Parkstad Limburg: Wat, (namens) wie en voor wie? Manon Souren April Masterthesis Bestuurskunde. Universiteit van Tilburg

Parkstad Limburg: Wat, (namens) wie en voor wie?

Manon Souren 374141 April 2009

Masterthesis Bestuurskunde Universiteit van Tilburg Eerste Begeleider: prof. dr. C.J. van Montfort Tweede Begeleider: drs. J.J.C. van Ostaaijen

2

Voorwoord Voor u ligt mijn masterthesis: Parkstad Limburg: wat, (namens), wie en voor wie. Deze thesis vormt het afsluitende rapport van de Master Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Heel wat maanden ben ik bezig geweest met het verzamelen van literatuur, het afnemen van interviews in Zuid-Limburg, het puzzelen met de informatie en het schrijven van deze thesis. Ik hoop dat deze scriptie een beeld geeft van een mooie regio en van mijn resultaten. Het doel van deze thesis is het achterhalen wat Parkstad Limburg eigenlijk is. Parkstad Limburg wordt veelvuldig besproken in allerlei media, in de politiek en op straat, maar wat is het eigenlijk? Dit doel heb ik proberen te bereiken, door aan de hand van een aantal centrale vragen Parkstad Limburg te ontrafelen en te beschrijven. Ik heb gezien dat Parkstad Limburg een geweldig mooie regio is, waar veel ondernemerschap en enthousiasme te vinden is. Maar er gaat ook het een en ander mis en er zijn volop frustraties. Deze regio staat wat mij betreft dan ook voor een grote opgave waarbij er de nodige keuzes en cruciale beslissingen daadwerkelijk genomen moeten worden. Ik hoop dat deze keuzes en cruciale beslissingen genomen worden, waardoor de regio voor zichzelf kan uitmaken wat ze wil én kan zijn. Een voorwoord is geen echt voorwoord zonder een dankwoordje. Ten eerste wil ik alle respondenten bedanken die tijd wilden vrijmaken om met mij van gedachten te wisselen over Parkstad. Al na enkele interviews kwam ik erachter, dat de vraag wat Parkstad is en wil zijn, zeer actueel is bij de respondenten, en ik heb dan ook veel enthousiaste en kritische verhalen gehoord. Hiernaast wil mijn begeleider de heer Prof. dr. Cor van Montfort bedanken voor zijn geduld met mij en zijn opbouwende kritiek. Verder wil ik alle mensen bedanken die alles in het werk gezet hebben om mijn afstuderen te vertragen zodat ik langer zou blijven werken, kletsen en borrelen. Ten slotte ben ik dank verschuldigd aan mijn dierbare familie voor de steun en de sponsoring. Veel leesplezier gewenst,

Manon Souren Tilburg, 7 April 2009

3

Inhoudsopgave VOORWOORD ................................................................................................................................. 3 INHOUDSOPGAVE............................................................................................................................. 4 SAMENVATTING............................................................................................................................... 6 INLEIDING....................................................................................................................................... 8 HOOFDSTUK 1: ONDERZOEKSOPZET .................................................................................................... 9 1.1 Aanleiding .................................................................................................................... 9 1.2 De casus: Parkstad Limburg ......................................................................................... 9 1.3 Motivatie.................................................................................................................... 11 1.4 Relevantie .................................................................................................................. 12 1.5 Onderzoeksvraag ....................................................................................................... 12 1.6 Methode van onderzoek ........................................................................................... 13 1.7 Validiteit en betrouwbaarheid .................................................................................. 14 1.8 Leeswijzer .................................................................................................................. 15

DEEL 1: PARKSTAD LIMBURG & DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE ........................................................ 16 HOOFDSTUK 2: WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE.......................... 17 2.1 De historie van de Wgr (plus) .................................................................................... 17 2.2 De huidige Wgr (plus) ................................................................................................ 18 2.3 De Wgr (plus) en haar taken ontrafeld ...................................................................... 19 2.4 Democratische legitimatie ......................................................................................... 22 HOOFDSTUK 3: PARKSTAD LIMBURG EN DE WGR (PLUS) ....................................................................... 24 3.1 Plusregio Parkstad Limburg ....................................................................................... 24 3.2 Controlemechanismen .............................................................................................. 27 3.3 Agenda en taken ........................................................................................................ 28 3.4 Bevoegdheden ........................................................................................................... 29 3.6 Informele samenwerking ........................................................................................... 30 HOOFDSTUK 4: ANALYSE EN PROBLEMEN WGR (PLUS) EN DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE............................. 31 4.1 Verhouding Bestuur- Raad......................................................................................... 31 4.2 Democratische legitimatie in de praktijk ................................................................... 33 4.2.1 Democratische legitimatie en de burger .......................................................... 34 4.2.2. Democratische legitimatie en verkiezingen .................................................... 35 4.3 Formele controle door gemeenteraden .................................................................... 36 4.4 Belangen en bevoegdheden ...................................................................................... 39 4.5 Tot slot ....................................................................................................................... 42

4

DEEL 2: PARKSTAD LIMBURG & URBAN REGIME THEORIE .............................................................. 43 HOOFDSTUK 5: DE URBAN REGIME THEORIE ...................................................................................... 44 5.1 Inleiding: wat is URT? .................................................................................................... 44 5.2 Waarom is URT belangrijk voor de scriptie? ................................................................. 47 5.3 Hoe vertalen naar scriptie? ............................................................................................ 49 HOOFDSTUK 6: ANALYSE MIDDELS DE URBAN REGIME THEORIE............................................................... 52 6.1 Kenmerk 1: Coalitievorming. ..................................................................................... 52 6.2 Kenmerk 2: Overkoepelende agenda. ....................................................................... 59 6.3 Kenmerk 3: Benodigde financiele middelen.............................................................. 63 6.4 Kenmerk 4: ‘Mode of alignment’. .............................................................................. 68 6.5 Tot slot ....................................................................................................................... 69

DEEL 3: PARKSTAD LIMBURG & DE BURGER ............................................................................... 71 HOOFDSTUK 8: ANALYSE VAN COMMUNICATIE, BETROKKENHEID EN WAARDERING ..................................... 72 8.1 Wet gemeenschappelijke regelingen en de burger .................................................. 72 8.2 Informeel samenwerken binnen de regio ................................................................. 73 8.3 Analyse van de rol van de burger binnen Parkstad Limburg ..................................... 73

DEEL 4: CONCLUSIE, AANBEVELINGEN EN REFLECTIE ...................................................................... 79 HOOFDSTUK 9: CONCLUSIE ..................................................................................................... 80 9.1 Algemeen: gelaagd gegeven ...................................................................................... 80 9.2 Democratische legitimatie ......................................................................................... 80 9.3 Urban regime ............................................................................................................. 82 9.4 Burger ........................................................................................................................ 83 9.5 Samenvattend ............................................................................................................ 84 HOOFDSTUK 10: AANBEVELINGEN EN REFLECTIE.................................................................................. 85 10.1 Aanbevelingen ........................................................................................................... 85 10.2 Reflectie ..................................................................................................................... 86 LITERATUUR.................................................................................................................................. 88 BELEIDSNOTA’S ............................................................................................................................. 90 INTERNETSITES .............................................................................................................................. 91 EINDNOTEN .................................................................................................................................. 92

5

Samenvatting In mijn scriptie staat het samenwerkingsverband Parkstad Limburg centraal. Dit onderzoek is gericht op het formuleren van een antwoord op de volgende vraag: Parkstad: wat, (namens) wie en voor wie? Deze korte vraag heb ik beantwoord aan de hand van een drietal vragen: 1. (Hoe) wordt Parkstad Limburg democratisch gelegitimeerd? 2. In hoeverre is sprake van een urban regime? 3. (Hoe) leeft Parkstad bij de burger en hoe wordt Parkstad richting burger aan de man gebracht? Aan de hand van een twaalftal interviews op locatie, het analyseren van beleidsteksten, het bijwonen van Parkstad Raadsvergaderingen en het raadplegen van krantenartikelen heb ik de situatie binnen Parkstad geanalyseerd en deze scriptie vormgegeven. Aan het einde van het traject heeft er een terugkoppeling plaatsgevonden met de respondenten van deze scriptie. Aan de hand van een presentatie van de conceptversie van de scriptie en een viertal stellingen vond er een levendige discussie plaats met de aanwezigen. Deze gegevens heb ik verwerkt in deze eindversie. Parkstad Limburg heeft sinds 2006 gekozen voor samenwerking middels de Wgr plus. De deelnemende gemeenten hebben afspraken gemaakt op welke gebieden ze willen samenwerken en elkaar kunnen binden, het is echter geen samenwerking met een ‘vrijbrief’ om alle benodigde beslissingen te nemen. De wetgever is namelijk van mening dat: “Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden moeten beschouwd worden als een functionele hulpstructuur met een van de gemeenten afgeleid karakter, en uitdrukkelijk niet als een zelfstandige bestuurseenheid of bestuurslaag”. De Wgr wordt dan ook beschouwd als verlengd lokaal bestuur, dit gegeven heeft in praktijk een aantal interessante gevolgen. - De rol van de burger binnen het samenwerkingsverband is die van toeschouwer, de burger wordt op afstand geplaatst waardoor er geen sprake is van legitimatie door de burgers. - Volgens de wetgever zou de democratische legitimatie gezocht moeten worden in de contacten tussen de gemeenteraadsleden en de Parkstad raadsleden. In de praktijk blijkt dat de controlerende verhoudingen tussen de gemeenten en het overkoepelende Parkstadbestuur per gemeente verschillen. Mijn indruk is dat aan de democratische legitimatie binnen Parkstad Limburg weinig aandacht wordt besteed. - De Wgr plus impliceert een monistische inrichting van het bestuur. Parkstad heeft echter duale instrumenten gebruikt in de constructie van de plusregio. Hierdoor zouden de verhoudingen tussen de Parkstad Raad en het –Bestuur dualistisch van aard moeten zijn. Het is echter de vraag in hoeverre deze duale instrumenten gebruikt worden in de praktijk. - Binnen Parkstad is er sprake is van spanningen tussen de verschillende belangen van de deelnemende gemeenten. Dit is deels te herleiden naar de inrichting van de Wgr plus en deels naar de situatie binnen Parkstad. De gemeentespecifieke belangen lijken namelijk soms te botsen met het collectieve Parkstad belang. - Ten slotte is er gekeken naar de bevoegdheden die Parkstad bezit, en in hoeverre dit samenwerkingsverband de deelnemende gemeenten mag binden. In de praktijk blijkt dat Parkstad Limburg te weinig eigen financiële middelen heeft om een regiefunctie te vervullen. Niernaast heeft Parkstad (nog) niet alle bevoegdheden uitgewerkt en geoperationaliseerd. In deel 2 heb ik onderzocht of sprake is van een urban regime, dat wil zeggen of voldaan is aan een aantal voorwaarden ‘om dingen voor elkaar te krijgen’. Na het onderzoek kan er gesteld worden dat 6

er binnen Parkstad geen sprake is van een urban regime. Wel wordt er aan een aantal elementen van deze theorie voldaan: - In de praktijk heb ik gezien dat er soms samengewerkt wordt, om Parkstad Limburg heen. Dit houdt in dat het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld met elkaar samenwerken, afspraken maken en ook uitvoeren. De individuele gemeenten en het Parkstad Bestuur zijn hier volgend in. Ik heb de indruk gekregen dat de voornaamste reden voor deze tendens de gebrekkige effectiviteit van de besluitvorming binnen Parkstad is. - Er is een beleidsmatige ‘top 5’ agenda, die nadrukkelijk gepresenteerd wordt als dé Parkstad agenda. Verder is er de missie van Parkstad Limburg: economische structuurversterking van de regio. Hoewel deze missie niet door alle respondenten wordt gedragen ben ik van mening dat deze economische structuurversterking gezien kan worden als dé overkoepelende agenda binnen het samenwerkingsverband. Het is een doel dat naar mijn mening aansluit bij de activiteiten en de zorgen binnen het gebied. - De Wgr plus regio Parkstad Limburg dient haar eigen financiële middelen te verkrijgen. Dit wordt met name verkregen middels het Parkstad Limburgfonds. De deelnemende gemeenten hebben echter alle budgetrecht waardoor ze zeggenschap hebben over waar het geld naar toe moet. Daarnaast bestaat het Parkstad Projecten Fonds, maar dit fonds is nog nooit gebruikt en gevuld. Er kan dus gesteld worden dat Wgr plusregio tot nu toe lastig financiële middelen verkrijgt en hier ook niet echt de vrije beschikking over heeft. - In de scriptie komt tevens naar voren dat dooralle partijen in de regio de problemen die aan de orde zijn (vergrijzing, werkeloosheid enzovoort) bekend zijn én onderschreven worden. Deze gedeelde probleemanalyse is de ‘verbindende factor’. Dit is een gegeven dat de partijen (noodgedwongen) bindt. Deze verbindende factor wordt nog niet omgezet in een gezamenlijke ambitie en een daadkrachtig collectief handelen. In deel 3 van de scriptie staat de rol van de Parkstad burger centraal. Zoals aangegeven vervult de burger ten aanzien van het samenwerkingsverband de rol van toeschouwer. Parkstad Limburg is niet ontworpen voor de individuele burger, de doelen en werkwijzen zijn hier ook niet op ingesteld. Het lijkt er echter wel op dat vanaf 2008 de burger door het bestuur langzaamaan meer wordt betrokken bij Parkstad. Hiernaast zijn er ook andere partijen binnen Parkstad die met name bijdragen aan de bekendheid van Parkstad Limburg. Zo verzorgt de OPL levensgrote doeken op centrale plekken binnen Parkstad met teksten over Parkstad en ook het maatschappelijk middenveld organiseert zich op Parkstad niveau en verwerkt dit in haar naam. Eveneens heb ik gezien dat het lijkt alsof zowel burgers als bedrijven ‘gezien willen worden’ met de naam Parkstad; verenigingen en producten krijgen de naam Parkstad mee.

7

Inleiding Binnen de studie Bestuurskunde aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (TSPB) wordt op een multidisciplinaire wijze het openbaar bestuur bestudeerd. Een belangrijk onderdeel binnen het curriculum is het lokaal bestuur. Hier wordt middels verschillende theorieën en invalshoeken naar het Nederlandse en buitenlandse lokaal bestuur gekeken. Binnen de studie is tevens het schaalvraagstuk van het regionaal bestuur behandeld; bepaalde problemen overstijgen de gemeentegrenzen, maar staan te ver af van de provincie. In sommige gevallen wordt er een oplossing gezocht om deze problemen regionaal aan te pakken. Zo ook in de casus dit binnen deze scriptie centraal zal staan Parkstad Limburg, waar gekozen is voor een gemeenschappelijke regeling. Het doel van dit onderzoek is het achterhalen wat Parkstad Limburg eigenlijk is. Formeel gezien is het een plusregio, waar zeven gemeenten deel van uitmaken. Maar Parkstad Limburg is méér. De regio beschikt namelijk over een actief maatschappelijk middenveld en een initiatiefrijk bedrijfsleven. Zou er dan sprake zijn van een duurzame samenwerking in de vorm van een coalitie tussen publieke- en private partijen; dat een gedragen agenda heeft; eigen middelen kan genereren en beschikt over een verbindende factor? Kortom: is er sprake van een urban regime? En is Parkstad eigenlijk wel bedoeld voor de individuele burger? En is het wel een democratisch gelegitimeerde samenwerking? Om erachter te komen wat Parkstad eigenlijk is, wordt deze casus op een drietal gebieden ontrafeld. Aan de hand van een twaalftal interviews op locatie, een literatuurstudie, het bijwonen van Parkstad Raadsvergaderingen, het raadplegen van beleidsteksten, het bezoeken van internetsites en het lokale dagblad is er een casestudy uitgevoerd. Aan de hand van deze gegevens is er een conceptversie van de scriptie gemaakt, die in een terugkoppelbijeenkomst gepresenteerd is aan een deel van de geraadpleegde respondenten. In hoofdstuk 1 zal de onderzoeksopzet besproken worden. Hierin zal de aanleiding voor het schrijven van deze scriptie uiteengezet worden evenals de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie. Hierna wordt de centrale vraagstelling met de deelvragen weergegeven, en wordt er nader ingegaan op de methode van onderzoek en de betrouwbaarheid en validiteit. De hoofdstukken 2, 3 en 4 maken deel uit van deel 1 van deze scriptie. In dit deel wordt een antwoord geformuleerd de vraag: “Hoe wordt Parkstad Limburg democratisch gelegitimeerd?”, aan de hand van de Wet gemeenschappelijke regelingen plus (Wgr plus) wordt de situatie binnen Parkstad geanalyseerd. Hierna wordt in deel 2 van deze scriptie antwoord gegeven op de vraag: “In hoeverre is er sprake van een urban regime?”. Hoofdstuk 5 en 6 zullen in het teken staan van respectievelijk de achtergrond van de regime theorie en de analyse van Parkstad Limburg aan de hand van de interviews, beleidstukken en media. Deel 3 bestaat uit hoofdstuk 8, hierin wordt stilgestaan bij de rol van de burger binnen Parkstad, en wordt de vraag beantwoord: “Hoe leeft Parkstad bij de burger en hoe wordt Parkstad richting burger aan de man gebracht?”. Nadat Parkstad in deze drie delen ontrafeld en geanalyseerd is, zal er in deel 4 de conclusie, de aanbevelingen en de reflectie uiteengezet worden.

8

Hoofdstuk 1: Onderzoeksopzet

1.1

Aanleiding

Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en in regio’s lijken momenteel een vanzelfsprekend gegeven binnen het openbaar bestuur. In Nederland zijn er veel verschillende samenwerkingsvormen te vinden, wanneer het gaat over regionaal samenwerken. Ik zal een aantal voorbeelden1 geven: -

-

-

Blaricum, Eemnes en Laren zijn de BEL- gemeenten, ze werken op een unieke manier samen. Alle gemeenten hebben namelijk een eigen politiek apparaat die het beleid per gemeente bepalen, maar alle uitvoerende werkzaamheden van de drie gemeenten zijn gebundeld in één ambtelijk apparaat. In West-Brabant is er een bestuursconvenant getekend door 19 gemeenten die vrijwillig samenwerken aan strategische vraagstukken van bovengemeentelijk belang: Bestuursconvenant West Brabant. Ten Boer en Groningen kennen weer een andere samenwerkingsconstructie, Ten Boer heeft nagenoeg al haat taken overgeheveld naar de gemeente Groningen. De Stadsregio Arnhem Nijmegen is een openbaar lichaam die op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen plus samenwerkt, deze regio heeft een overkoepelend algemeen en dagelijks bestuur.

In de bovengenoemde voorbeelden wordt er steeds samengewerkt tussen meerdere gemeenten, maar ieder voorbeeld kent een eigen samenwerkingsgrond. Binnen deze scriptie is er gekozen om het samenwerken op basis van de Wet gemeenschappelijk regelingen plus uit te werken. Naar mijn mening is dit de meest vergaande vorm van regionaal samenwerken waarbij politieke en ambtelijke taken worden overgeheveld naar een regionaal niveau. Op dit regionaal niveau worden dan ook bepaalde beslissingen genomen die bindend zijn voor de deelnemende partijen. Deze manier van samenwerken wordt overigens regelmatig ter discussie gesteld omdat het vaak lijkt alsof er een zogenaamde ‘vierde bestuurslaag’ gecreëerd wordt. Dit gegeven wordt door vele partijen als onwenselijk beschouwd. Omdat het bestuur op afstand van de burger geplaatst wordt, zijn er ook vraagtekens te zetten bij de democratische legitimatie van dit samenwerkingsverband. In deze scriptie zal deze discussie, de inhoud en de gevolgen van een Wgr plus samenwerking onderzocht worden. Tevens ben ik benieuwd welke partijen er nog meer voor zorgen dat de gestelde doelen bereikt kunnen worden. Naar mijn mening is het niet alléén de overheid die zaken voor elkaar kan krijgen in een regio, het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld zijn ook van belang. De manier van samenwerken tussen deze partijen, de gevolgen en de dynamiek hiervan zullen in deze scriptie eveneens uiteengezet worden. Hiermee ga ik dus verder dan het focussen op alleen een plusregio, maar betrek ik het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en ook de burger hierbij. Hierbij heb ik ervoor gekozen om Parkstad Limburg als onderzoeksterrein te kiezen.

1.2

De casus: Parkstad Limburg

De regio die momenteel Parkstad Limburg heet kent een lange samenwerkingshistorie, deze wordt hieronder kort uiteengezet. Sinds 2006 werken zeven gemeenten samen middels de wettelijke basis 9

van de Wet gemeenschappelijke regelingen plus (Wgr plus). Deze manier van samenwerken is gebaseerd op vrijwilligheid, maar heeft een verre van vrijblijvend karakter. Er zijn sinds 2006 afspraken gemaakt op welk gebied en op welke terreinen samengewerkt zal worden. In bestuurlijk opzicht is er sprake van een Parkstad Raad, waar afgevaardigden uit de deelnemende gemeenteraden zitting in hebben, en een Parkstad Bestuur. Dit Bestuur houdt zich bezig met de dagelijkse gang van zaken en bestaat eveneens uit afgevaardigden van de deelnemende gemeenten. Het bestuur wordt gekozen door de leden van de individuele gemeenteraden, nadat deze door de inwoners van de betreffende gemeente gekozen zijn.

Het gele gebied is Parkstad Limburg

Bron: www.limburgadverteren.nl

Toen Zuid-Limburg in 1896 werd aangesloten op het spoorwegnet en er in die periode belangrijke uitvindingen werden gedaan op het gebied van mijnbouw, werd dit gebied een grote mijnstreek. Heerlen was het centrum van deze steek en groeide in een korte tijd van een dorp van 7000 inwoners, naar een stad met 100.000 inwoners2. Het steenkool dat hier gewonnen werd, zorgde voor veel werkgelegenheid en welvaart in de regio. In de periode 1965 tot en met 1975 werden de mijnen in het gebied geleidelijk gesloten. De ongeveer 75.000 medewerkers3 van deze mijnen dienden een ander inkomen te genereren. In 1965 werd het stadsgewest Oostelijke mijnstreek opgericht, dat diende te zoeken naar structurele oplossingen binnen dit gebied na de sluiting van de mijnen. In 1974 werd de operatie: ‘van zwart naar groen’ gestrart, die ervoor diende te zorgen dat het gebied gerevitaliseerd werd. Tevens werd er samen met de nationale overheid gezocht naar nieuwe werkgevers in het gebied. Het chemieconcern DSM, het pensioenfonds ABP, het Centraal Bureau voor de Statistiek en nog vele andere overheids- en private partijen vestigden zich in de regio4. In de jaren hierna hebben zich nog vele bedrijven, en semioverheidsinstellingen (bijvoorbeeld: Hogeschool Zuyd en Open Universiteit) in deze regio gevestigd. Ook Parkstad Limburg heeft dus verschillende statussen gekend. Streekgewest Oostelijke Mijnstreek, zoals dit gebied lange tijd genoemd werd, was eerst een stadsgewest, vervolgens een bestuursbureau en daarna een streekgewest. In de jaren negentig werden de eerste plannen gemaakt om van het Streekgewest Oostelijke Mijnstreek één structureel samenhangende regio te maken5. De wens die toentertijd werd uitgesproken was om ook op beleidsniveau meer samen te werken. De ‘zwaargewichten’ Wöltgens, Pleumeekers en Zuidgeest worden dan ook beschouwd als de initiatiefnemers van deze nieuwe visie. Mede door hun inzet is er vanaf 1999 een nieuwe weg bewandeld binnen de samenwerking, waarbinnen men gezamenlijke plannen wilde maken voor de gehele regio. 10

Om deze verandering meer kracht bij te zetten is er gekozen voor de naam Parkstad Limburg, naar verluid op initiatief van de heer Thijs Wöltgens. Deze zei hierover6 het volgende in het Parkstad Magazine: “De oude naam was Oostelijk Zuid-Limburg, maar daar spreekt toch geen identiteit uit”. De Wet gemeenschappelijke regelingen werd dan ook aangegrepen om het samenwerkingsverband van een formele status te voorzien.

1.3

Motivatie

De voornaamste reden waarom ik juist voor Parkstad Limburg gekozen heb is dat het een regio is die vele problemen kent. Binnen deze regio vindt momenteel een vergrijzing plaats die verstrekkende gevolgen heeft voor bijvoorbeeld de huizenbouwa en de medische voorzieningenb maar ook voor bijvoorbeeld de basisscholenc. Hiernaast zijn de economische omstandigheden ongunstig te noemen, er is sprake van7: “relatief hoge armoede en langdurige werkeloosheid” (ook veel onder jongeren). Het is tevens een regio die regelmatig negatief in het nieuws verschijnt. De aanleg van een buitenring, de Euregionale samenwerking, de komst van een AH XL, voor- en tegenstanders spreken zich uit en maken openlijk ruzie, dit wordt steeds opnieuw breed uitgemeten in de media. Het is dus een regio die voor een enorme opgave staat in de (nabije) toekomst. Het ondernemen van stappen lijkt dan ook noodzakelijk. Het is echter de vraag hoe men dit georganiseerd heeft of gaat organiseren. En of deze oplossingen passen bij Parkstad Limburg. Hierbij is het de vraag of het alleen de overheid is die stappen kan nemen of ook andere partijen. Ik ben van mening dat het bestuurlijke apparaat binnen Parkstad Limburg niet alléén grote veranderingen te weeg kan brengen. Wanneer de problemen opgelost moeten worden, dan heeft men ook het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven nodig. Deze partijen hebben namelijk ook direct te maken met de gevolgen van de problemen in de regio. De zeven gemeenten die middels een wettelijke basis samenwerken kunnen naar mijn mening dus weinig alleen bereiken. Ze zijn afhankelijk van de bereidheid tot samenwerken, financiële middelen en bijvoorbeeld steun van overige partijen binnen dit gebied. Hierbij valt te denken aan het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld maar ook de burgers in de regio. Aan de hand van de Urban Regime Theorie (URT), een theorie die samenwerkingsverbanden tussen publieke en niet-publieke organisaties centraal stelt, zal deze regio ontrafeld worden. De URT bevat een aantal centrale kenmerken waarmee de situatie zoals deze zich voordoet in Parkstad beschreven en begrepen kan worden. Tevens onderzoek ik in deze scriptie de democratische legitimatie van het samenwerkingsverband. Zoals aangegeven, is er binnen deze regio sprake van een Wgr plus constructie met indirecte verkiezingen. Hoe ziet dit eigenlijk uit, en wat betekend dit voor de verantwoordingsrelaties? Ten slotte zal de rol van de burger onderzocht worden, speelt deze een rol van betekenis binnen de samenwerking en hoe ziet dit uit? De democratische legitimatie en de rol van de burger zijn van belang omdat op deze wijze onderzocht zal worden welk draagvlak Parkstad Limburg heeft en bij wie.

a

Er dienen 12.000 woningen gesloopt te worden in de vier grote steden in Parkstad in verband met de krimp van de bevolking. (Haags sloopgeld voor Parkstad. (2008, 8 december). Limburgs Dagblad. Verkregen via www.ld.nl) b Het Atrium Medisch Centrum Parkstad sluit in januari 2009 de helft van haar operatiekamers omdat haar patiënten niet meer kunnen doorstromen naar verzorgings- en verpleegtehuizen. Deze huizen hebben geen plaats voor extra opnames. (Geen bedden, geen operatie, geen oplossing. (2009, 22 januari). Dagblad de Limburger. Verkregen via www.ld.nl) c

Door de bevolkingskrimp zullen er steeds minder kinderen naar de basisschool gaan. (Dorpsschool verdwijnt.

(2009, 27 januari). Dagblad de Limburger. Verkregen via www.ld.nl)

11

1.4

Relevantie

Wanneer ik kijk naar de wetenschappelijke relevantie, dan valt allereerst de wettelijke constructie op. Het creëren van bevoegdheden tussen de gemeentelijke en provinciale schaal staat al vele jaren ter discussie. Enerzijds bestaat de vrees voor een vierde bestuurslaag, anderzijds bestaat het besef dat bepaalde problemen op regionaal niveau opgepakt moeten worden. In deze scriptie zal deze discussie dan ook kort uiteengezet worden, waaruit zal blijken dat de Wgr structuur een ‘compromis’ is binnen deze discussie. De gevolgen van dit compromis in de inhoud van de wet en de praktijk zullen ontrafeld worden. Door de situatie binnen Parkstad Limburg naast deze discussie en de inhoud van de Wgr te leggen, zijn er een aantal opvallendheden te noemen, die een bijdrage leveren aan het begrijpen van de situatie in Parkstad. Hierbij is het met name de democratische legitimatie van het samenwerkingsverband waar vraagtekens bij gezet kunnen worden. Tevens komen de strubbelingen tussen het algemene belang van de regio en de individuele belangen van de partijen aan bod. Hiernaast zal ook de urban regime theorie aan bod komen. De URT wordt met name toegepast en gebruikt in Amerikaanse en Britse steden. Maar ook binnen de Nederlandse situatie vormt het een geschikt instrument om stedelijke processen te beschrijven en te begrijpen. Middels deze theorie kan beter begrepen worden waarom ‘dingen gaan zoals ze gaan’ binnen Parkstad Limburg. Een van de kernstukken van de regimetheorie is inzicht te verkrijgen in: “how to get things done” (Stone, 1989: 227). Door de vier centrale kenmerken van deze theorie uiteen te zetten aan de hand van de interviews en beleidsstukken kan de samenwerking geduid worden. Hierdoor kunnen de sterke en de zwakke kanten van de samenwerking benoemd worden, en zou dit in de toekomst verbeterd kunnen worden. Ten slotte zal er gekeken worden in hoeverre de individuele burger een rol heeft binnen een mogelijk urban regime en een plusregio. De Parkstad agenda is met name gericht op het behalen van economische doelen en ook de Wgr constructie zet de burger op afstand. Maar hoe is dit eigenlijk binnen Parkstad geregeld en hoe kan dit begrepen worden. Het algemeen geldend gedachtegoed is dat de burger steeds een centrale rol moet vervullen in een democratische constructie, maar hoe is dit in Parkstad? Zoals uit de bovenstaande paragrafen blijkt is Parkstad Limburg in ontwikkeling. Er worden formele afspraken gemaakt, maar er wordt ook veel informeel samengewerkt met het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld. Deze ontwikkeling kost geld en tijd en levert ook regelmatig verzet op. De maatschappelijke relevantie van mijn scriptie is naar mijn mening dat Parkstad Limburg geduid kan worden. Er kan begrepen worden waarom bepaalde dingen gaan zoals ze gaan en successen en mislukkingen kunnen beschreven worden.

1.5

Onderzoeksvraag

Aan de hand van de genoemde vraagstukken is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: In hoeverre is er binnen het samenwerkingsverband Parkstad sprake van een urban regime,hoe is dit samenwerkingsverband democratisch gelegitimeerd en hoe leeft dit samenwerkingsverband onder de bevolking? Samengevat wordt dus de vraag gesteld: Parkstad: wat, (namens)wie, en voor wie? Om deze centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden is de scriptie opgedeeld in drie delen. Deze afzonderlijke delen geven antwoord op de deelvragen. Uiteindelijk zullen de opvallendste resultaten van deze drie delen resulteren in de conclusie, waar de centrale vraag beantwoord zal worden.

12

Deel 1: Wet gemeenschappelijke regeling en Democratische legitimiteit - Wat is een Wgr plus regio en wat is de achtergrond hiervan? - In hoeverre is er sprake van democratische controle, en hoe ziet dit eruit? - In hoeverre is er sprake van wisselwerking tussen de individuele gemeenteraden en Parkstad? - Hoe verlopen de afwegingen tussen het algemeen en het individueel belang? Deel 2: Urban regime - Wat is de urban regime theorie en wanneer is er sprake van een urban regime? - Coalitie: hoe ziet de samenwerking eruit en is er sprake van een coalitie? - Hoe ziet de samenwerking er uit? (zowel formeel als informeel) - In hoeverre is er sprake van een gezamenlijke agenda? - In hoeverre beschikt men over de financiële middelen en hoe worden deze gegenereerd? Deel 3: De burger en Parkstad Limburg - Hoe ziet de communicatie tussen Parkstad en de burger eruit? - In hoeverre is het bekend in welke mate er sprake is van betrokkenheid van de burgers bij Parkstad? - In hoeverre is het bekend in welke mate er sprake is van waardering van de burgers voor Parkstad?

1.6

Methode van onderzoek

Binnen dit onderzoek is ervoor gekozen om Parkstad Limburg centraal te stellen in de vorm van een case study. De keuze voor deze manier van onderzoek doen is niet verrassend, gezien er in de vraagstelling een case centraal gesteld wordt. Binnen dit onderzoek is er naast het analyseren van het verschijnsel Parkstad Limburg ook een literatuuronderzoek verricht. Binnen de case study stond de manier van onderzoek zoals deze wordt beschreven door Swanborn (2002: 126-127) centraal. Allereerst heb ik zoveel mogelijk gegevens verzameld over Parkstad Limburg. Hierbij valt te denken aan een zoektocht naar krantenartikelen, bezoeken van de website, achterhalen van organisatiedocumenten en beleidsstukken. Hierna heb heeft er een globale verkenning plaatsgevonden naar deze beschikbare informatie rondom de casus. Tevens heb ik in de beschikbare documenten gezocht naar interessante personen die ik kon interviewen ten behoeve van mijn scriptie. De eerste respondent was de heer A.M.G. Gresel, burgemeester van de gemeente Heerlen en voorzitter van de Parkstad Raad. Doel van dit gesprek was het achterhalen van actuele issues, informatie verkrijgen over de praktijk en een gevoel te krijgen over Parkstad Limburg. Tevens heb ik nadrukkelijk gevraagd wie interessante/relevante en of steekhoudende personen zijn binnen het samenwerkingsverband. Aan de hand van deze gegevens en verwijzingen naar andere respondenten heb ik veel verschillende mensen gesproken. In totaal heb ik 12 personen geïnterviewd die allen op een andere manier verbonden zijn met Parkstad. Deze respondenten zijn geïnterviewd aan de hand van een gestandaardiseerd interview (zie bijlage 1). Vanzelfsprekend werd deze vragenlijst aangepast aan de sector/positie van de respondent. Een gemeenteraadslid heeft bijvoorbeeld een ander perspectief dan een beleidsmedewerker of een projectontwikkelaar. Binnen deze interviews stonden de formuleringen en de vragen die gesteld werden vast, aan de hand van de criteria van Hakvoort (1996:134). Deze vragenlijst zoals terug te

13

vinden is in bijlage 1, is voorafgaand aan de interviews uitgebreid besproken met de scriptiebegeleider: de heer Prof. dr. C.J. van Montfort. Naast het afnemen van de interviews heb ik ook twee vergaderingen van de Parkstad Raad bijgewoond. Gedurende deze avonden heb ik op de publieke tribune de vergaderingen gevolgd. Naast het verkrijgen van informatie over Parkstad, kreeg ik ook meer zicht op de verhoudingen tussen de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur, door de manier waarop er gewerkt wordt te analyseren. Hiernaast kreeg ik iets mee van ‘de manier van werken’ binnen Parkstad Limburg. Dit houdt in dat ik letterlijk kon zien hoe er samengewerkt werd. Ik heb het gedrag van de betrokkenen van Parkstad Limburg dus waargenomen. De bijgewoonde vergaderingen waren de volgende. Parkstad Raad vergadering Parkstad Raad Vergadering

25 februari 2008 te Landgraaf 26 mei 2008 te Landgraaf

Tijdens de interviews heb ik mijn respondenten tevens gevraagd naar relevante informatie over Parkstad Limburg. Informatie in de vorm van beleidsstukken, internetsites, en overige rapporten. Deze informatie was zeer waardevol voor mijn analyse van Parkstad Limburg. Zoals te lezen is in mijn scriptie heb ik ook veel gebruik gemaakt van de lokale kranten. Middels de digitale toegang tot de archieven van het Limburgs Dagblad en de Limburger heb ik vele voorbeelden en actualiteiten kunnen opzoeken. Naast het zoeken van Parkstad specifieke informatie, heb ik ook een literatuuronderzoek verricht. Het voornaamste doel hiervan was om de verkregen gegevens uit de case study te ondersteunen en/of kritisch te bekijken. De Urban Regime Theorie en de theorie rondom de Wet gemeenschappelijke regelingen stonden centraal in dit literatuuronderzoek. Deze informatie is in deze scriptie gebruikt als theoretische ondersteuning van de bevindingen. Ten slotte zal er gekeken worden naar de wederzijdse relatie tussen de burger en het bestuur. Hierbij zal er ingezoomd worden op de manier waarop Parkstad communiceert met haar burgers. Deels zal dit onderzocht en nagevraagd worden in de interviews die afgenomen worden, en deels zal er expliciet naar communicatiemiddelen en mechanismen gezocht worden die ingezet worden om de verantwoording te realiseren. Tevens zal er gebruik gemaakt worden naar de reeds bestaande Parkstadmonitor.

