Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland

Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland

Titel

Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland

Auteur

Sonja Jansen en Tonny Huisman

Datum

juni 2004

Pettelaarpark 1 Postbus 1585 5200 BP ’s-Hertogenbosch Tel: 073-6800800 Fax: 073-6123425 www.cinop.nl

©

CINOP 2004

Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, op welke andere wijze dan ook, zonder vooraf schriftelijke toestemming van de uitgever.

2

Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Inhoud 1

Inleiding............................................................... 3

2

Algemene gegevens ........................................... 4

2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Economische, Arbeid(smarkt) en sociaal demografische context ................ 4 Economische ontwikkelingen Nederland ........................................................ 4 Demografische ontwikkeling en kenmerken bevolking .................................. 5 Definities............................................................................................................. 9 Volwassenen ..................................................................................................... 9 Laaggeschoolden .............................................................................................. 9 Volwasseneneducatie ..................................................................................... 10 Historische ontwikkeling van volwasseneneducatie en opleiden ................ 10 Beleid................................................................................................................ 13 Betrokkenen bij het scholingsproces van laaggeschoolden ........................ 13 Overheidsbeleid en recente initiatieven ........................................................ 14 Deelnemers en deelname .............................................................................. 15 Belemmeringen ............................................................................................... 18 Motivatie ........................................................................................................... 19 Leervragen ....................................................................................................... 21 Huidige ontwikkelingen, .................................................................................. 22

3

De vier contexten van leren ..............................23

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.4 3.4.1 3.4.2

Verplichte leertracten ...................................................................................... 23 Betrokkenen ..................................................................................................... 23 Beleid................................................................................................................ 23 Financiering ..................................................................................................... 25 Deelnemers en deelname .............................................................................. 25 Aanbod ............................................................................................................. 29 Leervragen ....................................................................................................... 30 Evaluatie .......................................................................................................... 31 Leren in de context van werk ......................................................................... 34 Betrokkenen ..................................................................................................... 34 Beleid................................................................................................................ 36 Financiering ..................................................................................................... 42 Deelnemers en deelname .............................................................................. 48 Aanbod ............................................................................................................. 52 Leervragen ....................................................................................................... 61 Evaluatie .......................................................................................................... 62 Leren in de context van sociale cohesie ....................................................... 64 Betrokkenen ..................................................................................................... 64 Beleid................................................................................................................ 64 Financiering ..................................................................................................... 66 Deelnemers en deelname .............................................................................. 66 Evaluatie .......................................................................................................... 69 Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling ....................................... 70 Betrokkenen ..................................................................................................... 70 Beleid................................................................................................................ 71


1

3.4.3 3.4.4 3.4.5

Financiering ..................................................................................................... 71 Deelnemers en deelname .............................................................................. 71 Evaluatie .......................................................................................................... 72

4

Conclusie ...........................................................73

2


1 Inleiding In 2003 heeft de OECD een rapport uitgebracht over de toegang tot en deelname aan leeractiviteiten van volwassenen (Beyond rhetoric: Adult learning policies and practices, Parijs, 2003). Zowel het onderzoeksproces als het resultaat zijn positief ontvangen. Deze ervaring was voor de OECD aanleiding om op dit thema een tweede rapportage uit te brengen met de inbreng van vier landen voor studie over de gehele breedte van het onderzoeksterrein en de inbreng van vijf landen voor een focus op de toegang en deelname van laaggeschoolde volwassenen. Nederlands is één van de vijf landen, die zich focussen op laaggeschoolde volwassenen. In het kader van dit project heeft het ministerie van OCW aan CINOP gevraagd om een achtergrondrapport over dit thema voor de Nederlandse situatie samen te stellen. Onderzoekskader De kernvraag van de OECD is te onderzoeken of de mogelijkheden tot leren voor laaggeschoolde volwassenen adequaat zijn en hoe volwasseneneducatie en opleiden een antwoord kunnen geven op de vragen vanuit de arbeidsmarkt. Uitgangspunten Dit rapport is een brondocument met de feiten en cijfers die in de periode van oktober 2003 tot februari 2004 bekend zijn over het opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland. In de OECD studie is de doelgroep van deze studie omschreven als volwassenen van 25-64 jaar die niet in het bezit zijn van een startkwalificatie1 en die bovendien het initieel (dag-)onderwijs verlaten hebben. Er worden vier contexten onderscheiden waarin laaggeschoolde volwassenen leren: · · · ·

Verplichte leertrajecten voor werk en inburgering; Leren voor werk; Leren met betrekking tot sociale cohesie; Leren voor persoonlijke ontwikkeling.

Opzet van dit rapport De onderzoeksvragen voor de achtergrondstudie voor het reviewbezoek zijn door de OECD in een format uitgewerkt. Voor de oorspronkelijke rapportage en voor de verzameling van de gegevens is dit format gebruikt. Voor deze rapportage is voor een andere opzet gekozen: In hoofdstuk 2 worden algemene gegevens verstrekt. Het gaat in eerste instantie om economische en demografische gegevens en gehanteerde definities. Vervolgens komen in algemene zin aspecten als beleid, deelname, belemmeringen, motivatie en leervragen aan de orde. In hoofdstuk 3 worden deze aspecten, voor zover van toepassing, per context waarin wordt geleerd gespecificeerd. Het rapport wordt afgesloten met een hoofdstuk conclusie.

1

Als laagste opleidingsniveau als voorwaarde voor een succesvolle beroepsloopbaan wordt in het Nederlandse beleid niveau 2

van de Nederlandse kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs aangehouden.


3

2 Algemene gegevens 2.1 2.1.1

Economische, Arbeid(smarkt) en sociaal demografische context Economische ontwikkelingen Nederland

Het Hoofdlijnenakkoord van het tweede kabinet Balkenende (16 mei 2003) rept over de dramatisch slechter geworden economische en budgettaire situatie van Nederland. De concurrentiepositie van Nederland is sinds 2002 fors verzwakt, waarbij ook de stijgende kosten die de vergrijzing van de bevolking met zich meebrengt om structurele oplossing vragen. Cijfers van het CBS laten vanaf 2001 in drie opeenvolgende jaren een dalende tendens in de economische groei zien (Tabel 2.1). Tabel 2.1: Ontwikkeling van het Nederlandse bruto binnenlandsproduct (bbp); percentages

Jaar 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 (1e kwartaal) 2003 (2e kwartaal)

+/3,8 4,3 4,0 3,5 1,2 0,2 -0,2 -1,2

(bron: CBS)

“Burgers zijn zich meer dan ooit bewust van de gebreken die Nederland vertoont en de noodzaak de kwaliteit van onder andere publieke dienstverlening en het onderwijs te verbeteren”, aldus het Hoofdlijnenakkoord. Het kabinet ziet in onderwijs en kennis de basis voor economische ontwikkeling. Onderwijs wordt overigens ook genoemd als belangrijke plaats voor het doorgeven van Nederlandse waarden en normen, die een voorwaarde zouden zijn voor succesvolle integratie in de samenleving. Door de langdurige periode van economische groei in de jaren ’90 en de ontwikkeling van de economie naar een kenniseconomie is de behoefte aan hooggekwalificeerd personeel toegenomen. Doordat de huidige personeelsopbouw nog de traditionele beroepenstructuur weerspiegelt, is er in betrekkelijk korte tijd een tekort aan hoger opgeleiden ontstaan, met name in de technische en de bètaberoepen. Tegelijkertijd ontstaan door een trendmatige vergrijzing en ontgroening van de beroepsbevolking en een geleidelijke verkorting van het werkzame leven door latere intrede op en vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt problemen in het arbeidsvolume. Door deze ontwikkelingen is er in de afgelopen jaren een kwantitatieve en kwalitatieve mismatch ontstaan tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid. Om de economische stabiliteit te handhaven zal in de komende periode moeten worden geïnvesteerd in een verhoging van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking. Hierbij is ook de onderkant van het kwalificatiebouwwerk (=startkwalificatieniveau) nadrukkelijk in beeld. Daarnaast is ook extra aandacht nodig voor het langer aan het werk houden van mensen en in het benutten van nieuw arbeidspotentieel onder groepen die nu nog niet aan het arbeidsproces deelnemen (bron: Beleidsagenda Leven Lang Leren, 2002).

4


2.1.2

Demografische ontwikkeling en kenmerken bevolking

Op 1 januari 2003 telt Nederland ongeveer 16,2 miljoen inwoners, verdeeld in 8,18 miljoen vrouwen en 8,02 miljoen mannen. Ruim 13 miljoen personen zijn autochtoon. Autochtonen worden gedefinieerd als personen van wie beide ouders in Nederland zijn geboren, ongeacht het land waar ze zelf zijn geboren. Ruim 3 miljoen mensen zijn allochtoon (=18,5 procent), waarvan ongeveer 1,6 miljoen mensen eerste generatie allochtoon zijn. Een eerste generatie allochtoon is zelf in buitenland geboren en heeft tenminste één ouder die in het buitenland geboren is (bron: CBS, 2003). De verhouding tussen het aantal personen van 0 tot 20 jaar ten opzichte van de personen in de zogenaamde 'productieve' leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar (‘Groene druk’) is 39,7 procent. In 1990 was dit nog 41,7 procent. De verhouding tussen het aantal personen van 65 jaar of ouder ten opzichte van de personen in de 'productieve' leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar (‘Grijze druk’) is 22,2 procent. In 1990 was dit nog 20,8 procent. (bron: Database CBS) 2.1.2.1 Werkloosheid In het derde kwartaal van 2003 is 5,5 procent van de Nederlandse beroepsbevolking werkloos. In het derde kwartaal van 2002 was dit percentage 4,3 procent. De werkloze beroepsbevolking bestaat uit alle mensen van 15-64 jaar2 zonder werk (of met werk voor minder dan twaalf uur per week), die actief op zoek zijn naar betaald werk voor twaalf uur of meer per week en daarvoor beschikbaar zijn. (bron: CBS Persbericht PB035-185, 15 oktober 2003).

2

Deze afbakening komt niet overeen met de afbakening die in dit rapport wordt gevolgd; voor de totale groep is afbakening

tot de 25-64 jarigen wel mogelijk, omdat de groep 15-24 jarigen apart wordt vermeld. Omdat bij de andere indelingen (opleiding en etnische herkomst) de 15-24 jarigen wel zijn opgenomen, zijn zij in het totaal ook opgenomen.


5

Tabel 2.2: Werkloze beroepsbevolking naar leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en etnische herkomst, 2001 – 2002 (werkloosheid in procenten en absolute aantallen (x 1000), en mutaties in procenten)

Totaal3 15–24 jaar 25-34 jaar 35-44 jaar 45-54 jaar 55-64 jaar

% 3,4 7,2 2,8 3,1 2,9 2,3

% 4,1 8,5 3,7 3,5 3,2 2,9

248 66 56 64 50 13

302 78 73 75 58 18

Mutatie 2001 – 2002 % +22 +18 +30 +17 +16 +39

Man 15-24 jaar 25-44 jaar 45-64 jaar

2,5 7,0 2,0 1,9

3,4 9,1 2,9 2,3

106 34 47 28

147 44 68 35

+39 +29 +45 +25

Vrouw 15-24 jaar 25-44 jaar 45-64 jaar

4,7 7,8 4,3 4,2

5,0 7,9 4,6 4,6

142 34 74 35

155 34 80 41

+9 0 +8 +17

7,5 7,3 4,8 5,7 3,0 3,0 3,5

42 30 41 26 62 32 14

43 36 48 24 83 43 25

+2 +20 +17 -8 +34 +34 +79

3,3 7,6

168 79

205 98

+22 +24

10,5 9 10 8 10 14

49 9 8 9 4 19

63 10 9 12 6 26

+29 +11 +13 +33 +50 +37

2001

2002

Basisonderwijs* 6,6 Mavo* 6,0 VBO* 4,0 Havo/vwo 6,1 Mbo 2,3 Hbo 2,4 WO 2,1 *= opleidingsniveau onder het startkwalificatie niveau Autochtonen 2,8 Allochtonen 6,4 Wv. niet- westerse allochtonen Wv. Turken Marokkanen Surinamers Antillianen Overigen

8,7 8 10 6 8 11

2001 absoluut (x 1000)

2002 absoluut (x 1000)

(bron: De sociale staat van Nederland, 2003)

3

6

Met weglating van de 15-24 jarigen zijn de percentages in 2001 en 2002 respectievelijk 2,8 en 3,5.


2.1.2.2 Opleidingsniveau Uit cijfers van het Ministerie van SZW blijkt dat in 2002 26 procent van de beroepsbevolking van 25 tot 64 jaar niet over een startkwalificatie beschikt; in 2001 was dit 27,5 procent. Uit tabel 2.3 kan worden opgemaakt dat in 1991 47 procent van de bevolking tussen 15-644 jaar geen startkwalificatie heeft. Dit is de optelsom van degenen met hooguit basisonderwijs, mavo en voorbereidend beroepsonderwijs. Het percentage zal in werkelijkheid iets hoger liggen, aangezien de niveau 1 opleidingen in het mbo, die evenmin een startkwalificatie bieden, in deze telling niet meegenomen zijn. In 2002 is het aandeel van personen zonder startkwalificatie gedaald tot 37 procent. Van de werkzame beroepsbevolking is het percentage mensen zonder startkwalificatie gedaald van 35 procent in 1991 tot 27 procent in 2002. Voor de werkloze beroepsbevolking is het aantal mensen zonder startkwalificatie gedaald van 52 procent in 1991 tot 44 procent in 2002. In de kabinetsreactie van januari 2004 op de SER nota ‘het nieuwe leren’ wordt voorgesteld om, gegeven de Europese ambities, ernaar te streven dat in 2010 nog maar 20 procent van de beroepsbevolking van 25 tot 64 jaar geen startkwalificatie heeft. In 1991 heeft 17 procent van de bevolking tussen de 15 en 64 jaar een hogere beroepsopleiding of een wetenschappelijke opleiding afgerond. In 2002 is dit aandeel gestegen tot 23 procent. Voor de werkzame beroepsbevolking is dit percentage gestegen van 22 procent in 1991 tot 30 procent in 2002. Voor de werkloze beroepsbevolking is dit percentage gestegen van 15 procent in 1991 tot 22 procent in 2002.

4

Er zijn geen aparte cijfers voor de leeftijdscategorie van 25 tot 64 jaar beschikbaar.


7

Tabel 2.3: Bevolking van 15-64 jaar naar arbeidspositie, geslacht en onderwijsniveau in 1991 en 2002

t m v t m v t m v t m v

10.294 5.219 5.075 5.790 3.732 2.057 400 180 220 4.105 1.307 2.798

Basisonder wijs % 18 16 20 10 11 9 23 31 17 29 30 28

t m v t m v t m v t m v

10.871 5.502 5.368 7.141 4.219 2.922 302 147 155 3.427 1.136 2.291

12 12 13 7 8 6 14 17 12 23 26 22

Totaal x1000

1991 Bevolking totaal Bevolking mannen Bevolking vrouwen Werkzame beroepsbevolking Werkloze beroepsbevolking Niet-beroepsbevolking

Mavo

VBO

Havo/ Vwo

Mbo

Hbo

WO

% 11 9 13 7 6 10 11 10 13 16 17 16

% 18 18 18 18 19 15 18 18 18 18 14 21

% 7 7 7 5 4 6 9 10 8 9 13 7

% 30 33 28 38 38 38 23 17 28 20 18 21

% 12 12 11 15 14 18 11 9 13 6 5 6

% 5 6 3 7 8 5 4 5 4 1 2 1

10 8 12 7 6 8 12 11 13 17 19 16

15 15 15 13 15 11 16 16 16 17 12 20

7 6 7 6 5 6 8 7 9 8 10 8

33 34 32 38 37 39 27 25 30 22 21 23

16 16 16 20 18 22 14 14 15 9 10 9

7 9 6 10 10 8 8 11 6 2 3 2

2002 Bevolking

Werkzame beroepsbevolking Werkloze beroepsbevolking Niet-beroepsbevolking

(Bronnen: Jaarboek onderwijs in cijfers 2002, CBS; Jaarboek onderwijs in cijfers 2003, CBS)

Opleidingsniveau autochtonen en allochtonen Het opleidingsniveau van allochtonen verschilt van dat van autochtonen (zie ook figuur 2.1). Met name oudere Turken en Marokkanen zijn bijzonder laag of in het geheel niet opgeleid. Bij de jongere generaties is een sterke verbetering opgetreden, maar ook zij hebben nog steeds een aanzienlijke achterstand op de autochtonen. Het opleidingsniveau van de Surinamers en Antillianen was altijd al hoger dan dat van de beide mediterrane groepen en ook van hen hebben de jongeren betere papieren dan de ouderen. Daar staat tegenover dat zij hun achterstand op autochtonen nauwelijks inlopen. De verwachting is echter dat, als in de komende jaren meer allochtonen van de tweede generatie hun opleiding zullen voltooien, het opleidingsniveau van de verschillende allochtone groepen zal stijgen.

8


Figuur 2.1: Gerealiseerd opleidingsniveau van 15-64 jarige niet-schoolgaande naar etnisch groep, 1988-2002 (in procenten)

Bron: Rapportage Minderheden 2003, Sociaal Cultureel Planbureau.

2.2 2.2.1

Definities Volwassenen

Nederlanders zijn vanaf hun 18e jaar juridisch meerderjarig en zijn dan voor de wet handelingsbekwaam. Personen jonger dan 18 jaar kunnen alleen door de kinderrechter meerderjarig verklaard worden, bijvoorbeeld in geval van zwangerschap. Desondanks blijven er verschillen met de 18-plussers: men is bijvoorbeeld leerplichtig zolang men 16 of 17 jaar is en men komt niet in aanmerking voor een bijstandsuitkering. 2.2.2

Laaggeschoolden

In Nederland wordt niveau 2 van de Nederlandse kwalificatiestructuur beroepsonderwijs (KSB) als ondergrensgrens gedefinieerd voor een kansrijke start op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat personen die maximaal de volgende opleidingen hebben gevolgd niet in het bezit zijn van een startkwalificatie: · basisonderwijs; · vmbo; · niet afgerond havo/vwo; · assistent beroepsopleiding (niveau 1 mbo). Het begrip startkwalificatie wordt ook gebruikt in het beleid rond het voortijdig schoolverlaten; de definitie van een voortijdige schoolverlater is in Nederland een persoon tot 23 jaar die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaat (bron: Regionaal Meld- en Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

9

Coördinatiepunt Voortijdig schoolverlaten). Deze definitie is van belang omdat zij uitgangspunt is voor de beleidsinspanningen rond jeugdwerkloosheidbestrijding en opvangen integratie-inspanningen voor risicogroepen. 2.2.3

Volwasseneneducatie

De term ‘volwasseneneducatie’ wordt in Nederland op twee manieren gebruikt. Als eerste en meest gangbare toepassing is het de term waarmee het educatieaanbod van Regionale Opleidingencentra (ROC’s) wordt bedoeld. De regulering van dit aanbod, de financiering en programmering zijn in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) geregeld. Vandaar dat dit aanbod ook wel met de term ‘educatie’ wordt aangemerkt. In de tweede plaats wordt de term ook in een bredere zin gebruikt als overkoepelende term voor alle aanbod van opleiden en leren dat bedoeld is voor of gericht is op volwassenen. In deze studie worden (noodgedwongen) beide betekenissen aangehouden, maar in de tekst zal steeds worden aangeven welke betekenis wordt bedoeld. Uiteraard is de focus van deze studie breder dan de deelname aan het aanbod van de ROC’s.

2.3

Historische ontwikkeling van volwasseneneducatie en opleiden

Het zijn met name internationale ontwikkelingen die debet zijn aan de omslagpunten in de (beleids)ontwikkeling in het leren van volwassenen en daarbinnen van laaggeschoolde volwassenen in Nederland: de tweede wereldoorlog, de Unesco-conferentie van 1960 (Montreal), de economische crisis in de jaren tachtig en het leven lang leren beleid van de Europese Unie, toegespitst in het Memorandum van Lissabon in 2000. Nederland heeft een lange traditie van educatieve activiteiten voor volwassenen. Vlak na de tweede wereldoorlog kreeg deze vorm van educatie een belangrijke impuls toen zij werd ingezet voor de volksopvoeding na de ingrijpende gebeurtenissen van de tweede wereldoorlog. Een traditie die overigens tot ongeveer 1975 nagenoeg uitsluitend in stand is gehouden door het particuliere initiatief. Daarbij werden begrippen gebruikt als vorming, volksopvoeding en volksontwikkeling. Organisaties als volksuniversiteiten, vormingsinternaten, volkshogescholen, plattelandsorganisaties en het Nivon, die ‘het leren van volwassenen’ vorm gaven, organiseerden in feite de voedingsbodem voor de ontwikkeling van een stelsel waarin met de ontwikkeling van ‘een leven lang leren’ kon worden voortgebouwd. De meeste van deze organisaties waren in die tijd, net als het onderwijsveld (en de rest van de samenleving), georganiseerd in levensbeschouwelijke stromingen die in landelijke koepelorganisaties een samenwerkingsverband vormden. Deze landelijke organisaties verenigden zich in 1965 in het NCVO (Nederlands Centrum voor Volksontwikkeling). Het NCVO heeft zich in de visieontwikkeling in belangrijke mate laten inspireren door de ‘éducation permanente’-ideeën zoals geuit tijdens de Unesco wereldconferentie van 1960 in Montreal. Het is het begin van een ontwikkeling waarin discussies over de organisatie en aard van de volwasseneneducatie in landelijke kaders werd gevoerd. Sinds het midden van de jaren zestig, toen de volwasseneneducatie in Nederland als begrip werd ‘uitgevonden’, zijn er vele ideeën gelanceerd over de aard en doelen van deze onderwijsvorm. Er hebben de nodige discussies plaatsgevonden en er is een aantal experimenten (al dan niet geëntameerd door de overheid) uitgevoerd rond nieuwe werkvormen en doelgroepen, zoals experimenten met een Open School voor volwassenen, met alfabetisering voor volwassenen, het inrichten van plaatselijke educatieve netwerken, educatieve activiteiten ten behoeve van wat toen Culturele Minderheden werden genoemd en Betaald Educatief Verlof.

