PERLUNYA REVISI ATAS STANDAR PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA (SPKN) 2007

PERLUNYA REVISI ATAS STANDAR PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA (SPKN) 2007 Muhadi Prabowo ([email protected]) Widyaiswara Madya Sekolah Tinggi Akuntansi Negara

Abstrak – Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) yang diterbitkan oleh BPK-RI tahun 2007 saat ini sudah berusia lebih dari 7 (tujuh) tahun. Sebagai sebuah standar pemeriksaan, masa tujuh tahun sudah terlalu lama. Terlebih lagi, standar yang menjadi acuan dalam penyusunan standar pemeriksaan tersebut telah mengalami perubahan-perubahan. Tulisan ini membahas perubahan-perubahan referensi yang dijadikan acuan dalam penyusunan standar pemeriksaan. Kata Kunci: audit, pemeriksaan, standar pemeriksaan

Pendahuluan Bulan Juli 2014 ini, Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) genap berusia 7 (tujuh) tahun lebih. SPKN tersebut, yang ditetapkan melalui Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan keuangan Negara, adalah patokan untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan

negara

dan

memuat

persyaratan

profesional

pemeriksa,

mutu

pelaksanaan pemeriksaan, dan persyaratan laporan pemeriksaan yang profesional. Landasaran peraturan perundangan yang digunakan dalam penyusunan SPKN meliputi: 1) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 2) Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. 3) Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. 4) Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. 5) Undang-undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Pasal 5 ayat 1 UU nomor 15 tahun 2004 menyatakan bahwa pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dilaksanakan berdasarkan standar pemeriksaan. Ayat 2 pasal yang sama menyatakan bahwa standar pemeriksaan

dimaksud

disusun

oleh

BPK,

setelah

berkonsultasi

dengan

Pemerintah. Penjelasan ayat 2 menyatakan bahwa proses penyiapan standar dimaksud mencakup langkah-langkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dengan melibatkan organisasi terkait dan mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional agar dihasilkan standar yang diterima secara umum. Pasal 9 Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 menyatakan bahwa BPK membentuk suatu Komite yang bertugas memantau penerapan dan pengembangan SPKN. Ketentuan ini ditegaskan dalam Paragraf 09 Pendahuluan Standar Pemeriksaan yang menyatakan bahwa demi penyempurnaan dan penyesuaian dengan perkembangan kebutuhan maupun perkembangan ilmu pemeriksaan, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) akan memantau penerapan dan perkembangan standar pemeriksaan. Tidak ada ketentuan atau penjelasan lainnya mengenai batas waktu penyempurnaan dan penyesuaian dengan perkembangan kebutuhan maupun perkembangan ilmu pemeriksaan yang dapat dijadikan rujukan untuk melakukan perubahan atau revisi atas SPKN. Pada saat ini, Ilmu pemeriksaan telah mengalami perkembangan yang sangat berarti. Hal ini ditandai dengan perubahan-perubahan berbagai standar pemeriksaan yang dilakukan oleh organisasi profesi pemeriksa di luar negeri baik organisasi pemeriksa sektor pemerintahan, organisasi pemeriksa sektor privat maupun organisasi profesi pemeriksa internal. Kecenderungan untuk menyusun dan mengacu kepada standar profesi pemeriksa dunia semakin meningkat. Berbagai organisasi pemeriksa dunia telah menyusun standar profesi yang dimaksud. Mengacu

kepada

berbagai

ketentuan

tersebut

di

atas

serta

adanya

perkembangan ilmu pemeriksaan yang telah penulis jelaskan di atas, penulis menganggap bahwa Standar Pemeriksaan Keuangan Negara yang telah ditetapkan oleh BPK-RI melalui Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 sudah saatnya diubah.

Referensi Dalam Penyusunan SPKN dan Perubahan-perubahannya Berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), referensi adalah sumber acuan (rujukan, petunjuk), atau buku-buku yang dianjurkan oleh dosen kepada mahasiswanya untuk dibaca, atau buku perpustakaan yang tidak boleh di bawa keluar, harus dibaca di tempat yang telah disediakan. Paragraf 04 Pendahuluan

Standar Pemeriksaan menyatakan bahwa referensi yang digunakan dalam penyusunan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara adalah: 1) Standar Audit Pemerintahan – Badan Pemeriksa Keuangan RI Tahun 1995. 2) Generally

Accepted

Government

Auditing

Standards

(GAGAS)