1.7

Validiteit en betrouwbaarheid

Dit onderzoek kenmerkt zich door een koppeling tussen de praktijk en de theorie. Vanzelfsprekend was ik in dit onderzoek afhankelijk van de kennis, informatie en de bereidheid van mijn respondenten. Bij het benaderen van de respondenten en het analyseren van de beleidsdocumenten probeerde ik een zo neutraal mogelijke insteek te kiezen. Het plan was om interviews af te nemen met verschillende respondenten, en het was een opdracht om deze te enthousiasmeren voor een gesprek. Het streven was om middels ‘onderlinge verwijzing’ de interviews op te zetten. Aan de hand van contact met bepaalde personen, heb ik gepoogd weer contact met overige personen en geïnterviewden te verkrijgen. Het samenwerkingsverband bestaat uit veel partijen waarbinnen veel personen betrokken zijn. Er werd dan ook steeds getracht om personen te spreken, die binnen deze partijen werkzaam zijn. Het zoeken van geschikte respondenten ging makkelijk. Dit zorgde er snel voor dat ik een aantal interviews kon plannen, en redelijk snel een globaal beeld van de praktijk kreeg. Niemand van de door mij benaderde personen weigerde tijd te maken voor een interview. Een opvallend gegeven rondom 14

de interviews was de diversiteit van de respondenten. Doordat ik werkte middels het ‘doorverwijzen naar personen’ kreeg ik veel verschillende personen te spreken. Na een paar interviews was ik het spoor een beetje bijster. Enerzijds hoorde ik veel positieve verhalen, maar ook veel negatieve. Ik was verward, en stelde mezelf de vraag hoe ik hier ooit één geheel van moest maken. Nadat ik alle interviews gehad had, kreeg ik een goed beeld van Parkstad Limburg. Nadat ik een interview gehouden had met de respondent, maakte ik er een interviewverslag van. Dit verslag van ongeveer twee pagina’s mailde ik de respondenten, en vroeg hen het door te lezen en waar nodig aan te passen. Deze gecorrigeerde interviewverslagen heb ik vervolgens gebruikt in deze scriptie. Tevens heb ik de respondenten geanonimiseerd, door ze in dit stuk Respondent 1 tot en met 12 te noemen. Dit heb ik gedaan nadat een aantal respondenten mij dit gevraagd hebben. Alleen de begeleider van deze scriptie (de heer van Montfort) en ikzelf beschikken over de uitspraken per respondent. Om mijn resultaten te toetsen in de praktijk, heeft er op 2 maart 2009 een terugkoppeling plaatsgevonden met een vijftal respondenten. In deze bijeenkomst heb ik mijn scriptie kort gepresenteerd, waarna er aan de hand van een viertal stellingen gedebatteerd is over de inhoud en de kijkrichting van mijn scriptie. De resultaten van deze terugkoppeling zijn toegevoegd aan deze scriptie en dienen ter verduidelijking of nuancering van de bestaande resultaten.

1.8

Leeswijzer

In de eerste drie delen van deze scriptie zal Parkstad Limburg ontrafeld worden. Deze drie delen zijn hetzelfde opgebouwd. Allereerst zal er ingegaan worden op de literatuur of de wetgeving, dit zijn de gegevens die als het ware het theoretische kader vormen voor de rest van het deel. Na dit theoretisch kader, zal de situatie binnen Parkstad Limburg uiteengezet worden aan de hand van beschikbare beleidsstukken. Hierna zal er aan de hand van de theoretische informatie en de beleidsinformatie een situatieschets gemaakt worden, waarna er een aantal verwachtingen geformuleerd die voort zouden kunnen vloeien uit de informatie uit de beleidsstukken en de theorie. Deel 4 bestaat uit de algehele conclusie van deze scriptie, aanbevelingen en een reflectie op de gebruikte theorie.

15

Deel 1 Parkstad Limburg & Democratische legitimatie Parkstad Limburg, een samenwerkingsverband tussen zeven gemeenten in Zuid-Limburg kent de Wet gemeenschappelijke regelingen-plus (Wgr-plus) als formele basis voor de samenwerking. In dit deel zal deze wet uiteengezet worden en zal er vanuit deze wet gekeken worden naar de casus Parkstad Limburg. Deze wet is echter niet te duiden wanneer deze niet geplaatst wordt tegen de achtergrond van waaruit deze is ontstaan. In dit deel zal dan ook eerst een theoretisch kader geschetst worden. Hierin wordt de achtergrond en de historie van de Wet gemeenschappelijke regelingen uiteengezet en wordt er ingegaan op de democratische legitimatie. Hierna zal de plusregio Parkstad Limburg behandeld worden en ten slotte zal de Wgr plus ontrafeld worden zal er gekeken worden hoe dit binnen Parkstad werkt. De verwachtingen die ontstaan vanuit de literatuur en de observaties zullen ten slotte getoetst worden aan de praktijk.

16

Hoofdstuk 2: Wet gemeenschappelijke regelingen en democratische legitimatie

In dit hoofdstuk wordt de Wet gemeenschappelijke regelingen en het gegeven democratische legitimatie onder de loep genomen. Vanaf het midden van de vorige eeuw tot heden is er veel gediscussieerd over de verschillende bestuurslagen in ons land. Deze discussie zal kort uiteengezet worden, waarna er ingezoomd wordt op de Wet gemeenschappelijke regelingen die wij nu kennen, en de gevolgen van deze wet voor de uitvoering ervan. Hierna zal de democratische legitimatie van deze wet besproken worden.

2.1

De historie van de Wgr (plus)

“[…] conclusie moet zijn dat de grootscheepse pogingen tot reorganisatie van het binnenlands bestuur een sterke neiging tot mislukken hebben, en dat in ieder geval de oorspronkelijke plannen tussentijds ingrijpend gewijzigd worden.” (WRR, 1997: 215). Deze, en andere conclusies worden door de Pree getrokken in zijn rapportage in opdracht voor de WRR. In dit rapport beschrijft hij een de haast ‘soapachtige’ ontwikkelingen binnen ons lokaal bestuur wanneer het gaat over de verhoudingen tussen de bestuurslagen. Wie zicht wil verkrijgen in de historie van onder andere de Wet gemeenschappelijke regelingen (plus) dient rekening te houden met deze ontwikkelingen in het verleden. Er is namelijk sprake van een weerbarstig discour van schaalvergroting en schaalverkleining in Nederland. De Wet gemeenschappelijke regelingen staat dan ook zeker niet op zichzelf: stadprovincies, gewesten en provincies nieuwe stijl zijn maar enkele voorbeelden van nieuwe structuren die voorgesteld werden in deze discussie. De drie lagen van het huis van Thorbecke lijken heilig te zijn in Nederland, maar dit wil niet zeggen dat er niet geklust en verbouwd wordt in dit huis. Of op z’n minst: bouwplannen en tekeningen gemaakt worden. Problemen overstijgen namelijk vaak de gemeentelijke schaal, maar zijn weer te beperkt voor de provinciale schaal. Een tussenlaag lijkt dan ook soms nodig, maar deze zogenoemde ‘vierde bestuurslaag’ lijkt door de jaren heen een heet hangijzer te zijn. Ook de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) heeft zich binnen dit debat gevormd (WRR, 1997). De oorsprong van de Wet gemeenschappelijke regelingen is te vinden in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Toen werd er een wet gemaakt die al snel bezwaren zou oproepen. Er zou sprake zijn van (WRR, 1997: 101) een: “democratisch tekort, het beginsel van vrijwilligheid en het optreden van verkokerd bestuur”. In de jaren zeventig volgde dan ook een debat over de taken en bevoegdheden binnen de regionale samenwerking. Conclusie van dit debat was, dat gemeenschappelijke regelingen een blijvende rol zouden moeten vervullen, en deze regelingen zouden een ‘zwaarder gewicht’ moeten krijgen. Tevens diende het ‘opkomende gevaar’ van de vierde bestuurslaag beteugeld te worden. In 1980 resulteerde dit in de indiening van een nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen, die paste binnen de toenmalige plannen voor reorganisatie van het binnenlands bestuur. De gemeenschappelijke regelingen waren toen alleen nodig voor dienstverlening in intergemeentelijk verband (Mensen, 2007: 13). Het waren echter roerige tijden, en de discussie over schaalvergroting 17

en –verkleining werd volop gevoerd. Het kabinet Lubbers (1982) nam de voorgestelde plannen dan ook niet op in haar regeerakkoord en in 1983 werd de Wgr wederom gewijzigd. Hierna diende de Wgr als een instrument die door gemeenten gebruikt zou kunnen worden om regionale problemen aan te pakken. Tevens werd de provincie een specifieke rol toegedicht: deze moest namelijk ordenen, toezichthoudend en geschillenbeslechtend optreden (Mensen, 2007: 13). Hierna zijn er nog enkele wijzigingen aangebracht, maar in 1984 bereikte de wet toch het Staatsblad. De Wgr zou dan ook per 1 januari 1985 in werking treden (Mensen, 2007: 14). In 1990 laaide de discussie over de noodzaak van regiobestuur weer op. De regering bracht een aantal nota’s uit over de Wgr en concludeerde dat in intergemeentelijke samenwerking middels de Wgr niet naar behoren functioneerde. De Wgr werd wederom aangescherpt in 1994. Ook de jaren hierna is het functioneren van de wet onderwerp van discussie gebleven. Het kabinetsbeleid binnen Paars was erop gericht om vele Rijkstaken op lokaal niveau uit te voeren. Het lokale bestuur zou dan ook in staat moeten zijn om een zwaar takenpakker zelfstandig uit te voeren. De Wgr zou moeten dienen als wettelijk kader voor deze taken en zou flexibele vormen van samenwerking mogelijk moeten maken (Mensen, 2007: 15). De kabinetten Balkenende hadden echter andere plannen met het lokale bestuur. De Wgr moest uitgebreid worden, want het kabinet wilde een meer verplichtende samenwerking creëren, met name rondom de steden. Ook werd er vanaf dat moment gesproken over ‘plustaken’ van de Wgr. De Wgr-plus samenwerking houdt in dat het vrijblijvende karakter van de samenwerking wordt vervangen door een ‘verplichtende samenwerking’ op bepaalde terreinen. Hierover worden vooraf afspraken gemaakt, die vervolgens bindend zijn voor de partijen. Tevens kunnen er taken aan het samenwerkingsverband toegevoegd worden door het Rijk en provincie (Mensen, 2007: 16).

2.2

De huidige Wgr (plus)

1 januari 2006 was het dan zover: de Wgr werd ingrijpend veranderd. Op deze datum zijn er twee wetten in werking getreden die de werking van de Wet gemeenschappelijke regelingen veranderden (de Vries, 2006: 515). Enerzijds is de Wijzigingswet in werking getreden die de Wgr in essentie terugbracht naar een vrijwillige vorm van samenwerken tussen gemeenten bij uitvoerende taken. Anderzijds is er een tweede wet in werking getreden namelijk de Wijzigingswet Wgr-plus. Deze voegde, onder andere, aan hoofdstuk XI van de Wgr een nieuw element toe: de plusregio. De memorie van toelichting van deze wet bevat een ambitieus doel: “met dit wetsvoorstel kan een einde komen aan een lange discussie over de vraag wat de beste oplossing is voor de zgn. regionale bestuursproblematiek rond de grote steden”. Het is echter de vraag of dit ook echt het geval is (de Vries, 2006: 523). De memorie van toelichting bevatte nóg een redelijk opvallende ‘wens’ van het kabinet. Namelijk dat de samenwerking in plusregio’s slechts in uitzonderlijke gevallen mogelijk dient te zijn (kamerstukken II 2003/04, 29 532 nr.3 p. 7). Want: “De hoofdregel is dat gemeenten zelf bepalen of en met wie zij samenwerken. De Wgr-plus houdt in dat opzicht een beperking in van de gemeentelijke beleidsruimte, ook al ligt het initiatief voor het instellen van een plusregio in beginsel bij gemeenten”. Parkstad Limburg was de eerste plusregio die ingesteld werd. Een nieuwe plusregio mag volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties8 niet zomaar ingesteld worden. Er dient sprake te zijn van een: “complexe en structurele ruimtelijke afstemmingsproblematiek”. De oorzaak van deze problematiek dient volgens het ministerie te liggen in het feit dat er: “ beleidsopgaven op het gebied van volkshuisvesting, bedrijfsvesting, verkeer en vervoer, recreatie of stedelijk groen”, zich voordoen in de specifieke regio. In mei 2006 verscheen er een rapport van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het middenbestuur 18

in Nederland. Veldhuizen en Keuskamp (2007: 2) merken op dat de minister Remkes hierin verwacht dat er in de toekomst meer taken gedecentraliseerd zullen worden naar de gemeenten en de provincies. Om dit te bewerkstelligen pleit de minister voor het vergroten van de gemeentelijke schaal. Het vergroten van het aantal samenwerkingsverbanden staat dus haaks op de wensen van de minster. In de toekomst wil men ook minder grootschalige samenwerkingsverbanden buiten de gemeentelijke schaal, aldus Veldhuizen en Keuskamp. Wat is eigenlijk het verschil tussen de Wgr en de Wgr plus? Allereerst dient er opgemerkt te worden dat beide vormen van samenwerking niet vrijblijvend zijn, of zoals minister Remkes dit in zijn rapport (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 756, nr. 1 pagina 6) noemt: “Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr kan dus nimmer vrijblijvend worden genoemd, aangezien deelnemende gemeenten zijn gehouden aan de uitvoering van de gezamenlijk genomen besluiten mee te werken”. Het verschil tussen de beide vormen van intergemeentelijke samenwerking heeft dus geen betrekking op de naleving van de besluiten van het bestuur van het samenwerkingsverband. Er zijn wel verschillen in de formele vaststelling van het gebied waarbinnen deze afspraken gemaakt worden; de aanduiding van de terreinen waarop de deelnemers samenwerken en ten slotte de mogelijkheden die de het Rijk en de provincie hebben om taken toe te voegen en of regelingen af te dwingen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 756, nr. 1 pagina 6). De ‘gewone’ Wgr heeft dus vooral betrekking op de uitvoering van gemeentelijke taken. De deelnemende gemeenten mogen zelf beslissen op welke terreinen ze willen samenwerken. De Wgr plus bevat minimum eisen waaraan voldaan moet worden binnen de samenwerking, waaronder bijvoorbeeld wonen en grondbeleid (de Vries, 2006: 524).

2.3

De Wgr (plus) en haar taken ontrafeld

Momenteel functioneert de Wgr zoals deze op 1 januari 2006 in werking is getreden nog steeds in Nederland. Aan de hand van een viertal kenmerken zoals deze door Mensen (2006: 16 ev.) geformuleerd worden, zal de Wgr in deze paragraaf ontrafeld worden. Kenmerk 1

Het eerste kenmerk van de Wgr is: “het reguleren van de bestuurlijke en financiële banden tussen het samenwerkingsverband en de deelnemers” (Mensen, 2006: 16-17). a. Bestuursorganen van de gemeente kunnen op grond van het eerste artikel van de Wgr een zogenaamde ‘lichte regeling’ treffen. Maar er kunnen op grond van Artikel 8, Wgr ook een openbaar lichaam (lid 1), een gemeenschappelijk orgaan (lid 2) of een centrumgemeentenconstructie (lid 3) ingesteld worden (de Vries, 2006: 516). De Vries geeft hierbij tevens aan dat de instelling van een openbaar lichaam het meeste voorkomt. Het SGBO signaleerde tot 1997, 797 gemeenschappelijke regelingen, waarvan er 505 openbare lichamen waren. Het openbaar lichaam is van rechtswege bevoegd om aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen. b. Het algemeen bestuur staat volgens Artikel 13 van de Wgr aan het hoofd van het openbaar lichaam. Dit algemeen bestuur wordt samengesteld door leden van de deelnemende gemeentend (de Vries, 2006: 516). Alleen raadsleden, wethouders of burgemeesters kunnen d

De Wgr beperkt zich niet alleen tot samenwerkingsvormen tussen gemeenten. Ook samenwerking tussen provincies, waterschappen en een combinatie van overheden zijn mogelijk. Tevens is het mogelijk om de samenwerking met een privaatrechtelijke rechtspersoon aan te gaan. (de Vries, 2006: 516 en Mensen, 2006: 20-21)

19

c.

d. e.

gekozen worden in het algemeen bestuur. Deze worden uit en door de gemeenteraad aangewezen (Mensen, 2006: 16-17). Het algemeen bestuur kiest uit zijn midden het dagelijks bestuur en een voorzitter. Volgens de Wgr kan een minderheid van dagelijks bestuur kan gekozen worden uit personen buiten kring van het algemeen bestuur. De Wgr (plus) constructie heeft eigen verantwoordingsrelaties verankerd in de wet, deze liggen ten grondslag aan de democratische controle (Ministerie BZK, 2005: 5-6). De ministers de Graaf en Remkes (kamerstuk 29200 VII nr56. Pagina 4) geven aan dat de verantwoordingsrelatie op basis van de Wgr gecompliceerd zijn. Dit wordt volgens hen veroorzaakt wordt door een verantwoording die in twee richtingen dient te worden afgelegd. Enerzijds binnen het samenwerkingsverband zélf en anderzijds omdat de besturen binnen de plusregio verantwoording moeten afleggen aan de individuele gemeenten. De Graaf en Remkes geven hierbij aan dat het van groot belang is dat de leden van het algemene bestuur niet zonder last of ruggespraak tot besluitvorming komen. Zo stellen zij verder (kamerstuk 29200 VII nr 56 pagina 5): “integendeel, zij zijn uitdrukkelijk te beschouwen als vertegenwoordigers van hun eigen gemeente in het algemene bestuur”. Ook over de financiën dienen afspraken gemaakt te worden binnen een plusregio. Er wordt namelijk een ambtelijk apparaat gecreëerd die financiële mogelijkheden moet hebben. Niet alleen de belangen die bij de samenwerking gediend worden zijn beschreven in de Wgr constructie, ook de bevoegdheden die de deelnemers bereid zijn over te dragen dienen nader beschreven te worden (Mensen, 2006: 17). Op deze manier weten de deelnemers exact op welke beleidsterreinen ze zich mogen begeven en hoever de bevoegdheden reiken.

Kenmerk 2

Het tweede belangrijke kenmerk van de Wgr is: “openbaarheid en openheid van gemeenschappelijke regelingen” (Mensen, 2006: 17-18). a. Uitgangspunt binnen de gemeenschappelijke regeling is dat vergaderingen van het algemeen bestuur openbaar zijn. b. Alle regelingen moeten worden opgenomen in openbare registers. c. Voor de voorgeschreven bekendmaking van de regeling kan worden volstaan met korte weergave van gegevens in een lokaal blad, zoals beschreven is in de artikelen 22 lid 3, 26 en 27 van de Wgr. Kenmerk 3

“De structurele voorziening in de samenwerking voor het bestuur rond de grote steden”, wordt door Mensen (2006: 18) genoemd als derde kenmerk van de Wgr. Deze structurele voorziening richt zich met name op de plusregio’s in het land. Hoofdstuk 11 van de Wgr beschrijft de ‘plus taken’ binnen de Wgr. Gaat om structurele voorzieningen binnen de bestuurlijke hoofdstructuur voor het bestuur rondom steden. Omdat bepaalde problemen de gemeentelijke schaal overstijgen, kan regionaal samenwerken een oplossing bieden (Mensen, 2006: 18). Deelname aan de Wgr plus is, zoals eerder aangegeven, geen vrijblijvende aangelegenheid. De wetgever hecht echter wel veel belang aan het uitgangspunt van samenwerken op basis van vrijwilligheid en dat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor het lokale beleid en de samenwerking die zij aangaan. Door het aangaan van deze samenwerking binden de deelnemers zichzélf dus wel aan de gemaakte afspraken. Dit geldt dus ook wanneer deelnemers het niet eens zijn met de genomen besluiten (de Vries, 2006: 520).

20

Kenmerk 4

Het vierde kenmerk dat Mensen (2006: 18-20) is: “de monistische verhoudingen en het niet doorwerken van de gedualiseerde verhoudingen binnen het provincie- en gemeentebestuur.” Dit kenmerk zal in de volgende paragraaf uiteengezet worden omdat de monistische verhoudingen van invloed zijn op de democratische legitimatie.

a. Monisme en dualisme Voordat we verder gaan, gaan we even terug naar het staatsrecht. Wanneer is er sprake van een monistische systeem? Derksen en Schaap (2004: 51) zeggen hierover het volgende: “Een verhouding tussen twee bestuursorganen is monistisch als de legitimatie en het bevoegdheidszwaartepunt bij het ene orgaan ligt, terwijl de positie van het andere bestuursorgaan daarvan een afgeleide is: er is sprake van onderschikking”. Wanneer twee bestuursorganen: “allebei eigen, originaire bevoegdheden bezitten” (Derksen en Schaap, 2004: 51) dan is er sprake van een dualistische verhouding. Hierbij is er dan ook geen sprake van formele dominantie van het ene naar het andere orgaan, en gaat het om nevenschikking aldus Derksen en Schaap. Op 7 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur in werking getreden. In de opbouw van de Wgr worden veel bepalingen uit de gemeentewet (en de provinciewet) van toepassing verklaard op de Wgr. Zonder verdere wettelijke voorziening zou de dualisering - die geldt voor de provincie en de gemeente - ook doorwerken binnen de Wgr. Maar kabinet Balkenende III was van mening dat er niet tot dualisering op intergemeentelijk niveau overgegaan diende te worden. Sterker nog, de Graaf en Remkes formuleerden dit als volgt: “[…] dus niet een gedeeltelijke dualisering ingevoerd, maar wordt het huidige, monistische stelsel op intergemeentelijk niveau gehandhaafd”. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003/04, 29 200 VII, nr 56 pagina 9). Dit houdt in dat de Wgr op dit punt wordt ‘losgekoppeld’ van de gemeente- en provinciewet. De stellingname van de Graaf en Remkes is dus helder, het kabinet is van mening dat de dualiseringsoperatie op intergemeentelijk niveau niet wenselijk is (de Vries, 2006: 20). Om de monistische en dualistische verhoudingen te verhelderen, is er het onderstaande tekstvlak een vegrelijking gemaakt tussen de Staten generaal en een Plusregio. De verhouding tussen de Tweede kamer en het kabinet wordt namelijk dualistisch genoemd. Wanneer we dit afzetten tegen de verhoudingen in een plusregio dan zien we een aantal opvallendheden, die het monistische karaker van de plusregio illustreren.

Plusregio versus Staten Generaal Het algemeen bestuur van de Plusregio kiest uit zijn midden het dagelijks bestuur, dat zorg draagt voor de dagelijkse afhandeling van de zaken (Derksen en Schaap, 2004: 52). Wanneer we deze verhoudingen afzetten tegen de dualistische Staten Generaal van ons land, dan zien we een paar opvallende verschillen. Leden van het algemeen bestuur worden gekozen door het algemeen bestuur: dus uit zijn eigen midden. Ministers en staatssecretarissen daarentegen worden door de Kroon (regering en koningin) benoemd. Een ander opvallend verschil is dat in de dualistische Tweede Kamer een minister geen lid mag zijn van de Tweede Kamer, terwijl een lid van het dagelijks bestuur van een plusregio ook lid is van het algemeen bestuur. Het monistische karakter van een Plusregio komt in deze twee voorbeelden dus naar voren. Vanuit de Wgr constructie vloeien geen eigen originaire bevoegdheden van de twee organen voort, waardoor er sprake is van onderschikking in plaats van nevenschikking Bron: Derksen en Schaap, 2004, pagina 51.

21

b. Individuele verantwoording versus collectieve verantwoording In de praktijk komt erop neer dat de expliciete keuze voor een monistisch systeem gevolgen heeft voor de verhouding tussen de individuele gemeenten en het algemene bestuur. De constructie bevat namelijk geen directe ‘controlemechanismen’ tussen de individuele gemeenteraden en het dagelijksen algemeen bestuur van het samenwerkingsverband. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de verhoudingen tussen het algemeen- en het dagelijks bestuur. De wetgever zegt (kamerstukken 29200 VII nr 56 pagina 5): “alleen van eigen leden van het algemeen bestuur kan een deelnemende gemeente verantwoording vragen” en: “ook de terugroepmogelijkheid is beperkt tot eigen vertegenwoordigers in het algemeen bestuur”. Voor de leden van het dagelijks bestuur geldt het volgende (kamerstukken 29200 VII nr 56 pagina 5): “[…] hebben bovendien als zodanig geen enkele verantwoordingsrelatie met hun eigen gemeentebestuur. Wél zijn zij in hun rol als lid van het algemeen bestuur in alle opzichten verantwoording schuldig aan hun eigen gemeentebestuur”. Mensen (2006: 19) geeft aan dat deze constructie bewust is gekozen door de wetgever. Deze wilde voorkomen dat een vergaande dualisering de eigen positie van de organen van het samenwerkingsverband en dus de eigen positie van het samenwerkingsverband zélf te zeer zou benadrukken. De (plus)regio’s worden nadrukkelijk beschouwd als ‘verlengd lokaal bestuur’. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de samenwerkingsverbanden (kamerstuk 29200, nr 56 p. 4): “institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de gemeente en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie ontlenen”. Tevens gaan ze verder met: “Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden moeten beschouwd worden als een functionele hulpstructuur met een van de gemeenten afgeleid karakter, en uitdrukkelijk niet als een zelfstandige bestuurseenheid of bestuurslaag”. Wanneer er een dualistisch systeem gekozen zou worden, dan zouden de verschillende rollen binnen het samenwerkingsverband nadrukkelijk gescheiden zijn.

2.4

Democratische legitimatie

De ministers de Graaf en Remkes gaven reeds bij de introductie van de Wgr aan dat de verantwoordingsrelaties in het kader van de wet gecompliceerd zijn. Er is namelijk bewust voor gekozen om de (plus)regio’s te beschouwen als ‘verlengd lokaal bestuur’. De keuze van de wetgever om de plusregio’s te beschouwen als verlengd lokaal bestuur heeft ook gevolgen voor de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden. De Wgr stelt de burger niet centraal en spreekt enkel over de relatie met de deelnemende gemeenten, die de burgers dienen te vertegenwoordigen. Er vinden geen directe verkiezingen plaats, maar er wordt getrapt gekozen. In de gemeenteraadsverkiezingen wordt er gefocust op een plek in de gemeenteraad, een plek in het overkoepelende bestuur komt later meestal aan bod. De verantwoording wordt nu afgelegd tussen de leden van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en ‘hun’ gemeenteraad. Hoe zit het dan met de mate van democratie en de legitimiteit van dit overkoepelende bestuur? In het werk van Hendriks (2006: 41) wordt uiteengezet dat democratie op verschillende manieren vormgegeven kan worden. Hierbij wordt het onderscheid gemaakt tussen enerzijds “aggregatieve versus integratieve democratie” en anderzijds “directe versus indirecte democratie”. Bij het eerste onderscheid gaat het over de manier waarop beslissingen genomen worden en bij het tweede onderscheid over wie de beslissingen neemt. Dit tweede onderscheid, namelijk het verschil tussen directe en indirecte democratie is hier van belang. Het is namelijk de vraag (Hendriks, 2006: 41): “wie neemt de uiteindelijke beslissingen?”, nemen de burgers deze beslissingen zelf of wijzen ze iemand aan. In het geval van de Wgr constructie zijn het dus de burgers die vertegenwoordigers aanwijzen en deze vertegenwoordigers wijzen weer nieuwe aan. Het is dus 22

niet “ ‘door henzelf, voor henzelf’” maar “ ‘in plaats van anderen, voor het geheel’”. De burger wordt dus bewust op afstand geplaatst en neemt de rol van toeschouwer (op afstand) in. Beslissingen die genomen worden in een overkoepelend bestuur zijn veelal bindend en/of richtinggevend in de regio. Is hier wel draagvlak voor onder zowel de gemeenteraadsleden als de individuele burgers? Hendriks (2006: 164) zegt het volgende over legitimiteit: “het vermogen om daar de handen voor op elkaar te krijgen, om aan te sluiten bij wat fair, gepast en deugdelijk wordt geacht”. Deze legitimiteit lijkt met name van toepassing te zijn op de relatie tussen de gemeenteraden en het bestuur van het samenwerkingsverband. In de praktijk komt het erop neer dat er alleen controlerende en sturende mechanismen bestaan in de relatie tussen de gemeenteraden en het overkoepelde bestuur (Mensen, 2006: 17): - Van algemeen bestuur naar ‘eigen’ gemeenten. De leden van het algemeen bestuur zijn informatie en verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad die hen heeft aangewezen, en indien ze zijn aangewezen door het college: aan het college. - Als bestuur als geheel (algemeen- en dagelijks bestuur) naar deelnemende gemeenten. Het bestuur van het samenwerkingsverband is verplicht aan de raden van elke deelnemende gemeente desgevraagd inlichtingen te verstrekken. - Binnen het bestuur als geheel zelf. Hierbinnen legt het dagelijks bestuur verantwoording af aan het algemeen bestuur. Hierbij heeft het algemeen bestuur een aantal instrumenten tot haar beschikking (SGBO, 2005: 5): inlichten verstrekken; ter verantwoording roepen; bij ontbreken van vertrouwen het ontslag kunnen indienen en actief inlichtingen verstrekken (Wet gemeenschappelijke regelingen Art. 16 tot en met 19). - Van gemeenteraden naar samenwerkingsverband. De gemeenteraden hebben een aantal instrumenten tot hun beschikking om de controlerende functie te kunnen vervullen. Deze instrumenten zijn (SBGO, 2005: 5): politieke controle; financiële controle; controle van het doel; het opstellen van regels betreffende de wijziging; opheffing en uittreding uit de regeling en ten slotte de invloed op het stemgewicht van de individuele gemeenten. De burger heeft geen aandeel in de bovenstaande controlemechanismen. Problemen met de democratische legitimatie worden in de literatuur veelvuldig benoemd. Ook de Raad van State heeft zich gemengd in deze discussie. In haar advies merkte ze op (kamerstukken II 2003/04, 29 532 nr.4. Uit: de Vries 2006: 523) dat de Wgr-plus constructie, méér is dan alleen een hulpstructuur. Immers een plusregio kent vele bevoegdheden, taken en zelfs een eigen bestuur. Tevens vraagt de Raad van State zich af waarom er niet gekozen is voor een afzonderlijke structuur met eigen democratische legitimatie door middel van rechtstreekse verkiezingen van het algemeen bestuur. De problemen die genoemd worden door onder andere Mensen en de Raad van State lijken door de wetgever niet van belang te zijn. Men onderkent de problemen wel, maar kiest er bewust voor om de huidige vorm te behouden. Het is echter de vraag hoe dit in de dagelijkse praktijk eruit ziet. In de volgende twee hoofdstukken zal dit aan bod komen. Na een uiteenzetting van de situatie binnen Parkstad zal de constructie ontrafeld worden.

23

Hoofdstuk 3: Parkstad Limburg en de Wgr (plus) Nu de Wgr plus, haar achtergrond en de democratische legitimiteit uiteengezet is, wordt er in dit hoofdstuk ingezoomd op Parkstad Limburg. Aan de hand van de beschikbare beleidsnotities, rapportages en internetsites zal onderzocht worden hoe de Wgr plus binnen Parkstad Limburg concreet ingevuld is. Er wordt gekeken naar de verschillende elementen van de Wgr plus en hoe deze vormgegeven zijn binnen Parkstad Limburg.

3.1

Plusregio Parkstad Limburg

Zoals in hoofdstuk 1 uiteengezet is, kent het gebied dat nu Parkstad Limburg heet een lange samenwerkingsgeschiedenis. Met de invoering van de Wgr plus in 2006 is er een openbaar lichaam gecreëerd zoals geformuleerd in Artikel 2 van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’.9 Het doel van de plusregio Parkstad Limburg10 is: “het bieden van een duurzaam perspectief voor inwoners Parkstad” en de missie is: “economische structuurversterking”. Dit wordt nader geconcretiseerd in de: ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ 11. Hierbinnen worden er twee doelen geformuleerd in Artikel 3, lid 1. Artikel 3. Parkstad Limburg heeft ten doel om: 1. Op basis van de Parkstad agenda een structuurversterkende bijdrage te leveren aan de evenwichtige ontwikkeling van het samenwerkingsverband als geheel […]. Deze bijdrage wordt in concreto geleverd door het uitvoeren van taken en het uitoefenen van bevoegdheden ten behoeve van het realiseren van projecten. 2. Een organisatie te bieden waarbinnen uitvoering van gemeentelijke taken op nader te bepalen terreinen kunnen worden gefaciliteerd. *Bron: Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg, versie januari 2007

In hoofdstuk 2 is naar voren gekomen dat er binnen een plusregio sprake dient te zijn van een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Dit is vanzelfsprekend ook binnen Parkstad Limburg het geval. De Parkstad Raad is belast met het algemene bestuur en het Parkstad Bestuur is belast met het dagelijkse bestuur. Het algemeen bestuur van een plusregio dient er volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen als volgt uit te zien (Artikel 13, lid 1 Wgr): “ Het algemeen bestuur van een openbaar lichaam […] bestaat uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, en uit de wethouders worden aangewezen”. Binnen Parkstad Limburg wordt het algemeen bestuur de Parkstad Raad (Raad) genoemd. Deze Parkstad Raad benoemt het dagelijks bestuur. Parkstad geeft op haar website12 aan dat de Parkstad Raad uit 31 leden bestaat. Deze 31 leden zijn allen gemeenteraadslid van een deelnemende gemeente. Formeel bestaat de Parkstad Raad dus wel uit leden van de gemeenteraad én de colleges, maar in de praktijk bestaat de Parkstad Raad alleen uit 24

gemeenteraadsleden (zie figuur 1 en 2). De taakopdracht van de Raad wordt in het tweede lid van artikel 9 beschreven: “De Parkstad Raad is belast met de (mede) vaststelling en –sturing van het regionaal beleid op hoofdlijnen, de controle erop en de evaluatie van de uitvoering ervan”. Volgens Artikel 7, lid 1 van de ‘Gemeentelijke regeling Parkstad Limburg’ wijst iedere deelnemende gemeente 2 leden aan voor in de Parkstad Raad, en bovendien één extra lid per elke 17.500 inwoners of een gedeelte hiervan. In de praktijk komt het er tevens op neer dat er een afvaardiging van zowel oppositie als coalitie wordt afgevaardigd naar de Parkstad Raad. Hieronder is de gemeente Heerlen als rekenvoorbeeld gebruikt.

Een voorbeeld De gemeente Heerlen heeft ongeveer 90.000 inwoners. In de Parkstad Raad bestaat de Heerlense delegatie uit 8 leden. Wanneer we het rekenvoorbeeld zoals dat in de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ zouden volgen, dan zou dit inhouden dat ze beginnen met 2 raadsleden, en dan voor iedere 17.500 (of een deel daarvan) een extra lid zouden krijgen, dit zouden er 5 meer zijn. Dit zou inhouden dat er 7 Heerlense gemeenteraadsleden in de Parkstad Raad zouden plaatsnemen. Kijken we naar de politieke situatie en het aantal zetels in Heerlen*, dan ziet dit er als volgt uit: SP (10), PvdA (7), CDA (4), Stadspartij Heerlen (4), Leefbaar Heerlen (3), VVD (3), Ouderen Partij (2), Groen Links (1), Fractie Heine (1), Fractie Smeets (1) en Fractie Moonen (1). De SP, PvdA en de VVD vormen de coalitie in Heerlen en de andere partijen vormen de oppositie. De vertegenwoordiging in de Parkstad Raad vanuit Heerlen is als volgt: SP (1), PvdA (1), CDA (1), Stadspartij Heerlen (1), Leefbaar Heerlen (1), VVD (1), Ouderen Partij (1) en Groen Links (1). Het blijkt dus dat vrijwel alle partijen vertegenwoordigd worden in de Parkstad Raad, en allemaal met één zetel. * Bron: www.heerlen.nl Geraadpleegd op 23-09-2008

Wanneer we inzoomen op de afgevaardigden in de Parkstad Raad dan zien we dat, Artikel 7 van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ aangeeft dat de Parkstad Raad naast de afgevaardigde leden uit de individuele gemeenten (lid 1), ook bestaat uit zowel: portefeuillehouders regiozaken van elke gemeente (lid 2) en uit de burgemeester van de grootste gemeente (lid 3). Dit wordt vanuit de Wgr voorgeschreven. In de praktijk blijkt dat er binnen de Parkstad vergaderingen uitgegaan wordt van een Raad van 31 personen, allen raadsleden (formeel zijn dit er dus 39, omdat ook de leden van het Bestuur deel uitmaken van de Parkstad Raad). Artikel 14, lid 1 Wgr geeft aan dat : “Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, door en uit het algemeen bestuur aan te wijzen, […]”. Binnen Parkstad Limburg wordt het dagelijks bestuur, dus Parkstad Bestuur (Bestuur) genoemd. Deze is verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken rondom Parkstad Limburg. Het algemeen bestuur kiest dan ook uit zijn midden het dagelijks bestuur (Parkstad Bestuur) en een voorzitter. Artikel 12, lid 113 geeft aan: “Het Parkstad Bestuur bestaat uit: de voorzitter en de portefeuillehouders regiozaken van iedere gemeente”. Volgens de Wgr kan een minderheid van dagelijks bestuur gekozen worden uit personen buiten kring van het algemeen bestuur. Elke gemeente vaardigt één collegelid14 (de portefeuillehouder regiozaken) af voor het Parkstad Bestuur, dat in totaal uit acht leden bestaat. In het Parkstad Bestuur zijn zowel burgemeesters als wethouders van de deelnemende gemeenten te vinden. Deze vertegenwoordigers krijgen een eigen portefeuille toegewezen. In de 25

‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ wordt in artikel 15, lid 1 aangegeven dat de burgemeester van de grootste deelnemende gemeente de voorzitter van de Parkstad Raad zal worden. In dit geval is dit de gemeente Heerlen, die hun burgemeester mr. A.M.G. Gresel afvaardigt. Een plaatsvervangend voorzitter zal echter gekozen worden uit de Parkstad Raad zelf, volgens artikel 15, lid 2, en dit is de heer J. van Oppen, lid vanuit de gemeente Brussum. In tegenstelling tot de Parkstad Raad, wordt er in de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ geen taakopdracht omschreven voor het Parkstad Bestuur. De situatie in de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur zou verwarring kunnen opleveren, want formeel bestaat de Raad uit 39 leden, terwijl het in de praktijk neerkomt op 31. In figuur 1 is dan ook de situatie weergeven zoals deze zou zijn wanneer de regels volgens de Wgr plus nageleefd zouden worden.

