Hukum dan PembangufJan
128
PENGERTIAN "KEUANGAN NEGARA" Harun Alrasyid Pemakaian istilah "keuangan negara" untuk pertama kali terdapat dalam UUD 1945. Untuk memahami pengertian istilah "keuangan negara" dapat diberikan beberapa penajsiran yaitu pelwjsiran menurut tata bahasa (gramaticale interpretatie), menurut sejarah (historische interpretatie), menurut sistematika (systematische interpretatie) dan menurut tujuan kaidah hukum (teleologische interpretatie). Dari berbagai penajsirall tersebut istilah "keuangan negara" harus diartikan secara resriktif yai/u hanya mengenai pelaksanaall APBN yang sudnh disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat.
Dalam sejarah perundang-undangan Republik Indonesia, istilah "keuangan negara" dipakai untuk pertama kali di dalam UUD 1945,' Bab VIII ("Hal Keuangan"), Pasal 23, ayat 4 dan ayat 5. Karangan ini hanya membahas ayat 5 yang berbunyi sebagai berikut:
"Untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadaiwn suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang peraturannya ditetapiwn dengan Ulzdang-Uluiang. Hasil pemeriksaan itu diberitahuiwn kepada Dewan Perwakilan Rakyat. .. Pertanyaan yang timbul ialah: apakah yang dimaksud dengan istilah "keuangan negara" dalam ayat tersebut, yang menjadi tugas Badan Pemeriksa Keuangan untuk memeriksanya? Untuk menjawab pertanyaan ini, saya akan
I Lihat Lampiran Dckrit Presiden/Pangiima Tertinggi Angkatan Perang tentang Kembali Kepada vun 1945 (Kcputusan Presiden No. 150 Tahuo 1959, Lembaran Negara Tahuo 1959 No. 75). Dapat ditemukan juga dalam Harun Alrasyid, Himpunan Peratllran Hllkllm Tala Negara, (Jakarta: Penerbil Universitas Indonesia, Edisi Kedua, 1994), hal. 7.
April 1995
KeuangalJ Negara
129
melakukan beberapa macam penafsiran 2 Kalau dilakukan penafsiran menu rut tata bahasa '(grammaticale interpretatie), maka awalan "ke" dan akhiran "an" yang ditambahkan pada kata pokok "uang" maksudnya ialah segala sesuatu yang bertalian dengan soal uang , Pengertian ini terlalu luas, sehingga tidak memberikan kepastian hukum,' bahkan dapat menimbulkan kesulitan baik bagi yang melakukan pemeriksaan, yaitu Badan Pemeriksa Keuangan, maupun bagi yang memberikan pertanggungjawaban, yaitu Pemerintah, Kalau dilakukan penafsiran menurut sejarah (historische interpretatie), dengan menyadari bahwa hal ini bukan merupakan suatu keharusan tetapi suatu kebutuhan,' maka diiemukan istilah "Iandsgeldmiddelen" yang tercantum di dalam Illdische Staatsregelillg,' Bab Keempat, yang judulnya "Van de begrooting en van geldleening" (Tentang anggaran dan tentang peminjaman uang), Pasal 117, yang berbunyi sebagai berikut: (I) Er is een Aigemeene Rekenkamer, belast met het toezicht over het beheer der landsgeldmiddelen en over de verantwoording der rekenpi ichtigen, (2) De instructie van de Kamer wordt bij algemeenen maatregel van de wijze van beheer en verantwoording der geldmiddelen van Nederlandschlndie, Terjemahannya: (I) Ada Badan Pemeriksa Keuangan, yang bertugas untuk melakukan pengawasan tentang pengurusan keuangan negara dan tentang pertanggungjawaban wajib hitung, (2) Instruksi Badan tersebut ditetapkan dengan peraturan umum tentang pemerintahan, sesllai dengan undang-undang yang mengatur tentang
2 Tenlang empat macam cara penafsiran, yaitu gramalikal, historis, sistematis, dan teieologis, lihal Mr. Paul Scholten, A/gemeen Deel (Bagian Umum) dalam Deretan Asser (Zwolle: N.Y. UitgeversMaatschappij W .E.J. Tjccnk Willink, eel. Ke-2, 1934), hal. 48 dst. Bliku tcrscbut tclah diterjemahkan ke dalam Bahasa Indonesia oleh Siti Soemarti Hartono, S.H., dengan penyunting Prof. Dr. Sudikno Mertokusumo, S.H ., dengan judul Mr. C. Asser, Penuntun dalam Mempelajari Hllkllm Perdala Belanda, Bagian Umllm oleh Mr. Palll Schollen (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1992).
