Per 1 april 2013 kent Schotland één politiekorps. Naar een nationale politie in Schotland; ervaringen en enkele vergelijkingen met Nederland

het Tijdschrift voor de Politie – jg.75/nr. 9/10/13

Nationale politie in Schotland

7

Naar een nationale politie in Schotland; ervaringen en enkele vergelijkingen met Nederland Jan Terpstra, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Radboud Universiteit te Nijmegen. Tijdelijk tevens verbonden aan het Scottish Institute of Policing Research. Nicholas R. Fyfe, directeur van het Scottish Institute of Policing Research en verbonden aan de Universiteit van Dundee (Schotland).

Net als in Nederland, is ook in Schotland in 2013 de stap gezet van een regionaal politiebestel naar een nationale politie. Naast opmerkelijke overeenkomsten zijn er belangrijke verschillen tussen de politiehervormingen van beide landen. De verschillen hangen onder meer samen met de wijze waarop in Schotland invulling wordt gegeven aan het lokale politiewerk. Het is daarom goed eens over de grens heen te kijken en na te gaan welke ervaringen in Schotland met de wijziging van het politiebestel worden opgedaan. De belangrijkste elementen worden hier op een rij gezet.

P

er 1 april 2013 kent Schotland één politiekorps voor het hele land. Daarmee is in Schotland afscheid genomen van het tot dan toe bestaande bestel met acht regionale politiekorpsen en twee (kleine) landelijke eenheden voor gespecialiseerde taken. De komst van een nationaal bestel was in meerdere opzichten voor Schotland een opmerkelijke stap. Het land kent een traditie van een sterk lokaal gerichte politie. In de opvatting van veel Schotten ligt het eigene en typerende van hun politie in een traditie van lokaal politiewerk, een sterke gerichtheid op de plaatselijke gemeenschap en een nauwe verwevenheid met het lokale bestuur. Men spreekt wel van community oriented policing als de kern van het Schotse politiewerk, zelfs lang voordat de term in de Verenigde Staten werd uitgevonden (Donnelly & Scott, 2010). Ook in een ander opzicht was de stap naar een nationale politie opmerkelijk en onverwacht. Nog in juni 2010 verklaarde de Schotse minister van Justitie, Macaskill, dat de Schotse regering niet van plan was de bestaande politiekorpsen samen te voegen tot één nationaal korps. Integendeel zelfs, in zijn opvatting bewezen het laagterecord in de geregistreerde criminaliteit en de grote tevredenheid van het publiek met de politie dat er geen enkele reden was voor

Per april 2013 is de Police Service of Scotland (PSS) van start gegaan

een dergelijke drastische ingreep. Het kan blijkbaar verkeren, ook in de Schotse politiek. Slechts een paar weken later kondigde de minister aan dat de economische crisis en de bezuinigingen op de publieke sector een overgang naar een nationale politie onvermijdelijk maakten (Fyfe & Scott, 2013). Vervolgens ging het snel en met een voortvarendheid die mogelijk slechts geëvenaard werd door Opstelten en de zijnen bij de Nederlandse politiehervorming. In januari 2012 diende de Schotse regering een wetsvoorstel (de Police and Fire Reform (Scotland) Bill) in bij het Schotse parlement. Medio 2012 werd het wetgevingsproces afgerond. Per april 2013 is de Police Service of Scotland (PSS), zoals het nieuwe korps formeel heet, van start gegaan.

Achtergronden stelselwijziging Verschillende overwegingen brachten de Schotse regering ertoe te besluiten tot invoering van één nationaal politiekorps. Vanaf 2010 kreeg zij vanuit Londen aanzienlijke bezuinigingen opgelegd. De regering wilde niet het voorbeeld volgen van Engeland en Wales, waar de bezuinigingen leidden tot aanzienlijke reducties in de politiecapaciteit, tot het vervangen van politiemensen op bepaalde posten door goedkopere werknemers van beveiligingsbedrijven en tot een sterke decentralisatie van de politie. Om het aantal politiemensen in Schotland op het zelfde peil te houden en de politie niet in haar lokale frontlijnfunctie aan te tasten, werd besloten tot één nationaal korps. Daarmee zou de hoeveelheid indirecte functies binnen de politie aanzienlijk kunnen worden teruggebracht zonder dat het aantal operationele politiemensen zou mogen verminderen. Daarnaast waren nog drie andere overwegingen van belang. Ten eerste werd al langer geconstateerd dat het systeem van regionale korpsen leidde tot fragmentering. De samenwerking tussen de korpsen liet te wensen over. Het ontwikkelen van een gezamenlijk beleid bleek daardoor niet altijd mogelijk. Dit werd nog versterkt door de onevenwichtigheid