Gemeente Raad 1

Gemeente Raad 2

Gemeente Raad 3

Gemeente Raad 4

Gemeente Raad 5

Gemeente Raad 6

Gemeente Raad 7

Parkstad Raad Bestaande uit gemeenteraadsleden, portefeuillehouders regiozaken en voorzitter: 39 leden

Parkstad Bestuur Bestaande uit portefeuillehouders regiozaken en voorzitter: 8 leden

De leden van het Parkstad Bestuur blijven nadat ze door de Parkstad Raad gekozen zijn, deel uitmaken van deze Parkstad Raad.

Figuur 1: Situatie volgens de Wgr plus

In figuur 2 op de volgende pagina, is de situatie weergegeven zoals de dagelijkse praktijk binnen Parkstad Limburg werkt. In dit figuur is te zien dat Parkstad Limburg gekozen heeft voor meer duale structuur. Dit houdt in dat de leden van het dagelijks bestuur wel formeel deel uitmaken van het de Parkstad Raad, maar dat deze geen stemrecht hebben in de Parkstad Raad. In hoofdstuk 4 zal er nader ingegaan worden op de gevolgen van deze structuur voor de manier van werken binnen Parkstad Limburg.

26

Gemeente Raad 1

Gemeente Raad 2

Gemeente Raad 3

Gemeente Raad 4

Gemeente Raad 5

Gemeente Raad 6

Gemeente Raad 7

39 personen worden afgevaardigd, bestaande uit de portefeuillehouders regiozaken, de voorzitter (burgemeester grootste gemeente) en gemeenteraadsleden. Officieel wordt dit ook de Parkstad Raad genoemd, maar deze werkt niet met 39 personen.

Parkstad Raad.

Parkstad Bestuur

Officieel dus bestaande uit 39 personen, maar er zijn maar 31 personen met stemrecht, dit zijn de vertegenwoordigers uit de gemeenteraden. Aantal leden: 31

Portefeuillehouders regiozaken en de voorzitter. Belast met dagelijks bestuur.. De voorzitter heeft geen stemrecht. Aantal leden: 8

Figuur 2: Werkwijze Parkstad Limburg

Er kan dus gesteld worden dat Parkstad Limburg een eigen ‘draai’ gegeven heeft aan de inrichting van de plusregio. Het monistische systeem zoals dit vanuit de Wgr plus verondersteld wordt, blijkt in de praktijk dualistische kenmerken te bevatten. Op deze manier heeft Parkstad een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de Raad en het Bestuur van dit openbaar lichaam.

3.2

Controlemechanismen

In het vorige hoofdstuk is stilgestaan bij de controlerende taken van de gemeenteraadsleden ten aanzien van ‘hun’ afvaardiging in de Parkstad Raad. Zoals aangegeven legt de wetgever de nadruk op (kamerstukken 29200 VII nr 56 pagina 5): “[…] alleen van eigen leden van het algemeen bestuur kan een deelnemende gemeente verantwoording vragen” en verder: “ook de terugroepmogelijkheid is beperkt tot eigen vertegenwoordigers in het algemeen bestuur”. Dit komt er op neer dat de Wgr (plus) zo is ingericht dat niet ‘alle deelnemers het geheel controleren’ maar dat ‘iedereen zijn eigen deel controleert’. In de praktijk houdt dit in dat de deelnemende gemeenten, middels de gemeenteraad, hun eigen afvaardiging in de Parkstad Raad controleren. De ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ bevat twee artikelen over deze controle. De Artikelen 31 en 32 geven de verplichtingen van de Parkstad Raad, Parkstad Bestuur en de voorzitter weer. Met name Artikel 32 is relevant voor de verhoudingen tussen de leden van de individuele gemeenteraden en leden van de Parkstad Raad, dit artikel is in het onderstaande tekstvlak weergegeven. 27

Artikel 32 1.

Een lid van de Parkstad Raad verschaft de raad van zijn gemeente op de voor die gemeente gebruikelijke wijze alle inlichtingen, die door deze raad wordt verlangd. Deze inlichtingen worden, behoudens strijdigheid met het algemeen belang, zo spoedig mogelijk doch in ieder geval binnen twee maanden verstrekt.

2.

De raad kan een lid van de Parkstad Raad, dat hij heeft aangewezen, nadat de inlichtingen in een vergadering of schriftelijk zijn verstrekt of dienden te zijn verstrekt, ter verantwoording roepen voor het door hem in de Parkstad Raad gevoerde beleid.

3.

De raad, die een vertegenwoordiger in de Parkstad Raad heeft aangewezen, heeft de bevoegdheid dit door men aangewezen lid te ontslaan, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit. *Bron: ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ versie januari 2007

Dit Artikel 32 geeft de informatiestroom naar twee richtingen weer. De lijn in Lid 1 verloopt dus van de Parkstad Raad naar de gemeenteraden (dit is echter wel op verzoek van de gemeenteraden, dus er is geen sprake van eenrichtingsverkeer). Lid 2 en Lid 3 geven de lijn van de gemeenteraden naar de Parkstad Raad weer. In het volgende hoofdstuk zal uiteengezet worden wat dit inhoudt in de praktijk.

3.3

Agenda en taken

In de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad’ staan eveneens de taken van Parkstad Limburg nader omschreven. Artikel 6, lid 1 geeft het volgende aan: a. “Het uitvoeren van de Parkstad agenda; b. het uitvoeren van andere taken dan de Parkstad agenda ten behoeve van die gemeenten die daartoe opdracht aan Parkstad Limburg geven c.q. daartoe een overeenkomst met Parkstad Limburg zullen aangaan; c. het coördineren van gemeentelijk beleid c.q. het voeren van de regie van de beleidsvoorbereiding voor de deelnemende gemeente bij boven-lokale belangen en ontwikkelingen; d. het faciliteren van de operationele samenwerking […]”. Een plusregio heeft per definitie wettelijk vastgesteld takenpakket, dit houdt in dat het ruimtelijk beleid van de deelnemende gemeenten op elkaar afgestemd wordt. Hiernaast is er een ‘minimumpakket’ samengesteld dat bestaat uit vijf elementen die in de plusregio geregeld moeten worden (de Vries, 2006: 524). Deze elementen zijn: ruimtelijke ordening; wonen; grondbeleid; economische ontwikkeling en regionale afstemming van het grote stedenbeleid. Parkstad Limburg15 legt haar accent op de volgende plustaken: economie, wonen en ruimte en mobiliteit. Dit is weer uiteengezet in projectclusters: nieuwe energie; health care campus; arbeidsmarkt en internationalisering; acquisitie en bedrijventerreinmanagement; toerisme, recreatie en cultuur; Euregionale bereikbaarheid; nationaal landschap; Parkstad city en Herstructurering. Deze projectclusters en de hierop volgende agenda wordt in deze paragraaf bezien vanuit het oogpunt van de Wgr-plus. Dit houdt in dat er gekeken wordt naar het functioneren van het openbaar bestuur Parkstad Limburg in relatie tot deze agenda. In deel 2 zal er nader ingezoomd worden op de Parkstad agenda. In: ‘Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 200816, wordt aangegeven dat het bepalen van de agenda een lastige opgave is. Er wordt in dit stuk dan ook beschreven dat er bewust voor een specifieke agenda gekozen is. Hier valt te lezen dat: “[…] is nadrukkelijk geprobeerd 28

om de consistentie van het beleid te handhaven. Dat was immers een veelgehoord punt van kritiek in het verleden: gebrek aan vasthoudendheid. Een ander kritiekpunt dat met de strategische agenda is opgepakt is het gebrek aan focus”. Parkstad Limburg heeft hierna haar ambities gebundeld en vijftal zogenaamde ‘topprioriteiten’ vastgesteld. Deze agenda is de volgende: 1. Actieprogramma nieuwe energie; 2. Centrumvisie Heerlen/Parkstad; 3. Integrale Gebiedsontwikkeling Parkstadring; 4. Grensoverschrijdend Openbaar vervoer (een arbeidsmarkt); 5. Stedelijke herstructurering.

3.4

Bevoegdheden

Een overkoepelende samenwerking klinkt vooruitstrevend, het is echter de vraag in hoeverre een samenwerkingsverband ook tot concrete resultaten kan komen. Een gezamenlijke agenda is hierbij van belang, maar het kunnen nemen van concrete beslissingen is ook belangrijk. Immers, er kunnen wel mooie plannen gemaakt worden, maar als zich niemand hieraan houdt dan wordt het lastig. Vandaar dat in deze paragraaf gekeken wordt op welke gebieden Parkstad Limburg in staat is bindende beslissingen te nemen. In de ‘notitie bevoegdheden Parkstad Limburg’ zijn deze bevoegdheden uiteengezet. Hierin staat beschreven dat de plusregio regionaal geldende besluiten kan nemen op de volgende vijf gebieden17: 1. Promotie en acquisitie bedrijven (inclusief toerisme); 2. Beheer en ontwikkeling bedrijventerreinen; 3. Structuurplan; 4. Actieplan woonmilieu; 5. Actieplan mobiliteit. Deze bevoegdheden kunnen verkregen18 worden op grond van attributie: rechtstreekse wettelijke toekenning aan de Wgr plus of op grond van delegatie, waarbij de gemeente of provincie haar bevoegdheden overdraagt aan de plusregio. Dit wil zeggen dat Parkstad Limburg op deze gebieden toestemming van de deelnemende gemeenten heeft gekregen om hen te binden. Echter, deze vijf punten hebben allen een eigen bevoegdhedenverdeling, en het verschilt per gebied hoever de bevoegdheden van Parkstad strekken en in welke mate hier gebruik van gemaakt wordt. Met de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zijn er verschillende zaken rondom de bevoegdhedenverdeling van de plusregio’s op het gebied van ruimtelijke ordening veranderd. Hier zijn (nog) geen documenten van Parkstad Limburg van gemaakt. Wel is dit een actueel vraagstuk. Op 7 mei 2007 zijn er door de Brunssumse delegatie vragen gesteld in de Parkstad Raad. Hier werd namelijk gevraagd om19: “helderheid te verschaffen inzake de verhouding tussen enerzijds de gemeentelijke bevoegdheden en anderzijds de bevoegdheden die op het gebied van Economie, Wonen, Ruimte en Mobiliteit bij Parkstad Limburg zijn neergelegd”. Er ligt momenteel dan ook een: ‘notitie bevoegdheden Parkstad Limburg’ waarin de huidige stand van zaken rondom de taken en bevoegdheden van Parkstad Limburg beschreven zijn en waarin gekeken wordt naar de toekomst. Hierin staat het volgende beschreven20: “bevoegdheden […] hebben vooral betrekking op het opstellen van beleidskaders en het vertalen daarvan naar programma’s. Het Opstellen van beleidskaders heeft in de afgelopen twee jaar plaatsgevonden. […] Bij al deze beleidsdocumenten zijn ook uitvoeringsprogramma’s opgesteld. Bij het opstellen van programma’s is echter het hebben van (financiële) middelen cruciaal. Aangezien de (financiële) middelen van Parkstad beperkt zijn is dit een 29

probleem. Als regionaal regie moet worden gevoerd, zijn financiële middelen als sturingsinstrument noodzakelijk. […] Samenvattend: voor het effectief implementeren van beleid is het hebben van budgetten van groot belang. Dat laatste is tot nu toe onvoldoende het geval.” In deze notitie wordt dus aangegeven dat er een duidelijke relatie bestaat tussen de financiële middelen en het kunnen aanwenden van deze overkoepelende bevoegdheden. Hiernaast kan er gesteld worden dat de bevoegdheden van Parkstad Limburg momenteel bestaan uit het opstellen van beleidskaders en het vertalen daarvan naar programma’s.

3.6

Informele samenwerking

Zoals aangegeven is Parkstad Limburg een regio in ontwikkeling. De (formele) samenwerking staat al vele jaren ter discussie, en er zijn veel initiatieven genomen. Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, kreeg het Stadsgewest Oostelijke mijnstreek dus een enorme dreun door de sluiting van de mijnen. Hierdoor werden er vele initiatieven genomen om het gebied weer vitaal te maken. Dit is deels gelukt, maar het gebied blijkt de laatste jaren achter te blijven in verhouding tot andere stedelijke regio’s in Nederland. De werkeloosheid is er hoog, het gebied vergrijst snel, hoogopgeleide jongeren trekken weg uit de regio, startende ondernemingen groeien langzaam enzovoort21. Het rapport: ‘Op hete kolen’ dat in 2003 verscheen, is in vele opzichten een belangrijk document. Een commissie, bestaande uit leden van het bedrijfsleven, wetenschappers, leden van het Parkstad Bestuur en ambtenaren luidde hierin de ‘noodklok’. In dit rapport wordt beschreven dat er vele kansen bestaan voor het gebied maar de (vetgedrukte en uitvergrote) vraag wordt gesteld: “wie pakt de handschoen op?” 22. Een aantal respondenten verwees ook naar dit document tijdens de interviews, omdat het grote impact heeft gehad. In ‘Op hete kolen’ pleit voor het ondernemen van (collectieve) actie: “zij [partijen buiten de overheid] kunnen en mogen het niet alleen laten bij kritiek op de lokale overheden en het onderschrijven dat de situatie van het gebied kritiek is: zij zullen met elkaar en met die overheid de hand aan de ploeg moeten slaan. Die bereidheid blijkt er op vele plaatsen te zijn, het is nu een kwestie van het regionaal organiseren en het opbouwen van vertrouwen over en weer. Hier rust een onmiskenbaar zware last bij het bestuur van Parkstad Limburg en bij de Onwtwikkel maatschappij, maar private partijen hoeven ons in ziens niet wachtend langs de kantlijn te staan. Initiatieven van die zijde moeten zeker genomen worden, en gebundeld met plannen uit de publieke sector kunnen zij leiden tot een optimistischer toekomstbeeld, een Parkstadgevoel, en uiteindelijk tot een nieuwe trots op de eigen regio”23 Opvallend aan dit rapport is, dat de commissie aangeeft dat de bereidheid tot samenwerken bij veel partijen aanwezig is. De commissie is binnen dit stuk van mening dat de noodzaak tot samenwerken wel aanwezig is binnen de regio, maar dat er onvoldoende actie ondernomen wordt. “Bij de kerngroep bestaat het vertrouwen dat de bereidheid daartoe volop aanwezig is. Leiderschap en wederzijds vertrouwen zijn nodig om dit bereidheid te activeren”24 Na de verschijning van dit document zijn er vele initiatieven binnen Parkstad Limburg genomen om deze handschoen op te pakken en het gebied positief te veranderen. In dit deel en met name in deel 2 wordt uiteengezet in hoeverre deze collectieve samenwerking van de grond is gekomen (of misschien al bestond) en hoe deze samenwerking te duiden is. Immers, deze gezamenlijke oproep tot samenwerken zou heel goed kunnen leiden tot de vorming van een urban regime.

30

Hoofdstuk 4: Analyse en problemen Wgr (plus) en democratische legitimatie Nadat de weg naar de totstandkoming van de Wgr (plus) weergegeven is, en de situatie binnen Parkstad Limburg besproken is, zal er een analyse plaatsvinden. Aan de hand van hoofdstuk 2 en 3 is er een aantal verwachtingen geformuleerd over de dagelijkse praktijk binnen Parkstad Limburg. Deze verwachtingen zullen getoetst worden aan de werkelijkheid. Aan de hand van de gehouden interviews zal er in dit hoofdstuk onderzocht worden hoe het daadwerkelijk in de praktijk werkt. Aan de hand van de belangrijkste thema’s uit de voorgaande twee hoofdstukken zal dit hoofdstuk opgebouwd worden. Deze thema’s worden gekoppeld aan de dagelijkse praktijk in de plusregio: - Verhouding tussen het bestuur en de raad in de praktijk; - Democratische legitimatie in de praktijk; - Formele controlemechanismen in de praktijk; - Belangen en bevoegdheden in de praktijk;

4.1

Verhouding Bestuur- Raad

Zoals in het theoretisch kader is aangegeven, functioneert de Wgr (plus) op basis van een monistisch systeem, waarbij er sprake is van onderschikking tussen de bestuursorganen. Hierbij ontleent het dagelijks bestuur zijn bestuurstaken aan het algemeen bestuur. De wetgever hecht veel belang aan de gedachte van het verlengde lokaal bestuur, vandaar dat er geen directe verkiezingen zijn en dat er niet gekozen is voor een duale structuur. Bij een dualistische situatie zouden beide organen hun eigen taken hebben, en elkaar op deze manier scherp houden (Derksen en Schaap, 2004: 51). Op basis van de gegevens die verkregen zijn uit de kamerstukken en de literatuur, verwacht ik dat het functioneren van de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur voornamelijk monistisch van aard is waarbij de Raad ondergeschikt is aan het Bestuur. Verwachting: De verhouding tussen de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur is overwegend monistisch van aard.

Het is echter de vraag hoe het samenwerkingsverband Parkstad Limburg dit in de praktijk aangepakt en uitgewerkt heeft. Hier zal in deze paragraaf nader opingegaan worden.

Analyse: verhouding bestuur en raad In de praktijk blijkt dat Parkstad Limburg, net als enkele andere samenwerkingsverbanden in Nederland, gepoogd heeft een eigen ‘draai’ te geven aan de samenwerking en de onderlinge verhoudingen. Ze neemt geen genoegen met de regels die er vanuit de Wgr (plus) worden voorgeschreven en voegt hier duale kenmerken aan toe. Respondent 3 geeft aan dat de dualistische vormgeving van de gemeentelijke regeling Parkstad te verklaren is vanuit de geschiedenis van de 31

totstandkoming. Ten tijde van de totstandkoming van de gemeenschappelijke regeling was de Gemeentewet net gedualiseerd. De verwachting was toen, volgens Respondent 3, dat de Wet gemeenschappelijke regelingen binnenkort ook gedualiseerd zou worden. Vandaar dat er binnen Parkstad Limburg gekozen werd voor een dualistische constructie. Met het dualistisch opstellen van de gemeenschappelijke regeling Parkstad werd derhalve enigszins: “vóór de muziek uit gelopen”, aldus Respondent 3. Dit resulteerde in de huidige situatie, waarbij duale elementen te herkennen zijn. Burgermeester Gresel van Heerlen, tevens voorzitter van de Parkstad Raad, zegt het volgende over de inrichting van het Parkstad orgaan in de Staatscourant: “Het Parkstad Bestuur voert het dagelijkse beleid uit en legt hierover verantwoording af bij de Parkstad Raad […] De leden van het bestuur worden door de Parkstad Raad aangewezen. Deze worden geselecteerd uit de leden van de verschillende colleges van burgemeesters en wethouders”. De werkwijze en constructie van Parkstad wordt nader uitgelegd op de internetsite van dit verband25: “[…] Parkstad Raad het beleid van Parkstad Limburg op hoofdlijnen en op resultaten stuurt. De uitvoering van het beleid berust bij het Parkstad Bestuur, dat hiervoor verantwoording aflegt bij het Parkstad Raad. Daarnaast zijn de rollen van Parkstad Raad en Parkstad Bestuur duidelijk gescheiden. De leden van het Parkstad Bestuur kunnen in de Algemene Bestuursvergadering niet meestemmen over besluiten. De voorzitter van het Parkstad Raad is tevens voorzitter van het Parkstad Bestuur. Hij heeft in beide besturen géén stemrecht.” In de constructie van het verband zijn dus vele duale, oftewel ‘strijdbare’ mechanismen verwerkt. Enkele voorbeelden worden hieronder toegelicht.
De verhouding tussen de Raad en het Bestuur is dualistisch van aard. Het Parkstad Bestuur voert het dagelijks beleid uit, wat de Raad vervolgens controleert. De taken van beide organen worden op deze manier dus gesplitst. De positie van de Raad is hierbij redelijk sterk, ze kunnen het beleid op hoofdlijnen én op resultaten sturen. In Hoofdstuk 10 van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ staan de bevoegdheden en middelen opgesomd die de Raad tot haar beschikking geeft. Onder andere is dit: de bevoegdheid tot het stellen van beleidskaders; vaststellen van de Parkstad agenda; het volgen van de voortgang en efficiëntie; bepalen van de hoofdlijnen op financieel beleid, budgetrecht en bepalen van prioriteiten van de uitgaven van Parkstad Limburg fonds; de bevoegdheid om voorschriften te geven met betrekking tot onder andere verwerven en uitgeven van gronden en de aanleg van voorzieningen van openbaar nut. Tevens beschikt de Parkstad Raad over een aantal instrumenten om controle uit te oefenen op het Parkstad Bestuur. De middelen die de Gemeentewet ter beschikking stelt zijn ook hier van toepassing, zoals wederom te lezen is in hoofdstuk 10 van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’: vragenrecht; recht van interpellatie; recht van onderzoek het afleggen van politieke verantwoording; toepassen van vertrouwensregel en politiek ontslag. Deze instrumenten en middelen kan de Raad dus aanwenden om haar positie ten opzichte van het Bestuur te versterken.
Hiernaast zijn ook dualistische kenmerken te herkennen in de manier van stemmen. Hoewel de leden van het Parkstad Bestuur formeel deel uitmaken van de Parkstad Raad, mogen zij niet meestemmen in de vergaderingen van de Parkstad Raad. Zoals eerder aangegeven (zie figuur 1 en 2 in hoofdstuk 3) zijn er 31 stemgerechtigden in de Parkstad Raad (allen gemeenteraadsleden). De collegeleden worden hier dus niet meegerekend. Ook de voorzitter heeft in beide verbanden geen stemrecht. De op het eerste gezicht monistische samenstelling van de Parkstad Raad, namelijk dat iedereen hier lid van is, wordt ondervangen door het feit dat ze als lid dus géén stemrecht hebben in de algemene vergaderingen en er dus in de praktijk uitgegaan wordt van een Raad van 31 leden (in plaats van 39 leden). 32

Conclusie Er kan geconcludeerd worden dat de formele verhoudingen binnen de Wgr plus monistisch van aard zijn. Dit is een bewuste keuze geweest van de wetgever. Parkstad Limburg heeft echter zelf dualistische mechanismen toegevoegd aan het samenwerkingsverband. De verhoudingen in de praktijk van het samenwerkingsverband zijn natuurlijk anders dan zoals deze formeel vastgelegd worden. Het blijkt echter lastig om een objectief beeld te vormen van samenwerking. De vraag die open blijft staan is: in hoeverre het Bestuur en de Raad écht in hun taken gescheiden hebben én hoe de verantwoordelijkheden en controlemechanismen doorwerken. Wanneer een plan door het Parkstad Bestuur wordt voorgesteld aan de Raad, en deze stemt hiermee in, dan blijft de vraag open staan in hoeverre de Raad zijn controlerende taak vervult. Uit onderzoek blijkt (SGBO, 2005: 12) namelijk dat er nogal wat problemen zijn in de praktijk van de controlerende taken. Zo geven raadsleden in dit onderzoek, onder andere, aan dat: de gemeenschappelijke regeling niet hun primaire interesse heeft; dat raadsleden een gebrek aan tijd ervaren omdat ze deze taken uitvoeren naast een ‘gewone’ fulltime baan; dat veel raadsleden niet weten welke instrumenten ze kunnen aanwenden en ten slotte dat de raadsleden ervaren dat ze te weinig ambtelijke ondersteuning krijgen. Deze problemen blijken te spelen binnen gemeenschappelijke regelingen in ons land, maar in hoeverre zij op de situatie van Parkstad Limburg van toepassing zijn is moeilijk te zeggen. Want wanneer een plan dat opgesteld is door het Bestuur aan de Raad wordt voorgelegd, en de Raad instemt: waarom doen ze dit dan? Juist omdat iedereen het eens is met de plannen óf omdat men geen tijd heeft gehad om ernaar te kijken? Tijdens de bezochte raadsvergaderingen heb ik niet de indruk gekregen dat er een echte strijd gestreden werd tussen de Raad en het Bestuur van Parkstad. Dit had ik niet verwacht van een: ‘democratie in actie’. Wél werd er in de Raadsvergaderingen onderling gediscussieerd en werden er vragen gesteld, maar of die op het scherpst van de snede waren, is moeilijk in te schatten. Het typeert (en misschien wel siert) het verband dat men in de constructie ontworpen heeft met dualistische kenmerken, om de samenwerking interactiever te maken. Hiermee wordt er namelijk voorbij gegaan aan de ‘wens’ van de wetgever. Het is echter het de vraag in hoeverre duale instrumenten in de praktijk echt gebruikt worden.

4.2 Democratische legitimatie in de praktijk Zoals uiteengezet in hoofdstuk 2 worden Wgr plus constructies gezien als verlengd lokaal bestuur, hierbij ligt het zwaartepunt bij de deelnemende gemeenten. In dit hoofdstuk is tevens uiteengezet dat de verantwoordingsrelatie twee kanten op werkt, en dat er in de praktijk moeilijkheden bestaan rondom het uitvoeren van deze controle. De ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ bevat enkele artikelen over democratische controle. Artikel 31 en Artikel 32 bevatten de verplichtingen van de Parkstad Raad, Parkstad Bestuur en de voorzitter. Het bestuur van het openbaar lichaam is verplicht aan de raden van elke deelnemende gemeente desgevraagd inlichtingen te verschaffen. In deze regeling wordt niet gesproken over de verantwoording naar de burger toe. De beschreven verplichtingen dienen alleen nagekomen te worden op vraag van een gemeenteraad(slid). Er wordt hierin dus eerst iets van de gemeenten verlangd, voordat het openbaar lichaam Parkstad Limburg in actie komt. Alleen Artikel 18a van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ geeft een verplichting voor het openbaar lichaam vooraf weer: “indien het Parkstadbestuur een ontwerp opstelt van een meerjarig strategisch plan betreffende de kernpunten van de Parkstad Agenda, wordt vooraf overleg gevoerd met de daarvoor in aanmerking komende gemeentebesturen”.

33

4.2.1 Democratische legitimatie en de burger In het verlengde van het bovenstaande, sta ik in deze paragraaf stil bij de democratische legitimatie met betrekking tot de burger. Toen de wetgever de keuze maakte om de gemeenschappelijke regelingen te beschouwen als verlengd lokaal bestuur, had dit ook gevolgen voor de positie van het algemeen en dagelijks bestuur ten opzichte van de burger. Zoals eerder aangegeven stelt de Wgr (plus) de verhoudingen tussen de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten centraal. De individuele burger lijkt geen plaats hierbinnen te kennen. De Wgr (plus) spreekt enkel over de relatie met de deelnemende gemeenten, die de burgers dienen te vertegenwoordigen (Mensen, 2006: 17). Er vindt immers geen directe verkiezing plaats maar er worden leden van deelnemende gemeenten afgevaardigd in het Parkstad Bestuur en de Parkstad Raad. Wanneer er gekeken wordt naar de dagelijkse praktijk van dit systeem, dan zou ik twee verschillende dingen kunnen verwachten. Ten eerste zou ik kunnen verwachten dat men de werkwijze voortvloeit vanuit de Wgr (plus) als vanzelfsprekend zou zien en hier geen vraagtekens bij zou zetten. Ten tweede zou het een zeer reële kans zijn dat mensen die nauw bij de gemeenschappelijke regeling betrokken zijn de burger meer bij het samenwerkingsverband zou willen betrekken.

Verwachting: De grote afstand met de burger die voortvloeit vanuit de Wgr plus zou óf geen enkele vraagtekens oproepen in de praktijk óf juist wel.

Analyse: democratische legitimatie en de burger Democratische legitimatie in de zin van de contacten met de burger is binnen Parkstad Limburg op verschillende manieren vormgegeven. De Wgr heeft de burger op afstand geplaatst. De stem van de burger wordt vertegenwoordigd in de individuele gemeenteraden. De afgevaardigden van deze gemeenteraden handelen dus met een mandaat van de burger, ook in de Parkstad Raad. De Wgr (plus) constructie heeft deze afstand bewust groot gemaakt. Zoals eerder aangegeven, is het de bedoeling dat de leden van de individuele gemeenteraden de Parkstad Raad controleren, de burger doet dit dus niet. Respondenten 1, 2 en 3 zien dit dan ook niet als een acuut probleem. Ze geven aan dat men binnen Parkstad werkt zoals de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ dit voorschrijft, en stellen hier dan ook geen grote vraagtekens bij of benoemen bezwaren. Voorzitter, de heer Gresel geeft hierover het volgende aan in de Staatscourant: “het klopt dat er geen rechtstreekse verkiezingen zijn. Maar ik vind dat nog geen probleem. Economische successen zijn voor mij belangrijker dan democratische legitimiteit”. Hier voegde hij aan toe: “Wat werkt dat telt”. Werken volgens de regels, lijkt voorlopig de hoofdprioriteit te zijn binnen Parkstad Limburg. Dit wil echter niet zeggen dat de burger op geen enkele manier betrokken wordt binnen Parkstad Limburg. In deel 3 zal hier uitgebreid bij stilgestaan worden, maar er zijn enkele voorbeelden en initiatieven te noemen waarbij de burger bij het samenwerkingsverband betrokken wordt. Dit zijn geen directe lijnen maar indirecte. Zo geeft Respondent 5 aan dat er veel gewerkt wordt aan de bewustwording van Parkstad Limburg onder de burgers. Middels sponsoring, het ophangen van grote doeken aan ‘belangrijke’ punten in de regio (Atrium ziekenhuis, Roda JC stadion en scholengemeenschappen) en het communiceren met de burger middels de media (zie bijvoorbeeld Bijlage 2) wordt erg belangrijk gevonden. Tevens wordt door Respondent 3 aangegeven dat er (midden 2008) een nieuwe communicatiemedewerker wordt binnen Parkstad. Deze zou dan belast worden met het opzetten en uitvoeren van de communicatie met de burger.

34

Conclusie Er kan dus gesteld worden dat Parkstad Limburg volgens de regels van de Wgr (plus) handelt wanneer het gaat over het betrekken van de burger binnen het samenwerkingsverband. Binnen de Wgr heeft de burger geen rol en wordt er alleen gesproken over degenen die de burgers vertegenwoordigen. In de praktijk lijkt men geen prioriteit toe te kennen aan het direct betrekken van de burger bij het samenwerkingsverband. Verwijzend naar de uitspraak van de heer Gresel kan er gesteld worden dat men bezig is om het samenwerkingsverband ‘werkbaar’ te krijgen. Mechanismen om de burger bij bestuurlijk Parkstad te betrekken zijn in de praktijk niet gevonden. Wel wordt er op andere manieren gepoogd om de burger meer bekend te maken met Parkstad. Mijn indruk is dat Parkstad Limburg in beginsel niet ‘gecreëerd’ is voor de individuele burger en dat hier dan ook geen directe aandacht aan besteed wordt. Binnen de interviews is ook niet aangegeven dat de burger een centralere rol zou moeten vervullen binnen de regio, er worden dus ook geen vraagtekens gezet bij de bestaande verhoudingen. Mogelijk zouden de democratische banden tussen de burger en het bestuur aangehaald kunnen worden.

4.2.2. Democratische legitimatie en verkiezingen In de vorige paragraaf is het (verplichte) contact met de burger behandeld. Zoals daar te lezen is, bestaan er geen directe verbanden tussen de burgers en de leden van de Parkstad Raad. Er is immers sprake van een niet direct gekozen bestuur, waar de betrokkenen geen directe vraagtekens bij zetten. Binnen de samenwerking lijkt men de gekozen indirecte manier van afvaardigen te accepteren en handelt men ook hiernaar. Zoals aangegeven heeft de wetgever deze constructie bewust gekozen, met als voornaamste reden het voorkomen dat er een vierde bestuurslaag gecreëerd zou worden. De wetgever wil dus bewust geen directe lijnen tussen de burger en de Parkstad bestuurder creëren. Je zou dan ook verwachten dat er binnen deze ‘drie en een halve bestuurslaag’ dan een grote kloof bestaat tussen de burger en de bestuurder. Alhoewel we in de vorige paragraaf hebben laten zien dat Parkstad instrumenten ontwikkelt om te communiceren met de burger, lijkt dit nog summier. Met name bij de directe contacten. Verwachting: Aangezien het samenwerkingsverband niet gecreëerd is voor de individuele burger, staat de burger op grote afstand tot de bestuurders.

Analyse: democratische legitimatie en verkiezingen Wanneer we beginnen met de start van het politieke proces, namelijk de politieke campagnes en de verkiezingen, dan zien we een aantal opvallendheden. Uit de interviews is naar voren gekomen dat Parkstad Limburg geen issue is binnen de gemeentelijke verkiezingen. Zowel Respondent 1 als Respondent 2 geven aan dat er binnen de campagne gefocust wordt op de eigen gemeente. Binnen de lokale verkiezingen en de campagne hieromheen wordt er dus géén aandacht besteed aan het mogelijke kandidaatschap voor de Parkstad Raad. Enerzijds is dit te verklaren uit het feit dat de leden van de Parkstad Raad gekozen worden door de gemeenteraad nadát de raadsleden gekozen zijn door de burger. Raadsleden kunnen ze zich kandidaat stellen voor een functie in de Parkstad Raad en vervolgens zijn het de gemeenteraadsleden die een keuze hierin maken. Zoals eerder is aangeven, dient deze afvaardiging te bestaan uit zowel oppositie als coalitie. Anderzijds kán Parkstad geen onderdeel van de campagne zijn. Immers, het is niet de burger die kiest voor het Parkstad Raadlidmaatschap, maar de leden van de eigen gemeenten. In de lijn der verwachting ligt dus wél dat er campagne gevoerd wordt binnen de eigen gemeenteraden voor een plek in de Parkstad Raad.

35

Het zijn dan ook de leden van de individuele gemeenteraden die de Parkstad Raadsleden afrekenen op hun handelen. Er bestaan dan ook geen geïnstitutionaliseerde lijnen tussen de burger en de Parkstad Raad. In dit licht kan er inderdaad gesproken worden van een grote afstand tussen de burger en het bestuur. Hierbij dient wel aangemerkt te worden dat deze afstand bij de constructie van de Wgr (plus) door de wetgever ingebouwd is. Alhoewel er verschillende partijen zijn die aangeven directe verkiezingen te prefereren, bijvoorbeeld de Raad van State26 die van mening is dat de democratische legitimatie vergroot kan worden door directe verkiezingen, is dit tot op heden niet het geval. De afstand tussen de burger en de bestuurders is dus te verklaren vanuit de werkwijze zoals deze door de Wgr (plus) wordt voorgesteld.

Conclusie Het ontbreken van ‘verplichte contacten met de burger’ lijkt binnen Parkstad Limburg een adequate manier van werken door de Raad en het Bestuur niet in de weg te staan. Dit vind ik een opvallend gegeven, omdat het samenwerkingsverband wel duidelijk binnen de regio opereert. Zoals ik heb laten zien heeft dit orgaan eigen bevoegdheden en is het in staat deelnemende gemeenten (op bepaalde gebieden) aan zich te binden. In deze lijn zou de burger een prominentere plaats moeten hebben in de democratische en controlerende delen van het samenwerkingsverband. Er zou naar mijn mening, gekeken kunnen worden naar de positie van de burger ten aanzien van de gemeenschappelijke regeling. Wanneer dit serieus gedaan zou worden, dan zouden de deelnemers mogelijk hun manier van werken veranderen. Het betrekken van de burger hoeft namelijk niet wettelijk verplicht gesteld te worden, en kan ook vrijwillig door de deelnemers aan het samenwerkingsverband opgezet worden.

4.3 Formele controle door gemeenteraden In hoofdstuk 2 en 3 is er stilgestaan bij de controlerende rol van de Parkstad Raadsleden ten aanzien van het Parkstad Bestuur. In de artikel 31 en 32 van de ‘gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’ is dit geconcretiseerd. De Wgr schrijft voor dat niet alle leden het geheel controleren, maar dat iedere gemeente hun eigen afvaardiging controleert. De verwachting is dan ook dat er binnen de gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg controle wordt uitgeoefend door de leden van de individuele gemeenten ten aanzien van hun afvaardiging in de Parkstad Raad.

Verwachting: De individuele gemeenteraden controleren ‘hun’ afvaardiging in de Parkstad Raad.