10


Vanaf het midden van de jaren ‘70 ontstonden nieuwe initiatieven in het vorming- en ontwikkelingswerk, die gefinancierd konden worden met een nieuwe regeling van de Rijksoverheid; de Rijksregeling Vormings- en Ontwikkelingswerk. Met deze regeling zijn onder meer alfabetiseringsgroepen en cursussen als ‘ouders op herhaling’ gefinancierd. Voor deze initiatieven werd eveneens de term volwasseneneducatie gebruikt, waarmee het begrip een bredere invulling kreeg. Verbreding vond verder plaats door ook initiële opleidingen voor volwassenen toegankelijk te maken in een voor volwassenen bedoeld aanbod. Een voorbeeld is de zeer succesvolle cursus voor volwassen vrouwen, geënt op het curriculum van het algemeen vormend onderwijs, de zogenoemde moedermavo’s. Een ander voorbeeld is de Open Universiteit (1984). (bron: Doets, 2002). De volwasseneneducatie kreeg in de jaren tachtig een nieuwe impuls. De economische crisis en de hoge werkloosheidscijfers toen waren er debet aan dat volwasseneneducatie niet langer uitsluitend gestoeld werd op cultuurpolitieke beginselen en uitgangspunten. Daarvoor in de plaats kwam een sterker accent op sociaal-economische uitgangspunten. Het ministerie van WVC raakte de regiefunctie kwijt en andere ministeries als OCW, SZW en later ook EZ gaan zich actief met de volwasseneneducatie bemoeien. Het perspectief verschoof naar het blijven leren als voorwaarde om te kunnen blijven werken (employability). Zo introduceerde onderwijsminister Ritzen in 1993 het begrip blijvend leren: “Blijvend leren is voor mensen zelf nodig om werk te krijgen en te houden. Maar ook is leren nodig ten behoeve van de economie. De talenten van mensen zijn de belangrijkste economische grondstof. Ook sociaal kan Nederland het zich niet veroorloven talenten te verspillen, want anders dreigt een tweedeling van de samenleving” (Persbericht OCenW, nr. 9, 27 januari 1993). Op 1 januari 1996 trad de WEB, Wet Educatie en Beroepsonderwijs in werking. Met de totstandkoming van deze wet werd (een deel van) het oorspronkelijke brede aanbod van volwasseneneducatie in één wettelijk kader ondergebracht en zowel wat betreft wetgeving als organisatorische vormgeving (via Regionale Opleiding Centra: ROC’s) nauw gelieerd aan het secundaire beroepsonderwijs. Ruim vijfhonderd instellingen fuseerden op basis van de WEB tot ongeveer 50 ROC’s . Met de introductie van de WEB werd de centrale regie van de in de WEB gereguleerde volwasseneneducatie neergelegd bij de landelijke overheid, die de planning en uitvoering delegeerde aan de gemeenten (bron: van der Kamp, 2002). Volwasseneneducatie is met de WEB object van overheidsbemoeienis geworden. Het leren van volwassenen heeft een plaats in het beleidsdenken gekregen, met name in het perspectief van een leven lang kunnen werken. Voor de Nederlandse overheid blijft overigens het initieel onderwijs de basis voor een leven lang leren; toegenomen mogelijkheden om te blijven leren als volwassene, zoals bijvoorbeeld door het wegvallen van de leeftijdsgrens in het secundair beroepsonderwijs, doen de noodzaak van een goede scholingsbasis in de jeugdfase niet verminderen, maar eerder vermeerderen. In dit kader is het van belang dat de leeftijdsgrens voor het beroepsonderwijs is komen te vervallen. Met de nota die in 1998 door de minister van Onderwijs met zijn collega’s van Economische zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gepubliceerd (Nationaal actieprogramma een leven lang leren, 1998, Zoetermeer, Ministerie van OCenW), beoogde het kabinet te stimuleren dat het voor iedereen in Nederland gewoon wordt om een leven lang te blijven leren. In het actieprogramma worden drie clusters van maatregelen voorgesteld: · Employability werkenden en werkzoekenden; · Employability docenten; · Voorkomen van achterstanden en heroriëntatie onderwijs op een leven lang leren. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

11

Het actieprogramma had tot doel een samenhangend beleidskader te schetsen. De nadruk van het programma lag op de bevordering van employability en de voorwaarden die daarvoor in het initiële onderwijs dienen te worden geschapen. Het actieprogramma moest ervoor zorgen dat iedereen, van jong tot oud, de mogelijkheden krijgt om aan zijn inzetbaarheid op de arbeidsmarkt en in de samenleving te blijven werken. De nota accentueert dat daarvoor allereerst een goede basis nodig is: 1) alle werkenden moeten tenminste met een startkwalificatie de arbeidsmarkt betreden; 2) om te voorkomen dat kinderen al op zeer jeugdige leeftijd een scholingsachterstand oplopen en daardoor de zin in leren verliezen, zou de leerplichtige leeftijd omlaag moeten van vijf naar vier jaar; 3) de taalachterstanden bij peuters moet worden weggewerkt; 4) trajectbegeleiders moeten voortijdig schoolverlaters weer naar het onderwijs terugleiden, 5) het onderwijs zal zich meer moeten gaan richten op "leren leren" (bron: website ministerie van OCenW). In het regeerakkoord van het volgende kabinet (augustus 1998) zijn onderdelen van het actieprogramma opgenomen. Deze betroffen met name maatregelen in het initiële onderwijs, zoals het bestrijden van voortijdig schoolverlaten, lerarenbeleid, klassenverkleining, flexibilisering van de onderwijsprogramma’s en doorstroom binnen de beroepskolom. Ter uitvoering van het regeerakkoord is door overheid en sociale partners aansluitend op het Nationaal actieprogramma eind 1998 gezamenlijk een “employability agenda” opgesteld met tien actiepunten. Met de agenda werd vooral beoogd de samenhang en de voortgang in reeds gestarte acties te bewaken en enkele nieuwe acties te starten. De activiteiten van het daartoe opgerichte Platform Employability Agenda zijn per 31 december 2000 beëindigd. Voor zover niet afgerond zijn de acties sindsdien binnen de daartoe geëigende afzonderlijke beleidskaders voortgezet. Een nieuwe impuls voor het blijven leren van volwassen levert de Lissabon verklaring. Tijdens het Portugese voorzitterschap in 2000 in Lissabon is het voornemen aanvaard om het onderwijsbeleid in de lidstaten van de Europese Unie te richten op een leven lang leren in het bredere perspectief van de ontwikkeling van de kenniseconomie. Daarbij heeft Nederland de ambitie uitgesproken om binnen deze kaders bij de kopgroep van de drie best presterende landen te willen horen. Een belangrijk discussiepunt daarbij is de aard van de overheidsbemoeienis bij volwasseneneducatie. In deze discussie staan drie vragen centraal: 1) Moet de overheid zich te bemoeien met de vormgeving van en deelname aan de volwasseneneducatie of moet zij het sturen van de deelname aan anderen (sociale partners, bedrijfsleven, individuen) overlaten? 2) Hoe breed dient de invulling van de volwasseneneducatie te zijn waarmee de overheid bemoeienis wil hebben? 3) In welke mate dienen ook sociaal-culturele uitgangspunten te worden meegenomen? Op het punt van overheidsbemoeienis gaat het advies van de SER van 2002 getiteld ‘Het nieuwe leren; advies over een leven lang leren in de kenniseconomie’ in als het pleit voor een nieuw beleidsmodel. Dit model gaat ervan uit dat het individu aangrijpingspunt voor beleid is en stimulansen krijgt om meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar inzetbaarheid. Daarbij hoort een aanbodstructuur die marktgericht wordt vormgegeven. Vraagsturing moet er aan bijdragen dat de scholingsmarkt beter functioneert en dat het individu wordt geprikkeld tot een actievere houding. Instrumenten die daarbij een rol kunnen spelen zijn bijvoorbeeld de persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR) en de Individuele Leerrekening (ILR). Vraaggestuurde financiering in het postinitieel onderwijs kan echter alleen worden gerealiseerd als duidelijk is wat onder postinitieel onderwijs wordt verstaan. 12


De SER stelt voor dat in het postinitieel onderwijs een open scholingsmarkt ontstaat waarin ook publieke instellingen marktconform opereren. De open scholingsmarkt komt vooral door vraagsturing tot ontwikkeling. Op een open scholingsmarkt moet iedereen die een traject in het initieel onderwijs verlaat en de arbeidsmarkt betreedt in beginsel zelf zijn weg vinden. De overheid draagt bij met positieve (fiscale) prikkels. De werkgever zorgt voor een goed personeelsbeleid met aandacht voor persoonlijke ontwikkelingsplannen en loopbaanbegeleiding, waarbij kleine bedrijven ondersteuning krijgen van employabilityadviseurs. De overheid zal zich op grond van tenminste drie motieven met de ontwikkeling van de postinitiële markt bezig moeten houden: 1) zo lang iemand nog geen startkwalificatie op het niveau van mbo-2 heeft, houdt hij of zij het (leer)recht om gebruik te maken van door de overheid bekostigd onderwijs; 2) de overheid is als werkgever een belangrijke vrager op de scholingsmarkt; 3) de overheid kan uit een oogpunt van algemeen belang ingrijpen indien gewenste ontwikkelingen uitblijven. In de kabinetsreactie op dit advies van januari 2004 pakt het kabinet deze handschoen op. Ook het kabinet wil helderheid over de grenzen van de overheidsverantwoordelijkheid. Aan de SER wordt gevraagd het voorstel voor een nieuwe cesuur (initieel-postinitieel) nader uit te werken. Ook zal het initiatief worden genomen tot het (her)oprichten van een Platform een leven lang leren (platform LLL). Deze kabinetsreactie is integraal opgenomen in bijlage1 van dit brondocument.

2.4 2.4.1

Beleid Betrokkenen bij het scholingsproces van laaggeschoolden

Vanuit de overheid spelen drie ministeries van OCW, SZW en EZ een actieve rol in het scholingsbeleid voor volwassenen en daarmee ook voor laaggeschoolden, hoewel deze doelgroep in het algemeen gesproken in het beleid niet als zodanig expliciet wordt benoemd. Uit de betrokkenheid van met name deze ministeries kan ook worden afgeleid dat het overheidsbeleid rond de scholing van volwassenen vooral gericht is op het verbinden van scholing aan werk. Zij zijn overigens op het terrein van het opleiden van volwassenen zeker niet de enige actoren. Met name de sociale partners zijn actief in het bepalen van de kaders van het beleid, dat zich inmiddels heeft ontwikkeld tot een beleid rond een leven lang leren, waarmee in de praktijk vooral leren in het perspectief van arbeidsparticipatie wordt begrepen. De Onderwijsraad (2003) stelt dat er geen zicht is op deelname van maatschappelijke risicogroepen, waaronder laaggeschoolden, aan niet door de overheid gefinancierde opleiding en scholing. Financiering en uitvoering van dit aanbod vallen buiten het reguliere onderwijscircuit, het beleid is gedecentraliseerd, de aanpak is voor een groot deel een kwestie van particulier initiatief en vrijwilligerswerk, de organisatie is versnipperd en gegevens worden niet systematisch verzameld. Het beschrijven van het aanbod en de participatie in kwalitatieve en kwantitatieve zin is nagenoeg onmogelijk geworden (zie ook de Grip, 2000). Uitzondering is het opleidingsbeleid van sectoren en branches voorzover dat georganiseerd wordt door sectorale scholingsfondsen (O&O fondsen), die door sectorale werkgevers- en werknemersorganisaties worden bestuurd. In Nederland neemt de mate waarin risicogroepen door overheidswetgeving verplicht zijn om gebruik te maken van een bepaald aanbod af. Deze verplichting heeft nooit gegolden voor het leren in de context van werk, maar wel zijn er verplichte leertrajecten voor het Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

13

verwerven van een arbeidsplaats en ten behoeve van inburgering. Bij de scholing in het kader van inburgering zijn de plannen in een vergevorderd stadium om de verplichting af te schaffen de scholing in te kopen bij een bepaald type aanbieder, in dit geval de ROC’s. De enige categorie waarin het scholingsaanbod in grote mate door één type organisatie wordt verzorgd is die van leren in de context van sociale cohesie, die voor een belangrijk deel door de afdelingen volwasseneneducatie van ROC’s wordt verzorgd. Een gevolg van deze ontwikkeling is dat rond elk type leertraject/doelgroep geen eenduidige aanbodstructuur beschreven kan worden. Aanbod kan door vele organisaties worden verzorgd. Als de hierboven beschreven ontwikkeling op het terrein van inburgering doorzet, geldt ook voor ROC’s dat zij, naast het verzorgen van initiële beroepsopleidingen voor jeugdigen, in principe voor elke categorie volwassenen op een concurrerende markt aanbod kunnen verzorgen en zich daarbij in meer of mindere mate kunnen richten op laaggeschoolden. Deze ontwikkeling leidt tot een zeer onoverzichtelijke scholingsmarkt. In het SER advies ‘Het nieuwe leren’ van 2002 wordt daarover opgemerkt dat er duidelijke knelpunten zijn in de vorm van een gebrek aan transparantie en samenhang van het scholingsaanbod. 2.4.2

Overheidsbeleid en recente initiatieven

De SER adviseerde in 2002 het kabinet om met name via de preventie van voortijdig schoolverlaten in het vmbo en mbo, via duale trajecten en met een mogelijke inzet van EVC, een startkwalificatieniveau voor grote groepen van de beroepsbevolking te realiseren. De raad signaleerde verder dat door structurele ontwikkelingen als de vergrijzing van de samenleving en het toenemende kennisniveau dat is vereist, er structurele tekorten aan hoger opgeleiden en specifieke doelgroepen zoals technici dreigen te ontstaan. ‘Upgrading van de beroepsbevolking is van belang om beter aan de eisen van de kenniseconomie en de verwachte structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te voldoen’. Het kabinet onderkende het probleem van mensen zonder startkwalificatie en vroeg daarop de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) om, aanvullend op het kabinetsbeleid, streefcijfers op te stellen voor scholing tot startkwalificatie per categorie werkenden en voor scholing van werklozen zonder startkwalificatie. In lijn met het advies van de RWI maakt het kabinet een onderscheid in volwassen werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie enerzijds en jongeren anderzijds. Voor volwassen werkenden en werkzoekenden is het streven, gegeven de Europese ambities op dit punt, dat in 2010 80 procent van de beroepsbevolking van 25-64 jaar een startkwalificatie heeft. Daarvoor worden een fiscale faciliteit en ESF-middelen ingezet, met behulp waarvan werkgevers de benodigde scholingstrajecten tot startkwalificatieniveau van werkenden en werkzoekenden mede kunnen financieren. (Kabinetsreactie over het advies van de Sociaal Economische Raad. Het nieuwe leren: advies op een leven lang leren in de kenniseconomie. November 2003). De scholing van laaggeschoolden in het kader van een leven lang leren is met de reactie van het kabinet onderdeel van het integrale overheidsbeleid rond een leven lang leren geworden. In dit integrale beleid wordt het belang van een leven lang leren benaderd vanuit de bijdrage die het levert aan de versterking van de kenniseconomie (zie ook: Blijven leren: Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin, OCW, 1993). Ten aanzien van laaggeschoolden is een belangrijke beleidsprioriteit het (alsnog) behalen van een startkwalificatie voor de gehele werkende bevolking. (bron: Doets, 1993). Een andere belangrijke beleidsintentie is het versterken van de vraagzijde van scholingsmarkt van een leven lang leren en het articuleren van een vraag naar leren. Ook daarbij is er specifieke aandacht voor het articuleren van leervragen bij laaggeschoolden. Een voorbeeld van een (ook) op laaggeschoolden gericht initiatief is het experiment met Individuele Leerrekeningen. 14


Andere initiatieven zijn de organisatie van de Week van het Leren, een actieweek om (laagopgeleide) volwassenen te interesseren in (opnieuw) te gaan leren, de Alfabetiseringscampagne en de start van Educatieve Televisie (ETV) on Rotterdam, Haaglanden, Utrecht en Amsterdam. Daarnaast heeft het Transnationaal Kenniscentrum EVC vanuit ESF-EQUAL subsidie verkregen om bij laaggeschoolden, asielzoekers en allochtonen versnelt EVC-procedures toe te passen. Ook kunnen organisaties een beroep doen op ESF3-subsidie wanneer het gaat om aanpak van werkloosheid, blijvende inzetbaarheid van de beroepsbevolking en het optimaliseren van het beroepsonderwijs door preventie van voortijdig schoolverlaten en begeleiding van leerlingen in het praktijkonderwijs. De regelingen EQUAL en ESF3 richten zich overigens niet uitsluitend op laaggeschoolden. Ten slotte is het kabinet voornemens om de zogenoemde Levensloopregeling te introduceren. Deze regeling heeft als doel om werkenden meer mogelijkheden te bieden om de levensloop naar eigen inzicht in te richten en daarbij de eigen behoeften en wensen te volgen ten aanzien van de verdeling van tijd over werken, leren, ontspannen, zorgen voor kinderen, partner en naasten. Onder de beleidsnoemer van ‘vergroting van maatschappelijke participatie en modernisering van de sociale zekerheid’ concentreert het overheidsbeleid zich momenteel vooral op diversiteit en keuzevrijheid voor individuen aan de ene kant en het introduceren van nieuwe verplichtingen aan de andere kant. Voorstanders van modernisering van de sociale zekerheid wijzen op het paternalistische karakter van het huidige stelsel waarin individuele keuzen nauwelijks mogelijk zijn. Huidige generaties zijn hoger geschoold en welvarender dan de generaties uit de periode waarin het stelsel vorm kreeg. Zij zouden meer behoefte hebben aan flexibele, individueel bepaalde regelingen. Vooral mensen die arbeid en zorg combineren zijn gebaat bij regelingen die aansluiten bij de moderne levensloop, waarin perioden van werken, zorgen en leren elkaar afwisselen. Anderen wijzen erop dat een dergelijke liberalisering nadelig uitwerkt op de positie van lager geschoolden, omdat deze liberalisering een beroep doet op kennis en vaardigheden die deze groep niet bezit (bron: Verwey-Jonker instituut 2003).

2.5

Deelnemers en deelname

De totale groep laaggeschoolde volwassenen bestaat in 2002 uit 37 procent5 van de totale bevolking. Voor de werkzame beroepsbevolking is het percentage 27, voor de werkloze beroepsbevolking 42 en voor de niet-beroepsbevolking 57. De kenmerken van laaggeschoolden naar geslacht en arbeidsmarktstatus zijn reeds gegeven in Hoofdstuk 2. De kenmerken van laaggeschoolden naar nationaliteit (herkomstgroepering), arbeidspositie en onderwijsniveau zijn in tabel 2.4 weergegeven (Bron: Jaarboek onderwijs in cijfers, CBS, 2003):

5

Dit percentage is niet gebaseerd op het al dan niet behaald hebben van een startkwalificatie, maar op een maximale

vooropleiding van basisonderwijs of vmbo (vbo/mavo); zie tabel 2.3. Het CBS werkt (nog) niet met de indicator startkwalificatie.


15

Tabel 2.4: Bevolking van 15-64 naar onderwijsniveau, per arbeidspositie en herkomst 2002

Totaal6 x 1000

Basisonderwijs

mavo

vbo

Havo/ vwo

mbo

10.871

12 10 26

10 10 10

15 15 14

7 6 8

12

9

14

34

11

50 50 21

hbo

wo

33 34 21

16 17 12

7 7 8

10

26

16

12

14

8

19

10

6

9 10 16

14 15 12

6 5 6

12 14 29

6 4 12

1 3 4

20

10

19

6

27

14

5

28

10

12

11

17

13

10

7

7

13

6

38

20

10

6 8

6 7

13 13

5 6

39 37

20 19

9 9

8

6

14

8

29

19

16

8

7

13

6

37

19

10

33 35 15

10 7 11

18 18 11

8 4 6

20 24 37

9 6 14

2 5 6

13

6

19

5

35

15

7

18

8

13

12

21

15

13

14

12

16

8

27

14

8

13 19

12 17

15 18

8 8

30 24

15 10

8 3

14

7

20

6

23

18

12

19

17

18

8

24

10

3

47 43 5

18 3 30

10 22 29

2 4 3

16 10 15

2 19

5 17 -

9

14

21

-

33

20

3

16

7

18

14

22

11

12

23

17

17

8

22

9

2

20 24

18 17

18 17

8 8

24 22

9 9

2 3

% Bevolking Autochtonen Allochtonen Westerse allochtonen Niet-westerse allochtonen Turken Marokkanen Surinamers Antillianen/ Arubanen overige Werkzame Beroepsbevolking Autochtonen Allochtonen Westerse allochtonen Niet-westerse allochtonen Turken Marokkanen Surinamers Antillianen/ Arubanen overige Werkloze beroepsbevolking Autochtonen Allochtonen Westerse allochtonen Niet-westerse allochtonen Turken Marokkanen Surinamers Antillianen/ Arubanen overige Niet beroepsbevolking Autochtonen Allochtonen 6

7.141

302

3.427

Inclusief onderwijsniveau onbekend. Gegevens afkomstig uit Enquête beroepsbevolking, CBS

16


Totaal6 x 1000 Westerse allochtonen Niet-westerse allochtonen Turken Marokkanen Surinamers Antillianen/ Arubanen overige

Basisonderwijs

mavo

vbo

Havo/ vwo

mbo

hbo

wo

20

12

15

12

21

11

7

24

17

17

8

22

9

3

66 64 37

7 13 22

11 12 12

6 5 5

5 4 15

3 2 7

2

32

16

19

10

12

10

2

41

12

11

9

11

11

5

(bron: Jaarboek onderwijs in cijfers 2003, CBS, 2004)

In het volgende hoofdstuk worden deelnamecijfers per leercontext gegeven. Daarbij gaat het meestal om algemene gegevens, waarin ook laaggeschoolden zijn begrepen, maar niet exclusief. Hoewel over de deelname van volwassenen aan leren en opleiden wel redelijk veel informatie beschikbaar is, geldt dit niet voor de specifieke groep van laaggeschoolden. Twee meer algemene ontwikkelingen maken het overigens ook steeds moeilijker om cijfers per categorie te verzamelen: · Door het loskoppelen van de vraagstructuur en de aanbodstructuur versnippert deelname per categorie over een diversiteit aan aanbieders en zijn cijfers over de gehele groep deelnemers vaak niet beschikbaar, maar alleen voor een enkele aanbodscategorie (bijvoorbeeld voor de Educatieafdelingen van ROC’s) waar dan weer groepen samengesteld kunnen zijn uit personen uit verschillende categorieën (toeleiding naar werk, sociale cohesie). · De ontwikkelingen in het denken over leren en opleiding leiden ertoe dat leren minder in collectieve cursussen wordt georganiseerd en meer in individuele trajecten waarin cursusdeelname een meer of minder belangrijke plaats inneemt en waarin ook ruimte is voor informeel leren in individuele gesprekken en coaching. Deze ontwikkeling heeft tot gevolg dat niet alle leren meer in termen van cursusdeelname kan worden beschreven en dat cijfers over deelname aan cursussen moeten worden afgeleid uit de afspraken die in een traject met een individu zijn gemaakt en vaak niet in meer generieke kaders (aantallen deelnemers aan cursussen) worden genoteerd. 2.5.1.1 Relatie initieel onderwijs en deelname aan volwassenenonderwijs/ cursussen Uit onderzoek naar de deelname van volwassenen aan cursussen blijkt dat niet het opleidingsniveau, maar het onderscheid in algemeen vormend onderwijs (mavo, havo of vwo) en beroepsonderwijs ertoe doet. De cursusparticipatie van personen met een algemeen vormende vooropleiding (27 procent) is groter dan de participatie van personen met een beroepsopleiding (20 procent). Dit onderscheid is op alle niveaus terug te vinden (bron: Doets en Neuvel, 2000). Ook verschillen in arbeidssituatie weerspiegelen zich in de deelname aan cursussen. De cursusdeelname is verhoudingsgewijs groot bij vrijwilligers (26 procent) en bij personen die werken in de eigen huishouding - huisvrouwen/mannen - (29 procent). Beide groepen bestaan overigens merendeels uit vrouwen (80 procent) wat een belangrijke verklaring kan zijn voor deze relatief grote cursusdeelname van juist deze beide groepen.


17

2.6

Belemmeringen

Bereikbaarheid (geografisch en fysiek) In het algemeen geldt dat de geografische bereikbaarheid van scholingsinstellingen in een klein land als Nederland geen noemenswaardige belemmerende factor lijkt te zijn voor deelname. Andere factoren zijn meer van belang zoals fysieke belemmeringen, een gebrek aan aanpassingen voor gehandicapten of een gebrek aan mogelijkheden voor kinderopvang. (In)flexibiliteit van het aanbod Wat de flexibiliteit van het scholingsaanbod betreft speelt volgens de SER (2002) de Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing een belangrijke rol. De ambities van de Stuurgroep zijn gericht op versterking van het beroepsonderwijs over de volle breedte, zowel in zijn inhoud als in zijn aangeboden verschijningsvorm. Het onderwijs moet dichter tegen de beroepspraktijk aan, met moderne, specifiek op het beroepsonderwijs gerichte pedagogische en didactische werkvormen en in staat zijn individueel maatwerk te bieden. Maatwerk impliceert dat EVC en assessmenttechnieken op brede schaal, liefst op basis van een uniforme en transparante beoordelingssystematiek, op de scholingsmarkt worden geïntroduceerd. Overigens merkt de SER op dat de ROC’s zich in het kader van de WEB dienen te ontwikkelen als centra voor leren in brede zin, maar dat dit nog maar mondjesmaat tot stand is gebracht. De inzet van ICT biedt mogelijkheden om het aanbod van scholing te flexibiliseren. ICT maakt meer maatwerk mogelijk. ICT maakt leren minder tijd- en plaatsgebonden. Zo kunnen leertrajecten beter geïntegreerd worden in het arbeidsproces, hetgeen een positieve bijdrage kan leveren aan de toegankelijkheid van scholing. Gelderblom en De Koning (2000) plaatsen wel enkele kanttekeningen bij de mogelijkheden van ICT. Zo merken zij op dat de verwachting dat scholing op deze wijze veel goedkoper wordt vooralsnog maar ten dele opgaat, omdat de toepassing hoge ontwikkelkosten en de nodige investeringen in infrastructuur vraagt. Verder geven bedrijven aan, dat de lagere drempel tot scholing via ICT in veel mindere mate opgaat voor lager opgeleiden en ouderen. Volgens Gelderblom en De Koning kan, uitgaande van de tussentijdse uitkomsten van drie studies die de Stichting Arbeidsmarktbeleid op het terrein van scholing en ICT verricht, scholing van dergelijke groepen via ICT wel degelijk een succes zijn, mits in de vormgeving voldoende rekening gehouden wordt met de aard van deze groep. Onvolkomenheden in het huidige scholingsaanbod voor laagopgeleiden Deelnemers volgen die cursussen die aangeboden worden op de tijdstippen die voor hen het meest geschikt zijn. Zo worden in de praktijk werkende deelnemers, die weinig tijd hebben om te leren, in sociale redzaamheidstrajecten geplaatst, terwijl ze veel meer gebaat zouden zijn bij trajecten die hun positie op de arbeidsmarkt verbeteren. De op de arbeidsmarkt gerichte trajecten worden op hun beurt vaak aangeboden aan deelnemers die (bijna) de hele week de tijd hebben om onderwijs te volgen oftewel aan de werkloze beroepsbevolking en de niet-beroepsbevolking, terwijl deze groepen meer baat hebben bij cursussen in sociale redzaamheid. (Doets en Visser, 2002). De toegankelijkheid van bedrijfsopleidingen is niet voor alle werknemers even groot. Met name ouderen, vrouwen (vooral vrouwen met jonge kinderen), allochtonen, deeltijdwerkers, lager opgeleiden en werknemers bij kleinere bedrijven nemen minder vaak deel aan bedrijfsopleidingen. In Nederland lijken de genoemde risicogroepen hun achterstanden echter iets in te lopen.

18


Uit gegevens van midden jaren ’90 blijkt namelijk dat de deelname aan scholing van lager geschoolden is gestegen en die van hoger geschoolden iets gedaald; de deelname van oudere medewerkers tussen de 35 en 54 jaar is toegenomen en de deelname van vrouwen aan ‘company-based learning’ is bijna net zo groot als die van mannen (Kools e.a., 2000). Tussen individuele laaggeschoolden verschillen de opvattingen over geschikte vormen van leren. Wanneer naar scholingsdeelname en cursusdeelname wordt gekeken, bestaat er geen uitgesproken voorkeur voor leren via school of via cursussen. Wel heeft de opvatting over de manier van leren invloed: mensen die klassikaal leren met een docent een geschikte vorm vinden, nemen relatief vaker deel aan scholingsactiviteiten dan mensen die leren in de praktijk als zeer geschikt aangeven als leervorm (Doets en Neuvel, 2000). Belemmerende factoren om aan scholingsactiviteiten deel te nemen blijken de eigen inschatting van het leervermogen en de inschatting van beschikbare en benodigde tijd te zijn. De prijs van een cursus heeft nauwelijks invloed.