8


tussen de regionale korpsen. Het korps van Glasgow e.o. (Strathclyde) had bijna de helft van de Schotse politiemensen in dienst. Het kleinste korps beschikte over minder politiemensen dan één divisie van Strathclyde. Ten tweede, onder invloed van groeiende mobiliteit en globalisering hielden problemen van criminaliteit en ordeverstoring zich steeds vaker niet aan de grenzen tussen de korpsen. Tot slot, hoewel vaak niet met zoveel woorden uitgesproken, het ontstaan van de nationale politie in Schotland kan niet worden losgezien van het groeiende besef van een nationale identiteit en van een de laatste jaren sterkere wens tot zelfstandigheid van Schotland. Een eigen nationaal politiekorps lijkt daarbij aan te sluiten, al is het maar om emotionele en symbolische redenen.

Hoofdpunten politiehervorming De Schotse regering kende drie centrale doelen toe aan haar politiehervorming, namelijk: s HETONDANKSDEBEZUINIGINGEN BESCHERMENENVERBETEren van de lokale politiediensten door de overlap eruit te halen en niet te snijden in frontlijnfuncties; s BEVORDERENDATOVERALIN3CHOTLANDGESPECIALISEERDEPOLItiefuncties ingezet kunnen worden; s ENVERSTERKINGVANDERELATIESTUSSENPOLITIEENGEMEENschap. Aan deze doelstellingen is uitwerking gegeven door een ingrijpende reorganisatie en wijziging van het politiebestel. Ten eerste zijn de acht regionale korpsen samengevoegd tot één nationaal korps. Binnen het korps wordt onderscheid gemaakt in drie eenheden (Noord, Oost en West), die elk uit enkele divisies bestaan (in totaal 14). Elke divisie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het grootste deel van het politiewerk voor de ‘gemeenten’ (local authorities) in haar gebied. Per divisie loopt het aantal gemeenten uiteen van een tot vier. In totaal kent Schotland 32 ‘gemeenten’.


Het korps staat onder leiding van een korpschef, die verantwoordelijk is voor onder meer het dagelijkse beheer, de verdeling van de middelen en capaciteit, en het aanleveren van (verantwoordings)informatie. De korpschef beschikt over ‘operationele’ onafhankelijkheid. Op basis van de nieuwe Schotse politiewet is daarnaast de Scottish Police Authority (SPA) ingesteld. Deze organisatie is verantwoordelijk voor de ﬁnanciering van de Schotse politie, het bevorderen en ondersteunen van ‘de continue verbetering’ van de politie, en het toezicht op de politie. De SPA benoemt de korpschef, overigens met instemming van de minister. De SPA beschikt over een college, bestaande uit een onafhankelijke voorzitter en 13 leden, die worden benoemd op basis van deskundigheid. De SPA moet iedere drie jaar een strategisch politieplan opstellen en een jaarlijks politieplan. Bij het vaststellen van deze plannen moet de politiechef worden betrokken. De strategische prioriteiten van de politie worden echter vastgesteld door de Schotse regering.

Eisen aan politiewerk De Schotse politiehervorming is niet alleen gericht op organisatorische maatregelen, een structuurwijziging, verbetering van het beheer, het snijden in de overhead en het opvangen van bezuinigingen. Daarnaast heeft de Schotse wetgever in de nieuwe politiewet een duidelijke visie geformuleerd op de eisen die aan politiewerk worden gesteld. De hervorming moet bevorderen dat het politiewerk meer aan deze eisen gaat voldoen. Om deze reden bevat de Schotse politiewet allereerst een omschrijving van de algemene taken van de politiemedewerker. Deze omschrijving kan worden opgevat als een wettelijk vastgelegde missie van de politie. Volgens de wet is het de plicht van politiemensen (in deze volgorde) criminaliteit te voorkomen en op te sporen, de orde te handhaven, leven en eigendom te beschermen, wettige maatregelen te