1 Tentang liga cita hukum (Die Idee des Rechts), yaitu keadilan, kegunaan, dan kepaslian hukum, lihat Gustav Radbruch, Vorschule der Rechlssphilosophie (Gouingen: Vandenhoeck& Ruprecht, Edisi Ketiga, 1965), hal. 24. 4
Lihat O .W. Wolmcs, Collected Legal Papers (New York, 1920), hal. 139: continuity with the past is not a duty, it is only a necessityM.
~Histo ric
j Nama lengkapnya: Wet op de staatsinrichting van Nederlandsch-Ind ie (Undang-undang tentang susunan negara Hindia Belanda), Staatsb1ad 1925 No. 415, sering disingkat -ISM.
Nomor 2 Tahull XXV
130
Hukum dan Pembangunan
cara pengurusan dan pertanggungjawaban keuangan di Hindia Belanda . .. Algemene Maatregel van Bestuur" (A.M.v.B.) adalah suatu bentuk peraturan pada zaman Belanda yang dibuat oleh Raja" Undang-undang yang dimaksud dalam ayat (2) itu ialah: "Indonesische Comptabiliteitswet" (Undang-undang Perbendaharaan Indonesia).' J adi, pada mas a pemerintahan Hindia Belanda, terdapat badan yang bernama "Algemene Rekenkamer" yang tugasnya ialah melakukan pengawasan terhadap pengurusan keuangan negara dan tanggungjawab para penjabat yang berkaitan dengan pengurusan keuangan negara. Bahwasanya Badan Pemeriksa Keuangan, secara fungsional, sarna kedudukannya dengan "Algemene .Rekenkamer" dikatakan oleh Profesor Supomo dalam sidang Dokuritsu Zyullbi Chao Sakai pada tanggal 15 Juli 1945 sebagai berikut:' "Untuk memeriksa tanggungjawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang dulu dinamakan (Algemene) Rekenkamer, yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-undang. (huruf kursif dari penulis). Bahwasanya lingkungan kerja (werkkring) Algemene Rekenkamer ialah mengenai soal anggaran, dijelaskan oleh Professor Kleintjes sebagai berikut: 9 "De algemene rekenkamer beantwoordt de vraag, of de handelingen, die uitgaven ten gevolge hebben, al dan niet met de begrooting overeens-temmen, zij onderzoekt dus de rechtmatigheid der uitgaven". Terjemahanllya: "Badan Pemeriksa Keuangan menjawab pertanyaan, apakah tindakantindakan, yang mengakibatkan pengeluaran, sesuai atau tidak dengan
6 UUD Belanda, Pasal 57, ayat I: "Door de Koning worden algemene maatregelen van bestuur vastgesteld". UUD Bdanda dapa! ditemukan dalam Mr. A .V. van def Berg, Bllndel StaalSweuen, Wetten en andere regelingen betrekking hebbende op het staatsrecht (Zwolle: N.V. Uitgevers-Maatschappij W.E.J. Tjecnk Willink, 1971), hal. 27 dst.
1
Staatsblad 1925 No. 448. Rancangan UU Pcrbendaharaan Indonesia yang barn. untuk mengganlikan
lndonesische ComplabilifeimveI (leW), telah dipersiapkan oJch sebuah Tim Penyusun di Dcpartcmen Kcuangan. S Prof. Mr. H. Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-undangDasar 1945, (Jakarta: Yayasan Prapanca, Jilid I, 1959), hal. 311. Dokun'tso Zyunbi Choo Sakai adalah badan yang dibentuk oleh Pemerintah Militer Jepang untuk menyelidiki usaha persiapan kemerdekaan Indonesia. ':I Mr. Ph. KJeintjes, StaatsinfeJlingen van Nederlandsh-Indie (Amsterdam: J .H. de Bussy, Jilid Kedua, eel. ke-6, 1933), hal . 340.