2.7

Motivatie

In 2000 is een onderzoek onder volwassenen Nederlanders gehouden op het gebied van onder meer motivatie om te leren op volwassen leeftijd. (Doets en Neuvel 2000). Tabel 2.5: Belangrijkheid van motieven van volwassenen om een cursus te volgen (percentages)

Belangrijk Persoonlijke ontwikkeling Bijblijven in de samenleving Goed functioneren in het werk en/of carrière Plezier in leren Mensen ontmoeten

67 61 51* 37 23

Enigszins belangrijk 20 13 29 28 23

Onbelangrijk 13 27 20 35 54

* 66% als 65-plusser niet worden meegeteld

Men kon kiezen uit de vijf bovenstaande motieven. In de leeftijdscategorie 15-64 vinden mensen leren voor persoonlijke ontwikkeling het belangrijkst. Echter, wanneer de 65plussers buiten beschouwing worden gelaten, scoren leren voor werk en carrière en leren voor persoonlijke ontwikkeling ongeveer even hoog. In het zelfde onderzoek is gevraagd welke redenen ten grondslag liggen aan het nietdeelnemen. Gemiddeld genomen is gebrek aan tijd het meest genoemde argument (ruim 40 procent). Ruim 30 procent noemt een gebrek aan leervaardigheid en een zelfde percentage noemt de prijs van de cursus. Onbekendheid met de cursusaanbieders is het minst genoemd; ongeveer 13 procent. Het opleidingsniveau en geslacht blijken bij het gebrek aan tijd niet uit te maken, arbeidspositie echter wel. Tabel 2.6: Tijdgebrek als reden om niet deel te nemen aan scholing, per arbeidspositie (%)

Arbeidspositie Betaald werk Studerend Huishouden Vrijwilliger Werkloos VUT/AOW WAO

% 53 51 48 25 22 18 11


19

Niet kunnen deelnemen aan een cursus vanwege de prijs van de cursus is van toepassing op ongeveer een derde van de respondenten uit hetzelfde onderzoek. De groepen waarin het probleem het grootst is, zijn min of meer voorspelbaar; volwassenen met ten hoogste basisschool of vbo als vooropleiding (53 procent), werklozen, arbeids-ongeschikten en vrijwilligers (60-70 procent) en alleenstaande moeders met kinderen (63 procent). Met het oplopen van de leeftijd wordt ook vaker het argument ‘ontbreken van leervaardigheid/niet gewend te leren’ gegeven voor niet-participatie. Percentages lopen op van 21 procent van de 20-29-jarigen, via 38 procent van de 40-49-jarigen tot 53 procent van boven 60-jarigen. Ontbreken van leervaardigheid hangt ook samen met opleidingsniveau: 69 procent van de respondenten met maximaal vbo noemt dit als reden om niet deel te nemen. Voor personen met maximaal mavo is dit percentage 46, voor personen met maximaal mbo 37 en voor personen met maximaal havo/vwo 18. Onbekendheid met aanbieders van cursussen blijkt gemiddeld genomen door 13 procent van de respondenten in het onderzoek een reden voor niet-participeren te zijn. Voor specifieke groepen ligt dit percentage echter veel hoger: 41 procent van de werklozen, 20 procent van de lager opgeleiden, 18 procent van de huisvrouwen (met name in eenoudergezinnen) en ouderen, met name de leeftijdsgroep 50-59 (17 procent). In het onderzoek werd specifiek gevraagd naar bekendheid met vijf landelijk opererende organisaties: de ROC’s, de Volksuniversiteiten, de Open Universiteit, commerciële instellingen die afstandsonderwijs aanbieden (genoemd zijn NTI en LOI) en Teleac/NOT als belangrijkste representant van een organisatie die onderwijs via de tv aanbiedt. De commerciële aanbieders bleken het meest bekend; ongeveer de helft van de respondenten kende die organisaties van naam en eenderde was in meer of mindere mate op de hoogte van het aanbod. Zo’n 16 procent had bij een commerciële organisatie een cursus gevolgd, tegen 6 procent bij Teleac/NOT. Ruim 50 procent kende de Open Universiteit en de Volksuniversiteit alleen van naam en ongeveer 25 procent kende beide organisaties helemaal niet. Het minst bekend bleken de ROC’s: 60 procent bracht de naam niet in verband met cursussen en opleidingen. Enerzijds zijn de ROC’s pas vrij recent ontstaan, anderzijds zijn de ROC’s mogelijk vooral nog onder lokale namen bekend. Ruim 10 procent van de respondenten was wel op de hoogte van het aanbod en bijna 4 procent gaf aan er wel eens een cursus of opleiding te hebben gevolgd. Hoewel beroepsonderwijs en cursussen in ieder geval binnen ROC’s drempelloos worden aangeboden (niveau 1 opleidingen) wordt hier door laagopgeleide volwassenen nauwelijks gebruik van gemaakt. Naast organisatorische drempels (bv. Ontbreken van een deeltijdvariant in de avonduren, ontbreken van leeftijdgenoten in de klas en het schoolse klassikale karakter van de opleidingen) blijkt ook het algemene lees- en rekenvaardigheidsniveau een drempel te kunnen vormen. Bijna 10 procent van de autochtone Nederlanders tussen 16 en 74 jaar heeft het laagste niveau van geletterdheid. Van alle jongeren tussen 16 en 24 jaar gaat het om 7 procent. Bijna anderhalf miljoen mensen kunnen dus onvoldoende lezen, schrijven en rekenen om volledig mee te komen in de maatschappij. Tot deze groep worden ook tweede- en derdegeneratieimmigranten, Surinamers en Antillianen gerekend. Functioneel analfabetisme vormt daarmee een flinke drempel om aan zogenaamd drempelloze scholing deel te kunnen nemen. (bron: www.alfabetisering.nl)

20


2.8

Leervragen

Over de leervragen van laaggeschoolden zelf is weinig bekend. Als er indicaties voor leervragen van laagopgeleiden zijn, zijn deze veelal (door aanbieders) afgeleid van maatschappelijke ontwikkelingen. De achtergrond van deze benadering is dat educatie (startkwalificatie) gezien wordt als noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van een redelijk stabiele en volwaardige maatschappelijke participatie. Met het oog op voorkomen van sociale uitsluiting wordt maatschappelijke deelname niet alleen voor henzelf, maar ook vanuit maatschappelijke overwegingen cruciaal geacht. Leervragen op grond van de ontwikkeling naar een kennissamenleving De toenemende kennisintensiteit van het economisch productieproces creëert nieuwe arbeidsinhouden, vormen van arbeidsorganisatie en arbeidsallocatie. Met het oog op de daarmee gepaard gaande veranderende eisen ten aanzien van arbeid, wordt van werknemers gevraagd flexibel en mobiel te zijn en bereid tot om- en bijscholing. Tot de nieuwe basisvaardigheden behoren functionele geletterdheid, vaardigheid in ICT, talenkennis, probleemoplossend vermogen, bereidheid tot samenwerking en ‘leren te leren’. Ook wordt, naarmate kennis en informatie een meer centrale rol innemen, de spreiding en toegang tot kennis een machtsfactor van grotere betekenis. In deze kennissamenleving worden echter laagopgeleiden en laaggeletterden minder uitgedaagd deel te nemen aan educatieve processen en kennisproductie. Dit kan een spiraal van marginalisering in gang zetten (Doets & Visser, 2002). Leervragen op grond van sociale en culturele ontwikkelingen Als burgerschap opgevat wordt als het vermogen en de wil van het individu een competent lid te zijn van een pluriforme samenleving, dan kan educatie een bijdrage leveren aan burgerschap. Enerzijds gaat het om cognitieve aspecten: burgers moeten over kwalificaties beschikken om hun rechten en plichten als burger te kunnen vervullen. Anderzijds gaat het om sociaal-normatieve aspecten: een zekere betrokkenheid bij de samenleving, al dan niet uit welbegrepen eigenbelang, is een noodzakelijke voorwaarde voor het burgerschap. Duidelijk is dat burgerschap een bredere rechtvaardigheidsgrond kan zijn voor educatie. Burgerschap heeft niet alleen betrekking op de arbeidssituatie, maar ook op andere levensgebieden. Het heeft niet alleen een cognitieve vaardigheden component, maar ook een waarden component. De ontwikkeling van beide typen competenties is belangrijk om te voorkomen dat burgers op een te smalle kwalificatiebasis moeten functioneren op of buiten de arbeidsmarkt (Doets & Visser, 2002). Leervragen van ouderen Er ontstaat op dit moment een grote groep laagopgeleide ouderen, met weinig meer dan basisonderwijs en min of meer frustrerende educatieve ervaringen, weinig inkomen en problemen op sociaal-cultureel gebied, gezondheid en verzorging. Zelfredzaamheid wordt daarbij in letterlijke zin problematisch. Uit onderzoek naar functionele rekenen taalvaardigheid onder volwassen Nederlanders, bleek een groep van 700 000 ouderen tussen de 50 en 75 jaar grote moeite te hebben met het begrijpen van eenvoudige reken en taaltaken uit het leven van alledag (Doets & Visser, 2002). Ondanks kennistekorten wat betreft financiën en sociale zekerheid en gebrek aan praktische vaardigheden ten aanzien van voeding, kleding, wonen en belangenbehartiging, zijn zij niet altijd goed in staat hun leervragen te articuleren. De deelname aan educatieve activiteiten door ouderen is daardoor nog gering. Dit geldt vooral voor de laagopgeleiden onder hen.


21

2.9

Huidige ontwikkelingen,

In de vroegste jeugd kunnen achterstanden worden opgelopen die in het verdere leven niet of nauwelijks meer zijn in te halen. De geconstateerde achterstanden doen zich zowel voor bij allochtone als autochtone kinderen met laagopgeleide ouders, maar de achterstand bij kinderen van Turkse en Marokkaanse achtergrond is het grootst. Om volop deel te kunnen nemen aan de samenleving en in vrijheid keuzes te kunnen maken, moeten achterstanden zoveel als mogelijk worden voorkomen. Op verschillende manieren wordt hieraan, in samenwerking tussen OCenW en VWS, al gewerkt. Vanwege de toenemende krapte op de arbeidsmarkt heeft het kabinet in maart 2000 de nota In Goede Banen uitgebracht. Deze bevat de aanpak van knelpunten op de arbeidsmarkt langs vijf oplossingsrichtingen, waaronder investeren in scholing. In juni 2000 wordt de nota gevolgd door een actieplan, waarin de specifieke scholingsactiviteiten zijn opgenomen. Over de voortgang van het actieplan is gerapporteerd in de Sociale Nota 2002. De uitvoering van het actieplan verloopt volgens planning en in termen van in het actieplan opgenomen kwantitatieve doelstellingen wordt goede voortgang geboekt. De werkloosheid onder jongeren is in 2002 opgelopen tot 8,7 procent (15-22 jaar, exclusief scholieren en studenten). Het kabinet heeft in juni 2003 een Plan van Aanpak naar het parlement gestuurd om de jeugdwerkloosheid te bestrijden. Het bevat de volgende doelstellingen: · het jeugdwerkloosheidspercentage mag in de kabinetsperiode 2003-2007 niet meer bedragen dan het dubbele van de totale werkloosheid; · iedere jongere werkloze moet binnen 6 maanden (weer) aan de slag en/of naar school, zodat langdurige werkloosheid wordt voorkomen. Bij het voorkomen van (langdurige) werkloosheid wordt samengewerkt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en met verschillende regionale en lokale instanties. Onder andere de volgende instrumenten worden ingezet: · via convenantsafspraken met werkgevers, CWI en onderwijsorganisaties wordt gestreefd naar het realiseren van 40.000 extra (leer)werkplekken; · de bestaande fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers van 23 jaar en ouder scholen tot startkwalificatieniveau wordt opengesteld voor de scholing van jongeren onder de 23 jaar (WVA-leeftijd 23 jaar). · € 35 mln. wordt gereserveerd voor ‘drempelslechting’; voor de groep risicojongeren waarvoor bemiddeling alleen niet volstaat, kunnen hiermee korte activiteiten worden bekostigd, zoals individuele begeleiding, sollicitatietraining en korte functiegerichte cursussen.

22


3 De vier contexten van leren 3.1 3.1.1

Verplichte leertracten Betrokkenen

Inburgering Sinds 1996 hebben gemeenten de verantwoordelijkheid voor de inburgering van nieuwkomers. De opleidingen die in dit kader worden gegeven worden ingekocht bij ROC’s en vallen onder de regelgeving van de volwasseneneducatie. De rijksoverheid is voornemens om gemeenten niet langer te verplichten deze vorm van volwasseneneducatie in te kopen bij ROC’s. De rijksbijdrage en eventuele aanvullende subsidies mogen in dat geval door gemeenten worden gebruikt om ook bij andere aanbieders aanbod in te kopen Reïntegratietrajecten Per 1 januari 2002 is de nieuwe uitvoeringsstructuur voor de sociale zekerheid ingegaan. De nieuwe organisatiestructuur voor de sociale zekerheid en arbeidsvoorziening is bedoeld om de beleidsomslag te effectueren waarin (het verkrijgen van) werk boven het verzorgen van uitkeringen (inkomen) wordt gesteld. In het kader van deze nieuwe structuur is de uitvoering van de reïntegratie naar de arbeidsmarkt in handen van private reïntegratiebedrijven gelegd. Deze maken daarbij ondermeer gebruik van de bestaande infrastructuur van reguliere opleidingen. Zij sluiten bijvoorbeeld met ROC’s contracten voor het verzorgen van basiseducatie voor werkzoekenden in het kader van de doorstroming naar beroepsopleidingen en arbeidsmarkt. Op landelijk beleidsniveau zijn de relevante actoren het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Raad van Werk en Inkomen, de Centrale organisatie Werk en Inkomen, de beleidskoepel van de locale CWI’s, de Uitvoering Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). 3.1.2

Beleid

Het vormgeven van verplichte leertrajecten is geen onderwerp van landelijk beleid: dit onderwerp is naar de lagere overheden (de gemeenten) gedelegeerd. Dit heeft een grote diversiteit aan projecten en gekozen prioriteiten tot gevolg waarover op landelijk niveau geen eenduidig beeld bestaat. Expliciet beleid gericht op laaggeschoolden is ook op het lager beleidsniveau afwezig; laaggeschoolden zijn in meer of mindere mate vertegenwoordigd in de in het gemeentelijk beleid geprioriteerde doelgroepen zoals allochtonen, jongeren, werkzoekenden, vrouwen en analfabeten. De volwasseneneducatie kent een lange geschiedenis, die lange tijd vooral wordt gekenmerkt door terughoudendheid van de (centrale) overheid om zich actief met de ontwikkeling te bemoeien. Die terughoudendheid kan worden verklaard uit de omstandigheid dat de activiteiten plaatsvonden in de meest uiteenlopende organisaties en instellingen, al dan niet als nevenactiviteit in dienst van belangengroeperingen met een bredere doelstelling (bron: Laffree, 1996). Door de koppeling van het educatiebeleid aan werkgelegenheidsbeleid is het educatiebeleid onderdeel geworden van het gemeentelijke beleid. De beleidsdoelen en positionering van educatie vormen het kader voor inkoop van educatie door de gemeente bij de ROC’s (bron: Huisman, 2001). In dit kader worden educatieve vraag, prioritering van doelgroepen en omvang en samenstelling van het budget vastgesteld. Het aanbod educatie van het ROC is de resultante hiervan, mede beïnvloed door het eigen educatiebeleid van het ROC. Evaluatie van gemeentelijk beleid en van de prestaties van het ROC leveren vervolgens gegevens op basis waarvan beleid en aanbod kunnen worden bijgesteld.


23

In het verleden maakten vooral mensen die in hun jeugd geen gelegenheid hadden gehad om onderwijs te volgen gebruik van het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo). Inmiddels is het vavo-beleid gedecentraliseerd naar gemeenten en blijkt momenteel vooral te worden ingezet om groepen zonder startkwalificatie voor de arbeidsmarkt te equiperen. De belangrijkste beleidsterreinen waarop volwasseneneducatie wordt ingezet zijn inburgeringsbeleid, uitstroombeleid algemene bijstandswet, sociale activeringsbeleid en werkgelegenheidsbeleid. In volgorde van prioriteit zijn de groepen die voorrang krijgen in het gemeentelijke educatiebeleid: · Allochtonen: vooral in de grote steden en met name om nieuwkomers · Jongeren tot 23 jaar, met name werkzoekenden en drop-outs uit het voortgezet onderwijs en mbo · Werkzoekenden ouder dan 23 jaar, met name uitkeringsgerechtigden · Vrouwen, voornamelijk bijstandsmoeders en werkzoekende vrouwen · Analfabeten. Terreinen waarop minder vaak educatie wordt ingezet zijn: oudkomersbeleid (educatiebeleid voor allochtonen die al langer in Nederland verblijven), welzijnsbeleid en jongerenbeleid. Opvallend is dat de meerderheid van de gemeenten het educatiebeleid (nog) niet heeft uitgewerkt in een coherent beleidsprogramma. Hierdoor ontbreekt een duidelijk maatschappelijk kader voor de inkoop van volwasseneneducatie. Dit brengt het gevaar met zich mee dat in een aantal gemeenten de inkoop van educatie versnippert en uitsluitend marktmechanismen (als prijs en prestatie) het aanbod bepalen en niet de maatschappelijke doelen. Het hebben van een beleidsprogramma leidt ook vaker tot het bewust inzetten van educatie op andere beleidsterreinen. In beide ontwikkelingen, beleidsprogrammering en een brede inzet van educatie, lopen de grote gemeenten voorop. Beleid van kleinere gemeenten wordt vaak in regionaal verband ontwikkeld. De educatieve vraag van kleinere gemeenten is vaak te gering om uitgebreid aanbod te rechtvaardigen. De meeste kleinere gemeenten werken dan ook samen met andere gemeenten in de regio. Deze samenwerking is echter meer gericht op de gezamenlijke inkoop van educatie, dan op het ontwikkelen van een integrale beleidsvisie (bron: Huisman, 2001). Inburgering Het aantal landen van waaruit immigranten Nederland binnenkomen is het laatste decennium aanzienlijk toegenomen en ook het aantal niet-westerse migranten is groter geworden. Tweede generaties volgen, meer dan hun ouders, het Nederlandse sociale patroon. Hun kans op sociale mobiliteit is ook groter, maar is nog aanmerkelijk kleiner dan die van autochtone Nederlanders van dezelfde leeftijd. Hun perspectief op maatschappelijke participatie is vooralsnog minder groot dan wenselijk. Integratie is ook een zaak voor onderwijs en andere leervoorzieningen. Voor nieuwkomers zijn educatieve activiteiten die aan inburgering bijdragen belangrijk. Voor tweede generaties is toegankelijkheid van het onderwijs essentieel, meer nog dan voor hun autochtone leeftijdsgenoten. Onderwijs en andere leervoorzieningen staan voor de opdracht om achterstanden waarmee men het onderwijs binnenkomt zo veel mogelijk terug te brengen (bron: Leren in een kennissamenleving). In het postinitiële leren kende de educatie oorspronkelijk veel kenmerken van buitenschools leren, maar inmiddels hebben volwasseneneducatie, basiseducatie en inburgering veel trekken van het reguliere onderwijs gekregen en wordt het georganiseerd in klassikale en frontale lessen, in grote heterogene groepen en met officiële leerboeken, huiswerk en proefwerken.

24


De RWI en de SER brachten op 28 oktober 2003 conceptadviezen uit aan het kabinet over het combineren van inburgering en arbeidstoeleiding (ook wel duale trajecten genoemd). De RWI pleit voor meer maatwerk voor inburgeraars dat door gemeenten moet worden aangeboden. Dat betekent dat gemeenten enerzijds meer beleidsvrijheid moeten krijgen en dat gemeentelijke uitkeringen moeten worden ontschot en anderzijds dat meer moet worden afgerekend op resultaten. De SER ondersteunt de eigen verantwoordelijkheid van de migrant voor de eigen inburgering. ‘Gemeenten moeten duale trajecten inzetten en werkgevers moeten gefaciliteerd worden om leerwerkplekken met taalverwerving in te richten. Regionale Onderwijscentra hebben daarin een belangrijke rol, maar de gedwongen winkelnering bij de ROC´s moet worden afgeschaft.’ (bron: Kennisnet Integratiebeleid en Etnische minderheden, www.integratie.net) 3.1.3

Financiering

Inburgering Het ministerie van OCW stelt middelen aan de gemeenten ter beschikking voor de educatie en de inburgering. Voor de educatie is de vergoeding gebaseerd op het aantal volwassen inwoners, het aantal allochtone volwassenen en het aantal volwassenen met een onderwijsachterstand in een gemeente. De hoogte van de vergoeding voor de inburgering is afhankelijk van het aantal inburgeringstrajecten en de daarbinnen geleverde prestaties. De kosten van een opleiding in de volwasseneneducatie bestaan uit de wettelijke kosten (ook wel lesgeld, cursusgeld of onderwijsbijdrage genoemd) en de schoolkosten. In de volwasseneneducatie zijn er overigens alleen wettelijke kosten voor het VAVO. Deze zijn vermeld in het overzicht les-, cursus- en collegegeld. Aan de andere opleidingen zijn voor de deelnemers geen wettelijke kosten verbonden. Schoolkosten zijn alle andere kosten die met het volgen van een opleiding te maken hebben. Tabel 3.1: Kerncijfers uitgaven aan educatie en inburgering volwassenen in context financiering gehele BVE-sector

Uitgaven en ontvangsten x € 1 mln. Uitgaven BVE Secundair beroepsonderwijs Educatie Inburgering Landelijke organen (KBB’s) Overig, incl. examens Huisvesting Ontvangsten BVE

1997

1998

1999

2000

1.840,2 1.260,6 195,7 69,1 71,4 71,8 171,7 39,6

1.994,2 1.419,4 186,0 79,5 75,7 59,5 174,0 11,7

2.086,3 1.484,9 206,5 78,2 81,1 58,9 176,7 34,9

2.261,8 1.623,6 200,0 90,5 89,7 63,9 194,0 31,0

(Bron: Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2002)

3.1.4


Voor niet-werkenden, uitgesplitst in (langdurig) werklozen en inburgeraars, wordt de deelname voornamelijk bepaald door de opdrachtgever/financier die optreedt als inkoper van scholing voor het individu. Scholingskosten voor deze groepen worden meestal vergoed door de uitvoerende instanties. Belemmeringen in de financiering zullen dan ook van minder belang zijn. De Sociale Verzekeringswetten leggen beperkingen op aan de scholingsmogelijkheden van werkzoekenden. Er is echter wel een beleid in gang gezet om de mogelijkheden voor WW-gerechtigden te verruimen. Met de invoering van de WWB (Wet Werk en Bijstand, voorgenomen per 1-1-2004) krijgen gemeenten de volledige beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid voor het reïntegratiebeleid. De beleidsruimte die gemeenten hebben, stelt hen in staat maatwerk te leveren om instroom in de bijstand te beperken en uitstroom te bevorderen. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

25

De extra mogelijkheden voor maatwerk ontstaan onder mee door het vrij besteedbare reïntegratiebudget dat gemeenten tot hun beschikking krijgen. Bij de volledige verantwoordelijkheid voor de reïntegratie past een eigen budget voor betaling van de uitkeringen. Gemeenten krijgen daarmee ook de volledige financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beleid. Als door een succesvol reïntegratiebeleid een overschot ontstaat op het budget voor de uitkeringslasten, dan mag een gemeente dat naar eigen inzicht besteden. De deelname aan scholingstrajecten onder werkzoekenden is relatief hoog bij vrouwen en relatief laag bij laagopgeleiden, ouderen en minderheden. Juist belangrijke doelgroepen van beleid lijken dus vaak niet te participeren in scholingsprojecten (MDW-rapport, 2001). Inburgering Deelnemers aan inburgeringtrajecten zijn mensen boven de achttien jaar, die in principe minder dan een jaar geleden in Nederland zijn gekomen en over een verblijfstitel beschikken. De groep bestaat uit volgmigranten (ook wel de traditionele nieuwkomers genoemd: dit zijn de gezinsherenigers en de gezinsvormers), statushouders (vluchtelingen met een verblijfsvergunning) en nieuwkomers uit de Antillen of Aruba, samen ook wel de brede doelgroep nieuwkomers genoemd. Uitgezonderd van het inburgeringbeleid zijn diegenen die tijdelijk in Nederland willen verblijven in verband met bijvoorbeeld studie, tijdelijk werk, au pair, stage en bij een verblijf korter dan een jaar en degenen die op grond van verdragen niet kunnen worden verplicht aan een inburgeringprogramma deel te nemen. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor mensen die uit landen van de Europese Unie komen en diplomatieke ambtenaren. Ook houders van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf: (VVTV-ers) vallen niet onder de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN). (Bron: www.justitie.nl) Het exacte aantal inburgeraars is niet bekend: cijfers hierover worden niet centraal geregistreerd. Een goede indicatie is echter het aantal allochtone deelnemers aan KSE 1-3 en NT2 niveau 1-3. In 2001 was dit aantal 67 000. Recentere cijfers zijn (nog) niet bekend. In deze cijfers is geen uitsplitsing gemaakt naar nieuwkomers en oudkomers. Reïntegratietrajecten Het aantal personen jonger dan 65 jaar met een arbeidsongeschiktheids-, werkloosheids- of bijstandsuitkering bedroeg eind 2001 iets minder dan 1,5 miljoen. Een fors deel van hen is niet beschikbaar voor de arbeidsmarkt vanwege volledige arbeidsongeschiktheid of vrijstelling van de arbeidsplicht wegens de zorg voor jonge kinderen of wegens zware persoonlijke belemmeringen. Daarnaast is een aantal reeds ten dele werkzaam naast de uitkering. Op grond van de wettelijke criteria hebben iets meer dan 400 000 uitkeringsontvangers een arbeidsplicht en zijn zij dus formeel reïntegreerbaar. Volgens de criteria van de uitvoeringspraktijk - die aangeven of men binnen redelijke termijn inzetbaar is - ligt het aantal reïntegreerbare uitkeringsontvangers eind 2001 aanzienlijk lager: het zou om ongeveer 275 000 mensen kunnen gaan. Van alle niet-werkende werkzoekenden blijkt bijna 40 procent (vooralsnog) onbemiddelbaar te zijn (de zogenoemde fase 4). Het aantal uitkeringsontvangers dat zichzelf als reïntegreerbaar beoordeelt, ten slotte, bedraagt circa 215 000. Opvallend is dat eenderde deel van degenen die denken het werk te kunnen hervatten, formeel volledig arbeidsongeschikt is en dus wettelijk geen arbeidsplicht heeft. Aan de andere kant zijn er ook veel personen die wettelijk wel verplicht zijn om een baan te zoeken, maar die zichzelf niet tot werken in staat achten of geen kansen op de arbeidsmarkt zien. (Bron: Hoff e.a., 2003). 26