Analyse: formele controle door gemeenteraden De controle door de gemeenteraden wordt in de literatuur gezien als problematisch. In de praktijk blijkt het controlemechanisme van de Wgr (plus) minder goed te werken (SGBO, 2005: 37): “De problemen die zich voordoen bij de democratische controle maken deel uit van de algehele knelpunten in de controletaak van gemeenteraden op de colleges van burgemeester en wethouders (tijdgebrek, gebrek aan deskundigheid, gebrek aan ondersteuning etc.). Verbetering van de controle op gemeenschappelijke regelingen zal dan ook moeten plaatsvinden in het kader van versterking van de algehele controlefunctie van gemeenteraden.” Ook Veldhuijzen en Keuskamp (2007: 2) geven aan dat er een democratisch tekort bestaat in intergemeentelijke samenwerking. Zij pleitten voor het versterken van de controle van gemeenteraadsleden op bestuursleden van de gemeenschappelijke regeling. Ze leggen de vinger op een gevoelige plek van de Wgr constructie, namelijk dat de rol van de individuele gemeenten in de onderzochte situaties. 36

Enerzijds hebben de individuele gemeenten veelal achteraf invloed. Anderzijds wordt door de SGBO geconstateerd dat ze (2005: 11): “nauwelijks gebruik maken van de democratische controleinstrumenten die de wet hen biedt. Ze vragen geen informatie, roepen nooit een AB-lid ter verantwoording en ze controleren de begroting niet”. Volgens de SGBO is dit te verklaren omdat veel raadsleden (van de individuele gemeenten) de gemeenschappelijke regeling zien als een ‘ver van mijn bed show’. De resultaten van deze onderzoeken zouden ook van toepassing kunnen zijn op Parkstad Limburg. In de lijn der verwachting zouden deze problemen zich ook in Zuid Limburg kunnen manifesteren. Het is echter de vraag óf, en in hoeverre de kritiek van de SGBO en Veldhuijzen en Keuskamp ook van toepassing is binnen Parkstad. Wanneer we naar de praktijk kijken dan zie ik een aantal opvallendheden. Ten eerste vertelden Respondent 1 en Respondent 2 in hun interviews (medio juni-juli 2008) dat er nauwelijks sprake was van wisselwering tussen de individuele gemeenteraden en de Parkstad Raadsleden. Medio oktober is er wederom contact geweest met deze twee respondenten, en bleek er in de praktijk aan aantal zaken veranderd te zijn. Vandaar dat deze twee situaties kort behandeld zullen worden. Dagelijkse praktijk Respondent 1 (gemeenteraadslid) Respondent 1 gaf in het eerste contact aan dat er iedere donderdag voorafgaand aan een Parkstad Raadsvergadering de delegatie die deel uitmaakt van de Parkstad Raad bijeen komt. Deze groep stemt onderling af wie waarover het woord zal voeren in de Parkstad Raad. Tevens legde men verantwoording af binnen deze commissie en niet direct aan de gehele gemeenteraad. Respondent 1 zei hier toen het volgende over: “wanneer er zaken aan de orde zijn geweest in de Parkstad Raad worden deze als regel niet teruggekoppeld in de gemeenteraad”. In oktober 2008 zei Respondent 1 hier echter het volgende over: “[…] ik moet je zeggen dat ik mijn mening op dit punt gelukkig kan herzien” en verder: “[…]de stukken die betrekking hebben op de agenda […] digitaal krijgen aangeleverd. Deze worden door mij dan meteen aan de griffier gezonden met het verzoek deze stukken te verspreiden onder de overige(gemeente) raadsleden. Zij kunnen vooraf al kennis nemen van de stukken en indien gewenst vooraf overleggen met de afgevaardigden. De donderdag voor de Parkstad Raadvergadering vindt er dan plenair overleg plaats tussen alle afgevaardigden, de ambtenarij en het college. Deze vergadering is openbaar. In deze vergadering wordt aan meningsvorming gedaan en spreken we af wie van de afgevaardigden een standpunt van de gemeente […] in het debat zal brengen namens de gemeente […]. Na de Parkstad Raadvergadering leggen wij in de eerstvolgende commissie middels een schriftelijk verslag en mondelinge toelichting verantwoording af aan de raad(scommissie). In vier maanden tijd is er dus in de werkwijze van Respondent 1 veel veranderd, en deze verandering is naar zijn mening ook bewust doorgevoerd. Er heeft dus een veranderslag plaatsgevonden in de manier van verantwoorden naar de individuele Raad toe. Zoals Respondent 1 in oktober aangeeft: “was men zich als Raad van de gemeente […]niet voldoende bewust van de mogelijkheden om inbreng te hebben bij de Parkstadraad dan is men dat nu zeker wel. Men realiseert zich ook dat men bij ontevredenheid een afgevaardigde kan laten vervangen door een ander raadslid”. Middels het structureel verschaffen van informatie aan de gemeenteraad en interactieve benadering hiervan is de verantwoordingsrelatie van richting veranderd. Waar Respondent 1 in het interview medio juni-juli aangaf zijn functie als Parkstad Raadslid: “naar eer en geweten” te vervullen, wordt nu debat gevoerd over hoe men deze functie zou moeten invullen. Het handelen ‘naar eer en geweten’ heeft plaatsgemaakt voor een directe verantwoordingsrelatie’. De nadruk ligt momenteel namelijk op Lid 1 van Artikel 32 van de ‘Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg’. Dit heeft waarschijnlijk tot 37

gevolg dat ook de mogelijkheden die Lid 2 en Lid 3 van dit Artikel bieden benut kunnen worden. Er kan misschien wel gesteld worden dat er sprake is van een wederzijdse afhankelijkheid: immers de Parkstad Raadsleden én de gemeenteraadsleden hebben elkaar nodig om tot een compromis te komen. Dagelijkse praktijk Respondent 2 (gemeenteraadslid) Respondent 2 zei ten tijde van het interview medio juni-juli, het volgende over de werkwijze van hun afvaardiging in de Parkstad Raad: “[…] delegatie doet zijn best om zaken voor te bespreken voorafgaand aan een Raadsvergadering. Wanneer men dan samenkomt wordt de agenda voorbesproken, en worden de agendapunten als het ware ‘verdeeld’ over de delegatie. Niet alle leden van deze delegatie hebben dezelfde affiniteit met Parkstad, en kennen hier dezelfde prioriteiten aan [toe]. Het komt veelal erop neer dat de gedelegeerde het woord voert en de beslissingen neemt. De andere leden stemmen hier meestal wel mee in. Wanneer er zaken aan de orde zijn geweest in de Parkstad Raad worden deze als regel niet teruggekoppeld in de […] gemeenteraad. Dit is in de praktijk nog nooit voorgekomen.” Er is dus enerzijds geen sprake van structureel overleg voorafgaand aan een Raadsvergadering en anderzijds vindt er geen directe terugkoppeling plaats van de zaken die in de Raad spelen naar de gemeenteraad. Later (oktober 2008) formuleert Respondent 2, dit tweede, nog stelliger: “In al de jaren dat ik nu deel uitmaak van het openbaar bestuur heb ik het nog niet meegemaakt. Feitelijk zal er wel enig onderling contact zijn, maar formeel zeker niet.” In de praktijk van Respondent 2 is er dus geen sprake van geïnstitutionaliseerd onderling contact. Voorafgaand aan de Parkstad Raadsvergaderingen wordt er niet iedere keer overleg gevoerd met de delegatie en ook achteraf vindt er geen structurele terugkoppeling plaats. De vraag hoe het in deze situatie gesteld is met de democratische legitimatie is dan ook een terechte vraag. Respondent 2 geeft verder in zijn verhaal wel het volgende aan: “We moeten het er natuurlijk wel voor houden dat de raadsleden zich van hun mogelijkheden bewust zijn. Maar dat lijkt me meer pro forma het geval”. Artikel 32 wordt in de dagelijkse praktijk, volgens Respondent 2 niet gebruikt e.

Conclusie Vanuit de Wgr worden de verantwoordingsrelaties tussen de deelnemende gemeente en ‘hun’ afvaardiging in de Parkstad Raad centraal gesteld. Parkstad Limburg heeft dit in Artikel 32 beschreven. De noodzaak van, en het gebruik van Artikel 32 verschilt in de praktijk nogal. Het is voor mij lastig om een ‘overall beeld’ te schetsen van álle zeven deelnemende gemeenten, omdat ik er twee onder de loep genomen heb. Feit blijft dat de twee respondenten in hun dagelijkse praktijk worstelen met de verantwoordingsrelaties. Waar in de situatie van Respondent 1 er in vier maanden tijd het een en ander veranderd is, lijkt dit in de situatie van Respondent 2 niet het geval. Naar mijn mening zou er gekeken moeten worden naar de verantwoordingsrelaties tussen de gemeenten en Parkstad. Er worden binnen Parkstad namelijk bindende beslissingen genomen die een breed draagvlak veronderstellen. Mogelijk kan een goed en interactief contact tussen de e

Het is echter de vraag in hoeverre alle deelnemers van het verband hier tegenover staan. In het Limburgs Dagblad van *

20 februari 2008 , wordt er door leden van de gemeenteraad van Respondent 2 kritiek gegeven op diens handelen binnen de Parkstad Raad en de communicatie met de gemeenteraad. In dit artikel verwijt een gemeenteraadslid Respondent 2, dat deze de belangen van de gehele gemeente onvoldoende behartigde, en dat deze te weinig rapporteerde naar de gemeenteraad. Binnen deze situatie is men zich dus wel bewust van het feit dat er vragen gesteld mogen worden aan de *

Parkstad Raadsleden. ( Veen, de. M. (2008, 20 februari). Verkregen via www.limburger.nl) 38

gemeenteraden en hun afvaardiging in de Parkstad Raad, een bijdrage leveren aan het draagvlak van deze Parkstad Raad in de gemeenten. Doordat er een afvaardiging van de oppositie en coalitie van een bepaalde gemeente zitting neemt in de Parkstad Raad heb je in theorie een groot bereik. Wanneer men over en weer weet wat er speelt, dan kan er simpelweg over gesproken worden en kunnen er weloverwogen beslissingen genomen worden.

4.4 Belangen en bevoegdheden Iedere gemeente binnen Parkstad, is verantwoordelijk voor zijn eigen afvaardiging in de Parkstad Raad en dient hierop toe te zien (middels controle en verantwoordingsinstrumenten). Idealiter worden de individuele gemeentebelangen overeengestemd c.q. afgestemd met het collectieve Parkstad belang. Hiernaast kan Parkstad Limburg op een aantal terreinen zelf overkoepelende beslissingen nemen (zie paragraaf 3.4), omdat ze deze bevoegdheden hebben. Op de gebieden: promotie en acquisitie bedrijven (inclusief toerisme); beheer en ontwikkeling bedrijventerreinen; structuurplan; actieplan woonmilieu en ten slotte actieplan mobiliteit mag Parkstad Limburg de individuele gemeenten binden. Het is echter de vraag in hoeverre Parkstad Limburg deze bindende bevoegdheden gebruikt om collectieve beslissingen te nemen, en in hoeverre de individuele gemeentebelangen overeenstemmen met het collectieve Parkstad belang. Verwacht zou kunnen worden dat wanneer iedere gemeente middels zijn eigen afvaardiging in de Parkstad Raad enkel en alleen de eigen doelen wil nastreven, er geen sprake is van een eenheid. Immers, iedere deelnemer neemt zitting in de Raad voor zijn of haar gemeente, en wil voor deze gemeente er dan ook het ‘hoogst haalbare’ uitslepen. Anderzijds zou Parkstad deze eenheid kunnen afdwingen door beslissingen te nemen, die de deelnemende gemeenten direct binden. Hoe gaat dit in de praktijk en tot hoever reiken de bevoegdheden? Verwachting: Wil er sprake zijn van eenheid, van een collectief belang, dan dienen de deelnemende gemeenten hiernaar te handelen.

Om deze verwachting te kunnen toetsen aan de praktijk, worden er twee zaken uiteengezet. Allereerst wordt er gekeken naar de bevoegdheden en de werkwijze van de Wgr wanneer het gaat over het bereiken van collectieve belangen, hiernaast wordt er gekeken naar de mate van bindendheid van Parkstad beslissingen.

Analyse: belangen en bevoegdheden Aan de hand van een voorbeeld zal de verwachting getoetst worden in de praktijk. Dit voorbeeld zal versimpeld behandeld worden, want er spelen vele belangen mee en er zijn vele actoren betrokken. Hier is ervoor gekozen om de casus van de komst van de Albert Heijn XL uit te werken, maar er zijn ook tal van andere voorbeelden te noemen, bijvoorbeeld de aanleg van de Buitenring. De reden waarom ik gekozen heb voor deze casus is dat deze casus actueel was in de Parkstad Raadsvergaderingen die ik heb bijgewoond, en in de periode ervoor en erna uitgebreid beschreven zijn in de lokale media.

39

Albert Heijn XL In het begin van deze eeuw werd er binnen Parkstad Limburg gesproken over de komst van een mega supermarkt in de regio. Vanaf dat moment vond er ook een ‘strijd’ plaats tussen de gemeenten Heerlen en Kerkrade die beide deze supermarkt op eigen grondgebied wilden hebben. Ook andere gemeenten hadden bezwaren. Na een aantal jaren van onderlinge strijd werd dit punt op de agenda van de Parkstad Raad geplaatst. Hier werd dit als volgt aangepakt: er werd een commissie samengesteld bestaande uit afgevaardigden uit alle gemeenten, die gezamenlijk een advies uitbrachten. Hierna zou het Parkstad Bestuur erover stemmen en dit aan de Provincie rapporteren. Dan zou gestart kunnen worden met de bouw.

De werkwijze van de Wgr plus in de praktijk In de Parkstad Raadsvergadering van maandag 25 februari 2008 werd het advies van de commissie gepresenteerd aan de gehele Parkstad Raad. Deze commissie presenteerde in deze vergadering een duidelijk advies, waar de leden het unaniem over eens waren: de AH-XL moest er komen, en wel binnen de gemeente Kerkrade op de Roda boulevard. Hierna kon de gehele Parkstad Raad hierover stemmen. Met 20 stemmen voor en 9 stemmen tegen27 werd dit advies overgenomen. Op woensdag 27 februari 2008 vergaderde het Parkstad Bestuur over deze kwestie. Met 4 stemmen voor en 3 stemmen tegen28 stemde ook het Parkstad Bestuur in met het advies dat de commissie uitgebracht had. Volgens de formele voorgestelde weg zou een beslissing nu een feit zijn, en zou het vervolgtraject in gang gezet kunnen worden. De praktijk bleek echter veel weerbarstiger, want vele deelnemende gemeenten hadden kritiek op de gang van zaken. In de gemeente Heerlen werd een lid van de commissie ter verantwoording geroepen29 omdat deze het belang van de gemeente Heerlen niet vertegenwoordigd had volgens gemeenteraadsleden. En in de gemeente Simpelveld spande het college van burgemeester en wethouders, een rechtszaak aan tegen de bouw van de supermarkt30. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van wat er na het besluit van de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur gebeurde. Over de komst en de locatie van de AH-XL bestond er dus geen overeenstemming bij alle betrokkenen. Men ‘ondermijnde’ de formele weg waarlangs het besluit genomen was, en zette andere mechanismen in werking (rechtszaak, vragen stellen). Naar mijn mening is het bovenstaande een voorbeeld van het niet afstemmen of overeenstemmen van gemeentedoelen met de ‘Parkstaddoelen’. Er zou immers verondersteld mogen worden dat wanneer er middels de ‘democratische weg’ van de Wgr plus een beslissing is genomen door de afvaarding van de zeven deelnemende gemeenten, dat deze gemeenten dan achter de beslissing staan. Het ter verantwoording roepen van een commissielid door de gemeente Heerlen, is een voorbeeld van de controlemiddelen die de Wgr biedt. Maar het aanspannen van een rechtszaak is naar mijn mening een voorbeeld van het ‘buitenspel’ zetten van de Wgr plus constructie. De bevoegdheden van Parkstad in de praktijk Wanneer er gekeken wordt naar de bevoegdheden die Parkstad zélf heeft, dan is dit naar mijn mening redelijk beperkt. Allereerst is Parkstad voor haar financiële middelen grotendeels afhankelijk van de deelnemende gemeenten, die het geld leveren voor het Parkstad Limburgfonds. Hiernaast beschikken de gemeenten zelf over het budgetrecht van Parkstad, waardoor Parkstad zélf steeds afhankelijk is van derden (hier wordt in deel 2 uitgebreid bij stil gestaan). Deze beperkte financiële middelen spelen dus een belangrijke rol bij het uitvoeren van de taak31: “Aangezien de (financiële) middelen van Parkstad beperkt zijn is dit een probleem. Als regionaal regie moet worden gevoerd, zijn financiële 40

middelen als sturingsinstrument noodzakelijk. […] Samenvattend: voor het effectief implementeren van beleid is het hebben van budgetten van groot belang. Dat laatste is tot nu toe onvoldoende het geval.” De bevoegdheden van Parkstad Limburg hebben niet centraal gestaan binnen dit onderzoek. Wel zijn er een aantal opvallendheden te noemen over deze bevoegdheden. Allereerst hebben deze bevoegdheden32: “[…] hebben vooral betrekking op het opstellen van beleidskaders en het vertalen daarvan naar programma’s. […]” dit is redelijk beleidsmatig van aard. Ook de gebieden waarop Parkstad de gemeenten mag binden zijn (nog) niet allemaal ingevuld vanuit Parkstad. In de nota bevoegdheden staat bijvoorbeeld dat op het gebied van grondbeleid33: “Op het gebied van grondbeleid zijn door attributie enkele bevoegdheden overgedragen: Het geven van voorschriften m.b.t. het door de deelnemende gemeenten verwerven en uitgeven van gronden, de aanleg van voorzieningen van openbaar nut, het verhaal van de kosten daarvan en de mate waarin de financiële gevolgen worden verdeeld over de deelnemende gemeenten […] Het aanwijzen van gebieden ten aanzien waarvan de Parkstad Raad kan bepalen dat de verwerving en de uitgifte van gronden, de aanleg van voorzieningen van openbaar nut, alsmede de kosten daarvan, uitsluitend door of vanwege de Parkstad Raad kan plaatsvinden”. Maar wanneer er in deze nota gekeken wordt naar het daadwerkelijk gebruik van deze geattribueerde bevoegdheden dan staat er: “Tot nu toe is toepassing van deze bevoegdheden nog nooit aan de orde geweest”. Het lijkt er dus op dat Parkstad Limburg (nog) niet van alle bevoegdheden gebruik maakt. Na de terugkoppeling In de terugkoppeling van de resultaten met de respondenten34 bleek dat de aanwezigen verschilden van mening over de mate van succes van de gang van zaken rondom de komst van de AH-XL. Waar Respondent 3 aangaf tevreden te zijn over de manier waarop de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur de beslissing genomen had, gaven de Respondenten 5 en 8 aan niet tevreden te zijn. Hierbij is het van belang op te merken dat Respondent 3 tevreden was met de formele gang van zaken en de formele beslissing, terwijl Respondent 5 en 8 keken naar de huidige stand van zaken: er zijn nog geen concrete plannen gemaakt om met de bouw van de AH XL te starten. Respondenten 5 en 8 beschouwden dit als het ontbreken van doorzettingsmacht bij Parkstad Limburg. Hierbij gaf Respondent 3 aan dat er ook gekeken dient te worden naar de bevoegdheden van Parkstad Limburg en de financiële middelen. Zoals ik hierboven heb laten zien, zijn de gebieden waarop Parkstad Limburg haar gemeenten mag binden beperkt tot 5 gebieden. Deze vijf gebieden zijn nog niet geheel ‘ingevuld’ door Parkstad.

Conclusie De casus van de komst van de megasupermarkt laat naar mijn mening een aantal dingen zien die binnen Parkstad Limburg actueel zijn. Allereerst de daadwerkelijke werking van de Wgr plus binnen het samenwerkingsverband en het afstemmen van de onderlinge doelen en belangen. Het samenwerken middels de Wgr is tot een zekere hoogte vrijwillig van aard, maar het is zeker niet vrijblijvend. Wanneer er beslissingen genomen worden door de Raad en het Bestuur, dan bindt dit ook de deelnemende gemeenten. Het gebruiken van de controle en verantwoordingsmechanismen die de wet biedt, is nuttig én noodzakelijk. Maar het in gang zetten van een rechtszaak is naar mijn mening een goed voorbeeld van het nastreven van eigen doelen in plaats van het collectieve doel. Ten tweede laat de casus van de AH-XL zien dat de bevoegdheden van Parkstad Limburg redelijk beperkt zijn. In ieder geval blijkt uit de geraadpleegde nota bevoegdheden, dat nog niet alle bevoegdheden in de praktijk gebracht zijn én dat het gebrek aan financiële middelen de regiefunctie van Parkstad Limburg bemoeilijkt. Een laatste opvallende constatering is de definitie van het 41

succesvol zijn van projecten. In de terugkoppeling bleek namelijk dat Respondent 3 tevreden was over de formele gang van zaken rondom de AH-XL en dit ook beschouwde als een voorbeeld hoe Parkstad Limburg beslissingen kan nemen. De Respondenten 5 en 8 keken naar de huidige stand van zaken: er zijn nog steeds geen concrete plannen over de AH-XL gemaakt: in hun ogen faalde Parkstad Limburg hierin.

4.5

Tot slot

Parkstad Limburg is op het eerste gezicht een Wgr plusregio zoals er nog een aantal in Nederland bestaan. Maar wanneer deze regio nader onder de loep genomen wordt, laat het steeds een ander gezicht zien. Zo heeft Parkstad op een eigen manier invulling gegeven aan de Wgr plus, door er duale kenmerken aan toe te voegen. Waar de eerste indruk zou kunnen zijn dat het een monistisch functionerend systeem is, blijkt dit op papier niet het geval te zijn. Het is echter wel de vraag in hoeverre deze duale instrumenten gebruikt worden in de praktijk. Wanneer ik het heb over de democratische legitimatie, dan verwachtte ik dat dit geregeld was middels de democratische structuur van het overkoepelende bestuur. In de wet staat beschreven dat de democratische legitimatie gewaarborgd dient te worden in de contacten tussen de individuele leden van de Parkstad Raad en diens eigen gemeenten. De literatuur zegt hierover dat er nogal wat moeilijkheden zijn te bekennen bij deze democratische legitimatie, en ook in de praktijk blijkt dit het geval. Naar mijn mening zou er kritisch gekeken moeten worden naar de waarde van een ‘nieuwe bestuurslaag’ wanneer de democratische legitimatie beperkt is, en de afstand tot de burger groot.

42

Deel 2 Parkstad Limburg & Urban regime theorie In Deel 1 van deze scriptie vormde de Wet gemeenschappelijke regeling met haar plustaken en de democratische legitimatie het fundament voor de analyse van het samenwerkingsverband Parkstad Limburg. Aan de hand van deze wet, en de vertalingen hiervan binnen Parkstad, is er een aantal opvallende conclusies getrokken over de invulling deze manier van werken. Immers, de Wgr (plus) vormt de juridische basis van de samenwerking tussen de zeven gemeenten in het Zuidlimburgse. Het zijn echter niet alléén deze zeven gemeenten en hun afvaardiging in het overkoepelende bestuur die ervoor zorgen dat er binnen het gebied wordt samengewerkt. In dit deel zal dan ook gekeken worden welke partijen er nog meer betrokken zijn bij deze samenwerking en hoe dit in zijn werk gaat. Ik heb er bewust voor gekozen om de Urban Regime Theory (URT) te gebruiken bij de analyse van het samenwerkingsverband Parkstad Limburg. Deze theorie veronderstelt namelijk, dat de koers van een stad bepaald wordt door een samenwerking tussen overheid, maatschappelijk middenveld én het bedrijfsleven, in de vorm van een coalitie. Binnen deze theorie beziet men het lokaal bestuur niet in ‘enge’ zin, waarbij alleen de publiekrechtelijke organisaties het voor het zeggen hebben binnen een stad. Binnen de URT wordt het lokaal bestuur gezien als een ‘samenspel’ van zowel publieke- als private partijen, die binnen een bepaald gebied samenwerken. Hierbij wordt het accent niet gelegd op óf de overheid óf het bedrijfsleven óf het middenveld, maar op het geheel. In dit deel zal allereerst de achtergrond van de Urban Regime Theorie (URT) nader uiteengezet worden, waarna ingezoomd zal worden op de bruikbaarheid van deze theorie binnen het samenwerkingsverband. Hierna zal gekeken worden of, en in hoeverre er binnen Parkstad Limburg sprake is van een urban regime, aan de hand van een viertal hoofdkenmerken van deze theorie.

43

Hoofdstuk 5: De Urban Regime Theorie

In dit eerste hoofdstuk van deel 2 wordt er eerst ingezoomd op de urban regime theorie. De oorsprong en de achtergrond van deze theorie wordt allereerst uiteengezet. Hierna zal er nader ingegaan worden op de vraag waarom er juist voor deze theorie gekozen is, en hoe deze theorie te gebruiken is binnen dit onderzoek. Ten slotte zullen er een viertal hoofdkenmerken van de regime theorie genoemd worden, die in de volgende twee hoofdstukken nader uiteengezet worden.

5.1 Inleiding: wat is URT? Voordat de achtergrond en de bruikbaarheid van deze theorie uiteengezet wordt, allereerst de inhoud van deze theorie. Cornelissen en van Ostaaijen (2004: 2) geven aan dat het werk van Clarence Stone uit 1989 gezien kan worden als het fundament van de urban regime theorie. Naast deze twee onderzoekers, zijn er vele andere wetenschappers die Stone beschouwen als de grondlegger van de regime theorie. Dowding (2001:7) noemt het boek van Stone uit 1989 een “milestone” binnen de bestuurswetenschappen. Tops (2007: 22) noemt het werk van Stone uit 1989 over het stedelijk bestuur in Atlanta, na de tweede wereldoorlog de “kernpublicatie” van de regime theorie. De urban regime theorie en Clarence Stone zijn dan ook nauw met elkaar verbonden. Stone is echter niet de eerste die schreef over stedelijke processen en samenwerking tussen private en publieke organisaties. Clarence Stone (2001: 21) beschrijft dat een urban regime een verzameling van arrangementen is die aanwezig zijn, wanneer een samenleving bestuurd wordt. In zijn boek over het urban regime in Atlanta formuleert hij de volgende definitie van een urban regime: “A regime thus involves not just any informal group that comes together to make a decision but an informal yet relatively stable group with access to institutional recourses that enable it to have a sustained role in making governing decisions” (Stone, 1989: 4). Aan de hand van het werk van Stone formuleert Tops (2007: 23) de volgende definitie van een stedelijk regime: “Het gaat om de ontwikkeling van een vermogen om in een gefragmenteerde bestuurlijke werkelijkheid tot herkenbare vormen van collectieve actie te komen. Een stedelijk regime is dan een informele, maar relatief stabiele coalitie van actoren van binnen en buiten het stedelijk bestuur, die hun krachten bundelen op basis van gedeelde perspectieven en belangen en daarmee richting kunnen geven aan de ontwikkeling van een stedelijke samenleving.” Binnen een urban regime is het dus van belang om een werkend geheel te creëren. Er dient sprake te zijn van een informele, maar stabiele coalitie die duurzaam samenwerkt binnen een stedelijk gebied. Deze coalitie beschikt tevens over de middelen die van belang zijn om te kunnen functioneren. Of zoals Stone dit beschrijft: “The issue is how to bring about enough cooperation among desperate community elements to get things done” (1989: 227). Zaken voor elkaar krijgen dus: zorgen dat het een werkend geheel wordt. Dit is dus de kern binnen de complexe samenwerking in de stedelijke 44

omgeving. De gebruikte definities geven goed weer wat een urban regime inhoudt, maar het blijft een veelomvattend gegeven. In dit hoofdstuk wordt deze theorie uiteengezet.

Kern van urban regime theorie Binnen een urban regime worden de beslissingen genomen door een coalitie. Binnen deze coalitie is er geen sprake van dominantie van bijvoorbeeld de politiek of het bedrijfsleven. Vanzelfsprekend heeft niet iedereen evenveel invloed en zeggenschap, maar in beginsel is er géén sprake van hiërarchie. De regimetheorie kenmerkt zich door een aantal specifieke eigenschappen. In deze paragraaf worden er een aantal eigenschappen beschreven. Kenmerkend voor een regime is volgens Tops (2007: 26) een “werkbare samenwerking tussen de actoren waartussen geen hiërarchische relatie bestaat”. De samenwerking vindt dus plaats op “eigener beweging” en bevat dus een grote mate van vrijwilligheid, er is echter geen sprake van vrijblijvendheid. De coalitie die gevormd wordt door verschillende partijen wordt dus niet door één partij gedomineerd of bepaald. De kern van een urban regime bestaat (Tops, 2007: 22-23 en Stone, 1989: 3) dus uit een verzameling van informele arrangementen die ontstaan wanneer zowel overheidspartijen als niet-overheidspartijen (zowel bedrijven als het maatschappelijk middenveld) een “long-term stable relationship” (Stoker, 1995: 63) aangaan. Deze informele arrangementen ontstaan in een complexe omgeving, en worden coalities genoemd. Deze complexe omgeving kenmerkt zich met name door de aanwezigheid van wederzijdse afhankelijkheden, immers iedereen is met elkaar verbonden binnen de coalitie. Wanneer er sprake is van een breed gedragen gezamenlijke agenda, dan worden er gezamenlijke doelen nagestreefd. Dit houdt echter niet in dat de individuele doelen van de individuele actoren er niet meer toe doen. Binnen een regime is het van essentieel belang om zowel het vermogen te creëren om gezamenlijke doelen na te streven, als ook de ruimte te bieden voor eigen doelen. De deelnemers blijven dus autonoom in hun handelen, maar committeren en verbinden zich wel aan de bestaande agenda (Tops, 2007: 22). Hierbij is het van groot belang dat er bekend is wat deze agenda is én dat deze dus door iedereen onderschreven wordt. In het verlengde van het bovenstaande is het vanzelfsprekend dat er verschil bestaat tussen de actoren. Het miljoenenconcern Coca Cola in Atlanta bijvoorbeeld, heeft meer macht en (financiële) middelen dan een kleine ondernemer in die stad. Toch kunnen beide partijen deelnemen aan een urban regime, want ze beschikken allebei over middelen om het regime in stand te houden. Waar Coca Cola bijvoorbeeld geld inbrengt, zorgt de kleine ondernemer juist voor informatie. Binnen een regime is het vermogen om middelen te kunnen genereren van cruciaal belang (Stone, 2001: 21). Immers, wanneer er gezamenlijke doelen bereikt moeten worden (denk bijvoorbeeld aan meer werkgelegenheid) dan zijn hier vele elementen voor nodig: geld, kennis, arbeidsplaatsen, scholing enzovoort.

Oorsprong regime theorie Nu de inhoud van de regime theorie uiteengezet is, ga ik verder met de herkomst van deze theorie. Zoals eerder aangegeven wordt Clarence Stone gezien als de grondlegger van de regime theorie, maar hij was niet de eerste die over ontwikkelingen op lokaal niveau schreef. In de jaren tachtig van de vorige eeuw begonnen de wetenschappers binnen het lokaal bestuur al te publiceren over de complexe publiek- private samenwerkingsvormen in de Amerikaanse steden. Het is echter moeilijk aan te geven waar de theoretische wortels van de regimetheorie exact liggen. Davies (2002: 3) geeft aan dat Lindblom reeds in de jaren zestig schreef over de verhoudingen tussen de overheid en het

45

bedrijfsleven. Lindblom gaf in 1965 aan dat de overheid samen diende te werken met belanghebbende actoren om haar doelen te bereiken. Stoker (1995: 55) geeft aan dat onder andere het werk van Fainstein en Fainstein uit 1986 en het werk van Elkin uit 1987, al elementen van stedelijk denken bevatten. Elkin schreef hier over een aantal jaren voordat Stone zijn interpretatie van de URT in 1989 publiceerde. Elkin schreef: “division of labour between state and market as that manifest in cities” en “ownership of productive assets in the city is largely places in private hands. Public officials share responsibility for the level of citizen wellbeing with these private controllers” (1987:18). Deze onderzoeken in de jaren tachtig waren er met name op gericht om de samenwerking tussen de overheid en de niet-overheid te beschrijven, waarbij de “ownership of productive assets rests largely in the hands of the private sector while the machinery of government is subject to popular control” (Davies, 2002: 3). De publiek- private samenwerking stond dus centraal, en de beslissingen die genomen werden die iedereen aangaan, maar waar geen democratisch gelegitimeerd systeem aan ten grondslag lag. In 1989 bracht Clarence Stone het boek uit: Regime politics: governing Atlanta 1946-1988, waarin hij een casestudy weergeeft van de Amerikaanse stad Atlanta. Hierin laat Stone zien dat de stad Atlanta haar doelen in de publieke sector niet kan bereiken zonder samenwerking met de private sector. Atlanta werd gedomineerd door twee groepen: enerzijds de ‘downtown business elite’ en anderzijds ‘the politic force’ die gerepresenteerd werd door zwarte politieke leiders. Middels een analyse concludeerde Stone dat er binnen Atlanta sprake was van een urban regime: “with a means to archive publicity significant result that an otherwise divided and fragmented system of authority could not provide”( Stone, 1989: 198). Cornelissen en van Ostaaijen (2004: 1) geven tevens aan, dat ondanks dat Stone over Atlanta schreef, hij ook vermoedde dat deze theorie op meerdere stedelijke netwerken van toepassing was. Na Atlanta zijn ook andere Amerikaanse steden onderwerp geweest van een casestudy. Er is wel tot op de dag van vandaag discussie over de toepasbaarheid binnen andere continenten en landen. Stone (2004:9) geeft zelf aan dat urban regimes in Europa anders zijn dan regimes in de Verenigde Staten. Cornelissen en van Ostaaijen (2004: 4-5) geven aan dat een van de centrale kenmerken van een urban regime: de combinatie tussen de ‘bussines en politics’, minder goed van toepassing lijkt op steden buiten de Verenigde Staten. Cornelissen en van Ostaaijen (2004: 5) geven een aantal voorbeelden van verschillen tussen de Europese en de Amerikaanse situatie: “afwijkende verhoudingen tussen federaal en lokaal, alsmede de wijze van inkomstenvergaring, maken ‘elected officials’ in veel Europese landen meer afhankelijk van de bureaucratie, professionals, de ‘gemeenschap’, of andere […]. En ze gaan verder met: “Europese steden hebben vaak meer eigen inkomsten dan Amerikaanse steden en krijgen van federale overheden vaak geld voor economische ontwikkeling, zodat de afhankelijkheid van ‘business’ een stuk minder is. Bovendien zijn bedrijven in Europa vaak veel minder lokaal gebonden dan in V.S. (Mossberger en Stoker, 2001: 819-820).” De verhoudingen tussen de publieke en de niet-publieke partijen binnen een stedelijke omgeving zijn dus in Europa anders dan in de Verenigde Staten. Deze verschillen houden echter niet in dat de URT niet te gebruiken is in Europa. Doordat de regimetheorie duidelijke kenmerken kent, en een beschrijvend karakter heeft is het goed toe te passen op andere steden. De aard van de Amerikaanse en Europese regimes zijn wel verschillend, maar dat is naar mijn idee vanzelfsprekend in een andere omgeving. De karakteristieke kenmerken van de regimetheorie zijn ook in Europa actueel, denk hierbij aan de verhoudingen tussen de publieke en de private sector en de mate van samenwerken. Er zijn tevens veel kenmerken en voorwaarden van een urban regime die in de Verenigde Staten net zo belangrijk zijn als in Europa. Denk hierbij aan een gezamenlijke agenda en middelen als kennis en 46

informatie. Middels de regimetheorie kunnen dus ook processen in niet Amerikaanse steden begrepen worden. In de literatuur (onder andere door Cornelissen en van Ostaaijen, 2006: 2) wordt aangegeven dat Gerry Stoker de eerste was die de theoretische concepten van Stone verder uitwerkte. Stoker heeft veel over de regime theorie geschreven en noemt deze theorie zelfs ‘geniaal’ (Mossberger en Stoker,2001: 811) vanwege: “[…] its synthesis of elements of political economy, pluralism and institutionalism” maar tevens geven ze aan: “this synthesis, however, creates complexity”.

5.2 Waarom is URT belangrijk voor de scriptie? Persoonlijke voorkeur Nu de inhoud en achtergrond van de regimetheorie kort uiteengezet is, komt de toepasbaarheid van de theorie binnen deze paragraaf aan bod. Allereerst zal ik mijn eigen visie op deze theorie en de bruikbaarheid ervan aangeven, waarna ik een aantal wetenschappers zal behandelen die ook spreken over de toepasbaarheid ervan. De voornaamste reden waarom ik gekozen heb voor de regime theorie van Clarence Stone, is verwondering. Toen deze theorie in mijn tweede studiejaar behandeld werd, raakte ik geïnteresseerd in deze ‘spontane’ stedelijke processen. Hierbij vormde het werk van Stone in Atlanta het begin, maar werd dit tastbaarder en concreter door het werk van Tops (2002-2007) in Rotterdam. De analyse van de bevindingen van Tops in het Rotterdam na Pim Fortuyn had bijna iets magisch. Hierbinnen werd namelijk aangegeven dat een gefragmenteerde omgeving een modus vond om op essentiële thema’s samen te werken, en hierin ook nog succesvol te zijn. De nadruk op de uitvoering en de focus op het thema veiligheid bond de stad, en was de kern binnen de ontstane coalitie. Het aangaan van een intensieve samenwerking op basis van gedeelde ‘zorgen’ of ‘doelen’ vormt naar mijn mening een stevige basis binnen de samenwerking. Helemaal wanneer de actoren ook de noodzaak ervaren om samen te werken. De regimetheorie gaat uit van vrijwilligheid, zonder vrijblijvendheid én van een samenwerking zonder hiërarchie maar wél met gedeelde belangen. De partijen hoeven het niet eens te zijn over alle onderdelen van het debat, wanneer ze het maar eens zijn over de essentiële zaken binnen de agenda. Dit is naar mijn mening een effectieve en werkbare manier van samenwerken. Hiermee wil ik echter niet zeggen dat de URT de enige en juiste theorie is binnen stedelijke netwerken, maar wel een van de meest bijzondere. Binnen een urban regime is er namelijk géén partij die het nadrukkelijke voortouw neemt en die de coalitie stuurt, dit gebeurt (idealiter) op een natuurlijke wijze binnen de samenwerking. Vandaar ook dat ik deze theorie gekozen heb als ‘bril’ om naar de stedelijke processen binnen Parkstad Limburg te kijken.