April 1995
Keu{/Ilg{/Il Negara
131
anggaran, jadi ia memeriksa keabsahan pengeluaran". Nyatalah, dengan penafsi ran sejarah diperoleh pengertian yang jelas bahwa keuangan negara berkaitan dengan soal anggaran. Badan Pemeriksa Keuangan bertugas untuk memeriksa segi "rechtmatigheid" pengeluaran uang negara. Profesor Wirjono, mantan Ketua Mahkamah Agung, menjawab segi "doelmatigheid" (kegunaan).10 Bahwasanya obyek pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan ialah anggaran yang telah disetuj ui oleh Dewan Perwakilan Rakyat, juga dijelaskan oleh Alons." "A ls mandataris van de wetgevende macht neemt de kamerd us geen deel aan de voorbereiding en de totstandkoming van de begrooting en evenmin aan de ten uitvoerlegging daarvan. Het toezicht op die ten uitvoerlegging zal zich voornamelijk concentreeren op de door de
10 Prof. Dr . Wirjono Prodjodikoro, S.H ., Azas-azas Hllkum Totanegara di Indonesia (lakarta: Dian Rakyat, Cel. ke-3, 1977), hal. 109-110. ~Maka dapat disimpulkan , hahwa Badan Pemeriksa Keuangan bertugas untuk memhantu OPR dalam usaha ffi...:ngkontrol, apakah Pemcrinuh tidak menyelcwcng dari ketentuan-ketcntuan Anggaran Pendapalan dan Iklanja Ncgara yang sudah disclUjui o leh DPR. rkngan dcmikian Badan Pemenksa Kcuangan ini mempakan scmacam alat dan DPR , maka tidak bcrkedudukan sejajar dengan Mahkamah Agung, mclainklln bcrkcdudukan mirip dcngan Dewan Pcrtimbangan Agung. Kalau Dewan Pertimbangan Agung adalah badan pcnaschal bagi Pemerinlah, maka Badan Pemenksa Keuangan darat dinamakan badan pl!nas..:=hat bagi DPR, yang dapat mencgor Pemerintah, apabila dan laporan BPK tcrnyala ada p..:=nye lewengan dari pihak P..:=mcrinlah. Penyekwengan ini dapal Illengen(li kewajiban Pcmcrintnh unluk tidak mcnyimpnng dari pasal-pasal Anggarnn P..:=ndapalan dan Bdanja Negara (rechlmaligheid), dan dapat juga mengenai kewajiban Pemennlah untuk mempergunakanuang ncgara dalam rangka begrooting secara scbaik-bailnya yang helu l·betu l bermanfaal bagi Nusa da n Bangsa (doelmafigheid). Lihat juga Prof. Dr. 1.H.A. Logcmann, Hel slaalsrechl van Indonesie (s'-Gravenhagc , Bandung: W. van Hocvc, 3e dr., 1955), hal. 119: MDer door de departemenlcn opgemaaktc rckening worth voorgclegd aan de rekenkamer (grondwet, artikel 112), die haar ondeiLockt en haar opmcrkingc n ka n maken over de rechlmafigheid en doelma/igheid der uitgavcn, maar die haar niet kan wijzigcn- . Terjemahannya: "Perhilungan yang dibuat oh:h d;:partemen diajukan kcpada Dewan Pengawas Keuangan (UUD 1950, Pasal 112), yang menyclidikinya dan dapat mcmbuat catalan mengenai keabsahan da n kegunaan pengeluaran, telapi tidak dapat mc ngubahnya ". Tcrsedia. anggaran Rp. 100 juta unlUk perbaikan gcdung, tClapi kemudian ada rencana pindah ke lokasi lain. Meskipun hal in i sudah dikelahui namun perbaikan gedung tctap dilakukan scsuai anggaran yang sudah terscdia. ladi, sifatnya ~rc c htmatig~ namun tidak "doclmalig- (mubazir), karena toh instllns.i ilu akan pindah . II Kapilcin P. Alons, Hel Beheeren de Veramwoordiltg Vall de Celdmiddelen lian Nede d andsch-Indie, Handbock inzake de Nedcrlandsch-Indische Comptabilitcils-Voorschriftcn, D ilcrbitkan untuk Dinas AdminiSlrasi Mililer, Innpa tahun, hal. 217 . Tentang kcdudukan Algemen Rckankamersebaga i MandalOris badan perwakilan rakyat , juga disebul oleh
Wisse.