Wettelijk reïntegreerbare werklozen Tabel 3.2: Personen met WW- of wachtgelduitkering naar leeftijd, reïntegreerbaren volgens wettelijke criteria, 2001

Personen met lopende uitkering WW Wachtgeld* Totaal reïntegreerbaar

<57,5 jaar 104.500 25.400 129.900

57,5-64 jaar 51.900 12.600 64.500

totaal 156.400 38.000 194.400

*Schatting op basis van de leeftijdsverdeling (leeftijdsgrens 57,5 jaar) onder de WW-ers. (bron: Hoff e.a., 2003)

Wettelijk reïntegreerbare bijstandsontvangers Een periodieke uitkering in het kader van de bijstandswet is bestemd voor iedere burger “die niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien” (artikel 7 abw, zie Franken en Prins, 2002). Bijstand is een sociale voorziening op het minimumniveau, waar eind 2001 circa 322 000 huishoudens gebruik van maken. Tabel 3.3: Bijstandsuitkeringen totaal en met formele ontheffing van de arbeidsplicht en aantal reïntegreerbaren volgen wettelijke criteria, 2001

aantal Bijstandsuitkeringen totaal Formele ontheffingsplicht: Alleenstaande ouder met kind jonger dan 5 jaar Medische redenen Andere redenen Formele ontheffing totaal Met arbeidsplicht totaal Reeds werkzaam (inkomsten uit arbeid) Nog reïntegreerbaar

aantal 322.100

37.200 68.000 72.300 177.500 144.600 31.900 112.700

(bron: Hoff e.a., 2003)

Samengevoegd bestaat het aantal personen dat reïntegreerbaar is uit: Tabel 3.4: Aantal reïntegreerbaren volgens wettelijke criteria, 2001

aantal reïntegreerbaren met: arbeidsongeschiktheidsuitkering werkloosheidsuitkering bijstandsuitkering minus samenloopgevallen: tussen verschillende arbeidsongeschiktheidsuitkeringen tussen WAO en WW tussen WAO en bijstand totaal aantal personen

145.400 194.400 112.700 12.700 25.600 8.000 406.200



27

De bemiddelbaarheid wordt uitgedrukt in fasen: · Fase 1: Betrokkene is direct, zonder extra reïntegratie-inspanningen vanuit het cwi, bemiddelbaar. Wel kan hij gebruikmaken van de basisdienstverlening van het cwi, waaronder de informatie- en adviesfunctie; · Fase 2: Betrokkene wordt geacht, met de inzet van gerichte arbeidstoeleidingsinstrumenten, binnen een jaar geschikt te zijn voor de arbeidsmarkt; · Fase 3: Betrokkene heeft een traject van minimaal 1 jaar en maximaal 2 jaar nodig voordat hij bemiddelbaar is; · Fase 4: Betrokkene is (tijdelijk) formeel ontheven van de arbeidsplicht of, als gevolg van zware persoonlijke belemmeringen, in eerste instantie aangewezen op een hulpverleningstraject of sociale activering. (Fase 4 cliënten worden niet tot de bemiddelbare doelgroep gerekend door het Centrum voor Werk en Inkomen). Tabel 3.5: Niet werkende werkzoekenden (ingeschreven bij CWI, naar fase 2001 en 2002 (in absolute aantallen en procenten van het aantal ingeschrevenen)

totaal fase 4 fase 1, 2 of 3 fase nader te bepalen verkort ingeschreven / overig reïntegreerbaar

2001 aantal 489.300 191.800 243.900 47.600 5.900 297.500

% 39 50 10 1 61

2002 aantal 547.300 189.600 302.900 48.200 6.600 357.700

% 35 55 9 1 65


Op basis van de fase-indeling door het CWI blijken in 2001 circa 297.500 personen geschikt te worden geacht voor reïntegratie, een aantal dat aanzienlijk lager ligt dan het aantal dat in dat jaar volgens wettelijke criteria reïntegreerbaar is (406.200 personen, zie tabel 3.4). Afzonderlijke gegevens over de bijstandsgerechtigden laten eveneens zien dat de praktijk kan afwijken van weten regelgeving. Circa zeven procent van de formeel arbeidsplichtige bijstandsontvangers wordt door de uitvoeringsinstelling ‘de facto’ behandeld alsof zij van deze plicht zijn vrijgesteld. Een en ander duidt erop dat, in de ogen van de uitvoering, arbeidsplicht niet altijd synoniem is met arbeidscapaciteit. Over het aantal reïntegratietrajecten dat in opdracht van de gemeenten wordt uitgevoerd, is geen informatie voorhanden (Bron: van Horssen e.a., 2003). Wel zijn er gegevens beschikbaar over de door het UWV aanbestede reïntegratietrajecten, hoewel er geen uitsplitsing naar opleidingsniveau is gemaakt. Het UWV heeft in 2001 bijna 80.000 cliënten voor een traject aangeboden. Een op de zes van deze cliënten (17 procent) viel echter uit voordat het traject van start was gegaan, zodat uiteindelijk rond 66.000 personen metterdaad ‘in traject zijn genomen’. Deze laatste vormen iets minder dan een kwart (22 procent) van de ruim 300.000 wettelijk reïntegreerbare uitkeringsgerechtigden voor wie het UWV verantwoordelijk is. Overigens staan de oorzaken van de voortijdige uitval niet geregistreerd, waardoor geen uitspraak kan worden gedaan over het aandeel cliënten dat om positieve redenen (het traject is niet nodig omdat men het werk al heeft hervat) dan wel om negatieve redenen (bv. verslechterde gezondheid) is uitgevallen. Via gemeenten en UWV kunnen personen met onvoldoende opleiding (laaggeschoolden) verplicht worden deel te nemen aan educatie of een beroepsopleiding om hun uitkering te kunnen behouden en/of in aanmerking te komen voor verdere arbeidsmarkt bemiddeling.

28


Cijfers over deelname aan toeleidingstrajecten zijn moeilijk te krijgen. Er zijn wel cijfers over deelname aan de volwasseneneducatie die door ROC’s wordt verzorgd en die gebruikt worden bij de toeleiding naar werk. Daarvan zijn de lagere niveaus (KSE 1-3 en NT2 niveau 1-3) met name bedoeld voor de laaggeschoolden. Voor het inburgeringbeleid geldt NT2 niveau 3 als streefniveau. Na het algemeen-vormende KSE of NT2-onderwijs zal dikwijls nog een aanvullende beroepsopleiding nodig blijken om gekwalificeerd de arbeidsmarkt te kunnen betreden. Tabel 3.6a: Deelnemers aan educatie (CBS) (aantallen)

KSE 1-3 NT2 1-3 115.660 125.470 133.330

periode 1998-1999 2000-2001 2002-2003

KSE 4 (mavo) 12.040 9.660 6.810

KSE 5 (havo) 10.710 7.400 6.580

KSE 6 (vwo) 5.760 3.480 2.750

NT2 4-5 13.130 12.600 13.600

Tabel 3.6b: Deelnemers aan educatie KSE 1-3 / NT2 1-3 (CBS) (aantallen)

periode 1998/'99 2000/'01 2002/'03

Totaal KSE 13/NT2 1-3 115.660 125.470 133.330

Jonger dan 20 jaar

20-24 jaar

25-29 jaar

30-34 jaar

35-39 jaar

40-44 jaar

45-49 jaar

5559 jaar

50-54 jaar

5.500 13.630 18.170 19.340 16.860 12.640 9.560 4.660 13.950 18.750 19.760 19.160 13.680 10.690 5.370 14.710 19.230 20.170 17.950 14.950 11.390

7.240 5.610 7.110 8.900 6.550 9.360 9.680 7.850 12.040

Tabel 3.7: Deelnemers KSE niveau 1, 2 en 3 en NT2 niveau 1, 2 en 3, naar herkomst en leeftijd (CBS)

Etniciteit Autochtoon Allochtoon* Geslacht Mannen Vrouwen Leeftijd 29 jaar of jonger 30-49 jaar 50 jaar of ouder Totaal aantal deelnemers X 1000

1990

1995

1999

2000

2001

2002

50 50

39 61

31 69

31 69

33 67

-

36 64

38 62

38 62

37 63

36 64

35 65

36 46 18

32 48 20

31 52 18

30 50 20

29 49 22

29 48 22

115,1

125,4

121,2

125,5

123,0

-

* Niet afkomstig uit Nederland, tot Nederlander genaturaliseerde buitenlanders en Nederlanders uit overzeese gebieden

3.1.5

Aanbod

Met de invoering van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) in 1998 is de inburgering van nieuwkomers wettelijk verplicht. Nieuwkomers zijn "immigranten (Nederlanders en Niet-Nederlanders) van 16 jaar en ouder die zich met een niet-tijdelijk doel in Nederland vestigen". Via het inburgeringsprogramma moet de nieuwkomer zo snel mogelijk zelfstandig in de samenleving kunnen functioneren. Een inburgeringsprogramma duurt maximaal anderhalf jaar. De gemeente waar een nieuwkomer zich vestigt, is verantwoordelijk voor de uitvoering van het inburgeringsbeleid. De nieuwkomer is verplicht zich te melden voor een inburgeringsonderzoek en mee te doen aan een inburgeringsprogramma. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

60 jaar en ouder

29

De inhoud daarvan wordt in de vorm van een overeenkomst met de nieuwkomer vastgesteld. Per jaar worden ongeveer 23.550 nieuwkomers bereikt. Vanaf 1998 bestaat er ook inburgeringsbeleid voor oudkomers. Het gaat daarbij om mensen uit etnische minderheden die al langer in Nederland wonen en zich in een achterstandspositie bevinden. De belangrijkste doelgroep van het oudkomersbeleid zijn opvoeders en werklozen. Zij beheersen de Nederlandse taal vaak onvoldoende om een zelfstandig bestaan op te bouwen en/of hun kinderen goed te ondersteunen bij de opvoeding en hun schoolcarrière. Het Sociaal Cultureel Planbureau schat dat de doelgroep zo'n 450.000 personen telt. Gemeenten voeren de inburgering van oudkomers uit. Het totale budget voor de inburgering van nieuwkomers is ongeveer € 176,5 miljoen. Voor het oudkomersbeleid is ongeveer € 100 miljoen beschikbaar, verdeeld over 54 gemeenten met minimaal 7 procent etnische minderheden in de totale populatie. Daarnaast kunnen ook andere gemeenten een beroep doen op een bijdrage uit de oudkomersmiddelen. 3.1.6

Leervragen

Inburgeraars, (langdurig) werklozen en arbeidsgehandicapten opereren niet zelfstandig op de scholingsmarkt, maar via een intermediaire partij, zoals een gemeente of uitvoeringinstelling. Voor inburgeraars treedt de gemeente op als inkoper/vrager van trajecten voor inburgering en educatie. Afhankelijk van de regionale en/of gemeentelijke situatie wordt hierbij een koppeling met het arbeidsmarktbeleid gemaakt. Werkzoekenden worden ingedeeld in fase 1, 2, 3 of 4 al naar gelang hun afstand tot de arbeidsmarkt. De groep werkzoekenden met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt (fase 1) krijgt via het CWI weliswaar hulp bij het vinden van werk (bijvoorbeeld informatie en advies en beursvloerfaciliteiten zoals de Nationale Vacature en Sollicitantenbank), maar krijgt geen reïntegratietraject of scholing aangeboden. Werkzoekenden in fase 2, 3 en 4 krijgen wel scholing aangeboden. Het betreft zieke werknemers en arbeidsgehandicapten, moeilijk plaatsbare ontslagwerklozen, bijstandsgerechtigden, personen met een ANWuitkering en niet-uitkeringsgerechtigden. Het reïntegratiebeleid is erop gericht uitkeringsgerechtigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt goed en snel weer naar betaalde arbeid terug te brengen. Daartoe wordt een reïntegratietraject opgesteld waarvan scholing onderdeel kan uitmaken. Het private reïntegratiebedrijf treedt op als vrager van scholing, niet het individu. Voor een belangrijk deel van de in fase 4 ingedeelde groep werkzoekenden is directe toeleiding naar de arbeidsmarkt niet aan de orde. Vaak gaat het om mensen die op verschillende terreinen met problemen kampen: gezondheidsproblemen, schulden, sociaal isolement. Sociale activering is dan een middel om een eerste voorzichtige stap richting de arbeidsmarkt te maken. Overigens hoeft dit lang niet altijd het eerste doel van sociale activering te zijn. Vaak is het voorkomen en/of bestrijden van sociaal isolement en het bevorderen van maatschappelijke participatie het eerste doel van sociale activering. Sociale activeringstrajecten bestaan niet uit traditionele/formele scholingstrajecten, maar vaak uit laagdrempelige cursussen en trainingen. Wel komt het voor dat werkzoekenden na afronding van een traject sociale activering weer reïntegreren op de arbeidsmarkt, onder andere met behulp van scholing.

30


3.1.7

Evaluatie

Inburgering Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer in 2000 een onderzoek gedaan naar de besteding van de budgetten voor inburgering van en taalonderwijs aan allochtonen (Inburgering en taalonderwijs allochtonen, Tweede Kamer, 1999-2000, 27.275, nrs.1-2). De gemeenten hebben de regierol voor dit beleid. Zij krijgen budgetten voor inburgering en taalonderwijs respectievelijk van het Ministerie van VWS en van het Ministerie van OCenW. In 2000 ging het in totaal om circa € 134 miljoen, in de begrotingen 2003 staat in totaal € 276 miljoen opgenomen. De gemeenten sluiten contracten met de Regionale Onderwijscentra (de ROC's), die het taalonderwijs aan allochtonen verzorgen. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen van het onderzoek waren: · Er was te weinig informatie beschikbaar over de financiering en de resultaten van de inburgering en het taalonderwijs. Dit wordt deels veroorzaakt door het feit dat er verschillende regelingen zijn (voor inburgering van nieuwkomers, voor taalonderwijs aan nieuwkomers en voor inburgering van oudkomers), die ieder verschillende eisen stellen aan de informatie die onderwijsinstellingen en gemeenten moeten verstrekken. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om één informatiesysteem voor alle regelingen op te zetten, waarin gegevens over de uitvoering van het beleid maar één keer hoeven te worden ingevoerd; · Verschillende regelingen betekent ook: verschillende geldstromen, die op verschillende grondslagen berusten en niet op elkaar aansluiten. De Algemene Rekenkamer beveelt aan deze geldstromen te bundelen tot één budget met één financieringssystematiek; · Er was onvoldoende inzicht in het rendement van de taalopleidingen. Voorzover op basis van de informatie viel na te gaan, werd het beoogde taalvaardigheidsniveau vaak niet bereikt. De Algemene Rekenkamer beveelt aan te onderzoeken hoeveel opleiding er nodig is om buitenlandse leerlingen behoorlijk Nederlands te leren; · Verzuim en uitval vormen in alle fasen van het inburgeringstraject een probleem. Oorzaken kunnen zwangerschap, psychische problemen, gebrek aan kinderopvang en het combineren van taallessen met werk zijn. Zowel de ROC's als de gemeenten reageren onvoldoende op verzuim en uitval. De Algemene Rekenkamer beveelt aan hieraan meer aandacht te besteden, onder andere door voorzieningen voor kinderopvang te creëren of uit te breiden. Sinds de publicatie van het Rekenkameronderzoek zijn er de volgende belangrijke ontwikkelingen (stand van zaken 2002) op het terrein van inburgering geweest: · De oprichting van de Taskforce Inburgering; · De evaluatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN); · De evaluatie van de Wet Educatie Beroepsonderwijs (WEB); · Het onderzoek naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid van Interdepartementaal Beleids Onderzoek (IBO) van het Ministerie van Financiën; · De aanwijzing van inburgering als Groot Project. Grote Projecten vallen onder de Procedureregeling Grote Projecten, waarin een geregelde informatievoorziening aan de Tweede Kamer over opzet en voortgang verplicht is gesteld. Het IBO-onderzoek werd medio 2002 afgerond. Het richtte zich vooral op de organisatie van de inburgering en het systeem van beleid, weten regelgeving. In dit onderzoek werden onder meer de rapportages van de Taskforce, de resultaten van de evaluaties van de WIN en de WEB en de eerste rapportage over het Groot Project Inburgering verwerkt. De Algemene Rekenkamer concludeert in 2003 dat de Taskforce de noodzakelijke basis heeft gelegd om de knelpunten in de uitvoering van het inburgeringsbeleid aan te pakken. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

31

De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie geeft in de voortgangsrapportages Groot Project Inburgering informatie over de stand van zaken van de ontwikkeltrajecten van de Taskforce. Daaruit blijkt dat deze trajecten nagenoeg zijn afgerond. De resultaten zijn voor alle gemeenten in schriftelijke en digitale vorm beschikbaar. Het informatiemodel is klaar om bij het rijk en de gemeenten ingevoerd te worden, maar dat zal enige tijd vergen. De Taskforce verwacht dat het model op zijn vroegst in 2004 operationeel zal zijn. De knelpunten die in het IBO-onderzoek worden genoemd sluiten aan bij de eerder door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde problemen. De IBO- werkgroep vindt dat de relatie tussen de beleidsmatige en de financiële verantwoordelijkheid voor het inburgeringsbeleid onduidelijk is, doordat de inburgering onder vier ministeries valt (BZK, OCW, VWS en SZW). De werkgroep pleit ervoor om één moment af te spreken voor de inhoudelijke en financiële verantwoording over al deze beleidsterreinen. Alleen dan kan inzichtelijk worden hoeveel geld er met de inburgering precies gemoeid is en wat de resultaten van het beleid zijn. Verder vindt de IBO-werkgroep het niet voldoende duidelijk welke resultaten van de inburgering worden verwacht: naar welk niveau van kennis of vaardigheid wordt gestreefd, welke vooruitgang moet er gemaakt worden. In het IBO-onderzoek worden de resultaten van de evaluatie van de WIN meegenomen. Uit die evaluatie bleek (evenals uit het rapport van de Algemene Rekenkamer) dat de aangeboden 600 uur taalonderwijs voor de meeste nieuwkomers niet toereikend is om voldoende Nederlands te leren. Het is echter onduidelijk wat de gevolgen zijn als een deelnemer aan een inburgeringstraject het bedoelde niveau van kennis of vaardigheden niet haalt. De IBO -werkgroep vindt dat gemeenten en instellingen de deelnemers aan inburgeringstrajecten meer moeten stimuleren om goede resultaten te behalen. Maar zij vindt ook dat de inburgeringstrajecten flexibeler moeten worden om beter aan te kunnen sluiten bij de mogelijkheden en behoeften van de deelnemers. Daarvoor is onder andere nodig dat het minder gecompliceerd wordt om middelen voor inburgering en andere middelen met elkaar te combineren in één inburgeringstraject. Verder beveelt de IBO-werkgroep aan: · een inburgeringstoets en een bijbehorend systeem van examineren in te stellen. Daarbij moet duidelijk worden gemaakt wat de gevolgen zijn als de inburgeringstoets niet wordt gehaald. Te denken valt aan een koppeling met de verblijfsstatus of aan financiële gevolgen. · ook andere onderwijsinstellingen dan de ROC's de mogelijkheid te geven om inburgeringstrajecten te verzorgen. Er moet een systeem komen om instellingen hiervoor bevoegd te verklaren. Onder bepaalde voorwaarden moeten instellingen met elkaar kunnen concurreren. Om de aanbevelingen van de IBO-werkgroep te kunnen uitvoeren zouden zowel de WIN als de WEB als de Vreemdelingenwet gewijzigd moeten worden. De werkgroep heeft haar aanbevelingen uitgewerkt in drie mogelijke beleidsscenario's. De minister van GSI heeft het IBO-rapport beschikbaar gesteld aan de Tweede Kamer. Hij achtte het een zaak van het volgende kabinet om een inhoudelijke reactie op het rapport te geven en aan de Tweede Kamer te sturen. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de bevindingen van de IBO-werkgroep overeenstemmen met de bevindingen op grond van haar eigen onderzoek in 2000. De aanbevelingen van de werkgroep wijzen in dezelfde richting als die van de Rekenkamer, zij het dat de IBO-werkgroep op onderdelen verdergaande stappen aanbeveelt. 32


Uit het feit dat de IBO-werkgroep in 2002 dezelfde knelpunten in de uitvoering van het inburgeringsbeleid identificeert als de Algemene Rekenkamer in 2000 blijkt wel, dat er in de praktijk nog weinig verbeterd is in de uitvoering van dit beleid. Zo betreurt de Algemene Rekenkamer het feit dat het onderzoek naar de vereiste opleidingsinspanning om het gewenste taalniveau te bereiken niet is gedaan. Dit terwijl ook uit de evaluatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers blijkt dat de 600 uur taalonderwijs die nu worden aangeboden meestal niet voldoende zijn. De minister van Vreemdelingenzaken en Integratie reageerde bij brief van 7 maart 2003 op het conceptrapport. De minister signaleerde een innerlijke tegenstrijdigheid in de conclusies van de Algemene Rekenkamer. Enerzijds is het oordeel dat de knelpunten in de uitvoering slagvaardig en systematisch zijn aangepakt. Anderzijds wordt geconcludeerd dat er in de praktijk nog weinig is verbeterd in de uitvoering van het inburgeringsbeleid en dat verbeteringen pas over jaren merkbaar kunnen zijn. De minister gaf ten aanzien van de conclusies van de Algemene Rekenkamer over de huidige stand van zaken een aanvulling, met name rond recente ontwikkelingen en beleidsvoornemens: · Op verzoek van de gemeenten is na afronding van de werkzaamheden van de Taskforce Inburgering (31 december 2002) voor 2 jaar een beperkte projectorganisatie opgezet (Front Office Inburgering) om de uitvoeringsorganisaties te ondersteunen; · De stroomlijning van de verantwoording en financiële stromen is verder gevorderd. De inhoudelijke en financiële rapportage onder de WIN zijn geharmoniseerd op één moment in het jaar. De budgetten voor inburgering van nieuwkomers en oudkomers zijn vanaf 1 januari 2003 gebundeld op de begroting van het ministerie van Justitie en vallen onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie; · In het Wetsvoorstel Wet basisvoorziening kinderopvang zal worden geregeld dat nieuwkomers als specifieke doelgroep aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang. Voor oudkomers bestaat geen wettelijke verplichting tot inburgering, daarom wordt overwogen om in het wetsvoorstel op experimenteerbasis kortdurende kinderopvang voor oudkomers mogelijk te maken; · In de komende kabinetsreactie op de evaluatie van de WIN en het IBO-rapport over inburgering zal worden ingegaan op het aantal uren taalonderwijs; · De aanwijzing van de inburgering van oudkomers als Groot Project door de Tweede Kamer brengt met zich mee dat gemeenten daarvoor tweemaal per jaar afzonderlijk een monitor invullen. Met de rapportages in het kader van het Groot Project Inburgering Oudkomers en de activiteiten van de Taskforce Inburgering is volgens de minister de informatievoorziening sterk verbeterd. Bij de invoering van het informatiemodel in de loop van 2004 zullen de rapportagelijnen voor nieuwkomers en oudkomers alsnog bijeen worden gebracht. Reïntegratietrajecten Hoff en Jehoel-Gijsbers (2003) concluderen dat de informatie over de effecten van reïntegratietrajecten een aantal lacunes vertoont. Voorzover wel beschikbaar, duiden de gegevens er bovendien op dat zorgvuldige monitoring van de trajecten noodzakelijk blijft. In 2001 zijn er in opdracht van het UWV bijna 66.000 reïntegratietrajecten van start gegaan. Dit beslaat iets minder dan een kwart van alle wettelijk reïntegreerbare uitkeringsontvangers voor wie het UWV in dat jaar verantwoordelijk was. De trajecten hadden over het algemeen een lange looptijd; eind 2002 was bijna 40 procent van deze trajecten (25.000) nog gaande. Een belangrijke klacht betreft het feit dat het in een groot aantal gevallen tevens lang duurt voordat het ingekochte traject feitelijk begint of dat het traject uiteindelijk zelfs helemaal niet van start gaat. Circa 21.000 van de in 2001 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

33

ingekochte reïntegratietrajecten (zo’n 32 procent) waren medio 2002 beëindigd met een plaatsing op de arbeidsmarkt. Toch blijkt ook dit succes niet onverdeeld positief te kunnen worden beoordeeld. Niet alleen is onduidelijk in hoeverre het hier gaat om duurzame plaatsingen, maar bovendien duiden uitlatingen van ex-deelnemers op een zekere scepsis tegenover de noodzaak van het doorlopen traject. Uit enquêteonderzoek blijkt dat circa de helft van de ex-deelnemers denkt dat zij ook zonder het traject wel aan werk zouden zijn gekomen. Ten tijde van het onderzoek was er echter krapte op de arbeidsmarkt en kon men relatief gemakkelijk aan een baan komen. In de huidige economische situatie zal intensieve bemiddeling naar betaald werk zijn nut mogelijk sterker kunnen bewijzen. Tegelijkertijd zal het als gevolg van de afnemende werkgelegenheid voor de reïntegratiebedrijven echter steeds moeilijker worden plaatsingen te realiseren. In de nabije toekomst zal dan ook moeten blijken welke van deze bedrijven werkelijk bijdragen aan de reïntegratie van uitkeringsontvangers. De komende periode zal een test vormen voor de mate waarin het reïntegratiebeleid conjunctuurbestendig is. Uitgaande van de cijfers uit 2001, zal het aantal reïntegreerbaren met tenminste 177.500 toenemen. Het is echter de vraag of de uitstroom naar betaalde arbeid hierdoor eveneens wordt bevorderd. De ‘nieuwe reïntegreerbaren’ hebben immers vaak kenmerken die hen minder aantrekkelijk maken voor potentiële werkgevers: zij hebben gezondheidsproblemen of de zorg voor jonge kinderen waardoor zij aangepast werk dan wel aangepaste werktijden behoeven, of er zijn sociale problemen die hen als werknemer minder betrouwbaar maken. Het zijn derhalve groepen die in grotere mate behoefte hebben aan begeleiding dan degenen die momenteel tot de wettelijk reïntegreerbaren behoren. In het licht van de huidige economische achteruitgang is er bovendien sprake van een afnemend aantal vacatures, wat hun arbeidsmarktkansen doet afnemen. Gezien het voorgaande zal de verhoging van het aantal reïntegreerbaren tot gevolg hebben dat er een groter aantal reïntegratietrajecten, plus het bijbehorende budget, vereist is. Ook heeft het consequenties voor het flankerend beleid, zoals de benodigde kinderopvang voor de alleenstaande ouders met jonge kinderen.