Theorie of concept? Naast mijn persoonlijke bewondering voor urban regimes en de URT, vormt dit ook een werkbaar instrument om te gebruiken binnen deze scriptie. Voordat ik dit nader zal uitwerken, eerst iets over het gebruik van het begrip ‘theorie’. De vorige zes pagina’s spreek ik over de urban regime theorie, in de wetenschappelijke wereld is er echter een discussie of de URT wel een theorie is. Dowding, Dunleavy, King, Margetts & Rydin (1999: 517) zeggen: “The mechanisms by which urban policy regimes operate are left flexible by regime concept itself, which at best denotes a model or a concept rather than a theory”. Mossberger en Stoker (2001: 814) zijn het hier mee eens, ze geven aan dat het: “[…] more of a multifaceted concept than a theory” is. Maar wat is een theorie eigenlijk? Volgens van 47

den Bersselaar (2003:32) is een theorie: “een verzameling van begrippen en uitspraken, die in hun onderling verband een model voor de beschrijving en de verklaring van een deel van de werkelijkheid geven”. Later in deze paragraaf zal het begrijpende en beschrijvende karakter van de URT centraal gesteld worden. Het discussiepunt binnen de URT is in hoeverre er sprake is van een verklaren middels de URT. Hieronder wordt verstaan: “een verschijnsel of gebeurtenis herleiden tot zijn oorzaak of omstandigheden waaronder het zich voordoet. Als ik de oorzaak van een verschijnsel ken, heb ik het verklaard” (van den Bersselaar, 2003: 44). Onder andere Mossberger en Stoker geven aan (2001: 811) dat het verklarende karakter van de regime theorie nader uitgewerkt moet worden. Als reden wordt aangegeven dat (2001: 811): “[…] it has limited ability to explain or predict variation in regime formation, maintenance, or change”. Ik ben van mening dat de regime theorie goed gebruikt kan worden om regimes te begrijpen en te beschrijven, maar dat de verklarende functie niet geheel aanwezig is. De regime theorie kan naar mijn mening gebruikt worden om een regime op te sporen, maar kan bijvoorbeeld veranderingen binnen een regime niet verklaren. Dit omdat hier meer zaken een rol spelen dan alleen de focus van de URT. Van Ostaaijen (2005: 6) spreekt in dit verband dan over een ‘urban regime analysis’. Daarentegen noemt Davies (2002: 1) de URT een paradigma, een samenhangend stelsel van modellen en theorieën die gebruikt worden om de stedelijke politiek in democratieën te bestuderen. Opvallend genoeg noemen ook Mossberger en Stoker (2001: 810) de regime theorie een “dominant paradigm”. Waarbij ze wel aangeven dat het gebruikt kan worden: “[…] as a tool to explain public- and private-sector relationships in American cities”. Ondanks de vele kanttekeningen rondom het begrip theorie en het feit dat er niet aan alle voorwaarden van een theorie wordt voldaan, spreek ik in deze scriptie wel over de urban regime theorie. Dit omdat deze door Clarence Stone ook zo genoemd wordt.

Bruikbaarheid theorie De regime theorie kan op verschillende manieren gebruikt worden binnen dit onderzoek. Deze theorie zal binnen deze scriptie gebruikt worden om de processen binnen Parkstad Limburg te kunnen begrijpen en beschrijven. Middels de theoretische invalshoek van de regimetheorie zal dit samenwerkingsverband ontrafeld worden. Doel hiervan is de samenwerking te begrijpen. Begrijpen in de zin van het pogen te achterhalen waarom dingen gaan zoals ze gaan. Stone spreekt namelijk over “to get things done” (1989: 227). Hoe worden de zaken dan voor elkaar gebracht? Cornelissen en van Ostaaijen (2004: 1) geven aan dat volgens Stoker de regimetheorie het volgende biedt, het is: “[…] een nieuw conceptueel kader waarmee waardevolle analyses van stadsbesturen gemaakt kunnen worden”. Hierbij verwijzen ze naar het werk van Stoker uit 1995. Hier geeft Stoker (1995: 54) tevens aan dat hij de regime theorie ziet als een ‘framework’ om naar processen op lokaal niveau te kijken: “It provides a framework for analyses which captures key aspects of urban governance at the end of the century” en: “It provides a new conceptual framework and more particular theoretical statements about causal relationships and behavior in urban politics”. Deze theorie kan volgens Stoker (1995: 54) dan ook gebruikt worden om de verscheidenheid van de processen op lokaal niveau te begrijpen. De regimetheorie kan dus gezien worden als een conceptueel kader om naar stedelijke processen te kijken. Middels deze theorie kunnen de stedelijke processen beter begrepen worden, de causale verbanden en de gedragingen in de stedelijke omgeving kunnen hiermee geanalyseerd worden. Doordat de regime theorie een conceptueel kader is waarmee er gekeken wordt naar stedelijke 48

processen, kunnen deze processen ‘gezien worden’. Om dit ‘begrijpen’ kracht bij te zetten noemt Stoker (1995: 67) de regime theorie een manier waarop er naar de wereld gekeken kan worden, de regimetheorie is dus volgens Stoker een bril waardoor je kijkt naar bestuurlijke processen. Middels het gebruik van deze bril (met diens begrippen en kenmerken) kan de werkelijkheid op een bepaalde manier begrepen worden. Tevens, zegt Stoker (1995: 69) bevat de regime theorie: “the capacity to travel”. Ondanks dat veel onderzoek naar de URT plaatsvond binnen Amerikaanse steden, is deze theorie ook toepasbaar en bruikbaar in andere landen. Het is niet alleen een kader om stedelijke processen in de Verenigde Staten te begrijpen, maar deze theorie kan ook op andere landen toegepast worden. Zoals eerder aangegeven is er discussie over de bruikbaarheid van deze theorie in Europa. De centrale kenmerken en centrale gedachte van de regime theorie blijven echter ook buiten de Verenigde Staten bestaan. Immers, ook in andere steden worden er coalities gevormd met private- en publiekepartijen, zijn er middelen nodig binnen de samenwerking, kan er sprake zijn van een overkoepelende agenda en kunnen er zaken zijn die het geheel ‘in lijn brengen’. Dit zijn geen ‘Amerika specifieke’ kenmerken. Vandaar dat er middels de regimetheorie ook uitspraken gedaan kunnen worden over de situatie in niet Amerikaanse steden. Stone geeft aan dat de URT geen checklist is, waarmee er gekeken kan worden of er wel of geen sprake is van een urban regime. “Over time, I have come to feel strongly that asking whether a given locality or set of localities pass a litmus test to qualify as urban regimes is the wrong question” zegt Stone (2004: 9). Hiermee wil hij aangeven dat het gebruik van de regimetheorie niet dient te resulteren in het onweerlegbare bewijs of er wel of niet sprake is van een urban regime. Veel belangrijker vindt hij dat er verder gekeken wordt dan alleen de hoofdkenmerken van een regime. Stone geeft dit dan ook als volgt aan: “[urban regime analyse] needs to focus on the character of local governing arrangements, what enables them to pursue an agenda, and what shapes the strength and direction of an locality’s problem-solving efforts. Put in general terms, as urban actors construct their responses to the problems and challenges around them, how to governing arrangements take shape?” (2004: 9). Wel kunnen processen beschreven worden middels de URT. Want middels de bril van URT kunnen processen geduid worden, waardoor ze nauwkeurig beschreven kunnen worden. Samenvattend kan er dus gesteld worden dat de regime theorie gezien kan worden als een (conceptueel) kader om naar stedelijke processen te kijken. Concreet gezien kan de regime theorie een ‘bril zijn’ om naar stedelijke processen te kijken. Middels deze bril kunnen bestaande processen en regimes begrepen en beschreven worden. Tevens bevat deze theorie de ‘capacity to travel’, waardoor zij in meerdere soorten casestudies gebruikt kan worden.

5. 3 Hoe vertalen naar scriptie? Nu de regime theorie uiteengezet is, zal deze theorie in deze paragraaf concreet gemaakt worden. Dit is geen eenvoudige opgave, want Stone (2001: 814) geeft aan dat een analyse middels de regime theorie niet gezien moet worden als een uitputtende verklaring, maar als een theoretische concept waarmee de lokale politiek onderzocht kan worden. Volgens Stone dient er in de analyse verder gekeken te worden dan alleen naar de centrale kenmerken van een regime. Dit is ook beschreven in de vorige paragraaf waarin de bruikbaarheid van deze theorie uiteengezet is. De URT is te beschouwen als een bril of een theoretisch framework om naar de werkelijkheid te kijken en deze te begrijpen. Maar de processen spelen zich af in een omgeving die steeds verandert, en waar zelden ‘harde’ conclusies getrokken kunnen worden.

49

Toch wil ik deze theorie gebruiken binnen dit onderzoek naar Parkstad Limburg, en dit vraagt om versimpeling en concretisering van deze theorie. Stone formuleert in verschillende artikelen eigen criteria waaraan een regime dient te voldoen, deze criteria zijn niet steeds hetzelfde (van Ostaaijen, 2007: 7). Ondanks de wisseldende criteria in verschillende stukken, én het feit dat Stone geen voorstander is van het creëeren van een checklist, zijn er wel vier kenmerken van een urban regime te noemen, die gebruikt zullen worden binnen deze scriptie. Deze vier kenmerken zeggen iets over de inhoud en de context van een urban regime. Zowel in het werk van Stone, maar ook van onder andere Stoker komen de volgende vier kenmerken steeds naar voren (Stone 2005: 309-341 en Tops, 2007: 23-24): 1. Brede coalitie van zowel publieke als private actoren. Deze coalitie is dus méér dan een politieke of bestuurlijke coalitie die gevormd wordt binnen een stedelijke omgeving. Overheid, maatschappelijk middenveld en private partijen werken hierin samen. Binnen deze samenwerking staan de informele relaties centraal, waarbij geen sprake is van hiërarchische verhoudingen. Samenwerking dient niet als vanzelfsprekend beschouwd te worden “is not taken as a given but has to be archieved” (Mossberger en Stoker, 2001: 813-814). Het is een samenwerkingsvorm die op vrijwilligheid en welwillendheid berust (DeLeon, 1992: 555-579 en Orr en Stoker, 1994: 48-73). Deze samenwerking is tevens duurzaam, immers zij moet een redelijk lange periode (langer dan bijvoorbeeld één raadsperiode) bestaan (Mossberger en Stoker 2001: 813-814). De deelnemers voegen zich dus niet vanzelfsprekend bij de coalitie die er gevormd is, de perspectieven en belangen dienen gedeeld te worden (Tops, 2007: 24). In het licht van het bovenstaande kan er gesteld worden, dat er dan ook niet in iedere stad of in iedere stedelijke omgeving sprake is van een brede coalitie.

2. Het regime beschikt over een overkoepelende agenda. Stone, geeft aan dat wil een regime “take hold and sustain” (2001:21) zijn het van groot belang is dat er een agenda aanwezig is waarmee de deelnemers zich kunnen identificeren. Binnen een werkend regime dient er afstemming te bestaan over de agenda, deze moet zowel bekend zijn als ondersteund worden door de partijen die samenwerken. Deze agenda dient breder te zijn dan “single issues” (Tops, 2007: 24), het gaat namelijk om een groter geheel. De overkoepelende agenda dient een kijkrichting te bieden binnen de samenwerking: waar wil het regime naar toe? Wil een agenda door het gehele netwerk ondersteund worden, dan sluit deze tevens aan op de behoeften en wensen in de samenleving.

3. Aanwezigheid van de benodigde middelen binnen de samenwerking. Stone (2001: 21) geeft aan dat het feit dat de deelnemers zich kunnen identificeren met de agenda van belang is om een houdbare coalitie te creeren. Maar, gaat Stone verder, de aanwezigheid van de benodigde middelen is van ‘cruciaal’ belang. Tevens noemt Stone (1993:21) de aanwezigheid van middelen evident voor de ‘levensvatbaarheid’ van een regime. Het vermogen om de benodigde middelen te kunnen mobiliseren maakt een regime sterk. Deze benodigde middelen stellen het regime in staat “effectief en handelend” (Tops, 2007: 24) te zijn. Deze benodigde middelen zijn dus alle zaken die een werkend regime nodig heeft om te kunnen werken en dus te overleven. Deze middelen kunnen in de breedste zin van het woord worden opgevat: de essentiële zaken binnen de samenwerking zoals geld, informatie en invloed. Maar er kan ook gedacht worden aan toegang tot media, het vermogen om mensen te kunnen mobiliseren en vaardigheden. 4. Ten slotte dient een werkend regime te beschikken over een ‘mode of alignment’. Deze ‘mode of alignment’ houdt alles in wat de partijen binnen de samenwerking bindt: datgene dat de partijen 50

“in lijn weet te brengen” (Tops, 2007: 24). Stone (2001:21) noemt dit ook wel het vermogen om productief te kunnen zijn. De capaciteit om op een manier te handelen en middelen te genereren in het kader van de bestaande agenda, die niet mogelijk zou zijn wanneer er geen sprake was van informele arrangementen. Tops (2007: 25) spreekt in het verlengde hiervan over het organiserend vermogen van het regime. Leiderschap is van essentieel belang om de partijen in lijn te brengen, en de ‘sense of urgency’ wanneer het gaat om de doelen van de agenda te bereiken. In het begin van deze scriptie achtte ik de kans dat er binnen Parkstad Limburg sprake zou zijn van een urban regime vrij groot. Er is immers sprake van een vast gebied waarbinnen diverse partijen al geruime tijd samenwerken. Hiernaast zijn er een aantal problemen die de regio kenmerken (economische achteruitgang, vergrijzing en krimp van de bevolking) die mogelijk de basis kunnen zijn van de samenwerking. Deze problemen treffen alle betrokken binnen deze regio (van bestuurder tot kleine ondernemer maar ook bijvoorbeeld de basisscholen en de verzorgingshuizen), waardoor ik verwacht dat dit de basis kan zijn voor een stabiele gezamenlijke agenda. Deze problemen zouden de verbindende factor kunnen zijn binnen een stabiele coalitie. In deze lijn zou er dan ook sprake kunnen zijn van een urban regime.

51

Hoofdstuk 6: Analyse middels de urban regime theorie

Aan de hand van de vier kenmerken die in het vorige hoofdstuk uiteengezet zijn, wordt de regimetheorie in dit hoofdstuk gekoppeld en geanalyseerd aan de hand van de praktijk. Bij ieder kenmerk wordt eerst een korte situatieschets weergegeven, waarna het kenmerkt geanalyseerd wordt. Zoals ik in hoofdstuk 5 weegegeven heb, verwachtte ik aan het begin van dit onderzoek dat er binnen Parkstad Limburg mogelijk sprake kon zijn van een urban regime. Wanneer er inderdaad sprake is van een urban regime, dan dienen alle kenmerken van de regime theorie aanwezig te zijn binnen Parkstad Limburg. Bij de analyse van ieder kenmerk wordt dan ook die verwachting geformuleerd. Aan de hand van de analyse van deze vier kenmerken zal de hieronder genoemde verwachting getoetst worden. Verwachting: Binnen Parkstad Limburg is er sprake van een urban regime.

6.1

Kenmerk 1: Coalitievorming.

Situatieschets Allereerst even kort terug naar de criteria van de regime theorie zoals deze in het vorige hoofdstuk besproken zijn. Er is dus sprake van een coalitie wanneer publieke en private partijen duurzaam samenwerken in een stedelijke omgeving. Binnen deze samenwerking is geen sprake van hiërarchische verhoudingen. Tevens dient de samenwerking niet als vanzelfsprekend beschouwd te worden, Mossberger en Stoker zeggen hierover (2001: 813-814): “[…] not taken as a given but has to be archieved”. De deelnemers voegen zich dus niet vanzelfsprekend bij een coalitie, de perspectieven en belangen dienen gedeeld te worden (Tops, 2007: 24). Binnen deze paragraaf zal ik allereerst laten zien dat er binnen Parkstad vormen van formele en informele samenwerking te herkennen zijn. Hierna zal in het analytisch deel de vraag aan de orde gesteld worden: is er in Parkstad Limburg sprake van een coalitie? Immers, wil er sprake zijn van een urban regime, dan moet er sprake zijn van een coalitie. Verwachting: Binnen Parkstad Limburg is er sprake van een duurzame coalitie.

a. Formele samenwerking

Zoals aangegeven in deel 1 van deze scriptie, kent de formele samenwerking binnen Parkstad een lange traditie. De overheidspartijen vormden in de jaren zestig het Stadsgewest Oostelijke Mijnstreek, dat als doel had het hele gebied te revitaliseren. In de jaren daarna werd dit omgevormd tot bestuursbureau, streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg en uiteindelijk werd er een Wgr regio geformeerd. In 1999 besloten de gemeenten: Simpelveld, Voerendaal, Heerlen, Landgraaf, Brunssum, Onderbanken, Kerkrade en Nuth samen te werken onder de naam Parkstad Limburg. Deze acht 52

gemeenten werkten samen op basis van de Wgr. Deze formele basis van samenwerken hield echter niet direct in dat ‘alle neuzen dezelfde kant op stonden’, aan de hand van een drietal voorbeelden zal dit geïllustreerd worden. Uittreding Nuth Op 1 maart 2003 werd er door de partijen besloten om met Nuth “als goede buren” 35 samen te werken en hierdoor trad Nuth uit het samenwerkingsverband. Door de uittreding van Nuth, bleven er zeven gemeenten over die zich opnieuw dienden te beraden over hun aandeel binnen Parkstad Limburg. Deze uittreding had namelijk tot gevolg dat de deelnemende gemeenten opnieuw dienden te stemmen over de aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen, omdat de tekst gewijzigd diende te worden. Deze (nieuwe) stemming over dit formeel samenwerkingsverband verliep niet geheel vlekkeloos. Dit leidde bijvoorbeeld binnen de gemeente Voerendaal tot een grote discussie onder de inwoners (Groenewegen, 2006: 17). De inwoners vroegen zich namelijk af waarom ze bij Parkstad Limburg dienden te horen. Raadgevend referendum Voerendaal Op 18 juni 2003 mochten de inwoners van de gemeente Voerendaal in een raadgevend referendum hun stem laten horen over de wijzigingen die aangebracht moeten worden in de wet gemeenschappelijke regelingen. De inwoners lieten hierin een “nee” horen. Dit “nee” was formeel een afwijzing van het wijzigen van de gemeenschappelijke regeling, maar men vermoedde dat dit een “nee” was tegen Parkstad Limburg (vergelijkbaar met het Nederlandse “nee” tegen de Europese grondwet). Zowel de gemeente als Parkstad Limburg reageerden teleurgesteld. Waar Parkstad als bestuurlijke organisatie bleef wijzen op de voordelen van samenwerken: “De gemeente Voerendaal is een netto-verdiener aan Parkstad Limburg. Het bedrag dat deze gemeente in Parkstad Limburg stopt, krijgt zij door deze gezamenlijke aanpak in meervoud terug” 36, heroverwoog de gemeente Voerendaal het besluit van haar burgersf. Dit leidde ertoe dat de gemeenteraad van Voerendaal op 26 juni 2003 instemde met de aanpassing van de gemeenschappelijke regeling. Hiermee werd er voorbij gegaan aan de stem van de inwoners. De gemeente en Parkstad reageren hierop met een ‘charmeoffensief’ zo werden er bustochten vanuit Voerendaal door heel Parkstad georganiseerd. Gemeenschappelijke Belastingen en Registratie Dienst zonder Kerkrade Een ander voorbeeld is de dienst Gemeenschappelijke Belastingen en Registratie Dienst (GBRD), die Parkstadbreed de gemeenschappelijke belastingen int en Wet Onroerend Zaak (WOZ) uitvoert37. Alle Parkstad gemeenten hebben zich hier op 15 februari38 2007 bij aangesloten, behalve Kerkrade. Deze gemeente deed mee met de onderhandelingen39 ,maar nam uiteindelijk geen deel aan deze gemeenschappelijke dienst. Ondanks de bovengenoemde moeilijkheden, heeft Parkstad Limburg zich als bestuurlijke, juridische en democratische organisatie steeds verder doorontwikkeld. In 2006 werd de plusstatus toegekend aan het gebied, wat inhield dat er taken toegevoegd werden aan het samenwerkingsverband, en taken van de individuele gemeenten werden overgeheveld. Het is echter de vraag of deze formele manier van samenwerken leidt tot het realiseren van een coalitie zoals Stone dit bedoelde binnen de regime theorie. Hier wordt later in dit hoofdstuk nader op in gegaan. f

Aangezien het een raadplegend referendum was, mocht de gemeenteraad van de gemeente Voerendaal dit besluit heroverwegen. In: Groenewegen, R. (2006). Het gemeentelijk referendum: een casestudy: Voerendaal in samenwerkingsverband Parkstad Limburg. Twente: Universiteit van Twente. 53

b. Informele samenwerking

Formeel gezien bestaat Parkstad Limburg uit deze zeven gemeenten. Maar in de praktijk komt het erop neer dat er veel partijen samenwerken in deze regio. Er zijn verschillende vormen van samenwerken te zien in deze regio. Het voert te ver om in deze scriptie een compleet beeld te verkrijgen van alle samenwerkingsverbanden. Enkele in het oog springende verbanden zullen hier nader toegelicht worden. Ontwikkelmaatschappij Parkstad Limburg (OPL) Het eerste voorbeeld is de Ontwikkelmaatschappij Parkstad Limburg (OPL), die door dezelfde ‘zwaargewichten’ (Wöltgens, Pleumeekers en Zuidgeest) opgericht is Parkstad Limburg zelf. Dit netwerk benadert bedrijven en maatschappelijke instellingen binnen Parkstad om deel te nemen aan de OPL. Het doel van deze samenwerking is drieledig40: tactisch de Parkstad agenda beïnvloeden; samenwerken en verantwoording afleggen aan de omgeving en ten slotte de schaalgrootte ter sprake brengen. De ongeveer 80 deelnemers aan dit netwerk (van Brand bierbrouwerij, Media groep Limburg, MKB Limburg en de Woonboulevard Heerlen tot de gemeente Voerendaal, het Atrium medisch centrum en de Universiteit van Maastricht) leveren ieder op hun eigen manier een bijdrage aan het bewerkstelligen van deze agenda. Een goed voorbeeld hiervan is de mediacampagne van Parkstad Limburg. Door de contacten met Media Groep Limburg (uitgever van de twee dagbladen in Limburg) kan er regelmatig een paginagrote advertentie over Parkstad Limburg of activiteiten hiervan voordelig worden afgedrukt in de zaterdageditie. Hiernaast is de OPL een netwerk dat Parkstad als ‘vijfde stad van Nederland’ kenmerkt en ook als zodanig promoot binnen en buiten het gebied. Parkstad Attractief Een ander voorbeeld van samenwerking tussen overheden en niet-overheden, is de toeristische sector binnen Parkstad. Deze sector heeft in deze eeuw een enorme bloei doorgemaakt. Misschien wel door een aantal nieuwe toeristische attracties (Wereldtuinen Mondo Verde en Snow World in Landgraaf en GaiaPark Zoo in Kerkrade) is het gebied in toeristisch opzicht veranderd. Waar voor het jaar 2000 de toeristische nadruk in Limburg lag op het Heuvelland met Valkenburg en Maastricht, is hier na 2000 de regio Parkstad bijgekomen. Tegenwoordig is er nog een verschuiving gaande: waar men Parkstad eerst voornamelijk bezocht om haar attracties en evenementen, wordt deze regio ook steeds meer gebruikt om te overnachten. Deze verdienste is niet aan één partij toe te schuiven. De samenwerking van zeven attracties binnen Parkstad (Mondo Verde, Kasteel Hoensbroek, GaiaPark, Snow World, Miljoenenlijn, Woonboulevard Heerlen en het Industrion) onder de naam Parkstad Attractief41 wordt ervaren als succesvol. Hiernaast speelt ook de VVV ZuidLimburg een ondersteunende en faciliterende rol, evenals de deelnemende gemeenten. Onderwijsboulevard Het derde voorbeeld is de samenwerking op het gebied van onderwijs. Binnen Parkstad Limburg zijn er vele ontwikkelingen gaande op dit gebied, de aanleiding hiervan is de ontgroening, oftewel de vergrijzing van de regio. Dit heeft gevolgen voor zowel het basisonderwijs, als ook het voortgezet- en hoger onderwijs. Deze organisaties krijgen in de toekomst te maken met een afname van het aantal leerlingen. Deze instellingen die dit onderwijs aanbieden dienen zich bewust te zijn van de implicaties hiervan. Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg (SVO PL) (samenwerking van 9 middelbare scholen binnen Parkstad), Arcus College (aanbieder van ongeveer 400 opleidingen binnen het middelbaar onderwijs in Parkstad), Hoge School Zuyd (aanbieder van ongeveer 40 bachelor 54

en 10 masteropleidingen in de regio Zuid Limburg) en ten slotte de Open Universiteit (aanbod van zowel bachelors, masters en andere cursussen in Heerlen) werken op dit moment samen om een onderwijsboulevard te ontwikkelen. Deze samenwerking is erop gericht om één gebied te creëren waar alle onderwijsniveaus aangeboden zullen worden. Hierbinnen wordt bijvoorbeeld een deel van het VMBO onderwijs geclusterd, waardoor dit wegvalt op verschillende middelbare scholen. Doel hiervan is enerzijds het ‘fysiek doorstromen’ naar vervolgopleidingen makkelijker te maken en anderzijds om rendabel onderwijs te creëren. Kenmerkend van deze samenwerking is dat er geredeneerd en gehandeld wordt vanuit de gedachte dat Parkstad één gebied is. Er wordt niet gekeken naar de wensen en behoeften van individuele gemeenten, maar naar het gebied als geheel.

Analyse kenmerk 1: is er sprake van een coalitie? De eerder genoemde voorbeelden van coalities betreffen slechts ‘kleine coalities’ die meestal op initiatief van een bepaalde partij ontstaan. Binnen een urban regime dient er sprake te zijn van een duurzame samenwerking tussen private en publieke partijen. Dit lijkt binnen Parkstad Limburg niet het geval te zijn. Hoe kan de samenwerking begrepen worden binnen het samenwerkingsverband, en welke zaken dragen eraan bij dat er geen sprake lijkt van een overkoepelend regime? a. De toeristische sector: grote rol voor Parkstad

Voordat er een aantal problemen rondom de samenwerking binnen Parkstad uiteengezet worden, eerst een voorbeeld van een coalitie waarbinnen het ‘goed’ gaat. De samenwerking op het toeristisch gebied werd in de interviews regelmatig aangegeven als een voorbeeld van een goede samenwerking. Respondent 6 zegt hierover: “de samenwerking met de gemeenten verloopt perfect, dit is te betitelen als vriendschappelijk en informeel”. En “is het toerisme een belangrijke verbindende factor. Ook het feit dat de bestedingen per gemeente omhoog gingen […] was een motivatie en bevestiging dat het een goede keuze was. Toerisme is dus speerpunt op de agenda.”. Hiernaast wordt door Respondent 6 aangegeven dat er vanuit Parkstad veel medewerking wordt verleend, en dat ook de deelnemende gemeenten veel initiatieven nemen en investeren. De gemeente Landgraaf wordt hierbij als voorbeeld genoemd. Tijdens de terugkoppeling met de respondenten42 werd er door de andere aanwezigen de vraag gesteld aan Respondent 6 of Parkstad Limburg daadwerkelijk iets heeft toegevoegd op het gebied van toerisme. Respondent 6 is van mening dat dit zeker het geval was, als voorbeeld wordt de stimuleringsregeling genoemd. Tevens zegt deze Respondent dat Parkstad Limburg leidend is binnen de samenwerking in de toeristische sector. b. Eenheid of verdeeldheid?

In de interviews heb ik 12 verschillende personen gesproken die op een of andere manier een rol spelen binnen Parkstad Limburg. Deze personen hadden allen eigen ervaringen binnen Parkstad Limburg, en hun waardering over het gebied verschilde nogal. Wanneer ik vroeg naar de mate van eenheid binnen het gebied, dan hoorde ik uiteenlopende verhalen. De vraag of er sprake is van een grote coalitie binnen Parkstad, is dan ook niet eenvoudig te beantwoorden. Aan de hand van een aantal opvallende uitspraken van personen binnen Parkstad Limburg zal dit verdeelde beeld uitgewerkt worden. In de interviews is er veelvuldig gesproken over de mate van eenheid binnen Parkstad Limburg. Opvallend was dat vrijwel iedere respondent hier een eigen visie over had. Gedurende mijn onderzoek bleek eveneens dat de vraag naar eenheid binnen het gebied een actuele vraag is. Zoals aangegeven verschijnen hierover veel stukken in de media en dit gebied is eveneens regelmatig onderwerp van onderzoek. 55

Respondent 6 zegt hier in het interview het volgende over: “de samenwerking met [ons en] de gemeenten verloopt perfect, dit is te betitelen als vriendschappelijk en informeel. Respondent 7 zegt over de samenwerking tussen gemeenten: “zolang iedere gemeente alleen maar aan zijn eigen belang denkt dan wordt het niet veel”. En Respondent 5 zegt hierover: “in het gebied is meer eenheid te zien, maar er is geen sprake van één gebied. Het zijn 7 kleine gemeenten die vechten om de buit”. Ook Loek Hermans, MKB voorzitter is niet erg positief over de mate van samenwerken binnen de regio: “helaas kijken gemeenten in een samenwerking eerst naar hun eigen voordeel en komt het gezamenlijke belang op de tweede plaats”43. Deze onderlinge verdeeldheid wordt ook erkend door de voorzitter van Parkstad Limburg, de heer Gresel, hij zegt hier het volgende over in zijn openingsspeech van het bestuursjaar 2008-200944: “Parkstad staat voor de opgave om één geluid te laten klinken voor een hele regio over complexe vraagstukken, die zich daar volgens de principes van een gezonde lokale democratie niet altijd naar laten dirigeren. Parkstad loopt niet weg voor discussie en zoekt keer op keer de dialoog en de samenwerking om ons in stelling te brengen. We blijven daarbij inzetten op een gedragen geluid, een geluid waarin iedereen zich herkent en ieders eigen partituur hoorbaar is.” Na het horen en lezen van de bovenstaande uitspraken heb ik de indruk gekregen dat er binnen Parkstad Limburg sprake is van grote ambiguïteit ten aanzien van het concept Parkstad Limburg. Alle respondenten hadden op de een of andere manier met Parkstad Limburg te maken, maar ze ‘zien’ Parkstad Limburg allen op een eigen manier, en waarderen het ook op een eigen manier. Waardoor het lastig om hier gerichte uitspraken over te doen. Ik heb de indruk gekregen dat achter deze uitspraken wel een gezamenlijke ‘wens’ schuilgaat. Namelijk de wens om op een effectieve manier samen te werken en eenheid te creëren. Niemand van de 12 geïnterviewden gaf aan het niet wenselijk of noodzakelijk te vinden om samen te werken. Doordat deze gezamenlijke wens aanwezig is, verschillen de meningen over het bereiken van deze wens. Tevens hebben de respondenten verschillende invullingen van deze mate van eenheid en samenwerken, waardoor er verschil bestaat over het bereiken van deze doelen. Vandaar dat ik in dit verband spreek over ambiguïteit, de respondenten ‘zien’ Parkstad Limburg allemaal op hun eigen manier, en koppelen hier een eigen mening over de mate van eenheid aan vast. Tevens ben ik van mening dat deze ontevredenheid over de manier van werken van Parkstad Limburg mede te maken heeft met teleurstelling. Respondent 7 en Respondent 8 geven aan dat ruziënde gemeenten het beeld van Parkstad Limburg lijken te bepalen. Hier voegt Respondent 7 aan toe het enorm te betreuren dat de media al deze moeilijkheden rapporteren, waardoor het verdeelde beeld versterkt wordt. Dit terwijl er veel gewerkt en geïnvesteerd wordt in deze regio. c. Samenwerken om Parkstad heen

Een andere tendens die in de interviews naar voren is gekomen is het ‘samenwerken binnen Parkstad lángs Parkstad’. Hiermee wordt bedoeld dat er samenwerkingsprojecten opgezet worden langs de formele Parkstad Limburg structuur. Dit kan dus betekenen dat de besluiten niet in het Parkstad Bestuur en Raad besproken worden of dat er ‘langs’ de deelnemende gemeenten gewerkt wordt. Ik heb de indruk gekregen dat bepaalde bedrijven en een aantal partijen uit het maatschappelijke middenveld binnen Parkstad Limburg een eigen koers varen. Hierbij wordt er niet altijd afgestemd met de formele organen. Hiermee wil ik niet aangeven dat er geen bereidheid is om met de overheidsorganen samen te werken, maar dat het in de praktijk (volgens sommige respondenten) efficiënter lijkt om een eigen koers te varen. Een opvallende redenering die gedurende de interviews door Respondent 5 en 8 werd opgezet was de volgende. Ongeveer tien jaar geleden bestond er bij de bedrijven, het bestuur en het middenveld de wens om op Parkstad niveau samen te werken. Een aantal partijen (waaronder het middelbaar onderwijs) hebben in de jaren hierna hun best gedaan om 56

deze doelstelling te bereiken en organiseerden zich op Parkstad niveau. Wat is er echter momenteel in de praktijk te zien: de maatschappelijke instellingen hebben zich regionaal georganiseerd, en hebben vervolgens bij het nemen van hun beslissingen te maken met zeven individuele gemeenten met allemaal eigen wensen en belangen. Dit staat een Parkstad breed beleid in de weg. Voorbeeld: onderwijs binnen Parkstad Limburg Respondent 8 geeft hierover aan dat: “het maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven lopen in Parkstad ver vooruitloopt wanneer het gaat over efficiënt en regionaal samenwerken. Het middenveld maakt onderlinge afspraken en investeert in de regio. Het (Parkstad) bestuur is volgend hierbinnen. Het bedrijfsleven trekt zich immers niets aan van bestaande grenzen, de gemeenten ‘kachelen hier achteraan’ ”. Een duidelijk voorbeeld hiervan zijn de middelbare scholen binnen Parkstad Limburg. Hierbinnen speelt het Masterplan dat op 28 oktober 200845 gepresenteerd werd een grote rol. In dit masterplan geeft Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg (SVO PL) aan welke plannen zij maken om het voortgezet onderwijs binnen Parkstad ook in de toekomst te kunnen waarborgen. In het onderstaande tekstvlak is de situatie kort beschreven. Voortgezet Onderwijs binnen Parkstad Limburg Momenteel bevinden er zich 26.220 jongeren in de leeftijd 10 tot en met 19 jaar in Parkstad, in het jaar 2015 zullen dit naar verwachting 22.907 jongeren zijn. “Dat heeft vergaande gevolgen voor de levensvatbaarheid van zelfstandige scholen in de streek. “Ruim 3300 leerlingen minder staat gelijk aan de populatie van 3 scholen”, probeerde Monsewije deze week de ernst van de situatie te laten doordringen” a. Vandaar dat SVO PL een Masterplanb presenteerde, wat inhield dat er veel zal gaan veranderen voor de middelbare scholen. Zo zal een onderwijsboulevard gerealiseerd worden, zal het VMBO onderwijs herschikt worden en zal er één middelbare school komen in de regio Parkstad Zuid. Camp, van den J. (2008, 1 november). ‘Dit rouwproces moet je door’. Dagblad de Limburger. Verkregen via ww.limburger.nl Masterplan VO Parkstad Limburg. Verkregen via: http://www.svopl.nl op 2 december 2008.

Er kan gesteld worden dat de plannen die door SVO PL gepresenteerd zijn, een resultaat zijn van een intensieve samenwerking tussen verschillende partijen. Het voorgestelde Masterplan is naar mijn mening een voorbeeld van een Parkstad breed plan. Dit houdt in dat dit plan is gemaakt met de regio Parkstad als werkgebied, en waarbij er niet gekeken wordt naar de belangen van de verschillende gemeenten. Respondent 8 zegt hier het volgende over: “Besluiten die genomen worden op het vlak van bijvoorbeeld onderwijs in de regio, worden uiteindelijk door het College van Bestuur [van de organisaties] genomen, en niet elders. Het maatschappelijk middenveld organiseert Parkstad, zoekt elkaar op en praat met elkaar. De gemeenten en of Parkstad is niet leidend, maar het maatschappelijke middenveld en de bedrijven.” Dit wil zeggen dat het maatschappelijk middenveld en de bedrijven onderling een koers bepalen en ook uitvoeren. Tijdens de terugkoppel bijeenkomst46 geeft Respondent 8 aan dat de overheid noodgedwongen buiten de samenwerking wordt gelaten. Respondent 8 geeft aan dat diens organisatie in beginsel zeker wilde samenwerken en afstemmen met de overheden (gemeenten en Parkstad Limburg), maar dat deze niet reageerden op de verzoeken tot samenwerken. De overheid wordt dan gepasseerd om wel resultaten te kunnen boeken. Dit masterplan leverde in de praktijk veel verzet op bij de burgers en de overheid. Een voorbeeld hiervan zijn de problemen dit zich in het najaar van 2008 manifesteerden. Met name het derde 57

veranderpunt één middelbare school voor de regio Parkstad Zuid leverde vele reacties op. SVO PL stelt voor om de bovenbouw van havo, vwo en gymnasium in Kerkrade af te bouwen en dit onderwijs over te hevelen naar Landgraaf g. Eind oktober 2008 rapporteert het Dagblad de Limburger 47 het volgende beeld tijdens de ouderavond van de leerlingen van College Rolduc: “Onbegrip, woede en teleurstelling overheersten gisteravond […] Ouders bliezen stoom af over ‘de grote afbraak van onze school’”. Naast de ouders van de kinderen op deze scholen in Parkstad Zuid, is ook de gemeente Kerkrade niet tevreden over deze plannen. De wethouder onderwijs van deze gemeente, de heer Hans Bosch geeft in november 2008 aan48 dat de gemeente bezig is met het nemen van (actie) maatregelen tegen de voorgenomen plannen. Tevens heeft de gemeente Kerkrade het voortouw genomen om alle juridische actiemiddelen aan te grijpen om deze fusie tegen te houden. In januari 2009 zijn er echter afspraken gemaakt met SVO PL en de gemeente Kerkrade49: “Beide partijen zijn het erover eens dat onderwijsvoorzieningen structureel levensvatbaar dienen te zijn. Dat hangt af van demografische ontwikkelingen en de schoolkeuzes van ouders en leerlingen”. De plannen van SVO PL blijven bestaan, met een aantal aanpassingen. Er is onder andere met de gemeente Kerkrade afgesproken dat wanneer de aanwas van nieuwe scholieren op pijl blijft (minimaal 90 leerlingen per afdeling) dat ook de bovenbouw blijft bestaan. Voorbeeld: Ontwikkelmaatschappij Parkstad Limburg (OPL) Een ander voorbeeld die de verhouding tussen de overheid en de andere partijen binnen Parkstad Limburg weergeeft is de OPL. Respondent 5 geeft tijdens de 50 terugkoppelbijeenkomst aan dat het oorspronkelijke doel van OPL was om een publiek privaat samenwerkingsverband op te richtten, waar zowel de overheidspartijen als het middenveld en de bedrijven deel van uitmaken. Dit is volgens Respondent 5 echter mislukt omdat de overheid niet de verwachtte ‘inzet’ toonde. Deze respondent geeft aan dat er sprake is van “wisselende snelheden” binnen de samenwerking, waar het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld op korte termijn actie verwachten, duurt dit bij de overheidsinstellingen langer. Hiernaast is er ook sprake van een cultureel verschil tussen deze partijen. Door de verschillende snelheden en het verschil in cultuur wordt de publiek private samenwerking bemoeilijkt. In de praktijk komt dit erop neer dat de OPL momenteel functioneert met name op basis van het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld.