AJ. Wisse, De 8egroIing lian de Republik Indonesia (Jakarta: P.T. Pembangunan, 1993), hal. 37: ~De algemene Rekenkamer, als mandataris van het parlement .
Nomor 2 Tahull XXV
Hukum dOli Pemb(lllgulloll
132
uitvoerende macht op te maken begrootingsrekening, zijnde de rekening waarin verantwoording wordt afgelegd van de wijze waarop van de bij de begrooting toegestane credieten gebruik is gemaakt en waarin de verschill en tusschen de toegestane en uitgegeven bedragen worden toegeli cht" . Terjemahannya: "Sebagai mand ataris kekuasaan leg islatif, algemene rekenkamer tidak ikut serta dalam mempersiapkan dan menetapkan anggaran dan juga tidak dalam melaksanakannya. Pengawasan terhadap pelaksanaan terutama sekali akan terpusat pada perhitungan anggaran yang dibuat oleh kekuasaan eksekutif, ya itu perhitungan dimana diberikan pertanggungjawaban mengenai cara bagaimana kredit yang diperbolehkan oleh anggaran telah dipergllnakan dan dimana diterangkan selis ih antara jumlah yang diperhol ehkan dan yang dibelanjakan" . Dari lIrai an kedua pakar tersebut dapat d iketahui lebih jelas bahwa tugas Badan Pemeriksa Keuangan untuk memeriksa pertanggungjawaban tentang keuangan negara itu , maksudnya ialah mengenai pelaksanaan anggaran, terutama yang berkenaan dengan pengeluaran uang negara yang pada hakekatnya merllpakan kredit. 12 Dalam huhungan itu, perlu diketahui Pasal 24 indonesische Comptabiliteiswet (Undang-undang Perbendaharaan Indonesia) yang bunyinya: "Uitgaven buiten en boven de begrootingen hebben niet plaats". (PengeIlI aran di luar dan di atas anggaran tidak diperbolehkan). Pengerti an "di luar" anggaran ialah tidak buleh menyim pang dari tujuan yang telah ditentukan. MisaInya uang yang telah dised iakan untuk belanja barang tidak holeh dipergunakan untuk keperluan perj alanan dinas. Pengenian "di atas" anggaran ialah tidak boleh meIakukan pengeluaran melebihi bat as (plafond) yang telah ditetapkan. Misalnya, dised iakan Rp . 100 milyar untuk pembangunan gedung, tidak boleh dikeluarkan Rp. 150 milyar. Ketentu an fundamental tersebut adaIah ketentuan undang-u ndang. Jadi,
12 Bahwllsanya anggaran bda nja pada hakd:alnya m>!nlpakan kr..::dil, juga dikcmuka kan olch Bijloo. Kapih!in J. Bijloo. Perhendalwraall (fcrj..::mahan). dih: rbitkan ol..::h Bidang K.:pustakaandan Dokum..::ntasi , Pusa ! P...:ndilian dMl P.:ngamhangan Kcuangan, Dcpan.:mcn Kctlang~n RI. 1979. hal. 13: HK\!~il1lpulann Yil adalah bahwa arti menurul undang-undilllg daripn da anggaran ialah Il!rl\!lilk pad a sifalnya ~bagni "undang-undang kredit (crcdietwct). Perlu dicamkan bahwa Pemainlah tidak bolch I1lcngad akan pcrikatan (~'erbintenis). jika tidak tcrscdia krcdit dalam APBN. Hal ini Ill<:rup:lkan sendi lItama pengunLS!ln anggarlln ("h':: l ce ntra l.:: hcginsd van bcgrot ingsb..::he..::r") . H
Lihal Llgcmann. op.cit., hn l. 117.