9

dien legt de wetgever de noodzaak van een sterke lokale oriëntatie vast. Zichtbaarheid, nabijheid, samenwerking met anderen en een sterke inbedding in de lokale gemeenschap worden als centrale elementen van politiewerk aangewezen. De Schotse wetgever kiest daarmee duidelijk een andere richting dan die welke zich de laatste jaren in Nederland voordoet, namelijk een zich terugtrekken op kerntaken, het zoveel mogelijk overdragen van preventie, toezicht en ordehandhaving aan andere partijen, en een in meerdere opzichten grotere afstand tot burgers. Daarnaast kent Schotland met de nieuwe politiewet sinds 2013 een wettelijke verplichting tot lokaal politiewerk. In iedere gemeente moeten adequate politievoorzieningen beschikbaar zijn (art 45-48). De lokale politiechef moet de gemeente betrekken bij het vaststellen van de prioriteiten en doelstellingen van het politiewerk voor het betreffende gebied. Daartoe moet de lokale politiechef minimaal elke drie jaar een lokaal politieplan (met prioriteiten en doelstellingen) voorleggen aan de gemeente ter goedkeuring. De politie moet relevante informatie verstrekken aan de gemeente die daarop commentaar kan geven en aanbevelingen kan doen. Het is overigens onduidelijk wat er gebeurt als een gemeente haar goedkeuring onthoudt aan het lokale politieplan.

Discussiepunten

nemen en te rapporteren aan de aanklager zodat tegenover verdachten zo snel mogelijk recht wordt gedaan. Bovendien kunnen politiemensen eventueel boetes en maatregelen opleggen en zijn zij verplicht bij de rechter bewijs te overleggen (art. 20). Daarnaast bevat de Schotse politiewet een formulering van de principes waaraan politiewerk moet voldoen (art. 32). Volgens deze Policing Principles is het centrale doel van politiewerk het verbeteren van de veiligheid en welzijn van personen, buurten en gemeenschappen. Daarbij werkt de politie, indien de situatie daarom vraagt, samen met anderen. De politie moet bovendien toegankelijk zijn en haar werk doen in direct contact met de lokale gemeenschap om zo maatregelen te bevorderen waarmee criminaliteit, schade en wanorde kunnen worden voorkomen.

Zoals bij een zo ingrijpend complex van maatregelen is te verwachten, heeft deze politiehervorming in Schotland veel vragen en discussie opgeroepen. Ten eerste hebben deze betrekking op de relatie tussen de korpschef, SPA en minister. Gevreesd wordt dat ondanks het voor Schotland zo belangrijke leerstuk van de operationele onafhankelijkheid van de korpschef, er een verstrengeling in verantwoordelijkheden tussen korpsleiding en minister zou kunnen optreden. Dit zou er toe kunnen bijdragen dat de politie meer gepolitiseerd zou worden. Tegelijk zou de ruimte van de korpschef kleiner kunnen worden door grotere bemoeienis van de minister. Bovendien neemt de SPA een opmerkelijke positie in. Deels is zij toezichthouder op de politie, tegelijk is zij verantwoordelijk voor het strategische beleid en de ﬁnanciering van de politie. Die laatste twee functies lijken moeilijk te verenigen met die van (onafhankelijk) toezicht. Bovendien vallen de forensische diensten onder haar (met als argument dat er een scheiding moet zijn tussen politie en forensisch onderzoek). De vraag is wel gesteld waarom in de sturing van de politie de SPA nodig is als tussenschakel, als de minister al de strategische prioriteiten van de politie vaststelt en de korpschef medeverantwoordelijk is voor de vaststelling van de politiejaarplannen.

Lokale veranderingen Brede invulling Zowel in de omschrijving van politiewerk, als met het vastleggen van de Policing Principles kiest de Schotse wetgever nadrukkelijk voor een brede invulling van politiewerk: niet alleen criminaliteitbestrijding, maar ook preventie. Boven-

Ten tweede leven er belangrijke vragen over het lokale politiewerk na de Schotse politiehervorming. De Schotse politie kent een traditie van een sterke gerichtheid op de lokale gemeenschap. Ook in de nieuwe Schotse Politiewet komt dat tot uiting, zowel in de verplichting tot lokaal

10


De Schotse wetgever kiest nadrukkelijk voor een brede invulling van politiewerk politiewerk als in de wettelijk omschreven Politieprincipes. De nieuwe korpschef van de Schotse Politie wil op dit punt zelfs verder gaan dan de wet. Hij heeft aangekondigd dat er niet alleen politieplannen worden opgesteld voor de 32 ‘gemeenten’, maar ook voor de 353 veel kleinere kiesdistricten (‘wards’) van de lokale raadsleden (House, 2013). Met de recente politiewet hebben in Schotland echter ingrijpende wijzigingen plaatsgevonden in de lokale inbedding van de politie en in de wijze waarop lokale sturing en verantwoording van de politie vorm krijgen. In het stelsel voor 2012 hadden de raadsleden die ook lid waren van de lokale police board de bevoegdheid het budget van de lokale politie vast te stellen, de lokale politiechef en zijn plaatsvervanger(s) te benoemen en toezicht te houden op de afhandeling van klachten over de politie. Deze bevoegdheden zijn zij kwijtgeraakt. De nieuwe politiewet heeft een einde gemaakt aan de traditionele tripartiete structuur, waarin centrale overheid, gemeente en plaatselijke politieleiding moesten samenwerken. De lokale politiechef is nog slechts verplicht de lokale autoriteiten te consulteren bij het opstellen van het lokale politieplan. In vergelijking met het oude systeem hebben de lokale bestuurders geen beslissingsbevoegdheden meer over de politie en ligt het initiatief tot sturing bij de politie zelf. Zo wordt nu de lokale politiechef benoemd door de nationale korpschef. De beslissing over de omvang van het politiebudget ligt op landelijk niveau bij de SPA, waarna de landelijke korpschef verantwoordelijk is voor de verdeling ervan. Op dit moment is het nog te vroeg te bepalen welke gevolgen dit kan hebben voor de mate waarin de politie een lokaal karakter heeft. Onduidelijk is welke invloed lokale bestuurders/raadsleden toch zullen hebben bij de genoemde consultatie.