De twee aangehaalde voorbeelden laten zien dat er in beginsel wel de wens was om de overheid te betrekken bij de plannen van SVO PL en bij de OLP, maar dat de overheid niet ‘op tijd reageerde’ op de voorgestelde plannen. Parkstad Limburg heeft als bestuurlijke organisatie echter wel een duidelijke visie geformuleerd over de manier van samenwerken binnen de regio 51 : “Duidelijk is dat Parkstad Limburg al die ambities niet alleen kan realiseren. Als algemene lijn geldt dat wij vooral de regisseur van het proces zullen zijn, dus partijen bij elkaar brengen, het totaal overzicht behouden en de voortgang bewaken. Derden zijn veelal verantwoordelijk voor de uitvoering van de diverse taken. Het gaat dan natuurlijk in eerste instantie om de deelnemende gemeenten, maar ook om intermediaire organisaties als […]. De rol die Parkstad Limburg wil vervullen: die van regisseur lijkt nog niet in de g Het plan van SVO PL is om het onderwijs in Landgraaf en Kerkrade aan te passen. Het college Rolduc (Kerkrade) en het Eijkhagencollege (Landgraaf) zullen intensief gaan samenwerken. De hoofdlijn van de plannen komt hierop neer: Kerkrade zal een ‘junior college’ vormen, dit houdt in dat hier alleen de eerste drie jaren van havo, vwo en gymnasium aangeboden zal worden. De bovenbouw van deze opleidingen zal plaatsvinden op het Eijkenhagecollege in Landgraaf. Het aanbod van het vmbo onderwijs in deze gemeenten zal gehandhaafd worden, met enkele veranderingen.

58

praktijk gebracht in de twee genoemde voorbeelden. Bij het eerder genoemde voorbeeld over de toeristische sector, vervult Parkstad Limburg wel een prominente rol. In de terugkoppelbijeenkomst werd eveneens aangegeven dat (zoals in deel 1 beschreven) Parkstad Limburg beperkte bevoegdheden en financiële middelen heeft, waardoor men niet altijd de gewenste rol kan uitvoeren.

Conclusie Wanneer ik nu kijk naar de centrale kenmerken van een coalitie zoals ik deze eerder in dit hoofdstuk uiteengezet heb: overheid, maatschappelijk middenveld en private partijen werken samen; informele arrangementen centraal; geen sprake van hiërarchische verhoudingen; samenwerking is niet vanzelfsprekend; vrijwilligheid en welwillendheid essentieel; duurzaam karakter en ten slotte gedeelde perspectieven en belangen, dan kunnen er een aantal conclusies getrokken worden. Er kan gesteld worden dat er binnen Parkstad geen sprake is van één overkoepelende coalitie waar zowel overheden als niet overheden zitting in nemen. Wél kan er gesteld worden dat er sprake is van meerdere (stabiele) samenwerkingsverbanden in dit gebied, denk hierbij bijvoorbeeld aan de toeristische sector, het onderwijs en de formele Wgr plus structuur. De eerste twee verbanden functioneren op basis van vrijwilligheid en welwillendheid, en hierbinnen is er ook geen sprake van hiërarchische verhoudingen. Binnen Parkstad Limburg valt het op dat in sommige situaties partijen ervoor kiezen om een eigen koers te varen. In deze paragraaf noem ik dit: samenwerken om Parkstad heen. Maatschappelijke instellingen nemen zelf Parkstad brede beslissingen, en voeren deze uit. De respondenten geven aan dat dit vaak noodgedwongen gebeurd omdat de gewenste actie van de overheid ontbreekt. Respondent 5 geeft dit naar mijn mening goed weer: in de verhouding tussen de overheid enerzijds en het bedrijfsleven en het middenveld anderzijds is er sprake van verschillende snelheden. Waar de overheid tijd nodig heeft om beslissingen te nemen, verwachten de andere partijen sneller actie. Ook wordt er in de terugkoppelbijeenkomst aangegeven dat er sprake is van culturele verschillen tussen de overheid enerzijds en de andere partijen anderzijds. Het samenwerken om Parkstad heen is dan een noodgedwongen gevolg om effectief te kunnen werken. Dit samenwerken om Parkstad heen leidt niet altijd direct tot het beoogde resultaat zoals de problemen rondom het Masterplan op het gebied van onderwijs aangeeft, maar is naar mijn mening wel een treffend voorbeeld voor de aanwezigheid van een coalitie binnen Parkstad. Een overkoepelende coalitie is namelijk niet aanwezig, men werkt enkel samen wanneer er gezamenlijke doelen bereikt moeten worden. Dan zoeken de partijen elkaar op, en gaan tot actie over.

6.2

Kenmerk 2: Overkoepelende agenda.

Situatieschets Zoals eerder aangegeven in deel 1, is de aanwezigheid van een overkoepelende agenda van groot belang binnen een werkend regime. De partijen die deelnemen aan een regime, dienen zich te kunnen identificeren met deze agenda, waardoor deze ook gesteund kan worden. Tops (2007: 24) geeft aan dat de agenda dient te gaan om meer dan alleen de “single issues”, het is namelijk het groter geheel. De overkoepelende agenda dient een kijkrichting te bieden binnen de samenwerking: waar wil het regime naar toe? Binnen deze paragraaf zullen de operationele en overkoepelende agenda allereerst uiteengezet worden, waarna er gekeken zal worden of er binnen Parkstad Limburg

59

sprake is van een gedragen agenda. Wil er namelijk sprake zijn van een regime, dan dient er sprake te zijn van een gedragen agenda.

Verwachting: Binnen Parkstad Limburg is er sprake een overkoepelende gedragen agenda.

a. Operationele agenda

In mijn zoektocht naar de agenda van Parkstad Limburg, kwam ik twee verschillende presentaties van de Parkstad Limburg agenda tegen. Deze twee manieren van het presenteren van een agenda, bieden een kijkrichting binnen de samenwerking. De eerste agenda, is een agenda die ook als zodanig gepresenteerd wordt door de partijen. Dit is het zogenaamde ‘strategische agenda 2007-2008’52. In verschillende documenten wordt dit gepresenteerd als dé agenda van Parkstad Limburg. Deze agenda is geformuleerd aan de hand van de voornaamste Wgr plus taken, en de strategische prioriteiten binnen de samenwerking. In de terugkoppelbijeenkomst wordt aangegeven dat deze top vijf van projecten een zogenaamde beleidsmatige agenda is. Deze vijf, zogenaamde topprioriteiten, zijn de volgende: 1. Actieprogramma nieuwe energie; 2. Centrumvisie Heerlen/Parkstad; 3. Integrale Gebiedsontwikkeling Parkstadring; 4. Grensoverschrijdend Openbaar vervoer (een arbeidsmarkt); 5. Stedelijke herstructurering. Deze strategische agenda 2007-2011 past binnen het “totaaloverzicht route naar resultaat”53. Dit is een schematische weergave van de Parkstad agenda. Dit totaaloverzicht is geformuleerd aan de hand van het ‘minimumpakket’ van vijf elementen die steeds geregeld moeten worden binnen een plusregio. Deze eisen (de Vries, 2006: 524) zijn: ruimtelijke ordening; wonen; grondbeleid; economische ontwikkeling en regionale afstemming van het grote stedenbeleid. Parkstad Limburg54 legt haar accent op de volgende plustaken: economie, wonen en ruimte en mobiliteit. Deze zijn weer uiteengezet in negen projectclusters: nieuwe energie; health care campus; arbeidsmarkt en internationalisering; acquisitie en bedrijventerreinmanagement; toerisme, recreatie en cultuur; Euregionale bereikbaarheid; nationaal landschap; Parkstad city en Herstructurering. Deze negen projectclusters worden concreet gemaakt doordat ze vertaald worden in vierentwintig projecten binnen Parkstad (bijvoorbeeld zorgcampus, groenagenda en jeugd/urban cultuur Parkstad). De vijf zogenaamde strategische agenda 2007-2011 bestaat uit vijf van deze vierentwintig projecten. Er kan dus gesteld worden dat er sprake is van een concrete en operationele agenda. Immers, de hoofdlijnen zijn hierbinnen niet vooropgesteld, maar een top vijf van prioriteiten. Deze agenda (en achterliggend schema), is in 2007 aan alle colleges van B&W van de deelnemende gemeente voorgelegd, en is vervolgens geaccordeerd. In dit beleidsstuk55 is te lezen: “Later is deze ook gevalideerd bij het maatschappelijk middenveld en het college van Gedeputeerde Staten. Deze gedragen ‘Route naar resultaat’ vormt het uitgangspunt voor de fase van uitvoering die in 2008 van start gaat”. Hiermee geven de opdrachtgevers van dit stuk (De heer Gresel; voorzitter Parkstad Limburg en de heer Bertholet; directeur Parkstad Limburg) aan dat er sprake is van een gedragen agenda.

60

b. Overkoepelende agenda

De genoemde top vijf is geformuleerd aan de hand van de missie van Parkstad Limburg. Deze missie noem ik dan ook de ‘tweede agenda van Parkstad Limburg’. Hierbij ben ik me bewust dat de twee genoemde agenda’s in elkaars verlengde liggen, maar ik bezie deze toch als twee losse vormen van een agenda. Dit omdat beide agenda’s een eigen karakter en bereik hebben. De operationele agenda is beleidsmatig van aard: er staan een aantal projecten centraal. De overkoepelende agenda, die tevens de missie van Parkstad Limburg is, heeft een breed bereik. Hierbij wordt de operationele agenda gepresenteerd als dé agenda van Parkstad Limburg. De overkoepelende agenda wordt weergegeven als doel in de missie:56 “Parkstad Limburg heeft primair tot doel de economische structuur van de regio te versterken”. Het doel: economische structuurversterking kan gezien worden als het fundament van de agenda zoals deze in de top 5 geformuleerd is. Deze eerder genoemde top 5 is een uitwerking, een concretisering van dit doel. De economische structuurversterking is misschien wel hét argument waarom verschillende partijen binnen Parkstad Limburg elkaar opzoeken en samenwerkingsverbanden opzetten. Het doel dat binnen de missie van Parkstad Limburg centraal gesteld wordt, is geen agenda, maar het biedt een heldere kijkrichting binnen de samenwerking. Het is geen ‘single issue’, want het is een overkoepelende agenda, waar vele projecten onder kunnen vallen. Dit overkoepelende doel is geen doel dat Parkstad uniek is, immers ook andere gebieden zouden deze missie kunnen formuleren. Wel ben ik van mening dat het een missie is die goed bij de problemen binnen Parkstad aansluit. Het versterken van de economische structuur is actueel binnen Parkstad en wordt gezien en ervaren als een reëel probleem.

Analyse kenmerk 2: is er sprake van een overkoepelende agenda? In de situatieschets van de agenda, heb ik er bewust voor gekozen om deze uiteen te zetten in zowel een operationele, beleidsmatige agenda als een overkoepelende, of fundamentele agenda. In deze paragraaf wil ik namelijk laten zien dat er een verschil bestaat tussen het draagvlak van deze twee agenda’s. De indruk die ik gekregen heb is dat er een verschil bestaat tussen de mate van gedragenheid van deze twee agenda’s. Mijn vooronderstelling is namelijk dat de overkoepelende Parkstad agenda veel meer gedragen wordt dan de operationele agenda, dit wordt gezien als een beleidsmatige agenda. Tevens vooronderstel ik dat de overkoepelende agenda van dien aard is, dat het in de toekomst zeer mogelijk is dat dit dé Parkstad agenda zal kunnen worden. Maar allereerst wil ik nader ingaan op de strategische agenda zoals deze gepresenteerd wordt in vele beleidsdocumenten. Respondent 1 geeft aan dat in begin van de samenwerking er vele ideeën en projecten aangedragen werden waar het bestuur van Parkstad Limburg mee aan de slag kon gaan. Dit bleek echter al snel niet werkbaar te zijn, er was wel geld beschikbaar, maar er was geen overeenstemming over de bestemming van het geld. Hierna werd er een (strategische) top 5 agenda samengesteld die volgens respondent 1: “uit noodzaak geboren is, maar wel het meest werkbare is”. Deze top vijf kan gezien worden als een compromis tussen de deelnemende partijen, waaraan het eerste gewerkt zou worden. Deze uit noodzaak geboren agenda is dus een bewust gemaakte keuze. Hierbij werden bepaalde projecten in de spotlights gezet, en andere projecten werden op de achtergrond geplaatst. Zoals Respondent 1 aangeeft, was dit in de praktijk op een gegeven moment noodzakelijk, maar het is de vraag of het wenselijk is. Door een keuze te maken voor bepaalde projecten, worden bepaalde partijen en belangen dus naar voren geschoven. In een gebied zoals Parkstad Limburg kan de vraag 61

gesteld worden of dat een juiste keuze is. Wanneer ik in de analyse van kenmerk 1 van een regime heb laten zien dat er geen sprake is van één coalitie, maar van meerdere, dan zou dit kunnen inhouden dat deze coalities allen eigen belangen en wensen hebben. Wanneer er een strategische agenda gekozen wordt waarbinnen een aantal projecten op de voorgrond gezet worden, dan kan dit de verdeeldheid en kleine coalitievorming in de hand werken. Stone attendeerde hier op, door aan te geven dat het van belang is dat er een agenda aanwezig is waarmee alle deelnemers zich mee kunnen identificeren. Anders is er geen sprake van een van een houdbaar regime (Stone, 2001: 21). Anderzijds kan er ook gesteld worden dat een operationele agenda een pragmatische manier van werken bevorderd, immers er kan direct begonnen worden met het werken aan deze strategische agenda. Er zijn namelijk concrete plannen waar de aandacht naar toe kan gaan, en geen vage algemeenheden. De keuze van het Parkstad Bestuur om vijf projecten in de strategische top 5 te zetten, is naar mijn mening een gewaagde keuze. Deze agenda heb ik ook aan de orde gesteld binnen de interviews. In deze gesprekken heb ik een aantal respondenten gevraagd wat naar zijn of haar idee de Parkstad agenda inhoudt. Een aantal van deze reacties staan in onderstaand tekstvlak.

Interviews Respondent 1: “Het versterken van de economische structuur is de gezamenlijke agenda. Bij de start van Parkstad bestonden er vele ideeën en werden vele projecten voorgedragen. Er is op een gegeven moment bewust gekozen voor het focussen op 5 agendapunten.” Respondent 2:“De gezamenlijke agenda heeft een groot ‘pr gehalte’. Het versterken van de economische structuur eerder een smoes is om ‘dingen na te laten’ dan om zaken voor elkaar te krijgen. Veel projecten zijn ‘speeltjes’,[…].” Respondent 3: “Versterken van de economische structuur is gezamenlijke agenda.” Respondent 7: “Het erop neer dat men het elkaar niet gunt in deze regio. Een echte agenda is dus niet aanwezig.” Respondent 8: “De overheid is faciliterend, middenveld en bedrijven zijn handelend én agendabepalend”. Respondent 9 en 10:“Misschien het versterken van de economische structuur, maar wie kan hier nu tegen zijn?” Respondent 11: “Economische structuurversterking. Om dat te bereiken is er een strategische agenda opgesteld. Uitvoering van die strategische agenda is nu het belangrijkste doel.” Respondent 12: “Wie kan er tegen samenwerken zijn? Maar er spelen wel tegenstrijdige belangen mee. Wanneer je kijkt naar de ontwikkeling van Parkstad, dan is er wel het een en ander veranderd. Eerst werd er om Parkstad gelachen en nu hééft men het er wel over, ze nemen het meer dan eerst serieus.[…] Wanneer we het hebben over de gezamenlijke agenda dan is het moeilijk om te benoemen wat deze is. Economische structuur? Het is de vraag: “waar hebben we het dan over?” en: “kun je hierop wel sturen?””

Uit deze reacties blijkt dat de respondenten verdeeld zijn wanneer het gaat over de Parkstad agenda. Twee respondenten verwijzen naar de strategische agenda, en koppelen hier ook de economische structuurversterking aan. Anderen geven de economische structuurversterking aan als zijnde de Parkstad agenda, hier worden ook kanttekeningen bij geplaatst: “groot pr gehalte”, “wie kan hier nu tegen zijn” en “hoe kun je hierop sturen”. Er is ook een respondent die aangeeft dat doordat men het elkaar niet gunt in deze regio, er geen sprake is van een gezamenlijke agenda. Een andere respondent legt deze agendavorming niet bij de overheid maar bij met bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld neer. 62

Conclusie De heren Gresel en Bertholet gaven in het beleidsstuk ‘Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008’, aan dat er sprake is van een gedragen Parkstad agenda: namelijk de operationele agenda. Hun redenering was gestoeld op de goedkeuring van die agenda in 2007 door de colleges van B&W van de deelnemende gemeenten, het maatschappelijk middenveld en het college van Gedeputeerde Staten. Ik durf hier dus vraagtekens bij te zetten. Mijn indruk na de interviews is, dat er een verschil bestaat in de mate waarin verschillende partijen zich committeren aan deze agenda’s. Mijn indruk is dat veel actoren binnen Parkstad Limburg zich herkennen en committeren aan het doel om de economische structuur te versterken van het gebied. In de interviews is dit een aantal keren naar voren gekomen, en ook in andere stukken wordt dit veelvuldig genoemd. De strategische top 5 met aanverwant schema levert meer verzet en discussie op, en is naar mijn idee niet een breed gedragen agenda. Het is operationeel en beleidsmatig van aard, en sluit hiermee vele zaken in en uit. In het licht van de regimetheorie is dit geen agenda die centraal staat binnen het regime. Mijn conclusie dat het een gewaagde keuze is om een concrete agenda centraal te stellen in een gebied waar er geen sprake is van een coalitie wordt niet gesteund door de ‘Bestuurskrachtmonitor’ 57 die op 1 december 2008 gepresenteerd werd. Hierin wordt het als positief ervaren dat de agenda van Parkstad Limburg ingeperkt is58. In dit document wordt aangegeven dat de agenda in de jaren voor 200659 als te breed werd ervaren, en dat deze dus bewust ingeperkt is. Bij deze actie zijn bijvoorbeeld de doelen die niet in het licht van de economische structuurversterking afgestoten. Dit lijkt een goede keuze geweest te zijn, maar het is naar mijn mening nog steeds de vraag waarom er juist voor de Strategische agenda gekozen is die er op dit moment ligt, en waarom er juist gefocust is op deze zaken. Wil er sprake zijn van een urban regime dan dient er een overkoepelende agenda te zijn, waar alle actoren zich in herkennen. Deze overkoepelende agenda is binnen Parkstad Limburg naar mijn idee wel aanwezig, maar (zoals onder andere uit de interviews blijkt) wordt deze niet door iedereen gedragen. Naar mijn mening is het doel binnen Parkstad Limburg om de economische structuur te versterken wel een agenda die door alle partijen gedragen zou kúnnen worden. Het is namelijk een doel dat aansluit bij de activiteiten en plannen die uitgevoerd worden binnen het gebied. Mogelijk zou het een gezamenlijke ambitie genoemd kunnen worden, waar de partijen ieder op zijn eigen manier een bijdrage aan leveren. Aan de hand van de afgenomen interviews stel ik dus dat er geen sprake is van een gezamenlijke agenda zoals die binnen de URT gedefinieerd wordt. Mijn indruk is dat de economische structuurversterking wel een doel is dat veel partijen willen verwezenlijken, vandaar dat er misschien sprake is van een gedeelde ambitie. Het versterken van de economische structuur is namelijk wel erg actueel binnen Parkstad Limburg. Er is dus wel sprake van een gedeelde ambitie maar geen gedeelde agenda.

6.3

Kenmerk 3: Benodigde financiele middelen.

Situatieschets Volgens Stone (2001:21) is de aanwezigheid van de juiste middelen van ‘cruciaal’ belang binnen een werkend regime. Middelen, waaronder bijvoorbeeld geld en kennis, zijn van groot belang voor de levensvatbaarheid van een regime. Niet alleen de aanwezigheid is van belang, ook het vermogen om deze middelen te kunnen mobiliseren en genereren is belangrijk binnen de samenwerking. Deze middelen dienen niet alleen door de overheid verkregen te worden, maar ook de bedrijven en het middenveld dienen een bijdrage te leveren. Een allesomvattende analyse van de middelenstromen 63

binnen het samenwerkingsverband is geen streven binnen deze scriptie, wel wil ik uiteenzetten welke initiatieven er genomen worden om de middelen te genereren binnen de samenwerking. Ik beperk me in deze scriptie tot het middel geld binnen de samenwerking. Allereest zal ik de geldstromen vanuit Parkstad zelf uiteen zetten, waarna ik een aantal overige initiatieven zal benoemen. Hierna zal ik in de analyse een antwoord formuleren op de vraag of er sprake is van voldoende geld binnen de samewerking om de dingen te doen, die gedaan moeten worden. Verwachting: Parkstad Limburg zijn er voldoende financiële middelen beschikbaar.

a. Parkstad specifieke geldstromen

De eerste in het oog springende geldstromen zijn die vanuit Parkstad Limburg zelf. Er zijn twee fondsen opgericht, die beide Parkstad gerelateerd zijn. Het Parkstad Limburgfonds en het Parkstad Projecten fonds60. Het Parkstad Limburgfonds wordt gevoed door een jaarlijkse bijdrage van de deelnemende gemeenten, dit wordt gerelateerd aan het aantal inwoners per deelnemende gemeente61. Dit is als het ware de reguliere financiering van Parkstad Limburg. Hiernaast is er een fonds dat pas een paar jaar bestaat, het zogenaamde Parkstad Projecten Fonds, dit is ingesteld om projecten in de regio mogelijk te maken. Met name zouden er projecten gesteund kunnen worden die een bijdrage leveren aan de structuurversterking van de regio62. Dit fonds wordt gevoed door de deelnemende gemeenten, maar ook door de Provincie (20-25%) en door co-financiering door het bedrijfsleven63. In het jaarplan van 200864 is echter te lezen: “[…] het inrichten van een Parkstad Projectenfonds (dat nooit echt van de grond gekomen is).” Dit Parkstad Projecten Fonds lijkt dus een project waar met name in de toekomst mogelijk gebruik van gemaakt kan worden. Naast deze twee fondsen zijn er nog twee andere financieringsbronnen binnen Parkstad Limburg te noemen65, dit zijn zowel de subsidies als de reguliere begrotingen van de gemeenten. De subsidies worden door diverse instellingen verstrekt aan Parkstad Limburg. De Provincie Limburg, het Rijk en Europa spelen hierbij een voorname rol. Een andere manier van financieren is middels de begrotingen van de deelnemende gemeenten, deze begroten namelijk ook voor projecten binnen Parkstad Limburg. In de begroting 200866 is te lezen dat men voor 2008 een bedrag van ongeveer 11,5 miljoen euro heeft begroot op de post baten. De totale bijdragen van de gemeenten aan het Parkstad Limburg-fonds, op basis van de verdeelsleutel, bedroeg 3.511.887 euro. De rest van het bedrag werd aangevuld met subsidies van onder andere het Rijk en derden. De formele manier van het genereren van financiële middelen binnen Parkstad Limburg vindt dus plaats door middel van drie wegen: het Parkstad Limburgfonds, subsidies en bijdragen van deelnemende gemeenten. Parkstad Limburg heeft sinds 2008 een lobbyiste in dienst die de belangen van deze regio behartigt in Den Haag en Brussel, op deze manier hoopt de regio aan te kunnen sluiten bij grote projecten. Wanneer er subsidie verkregen kan worden, wil men hier directer op kunnen inspringen. De vierde weg: het Parkstad Projecten Fonds, is nog in ontwikkeling. Doordat dit fonds nog in ontwikkeling is, komt er op dit moment geen geld binnen van partijen buiten de overheid. Een aantal van deze geldstromen zullen uiteengezet worden in de volgende paragraaf. Eerder binnen dit hoofdstuk is de missie van Parkstad Limburg weergegeven. Hierbinnen stond het doel beschreven om de economische structuur van het gehele gebied te versterken. Het uitgangspunt67 van deze missie is: “neerzetten van een geheel eigen economisch profiel van Parkstad Limburg, via onderscheidende en unieke eigenschappen, passend bij haar positie in de (Eu)regio”. 64

Economie is een van de vijf basis elementen binnen een Wgr plus samenwerkingsstructuur. Binnen Parkstad Limburg heeft men dan ook de volgende strategie gekozen om de voorgestelde missie te verwezenlijken, Parkstad Limburg wil de regionale economie namelijk faciliteren, en waar mogelijk stimuleren68. Dit wil deze regio op de volgende manieren bereiken69: - “Zorg dragen voor perfecte basisvoorwaarden t.a.v. bedrijfshuisvesting; - bereikbaarheid, dienstverlening van de overheid, woon- en leefklimaat e.d; - stimuleren van een beperkt aantal kansrijke thema’s; - bevorderen, afstemmen en faciliteren van (internationale) samenwerkingsverbanden; - aansluiting op bovenliggend en aanpalend beleid; - inzetten op public finance, en - beheersbare structuren en projectaantallen.” Deze bovengenoemde doelen zijn beleidsmatige doelen, die Parkstad Limburg in de jaren 2007 tot en met 2010 wil verwezenlijken. Vanzelfsprekend is men hierbij afhankelijk van het maatschappelijk middenveld en de bedrijven binnen het gebied. Wanneer men bijvoorbeeld meer werkgelegenheid wil realiseren, dan dient Parkstad dit samen met haar partners te doen. Een ander voorbeeld is het woon- en leef klimaat, waarbij men eveneens afhankelijk is van medewerking en meefinanciering van andere partijen. Parkstad Limburg heeft ervoor gekozen om de economische structuurversterking met name te bereiken door zich te richten op een drietal speerpunten70: “Nieuwe Energie, Toerisme en Health en Care & Cure”. Deze gebieden zouden in de ogen van Parkstad Limburg er in de toekomst voor moeten zorgen dat de economische structuur verbeterd wordt. Vanzelfsprekend kan Parkstad Limburg ook deze doelen niet alleen bereiken, en zijn er middelen vanuit het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld nodig om dit te bewerkstelligen. De acquisitie binnen Parkstad Limburg is hier dan ook nadrukkelijk op gericht. b. Overige geldstromen

Zoals bij de analyse van kenmerk 1 aangegeven is, wordt er op veel verschillende niveaus samengewerkt binnen deze regio. Gemeenten werken onderling samen, bedrijven werken samen en ook bijvoorbeeld het middelbaar onderwijs werkt op een grootschalige manier samen. Los van de vier (in de praktijk dus drie) wijzen van financieren vanuit Parkstad, wordt er door het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld veel geld verzameld en uitgegeven. Deze zogenaamde ‘overige geldstromen’ zijn vormen van het genereren van geld buiten de formele Parkstad structuur om. De OPL initieert en ondersteunt veel projecten binnen Parkstad Limburg. Hierbij hebben zij de mogelijkheid om geld te verkrijgen. Ten eerste hebben ze zelf een budget om projecten te kunnen uitvoeren, maar aangezien vele bedrijven en instellingen aangesloten zijn bij de OPL, heeft men direct toegang tot deze partijen. Hierbij valt te denken aan de Parkstad Pas. Deze kaart is ontwikkeld door de OPL en een aantal partners. Deze pas is in het midden van 2008 geïntroduceerd. De voornaamste meerwaarde van deze pas is dat de inwoners van Parkstad kennis maken met de bedrijven én dat er vele kortingsregelingen zijn. Op deze manier heeft de OPL burgers kennis laten maken met de bedrijven en tevens kunnen de inwoners tegen een gereduceerd tarief kennis maken met deze bedrijven. Een ander voorbeeld waarbij de OPL een voorname rol gespeeld heeft is de realisatie van een World Trade Centre binnen Parkstad Limburg. Op het grensoverschrijdende bedrijventerrein Avantis (Heerlen en Aken) is dit gebouw gerealiseerd. De OPL nam samen met een aantal Partners (onder andere het MKB Limburg en de Kamer van Koophandel) deel aan de financiering van het 65

project. Hiernaast financieren ook bijvoorbeeld de Provincie Limburg, het ministerie van Economische zaken en het Bundesland Nord-Rhein Westfalen71 Ook de verbouwing van Parkstad Limburg Theaters kwam mede tot stand door geld en inbreng van de OPL. In de interviews met de Respondenten 3, 5, 7 en 8 kwam naar voren dat er echter nog veel kansen liggen voor de OPL binnen Parkstad Limburg. Met haar grote netwerk zouden er vele andere projecten opgezet en gefinancierd kunnen worden. Respondent 9 en Respondent 10 geven aan dat Parkstad Limburg zich kenmerkt door de aanwezigheid van vele kleine en jonge ondernemers. Dit ervaren zij als positief voor de regio. Uit de aanwezigheid van vele jonge en kleine ondernemers zou af te leiden kunnen zijn dat er veel initiatieven genomen worden die ook jonge mensen aanspreken. Hierbij is bijvoorbeeld te denken aan het organiseren van feesten voor de jeugd in Parkstad Limburg. Castle of Love is hier een goed voorbeeld van. Een dance feest in een Kasteel begon kleinschalig maar groeide in 2008 uit tot een evenement wat een paar duizend bezoekers trok. Ook de gemeente Kerkrade en een aantal ondernemers72 waaronder Hornbach en Camiel Oostwegel Chateauhotels en restaurants droegen bij aan de realisatie van dit geheel.

Analyse kenmerk 3: zijn er voldoende financiële middelen? Door de aanwezigheid van veel ondernemers en een actief middenveld worden veel projecten gerealiseerd binnen Parkstad Limburg. Hierbij worden ook op veel verschillende manieren de benodigde financiële middelen verkregen. In zowel de interviews als uit de documentenanalyse heb ik op dit punt geen echte grote opvallendheden kunnen ontdekken. Vanzelfsprekend gaat het verzamelen van geld voor projecten niet vanzelf en zullen er vast moeilijkheden zijn, maar dat heb ik niet nader onderzocht. Wanneer ik echter naar de overheid (in dit geval de deelnemende gemeenten en Parkstad Limburg) kijk dan zie ik ook dat hier veel initiatieven ontplooid worden. De uitvoering en de realisatie van de benodigde financiële middelen is soms lastig. Een opvallend punt hierbinnen is vanzelfsprekend de realisatie van het Parkstad Projecten Fonds. Dit lijkt een goed initiatief, maar is in 2008 niet van de grond gekomen. Dit fonds zou echter een meerwaarde kunnen hebben voor het realiseren van Parkstad Limburg projecten. In de Bestuurskrachtmonitor73 is te lezen dat de visitatiecommissie van mening is dat het Parkstad Limburgfonds: “niet voldoende gevuld om, naast het inrichten en financieren van de organisatie van de gemeenschappelijke regeling, ook nog de regierol over de realisatie van de Parkstad agenda verder in te vullen en hard te maken”. De ‘eigen’ financieringsmogelijkheden van Parkstad Limburg zouden in de toekomst verstevigd moeten worden, om ook eigen projecten van de grond te krijgen, en hiermee een stevige partner te zijn binnen de samenwerking. Een ander opvallend punt wanneer het gaat over het verkrijgen van het middel geld binnen de samenwerking is het budgetrecht. Binnen Parkstad Limburg ligt het budgetrecht bij de individuele deelnemende gemeenten. Respondent 1 geeft aan dat dit een opvallend gegeven is. De individuele gemeenten beschikken namelijk afzonderlijk over het budgetrecht wat betreft de consequenties van de besluitvorming door de Parkstad Raad74. In de bestuurskrachtmonitor is hier het volgende over te lezen75: “De door Parkstad Limburg en de gemeenten gekozen invulling van de samenwerkingsstructuur geeft geen duidelijke stimulans aan de slagvaardigheid van het samenwerkingsverband. Hiermee is ook het kunnen bereiken van resultaten niet vanzelfsprekend. Het acteren van de gemeenten, het behoud van het gemeentelijke budgetrecht, het tekort aan heldere 66

prioritering en het tekort aan door de gemeenten (overgedragen) mandaat en middelen aan het samenwerkingsverband maken dat Parkstad Limburg haar regierol ten aanzien van het bereiken van resultaten momenteel onvoldoende stevig kan organiseren.” De constructie die gekozen is met het budgetrecht lijkt in de praktijk een situatie te creëren van: ‘Parkstad wil wel, maar kan het niet’. Doordat de Parkstad Raad in haar financiële handelen steeds gebonden is aan de wensen en besluiten die genomen worden door de individuele gemeenteraden, zijn ze zelf niet in staat om een sterk financieel beleid te voeren. Binnen het functioneren van Parkstad lijkt het dan ook steeds moeilijk om voldoende financiële middelen te verkrijgen. Ook in de nota bevoegdheden76 wordt er aangegeven dat: “voor het effectief implementeren van beleid is het hebben van budgetten van groot belang. Dat laatste is tot nu toe onvoldoende het geval”. In de terugkoppelbijeenkomst is er eveneens door onder meer Respondent 3 aangegeven dat Parkstad Limburg over te weinig eigen middelen beschikt, waardoor beleid en projecten moeilijk gerealiseerd kunnen worden. Binnen de informele netwerken van Parkstad wordt er steeds op de een of andere manier een financieringsmogelijkheid gevonden. Het aantal geslaagde en mislukte pogingen om dit te bereiken is niet onderzocht, maar er zijn in de praktijk veel voorbeelden te vinden van projecten waarbij het benodigde geld verkregen wordt (bijvoorbeeld het World Trade Centre). Wanneer het gaat over het genereren van eigen geld voor het orgaan Parkstad Limburg, dan zijn er een aantal wegen waarlangs geld verkregen kan worden. Hierbij werken sommige initiatieven niet (Parkstad Projectenfonds), en anderen werken nog niet optimaal (Parkstad Limburgfonds), maar via subsidies en begrotingen van de deelnemende gemeenten en andere organen kan er wel geld verkregen worden.

Conclusie Het orgaan Parkstad Limburg is afhankelijk van andere partijen om financiële middelen te verkrijgen. Dit is naar mijn mening een opmerkelijk gegeven, want het orgaan kan ‘zelf geen geld genereren’. Naast het feit dat Parkstad afhankelijk is van bijvoorbeeld de provincie, het rijk en Brussel is zij ook sterk afhankelijk van de deelnemende gemeenten. Naast hun afgesproken bijdrage, ligt ook het budgetrecht betreffende Parkstad Limburg bij de individuele gemeenten. In de interviews, maar ook in verschillende rapportages wordt aangegeven dat Parkstad Limburg te weinig eigen financiële middelen heeft. Parkstad Limburg naar mijn mening té veel afhankelijk van derden om zelf ‘in leven’ te blijven. Samenwerken middels de Wgr plus structuur houdt in dat er langdurig op basis van vrijwilligheid samengewerkt wordt, maar deze samenwerking moet wel zelf financiële middelen kunnen genereren om ook zaken mogelijk te maken. Of zoals dit binnen de URT past: zaken voor elkaar te krijgen. Binnen het samenwerkingsverband wordt bij de informele samenwerking, steeds op de een of andere manier de benodigde financiële middelen verkregen. Op dit gebied voldoet deze samenwerking aan het derde kenmerk van een regime, namelijk dat het zelf financiële middelen kan vergaren. Wanneer ik echter alleen naar Parkstad kijk, dan zie en lees ik dat het orgaan zelf te weinig financiële middelen kan verkrijgen. Hierdoor is Parkstad te veel afhankelijk van andere partijen (deelnemende gemeente, Rijk maar ook bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld) om de beoogde doelen te bereiken. Wanneer het orgaan zelf over meer (directe) financiële middelen zou beschikken, dan zou het ook meer zelfstandig kunnen uitvoeren, zonder steeds afhankelijk te zijn van derden.

67

6.4

Kenmerk 4: ‘Mode of alignment’.

Situatieschets Dit ‘mode of alignment’ houdt alles in wat de partijen binnen de samenwerking bindt: datgene dat de partijen “in lijn weet te brengen” (Tops, 2006: 24). Tops geeft in zijn boek over de regimeverandering in Rotterdam aan dat er binnen het Rotterdamse regime sprake was van een gezamenlijk element dat de partijen aan elkaar bond. Deze verbindende factor was (Tops, 2006: 307) de voorkeur voor efficiënte uitvoeringspraktijken: “Wat telt is wat werkt”. Binnen deze paragraaf zal ik onderzoeken of er binnen Parkstad Limburg sprake is van een ‘mode of alignment’. In een redelijk verdeeld gebied lijkt dit een moeilijke opgave, maar toch wordt het hier besproken. Verwachting: Er is in Parkstad Limburg sprake van een ‘mode of alignment’.