April 1995
Keuangan Negara
133
tidak boleh diubah dengan peraturan yang derajatnya lebih rendah daripada undang-undang . Kalau dilakukan penafsiran menurut susunan pasal 23 (systematische imerpretatie) , yaitu ayat 5 dihubungkan dengan ayat I yang mengatur tentang anggaran negara, maka juga dapat ditarik kesimpulan bahwa yang diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan ialah pelaksanaan keuangan negara seperti yang diuraikan di dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Hubungan tersebut juga dikemukakan oleh Profesor Wirjono;" "Sebagai supplement dari ayat 1 pasal 23 adalah ayat 5 yang menugasknn kepada Badan Pemeriksa Keuangan (Algemen Rekenknmer, Thesaury-General) untuk mengawasi Pemerintah dalam hal menjalanknn begrooting-negara ". Akhirnya, kalau dilakukan penafsiran menurut tujuan kaidah hukum dimaksud (teleologische illlerpretarie), maka juga akan sampai pada kesimpulan yang sarna, yaitu tujuan pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan ialah untuk menjaga agar uang negara yang dibelanjakan oleh Pemerintah sesuai dengan anggaran yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Hal ini juga dijelaskan oleh Profesor Supomo;14 "... dalam negara demokrasi yang berdasarknn kedaulatan rakyat, seperri Republik Indonesia, anggaran pendaparan dan belanja itu ditetapknn den gall undang-undang. Artinya dengan perserujuan Dewan Perwakilan Rai.)'at. Betapa caranya rai.yat - sebagai bangsa - aknn hidup dan dari mana didapamya belanja buar hidup , harus ditetapkan oleh raJ..yat itu sendiri, dengan peranraraan Dewan Perwakilannya. Rakyat menel1lukannasibnya sendiri, knrena irujuga cara hidupnya ... Cara Pemeril1lah mempergunakan uang belanja yang sudah disetujui oleh Dewan Perwakilan RaJ..yat harus sepadan dellgan keputusan tersebut".
Alhasil, sebagai keputusan akhir, istilah "keuangan negara" yang tercantum dalam Pasal 23, ayat 5, UUD 1945, harus diartikan secara restrik-
L3
Wirjono Prodjodikoro , op.cil., hal. 109.
L4
Lihat PenjelasQIl UUD 1945 yang dibuat okh Prof. Supomo.
NomoI" 2 Tahull XXV
Hukum datI PembangullGIl
134
tif, " yaitu hanya mengenai pelaksanaan APBN yang sudah disetujui oleh Dewan P~rwakilan Rakyat. Dengan demikian, ketentuan pasal 23, ayat 5, itu harlls dihaca seoaga i berikut: "Unluk memeriksa langgungjawab Pemerilllah telllang pe/ai.:sanaan Anggaran Pendapalan dan Belanja Negara, diadakan Badan Pemerii.:sa Keuangan yang peraturannya diletapkan dengan Ulldang-undang. Hasil pemeriksaan ilu diberitahukan J.:epada Dewan Perwakilan Rakyat. Dengan perumusan seperti itu, tidak akan timbul penafsiran yang berbeda-beda dan akan terdapat kepastian hukum .
Sam".n4an darah IIn"9. menol.... ,.wa. Nsa .... manus•• IKLAN PELAYANAN "HUKUM _
PDtlMNGUNAN" _ .. PMI
" B.:rb.:da pahlllTI P~mbmlt Undang-undang No.5 Tahun 1973 [colang Badan Pemeriksa Keuangan yang mena rsirknn iSlil;th ~kcuangan ncgara" !>Ceara Iuas , yaitu tidak hanya mcngcnai APBN, tctapi APBD, anggaran pcnHmhaan milik ncgara. dan lain-lain. Lihat Pcnj..:la~an Pasal 2 Undang-undang(organik) tersl!but yang bcrbunyi:
"Pemeliksaan yang dilakllkall lerhadap penanggungalljawab kelwlIgan Negara. tennasllk amara lain peiak.wJ/1{/{/n Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (balk Anggaran Rutin maupun Pembangllnan), Anggaran Pendapatan dan 8elanja Daerah una Anggaran Pemsahaan-pemsahaan milik Negara .....
April 1995