2003

Revision, United States General Accounting Office (US-GAO). 3) Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), 2001, Ikatan Akuntan Indonesia (IAI). 4) Auditing Standards, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Latest Ammendment 1995. 5) Generally Accepted Auditing Standards (GAAS), AICPA, 2002. 6) Internal Control Standards, INTOSAI, 2001. 7) Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, SPPIA-IIA, Latest Revision December 2003. Penggunaan berbagai referensi tersebut di atas didasarkan pada penjelasan pasal 5 ayat 2 UU Nomor 15 Tahun 2004 yang menyatakan bahwa proses penyiapan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara mencakup langkah-langkah yang perlu ditempuh secara cermat (due process) dengan melibatkan organisasi terkait dan mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional agar dihasilkan standar yang diterima secara umum. Berikut ini bahasan penulis atas referensi dan perubahan-perubahannya yang digunakan oleh BPK-RI untuk menyusun SPKN yang ada saat ini.

a. Standar Audit Pemerintahan – Badan Pemeriksa Keuangan RI Tahun 1995. Standar Audit Pemerintahan (SAP) adalah standar pemeriksaan yang ditetapkan melalui Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 01a/SK/K/1995 tentang Standar Audit Pemerintahan. SAP ini merupakan pengganti dari Norma-norma Pemeriksaan Tanggung Jawab Keuangan Negara yang ditetapkan oleh BPK pada tahun 1976. Referensi utama untuk penyusunan SAP 1995 adalah Government Auditing Standards, 1994 Revision dari United States General Accounting Office (US-GAO). US-GAO adalah semacam BPK negara Amerika Serikat. Sebenarnya penggunaan SAP 1995 sebagai referensi untuk penyusunan SPKN 2007 adalah tidak biasa dalam penulisan ilmiah karena standar tersebut yang akan digantikan oleh standar yang baru. Oleh karena itu, penulis menyarankan agar

perubahan SPKN nantinya tidak perlu mencantumkan standar lama yang yang akan digantikan sebagai referensinya.

b. Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS) 2003 Revision, United States General Accounting Office (US-GAO). Generally Accepted Government Auditing Standards (GAGAS) adalah nama generik dari standar pemeriksaan sektor publik yang yang diterbitkan oleh United States General Accounting Office (US-GAO). Buku aslinya disebut dengan nama Government Auditing Standards (GAS) dan sering kali pula disebut dengan Yellow Book karena warna sampulnya yang kuning. Sebagaimana SAP 1995, SPKN 2007 dibuat dengan merujuk pada Generally Accepted Government Auditing (GAGAS), Kalau SAP 1995 menggunakan GAS Revisi 1994, maka SPKN 2007 merujuk pada GAS Revisi 2003. Jika SPKN 2007 dicermati secara mendalam, maka dapat disimpulkan bahwa SPKN 2007 yang dibuat oleh BPK-RI ini merupakan terjemahan dari GAS Revisi Tahun 2003. Yang membedakan adalah sistematikanya dimana dalam GAS tidak dikenal pemeriksaan dengan tujuan tertentu, tetapi digunakan istilah attestation engagement. Untuk pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja, baik sistematika maupun isinya sama. Penggunaan GAS yang diterbitkan oleh US-GAO pada dasarnya tidak menyalahi peraturan perundangan, karena yang diatur dalam penjelasan UU Nomor 15 Tahun 2004 adalah penyusunan standar harus mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional, tanpa menyebutkan pengertian internasional itu apa. Kita juga paham, bahwa Amerika Serikat merupakan barometer bagi perkembangan akuntansi dan auditing. Namun demikian, ada satu masalah yang harus dipertimbangkan oleh BPK-RI dalam penyusunan standar pemeriksaan di masa mendatang. BPK-RI telah menjadi anggota International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) yaitu organisasi BPK sedunia. INTOSAI sendiri juga telah menerbitkan standar pemeriksaan yang dinamakan Auditing Standards. Meskipun INTOSAI sendiri tidak memaksakan anggotanya untuk menggunakan standar yang telah mereka buat, namun alangkah eloknya bagi BPK-RI yang secara sadar menjadi anggotanya INTOSAI bisa menggunakan Auditing Standards sebagai referensi utama. Memang BPK telah mencantumkan Auditing Standards, Latest Ammendment 1995 yang