De vraag wat het samenwerkingsverband Parkstad Limburg bij elkaar houdt is niet eenvoudig te beantwoorden. Natuurlijk kan er gesteld worden dat er deels sprake is van een wettelijk vastgelegde samenwerking, maar een wettelijke samenwerking voldoet niet direct aan de criteria van de regime theorie. Hierbij moet er namelijk sprake zijn van een informele, en natuurlijke manier van samenwerken. Eerder in dit hoofdstuk heb ik laten zien dat er binnen het gebied geen sprake is van eenheid in de vorm van een grote coalitie. Ik heb tevens bij het tweede kenmerk beschreven dat er sprake is van een gezamenlijke agenda, maar dat deze niet door iedereen gedragen wordt. Het versterken van de economische structuur lijkt erg belangrijk binnen de samenwerking, maar niet iedereen staat hier helemaal achter.

Analyse kenmerk 4: is er een ‘mode of alignment’? Zoals hierboven beschreven is, bleek het in de praktijk lastig om erachter te komen, of en in hoeverre er sprake is van een ‘mode of alignment’. Wanneer ik de uitspraak van de heer Gresel in de Staatscourant: “Wat werkt dat telt”, naast de uitspraak van Tops over de mode of alignment van het urban regime in Rotterdam leg: “Wat telt is wat werkt” (2006: 307) dan lijkt dit op het eerste gezicht overeen te komen. Ik ben echter van mening dat Parkstad Limburg niet te vergelijken is met Rotterdam, waar de uitvoering van het veiligheidsbeleid centraal stond. Ondanks het feit dat in mijn documentenanalyse en in de interviews in Parkstad zelden iemand gehoord heb over een mode of alignment, is er naar mijn mening wél sprake van een factor dat alle partijen aan elkaar bindt. Deze factor heb ik geconstateerd nadat ik met de respondenten gesproken heb, en hun gesprekken nog eens langzaam naliep. Mijn conclusie is dat binnen Parkstad Limburg iedereen zich ervan bewust is dat er een groot probleem bestaat. Dit gedeelde probleem van de hele regio (werkeloosheid, verdeeldheid, en vergrijzing) is naar mijn mening de verbindende factor van de partijen. Tijdens de interviews heb ik iets ervaren dat ik bijzonder vind binnen de samenwerking. De respondenten lieten een ambigu geluid horen over hoe ze Parkstad Limburg waardeerden en in hoeverre ze eenheid zagen. Sommigen vonden dat het prima werkte, en anderen zagen veel verbeterpunten. Maar wat ik bij iedere respondent ervaren heb is een mate van bezorgdheid over deze regio. Men was er zich van bewust dat Parkstad Limburg voor een grote opgave staat, en dat er vele problemen zijn die iedereen aangaan. De partijen zijn allemaal op zijn of haar manier bezorgd over de toekomst van het gebied. Waar Respondent 5 aangeeft dat bijvoorbeeld bedrijven en het middenveld willen meewerken in het gebied, maar niet serieus genomen worden, geeft Respondent 7

68

aan dat er nog veel moet gebeuren. Tevens betreurt deze respondent het dat er veel geruzied wordt in het gebied. Deze zorgen kunnen voortkomen vanuit een professionele invalshoek, maar ook heb ik ervaren dat mensen persoonlijk bezorgd zijn over het gebied. Deels is dit te herleiden naar de herkomst van de mensen, vele zijn groot geworden binnen een van de gemeenten van Parkstad Limburg en voelen zich ook hiermee verbonden. Vanuit deze houding worden dan ook beslissingen genomen. Er is volgens mij dus sprake van een gedeeld probleem, waar iedere partij en respondent op een andere manier een oplossing voor zoekt. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de plannen van de SVO PL. Deze onderwijsorganisatie wil de problemen in Parkstad zien, en er voor in de toekomst een oplossing voor te bedenken. Maar de ouders en leerlingen zien een andere oplossing, evenals de gemeente. Terwijl ook deze burgers en de gemeente er zich van bewust zijn dat er een groot probleem bestaat binnen Parkstad.

Conclusie Stone (2001:21) noemt deze mode of alignment ook wel het vermogen om productief te kunnen zijn. De capaciteit om op een manier te handelen en middelen te genereren in het kader van de bestaande agenda, die niet mogelijk zou zijn wanneer er geen sprake was van informele arrangementen. Mijns inziens is er binnen Parkstad Limburg sprake van een gedeeld probleem waar de deelnemende partijen zich bewust zijn. Dit gedeelde probleem is de bewustwording dat er veel dingen niet goed gaan in de regio, het gebied vergrijst snel, hoogopgeleide jongeren verlaten het gebied enzovoort. Met deze problemen en de gevolgen ervan krijgen vrijwel alle partijen in Parkstad te maken. Denk hierbij aan bijvoorbeeld de basisscholen en het ziekenhuis maar ook bijvoorbeeld de makelaars en de uitzendbureaus. Dit gedeelde probleem is dus de ‘mode of alignment’. Maar aangezien er geen sprake is van een coalitie én dat niet iedereen zich committeert aan de agenda, is het lastig om het gedeelde probleem gezamenlijk aan te pakken. Iedereen stelt een eigen route voor, en stelt andere belangen voorop. Hierdoor wordt het vermogen om productief te zijn enorm bemoeilijkt.

6.5

Tot slot

Mijn verwachting was dat er binnen Parkstad Limburg sprake was van een urban regime. Dit vooronderstelde ik omdat er binnen het gebied sprake was van een samenwerking tussen het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en de overheid. Hiernaast kreeg ik de indruk dat er sprake was van een gezamenlijke agenda, namelijk het versterken van de economische structuur. Mijn interesse voor de urban regime theorie en deze hypothese zorgen ervoor dat ik Parkstad Limburg aan de hand van de vier kenmerken ontrafeld heb. Gedurende deze analyse in dit hoofdstuk, merkte ik dat Parkstad steeds een ander gezicht laat zien, naarmate ik het nader onderzocht. Ik zal dit uiteenzetten aan de hand van een aantal voorbeelden. In het begin van mijn scriptie dacht ik dat er binnen Parkstad Limburg sprake was van een coalitie van bedrijfsleven, middenveld en de overheid. Na de analyse bleek er binnen Parkstad geen sprake te zijn van één overkoepelende coalitie. Er zijn wel veel kleine samenwerkingsverbanden te vinden in het gebied, waar bedrijven, overheid en het maatschappelijk middenveld samenwerken. Zo dacht ik in het begin eveneens dat er sprake was van een gedragen overkoepelende agenda, namelijk het versterken van de economische structuur. Na een analyse aan de hand van een documentenstudie en interviews, bleken er twee verschillende presentaties van de agenda te zijn: de overkoepelende en de operationele/beleidsmatige agenda. Deze twee agenda’s kennen beide een ander draagvlak in het gebied. En ondanks dat ik concludeerde dat de economische structuur niet de overkoepelende 69

agenda is, ben ik wel van mening dat er sprake is van een gezamenlijke ambitie. Deze ambitie is het versteken van de economische structuur, en dit sluit naar mijn mening goed aan bij de agenda, die zeker door iedereen gedragen zou kunnen worden. Deze bovengenoemde voorbeelden laten zien dat Parkstad Limburg vele gezichten heeft en kan tonen. Het is een gelaagd gegeven, waarbij iedere keer als er een laag wegvalt, er een andere laag te voorschijn komt. Het is naar mijn mening ook een regio waar veel kan veranderen, juist omdat het veel gezichten heeft.

70

Deel 3: Parkstad Limburg & de Burger In deel 1 en deel 2 is het samenwerkingsverband geanalyseerd aan de hand van de Wgr plus en de urban regime theorie. In deel 3 zal de Parkstad burger centraal staan. Immers, er wonen ongeveer 250.000 inwoners in dit gebied, die gerepresenteerd worden in de Parkstad Raad. Deel 3 zal echter qua opbouw en diepgang verschillen van de delen 1 en 2. Dit deel bestaat namelijk slechts uit een hoofdstuk waarin aan de hand van een drietal pijlers de deelvragen beantwoord zullen worden. De eerste twee delen, de interviewgegevens en de Parkstad monitor vormen de hoofdbronnen binnen deel drie.

71

Hoofdstuk 8: Analyse van communicatie, betrokkenheid en waardering

Allereerst zal er in dit hoofdstuk teruggeblikt worden op de eerste twee delen. Hierin zijn de relaties en de contacten met de individuele burger al een aantal keer aan de orde geweest. De gegevens uit deze twee delen zijn van belang om uitspraken te kunnen doen over de burger en Parkstad Limburg. Hierna zal aan de hand van voorbeelden uit de praktijk en de Parkstad Monitor de rol van de burger geanalyseerd worden.

8.1

Wet gemeenschappelijke regelingen en de burger

Een plusregio mag niet zomaar ingesteld worden, hier is de wetgever helder over. Binnen een regio dient er namelijk sprake te zijn van een77: “complexe en structurele ruimtelijke afstemmingsproblematiek”. De oorzaak van deze problematiek dient te liggen in het feit dat er: “beleidsopgaven op het gebied van volkshuisvesting, bedrijfsvesting, verkeer en vervoer, recreatie of stedelijk groen”, zich voordoen in de specifieke regio. Achter de constructie van de Wgr plus, ligt de gedachte van het verlengd lokaal bestuur. De keuze om de plusregio’s te beschouwen als verlengd lokaal bestuur brengt een aantal opvallende gevolgen met zich mee. De burger wordt namelijk niet centraal gesteld in de opzet van de Wgr (plus). De individuele burger is dan ook niet terug te vinden in de bovengenoemde problemen waarom een plusregio in het leven geroepen mag worden. De Wgr (plus) spreekt namelijk enkel over de relatie met de deelnemende gemeenten, die de burgers dienen te vertegenwoordigen (Mensen, 2006: 17). Er vinden geen directe verkiezingen plaats, en de leden van het overkoepelende bestuur hoeven geen directe verantwoording af te leggen aan de burgers. De Raadsleden van het overkoepelende bestuur moeten zich wel verantwoorden, maar niet aan de individuele burgers. Aan de hand van deze informatie heb ik in deel 1 een aantal verwachtingen geformuleerd met betrekking tot de rol van de individuele burger. De eerste verwachting was dat men de werkwijze zoals deze voorgesteld wordt vanuit de Wgr (plus) als vanzelfsprekend zou beschouwen en hier geen vraagtekens bij zou zetten. Mijn tweede verwachting hield in dat er een zeer reële kans zou zijn dat mensen die nauw bij de gemeenschappelijke regeling betrokken zijn de burger meer bij het samenwerkingsverband zouden willen betrekken. Uit mijn onderzoek in de praktijk bleek dat er inderdaad door de respondenten vrijwel geen vraagtekens gezet werden bij de constructie van de Wgr plus en de uitwerking hiervan in de praktijk. Binnen Parkstad Limburg worden de formele regels betreffende de controle door de gemeenteraden netjes uitgevoerd. Men beschouwt de afstand tot de burger niet als een acuut probleem. Formeel gezien leeft de plusregio alle regels na. Dit houdt echter niet in dat de burger op geen enkele manier betrokken wordt door Parkstad Limburg. Voordat ik deze redenering verder uiteenzet, ga ik eerst even kort terug naar deel 2 van de scriptie.

72

8.2

Informeel samenwerken binnen de regio

Parkstad Limburg is echter méér dan alleen zeven gemeenten die formeel samenwerken. Binnen Parkstad Limburg bevinden zich namelijk veel bedrijven en maatschappelijke instellingen die vele initiatieven ontplooien en projecten opzetten. In deel 2 heb ik beschreven dat er verschillende coalities bestaan binnen Parkstad Limburg, die elkaar opzoeken en concrete resultaten boeken. Deze partijen krijgen vaak op een directe manier te maken met de burger van Parkstad. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de SVO PL die nieuwe plannen presenteerde over het middelbaar onderwijs. Deze nieuwe plannen leverden veel kritiek en weerstand op bij de burgers. In deel 2 van de scriptie heb ik de agenda van Parkstad Limburg nader geanalyseerd. Deze agenda komt deels voort uit de taken die een Wgr plus regio wettelijk moet vervullen, en deels vanuit de dagelijkse praktijk binnen Parkstad Limburg. Naast de overkoepelende agenda, het versterken van de economische structuur, is er ook een operationele agenda. Beide agenda’s bevatten doelen en ambities die niet direct betrekking hebben op de individuele burger. Zo zijn de projecten die door Parkstad Limburg geïnitieerd zijn (bijvoorbeeld Euregionale bereikbaarheid) niet direct gericht op de burger. Er worden voorzieningen getroffen en samenwerkingsverbanden gesloten, waar de burger wel mee te maken heeft (de burger kan bijvoorbeeld in de toekomst vanaf Eindhoven doorreizen naar Aken), maar op een indirecte manier. In deel 2 heb ik dus laten zien dat er in de samenwerking tussen de publieke en private partijen geen directe rol is weggelegd voor de burger. Het doel dat de partijen willen bereiken staat op grote afstand van de individuele burger. De respondenten gaven vrijwel allemaal aan dat Parkstad Limburg niet ontworpen is voor de individuele burger. Dit wilde echter niet zeggen dat de burger geen enkele rol speelt. In deel 2 is namelijk ook uiteengezet dat de burger op de hoogte gebracht wordt van verschillende activiteiten binnen Parkstad Limburg.

8.3

Analyse van de rol van de burger binnen Parkstad Limburg

Gedurende mijn onderzoek heb ik sterk de indruk gekregen dat Parkstad Limburg opgericht en ingericht is om de economische structuur in het gebied te versterken. Dit is ook de missie van Parkstad, en zoals ik in deel 2 heb laten zien, past deze missie ook goed bij de activiteiten die in Parkstad ontplooid worden. Het is een gezamenlijke agenda, die vanuit de criteria van de URT niet geheel aanwezig is, maar wel pretentie heeft. De problemen die ten grondslag liggen aan het verbeteren van de economische structuur lijken gedeeld te worden door de betrokkenen in het gebied. Er is dus sprake van een ‘mode of alignment’. Wanneer ik de conclusies van deel 2 combineer met een conclusie uit deel 1, namelijk dat de formele Wgr (plus) constructie niet gericht is op de burger, en dat binnen Parkstad Limburg geen nadruk op de burger gelegd wordt dan verwacht ik een aantal zaken wanneer het gaat over de burger en Parkstad Limburg. Ik verwacht namelijk dat er binnen Parkstad Limburg geen nadrukkelijke aandacht besteed wordt aan de burger, in de zin van het actief betrekken van de burger bij besluiten die door het Parkstad orgaan gemaakt worden. Tevens verwacht ik dat er binnen het niet optimaal werkende regime geen aandacht is voor de burger.

Verwachtingen: De burger wordt niet direct betrokken bij het Parkstad orgaan én tevens is er geen aandacht voor de burger binnen de informele samenwerking.

73

Analyse: de rol van de burger binnen Parkstad Limburg Deze twee verwachtingen zullen aan de dagelijkse praktijk getoetst worden. Aan de hand van een analyse van de formele en informele rol van de burger en de Parkstad Monitor zullen conclusies getrokken worden. Formeel

In deel 1 heb ik laten zien dat wanneer het gaat over de relatie tussen de burger en het orgaan Parkstad er gewerkt wordt volgens de regels die de Wgr (plus) stelt. De burger heeft geen directe plaats binnen het samenwerkingsverband. Dit is deels toe te schrijven aan de ‘oprichtingsredenen’ van Parkstad Limburg, deze hadden geen betrekking op de individuele burger. Immers, de economische structuur versterken is het hoofddoel en de burger maakt hier maar een klein deel van uit. Wanneer we het hebben over de volksvertegenwoordigende functie van Parkstad Limburg, dan heb ik in deel 1 laten zien dat de afstand tussen de burger en de gekozenen in de Parkstad Raad groot is. Dit is te verklaren door een tweetal gegevens. Enerzijds is er sprake van indirecte verkiezingen, waarbij de gemeenteraadsleden de Parkstadleden kiezen. Anderzijds wordt er pas nádat een gemeenteraadslid gekozen is, aandacht besteed aan de kandidaten voor in de Parkstad Raad. Hierdoor is deelname aan de Parkstad Raad geen verkiezingsissue. Door deze twee zaken is de afstand tussen de individuele burger en de Parkstad Raadsleden bewust groot gemaakt. Opmerkelijk is eveneens dat Parkstad Limburg haar inwoners niet direct kan binden. Over de zogenaamde derdenwerking heeft binnen Parkstad een discussie plaatsgevonden, naar aanleiding van de behandeling van de Woonvisie. Na onderzoek is gebleken dat78: “de Parkstad documenten naar de gemeenten en anderen partijen (woningcorporaties, projectontwikkelaars) weliswaar directe werking hebben, doch dat er geen sprake is van derdenwerking (rechtskracht naar derden/burgers toe).” Hierna wordt er verder gegaan met: “Teneinde derdenwerking te verkrijgen, is publicatie door de gemeenten van het Parkstad Limburg beleid als zijnde hun eigen beleid vereist.” Wanneer we spreken over de relatie tussen het openbaar lichaam Parkstad en de burger dan zijn er geen directe banden die de burger kunnen binden. Respondent 3 geeft nog een andere reden aan, waarom het orgaan Parkstad Limburg er niet zelf voor gekozen heeft om de burger directer bij de Parkstad Raad en Bestuur te betrekken. Volgens Respondent 3 is dit toe te schrijven aan het feit dat Parkstad Limburg (nog) geen communicatiemedewerker in dienst had die dit kon realiseren. Midden 2008 is deze functie vervuld, en zou er volgens Respondent 3 meer aandacht zijn voor de burger. Ik kan moeilijk inschatten in hoeverre de komst van deze persoon een verschil in de communicatie te weeg heeft gebracht, maar feit is wel dat alle Parkstad inwoners met kerst 2008 een kaart in de bus kregen met de tekst: “Het bestuur van Parkstad Limburg wenst u een succesvol en gezond 2009!”. Tevens bevatte de kaart en uitnodiging om deel te nemen aan het woonwensenonderzoek van Parkstad Limburg. Naar mijn mening is dit een uiting van én de burger bekend maken met het orgaan Parkstad Limburg én een poging om de interactie te stimuleren. Vanzelfsprekend beschikt het samenwerkingsverband over een actuele website waar nieuwsberichten, notulen van Parkstad Raadsvergaderingen enzovoort te vinden zijn. Verder vervult het orgaan Parkstad Limburg vrijwel geen publieksdiensten, je kunt er geen paspoort halen of vergunning aanvragen. Wel is de de GRBD, die Parkstad breed (behalve Kerkrade) de belastingen int, zoals in deel 2 uiteengezet is. Mogelijk zou er dus gesteld kunnen worden dat het focussen op de burger niet ‘nodig’ is, omdat er geen directe zaken voor de burger geregeld worden. 74

Wanneer we dus spreken over de interactie tussen de plusregio en de burger, dan kan er gesteld worden dat er vrijwel geen interactie is. Wel heb ik de indruk gekregen dat de burger in het jaar 2008 meer onder de aandacht is gebracht, en dat men actief bezig is met het maken van plannen om de burger meer te betrekken. Momenteel heeft de burger de rol van toeschouwer in het samenwerkingsverband. De burger wordt slechts op gezette tijden betrokken bij het samenwerkingsverband, en wanneer deze betrokken wordt dan is het op afstand. De burger is dus geen speler in het spel zoals Hendriks (2006: 55) zou noemen. Wanneer de burger dus een vertegenwoordiger in de gemeenteraad gekozen heeft, dan is er geen rol meer voor hem of haar weggelegd. Informeel

Wanneer ik kijk naar de andere partijen buiten het formele Parkstad orgaan, dan zie ik met name pogingen om de burger bekend te maken met Parkstad. In deel 2 heb ik aangegeven dat bijvoorbeeld de OPL al vele initiatieven ontplooid heeft om de burger te bereiken. Deze organisatie streeft er namelijk al een aantal jaren naar om de burger bewust te maken van Parkstad Limburg. Middels deze activiteiten wil de OPL tevens de loyaliteit van de burgers vergroten. Bijvoorbeeld het sponsoren van evenementen, het ophangen van grote doeken aan gebouwen die centraal liggen binnen Parkstad (Arcus college, Roda JC stadion, Atrium ziekenhuis enzovoort). Een ander voorbeeld van de bewustwordingscampagne van OPL is het adverteren in de lokale media. Regelmatig verschijnen er paginagrote advertenties (zie bijvoorbeeld bijlage 2) over Parkstad Limburg in de media. In 2008 is deze bewustwordingscampagne uitgebreid. De Parkstad Pas is hier een goed voorbeeld van, middels deze pas worden de burgers in staat gesteld met korting gebruik te maken van allerlei voorzieningen binnen Parkstad. Naast de organisaties die direct gekoppeld zijn aan Parkstad Limburg, zijn er ook andere ondernemingen die aandacht besteden aan de naam Parkstad Limburg, een paar willekeurige voorbeelden: - “Parkstad Pastei ”, broodbeleg dat bij een aantal Plus supermarkten in Parkstad te koop is. - In Hoensbroek heet de Aikido vereniging: “Aikido vereniging Parkstad Limburg”. - In Kerkrade heet een taxibedrijf: “Parkstad Limburg personen vervoer BV” Hiernaast zijn er ook voorbeelden te noemen van grotere projecten die de naam Parkstad Limburg dragen, deze projecten zijn zowel door het maatschappelijk middenveld als door bedrijven geïnitieerd. Bijvoorbeeld: - In het: “Parkstad Limburg stadion” speelt voetbalclub Roda JC haar thuiswedstrijden. Dit stadion wordt tevens gebruikt voor het organiseren van markten en concerten. - “Parkstad Limburg bibliotheken” vormt een samenwerking tussen alle bibliotheken in de regio. Vanuit een gezamenlijke site, kan er in de hele regio boeken gereserveerd worden. - “Parkstad Limburg theaters” is de geheel opgeknapte schouwburg in Heerlen, voorheen “Stadsschouwburg Heerlen” genaamd. - “Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg” verruilde haar vertrouwde en goed aangeschreven naam: “Onderwijsstichting Sint- Bernardinus” voor een regio georiënteerde naam. Deze genoemde grote en kleine voorbeelden lijken misschien onbelangrijk, maar ik denk dat ze een uitwerking zijn van het feit dat Parkstad Limburg ‘leeft’ in het gebied. Zoals Respondent 12 in het interview aangaf, wordt Parkstad Limburg meer serieus genomen. Ten tijde van de introductie van de naam, werd er volgens deze respondent gelachen om de naam. Tegenwoordig is deze naam in de hele regio terug te vinden. Bovengenoemde voorbeelden zijn tevens een goed voorbeeld dat men ‘met 75

Parkstad Limburg gezien of geassocieerd’ willen worden. Met name de initiatieven die burgers of verenigingen nemen geven aan dat Parkstad Limburg bekend is, en dat men hiermee wil schermen. Mijn verwachtingen ten aanzien de rol van de burger zijn deels terecht. Immers er zijn geen formele manieren waarop de burger betrokken wordt, en ook informeel wordt er niet meer gedaan dan dat de Wgr voorschrijft. Er kan dus gesteld worden dat de voornaamste rol van de burger binnen het samenwerkingsverband een rol van inwoner is. De burger heeft niet direct te maken met het samenwerkingsverband, immers het is niet opgericht voor de burger. Wél wordt de naam Parkstad Limburg breed uitgedragen in de regio. Dit gebeurt niet alleen op initiatief van de formele organen, maar ook vanuit ondernemers en het maatschappelijk middenveld. Hierdoor leeft de naam Parkstad wel steeds meer onder de burgers. Dit is ook deels de verdienste van het orgaan Parkstad Limburg zelf, die sinds midden 2008 meer werk wil maken van het communiceren met de burger.

Betrokkenheid en waardering burgers

In de jaren 2001, 2003, 2005 en 2007 is er in opdracht van de regio Parkstad Limburg onderzoek gedaan door het Bureau Onderzoek en Statistiek van de gemeente Heerlen79 . Deze Parkstad monitor bevat onderzoeksgegevens over verschillende terreinen bijvoorbeeld: bevolking en wonen, economie en onderwijs en verkeer en milieu. Middels deze monitor kan per wijk, gemeente en Parkstad breed gekeken worden wat de respondenten hebben geantwoord. Voor mijn scriptie zijn met name de gegevens die beschikbaar gesteld zijn over de waardering en de betrokkenheid bij Parkstad Limburg van belang. De onderstaande tabel heb ik overgenomen van dit onderzoek.

Bruns. Betrokkenheid bij PL: veel, in %

Betrokkenheid bij PL: weinig, in % Waardering samenwerking PL: goed initiatief, in % Waardering samenwerking PL: slecht initiatief, in %

2001 2003 2005 2007 2001 2003 2005 2007 2001 2003 2005 2007 2001 2003 2005 2007

15 12 18 20 28 29 25 20 52 57 55 58 7 5 5 3

Heerl. 20 18 19 22 22 23 22 19 63 62 62 64 3 3 3 3

Kerkr. 23 19 21 24 19 24 21 19 59 58 61 66 5 5 5 4

Landgr. 17 17 17 21 24 26 23 19 56 59 59 63 5 5 4 3

Onderb. 10 8 12 10 37 37 33 31 46 45 44 52 10 11 7 6

Simpelv. 15 10 13 15 31 33 33 26 48 44 51 55 9 12 10 6

Voerend.

Gem

13 9 11 13 32 45 38 34 58 36 43 48 6 18 15 12

19 16 18 21 24 26 24 21 58 57 58 61 5 5 5 4

Bron: www.parkstad-limburg.buurtonderzoek.nl

Wanneer ik de bovenstaande tabel bekijk, dan zijn er een aantal opvallendheden te noemen. Allereerst zal ik ingaan op de betrokkenheid van de burgers bij Parkstad per gemeente. In het onderzoeksrapport80 staat beschreven dat in 2007: “voelt slechts 21% van de inwoners zich ‘veel’ betrokken bij Parkstad Limburg; 21% voelt zich ‘weinig’ betrokken. Verder is het zo dat 54% een min of 76

meer neutrale betrokkenheid (‘niet veel/niet weinig’) heeft; daarmee is in potentie een omvangrijk reservoir van inwoners beschikbaar waarvan de betrokkenheid bij Parkstad Limburg verhoogd kan worden.” Een vijfde van de respondenten heeft dus aangegeven zich veel betrokken te voelen bij Parkstad Limburg, terwijl ook een vijfde deel aangeeft zich niet betrokken te voelen. In de bovenstaande tabel is eveneens te lezen dat de betrokkenheid van de burgers bij Parkstad Limburg vanaf 2001 tot 2007 wel licht gestegen is, van 19% naar 21%. In bovenstaande tabel staat eveneens de betrokkenheid bij Parkstad Limburg per gemeente aangegeven. Het onderzoeksrapport81 zegt hier het volgende over: “kijken we naar de uitkomsten van de afzonderlijke gemeenten in 2007 dan zien we dat de inwoners van de stedelijke gemeenten zich iets meer bij Parkstad Limburg betrokken voelen dan de inwoners van de landelijke gemeenten”. In deze tabel is te lezen dat de gemeente Onderbanken de laagste waardering uitspreekt voor Parkstad Limburg. In het onderzoeksrapport wordt aangegeven dat dit beeld past bij het feit dat de inwoners van Onderbanken Parkstad Limburg als woonomgeving laag waarderen. Wel zie ik bij de andere gemeenten een kleine stijging in de waardering van Parkstad Limburg tussen 2001 en 2007. In het onderste deel van het schema is de waardering voor samenwerking binnen Parkstad aangegeven. Het onderzoeksrapport zegt hier het volgende over: “in het algemeen is in potentie zeker een draagvlak voor de samenwerking tussen de gemeenten in Parkstad Limburg aanwezig. In 2007 vindt gemiddeld 61% van de inwoners dat deze samenwerking een goed initiatief is, 20 % heeft geen uitgesproken mening, en slechts 4% is negatief. Evenals bij de betrokkenheid bij Parkstad Limburg in de vorige paragraaf zien we ook hier dat de inwoners van de stedelijke gemeenten positiever tegenover Parkstad (-samenwerking) staan dan inwoners van de landelijke gemeenten. In stedelijke gemeenten wordt de Parkstadsamenwerking door een meerderheid van de inwoners (ca 60%) als een goed initiatief ervaren, terwijl de landelijke gemeenten circa de helft hier zo over denkt”. Alle gemeenten, behalve de gemeente Voerendaal, zijn in de tussen de jaren 2001 en 2007 een stuk positiever gaan denken over de samenwerking. Waar sommige gemeenten stegen:
Brunssum: van 52% naar 58 % dus een stijging van 6 procentpunten en dus 11%.
Kerkrade van 59% naar 66%, een stijging van 7 procentpunten en dus 11% . Daalde de gemeente Voerendaal dus aanzienlijk:
2001 waardeerde 58% het samenwerkingsverband goed, en in 2007 was dat 48%. Dit zijn 10 procentpunten en ongeveer 20%.

Conclusie Aan de hand van de Parkstad monitor kan gesteld worden dat ‘slechts’ 21% van de Parkstad stedelingen zich betrokken voelt bij het samenwerkingsverband. Wanneer ik dit vergelijk met de andere conclusies uit deel B, dan klopt dit beeld. Parkstad Limburg is namelijk niet ontworpen is voor de individuele burgers, in dit licht is het niet vreemd dat de inwoners zich niet betrokken voelen bij het samenwerkingsverband. Immers, de individuele burger wordt ook nergens nadrukkelijk bij betrokken. Het beleid is niet direct op hen gericht, ze hebben geen rol in de verkiezingen en de Parkstad agenda sluit niet bij hen individueel aan. De burger heeft de rol van toeschouwer in het geheel. De burger mag op een indirecte manier zijn of haar stem laten horen, maar mag niet meespelen. Zoals ik in de vorige paragraaf heb laten zien ontplooit het orgaan Parkstad Limburg, maar ook de bedrijven en het maatschappelijk middenveld steeds meer activiteiten om de burger bekend te 77

maken met de samenwerking. Mogelijk zou dit een verklaring kunnen zijn waarom de burgers Parkstad als samenwerkingsverband wel steeds beter gaan waarderen. Mogelijk is het zo dat wanneer ze meer bekend raken met de regio en de taken, dat ze dit dan beter gaan waarderen. Ik heb eveneens de indruk gekregen dat de burger vanaf 2008 een prominentere plaats heeft gekregen binnen het samenwerkingsverband. Het lijkt erop alsof de burger meer wordt ‘gezien’ en dat er ook initiatieven ontplooid worden om de burger te betrekken. Een voorbeeld is de kerstkaart van het Parkstad Bestuur voor alle inwoners, maar er valt ook te denken aan het initiatief van de OPL: de Parkstad Pas.

78

Deel 4: Conclusie, aanbevelingen en reflectie In hoofdstuk negen wordt de algehele conclusie van deze thesis weergegeven. Aan de hand van de uiteenzetting van de conclusies uit alle delen, wordt er een algemene conclusie getrokken. In hoofdstuk 10 wordt een aantal aanbevelingen gedaan aan de hand van het voorgaande hoofdstuk ten slotte vindt er in dit hoofdstuk ook een reflectie op de gebruikte theorieën plaats.

79

Hoofdstuk 9: Conclusie In deze scriptie stond het samenwerkingsverband Parkstad Limburg centraal. Kort gezegd was het onderzoek gericht op het formuleren van een antwoord op de volgende vraag: Parkstad: wat, (namens) wie en voor wie? Deze korte en bondige vraag is omgezet naar een centrale vraagstelling, deze is: “In hoeverre is er binnen het samenwerkingsverband Parkstad sprake van een urban regime en hoe is dit samenwerkingsverband democratisch gelegitimeerd? En hoe leeft dit samenwerkingsverband onder de bevolking?”. Zoals deze centrale vraag al doet vermoeden is er op verschillende gebieden onderzoek gedaan. Dit resulteerde in drie centrale delen in deze scriptie. Waar in deel 1 de democratische legitimatie centraal stond, stond in deel twee de urban regime theorie centraal en in deel 3 werd er ingezoomd op de burger. In deze conclusie zullen eerst deze drie delen behandeld worden, waarna er een algehele conclusie weergegeven wordt.

9.1

Algemeen: gelaagd gegeven

In het algemeen kan er gesteld worden dat in de analyse van Parkstad er gebleken is dat Parkstad Limburg uit verschillende lagen bestaat. Waar deze regio op het eerste gezicht een plusregio is, zoals er nog meerdere in Nederland te vinden zijn, blijkt dit verband bij nader inzien steeds een ander gezicht te tonen. Zo schrijft de Wgr plus een bepaalde constructie voor, die in de beleidsstukken op een eigen manier vertaald wordt in Parkstad. De praktijk blijkt echter weer anders te zijn dan de wet en de beleidsstukken. Dit is ook het geval bij de samenwerking tussen de publieke en de private partijen. Waar het op het eerste gezicht erop lijkt dat er sprake is van een duurzame coalitie, blijkt dit volgens de criteria van de regime theorie niet het geval te zijn. Er is in de praktijk echter wél sprake van vele samenwerkingsverbanden tussen publieke en private partijen die succesvol en duurzaam te noemen zijn. Ten slotte geldt dit ook voor de rol van de burger in het geheel. Waar de Wgr plus de burger beschouwd als toeschouwer, is dit ook in de vertaling van de Wgr plus door Parkstad het geval. Maar het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld ontplooien wel initiatieven om de burger bekend te maken met Parkstad, en in 2008 lijkt het Parkstad Bestuur de rol van de burger ook te willen vergroten. Kortom een verrassende regio, die naarmate je het accent verschuift van de formele status, naar de beleidsstukken, naar de dagelijkse praktijk, een ander gezicht toont.