3.2 3.2.1

Leren in de context van werk Betrokkenen

Leren in de context van werk wordt steeds belangrijker gevonden door werknemers, werkgevers en beleidsmakers. Qua beleidsvoering kan onderscheid gemaakt worden tussen betrokkenen op brancheniveau (overkoepelende organisaties) en op bedrijfsniveau. Op branche- of bedrijfstakniveau zijn door werkgevers en werknemers vanaf de jaren tachtig veel scholingsafspraken in collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) gemaakt. De aard van deze afspraken verschillen sterk tussen sectoren, maar worden vaak gereguleerd in een sectoraal scholingsfonds, gefinancierd uit een loonsomheffing. Werkgevers kunnen (op bedrijfsniveau) ook buiten het scholingsfonds hun (laaggeschoolde) werknemer een cursus aanbieden. Dit kan om externe en in-company trainingen gaan die door de werkgever zelf of een extern trainingsbureau verzorgd kunnen worden. Scholingsfondsen kunnen op brancheniveau als taak hebben om bedrijven te stimuleren te investeren in scholing en daarbij in meer of mindere mate aandacht te schenken aan laaggeschoolden. Door de voor de gehele branche of sector verplichte bijdrage aan het fonds betalen alle individuele bedrijven in een sector mee aan de scholing van werknemers. Dit vermindert het risico dat werkgevers investeren in scholing van werknemers, die vervolgens worden weggekocht door bedrijven die zelf niets aan scholing doen (cherry picking).

34


Fondsgelden kunnen op verschillende manieren worden besteed. Fondsen kunnen de opleidingsbeslissing volledig aan de (individuele) werkgevers overlaten, door aan hen een vaste subsidie per ingekochte cursusdag te verstrekken. Bij een vrije verdeling van scholingsdagen onder het personeel bestaat echter het gevaar van onderbedeling van de laagopgeleiden. Een vereiste van evenredige verdeling van de scholingssubsidie onder werknemers kan dit voorkomen. Ook kunnen rechtstreeks aan werknemers vouchers verstrekt worden waarmee zij zelf cursussen kunnen kopen. Het experiment met de Individuele Leerrekening en het Vrijhavenproject zijn hier voorbeelden van (bron: Waterreus, 2002). In de meeste sectoren zijn verschillende organisaties betrokken bij het sectorale of brancheopleidingsbeleid. Voor een samenhangend beleid is voorwaarde dat deze organisaties hun beleid onderling afstemmen: de sectorale werkgevers- en werknemers organisaties, het sectorale O&O fonds en de sectorale Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB’s), die ondermeer tot taak hebben om de kwalificaties voor het initiële beroepsonderwijs voor de sector te ontwikkelen. Afgevaardigden van werkgevers- en werknemersorganisaties hebben doorgaans bij verschillende van deze sectorale organisaties een bestuursfunctie, maar dat wil nog niet zeggen dat er altijd sprake is van een samenhangend beleid. Op overheidsniveau ontwikkelen het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Onderwijs en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid landelijk een overkoepelend beleid met betrekking tot scholing van werkenden. Zij doen dat in nauw overleg met de vertegenwoordigers van de overkoepelende werkgevers- en werknemersorganisaties, die in de Stichting van de Arbeid ook een eigen forum hebben om scholingsbeleid te ontwikkelen. De Stichting van de Arbeid is een privaatrechtelijk orgaan van overleg en samenwerking tussen de centrale organisaties van werkgevers en de centrale organisaties van werknemers. De Stichting fungeert als platform voor overleg tussen werkgevers en werknemers over actuele kwesties in het bedrijfsleven, in het bijzonder over arbeidsvoorwaarden in algemene zin en arbeidsverhoudingen. De financiering van de scholing van werknemers wordt, doelen stimuleringssubsidies daargelaten, overgelaten aan de sociale partners en bedrijven. Bedrijven zijn dan ook de belangrijkste financieringsbron voor beroepsgerelateerde scholing (Bron: Waterreus, 1997). Er treedt steeds meer variatie op wat betreft het wat, het waar, het wanneer en het hoe van leren in de context van werk. Met name neemt de aandacht voor informeel leren in de werksituatie toe. Bij leren op de werkplek zijn uit de aard der zaak institutionele actoren niet direct betrokken. Wel zijn brancheorganisaties en overheid indirect betrokken bij informeel leren op de werkplek, bijvoorbeeld via het stimuleren van EVC, waarmee de competenties die werkenden in hun beroepsbeoefening hebben ontwikkeld zichtbaar worden gemaakt. Deze ontwikkeling duidt op een toenemende aandacht voor doorlopende competentieontwikkeling van werkenden. De behoefte kan die van het bedrijf zijn, of van bepaalde actoren in het bedrijf, maar het gaat nadrukkelijk en in toenemende mate ook om de behoefte van de beroepsbeoefenaar zelf.


35

3.2.2

Beleid

Volgens de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) gaat het de komende jaren om het vergroten van de economische groei (door te bevorderen dat meer mensen aan het werk komen en de arbeidsproductiviteit stijgt) en het zorgdragen voor (jeugdige) werklozen zodat zij bij een economisch herstel snel aan de slag kunnen. Het arbeidsmarktbeleid heeft volgens de Raad twee hoofddoelstellingen: · vergroten van de arbeidsdeelname en de werkgelegenheid; · verminderen van ziekteverzuim, werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid. In dit beleidskader concentreert de RWI zich op drie onderwerpen: · beleid gericht op het verminderen van de werkloosheid(s-uitkeringen); · beleid gericht op het vergroten van de arbeidsdeelname van arbeidsgehandicapten; · de ontwikkeling van de markt voor reïntegratie van werklozen en arbeidsgehandicapten. Door de snel stijgende werkloosheid kunnen de kosten van het arbeidsmarktbeleid snel oplopen: Er zijn immers meer mensen die hulp nodig hebben èn het kost meer moeite (en dus geld) om deze mensen aan het werk te helpen. Tegelijkertijd constateert de Raad dat in de huidige recessie de overheidsmiddelen voor het arbeidsmarktbeleid afnemen in plaats van toenemen. Meer mensen en minder middelen roept dus de noodzaak op om keuzen te maken. De Raad doet voorstellen voor dergelijke keuzen, gericht op een zo effectief mogelijke inzet van deze middelen. De voorstellen in dit beleidskader beogen dat méér mensen aan het werk kunnen worden geholpen doordat: · de uitvoerders van de sociale zekerheid worden beoordeeld op het resultaat van het beleid, zodat zij maximaal ruimte krijgen om maatwerk te leveren aan hun cliënten; · de uitvoerders van de sociale zekerheid meer capaciteit kunnen vrijmaken door overbodige en ingewikkelde regels te schrappen, even als onnodige administratie en bureaucratie. Het motto van dit beleidskader komt tot uiting in de titel: ‘Met maatwerk aan het werk’. (Raad voor Werk en Inkomen, 2003). Aan het bestaande welzijns-, arbeids- en sociale zekerheidsbeleid ligt een aantal basisprincipes ten grondslag, zoals sociale bescherming en sociale rechtvaardigheid. De verwachting is dat het debat over de modernisering van de sociale zekerheid de komende jaren vooral zal gaan om de vraag in hoeverre stelselvernieuwingen deze basisprincipes aantasten, dan wel in stand houden. Sociale rechtvaardigheid komt in gevaar als bepaalde groepen buiten de boot dreigen te vallen en er, naast de reeds bestaande, nieuwe vormen van sociale uitsluiting ontstaan. De keerzijde van sociale bescherming is sociale participatie. Participatie wordt vooral vertaald naar arbeidsmarktparticipatie. Het huidige arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid is hoofdzakelijk gericht op werk. De vraag is echter of alleen arbeidsparticipatie moet worden beloond of dat er ook ruimte is voor de visie dat andere vormen van maatschappelijke participatie relevant zijn. Het antwoord op deze vraag hangt mede af van de wijze waarop in de samenleving onbetaalde zorgarbeid (zowel maatschappelijk als thuis) wordt gewaardeerd (Bron: Verwey-Jonker instituut, 2003). In de sociale zekerheid is recentelijk een aantal belangrijke wijzigingen doorgevoerd. Zo is per 1 januari 2002 de Wet structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) van kracht. Hiermee zijn de voormalige uitvoeringsinstellingen opgegaan in Uitvoering Werknemersverzekeringen (UWV), is de Arbeidsvoorziening opgeheven en zijn de basisdiensten van Arbeidsvoorziening ondergebracht bij 131 Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s). Daarnaast is per 1 april 2002 de Wet Verbetering Poortwachter ingevoerd. 36


Deze wet regelt de verantwoordelijkheidsverdeling voor reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Uitgangspunt van de SUWI is een integrale benadering: de cliënt wordt bemiddeld naar werk of komt voor andere vormen van begeleiding in aanmerking, zoals scholing of vrijwilligerswerk. Dit moet gerealiseerd worden door het leveren van maatwerk, vooral bij reïntegratie. Aandacht voor de cliënt is een cruciaal onderdeel van de integrale benadering. De inzet van scholing hierin lijkt vooralsnog minimaal. Inmiddels is er ook kritiek hoorbaar op de nieuwe uitvoeringsstructuur, omdat cliënten juist (nog) nauwelijks een actieve rol kunnen spelen. Zo zou de cliënt te weinig invloed hebben op de reïntegratie-initiatieven en te weinig keuzemogelijkheden hebben. (Bron: VerweyJonker instituut, 2003) In 2002 publiceerde de Stichting van de Arbeid een inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen’. De belangrijkste bevindingen zijn: 1. Vrijwel alle CAO’s bevatten afspraken op het gebied van scholing en opleiding. Die afspraken hebben betrekking op 97 procent van alle werknemers in het bedrijfsleven die onder een CAO vallen; 2. De aard van de CAO-afspraken is de afgelopen jaren gewijzigd. Er is een tendens naar het plaatsen van scholing en opleiding in een bredere context . Dat komt tot uiting in de ruimte die wordt gecreëerd voor algemene scholing in het perspectief van vergroting van de employability van de werknemer. Door ongeveer 40 procent van de O&Ofondsen worden vormen van bovensectorale scholing gesubsidieerd; 3. Scholingsafspraken in CAO’s worden breder. Dit blijkt uit het meer en meer plaatsen van dergelijke afspraken in een specifieke context zoals vergroting van de inzetbaarheid van werknemers, leeftijdbewust personeelsbeleid en loopbaanontwikkeling. In dat verband worden ook nieuwe instrumenten ingezet als Bedrijfsontwikkelingsplannen, Persoonlijke Ontwikkelingsplannen, Persoonlijke Ontwikkelingsbudgetten en dergelijke; 4. Het percentage bedrijven dat feitelijk scholing en opleiding ten behoeve van de eigen werknemers uitvoert is de laatste jaren aanzienlijk gestegen tot ongeveer 90 procent. Vooral onder kleinere bedrijven (10-100 werknemers) is dit percentage fors gestegen en wel van 53 procent in 1993 tot 85 procent in 1999. Er vindt in dat opzicht als het ware een inhaalrace plaats onder de kleine bedrijven; 5. Parallel aan deze ontwikkeling is ook het bedrag dat aan scholings- en opleidingsactiviteiten wordt besteed substantieel toegenomen. Uit onderzoek van het CBS is gebleken dat in 1999 rond € 3,1 miljard aan interne en externe bedrijfsscholing is besteed, hetgeen volgens het CBS neer komt op ongeveer 2,7 procent van de arbeidskosten; 6. Uit onderzoek van het IVA onder O&O-fondsen blijkt dat ongeveer de helft van de (35) onderzochte fondsen qua activiteiten kan worden getypeerd als pro-actief, dat wil zeggen dat deze fondsen zich ‘initiërend’ opstellen en dat zij zich niet beperken tot de financieringsfunctie maar zich ook bezig houden met het ontwikkelen van instrumenten ter ondersteuning van de beleidsontwikkeling op het terrein van scholing. Algemeen beeld is dat deze ontwikkeling zich in de toekomst zal voortzetten en zelfs zal intensiveren; 7. Tussen de verschillende fondsen bestaan tempoverschillen en ook de uitgangsposities verschillen; 8. Uit onderzoek van de Arbeidsinspectie kan worden geconcludeerd dat ongeveer tweederde van de in sociale fondsen (waaronder O&O-fondsen) instromende middelen wordt besteed aan scholings- en opleidingsactiviteiten. Bij een gemiddeld heffingspercentage van 0,6 procent op de loonsom komt dit neer op 0,4 procent van de loonsom.


37

Hoewel werkgevers en werknemers, zowel binnen als buiten de CAO, binnen de door sector of overheid aangegeven grenzen, hun scholingsbeleid kunnen bepalen, hebben de koepelorganisaties, scholingsfondsen en hun gemeenschappelijke beleid sterke invloed op zowel vraag als aanbod van scholingsactiviteiten. Opmerkelijk genoeg heeft echter bijna de helft van de fondsen geen doelgroepenbeleid (zie tabel 3.1). Tabel 3.8: Doelgroepenbeleid scholingsfondsen 1999

Geen doelgroepenbeleid Laaggeschoolden Ouderen Vrouwen Allochtonen Werkzoekenden Anders

% 41 29 24 18 12 12 6

(Bron: Waterreus, 2002)

Fondsen die de scholingsdeelname van bepaalde groepen werknemers stimuleren, richten zich daarbij het meest op laaggeschoolden, gevolgd door ouderen en vrouwen. Allochtonen en werklozen worden soms ook extra gesubsidieerd. Overigens blijkt dat 41 procent van de fondsen (ook die zonder doelgroepenbeleid) activiteiten te organiseren gericht op mensen zonder startkwalificatie (Bron: Watterreus, 2002). Werkgevers neigen vooral te investeren in functiegerichte competenties die van direct nut zijn voor het eigen bedrijf, bij hoge uitzondering bieden werkgevers gelegenheid tot scholing voor bedrijfsoverstijgende competenties. In kleine bedrijven in sectoren met hoge arbeidsmobiliteit wordt echter in bedrijfsrelevante competenties nauwelijks geïnvesteerd. In 2002 heeft de SER als antwoord op een adviesaanvraag van het Kabinet de upgrading van de beroepsbevolking als een knelpunt aangemerkt. Werkgevers nemen veel initiatief in het stimuleren van scholing die is gericht op de huidige functie, maar scholing gericht op het toekomstige functioneren is in veel gevallen minder nadrukkelijk in beeld. Scholing, zonodig voor werk in andere bedrijven en sectoren, kan wenselijk zijn voor bijvoorbeeld werknemers die hun baan dreigen te verliezen. Op dit punt zal het individu zich meer bewust moeten worden van zijn eigen verantwoordelijkheid voor zijn inzetbaarheid nu en in de toekomst. Er zijn nu, volgens de SER, voor het individu te weinig prikkels om hem te stimuleren meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn eigen employability. De Onderwijsraad signaleert in dit verband eveneens een eenzijdige investering in een leven lang leren: er is sprake van een onderinvestering in laaggeschoolden en ouderen. Deze doelgroepen worden door werkgevers vrij systematisch overgeslagen (Bron: Onderwijsraad, 2003). Om een startkwalificatie te behalen kan worden gebruik gemaakt van reguliere onderwijstrajecten, maar ook van het erkennen van in de praktijk verworven competenties (ECV). Het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid financieren om die reden het in 2001 gestarte Kenniscentrum EVC, een samenwerkingsverband van Stoas, CINOP en de CITO-groep. EVC maakt, evenals certificering, competenties waarover een individu beschikt zichtbaar en zorgt voor beoordelen en waarderen van die competenties en voor publieke erkenning ervan. Hoewel het begrip EVC in Nederland soms gereserveerd wordt voor erkenning van 38


competenties binnen de kwalificatiestructuur van de BVE-sector (de ROC’s), hanteert de Onderwijsraad EVC in een meer algemene betekenis. De Raad vindt het belangrijk dat EVC de mogelijkheid tot maatwerk biedt bij het inpassen van competenties in leer- en loopbaantrajecten. Ook ziet de Raad EVC als een manier om informeel leren in werksituaties te bevorderen. De meeste EVC-trajecten vinden echter nog plaats in proefprojecten en experimenten zoals de EVC-projecten van de SBW, het opleidingsorgaan voor de grond-, water- en wegenbouwsector, waarin laaggeschoolde straatmakers via een EVC-procedure een diploma kunnen verwerven op net niveau van een startkwalificatie (niveau mbo-2). In diverse branches zijn zulke initiatieven ontwikkeld. De vele flankerende maatregelen vat de SER op als een signaal dat de betrokken beleidsactoren (zoals ministeries, sociale partners, onderwijsinstellingen, uitvoeringsinstanties en gemeenten) zijn doordrongen van het nut en de noodzaak van het in praktijk brengen van een leven lang leren; er lijkt draagvlak te bestaan voor het verder stimuleren van een leven lang leren ‘van onderop’. Maar volgens de SER laat de samenhang tussen de vele initiatieven te wensen over. Om die samenhang te bevorderen, de effectiviteit te vergroten en de activiteiten van de verschillende partijen te coördineren en te stimuleren dringt de SER aan op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk gedragen strategische beleidsagenda. Het opstellen van een strategische beleidsagenda kan het beste in samenspraak met alle betrokkenen gebeuren, zodat recht wordt gedaan aan de veelzijdigheid van het onderwerp en de betrokkenheid van vele actoren die ieder ook eigen verantwoordelijkheden dragen. De SER constateert duidelijke knelpunten in het gebrek aan transparantie en samenhang van het scholingsaanbod. De sterk gefragmenteerde aanbodstructuur wint aan samenhang en kwaliteit indien de door de overheid bekostigde instellingen een belangrijker plaats innemen op de scholingsmarkt. De transparantie van de postinitiële scholingsmarkt zal verbeteren door een meer marktgerichte inrichting. Daarnaast is het nodig EVC met grote spoed operationeel te maken. EVC kan breed zijn en ook afspraken over begeleiding en tijdspad omvatten. De SER vindt dat het kabinet de toepassing van EVC moet bevorderen door EVC net als andere scholingsactiviteiten fiscaal te ondersteunen. Voor maatwerktrajecten vanuit EVC moet meer gebruik worden gemaakt van vormen van zogeheten hoofdelijk versnelde scholing. Deze methodiek gericht op individuele maatwerktrajecten vindt vanwege de hogere kosten nog geen ingang bij de ROC’s. De hogere opleidingskosten echter wegen, gelet op de kosten van loonderving, veelal op tegen de kortere duur van het maatwerktraject. Voor de ontwikkeling van een open scholingsmarkt is versterking nodig van de vraagsturing. Private en publieke aanbieders van postinitieel onderwijs moeten onder gelijke condities met elkaar concurreren. Daartoe is het onder meer noodzakelijk een duidelijke afgrenzing aan te brengen tussen initieel en postinitieel onderwijs. De huidige situatie geeft een onduidelijk en tweeslachtig beeld: een belangrijk deel van de scholingsmarkt is in handen van particuliere aanbieders, maar ook publieke aanbieders bestrijken een deel van de markt. 3.2.2.1 Overzicht van acties De activiteiten ten behoeve van scholing van werkenden zijn gericht op (fiscale) stimulering, transparantie arbeidsaanbod en bewustwording. Op diverse wijzen wordt een impuls aan de scholing van werkenden gegeven. Om de keuzemogelijkheden voor scholing en de verantwoordelijkheid van individuele werknemers voor hun eigen employability te vergroten wordt geëxperimenteerd met vraaggestuurde financieringsmechanismen. Er zijn in 2001 8 experimenten met de Individuele Leerrekening (ILR) gestart (budget € 1,2 miljoen). Doel is draagvlak en systematieken voor het gebruik van ILR te ontwikkelen. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

39

Er zijn 1200 leerrekeningen geopend en het gebruik daarvan wordt geëvalueerd. Besloten is om de experimenten in 2002 voort te zetten tot 2004. Voortzetting van de ILR-experimenten zorgt er tevens voor dat er geen gat ontstaat tussen afloop van de experimenten en de eventuele invoering van de POR. Naast deze impulsen zijn er nog generieke fiscale regelingen, zoals: scholingsaftrek werkgevers profit- en non-profit ( ca. € 314 miljoen in 2002, regeling is in 2004 afgeschaft wegens ontbreken van aantoonbaar effect), afdrachtvermindering onderwijs (€ 209 in 2002) en aftrek van studiekosten als buitengewone lasten of beroepskosten van inkomstenbelasting (€ 91 miljoen in 2002).(bron: MN 2002). Doel van deze regelingen is om de scholingsinspanningen door werkgevers en werknemers te stimuleren. Daarnaast is de bestaande fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers van 23 jaar en ouder scholen tot startkwalificatieniveau nu ook opengesteld voor de scholing van jongeren onder de 23 jaar (WVA-leeftijd 23 jaar). Vanaf 1998 zijn diverse pilot-projecten met employability adviseurs gestart met als doel om vooral MKB-bedrijven te overtuigen van het belang van een goed personeelsbeleid. Alle projecten worden in 2002 afgerond. Uit deze projecten blijkt dat vooral kleine ondernemingen vaak een personeelsbeleid ontberen en dat veel scholingsinspanningen niet goed zijn ingebed in wat de werknemer er vervolgens binnen het bedrijf mee kan gaan doen. Als meer systematische follow-up is vanaf januari 2002 het grote, driejarige programma Profijt van Mens en Kennis van start gegaan bij Syntens (€ 3,1 miljoen voor de periode 2002-2004). Doel is om in drie jaar tijd 16 000 MKB-bedrijven te bedienen met eerstelijns advies rond strategisch personeelsbeleid, goed geënt op innovatiedoelen van de onderneming. Ter ondersteuning van dit programma worden Syntens-adviseurs opgeleid en vinden diverse aanvullende activiteiten plaats, zoals de ontwikkeling van een instrument dat bedrijven in staat stelt zelf na te gaan of zij genoeg aan personeelsbeleid doen om hun concurrentiepositie te versterken. Het van oorsprong Engelse keurmerk Investors in People (IiP) wordt vanaf 2000 in Nederland geïntroduceerd door het Projectbureau Investors in People Nederland, dat onderdeel uitmaakt van Syntens. Het keurmerk is gericht op het bevorderen van systematisch en structureel personeelsbeleid in ondernemingen. Ondernemingen die een structureel opleidings- en personeelsplan hebben opgesteld komen er voor in aanmerking. Taak van het projectbureau is te zorgen voor de kwaliteitshandhaving en informatievoorziening rond het keurmerk, onder andere richting de 230 IiP-adviseurs die inmiddels zijn opgeleid. In 2004 zouden 600 IiP-certificaten moeten zijn uitgereikt aan Nederlandse bedrijven en instellingen. Ervaringen tot dusver zijn dat de marktintroductie trager loopt dan aanvankelijk verwacht. De doorlooptijd ten aanzien van besluitvorming binnen bedrijven en instellingen en het opstellen van een traject richting certificaat duurt langer dan gedacht. Voor het projectbureau is tot en met 2004 € 2,73 miljoen beschikbaar. In 2001 is het Kenniscentrum Erkenning van Elders Verworven Competenties (EVC) van start gegaan, vooralsnog voor een periode van 4 jaar en in eerste instantie gericht op werkenden (totaal budget: € 3,4 miljoen). Doel van EVC is het expliciet maken van kennis en ervaring die op de werkplek zelf is opgedaan. Het kenniscentrum heeft tot taak het verzamelen en verspreiden van EVC-ervaringen in binnen- en buitenland, het opbouwen van netwerken en het ontwikkelen van gestandaardiseerde EVC-procedures. Het EVC-kenniscentrum onderzoekt in 2002, met behulp van een Equal-subsidie, de mogelijkheden om ook aandacht te gaan besteden aan werkzoekenden, etnische minderheden, migranten, vluchtelingen, asielzoekers en arbeidsgehandicapten.