diterbitkan oleh INTOSAI sebagai salah satu referensi, tetapi Auditing Standards tersebut tidak secara jelas digunakan dalam SPKN. Selain masalah sumber rujukan, masalah lain adalah GAS dari US-GAO yang dirujuk oleh BPK-RI telah mengalami beberapa kali revisi. Proses penyusunan SPKN 2007 memerlukan waktu yang lama. Seiring dengan revisi GAS 1994 pada tahun 2003, BPK-RI juga membentuk tim untuk merevisi SAP 1995 pada akhir tahun 2003. Pada saat yang bersamaan, Pemerintah dan DPR-RI menerbitkan paket undang-undang keuangan negara yang membawa dampak besar bagi pemeriksaan oleh BPK-RI. Selain paket undang-undang keuangan negara, BPK-RI juga mengajukan perubahan atas UU Nomor 5 tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Negara. Draft SPKN sudah melalui due process sebagaimana diamanatkan oleh UU Nomor 15 Tahun 2004 dan sudah siap untuk ditetapkan. Namun demikan, perubahan UU Nomor 5 Tahun 1973 yang diajukan BPK-RI belum mendapat pengesahan oleh DPR-RI sampai dengan akhir tahun 2006. Setelah UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan disahkan, BPK baru menetapkan SPKN tadi pada awal tahun 2007. Pada bulan Juli 2007, US-GAO menerbitkan GAS Revisi 2007. Bahkan pada tahun 2011, US-GAO menerbitkan lagi GAS Revisi 2011. Nampaknya, US-GAO melakukan revisi atas GAS setiap 4 (empat) tahun sekali. Dengan demikian, SPKN 2007 yang menggunakan GAS Revisi 2003 sebagai referensi utama telah ketinggalan jauh. Jika siklus 4 (empat) tahunan itu digunakan, maka US-GAO diperkirakan akan menerbitkan lagi GAS Revisi 2015 tahun depan.

c. Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), 2001, Ikatan Akuntan Indonesia (IAI). SPAP adalah standar profesi yang digunakan oleh akuntan publik di Indonesia yang menjalankan praktik sebagai auditor. Ikatan Akuntan Indonesia (IAI) adalah organisasi profesi para akuntan di Indonesia. BPK-RI menggunakan SPAP Tahun 2001 yang diterbitkan oleh IAI sebagai salah satu referensi dalam penyusunan SPKN 2007. Ada beberapa permasalahan dalam rujukan SPAP Tahun 2001 ini. Yang pertama adalah, akuntan publik yang menjalankan profesi sebagai auditor di Indonesia telah membentuk organisasi baru yang diberi nama Ikatan Akuntan Publik

Indonesia (IAPI), yang tetap menginduk kepada IAI. Penyusunan SPAP saat ini dilakukan oleh IAPI. Yang kedua adalah sumber rujukan IAI dalam penyusunan SPAP. SPAP Tahun 2001 yang dibuat oleh IAI mengacu pada AICPA Professional Standards per 1 Juni 1998 yang diterbitkan oleh AICPA, organisasi profesi akuntan publik di Amerika Serikat dan standar auditing per Juni 1998 yang diterbitkan oleh the International Auditing Practice Committee of the International Federation of Accountants (IFAC), organisasi profesi akuntan dunia. AICPA Professional Standards dan standar auditing IFAC mengalami perkembangan pesat sehingga IAPI juga melakukan revisi atas SPAP 2001 tersebut. Standar profesi paling akhir yang diterbitkan oleh IAPI adalah SPAP 2011. Sejak tahun 2011, IAPI telah menerbitkan berbagai Pernyataan Standar maupun Interpretasi Pernyataan Standar Baru yang belum dikodifikasi dalam sebuah buku SPAP. Standar yang baru merujuk pada International Standards yang diterbitkan oleh IFAC.

d. Auditing Standards, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), Latest Ammendment 1995. Auditing standards adalah standar profesi yang diterbitkan oleh International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), yaitu organisasi BPK sedunia. BPK-RI telah menjadi anggota INTOSAI. Salah satu referensi untuk penyusunan SPKN adalah Auditing Standards yang diamandemen tahun 1995 yang diterbitkan oleh INTOSAI. Auditing Standards ini juga telah mengalami perubahan yang sangat pesat. Pada tahun 1998, INTOSAI telah menyetujui INTOSAI Audting Standards (yang baru) dan kemudian dimutakhirkan lagi pada tahun 2001. Berdasarkan rencana stretegis (strategic plan) tahun 2005 – 2009, INTOSAI memutuskan untuk menyajikan kerangka standar profesi yang termutakhirkan, sehingga INTOSAI Professional Standards Committee memutuskan untuk menggabungkan standar dan pedoman INTOSAI yang sudah ada maupun yang baru ke dalam sebuah kerangka (framework). Kerangka yang baru terdiri dari 4 tingkatan (level) dan masing-masing tingkatan terdiri dari International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI). INTOSAI telah mengesahkan berbagai ISSAI dari tahun 1997 hingga 2013.