Onvoorziene veranderingen Ten derde is na invoering van de nieuwe Schotse Politiewet een discussie op gang gekomen, onder meer in de massamedia, over enkele onvoorziene veranderingen die de hervorming van de politie met zich heeft meegebracht. Allereerst is er van verschillende kanten op gewezen dat in het nieuwe nationale politiekorps in Schotland veel meer gesteund wordt op een strak systeem van prestatiemanagement. Politie-eenheden en -medewerkers worden sterker afgere-


kend op kwantitatieve targets. De vrees is uitgesproken dat dit zal leiden tot verregaande standaardisering van het politiewerk. Deze ontwikkeling zou het streven tot versterking van lokale politie, zoals beoogd door de nieuwe Politiewet, kunnen belemmeren. De ruimte om rekening te houden met lokale prioriteiten en omstandigheden zou daardoor kunnen verminderen. Daarnaast zijn sommigen bang dat met deze politiehervorming ook de door de politie gehanteerde werkwijzen en strategieën ingrijpend veranderen. Zo is in de Schotse massamedia de afgelopen maanden verschillende keren bericht over de sterke toename van het gebruik van stopand-search (preventieve aanhouding en fouillering). In de meeste gebieden van Schotland maakte de politie daarvan voor de hervorming weinig gebruik. Volgens beschikbare cijfers zou de toename van stop-and-search in sommige gebieden enkele honderden procenten zijn. Een van de redenen voor deze sterke groei is, dat een van de nieuwe targets voor de politie bestaat uit het aantal gerealiseerde, succesvolle stop-and-searches. Gezien de ernstige problemen die stop-and-search in de afgelopen jaren heeft opgeleverd in Engeland en Wales (leidend tot onder meer beschuldigingen van racisme bij de politie), heeft de toename van deze maatregel in Schotland een grote symbolische en emotionele uitstraling. Velen vrezen de gevolgen daarvan voor het aanzien van de politie en het vertrouwen dat burgers daarin hebben. Vergelijkbaar is een in de massamedia uitgebreid beschreven voorval in juni 2013 waarbij de politie een jarenlange traditie van een lokaal gedoogbeleid in Edinburgh ten aanzien van sekssauna’s doorbrak met grootschalige politie-invallen. Lokale bestuurders waren van dit politieoptreden van te voren niet op de hoogte. Zij voelden zich gepasseerd en waren bepaald niet ‘amused’ door dit optreden en het op eigen houtje doorbreken van een jarenlang lokaal gedoogbeleid door de nationale korpsleiding. Opmerkelijk is dat daarmee in Schotland opnieuw een debat op gang lijkt te komen over de politiehervorming. De kritiek heeft echter niet betrekking op de hervorming op zich, maar op het feit dat de omslag naar een nationale politie gebruikt is om ook twee totaal andere veranderingen door te voeren, namelijk sterkere prestatiesturing en een verschuiving naar een hardere handhavingstijl door de politie. Op dit moment is nog onduidelijk hoe dit verder zal uitpakken.