40


Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie Naar schatting tussen 1,2 en 2 miljoen werkenden en werkzoekenden (bron: CBS, Beroepsbevolking persoonskenmerken 1992-2001, www.cbs.nl) beschikken niet over een formele startkwalificatie. Naast de verantwoordelijkheid die werkgevers hebben voor de kwalificering van deze groep van de beroepsbevolking heeft het kabinet hiervoor ook een eigen verantwoordelijkheid aanvaard. Hiervoor zijn initiatieven ontplooid: · Via de projecten Loopbaanadviseurs worden succesvolle begeleidingssystematieken ontwikkeld om (werkende) voortijdig schoolverlaters te begeleiden naar een startkwalificatie. Bij RMC-gemeenten lopen vijf pilot-projecten. Binnen elk project worden 100 personen begeleid naar een startkwalificatie. De projecten liepen tot eind 2003. In totaal is € 545 000 voor het project beschikbaar; · Vanaf 1januari 2002 bestaat de fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers latenscholen tot startkwalificatieniveau, welke momenteel voor alle leeftijden is opengesteld. . Het gaat om (indirecte) kosten die de werkgever maakt naast de scholingskosten. Gedacht kan worden aan kosten voortvloeiende uit extra begeleiding en aangepaste productie- en personeelsplanning. Vanaf 2002 is structureel € 45,4 miljoen beschikbaar; · Voor de directe scholingskosten kan de werkgever gebruik maken van de extra aftrek voor scholing tot startkwalificatie en Nederlands als tweede taal die sinds 1 januari 2001 geldt binnen de scholingsaftrek (profit sector) en de afdrachtvermindering scholing (non-profit sector). De meeste reïntegratieregelingen voor werkzoekenden kennen een scholingscomponent. Toeleiding tot een stabiele positie op de arbeidsmarkt wordt meestal gecombineerd met een scholingstraject. Er zijn ook regelingen die specifiek de scholing van werkzoekenden stimuleren. Zo is er ruimte gecreëerd voor meer scholingsmogelijkheden voor WWuitkeringsgerechtigden en Bijstandsgerechtigden. Met ingang van augustus 2000 lopen experimenten met uitbreiding van scholingsmogelijkheden in de WW. In deze experimenten wordt scholing aangeboden aan WW-gerechtigden, die meermalen werkloos zijn geweest en waarvan verwacht mag worden dat zij in de toekomst weer vaak werkloos zullen zijn. Ook worden de mogelijkheden voor het volgen van leer-werktrajecten door WWuitkeringsgerechtigden verruimd. In bepaalde gevallen mogen langere opleidingen worden toegestaan (2 jaar). Voor moeilijk plaatsbare WW-ers met een HBO-opleiding is de mogelijkheid geschapen een opleiding tot onderwijzer of leraar te gaan volgen. De regeling is vier jaar van kracht (van 1 augustus 2000 tot 1 augustus 2004). De regeling wordt geëvalueerd. Er lopen projecten waarbij multimedia worden ingezet bij de scholing van werkenden en werkzoekenden. Zo is er het pilot project de Digitale Vakschool, getrokken door de Digitale School in samenwerking met gemeenten, ROC’s en de Vrouwenvakschool, waarmee wordt gestreefd naar de ontwikkeling en evaluatie van een digitaal trainings- en opleidingsprogramma ‘systeembeheer’ op het niveau 2 van het MBO (startkwalificatieniveau). Het uiteindelijke doel is landelijke toepassing. Digitale scholing van werkenden wordt gestimuleerd door subsidiëring van de Digitale Universiteit en van Acadoo, de digitale makel- en schakelaar voor ICT-gericht postinitieel onderwijs. Via de zender Educatieve TV worden specifieke programma’s ontwikkeld voor groepen mensen die moeilijk te bereiken zijn (etnische minderheden, ouderen, gehandicapten, langdurig werklozen). Vooralsnog wordt met de zender geëxperimenteerd in Rijnmond. Wanneer de aanpak succesvol blijkt vindt uitbreiding plaats naar Amsterdam, Den Haag en Utrecht en daarna mogelijk landelijk.


41

Voor stimulering van scholing van allochtonen wordt in verschillende gemeenten en organisaties ervaringen opgedaan met duale trajecten als onderdeel van inburgering. Zowel de RWI en de SER hebben op verzoek van het kabinet advies uitgebracht over de inzet van duale trajecten in het kader van inburgering. Op basis van deze adviezen wordt een plan van aanpak opgesteld, voor de verdere opzet en uitvoering van duale trajecten, waarbij naast duale trajecten in het kader van inburgering ook andersoortige duale trajecten bijvoorbeeld ten behoeve van voortijdig schoolverlaters of herintredende vrouwen worden meegenomen. De Stichting voor Vluchtelingen-Studenten UAF heeft in 2002 een subsidie gekregen ten behoeve van activiteiten van het UAF Job Support in 2002-2003. De bij UAF Job Support aanwezige kennis over arbeidstoeleiding van hoger opgeleide vluchtelingen kan worden gebruikt ter ondersteuning van de CWI’s en de gemeenten. Het UAF heeft daarnaast een duaal traject voor hoger opgeleide vluchtelingen in de ICT ontwikkeld en een verkort traject in de zorgsector. Er is een plan van aanpak Arbeidsmarktpositie Hoger opgeleide vluchtelingen ontwikkeld met als doel de toeleiding van hoger opgeleide vluchtelingen naar de arbeidsmarkt te verbeteren en het werk te laten aansluiten bij hun werkervaring en opleidingsniveau. Binnenkort komen de resultaten beschikbaar van het monitorproject “Survey Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen” (SPVA) onder vijf vluchtelingengroepen, te weten vluchtelingen uit Somalië, Irak, Iran, Afghanistan en voormalig Joegoslavië. Via een speciale regeling (2002) zijn stimuleringsprojecten voor etnische minderheden opgezet. De stimuleringsprojecten zijn succesvol in het bereiken van etnische minderheden die niet of moeilijk bereikt worden door het reguliere instrumentarium. Door de projecten zijn diverse methoden ontwikkeld en inzichten opgedaan om het bereik onder de doelgroep te vergroten. De projecten schenken intensieve en persoonlijke aandacht aan een groep allochtone werkzoekenden met meervoudige problemen (laag opleidingsniveau, slechte beheersing van het Nederlands, schuldenproblematiek, huisvestingsproblematiek, alleenstaand moederschap). In juli 2003 is op basis van best-practices een beschrijving gegeven van methoden die door de projecten zijn ontwikkeld. Van deze methodieken is een brochure (handreiking) gemaakt waar de gemeenten van gebruik kunnen maken. Alle 28 gemeenten hebben in 2003 subsidievoorschot ontvangen voor het 3e projectjaar (2004). Om de herintrede van vrouwen te bevorderen en tegelijkertijd knelpunten in sectoren aan te pakken heeft het kabinet een Plan van Aanpak Herintreden Vrouwen opgesteld (juli 2003). Het kabinet stelt zich ten doel in de periode 2002-2205 50 000 herintreedsters op betaalde banen te plaatsen. Dit wordt ondersteund via convenanten met afspraken over de aantallen vrouwen en de manieren waarop zij aan het werk geholpen kunnen worden door de betrokken regionale partijen zoals gemeenten, CWI, brancheverenigingen en werkgevers. 3.2.3

Financiering

Een belangrijk onderdeel van employabilitybeleid is scholing. Scholing is in deze context vooral een middel waarmee werkenden actief aan hun loopbaan kunnen werken. Uit de Najaarsrapportage 2003 van de Arbeidsinspectie blijkt echter dat scholing nog vooral wordt ingezet om werknemers aan te passen aan veranderende omstandigheden. In vrijwel alle onderzochte CAO’s (122) komen bepalingen over scholing voor, maar deze worden vaak in een specifieke context geplaatst. Scholing is dan een instrument voor het opvangen van veranderingen, zowel in de zin van technologische innovaties in bedrijfsprocessen, als van reorganisaties en fusies. Scholing wordt daarmee in de hoek gezet van flankerend sociaal beleid.

42


Met de introductie van de Individuele Leerrekening wordt een nieuw accent gelegd: “CAOafspraken gaan tot nu toe vooral over het scheppen van voorzieningen op sectorniveau. De FNV vindt deze afspraken belangrijk en wil deze continueren en uitbreiden. Daarboven willen de FNV-bonden nieuwe accenten leggen: De werknemer moet rechten en mogelijkheden krijgen als individu. Als iemand die zelf verantwoordelijkheden heeft en die ook kan nemen” (FNV, 2001). In de praktijk blijft overigens het aantal COA’s met afspraken over persoonlijke opleidingsbudgetten tot op heden betrekkelijk laag, zoals blijkt uit de nieuwjaarsrapportage van de Arbeidsinspectie over de CAO-afspraken die in 2003 zijn gemaakt (Tabel 3.9). Tabel 3.9: CAO’s met afspraken over ontwikkelingsplannen

ontwikkelingsplannen

aantal CAO’s

% werknemers*

persoonlijk ontwikkelingsplan (pop)

53

30

persoonlijk opleidingsbudget

10

13

bedrijfsontwikkelingsplan (bop)

36

33

OR/PV en bop

24

23

Budget tbv bop

10

14

4

1

studiefaciliteitenregeling

60

43

Totaal**

87

66

bedrijfsontwikkelingsplan (btop)

* Percentage van het totale aantal werknemers onder de 125 onderzochte CAO’s. ** In sommige CAO’s komen meer bepalingen voor, waardoor het totaal niet gelijk is aan de som van de onderscheiden soorten bepalingen (bron: Arbeidsinspectie, Najaarsrapportage 2003)

In Nederland zijn ruim 100 branchegerelateerde scholingsfondsen (O&O fondsen) actief. Werkgevers dragen van de loonsom een in de cao vastgelegd percentage af ten behoeve van hun sectorale scholingsfonds. In CAO’s kunnen ook afspraken worden gemaakt over scholingsverlof. Deze afspraken gelden eveneens, maar ook weer niet exclusief voor laaggeschoolden. Sommige grotere bedrijven organiseren voor (laaggeschoolde) migranten een aangepast scholingsaanbod waarin jobtraining en taalonderwijs gecombineerd worden. De aanpak blijkt motiverend en goed voor sociale en culturele integratie. Immigranten hebben na een dergelijk traject ook gunstiger arbeidsperspectieven (Onderwijsraad, 2003). Cursussen en trainingen Bedrijven geven jaarlijks ruim 3 miljard uit aan opleiden (Waterreus, 2002). Dit cijfer heeft betrekking op de directe opleidingskosten en de indirecte kosten (zoals loonkosten). De laatste jaren is dit bedrag gestaag gestegen, waarbij ook branches waar in het verleden minder werd geschoold, nu opleidingen aanbieden. In Nederland worden werkgevers, afhankelijk van de sector, voor een bepaald percentage van de brutoloonsom aangeslagen. In het O&O-fonds metaal bedraagt deze ruim 0,5 procent. Dit fonds investeert daarvan een klein gedeelte in training van werklozen, ongeveer de helft in het leerlingwezen en iets minder dan de helft in scholing van werknemers. De individuele werkgever beslist hoe en voor wie hij de geboden mogelijkheden benut. Een O&O-fonds in de bouwsector investeert behalve in scholing ook in werkgelegenheidsprojecten, kinderopvang en arbeidsvoorwaarden. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

43

Werkgevers zijn niet altijd enthousiast over het feit dat zij beslissingen over scholing en hrdinvesteringen niet meer volledig in eigen hand hebben. In het algemeen zijn sector initiatieven ook minder toereikend naarmate voor werkgevers hun onmiddellijk belang bij de investering onduidelijker wordt. Wanneer sectordoorsnijdende scholingsinitiatieven nodig blijken, is tussenkomst van de overheid haast onontkoombaar (Onderwijsraad, 2003). Onderstaande gegevens (tabellen 3.10 en 3.11) zijn afkomstig uit het CBS onderzoek naar Bedrijfsopleidingen. Dit onderzoek is gefinancierd door de Europese Commissie en wordt onder coördinatie van Eurostat uitgevoerd in diverse Europese landen. Het Nederlandse onderzoek is mede gefinancierd door het ministerie van OCW en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

44


Tabel 3.10: Aantallen en percentages werknemers die een opleiding volgen en uitgaven aan opleidingen, per soort bedrijf

Uitgaven aan in- en externe opleidingen

Werknemers die in-/ externe opl. volgen Totaal werknemers Bedrijfsgrootte en -tak Totaal bedrijven (> 10 werknemers) 10-99 werknemers 100-499 werknemers 500 en meer werknemers Delfstoffenwinning Industrie Energie- en waterleidingbedrijven Bouwnijverheid Handel Horeca Vervoer en communicatie

jaar 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999

X 1 000 841 1.559 172 544 190 354 479 661

1993

Mannen absoluut

Vrouwen absoluut

Totaal in %

Percentage mannen

x 1 000

percentage vrouwen

%

609 1.110 133 413 150 269 326 428

232 450 39 131 40 85 153 234

26 41 15 37 27 45 36 42

27 44 16 41 29 48 38 46

24 35 12 30 21 37 33 37

1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993

. 5 212 341 16 16 68 179 144 304 14 39 .

. 5 183 286 13 14 66 172 80 191 7 18 .

. 0 29 55 4 2 2 7 64 113 7 21 .

. 60 24 40 37 47 24 58 22 37 16 32 .

. 62 25 42 33 50 25 59 21 42 17 32 .

. 49 17 33 59 31 15 35 23 30 15 31 .

1999

154

113

41

40

40

42

Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004 45

Totale uitgaven mln. euro 1.558 3.088 224 848 278 649 1.056 1.592

Uitgaven in Uitgave per % van werkarbeidsnemer kosten % 1,8 2,7 0,8 1,8 1,3 2,8 3 3,8

euro 490 810 190 580 400 820 800 1.020

. 16 466 652 34 39 65 228 168 425 10 37 .

. 3,2 1,7 2,2 2,2 2,8 0,8 2,2 1,2 2,2 0,7 1,9 .

. 1.880 530 760 770 1.180 230 740 250 520 120 300 .

359

2,8

940

Uitgaven aan in- en externe opleidingen

Werknemers die in-/ externe opl. volgen Totaal werknemers Bedrijfsgrootte en -tak Financiële instellingen Zakelijke dienstverlening Cultuur en overige dienstverlening

46

jaar 1993 1999 1993 1999 1993 1999

X 1 000 85 140 141 317 64

Mannen absoluut

Vrouwen absoluut

x 1 000 53 75 85 201 35

Totaal in %

Percentage mannen

percentage vrouwen

Totale uitgaven

40 66 18 29 39

mln. euro 248 444 223 789 99

% 33 65 55 116 29

46 65 20 36 39


50 64 22 41 39

Uitgaven in Uitgave per % van werkarbeidsnemer kosten % 3,7 4,8 1,4 3,3 2,2

euro 1.330 2.050 320 890 600

Tabel 3.11: Gevolgde opleiding: aantallen en kosten, per soort bedrijf

Bedrijfsopleidingen 1993-1999, ontwikkeling

Bedrijfsgrootte en –tak Totaal bedrijven (> 10 werknemers) 10-99 werknemers 100-499 werknemers 500 en meer werknemers Industrie Energie- en waterleidingbedrijven Bouwnijverheid Handel en horeca

Jaren 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999 1993 1999

Gevolgde interne en externe opleidingen Per 100 Per 100 werkwerknenemers mers (bedr. (alle Totaal met opl.) bedrijven) X 1 000 Absoluut 1.187 38 49 2.862 77 83 240 20 41 1.005 69 83 279 41 47 661 85 89 668 53 53 1.196 81 81 280 602 20 27 88 306 217 644

35 80 45 83 31 98 29 68

44 85 45 83 50 106 41 76

Kosten van interne/externe opleidingen

Totaal Mln. euro 1.531 3.052 224 848 274 645 1.033 1.559 439 615 34 39 65 228 178 462

In % van de In % van de arbeidskosten arbeidskosten (alle bedr.) (bedr. met opl)

Per werknemer (alle bedrijven)

%

Per werkneme r (bedr. met opl.)

Euro

1,8 2,8 0,8 1,8 1,3 2,8 3,1 3,9

2,3 3 1,5 2,1 1,5 2,9 3,1 3,9

495 826 191 581 399 830 826 1.062

631 889 381 699 463 867 826 1.062

1,7 2,2 2,2 2,8 0,8 2,2 1,1 2,2

2 2,4 2,2 2,8 1,3 2,4 1,6 2,5

554 817 767 1.180 231 735 236 490

694 871 767 1.180 368 794 336 545

(Bron: CBS)

Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004 47

Financiering van scholing via de Individuele Leerrekening In het algemeen, ook voor laaggeschoolden, houdt postinitieel leren niet de terugkeer naar een initieel traject in. Meestal gaat het om opleiding en scholing die is toegespitst op de werksituatie. Individuen gaan er daarbij vanuit dat vooral de werkgever voor werk gerelateerd leren na het initieel onderwijs verantwoordelijk is. De meeste initiatieven om hen tot werk gerelateerd leren te brengen, lopen dan ook via bedrijven. Van de maatregelen die specifiek op individuen gericht zijn, krijgt de Individuele Leerrekening op dit moment sterk de aandacht. Individuele leerrekeningen zijn spaarrekeningen waarvan de tegoeden voor training en opleiding worden ingezet. In Nederland gaat het daarbij expliciet om werk gerelateerd leren. Toch geven de meeste deelnemers aan als motief persoonlijke ontwikkeling en pas daarna verbetering van het functioneren op het werk en eventuele kans op promotie. Het gevoel dat de leerrekening hen meer onafhankelijk maakt van de huidige werksituatie, blijkt deelnemers aan te spreken. Vooral lager geschoolden worden bereikt: bijna 90 procent van de deelnemers heeft mbo of minder als opleidingsniveau. Tijdens de experimenten was een groeiende belangstelling bij alle betrokkenen te constateren. Ook de werkgevers, die een deel van de investering in de rekening op zich nemen, waren positief en zien ten opzichte van traditionele instrumenten meer voor- dan nadelen (Onderwijsraad, 2003 verwijst naar Doets et al. 2002). Leerrekeningen zijn vooral bedoeld voor groepen die bij (postinitieel) leren gewoonlijk ondervertegenwoordigd zijn zoals laagopgeleiden. Het woord rekening wordt niet altijd letterlijk opgevat, soms is van vouchers sprake en worden gelden rechtstreeks aan de aanbieder betaald. De financiële inbreng van de verschillende betrokkenen varieert. Vooral voor laaggeschoolden blijkt het nuttig om, tenminste in eerste instantie, via de leerrekening ook investering in leeractiviteiten mogelijk te maken die persoonlijke, meer dan werkgerelateerde doelen dienen. Bovendien lijken leerrekeningen voor laaggeschoolden beter te werken als ze in de context van werk of in een andere sociale context geplaatst worden. Deels is dat wellicht omdat de sociale omgeving duidelijk maakt wat de mogelijkheden zijn, maar tenminste even belangrijk lijkt de psychologische ondersteuning en stimulering die van de omgeving uitgaat. Initiatieven die niet via een dergelijke context lopen, trekken overwegend hoger opgeleiden. Laaggeschoolden, ook zij die al jaren niet aan onderwijs hebben deelgenomen, lukt het bij een adequate opzet in meerderheid om scholingstrajecten af te ronden; zij zijn vervolgens in staat nieuwe taken op zich te nemen en daarbij eventueel extra scholing te zoeken. Een aantal van de gefinancierde initiatieven maakt voorwaarden duidelijk waaraan investering in leren door laaggeschoolden moet voldoen. Begeleiding, sociale ondersteuning en stimulering lijken even belangrijk als financiële steun. Leren voor persoonlijke doelen is een stimulans voor verder leren. Leren blijkt voor laaggeschoolden tot tevredenheid te leiden, ook als de feitelijke effecten in termen van arbeidsmarktpositie beperkt zijn. De tevredenheid over persoonlijke ontwikkeling als gevolg van leren is nog wat duidelijker dan die over professionele kwalificering (Onderwijsraad, 2003). 3.2.4


Het CBS onderzocht voor 2002 de deelname van 15-64 jarigen aan cursussen. De betreffende cursus of opleiding wordt over het algemeen door de deelnemer zelf als arbeidsmarktgerelateerd aangeduid. Tabel 3.12 geeft de uitkomsten, maar bevat geen specifieke informatie over laaggeschoolden:

48


Totaal Mannen Vrouwen Autochtoon Niet-westers allochtoon Werkzame beroepsbevolking Werkloze beroepsbevolking Niet-beroepsbevolking

deelnemers Motivatie arbeidsmarkt gerelateerd

deelnemers Gedeeltelijk zelf betaald

deelnemers Niet zelf betaald

deelnemers Zelf betaald

Uren per week

deelnemers Studieverlof gekregen

deelnemers Opleidingsduur > dan 6 mnd

deelnemers Opleidingsduur < dan 6 mnd

deelname aan opleidingen uit doelgroep

Kenmerk

Tabel 3.12: Deelname aan postinitieel onderwijs van 15-64 jarigen over 2002

% 13,6 13,7 13,5 13,3 14,3

% 6,2 6,5 5,8 6,4 6,1

% 7,4 7,2 7,7 6,9 8,1

% 32 34 29 33 24

abs 4,7 4,9 4,4 4,6 5,1

% 44 40 50 43 52

% 47 51 41 49 39

% 9 9 8 8 9

% 85 90 85 87 86

15,7

7,6

8,1

32

4,7

44

47

9

89

13,4

4,4

9,0

-

-

56

38

6

91

7,9

2,5

5,4

-

-

-

-

-

78

(bron: CBS)

Volgens Thijssen (in Onstenk, 1993) kenmerkt het leren van laaggeschoolde volwassenen zich door ‘learning by doing’. Met name voor oudere laaggeschoolden wordt het steeds lastiger te leren buiten het eigen ervaringsdomein. Weliswaar doet men met de jaren meer ervaringen op, maar deze worden gekenmerkt door een afnemende verscheidenheid. Deze concentratie van ervaring kan zich op drie gebieden voordoen: met betrekking tot de werkervaring, met betrekking tot de scholings- en leerervaring en met betrekking tot sociaalculturele ervaringen. Ervaringsconcentratie doet zich met name voor bij werknemers in lagere functies, waar doorgaans sprake is van een beperkt takenpakket. Deze concentratie op een beperkt takenpakket wordt een probleem als er in het werk discontinue veranderingen optreden als reorganisaties of technologische ingrepen waardoor het werk sterk van karakter gaat veranderen en er een beroep gedaan wordt op flexibiliteit, mobiliteit en opleidingsbereidheid. Om de kloof tussen de werksituatie en de vereiste kwalificaties te overbruggen, wordt door de omgeving van de laaggeschoolde vaak het middel van formele cursus of opleiding gekozen. Maar juist bij laaggeschoolden gaat het vaak om mensen met negatieve ervaringen met formele scholing. Thijssen betwijfelt dan ook of de bereidheid tot en het vermogen om aan formele scholing deel te nemen groot zal zijn bij deze groep.


49

Tabel 3.13: Onderwijsdeelname werkzame beroepsbevolking van 25-64 jaar op een gemiddelde dag naar beroepsniveau, 2001

6.210

Arbeids relevante lange opl. % 7

Arbeids relevante korte opl. % 4

Niet arbeids relevante opl.% 2

Geen opleidingen % 87

375

4

2

2

92

1.339 2.449 1.374

5 7 10

3 4 6

2 2 3

91 87 82

591

10

4

4

82

83

9

3

2

86

Totaal x 1000 Totaal Elementaire beroepen Lagere beroepen Middelbare beroepen Hogere beroepen Wetenschappelijke beroepen onbekend (bron: CBS, 2002)

Uit tabel 3.13 is af te lezen dat werknemers op een laag beroepsniveau relatief minder deelnemen aan trainingen en cursussen dan werknemers werkzaam op een hoger beroepsniveau. Volgens de Onderwijsraad (2003) blijkt bij deze laaggeschoolden overigens meer potentieel aanwezig dan werkgevers en ook werknemers zelf doorgaans denken. Rendement van investering in deze groepen is hoog, zowel op bedrijfs- als individueel niveau en zowel financieel als maatschappelijk. Gelet op de te verwachten rendementen voor individu, bedrijf en samenleving, acht de raad investeringen om deelname aan leren voor laaggeschoolden en ouderen te bevorderen zonder meer wenselijk. Hierbij zal overigens in de eerste plaats investering nodig zijn in bewustmaking van de mogelijkheden van deze groepen, bij werkgevers zowel als bij de individuen zelf. Naast voorlichting en regelgeving is hier een adequate stimulering van belang, financieel of anderszins. Verder wijst de onderwijsraad op de noodzaak om bij investering in leren voor laaggeschoolden ook aandacht te geven aan begeleiding (wegwijs maken) en sociale stimulering en ondersteuning, bijvoorbeeld via de werkomgeving. (Advies Onderwijsraad, Werk maken van een leven lang leren, november 2003). Uit onderzoek onder bedrijven met meer dan 10 werknemers (alle beroepsniveaus) blijkt dat het aantal cursussen toeneemt (tabel 3.14). Tabel 3.14: Cursusdeelname werknemers 1986-1999

Jaar 1986 1990 1993 1999

Aantal gevolgde cursussen per 100 werknemers 25 33 38 77

Kosten in % van de arbeidskosten 1,5 1,7 1,8 2,8

Kosten per werknemer in Euro 358 417 495 826

(bron: CBS)

Onder een bedrijfsopleiding wordt in dit onderzoek verstaan: opleidingen en cursussen van werknemers die de werkgever op enigerlei wijze ondersteunt, hetzij financieel, hetzij door het beschikbaar stellen van werktijd. Binnen deze definitie vallen interne en externe cursussen, opleidingsactiviteiten die worden gegeven aan een aantal deelnemers tegelijk en die vrijwel altijd buiten de directe werkomgeving worden gegeven.