9.2

Democratische legitimatie

Na verschillende rechtsvoorgangers is er in Parkstad Limburg sinds 2006 gekozen voor samenwerking middels de Wgr plus. De zeven deelnemende gemeenten hebben afspraken gemaakt op welke gebieden ze willen samenwerken en elkaar kunnen binden. De Wgr plus wordt beschouwd als ‘verlengd lokaal bestuur’. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de samenwerkingsverbanden (kamerstuk 29200, nr 56 p. 4): “institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de gemeente en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie ontlenen”. Dit houdt in dat: “Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden moeten beschouwd worden als een functionele hulpstructuur met een van de gemeenten afgeleid karakter, en uitdrukkelijk niet als een zelfstandige bestuurseenheid of bestuurslaag”. De wetgever heeft er eveneens voor gekozen om deze samenwerkingsvorm niet zoals bijvoorbeeld de gemeenten te voorzien van duale kenmerken maar: “[…] monistische stelsel op intergemeentelijk niveau gehandhaafd”. (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003/04, 29 200 VII, nr 56 pagina 9). Dit gegeven brengt in praktijk een aantal interessante gevolgen met zich mee. 80

a. Democratische legitimatie in de praktijk Allereerst heeft deze constructie directe gevolgen voor de democratische legitimatie van het samenwerkingsverband. Er wordt er op een indirecte, getrapte manier gekozen. De burgers van Parkstad kiezen in hun eigen gemeente volksvertegenwoordigers, en deze vertegenwoordigers kiezen vervolgens mensen die in plaats van deze mensen, voor het geheel (Hendriks, 2006:41) beslissingen nemen. Hiermee wordt de burger op afstand geplaatst en neemt deze de rol in van toeschouwer. Voorzitter de heer Gresel geeft in de Staatscourant aan dat: “het klopt dat er geen rechtstreekse verkiezingen zijn. Maar ik vind dat nog geen probleem. Economische successen zijn voor mij belangrijker dan democratische legitimiteit”. De democratische legitimatie in de zin van de contacten met de burger is dus niet aan de orde. Bij de rol van de burger als toeschouwer van het samenwerkingsverband lijken geen vraagtekens gesteld te worden. De respondenten geven aan de regels die de Wgr binnen Parkstad voorschrijft na te leven en hier geen problemen bij te ervaren. De contacten tussen de gemeenteraadsleden en de Parkstad raadsleden staan dus centraal. De democratische controle en legitimatie wordt gezocht in hun onderlinge verhoudingen. Er wordt echter in de literatuur aangegeven dat deze controle door gemeenteraden problematisch verloopt (SGBO, 2005: 37): “Verbetering van de controle op gemeenschappelijke regelingen zal dan ook moeten plaatsvinden in het kader van versterking van de algehele controlefunctie van gemeenteraden.” Ook Veldhuijzen en Keuskamp (2007: 2) geven aan dat er een democratisch tekort bestaat in intergemeentelijke samenwerking. In de dagelijkse praktijk van Parkstad Limburg blijkt dat de controlerende verhoudingen tussen de gemeenten en het overkoepelende bestuur per gemeente verschillen. In de een onderzochte situatie bleek deze controle redelijk actueel, terwijl in de andere gemeente hier geen aandacht aan werd besteed. De democratische controle op het niveau van individuele gemeenten en het overkoepelende bestuur schiet volgens de literatuur tekort, maar in de praktijk is gebleken dat het in sommige gemeenten wél actueel is. Mijn indruk is dat de democratische legitimatie binnen Parkstad Limburg geen issue is, waardoor er geen aandacht aan besteed wordt. De respondenten geven aan de regels na te leven, en dit is voor hen voldoende. Naar mijn mening is dat wanneer de regels nageleefd worden er sprake is van minimale democratische legitimatie, in de praktijk zouden er dan ook mechanismen ontwikkeld moeten worden die bijdragen aan het verhogen van de democratische legitimatie. Gedurende dit onderzoek heb ik de indruk gekregen dat er binnen Parkstad Limburg geen expliciete plaats is voor het vraagstuk democratische legitimatie. Deels is dit te herleiden naar het karakter van de Wgr, waarbinnen de legitimatie gezocht wordt in de contacten tussen de gemeenten en het overkoepelende bestuur. Tijdens de terugkoppelbijeenkomst werd er echter een interessante conclusie getrokken, die naar mijn idee past bij de situatie binnen Parkstad. De Parkstad agenda (de top 5) is beleidsmatig van aard, de bevoegdheden uitten zich in beleidsmatige aspecten, waarom zou dit democratisch gelegitimeerd moeten worden? De mate van het nemen van bindende aspecten is zeer beperkt, en op sommige gebieden nog niet geconcretiseerd. b. Monistische en dualistische verhouding in de praktijk Een andere opvallende bevinding heeft betrekking op het wettelijk monistisch karakter van de plusregio Parkstad Limburg. Waar de verwachting was dat deze regio geheel monistisch zou functioneren bleek dit in de praktijk niet het geval te zijn. Parkstad Limburg heeft bewust dualistische kenmerken toegevoegd aan de samenwerkingsconstructie. De twee opvallendste voorbeelden zijn de verhouding tussen de Parkstad Raad en het Parkstad Bestuur en de manier van stemmen. Volgens de Wgr plus maken de leden van het dagelijks bestuur ook deel uit van het algemeen bestuur, Parkstad heeft er bewust voor gekozen om deze twee organen uit elkaar te halen. Leden van het dagelijks 81

bestuur maken dus geen deel uit van het algemeen bestuur en hebben hier ook geen stemrecht. Hierdoor heeft het algemeen bestuur een controlerende en kaderstellende rol en voert het dagelijks bestuur het beleid uit. Dit houdt dus in dat de taken binnen het overkoepelende bestuur gescheiden zijn, en dat er dus ook gedebatteerd en gecontroleerd kan worden. Het is echter lastig om te onderzoeken hoe dit in de praktijk werkt, gedurende de vergadering wordt er wel gediscussieerd, maar het is de vraag in hoeverre de taken echt uitgeoefend worden. Er kan gesteld worden dat het ontwerp van het overkoepelende bestuur er wel op gericht is om verschillende rollen te vervullen en elkaar te controleren, maar het is de vraag in hoeverre dit in de praktijk gebeurt. c. Belangen in de praktijk Een derde conclusie die getrokken is in deel 1 is dat er binnen Parkstad Limburg sprake is van spanningen tussen de verschillende belangen. Dit is deels te herleiden naar de inrichting van de Wgr plus en deels naar de situatie binnen Parkstad. Allereerst wordt er in de Wgr plus voorgeschreven dat niet alle gemeenteraden het geheel controleren, maar iedere gemeente haar eigen vertegenwoordigers in de Parkstad Raad en Bestuur controleert. Door een afvaardiging van de oppositie en coalitie van de individuele gemeenten af te vaardigen in het overkoepelende bestuur, zouden de belangen van de gehele gemeente behartigd moeten worden. In de praktijk levert dit echter spanningen op. De individuele belangen lijken namelijk soms te botsen met het algemene Parkstad belang. In de scriptie heb ik uiteengezet dat het voorgekomen is dat een besluit dat door de Raad en het Bestuur genomen is, via de rechter door een individuele gemeente aangevochten wordt. Hierdoor komt eigenlijk de gehele samenwerking onder druk te staan, want de individuele belangen lijken te prevaleren wanneer het echt aankomt op het ondernemen van actie. Dit is naar mijn mening een verontrustende ontwikkeling, omdat het idee van een gezamenlijk belang het uitgangspunt van de samenwerking dient te zijn. d. Bevoegdheden in de praktijk Ten slotte wordt er in het eerste deel stilgestaan bij de bevoegdheden van Parkstad Limburg. Op vijf gebieden mag Parkstad Limburg de deelnemende gemeenten binden. Uit beleidsstukken blijkt echter dat Parkstad té weinig eigen financiële middelen heeft om de regiefunctie goed uit te kunnen voeren. Hiernaast blijkt uit een nota die deze bevoegdheden onder de loep nam, dat (nog) niet alle bevoegdheden concreet gemaakt zijn binnen Parkstad. Door deze beperkte bevoegdheden en beperkte financiële middelen kan Parkstad geen ‘stevige vuist maken’ binnen de samenwerking.

9.3

Urban regime

In deel twee van de scriptie stond de vraag centraal of er binnen Parkstad Limburg sprake is van een urban regime. Aan de hand van een viertal kenmerken die door Stone voorgeschreven worden is de situatie binnen Parkstad Limburg beschreven. Deze vier kenmerken waren: de aanwezigheid van een coalitie bestaande uit publieke- en private partijen; de aanwezigheid van een gedragen overkoepelende agenda; beschikbaarheid van voldoende financiële middelen en ten slotte een ‘mode of alignment’. Aan de hand van de interviews, krantenartikelen en beschikbare beleidsstukken zijn deze vier kenmerken geanalyseerd. Concluderend kan er gesteld worden dat er géén sprake is van een geheel functionerend urban regime. Er zijn wel kenmerken van een regime aanwezig: De vraag of er sprake is van een coalitie van publieke en private partijen is geanalyseerd en negatief beantwoord. Er is binnen Parkstad Limburg sprake van vele samenwerkingsvormen en initiatieven. De Wgr plus vormt een redelijk stabiele basis en ook het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven zoekt elkaar actief op. In de praktijk heb ik de tendens gezien dat er als het ware 82

samengewerkt wordt om Parkstad Limburg heen. Dit houdt in dat het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld met elkaar samenwerken, afspraken maken en ook uitvoeren. De individuele gemeenten en het Parkstad Bestuur zijn hier volgend in. Door de respondenten wordt aangegeven dat deze weg om Parkstad heen, noodgedwongen bewandeld wordt, omdat de verwachte actie van de overheid ontbreekt. Ik heb de indruk gekregen dat de voornaamste reden voor deze tendens de effectiviteit van de besluitvorming is. In de interviews werd aangegeven dat het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven georganiseerd optreden en in deze lijn ook beslissingen nemen. Dit is echter geen tendens die altijd te zien is, maar het is wel een typerend gegeven binnen deze regio. Het tweede kenmerk bestond uit de vraag of er sprake is van een gedragen overkoepelende agenda. In deze thesis heb ik laten zien dat er twee verschillende ‘presentaties’ van de Parkstad agenda zijn. Er is een operationele agenda, beleidsmatige agenda die bestaat uit een top 5 van activiteiten, deze wordt nadrukkelijk gepresenteerd als zijnde Parkstad agenda. Verder is in de missie van Parkstad Limburg ook een duidelijk doel neergezet; namelijk economische structuurversterking van de regio. Ik ben van mening dat deze economische structuurversterking gezien kan worden als dé overkoepelende agenda binnen het samenwerkingsverband. Deze wordt echter niet door alle respondenten gedragen, maar zou dat wel kunnen worden. Het is een doel dat naar mijn mening aansluit bij de activiteiten en de zorgen binnen het gebied. Momenteel wordt met name de top 5 gepresenteerd als zijnde Parkstad Agenda, dat is een gewaagde keuze. In een gebied waar er sprake is van onderlinge verdeeldheid, is het in- en uitsluiten van bepaalde projecten (en dus bepaalde belangen én gemeenten) geen goede keuze. Het is wel een begrijpelijke keuze omdat er resultaten geboekt moeten worden. Het versterken van de economische structuur zou gezien kunnen worden als een gezamenlijke ambitie in deze regio. De Wgr plus regio Parkstad Limburg dient haar eigen financiële middelen te verkrijgen. Dit wordt met name verkregen middels het Parkstad Limburgfonds, dit wordt gevuld met bijdragen van de deelnemende gemeenten (ook de provincie en het rijk financieren Parkstad). De deelnemende gemeenten hebben echter allen budgetrecht waardoor ze zeggenschap hebben over waar het geld naar toe moet. Een ander opvallend gegeven is het Parkstad Projecten Fonds, een fonds dat gevuld zou moeten worden door gemeenten, bedrijven en het middenveld. Dit projectenfonds is echter nog nooit gebruikt en gevuld. Er kan dus gesteld worden dat de plusregio lastig eigen financiële middelen kan verkrijgen en hier ook niet echt de vrije beschikking over heeft omdat het budgetrecht bij de gemeenten ligt. De financiële stromen bij de overige partijen binnen Parkstad lijken steeds op de een of andere manier verkregen te worden, al is hier geen specifiek onderzoek naar gedaan. Mijn indruk is dat wanneer Parkstad Limburg zélf over eigen financiële middelen én over de zeggenschap hierover zou beschikken, het ook sterker zou kunnen optreden. Het vierde kenmerk van de regime theorie is wél van toepassing binnen Parkstad. Ik ben van mening dat bij alle partijen in de regio de problemen die aan de orde zijn (vergrijzing, werkeloosheid enzovoort) bekend zijn én onderschreven worden. Vandaar dat de ‘mode of alignment’ het gedeelde probleem is. Dit is een gegeven dat de partijen (noodgedwongen) bindt. Iedere partij krijgt hier op de een of andere manier mee te maken, waardoor ze ook hiernaar dienen te handelen.

9.4

Burger

In deel 3 stond de rol van de Parkstad burger centraal. Zoals aangegeven in deel 1 vervult de burger ten aanzien van het samenwerkingsverband de rol van toeschouwer. Parkstad Limburg is niet 83

ontworpen voor de individuele burger, de doelen en werkwijzen zijn hier ook niet op ingesteld. Zo vervult Parkstad Limburg vrijwel geen publieksdiensten en is er geen sprake van derdenwerking naar de individuele burgers toe. Het lijkt er echter wel op dat in 2008 langzaam veranderingen gaande zijn met betrekking tot het betrekken van de burger door het bestuursorgaan. Een opvallend voorbeeld hiervan is een kerstkaart van het Parkstad Bestuur aan alle inwoners en de uitnodiging om een woonwensenonderzoek in te vullen. Hiernaast zijn er ook andere partijen binnen Parkstad die met name bijdragen aan de bekendheid van Parkstad Limburg. Zo verzorgt de OPL levensgrote doeken op centrale plekken binnen Parkstad met teksten over Parkstad en ook het maatschappelijk middenveld organiseert zich op Parkstad niveau en verwerkt dit in haar naam. Eveneens heb ik gezien dat het lijkt alsof zowel burgers als bedrijven ‘gezien willen worden’ met de naam Parkstad; verenigingen en producten krijgen de naam Parkstad mee. In de Parkstad monitor die al verschillende jaren uitgevoerd wordt, is een belangrijk verschil te zien tussen de waardering van Parkstad en de betrokkenheid bij Parkstad. De waardering van Parkstad als samenwerkingsorgaan is redelijk goed (61% in 2007) dit zou ook de acties van de burgers, bedrijven en het middenveld kunnen verklaren: men beschouwd de samenwerking als positief. De betrokkenheid bij het samenwerkingsverband is echter laag (21% in 2007), dit komt overeen met de rol van de burger als toeschouwer en het samenwerken om Parkstad heen.

9.5

Samenvattend

Parkstad Limburg is een gebied met een lange samenwerkingshistorie dat momenteel de status van Wgr plusregio heeft. De democratische legitimatie van het verband dient volgens de Wgr plus gezocht te worden in de contacten tussen de gemeenten en het samenwerkingsverband. Naar mijn mening zijn de controlerende en verantwoordingsmechanismen (in de wet én in de praktijk) te summier binnen de samenwerking en er kan de vraag gesteld worden wat de democratische legitimatie binnen het verband inhoudt. Parkstad Limburg heeft zelf een meer duale structuur gekozen voor haar eigen bestuur maar dit lijkt niet helemaal uit de verf te komen. In het verlengde hiervan zou de vraag gesteld moeten worden waarom er gekozen is voor een ‘nieuwe bestuurslaag’ met een volksvertegenwoordiging, wanneer er geen echte waarde gehecht wordt aan het legitimatievraagstuk. Wanneer ik naar de daadwerkelijke bevoegdheden van deze plusregio kijk dan lijken deze (nog) niet geheel uitgewerkt te zijn. Hiernaast heeft Parkstad te weinig eigen financiële middelen om de gewenste regierol te kunnen vervullen. Wanneer we het gebied breder bekijken: samen met maatschappelijk middenveld en de bedrijven dan lijkt er meer eenheid te zien, en worden er ook resultaten geboekt. Er worden ook concrete resultaten geboekt buiten Parkstad om, dit is een erg opvallend en misschien wel tekenend gegeven. Enkele respondenten geven aan dat er noodgedwongen buiten Parkstad om samengewerkt wordt. Er is echter geen sprake van een urban regime, want de score op de vier kenmerken is te matig. Het gedeelde probleem kan de basis vormen voor een breed gedragen agenda, met bijbehorende strategie. Ondanks het feit dat er de economische structuurversterking niet dé gedragen agenda is, vormt dit naar mijn mening wel een gezamenlijke ambitie van de partijen binnen Parkstad. De burger neemt binnen dit samenwerkingsverband de rol in van toeschouwer, waar de betrokken geen echte vraagtekens bij zetten. Wel is er een tendens te zien dat het maatschappelijk middenveld en de bedrijven de burger bekend willen maken met Parkstad, en mogelijk krijgt de burger ook een grotere rol in de plusregio. Afsluitend kan er gesteld worden dat ondanks de vele problemen in deze regio, er wel initiatieven genomen worden en dat de regio aan de slag gaat. Het versterken van de economische structuur lijkt een gezamenlijke ambitie waar veel partijen aan willen werken. Het verband heeft op dit moment een modus gevonden waarop het samenwerkt. 84

Hoofdstuk 10: Aanbevelingen en reflectie Het streven binnen dit onderzoek was, te achterhalen wat Parkstad Limburg is. In deze scriptie heb ik laten zien dat het een Wgr plus regio is met een tekort aan democratische legitimatie. Hiernaast heb ik ook laten zien dat er geen sprake is van een urban regime, zoals dit door Stone gedefinieerd wordt. Het is wél een regio waarbinnen veel samengewerkt wordt tussen publieke en private partijen, die een gezamenlijke ambitie kennen, namelijk het verbeteren van de economische structuur. In dit hoofdstuk zal ik een aantal aanbevelingen weergeven. Hiernaast zal ik reflecteren op de gebruikte theorie.

10.1

Aanbevelingen

Zoals ik beschreven heb, bestaat er bij de partijen een gezamenlijke ambitie om zaken voor elkaar te krijgen in het gebied. Deze gezamenlijke ambitie samen met de gedeelde ‘mode of alignment’ zijn naar mijn mening krachtige elementen binnen de samenwerking. Om dit optimaal te gebruiken zou er leiderschap getoond moeten, én zouden er beslissingen genomen moeten worden. De roep om sterk leiderschap heb ik regelmatig gehoord in de interviews, maar ook in de terugkoppeling met de respondenten. Ik heb de indruk gekregen dat dit samenwerkingsverband vraagt om gezag en daadkracht. Dit leiderschap hangt ook nauw samen met de cultuur die aanwezig is in het gebied, waar spreekwoordelijk: “je kop er afgehakt wordt wanneer je hem te ver uitsteekt”. Het tonen van lef en ondernemerschap zou dan ook anders gewaardeerd moeten worden. Een andere aanbeveling werd door Respondent 5 gedaan, wordt ook door Veldhuijzen en Keuskamp aangegeven (2007: 4). De afgevaardigden van de individuele gemeenten nemen zitting in Parkstad Raad. Hierbinnen heb ik gezien dat coalitievorming met name optreed langs de territoriale (gemeentelijke) grenzen. In de interviews werd dit ook ervaren als een logisch gevolg van de voorgestelde samenwerking. Immers, de belangen van de individuele gemeenten moeten behartigd worden. Maar Veldhuijzen en Keuskamp geven aan dat er ook coalitievorming kan plaatsvinden volgens partij-ideologische lijnen. Door de verhoudingen te politiseren, zouden gelijkgezinden binnen de gehele regio versterking bij elkaar kunnen vinden. Veldhuijzen en Keuskamp (2007: 5) geven dan ook aan: “gemeenteraadsleden zijn in de eerste plaats om hun (partij) politieke kleur gekozen. Elk gemeenteraadslid dient het gemeentelijk belang vanuit een eigen politieke invalshoek. De gemeentelijke vertegenwoordiging, waarover in de Wgr wordt gesproken, bestaat niet. Ze doet de verscheidenheid van standpunten en meningen in de gemeente tekort”. Ondanks dat de Wgr expliciet vraagt naar een gemeentespecifieke representatie in het overkoepelend bestuur, zou er gekeken kunnen worden naar andere vormen van vertegenwoordiging. Hierdoor zou er mogelijk een Parkstad breed geluid gehoord kunnen laten worden. Ik zou hiernaast willen aanbevelen dat Parkstad Limburg kritisch nadenkt over de gekozen Wgr structuur. Hierbij zou er naar mening met name gekeken moeten worden wat men met de samenwerking wil bereiken, en de vraag stellen: “Past de Wgr plus structuur hierbij?” Ik ben van 85

mening dat de Wgr structuur momenteel niet leidt tot een breed draagvlak en effectieve besluitvorming. Heeft een semi-bestuurslaag met een groot tekort aan democratische legitimiteit eigenlijk wel bestaansrecht? Want wat is nu eigenlijk de meerwaarde van een overkoepelend democratisch bestuur wanneer het niet direct democratisch gelegitimeerd is én er geen rol is voor de burger? En als de overkoepelende agenda het versterken van de economische structuur is, waarom doe je dit dan niet met de mensen die dit ook daadwerkelijk kunnen verwezenlijken. Partijen met invloed, kennis én geld? In de terugkoppeling met de respondenten is aangegeven dat er eind april 2009 een bijeenkomst plaatsvindt waarbij alle betrokken binnen Parkstad van gedachten wisselen over de toekomst. Ik zou dan ook sterk willen adviseren om na te denken over de bestuursstructuur. Mogelijk zou Parkstad Limburg kunnen leren van het Rotterdam dat door Pieter Tops beschreven is in 2007. Hier heeft men namelijk een machtige stuurgroep in het leven geroepen. Binnen Parkstad zou deze stuurgroep kunnen bestaan uit een krachtig leider (al dan niet de heer Gresel) en uit mensen met invloed uit de regio. Hierbij zou ik adviseren om zowel personen van de overheid (bijvoorbeeld een aantal wethouders of burgemeesters) als ook het bedrijfsleven als het maatschappelijk middenveld zitting te laten nemen in deze stuurgroep. Deze personen zouden het mandaat van de betrokkenen moeten krijgen om belangrijke beslissingen te nemen en deze dan ook daadwerkelijk moeten némen. Deze stuurgroep zou korte lijnen moeten hebben met de achterban en de politiek en in staat zijn snel de benodigde beslissingen te nemen. Deze stuurgroep zou het zoals in Rotterdam (Tops, 2007: 116) beschouwd moeten worden als de: “spil […] daar komen de draden bij elkaar, en daar worden de (feitelijke) beslissingen genomen. Kenmerk van de Stuurgroep […] is dat zij stuurt”. De legitimatie zou in dit verband gezocht kunnen worden in het verkrijgen van draagvlak van de hele achterban, meer dan alléén de volksvertegenwoordigers.

10.2

Reflectie

Zoals ik reeds aangegeven heb in deze scriptie, ben ik van mening dat de wettelijke constructie van de Wgr een praktijk creëert met vele ‘halve bevoegdheden’. Het lijkt een compromis te zijn van de decennialange discussie over de verschillende bestuurslagen in Nederland. Aangezien de wens van de wetgever is, deze vorm van samenwerken te beschouwen als verlengd bestuur komen bepaalde aspecten niet geheel uit de verf. Het monistische karakter ervan en de zeer beperkte democratische legitimatie zijn hier naar mijn mening het gevolg van. Dit zorgt ervoor dat het samenwerkingsverband in de praktijk de middelen, de bevoegdheden en het draagvlak mist om de regionale problemen adequaat op te lossen. Met name het grote democratisch legitimatie tekort in de praktijk is naar mijn mening een goede aanleiding om deze wettelijke constructie nogmaals onder de loep te nemen en waar mogelijk aan te passen of op te heffen. De keuze om de regime theorie binnen deze scriptie te gebruiken, was een persoonlijke voorkeur van mij. Na het schrijven van deze scriptie ben ik nog steeds van mening dat dit in een mooie theorie is met een groot praktisch gehalte. De kenmerken van deze theorie zijn goed in de praktijk te gebruiken en te herkennen. Het verklarend karkater van deze theorie staat echter ter discussie. De regime theorie bevat het weldegelijk verklarende elementen, maar deze worden niet geheel uitgewerkt. De grote meerwaarde van deze theorie is naar mijn mening dat het een duidelijke ‘bril’ is die opgezet kan worden om stedelijke processen te begrijpen en hier passende termen voor te vinden. Hiernaast kan deze theorie gebruikt worden om ‘problemen’ op te sporen. Het belang van een overkoepelende agenda is volgens de regimetheorie van essentieel belang. Maar zoals Parkstad laat zien, functioneert een samenwerkingsverband ook prima met een gedeelde ambitie. Dus mogelijk zou dit in ogenschouw genomen moeten worden, wanneer een gezamenlijke agenda opgespoord wordt. Ten 86

slotte ben ik van mening dat een urban regime zeker een wenselijke situatie, maar moet op een natuurlijke manier gecreëerd worden.

87

Literatuur Belinfante, A. en Reede, de. J. (2002). Beginselen van het Nederlandse staatsrecht. Kluwer bv. Deventer. Bersselaar, V. van den. (2003). Wetenschapsfilosofie in veelvoud: fundamenten voor onderzoek en professioneel handelen. Bussum: Uitgeverij Coutinho. Cornelissen, E. & Ostaaijen, J. van. (2004). Stadsregimes in een nieuwe eeuw. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Universiteit van Tilburg. Davies, J. (2002). Urban regime theory: a normative-empirical critique. Journal of Urban Affairs, 24(1), 1-17. DeLeon, R. (1992). The urban antiregime: Progressive politics in San Francisco. Urban Affairs Quarterly, 27, 555-579. Derksen, W. en Schaap, L. (2004). Lokaal Bestuur. Elsevier bedrijfsinformatie bv. Den Haag. Domburg, T. & Riel, van F. (2005), Stad tussen de Steden: een onderzoek naar citymarketing en regime theorie in Helmond, ’s-Hertogenbosch en Zoetermeer. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Dowding, K., Dunleavy, P., King, D., Margetts, H. & Rydin, Y. (1999). Regime politics in London: local government. Urban affairs review, 34(4), 515-545. Dowding, K. (2001). Explaining urban regimes. International Journal of Urban and Regional Research, 25(1), 7-19. Elkin, S. (1987). City and regime in the American Republic. Chicago: University of Chicago Press. Fainstein, N. & Fainstein, S. (1986). Regime strategies, communal resistance and economic forces. In S. Fainstein, R. Hill, D. Judd & M. Smith (eds), Restructuring the City: the political economy of urban redevelopment. New York: Longman. Groenewegen, R. (2006). Het gemeentelijk referendum: een casestudy: Voerendaal in samenwerkingsverband Parkstad Limburg. Twente: Universiteit van Twente. Hakvoort, J. (1996). Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek. Delft: Uitgeverij Eduron. Harding, A. (1996). Is there a ‘new community power’ and why should we need one? International Journal for Urban and Regional Research, 20, 637-655. Hendriks, F. (2006). Vitale democratie: theorie van democratie in actie. Amsterdam: Amsterdam University Press. 88

Horlings, I., & van Mansfeld, M. (2006). Back to BSIK? Procesbeschrijving integrated project Green Valley. Tilburg: Telos en Alterra Wageningen. Lindblom, C. (1965). The intelligence of democracy: decision making through mutual adjustment. New York: The Free Press en Londen: Collier-Macmillan Limited. Mensen, J. (2007). Wet gemeenschappelijke regelingen. Kluwer bv. Deventer. Mossberger, K. & Stoker. G. (2001). The evolution of urban regime theory: The challenge of conceptualization. Urban Affairs Review, 36(6), 810-835. Orr, M., & Stoker, G. (1994). Urban regimes and leadership in Detroit. Urban Affairs Quarterly, 30, 4873. Ostaaijen, van J. (2005). Regime Reform in Rotterdam: Using Urban Regime Analysis for Studying Change in Local Government. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Openbaar Bestuur. Stoker, G. (1995). Regime theory and Urban Politics. In D. Judge, G. Stoker & H. Wolman, Theories of urban politics. ---: Sage int. Stone, C. (1989). Regime Politics: governing Atlanta 1946-1988. Laurence: University Press of Kansas. Stone, C. (1993) Urban regimes ant the capacity to govern: A political economy approach. Journal of Urban Affairs, 15, 1-28. Stone, C. (2001). The Atlanta Experience Re-examined: The link between Agenda and regime Change. International Journal of Urban and Regional Research, 25(1), 20-34. Stone, C. (2004). It’s more than the economy after all: Continuing the debate about urban regimes. Journal of Urban Affairs, 26(1), 1-19. Stone, C. (2005). Looking back to look forward: Reflections on urban regime analysis. Urban Affairs Review, 40(3), 309-341. Tops, P. (2007). Regimeverandering in Rotterdam: hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond. Amsterdam/Antwerpen: Uitgeverij Atlas. Veldhuijzen, G. en Keuskamp, E. (2007). Dualisering van regionale samenwerking. In: Openbaar Bestuur, mei 2007. Vries, de. D.(2006). De wet gemeenschappelijke regelingen per 1 januari 2006. In: de Gemeentestem: bestuursrechtelijk tijdschrift. 7 oktober 2006. 156e jaargang. WRR. (1997). Grenzen aan verandering: de verhouding tussen reorganisatie en structuurprincipes van het binnenlands bestuur. Sdu Uitgevers. Den Haag ---- (2007). ‘Economisch succes belangrijker dan democratische legitimatie’. Interview met T. Gresel. In: Staatscourant, 31 augustus. Pagina 2. 89

Beleidsnota’s

Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg. Versie januari 2007 Ministerie van BZK. (2006). Maatwerk in het middenbestuur: discussienota. Ministerie van BZK. (2005). Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsgebieden. Nota bevoegdheden Parkstad Limburg. Behandeld in de Parkstad Raadsvergadering van 26 mei 2008 SGBO. (1997). Samenwerking tussen decentrale overheden: aantallen, motieven en trends. VNG. SGBO. (2005). Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen, VNG. Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. 17 januari 2008

90

Internetsites -

www.heerlen.nl www.minbzk.nl www.parkstad-limburg.nl www.limburger.nl www.kei-centrum.nl www.ld.nl www.grbd.nl www.svopl.nl www.castleoflove.nl www.limburgadverteren.nl

91

Eindnoten

Voorbeelden uit: Samenwerken tussen gemeenten op basis van de Wgr. Praktijkvoorbeelden, dillema’s en kansen. Via: www.vng.nl. Geraadpleegd op 9 februari 2009. 1

2

http://www.heerlen.nl/Smartsite.dws?id=29182 Geraadpleegd op 28 november 2008.

3

Xrossroad. Algemene informatie Parkstad Limburg. Parkstad Limburg. Pagina 3.

4

Xrossroad. Algemene informatie Parkstad Limburg. Parkstad Limburg. Pagina 3.

5

http://www.parkstad-limburg.nl/index2.htm Geraadpleegd op 23 september 2008

6

Houben, J. (2008, 12 juni). Postume kritiek van Thijs Wöltgens op dorpsmentaliteit. Limburgs Dagblad. Verkregen via www.limburger.nl

7

http://www.kei-centrum.nl/view.cfm?page_id=1897&item_type=project&item_id=319 Geraadpleegd 22-11-2007

8

www.minbzk.nl/onderwerpen/openbaar-bestuur/lokaal-bestuur/plusregios Geraadpleegd op 2-92008 9

Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg. Versie januari 2007.

10

Presentatie: Nota: Route  resultaat  Parkstad Limburg, 2008.

11

Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg. Versie januari 2007.

12

www.parkstad-limburg.nl Geraadpleegd op 28 oktober 2008.

13

Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg. Versie januari 2007.

14

Mail correspondentie met Respondent 3 op 23 oktober 2008.

15

Presentatie: Nota: Route  resultaat  Parkstad Limburg, 2008 en interview respondent 3.

16

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 7.

17

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 1. Mei 2008.

18

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 3. Mei 2008.

92

19

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 3. Mei 2008.

20

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 5. Mei 2008.

21

Op hete kolen: de beloftes voor 2030. Eindadvies van de kerngroep Structuurvisie Parkstad Limburg.

22

http://www.parkstad-limburg.nl/pdf-bestanden/71_OpHeteKolen%20-%20eindadvies.pdf Geraadpleegd 1 december 2008

23

Op hete kolen: de beloftes voor 2030. Eindadvies van de kerngroep Structuurvisie Parkstad Limburg. Pagina 2.

24

Op hete kolen: de beloftes voor 2030. Eindadvies van de kerngroep Structuurvisie Parkstad Limburg. Pagina 0.

25

www.parkstad-limburg.nl/index2.htm Geraadpleegd op 24 september 2008

26

Kamerstukken II 2003/04, 29 532 nr.4. Uit: de Vries 2006: 523

27

Bijgewoonde Parkstad Raadsvergadering van 25-02-2008 te Landgraaf. En: Camp, van den. J.(2008, 26 februari) Parkstad Raad: AH-XL mag in stadion. Limburgs Dagblad. Verkregen via www.limburger.nl

28

Camp, van den. J. (2008, 28 februari).Parkstad Bestuur vóór AH-XL. Limburgs Dagblad, p. 10.

29

Veen, de. M. (2008, 20 februari). SP roept Hummel op het matje over standpunt AH-XL. Limburgs Dagblad. Verkregen via www.limburger.nl 30

Simpelveld start juridische strijd tegen mega super. (2008, 16 maart). Limburgs Dagblad. Verkregen via www.limburger.nl 31

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 5. Mei 2008.

32

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 5. Mei 2008.

33

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 3 en 4. Mei 2008. Bijeenkomst in Kerkrade op 2 maart 2009.

34

35

http://www.parkstad-limburg.nl/pagina.php?pagid=52 Geraadpleegd 28 november 2008.

36

http://www.parkstad-limburg.nl/pagina.php?pagid=58 Geraadpleegd 2 december 2008

37

http://www.gbrd.nl/ Geraadpleegd op 8 januari 2009.

38

http://www.heerlen.nl/smartsite.dws?id=13259 Geraadpleegd op 8 januari 2009.

39

Telefonisch interview met medewerker van de GBRD, 8 januari 2009. 93

40

Respondent 5.

41

http://www.parkstadattractief.nl/ Geraadpleegd op 20 november 2008

42

Bijeenkomst in Kerkrade op 2 maart 2009.

43

Benneker, F. (2008). Goed is voor Parkstad niet goed genoeg: MKB voorzitter Loek Hermans vindt dat Parkstad ambitie en lef moet tonen. Parkstad.Magazine. 2(3), 4-11.

44

http://www.parkstad-limburg.nl/index2.htm Geraadpleegd op 27 november 2008

45

http://www.svopl.nl/sjablonen/svopl/pagina.asp?subsite=12&onderwerp=4&mode=showdetail&start _item=0&nieuws_id=28&lijst_type=actueel Geraadpleegd op 29 november 2008. 46

Bijeenkomst in Kerkrade op 2 maart 2009.

47

Camp, van den J. (2008, 31 oktober). ‘Waarom sluit u Eijkhagen niet? Dagblad de Limburger. Verkegen via www. Svopl.nl 48

Camp, van den J. (2008, 7 november). Ook gemeente belegt ouderavond Rolduc. Dagblad de Limburger. Verkregen via www.limburger.nl 49

www.svopl.nl Geraadpleegd op 15 maart 2009.

50

Bijeenkomst in Kerkrade op 2 maart 2009.

51

Kadernota Economie Parkstad Limburg 2007-2010: Parkstad maakt het mogelijk. Pagina 37.

52

Presentatie: Nota: Route  resultaat  Parkstad Limburg, 2008. En: Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 7.

53

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 7

54

Presentatie: Nota: Route  resultaat  Parkstad Limburg, 2008 en interview respondent 3.

55

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 7

56

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 2.

57

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008.

58

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Pagina 19 Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008. 94

59

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Pagina 10 Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008.

60

Perspectief voor Parkstad. Beleidsplan Parkstad Limburg 2007-2010. Versie 5 november 2008. Pagina 46. Verkegen via www.parkstad-limburg.nl op 13 maart 2008.

61

Respondent 3

62

Raadsvoorstel Wgr plus Parkstad Limburg 6 oktober 2005. Verkregen via www.parkstad-limburg.nl op 19 december 2008.

63

Perspectief voor Parkstad. Beleidsplan Parkstad Limburg 2007-2010. Versie 5 november 2008. Pagina 46. Verkegen via www.parkstad-limburg.nl op 13 maart 2008 En interview Respondent 3. 64

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 21.

65

Perspectief voor Parkstad. Beleidsplan Parkstad Limburg 2007-2010. Versie 5 november 2008. Pagina 46. Verkegen via www.parkstad-limburg.nl op 13 maart 2008 66

Route naar resultaat: jaarplan Parkstad Limburg 2008. Pagina 27.

67

Kadernota Economie Parkstad Limburg 2007-2010: Parkstad maakt het mogelijk. Pagina 9.

68

Kadernota Economie Parkstad Limburg 2007-2010: Parkstad maakt het mogelijk. Pagina 9.

69

Kadernota Economie Parkstad Limburg 2007-2010: Parkstad maakt het mogelijk. Pagina 9.

70

Kadernota Economie Parkstad Limburg 2007-2010: Parkstad maakt het mogelijk. Pagina 25.

71

www.limburg.nl/nl/html/socrates%5CPersberichten Geraadpleegd op 20 december 2008.

72

www.castleoflove.nl Geraadpleegd op 31 december 2008

73

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Pagina B 10. Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008.

74

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Pagina 11. Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008.

75

Bestuurskrachtmonitor Bestuursprofiel Parkstad Limburg 1 december 2008 Pagina 21. Verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl op 6 december 2008.

76

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 5. Mei 2008.

77

www.minbzk.nl/onderwerpen/openbaar-bestuur/lokaal-bestuur/plusregios Geraadpleegd op 2-92008 95

78

Notitie bevoegdheden Parkstad Limburg, pagina 5. Mei 2008.

79

Parkstad Monitor, verkregen via http://www.parkstad-limburg.nl/index2.htm Geraadpleegd op 1501-2009 80

Burgeronderzoek Parkstad Limburg. Rapportage burgeronderzoek Parkstad Limburg 2007 door bureau Onderzoek en Statistiek van de gemeente Heerlen. Pagina 76. Verkregen via www.parkstadlimburgmonitor.nl. Geraadpleegd op 15-01-2009

81

Burgeronderzoek Parkstad Limburg. Rapportage burgeronderzoek Parkstad Limburg 2007 door bureau Onderzoek en Statistiek van de gemeente Heerlen. Pagina 76. Verkregen via www.parkstadlimburgmonitor.nl. Geraadpleegd op 15-01-2009

96

Bijlage 1 Algemene vragenlijst respondenten

Vragenlijst Algemeen
Wat is uw functie binnen … (zowel formeel als informeel)?
Wat is de hoofddoelstelling van …?
Hoe werkt uw organisatie? Samenwerking
Er zijn zeven gemeenten die zich verenigd hebben in Parkstad Limburg, welke andere partijen werken mee aan Parkstad Limburg?
Hoe is de relatie tussen de individuele gemeenteraden en Parkstad Limburg te typeren? En hoe verlopen deze contacten concreet?
Wat is het doel van Parkstad Limburg als bestuurlijke eenheid? (meerwaarde dat het wgr is?)
Hoe is deze samenwerking vormgegeven? Zowel de formele structuren (wgr en meer) als de informele zaken rondom de samenwerking?
Hoe is deze samenwerking te typeren (bijvoorbeeld: geforceerd, ongedwongen, vriendschappelijk etc)?
Is er sprake van een gezamenlijke agenda, en zo ja: wat houdt dit dan in? (wel kort uiteenzetten wat onder gezamenlijke agenda wordt verstaan). Wie bepalen deze agenda en hoe vindt dit plaats? Doen
Hoe worden beslissingen genomen binnen Parkstad (denk eraan dat niet alle partijen verenigd zijn in het Parkstad Bestuur en Raad)? Hoe kunnen (mogelijke) overige partijen invloed uitoefenen?
In hoeverre worden er bindende (voor heel Parkstad) beslissingen genomen? En hoe wordt er gereageerd op deze bindende beslissingen (heeft Parkstad draagvlak, of moet het vechten voor zijn bestaan)? Voor wie zijn de beslissingen bindend (voor individuele personen?).
Hoe is de democratische controle vormgegeven? (zowel formeel als informeel) en is dit voldoende om de beslissingen op Parkstad niveau te legitimeren? Rol burger
Hoe wordt de Parkstad-burger gezien? (ligt het accent bij de burger of bij de gemeenteraden?)
In hoeverre hecht men belang aan deze burger (veel-gemiddeld-weinig) en hoe handelt men hiernaar (welke communicatiemiddelen worden gekozen)?
Hoe wordt Parkstad naar uw idee gewaardeerd door de individuele burger en is deze waardering überhaupt van belang voor Parkstad? En hoe wordt hiernaar gehandeld? Financiële middelen
Hoe worden de financiële middelen voor Parkstad Limburg verkregen? (staat dit vast of dient er steeds voor gestreden te worden?)
Wie bepalen waar de financiële middelen naar toe gaan? En hoe wordt er omgegaan met conflicten rondom het besteden van deze middelen?

Bijlage 2 Doek aan de voorkant van het Parkstad Limburg Stadion, Kerkrade.

Doek aan de voorkant van het Atrium Medisch Centrum, Heerlen.

Doek aan de voorkant van de Hogeschool Zuyd, Heerlen.