Slot: vergelijking Tussen de Schotse en Nederlandse politiehervorming bestaan opmerkelijke overeenkomsten. Beide landen maakten in 2013 de overgang door van een geregionaliseerd naar een nationaal politiebestel. In beide landen vond deze overgang plaats tegen de achtergrond van een traditie van lokaal gericht politiewerk en een lokale inbedding van de politie. Beide landen maakten sinds eind jaren negentig een vergelijkbaar proces door van sluipende centralisatie. Toch kwam uiteindelijk de beslissing tot een nationaal bestel voor velen onverwachts en in een opmerkelijk kort tijdsbe-


stek tot stand. De overwegingen tot een nationaal bestel te komen, kwamen deels overeen (fragmentatie van de politieorganisatie en het feit dat de schaal van de huidige criminaliteit niet meer paste bij een regionale indeling). In beide landen kwamen in het politieke debat vergelijkbare bedenkingen naar voren, onder meer over de relatie tussen minister en korpsleiding en de mogelijke gevolgen voor het lokale politiewerk. Toch doen zich ook opmerkelijke verschillen voor tussen de Schotse en Nederlandse politiehervormingen van 2013. Vijf daarvan springen in het oog. Ten eerste, in Schotland leefde bij de politiehervorming de algemene opvatting dat de Schotse politie het goed doet. De Schotse hervorming diende ertoe deze goede elementen te bewaren. Daartegenover overheerste in Nederland de gedachte dat het bestaande regionale bestel ernstige tekortkomingen had en niet in staat was enkele fundamentele en chronische problemen op te lossen. Een nationale politie zou de oplossing moeten bieden. Ten tweede was er een opmerkelijk verschil in de mate waarin bezuinigingen een argument waren om de politie te hervormen. In Schotland vormden de omvangrijke en pijnlijke bezuinigingen opgelegd door ‘Londen’ een hoofdmotief. In Nederland speelden zij geen rol, integendeel: de Nederlandse regering heeft voor de jaren 2014-2017 zelfs 105 miljoen extra vrijgemaakt voor de politie om de zichtbaarheid van de politie op straat te verbeteren en de opsporing te versterken Ten derde, in de Schotse hervorming speelden uitgesproken inhoudelijke opvattingen over politiewerk en de noodzaak

Opmerkelijk is dat opnieuw een debat op gang lijkt te komen over de politiehervorming

11


van lokaal politiewerk een centrale rol. De hervorming had als doel te bevorderen dat het politiewerk volgens de Politieprincipes zou worden uitgevoerd. In de Nederlandse politieke besluitvorming leek elke inhoudelijke opvatting over de politie in eerste instantie juist buiten de discussie en hervorming te worden gehouden. Het leek alleen te gaan over beheers-, organisatie- en sturingsvraagstukken. Het enige dat aan lokaal politiewerk refereerde was de te elfder ure onder druk van de Tweede Kamer toegevoegde verplichting van één wijkagent per 5000 inwoners, een tamelijk armzalig substituut voor een inhoudelijke visie op lokaal politiewerk. Ten vierde, en naar het lijkt in strijd met het vorige punt: in Schotland ontbreekt een sterke lokale institutionele setting voor de ontwikkeling van het lokaal politiewerk. In Nederland daarentegen, behoudt de burgemeester zijn gezag (al zal moeten blijken wat dat in de praktijk nog inhoudt) en heeft in twintig jaar het lokale veiligheidsbeleid zich stevig ontwikkeld. Wat vooral deze laatste punten in de praktijk zullen betekenen, is nu nog moeilijk te zeggen. Dat zal vooral afhangen van hoe van onderaf de ruimte wordt genomen om het politiewerk vorm te geven zodat recht wordt gedaan aan lokale omstandigheden en vragen. Wat betreft Nederland draait het daarbij om de vraag hoe de robuuste basisteams worden ingevuld en of zij een vitaal vertrekpunt zullen blijken te vormen voor een stevig verankerde lokale politie.

«

Literatuur Donnelly, D., & Scott, K., Governance, accountabilities and Scottish policing, In: D. Donnelly & K. Scott (eds.), Policing Scotland, Oxon: Willan Publishing, 2010 (2nd edition), pp. 72-110. Donnelly, D. & Scott, K., Semper Vigilo: the future of policing in Scotland, In: D. Donnelly & K. Scott (eds.), Policing Scotland, Oxon: Willan Publishing, 2010 (2nd edition), pp. 455- 472. Fyfe, N.R., & Scott, K.B., In search of sustainable policing? Creating a national police force in Scotland, In: N.R. Fyfe, J. Terpstra & P. Tops (eds.), Centralizing Forces? Comparative Perspectives on Police Reform in Northern and Western Europe, The Hague: Eleven international publishing, 2013, pp. 119-135. House, S., Collaborative working and shrinking budgets: can we get better value by behaving smarter?, Apex Scotland Annual Lecture, Edinburgh: Signet Library, 3 September 2013. Police and Fire Reform (Scotland) Act 2012 (http://www.legislation. gov.uk/asp/2012/8/pdfs/asp_20120008_en.pdf).

Per 1 april 2013 kent Schotland één politiekorps. Naar een nationale politie in Schotland; ervaringen en enkele vergelijkingen met Nederland

Recommend Documents