50


Kenmerken van deelnemers aan ‘leren op de werkplek’ zijn moeilijk te achterhalen. Dit leren vindt relatief onzichtbaar plaats op de werkplek zelf, dikwijls zonder formele opleidingsstructuren. Of er metterdaad op de werkplek geleerd wordt hangt ondermeer af van de individuele betrokkenheid bij het werk, welke tot uitdrukking komt in de mate van tevredenheid met de eigen prestatie, de wens om prestatie te verbeteren, eigen belang, zelfmotivatie en mogelijkheid tot vooruitgang. Daarnaast is de werkomgeving van essentieel belang: de beschikbaarheid en toegankelijkheid van mensen (de sociale werkomgeving) en van andere informatiebronnen (de informatieomgeving). De sociale werkomgeving betreft de leermogelijkheden die resulteren uit de feitelijke contact- en ondersteuningspraktijken en feedback door collega’s en chefs. Willen sociale leernetwerken op de werkvloer functioneren, dan moeten er voldoende communicatiemogelijkheden zijn, zowel direct gekoppeld aan de taak als daarbuiten. Managers spelen een sleutelrol bij leren op de werkvloer. Deze is niet alleen een belangrijke bron van informatie en ervaringskennis, ook kan hij de bereidheid en het vermogen om aan en van elkaar te leren bevorderen, eventueel over afdelings- of beroepsgrenzen heen. (Onstenk, 2002). Deelnemers aan EVC-trajecten worden geselecteerd op basis van criteria die brancheorganisaties opstellen. Zo richt het Kenniscentrum Stichting Hout & Meubel zich op niveau 2 in haar pilot-EVC-projecten en de Metaalsector op de niveaus 1 tot en met 4. Laaggeschoolde volwassenen kunnen ook een opleiding in het regulieren middelbaar beroepsonderwijs volgen: met name deeltijdopleidingen. De deeltijdopleidingen zijn bedoeld voor mensen die vanwege werk of zorgtaken niet in staat zijn voltijd(dag)onderwijs te volgen. De jaarlijkse instroom is ongeveer 12 000 personen per jaar. Het percentage laaggeschoolde volwassenen (dus ouder dan 25 jaar) dat een BOL-opleiding (de theoretische leerweg van het mbo) volgt is te verwaarlozen. In de voltijd BOL-opleidingen is het aantal volwassenen tussen de 25 en de 32 jaar minder dan 1000 per jaar en deelnemers boven de 32 jaar komen in de voltijd BOL-opleidingen (niveau 1 en 2) niet voor (bron: Ramingen OCenW 2003). Deelnemers aan de BBL-opleidingen (de praktijkgerichte leerweg) zijn maximaal rond de vijftig jaar oud; 30 procent van de deelnemers is ouder dan 25 jaar. Een overzicht van de verdeling van deelnemers naar niveau en opleidingsvariant staat in tabel 3.15 (Bron: BVE-raad, 2002). Tabel 3.15: Aantal deelnemers beroepsopleidingen naar niveau, per soort (x 1 000)

BOL (voltijd) BOL (deeltijd) BBL

Niveau 1 11,0 4,3 10,8

Niveau 2 36,5 8,0 63,2

Niveau 3 45,9 5,4 47,4

Niveau 4 161,3 9,0 20,9

In het algemeen gesproken is de deelname van volwassenen aan regulier onderwijs matig in Nederland. Van de totale bevolkingsgroep 20-29 jarigen volgt nog ongeveer 25 procent een opleiding aan een onderwijsinstelling, hetzij voltijds, hetzij in deeltijd. Nederland neemt hiermee en middenpositie in ten opzichte van omringende landen. Van de 30-39 jarigen participeert slechts een klein percentage in het onderwijs en dit percentage ligt lager dan gemiddeld in de EU. (Bron: Samenvatting Education at a Glance, 2003).


51

3.2.5

Aanbod

3.2.5.1 Aanbod voor werkenden De vraag naar scholing voor werkenden kan door verschillende partijen worden geformuleerd: in de eerste plaats door de werkende zelf, maar ook de werkgever kan als vrager optreden. De vraag van werkgevers wordt deels op brancheniveau georganiseerd en gekanaliseerd via de Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen (O&O-fondsen). De fondsen, meestal een stichting die het scholingsgeld beheert, zijn door afspraken in CAO’s ontstaan. De fondsen, beheerd door vertegenwoordigers van werknemers- en werkgeversorganisaties, zijn opgericht als middel om scholing van werknemers te stimuleren. De Monitor Postinitieel (Houtkoop, 2001) geeft op basis van een panelonderzoek onder 5000 Nederlanders in de leeftijd van 16 tot 65 jaar een inschatting van het marktaandeel van de verschillende aanbieders op de postinitiële scholingsmarkt in 1999. Hierbij gaat het om het aandeel in het aantal aangeboden opleidingen en dus niet om het aandeel in de totale marktomzet. In figuur 3.1 is de niet-bekostigde sector met een marktaandeel van 68 procent duidelijk dominant ten opzichte van de bekostigde sector. De niet-bekostigde sector wordt aangevoerd door commerciële aanbieders, gevolgd door de afzonderlijke bedrijven en branches. Het hoger onderwijs en de ROC’s hebben een marktaandeel van 12 procent (de verdeling hiervan tussen de contractpoten van de instellingen en de instellingen zelf is niet duidelijk). De categorie anders, 20 procent, is niet verder onderzocht. Kanttekening bij deze uitkomsten is, dat de categorisering van aanbieders niet heeft plaatsgevonden op basis van een feitelijke inschrijving, maar op basis van de beleving van de respondent. Niet duidelijk is in hoeverre deze (de deelnemers aan scholing) de contractafdeling van een onderwijsinstelling als commerciële aanbieder hebben geïdentificeerd of als onderwijsinstelling. Het is mogelijk dat het marktaandeel van contractactafdelingen van onderwijsinstellingen in onderstaand figuur verdeeld is over de categorieën ROC, hoger onderwijs en commerciële aanbieders, of dat het marktaandeel van de instellingen is toegerekend aan de contractpoten. In het vervolg van deze paragraaf worden de aanbieders van scholing die zich kunnen richten op laaggeschoolden onderverdeeld in bekostigde en niet-bekostigde aanbieders. De bekostigde aanbieders worden onderverdeeld in ROC’s en AOC’s. De niet-bekostigde in commerciële instellingen, contractonderwijs gelieerd aan bekostigde instellingen en bedrijven en brancheorganisaties. Hierbij moet rekening worden gehouden dat er meer gegevens beschikbaar zijn over het bekostigde deel van de markt dan over het nietbekostigde deel van de markt.

52


Figuur 3.1: Relatieve marktaandelen van schoolaanbieders

Bekostigde aanbieders ROC’s De 43 ROC´s hebben als primaire taak het verzorgen van opleidingen in de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE). Volgens de WEB dient een ROC het complete scala van opleidingen uit de educatie en het beroepsonderwijs te bieden. Wat betreft de educatie (onderwijs aan volwassenen) gaat het om basiseducatie, voortgezet algemeen volwassenen onderwijs (vavo), cursussen Nederlands als Tweede taal (NT2) en vormingswerk. Op het gebied van beroepsonderwijs gaat het om voltijds (BOL) en deeltijds (BBL) opleidingen in minimaal drie van de vier sectoren: techniek, economie, dienstverlening en gezondheidszorg en landbouw en natuurlijke omgeving. Deze taak is echter niet exclusief aan ROC’s toebedeeld: ook commerciële instellingen kunnen, onder voorwaarden, initiële beroepsopleidingen aanbieden en daarvoor bekostigd worden door de overheid. In het Regeerakkoord van het kabinet Balkenende (2003) is uitgesproken dat ROC’s meer zullen gaan functioneren als centra voor leren in brede zin. Het perspectief van de ROC’s is de ontwikkeling van instellingen met een breed en divers aanbod voor een zeer heterogene populatie.


53

Daarmee hebben ROC's drie functies: 1. Het verzorgen van initieel beroepsonderwijs. Bij de verzorging van initieel beroepsonderwijs hebben de ROC's vooral te maken met het landelijke bedrijfsleven, vertegenwoordigd in de Kenniscentra Beroepsonderwijs- Bedrijfsleven (Kbb’s) en het regionale bedrijfsleven. Deze zijn de belangrijkste partners waar het gaat om de vormgeving van onderwijs; 2. Educatie en inburgering. Bij de educatie en de inburgering is de gemeente de belangrijkste partner. Doelgroepen zijn tweedekansers, oudkomers en nieuwkomers; 3. Om-, bij- en nascholing van werkenden en werkzoekenden op commerciële basis. Naast het verzorgen van initieel beroepsonderwijs en volwasseneneducatie behoort het verzorgen van (niet-bekostigd) contractonderwijs sinds eind jaren tachtig tot de taken van ROC's. Zij opereren daarmee op de private markt (zie contractonderwijs). AOC’s en IPC’s De 15 Agrarische Opleidingscentra en de 2 Innovatie- en Praktijkcentra worden bekostigd door het Ministerie van LNV en hebben een belangrijke taak in het verzorgen van alle mogelijke (postinitiële) opleidingen voor voedsel en groen. Volgens de WEB zijn AOC’s instellingen waarin op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving beroepsonderwijs en voorbereidend beroepsonderwijs wordt verzorgd. Een belangrijke taak voor de IPC’s is het in opdracht van AOC’s verzorgen van het praktijkleren. Hierbij gaat het vooral om onderdelen die vanwege de schaal waarop de betreffende activiteiten verricht moeten worden, de vereiste deskundigheid of de benodigde outillage doelmatiger op centraal niveau kunnen plaatsvinden; verder betreft het ook het verzorgen van activiteiten die risico’s meebrengen voor de bedrijfsvoering van het bedrijf of de organisatie waar de beroepspraktijkvorming plaatsvindt. De AOC’s en IPC’s verzorgen tevens contractonderwijs. Niet-bekostigde aanbieders De scholingsmarkt voor werkenden is vanuit het gegeven dat werkenden en werkgevers primair zelf verantwoordelijk zijn redelijk autonoom georganiseerd. Bedrijven en individuele werkenden zijn in principe vrij om scholing in te kopen bij die aanbieder die het beste aansluit bij hun vraag. Het grootste deel blijkt, afgaande op de resultaten van de Monitor Postinitieel, te worden ingekocht bij commerciële aanbieders en branche- en bedrijfsopleidingen (samen 68 procent van het marktaandeel). Commerciële instellingen De markt van particuliere aanbieders van scholing is een onoverzichtelijke markt. Schattingen lopen uiteen van 191 tot 1500 aanbieders (Kools e.a., 2000). Uit onderzoek van de vereniging Paepon (Platform van Aangewezen/Erkende Particuliere Onderwijsinstellingen) blijkt dat particuliere aanbieders actief zijn op het gebied van erkende en aangewezen opleidingen, beroeps- en functiegerichte opleidingen en initieel onderwijs. De sectoren waarin de meeste particuliere aanbieders opereren zijn: management, communicatie, financieel administratief en erkend initieel onderwijs. Contractactiviteiten van bekostigde aanbieders Naast initieel onderwijs verzorgen de bekostigde instellingen – ROC’s, HBO-instellingen en Universiteiten – contractonderwijs. Een contractactiviteit is hierbij een verzamelnaam voor alle activiteiten, die door een bekostigde instelling worden uitgevoerd buiten de reguliere, door de overheid bekostigde, wettelijke onderwijstaak. Dit is toegestaan met inzet van de aan de onderwijsinstelling toebehorende middelen en faciliteiten, maar onder de strikte voorwaarde dat deze integraal marktconform wordt doorbelast, dat deze inzet niet leidt tot concurrentievervalsend gedrag, dat er geen overheidsmiddelen worden overgeheveld, dat de primaire taak van de instelling de overhand houdt en dat de continuïteit van de instelling niet in gevaar komt. Op verschillende niveaus zijn daarbij waarborgen geïntroduceerd. 54


Bedoeling was dat het wetsvoorstel Markt en Overheid dit vraagstuk zou regelen voor de universiteiten en onderzoeksinstellingen. Het huidige kabinet heeft vrijdag 30 januari 2004 een nieuw standpunt over dit wetsvoorstel ingenomen. Het eerder ingediende wetsvoorstel Markt en Overheid zal worden ingetrokken. Er is gekozen voor een ander middel om het doel van gelijke concurrentieverhoudingen te bereiken. In de Mededingingswet zullen gedragsregels opgenomen worden voor overheden die als onderneming goederen en diensten aanbieden. Op dit moment wordt het wetgevingstraject voorbereid (website Ministerie van Economische zaken, www.ez.nl, thema Markt en Overheid). Voor het middelbaar beroepsonderwijs is in de WEB een artikel (1.7.1.) opgenomen die het bevoegd gezag opdraagt in een regeling te voorzien om bij het verrichten van contractactiviteiten belangenverstrengeling te voorkomen. In het Controleprotocol Instellingen/Organisaties BVE-sector voor de instellingsaccountants is aangegeven dat overheidsgelden niet zodanig mogen worden aangewend dat oneerlijke concurrentie ontstaat. Dit verbod vloeit voort uit een EU-verdrag ter zake en heeft bovenstaande vertaling in de Nederlandse weten regelgeving gevonden. In het controleprotocol is bepaald dat de accountant het accent legt op de opzet en werking van de administratieve organisatie met betrekking tot de contractactiviteiten, waaronder de doorbelasting van overhead en de gehanteerde procedures voor de prijszetting van contractactiviteiten en BTW-betaling. Naast de ROC’s, hogescholen en universiteiten zijn ook de Kenniscentra BeroepsonderwijsBedrijfsleven (KBB’s) aanbieders van contractonderwijs op de postinitiële scholingsmarkt. KBB’s zijn privaatrechtelijke organisaties die voor een deel publieke taken uitvoeren, die zijn vastgelegd in de WEB. Zij definiëren de eindtermen voor beroepsopleidingen voor beroepen in hun branche, controleren de examinering door onderwijsinstellingen, zijn verantwoordelijk voor de werving van nieuwe leerbedrijven, zodat voldoende beroepspraktijkvormingsplaatsen beschikbaar zijn en bewaken ook de kwaliteit van die leerbedrijven. Ze worden bekostigd door de overheid voor de uitvoering van deze taken. Bedrijven en brancheorganisaties Bedrijven en brancheorganisaties zijn ook actief op de scholingsmarkt door het aanbieden van bedrijfs- en brancheopleidingen. Een bedrijfsopleiding is een geplande activiteit waardoor werknemers van een bedrijf of instelling kennis, vaardigheden en kwalificaties kunnen krijgen, vermeerderen of in stand houden, die geheel of gedeeltelijk gefinancierd wordt door het bedrijf of de instelling waar men werkzaam is. Brancheopleidingen zijn toegankelijk voor alle werknemers uit de branche en zijn meestal gericht op het behalen van een binnen de branche geldig diploma. De brancheopleidingen worden uitgevoerd door eigen opleidingsinstituten van de branche of door het KBB. 3.2.5.2 Aanbod voor niet-werkenden ROC’s Met name in het educatie- en inburgeringsbeleid van gemeenten spelen ROC’s een belangrijke rol. Gemeenten kopen bij ROC’s educatie ten behoeve van verschillende beleidsterreinen in: inburgeringsbeleid (79 procent), uitstroombeleid Algemene Bijstandswet (70 procent), sociale activeringsbeleid (70 procent) en werkgelegenheidsbeleid (64 procent). ROC’s verzorgen daarnaast ook reïntegratietrajecten voor arbeidsvoorziening, private reïntegratie bedrijven, bedrijven, O&O fondsen en uitzendbureaus en andere bemiddelaars. De reïntegratietrajecten vormen echter maar een beperkt deel (10-20 procent) van de totale private omzet van de ROC’s.


55

Reïntegratietrajecten Met de wet SUWI (2002) is gekozen voor een private uitvoering van de reïntegratie van werkzoekenden, zieke werknemers en arbeidsgehandicapten. De markt voor reïntegratiebedrijven is mede daardoor momenteel sterk in beweging. Uit het onderzoek ‘Op weg naar volwassenheid’ (2002) blijkt dat er 650 organisaties actief zijn. De aanbieders zijn als volgt te kenmerken: · 84 procent behoort tot het MKB, het merendeel is recent opgericht (54 procent sinds 1992); · bijna de helft van de aanbieders is uitsluitend uitvoerende van reïntegratiediensten, 39 procent is naast uitvoerend (provider) ook coördinator (organizer) van reïntegratiediensten; · de meeste aanbieders (80 procent) richten zich op zieke werknemers en arbeidsgehandicapten. Ten aanzien van de reïntegratietrajecten die door het UWV bij private reïntegratiebedrijven worden ingekocht, blijkt dat een flink deel van deze trajecten in de praktijk niet of pas na een lange wachttijd van start gaat. Mogelijkheden om dit tegen te gaan, lijken te liggen in enerzijds een verhoging van de frequentie waarmee reïntegratietrajecten worden aanbesteed en anderzijds een in strenger toezicht op zowel de wachttijd als de voortgang van het traject. Met dit laatste zal wellicht tevens beter zicht worden verkregen op de kwaliteit van de behaalde resultaten, in casu de duurzaamheid van een eventuele plaatsing naar werk. Een aanzienlijk deel van de diensten van de private reïntegratiebedrijven bestaat uit activiteiten op het terrein van scholing. Vaak gaat het daarbij om losse scholingstrajecten, zonder garantie dat de desbetreffende uitkeringsontvangers na afloop een baan krijgen. Ter verhoging van de effectiviteit verdient het aanbeveling te streven naar een groter aantal duale trajecten. Niet alleen doen de betrokkenen dan tevens werkervaring op, maar bovendien staat er na het traject ‘automatisch’ een werkgever voor hen klaar(Bron: Hoff e.a., 2003). REA Scholingsinstituten Jaarlijks wordt op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet op de (Re)integratie Arbeidsgehandicapten (REA) door de Staatssecretaris van SZW in een ministeriële regeling een Basissubsidie vastgesteld voor vijf scholingsinstituten. Deze subsidie wordt vervolgens door het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen verdeeld over de instituten. Onder de basisfinanciering vallen alle specifieke kosten die moeten worden gemaakt om de scholingsinstituten toegankelijk te maken voor de doelgroep. Voor het jaar 2001 is een bedrag vastgesteld van circa 23,5 miljoen euro. De vergoeding voor de kosten van de feitelijke scholing van de gehandicapten geschiedt door middel van vrije inkoop van noodzakelijke scholingstrajecten door de voor (re)integratie verantwoordelijke instellingen (gemeenten, Arbvo en het Lisv). Met de Invoeringswet SUWI wordt artikel 44, eerste lid, niet gewijzigd. Het gaat om de volgende vijf scholingsinstituten: · Stichting Arbeidsbemiddeling en Vakopleidingen Sonneheerdt te Ermelo; · Stichting Hoensbroeck Centrum voor Arbeidsperspectief te Hoensbroek; · Stichting Beroepsopleidingen Werkenrode te Groesbeek; · Stichting EEGA Educatie te Borne; en · Stichting Instituut voor Arbeidsintegratie en Scholing Heliomare te Wijk aan Zee. Deze scholingsinstituten richten zich op de arbeidsbemiddeling en vakopleiding van een zeer specifieke doelgroep (personen met een visuele of lichamelijke handicap) die een zeer specifieke en zeer intensieve begeleiding nodig heeft alvorens deze (weer) aan het arbeidsproces kan deelnemen. Reguliere trajecten zijn voor deze groep ongeschikt.

56


Centrum Vakopleiding Scholing voor werkzoekenden maakt onderdeel uit van de in opdracht van gemeenten of het UWV uit te voeren reïntegratietrajecten. Tot en met 2001 werd scholing voor moeilijk plaatsbare werkzoekenden, volgens de methode van Hoofdelijk Versnelde Scholing, uitgevoerd door het bedrijfsonderdeel Centrum Vakopleiding van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en gefinancierd uit de rijksbijdrage aan deze organisatie. In 2002 is Centrum Vakopleiding verzelfstandigd en overgegaan in de Stichting Centrum Vakopleiding. Per 2003 zijn de scholingsactiviteiten van deze stichting overgegaan naar een groot aantal Regionale Onderwijs Centra (ROC’s). Deze ontvangen tot en met 2005 een tijdelijke subsidie van het ministerie van SZW in verband met het verzorgen en verder ontwikkelen van aan Hoofdelijk Versnelde Scholing verbonden kosten. Vanaf 2006 zullen de ROC’s voor hun scholingsactiviteiten in het kader van reïntegratie van werkzoekenden geheel aangewezen zijn op uit de markt te genereren inkomsten. In het kader van de tijdelijke subsidie voor Hoofdelijk Versnelde Scholing rapporteren de ROC’s over het aantal verkochte scholingsuren, voor zover dit scholing betreft aan moeilijk plaatsbare werkzoekenden, met ontslag bedreigde werknemers of mensen die werkzaam zijn in een gesubsidieerde baan. Vrouwenvakscholen De Vrouwenvakscholen (VVS-en) leiden sinds de oprichting werkzoekende vrouwen op, die een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben, zoals laagopgeleide (herintredende) vrouwen, allochtone vrouwen en vrouwen met een bijstands- of WAO-uitkering. De toegang tot de opleidingen is dan ook in principe drempelloos. Met korte arbeidsmarktrelevante, beroepsgerichte opleidingen worden de vrouwen opgeleid voor functies op VMBO tot MBO niveau. De VVS is vanuit dit concept enige tijd mede door het Ministerie van SZW gefinancierd Vanaf 1991 liep dit via Arbeidsvoorziening. Vanaf 1998 is er een reorganisatieproces bij de VVS in gang gezet gericht op zelfstandig overleven van de VVS op de scholings- en reïntegratiemarkt. Dit proces heeft er inmiddels toe geleid dat de VVS is op genomen in het reïntegratiebedrijf de Caldergroep. De VVS is onder naam ‘Vrouwenvakscholen’ ondergebracht bij een aparte dochteronderneming van de Caldergroep de ‘Capabel Onderwijs Groep’. Er zijn thans zeven vestigingen van de VVS verspreid over het land en een try-out vestiging in het Zuiden. Bij de overname door de Caldergroep is als voorwaarde gesteld dat de VVS en de daarbijbehorende maatschappelijke doelstellingen gericht op de doelgroep, duurzaam worden voortgezet. 3.2.5.3 Belemmeringen Wat betreft de deelname aan bedrijfsopleidingen wordt traditioneel een aantal risicogroepen gesignaleerd aldus het MDW-rapport (2001): lager opgeleiden, vrouwen, allochtonen, ouderen, flexibele werknemers en werknemers in kleine bedrijven. Opvallend is dat een deel van deze groepen hun achterstandspositie aan het inlopen is. Alle achterstanden zijn echter nog niet weggewerkt: · In 1999 namen evenveel werkende mannen als vrouwen deel aan formele scholing; · In 1999 namen werkende migranten – als het opleidingsniveau buiten beschouwing wordt gelaten – evenveel deel aan scholing als werkende autochtonen. Het opleidingsniveau van migranten ligt echter lager dan dat van autochtonen. Het is dan ook het opleidingsniveau dat migranten tot risicogroep maakt wat betreft scholingsdeelname; · Hoewel lager opgeleiden in 1999 nog steeds minder deelnemen aan scholing, zijn de verschillen ten opzichte van hoger opgeleiden minder groot geworden in vergelijking met 1994. De achterstand van mensen met een MBO-vooropleidng ten opzichte van mensen met een HBO- of WO-opleiding is zelfs geheel verdwenen;


57

· · ·

De scholingsdeelname tot 50 jaar bevindt zich over elk leeftijdscohort op bijna 50 procent. De groep 50-65 jarigen neemt echter nog steeds aanzienlijk minder deel aan scholing; De deelname aan scholing door werkenden bij kleine bedrijven (<100 werknemers) is nog steeds minder groot dan bij grotere bedrijven; de achterstand is echter tussen 1993 en 1999 een stuk kleiner geworden; Voor deeltijdwerkers geldt dat zij nog steeds achterlopen ten opzichte van voltijdwerkers: deelname aan scholing verschilt ongeveer 9 procent.