e. Generally Accepted Auditing Standards (GAAS), AICPA, 2002. Generally Accepted Auditing Standards (GAAS) adalah nama generik dari Professional Standards yang diterbitkan oleh the American Institut of Certified Public Accountant (AICPA), organisasi akuntan publik di Amerika Serikat. Salah satu referensi yang digunakan oleh BPK-RI untuk menyusun SPKN 2007 adalah GAASAICPA tahun 2002. Sama sebagaimana standar-standar profesi di atas, GAAS – AICPA ini juga telah mengalami perkembangan yang sangat luar biasa. AICPA Professional Standards terakhir yang diterbitkan oleh AICPA dalam bentuk buku adalah tahun 2013 dan terus mengalami perubahan-perubahan dengan diterbitkannya Statement of Auditing Standards (SAS) yang baru.

f. Internal Control Standards, INTOSAI, 2001. Internal Control Standards adalah standar untuk penerapan pengendalian intern bagi suatu entitas sektor publik yang diterbitkan oleh INTOSAI. Pada mulanya, INTOSAI menerbitkan Guidelines for Internal Control Standards for Public Sector ini pada tahun 1992. Pada tahun 2001, the International Congress of Supreme Audit Institutions (INCOSAI) memutuskan untuk memutakhirkan pedoman atas standar pengendalian intern tahun 1992 tersebut. Standar yang sekarang adalah Revisi 2004 oleh INTOSAI Internal Control Standards Committee, disetujui dalam INCOSAI XVIII bulan Oktober 2004 di Budapest,

Hungaria.

Standar

ini

telah

diintegrasikan

dalam

INTOSAI

Standards/Guidances dengan kode INTOSAI GOV 9100. g. Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, SPPIA-IIA, Latest Revision December 2003. Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (SPPIA) adalah standar profesi bagi auditor internal yang diterbitkan oleh the Institute of Internal Auditor (IIA), organisasi profesi auditor internal di Amerika Serikat. Standar yang dijadikan referensi oleh BPK-RI adalah Revisi Desember 2003. Standar profesi terakhir yang diterbitkan oleh IIA adalah International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing Revisi Oktober 2012. Standar ini termasuk dalam kategori Pedoman Wajib (Mandatory Guidance).

Simpulan dan Saran Dalam melaksanakan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, BPK-RI wajib menggunakan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). SPKN tersebut disusun dan ditetapkan oleh BPK-RI, setelah berkonsultasi dengan pemerintah, dan mempertimbangkan standar pemeriksaan internasional agar dihasilkan standar yang diterima secara umum. BPK-RI telah menyusun dan menetapkan SPKN melalui Peraturan BPK-RI nomor 01 tahun 2007. SPKN tersebut disusun dengan menggunakan berbagai referensi standar profesi berbagai organisasi pemeriksa, baik dalam maupun luar negeri. Acuan utama yang dipakai untuk menyusun SPKN (2007) ini adalah GAGAS 2003 yang diterbitkan oleh US-GAO. Standar profesi dari berbagai organisasi pemeriksa yang dijadikan referensi oleh BPK-RI dalam menyusun SPKN (2007) itu telah mengalami perubahan yang luar biasa seiring dengan perkembangan ilmu pemeriksaaan. Oleh karena itu, penulis menyarankan agar BPK-RI segera merevisi SPKN (2007) yang diterbitkannnya untuk disesuaikan dengan perkembangan ilmu pengetahuan. Hal ini juga diamanatkan dalam pasal 9 Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 yang menyatakan bahwa BPK membentuk suatu Komite yang bertugas memantau penerapan dan pengembangan SPKN. Ketentuan ini ditegaskan lagi dalam Paragraf 09

Pendahuluan

Standar

Pemeriksaan

yang

menyatakan

bahwa

demi

penyempurnaan dan penyesuaian dengan perkembangan kebutuhan maupun perkembangan ilmu pemeriksaan, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) akan memantau penerapan dan perkembangan standar pemeriksaan.

Daftar Pustaka: 1. Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 Tentang Standar pemeriksaan Keuangan Negara. 2. United States General Accounting Office (US-GAO), Government Auditing Standard, 2011 Revision. www.gao.gov/yellowbook/overview.

3. Institut Akuntan Publik Indonesia (IAPI), Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP), 2011,

4. International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI), 2010. www.issai.org/about-the-issai-framework/

5. International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), INTOSAI GOV 9100 – Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector, 2004. www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/intosai-gov-9100- guidelines-forinternal-control standards-for-the-public-sector.html

6. American Institute of Certified Public Accountant (AICPA), AICPA Professional Standards, 2013. 7. Institute of Internal Auditor (IIA), International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (ISPPIA). Revised October 2012 https://na.theiia.org/standards-guidance/mandatory-guidance/Pages/Standards.aspx