Gekeken is verder naar de belemmeringen voor scholingsdeelname op individueel niveau, op bedrijfsniveau en op macroniveau. Vooralsnog is er geen onderzoek bekend dat systematisch in kaart heeft gebracht welke factoren individuen er in welke mate van weerhouden deel te nemen aan scholing. Ten aanzien van werkenden speelt de wijze waarop bedrijven scholing inkopen een rol. Verder geldt het zogenoemde prisoners’ dilemma. Als werknemers dankzij scholing zo mobiel worden dat zij het bedrijf gaan verlaten, zou dit tot een verlies aan investeringen voor de werkgever kunnen leiden. Dit zou onder meer een rol kunnen spelen bij cursussen die opleiden voor een certificaat. Het blijkt vaker voor te komen dat werkgevers de scholingskosten betalen als er geen certificaat kan worden behaald. Desalniettemin betalen werkgevers toch nog altijd in 80 procent van de gevallen de directe kosten van cursussen die leiden tot certificering. Rantsoenering komt vaker voor onder jonge werknemers dan onder oudere en vaker onder hoog opgeleide dan onder laag opgeleide werknemers. Dit terwijl jongeren en hoog opgeleide werknemers meer aan scholing deelnemen dan ouderen en laag opgeleide werknemers. Gevraagd naar de redenen voor rantsoenering is het vaakst gegeven antwoord dat er onvoldoende tijd was. Verder worden de kosten genoemd, gebrek aan steun van de werkgever of een toevallige samenloop van omstandigheden. Werknemers kunnen zelf het initiatief nemen voor scholing. Daarvoor is echter wel de toestemming van de werkgever vereist wanneer het gaat om scholing in werktijd en wanneer de scholingskosten (gedeeltelijk) door de werkgever gedragen worden. De toegankelijkheid van scholing wordt daarmee mede bepaald door de motivatie van de werkgever om ja of nee te zeggen. Zoals eerder aangegeven ziet een werkgever heil in direct aan de functie of het bedrijf te relateren scholing. Bedrijfs- of branche overstijgende scholing is een reden om toestemming te weigeren. De financieringsmogelijkheden vanuit het scholingsfonds kunnen echter een positieve invloed hebben wanneer subsidiemogelijkheden voor overstijgende activiteiten in het aanbod is opgenomen. Naast de aard van de scholing heeft ook de bedrijfsgrootte direct invloed op de toegankelijkheid van scholing voor de individuele werknemer: hoe kleiner het bedrijf des te kleiner de kans dat scholing door de werkgever gestimuleerd wordt. Productiviteitsverlies in combinatie met vervangingsproblemen is voor MKB-bedrijven een onoverkomelijk probleem (MDW-werkgroep, 2001). Doets en Neuvel (2000) onderzochten in welke mate de cursusprijs voor individuen een drempel vormt om aan een cursus deel te nemen. Eenderde van de 200 respondenten gaf aan niet deel te kunnen nemen aan een cursus vanwege de hoogte van de cursusprijs. De groepen waarin dit probleem het grootst was zijn volwassenen met ten hoogste basisschool of vbo als vooropleiding (53 procent), werklozen, arbeidsongeschikten en vrijwilligers (60 tot 70 procent) en alleenstaande moeders met kinderen (63 procent).

58


Cursusontwerp Zowel uit de theorievorming als uit het empirisch onderzoek komt een aantal aandachtspunten naar voren over een passende vormgeving voor een opleidingsbeleid voor laagopgeleide werknemers. Scholingsprojecten lijken redelijk succesvol te kunnen zijn. In feite gaat het om eisen die in het algemeen aan opleidingen gesteld kunnen worden als het gaat om het bevorderen van de effectiviteit en transferabiliteit van opleidingen (Robinson en Robinson, 1989). Bij het ontwikkelen van opleidingen voor laagopgeleide werknemers moet voldaan worden aan dezelfde criteria en procedures als bij het ontwikkelen van andere, goede en effectieve opleidingen (zie hiervoor bijvoorbeeld Thijssen, 1988; Kessels en Smit, 1989; Bergenhegouwen e.a., 1992). Op specifieke punten moet echter rekening gehouden worden met de praktische, gesitueerde manier van leren van de doelgroep. Naast aspecten als taalgebruik, stapsgewijze opbouw en goede voorbeelden, gaat het vooral om een zo groot mogelijke band met de feitelijke arbeidspraktijk, waarin het geleerde moet worden gebruikt. De opleiding moet gericht zijn op de concrete veranderingen in het werk. Er moet nauw worden aangesloten bij ervaringen en belevingswereld van de werknemer, dus bij de gang van zaken op de werkvloer. Concretisering kan plaats vinden via voorbeelden, praktijkopdrachten, selectie van de theorie, maar ook door het inzetten van ervaren werknemers, chefs en R&D-mensen. De inhoud en vormgeving moeten inspelen op het leren van laagopgeleide werknemers. De lessen moeten inhoudelijk praktisch en sterk bedrijfsgericht zijn, terwijl tegelijk aandacht besteed moet worden aan de verbreding van inzicht naar principes en procedures. Het lesmateriaal moet scholing dichter bij de werkplek mogelijk maken. Het is zinvol om als het gaat om een vak- of functieopleiding hierbij chefs en ervaren werknemers in te zetten (Kruijd e.a., 1991). Maar ook voor het verwerven van basisvaardigheden als Nederlands of rekenen kan gebruik gemaakt worden van hulpmiddelen en voorbeelden die op de werkvloer gevonden worden (Berntsen en Snoeken, 1990). In een cursus moet ook aandacht worden besteed aan het bevorderen van communicatie, motivatie en verantwoordelijkheid van werknemers. Klassikale lessen moeten vermeden worden en, als ze toch nodig zijn, praktijkgericht zijn en in een directe relatie staan met onthe-job leren. Er moet gebruik gemaakt worden van leermethoden die niet alleen geschikt zijn om nieuwe kwalificaties te leren, maar die ook het zelfstandig leren bevorderen. Het gaat dus om methoden waarmee werknemers ook probleemoplossingvaardigheden en leervaardigheden aan kunnen leren. In dit verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de Leittext-methode. Met het oog op het optimaal aansluiten bij en benutten van bij werknemers aanwezige kwalificaties moet aandacht besteed worden aan methodes van assessment en (h)erkenning van via ervaring en leren op de werkplek opgedane kennis en vaardigheden. Gewaakt moet worden voor een vervanging van vormen van informeel leren door formele scholing. Juist voor lager opgeleiden worden daarmee nieuwe barrières gecreëerd. Uit het onderzoek naar gesitueerd leren komt naar voren dat werknemers het beste leren door gebruik te maken van de arbeidscontext, zowel de fysieke als de sociale. Maar wat te doen als deze context juist aan grote veranderingen onderhevig is, zoals bij ingrijpende technischorganisatorische vernieuwing? In die situatie lijkt het nodig de in de specifieke context verworven kennis en vaardigheden als aangrijpingspunt te nemen en deze contextgebonden vaardigheden vervolgens uit te breiden en te 'generaliseren' zodat ze gebruikt kunnen worden in andere contexten. Dat impliceert het aanbieden van nieuwe ervaringsmogelijkheden, gecombineerd met gerichte scholing. Dat kan Nederlands op de werkvloer zijn in combinatie met het invoeren van taakgroepen. Het kan ook gericht zijn op het verwerven van technische en organisatorische vaardigheden via vroegtijdige betrokkenheid bij innovaties (Haffmans en Sombroek, 1990). Ook bij innovatie van de productie blijft opgedane ervaring belangrijk. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

59

Al te snel nemen bedrijven (die vaak ook niet precies weten wat de nieuwe kwalificatie-eisen zijn) een formeel schooldiploma als referentiepunt bij het stellen van vooropleidingseisen voor de nieuwe functie, bij de selectie of bij het uitzetten van scholingstrajecten. Beter lijkt het bij ingrijpende vernieuwingen te streven naar een traject waarbij zowel geschoold wordt als gelegenheid gegeven wordt ervaring op te doen met de nieuwe apparatuur die in de praktijk gebruikt wordt. Alleen dan is het mogelijk een actief, ontdekkend leren toe te passen, in een beschermde situatie, zonder werkdruk en de angst voor het maken van schade berokkenende fouten. Dit veronderstelt uiteraard wel dat het opleidingsbeleid reeds in een zeer vroeg stadium onderdeel van het vernieuwingsbeleid van het bedrijf wordt. Datzelfde geldt voor de grote rol die het (midden)management speelt bij het opleiden van laagopgeleide werknemers. Traditioneel zijn zij vaak vooral de poortwachter. In de nieuwe situatie moeten zij niet alleen inventariseren wie welke training nodig heeft en werknemers stimuleren om scholing te volgen, maar zij spelen ook een actieve, ondersteunende en pedagogische rol tijdens het scholingstraject: als vraagbaak bij het maken van oefenopdrachten, als opleider en gever van uitleg en begeleiding, als 'facilitator' bij het bevorderen van leren op de werkplek. Dit is voor veel chefs een nieuwe rol, waar ze vaak zelf voor opgeleid moeten worden (en die niet iedere chef aankan) (Onstenk, 1993). 3.2.5.4

Aansluiting onderwijs –arbeidsmarkt

De Onderwijsraad stelt in ‘Werk maken van een leven lang leren’ (2003) dat de overheid van oudsher een traditionele afbakening hanteerde van initieel en postinitieel onderwijs op basis van ‘maatschappelijke positie’, leeftijd en startkwalificatie. Initieel onderwijs was een zaak van de overheid, postinitieel onderwijs een zaak van de sociale partners. In de praktijk neemt de overheid wel degelijk verantwoording voor de educatie en scholingsherkansing van volwassenen. De raad stelt dat overheidsverantwoordelijkheid uiteindelijk te maken heeft met het feit dat onvoldoende investering van burgers, werkgevers of andere private partijen ertoe kan leiden dat maatschappelijke baten van leren (externe effecten’) minder zijn dan mogelijk en wenselijk is, waardoor ‘doelmatigheid’en ‘rechtvaardigheid’ in het gedrang komen. ‘Doelmatigheid’ en rechtvaardigheid’ zijn daarmee de criteria waaraan de noodzaak tot overheidsbemoeienis wordt afgemeten. De Onderwijsraad stelt verder dat private belanghebbenden minder in postinitieel leren blijken te investeren dan vanuit hun eigen belang gezien nuttig is en minder dan voor de samenleving nodig is. Het economisch innovatievermogen is hierdoor onvoldoende en economische groei valt lager uit dan mogelijk zou zijn. Maatschappelijke allocatie is gebrekkig, de arbeidsmarkt functioneert onvoldoende. Ruimere samenlevingsbelangen, waaronder sociale cohesie, worden aangetast. Vanuit doelmatigheidsoogpunt is dit onwenselijk. Vanuit rechtvaardigheidsoogpunt is vooral de ongelijke deelname aan scholing een probleem. Voor laaggeschoolden wordt de achterstand die in het initiële onderwijs ontstond, postinitieel nog eens versterkt. Diffuser beroepsbegrip De één op één betrekking tussen opleiding en beroep neemt af. Veel beroepen staan open voor mensen met uiteenlopende vooropleidingen. Beroepen (in de quartaire sector) die zich dankzij een wettelijke bescherming handhaven, vormen steeds meer een uitzondering. In veel bedrijven en bij de overheid is functiemobiliteit binnen het hele apparaat een hoeksteen van personeelsbeleid geworden. Maar medewerkers vertrekken ook steeds vaker naar functies buiten het bedrijf. Opvallend daarbij is dat deze vorm van functiemobiliteit zich over een almaar breder wordend scala van functies uitstrekt. Een gevolg hiervan is dat beroepsopleidingen hoe langer hoe meer onderling uitwisselbaar worden. 60


De sterke fuikwerking die vroeger uitging van de aanvankelijke school- en beroepskeuze neemt dan ook af. De groter wordende reikwijdte van beroepsopleidingen op de arbeidsmarkt staat haaks op de toenemende differentiatie en versplintering van initiële beroepsopleidingen. Vanuit het loopbaanperspectief is daar steeds minder aanleiding toe. Er zou eerder een integratie van opleidingen te verwachten zijn. Leren op de werkplek Aanvankelijk was de combinatie van leren en werken een kenmerk van het leerlingstelsel, maar inmiddels is het een manier van leren die ook op andere niveaus van het onderwijs voorkomt. De introductie van een voucher-systeem past bij deze ontwikkeling; een voucher geeft leerlingen de mogelijkheid om leren (onderwijs) en werken af te wisselen door het kopen van onderwijs op een tijdstip dat het hem/haar past. (zie ook Rinnooy Kan e.a., 2000). De rol van ROC’s Vanaf het begin van het samenbrengen van educatie en beroepsonderwijs in ROC’s heeft de educatie moeite gehad haar meerwaarde voor het beroepsonderwijs voor het voetlicht te brengen. De afdelingen voor het beroepsonderwijs van een ROC waren tot voor kort ook nauwelijks geïnteresseerd kennis te nemen van wat educatie te bieden heeft. Momenteel begint de samenwerking tussen beroepsonderwijs en educatie gestalte te krijgen in de vorm van geïntegreerde trajecten. Deze beweging wordt sterk ingegeven door de vraag naar beroepsgerichte trajecten op maat voor zeer gedifferentieerde doelgroepen en door de behoefte het intern rendement van de instellingen te verhogen. Elementen uit educatie zoals taal, sociale vaardigheden en rekenen worden geïntegreerd met uitstroomwensen; niet alleen beroepsgericht, maar ook richting opvoedingsondersteuning of maatschappelijke redzaamheid. De ontwikkelingen zijn echter traag: in 2002 heeft minder dan 5 procent van de deelnemers kunnen profiteren van een geïntegreerd traject. 3.2.6

Leervragen

De vraag naar scholing voor werkenden kan door verschillende partijen worden geuit: in de eerste plaats door de werkende zelf, maar ook de werkgever kan als vrager optreden. Op brancheniveau worden vragen gekanaliseerd via Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen (O&O-fondsen). Hiertoe stellen, al dan niet op basis van marktonderzoek, sommige fondsen een catalogus van cursussen samen, die voor subsidie in aanmerking komen. Uit deze catalogus kunnen werkgevers of werknemers hun keuze voor een opleiding maken. Meer dan de helft van de scholingsfondsen voert geen doelgroepenbeleid. Van de fondsen die dat wel doen, zegt 29 procent laaggeschoolden als doelgroep te beschouwen. Dit percentage is gebaseerd op reactie van 17 van de 99 scholingsfondsen in 1999. Met experimenten als de Individuele Leerrekening wordt getracht de leervraag meer door de werkende zelf te laten formuleren. Tot nu toe is de invloed van werknemers op het scholingsaanbod meestal beperkt. Indirect kan invloed worden uitgeoefend door het maken van scholingsafspraken in CAO’s en de vulling van scholingsfondsen. Directe invloed is beperkt tot het kenbaar maken van eigen wensen ten aanzien van scholing bij de werkgever. Ook kan een werknemer weigeren een door de baas voorgestelde scholing te volgen. (Nieuwsbrief individuele leerrekening, 2001). Laaggeschoolde werknemers nemen echter nauwelijks initiatief als het om scholing gaat. Zij ‘winkelen’ volgens Onstenk (1993) niet zelf in het interne of externe opleidingsaanbod van het bedrijf. Zij nemen eerder deel aan door het bedrijf opgezette collectieve scholingsactiviteiten. Voor werkgeversinvesteringen in scholing zijn sectorinitiatieven belangrijk. Financiering via sectorfondsen maakt dat werkgevers die onder normale omstandigheden weinig rendement van scholing verwachten, vaak toch willen investeren.


61

Verder brengt sectorfinanciering werkgevers ertoe ook in ontwikkeling te investeren die het strikte bedrijfsbelang te boven gaat. Bij financiering in scholing via de sector blijkt een zorgvuldige balans tussen bedrijfs- en bedrijfsoverstijgend belang te moeten worden gezocht. (Onderwijsraad, 2003). 3.2.7

Evaluatie

Overheidsbeleid gericht op leren in de context van het werk Bij een levensloopbewust beleid vervagen de grenzen tussen initieel en postinitieel onderwijs, aldus het ministerie van SZW (Verkenning Levensloop, 2002). Onderwijsinstellingen en andere aanbieders moeten daarom in staat worden gesteld om een flexibel aanbod te realiseren, dat de combinatie van leren, werken en zorgen mogelijk maakt. In potentie moeten de onderwijsinstellingen een grote bijdrage kunnen leveren aan een diverse postinitiële scholingsvraag. De ontwikkelingen die zich binnen de onderwijssectoren voordoen en in eerste instantie zijn gericht op de initiële onderwijsvraag, zijn ook van groot belang om de positie van volwassenen op de scholingsmarkt te versterken. Bekostigde onderwijsinstellingen bedienen echter nog maar een klein deel van de scholingsmarkt (ROC’s 4 procent en HO-instellingen 8 procent van het totale scholingsvolume). Ten aanzien van de scholing van werkenden heeft de overheid vooral een faciliterende rol. De primaire verantwoordelijkheid voor de scholing van werkenden ligt bij het bedrijfsleven en het individu. Stimulering vindt plaats via een reeks van (fiscale) maatregelen/ voorzieningen. Voorbeelden hiervan zijn: aftrek scholingskosten (voor individuen), verlofspaarregeling, wet op de loopbaanonderbreking, EVC, inzet employability-adviseurs en het keurmerk ‘Investors in People’. De overheid accepteert overigens nadrukkelijk een specifieke verantwoordelijkheid voor voormalig werklozen zonder een startkwalificatie. De overheid heeft hiervoor vanaf 2002 extra middelen beschikbaar gesteld in de vorm van een extra fiscale tegemoetkoming voor werkgevers. Daar bovenop heeft het kabinet ESFmiddelen beschikbaar gesteld, die kunnen worden ingezet voor scholing tot startkwalificatie, maar ook voor opscholing naar MBO-niveau 4 en voor sectoroverstijgende scholing. Naast directe scholingskosten komen verletkosten en de kosten voor EVC voor subsidie in aanmerking. Het beschikbare ESF budget voor bijvoorbeeld de toeleiding van werklozen naar werk is nog onvolledig benut Daarnaast is slechts bij 8 procent van de deelnemers inderdaad sprake van toeleiding naar de arbeidsmarkt. Subsidiemogelijkheden bij andere maatregelen daarentegen, zoals behoud van een werkzame beroepsbevolking en het investeren in het beroepsonderwijs, worden intensief gebruikt. (Midterm evaluatie ESF3 in Nederland, Regioplan beleidsonderzoek). In 2004 heeft de overheid de scholingsaftrek afgeschaft omdat geen bewijs is gevonden dat deze belastingmaatregel scholingsdeelname vanuit het bedrijfsleven stimuleert (Miljoenennota 2004). Men vermoedt dat de regeling bedrijven ‘beloont’ die ook zonder de regeling hun werknemers later scholen. Leuven en Oosterbeek (2000) concludeerden zelfs dat de belastingmaatregel die het leren door werkende 40-plussers moest stimuleren tot een negatief effect leidde: uitstel van deelname aan scholing van werknemers die bijna veertig jaar zijn en daarmee tot substitutie van scholing op jongere leeftijd door scholing op latere leeftijd. Onderzoek naar relevante vaardigheden voor arbeidsmarktpositie laagopgeleiden In 1998 heeft de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (Stichting OSA) een onderzoek onder werkgevers uitgevoerd naar vaardigheden die van belang zijn voor de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden. 62


Het blijkt dat voornamelijk niet-instrumentale kwalificaties belangrijk worden gevonden: werkgevers verlangen van aankomende laag- en ongeschoolde werknemers dat ze sociaal en communicatief vaardig zijn, dat ze gemotiveerd zijn en dat ze bereid zijn zich door scholing de vereiste instrumentele beroepskwalificaties eigen te maken (den Boer e.a., 1998). Het enkele gegeven dat een werknemer laaggeschoold is, blijkt voor werkgevers niet van doorslaggevend belang, schoolbaarheid wel. De werknemer moet het vermogen en de bereidheid hebben om zich te laten scholen. De mogelijkheden om verticaal door te stromen zijn vanuit ongeschoolde functies kleiner dan vanuit functies op laaggeschoold niveau. Het opleidingsniveau van de werknemer doet er in principe niet zoveel toe; bij beslissingen over wie voor promotie in aanmerking komt, wordt meer gekeken naar wat iemand kan, dan naar zijn of haar initiële opleiding. Werknemers in productiefuncties moeten sociale en communicatieve vaardigheden bezitten om zich in een groep te kunnen handhaven. Om instructies te kunnen begrijpen zal naast het kunnen verstaan en spreken van de Nederlandse taal, de leesvaardigheid ook aanwezig moeten zijn. Bij dienstverlenende functies worden nog hogere eisen gesteld aan de sociale en communicatieve vaardigheden vanwege het directe contact met klanten. Kleine bedrijven stellen gemiddeld genomen hogere eisen aan functies dan grote bedrijven: het takenpakket is vaak breder en er zijn minder mogelijkheden voor begeleiding aanwezig. Daarnaast is het afbreukrisico in verhouding groter. Zowel werkgevers als werknemers zijn vrij stellig dat leren op de werkplek het belangrijkst is voor het verwerven van vaardigheden die essentieel zijn voor het adequaat vervullen van een functie. Naarmate voor de functie meer vaktechnische vaardigheden zijn vereist, wordt de initiële opleiding van meer belang geacht. De onderzoekers geven een aantal beleidssuggesties voor het vergroten van het intredeperspectief. Een startkwalificatie zal het accent moeten leggen op de ontwikkeling van zogenaamde ‘sociale disciplinering’: betrouwbaarheid, loyaliteit, het werk aantrekkelijk vinden, bereidheid om zich in te zetten, sociale vaardigheden en ‘kunnen opschieten met collega’s’. Daarnaast is het waarderen van competenties (met behulp van EVC-trajecten) van groot belang; hiermee kunnen werkgevers aflezen welke vaktechnische vaardigheden een (potentiële) werknemer al in huis heeft. Dit houdt ook in dat het voor werkgevers volstrekt duidelijk moeten zijn wat de betekenis is van diploma’s. Tenslotte pleiten de onderzoekers voor het voorkomen van langdurige werkloosheid. De bestaande scheiding tussen scholing van werkzoekenden en werkenden zou, met name door jobrotatie-systemen voor werkenden en werkzoekenden, wat minder scherp moeten worden. Onderzoek naar het externe rendement van startkwalificatieopleidingen Het Researchcentrum voor onderwijs en arbeidsmarkt (ROA) heeft in 2002 een onderzoek uitgevoerd naar het extern rendement van niveau 2 opleidingen (startkwalificatieniveau) ten opzichte van opleidingen die net boven en net onder dit niveau liggen. Dit onderzoek wijst erop dat het gekozen niveau voor een startkwalificatie redelijk adequaat blijkt te zijn. Opmerkelijk is dat de BOL-opleidingen (niveau 2) ongeacht het economische tij een verbetering van de arbeidspositie opleveren; BBL-opleidingen blijken veel gevoeliger te zijn voor economische omstandigheden. Uitgerekend de volwassen laaggeschoolden maken van deze opleidingen, zowel in BOL als BBL-variant, overigens weinig gebruik. Stated-preference-benadering als onderzoeksopzet De OSA onderzocht in 2003 de motieven en voorkeuren van werknemers op het gebied van scholing door middel van de stated-preferences-benadering. De proefpersonen moesten telkens hun voorkeur tussen twee keuzetaken (vormen en manieren van scholing) aangeven. Deze experimentele aanpak maakte het mogelijk om veranderingen in keuzesituaties te relateren aan keuzegedrag en zo de invloed van bepaalde stimuleringsmaatregelen te laten zien. In eerste instantie lijkt de ideale cursus een in-company-training in de tijd van de baas te zijn met een klein aantal bijeenkomsten waarvoor geen eigen bijdrage van de werknemer verlangd wordt en met een prikkelend vooruitzicht in termen van salaris of functie. Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

63

Wat blijkt: lager opgeleide werknemers zijn vaker bereid om scholing in eigen tijd te volgen en vrouwelijke werknemers blijken een sterke voorkeur voor in-company trainingen te hebben. Een positieve invloed op de bereidheid van laaggeschoolden om deel te nemen aan een cursus hebben: vrouw-zijn, geen kinderen hebben, eerdere scholingservaring of collega’s in directe omgeving met scholingservaring, informatie over de regelingen, ongeveer 10 bijeenkomsten en in-company-training. Een negatieve invloed hebben: samenwonen of gehuwd zijn (bij vrouwen), het hebben van een vast-contract, een eigen bijdrage aan de cursuskosten en cursusonderwerpen die een beroep doen op algemene ontwikkeling.

3.3 3.3.1

Leren in de context van sociale cohesie Betrokkenen

Aangezien de in de WEB gereguleerde volwasseneneducatie gericht is op maatschappelijke participatie worden veel leertrajecten in de context van sociale cohesie door gemeenten bij ROC’s ingekocht. Op basis van wetgeving zijn zij verplicht het Rijksbudget Educatie bij ROC’s te besteden. Binnen de context van de wettelijke voorschriften bepalen gemeenten de educatiedoelen en daarmee de doelgroepen en de prioriteit in de doelgroepen (Bron: Huisman, 2002). ROC’s hebben in de meeste gevallen te maken met verschillende gemeenten, die allen eigen wensen en prioriteiten ten aanzien van het aanbod en doelgroepen hebben. In sommige regio’s hebben gemeenten een samenwerkingsverband opgericht om een gemeenschappelijk beleid te voeren ten aanzien van het aanbod en de doelgroepen Ook recente nieuwe initiatieven voor het ontwikkelen van aanbod voor het bestrijden van analfabetisme (Alfabetiseringstrajecten) worden vaak in deze gemeentelijke kaders ontwikkeld. Een andere vorm van scholing in de context van sociale cohesie kan door lokale buurthuizen en gemeenschapscentra worden verzorgd. Deze instellingen zijn niet expliciet gericht op het verzorgen van scholing, maar kunnen wel ten behoeve van maarschappelijke integratie en participatie cursusactiviteiten verzorgen (ICT, koken, bewegen voor ouderen). Doelgroep voor dit type activiteiten kunnen personen zonder werk en met een laag inkomen zijn. Kenmerken die vaak samenhangen met een laag opleidingsniveau. Buurthuizen ontvangen voor hun werkzaamheden subsidie via de gemeentelijke overheid. Daarmee zijn hun opleidingsactiviteiten object van gemeentelijk beleid voor vormings- en ontwikkelingswerk. Er is er geen overkoepelend landelijk beleid voor het plannen en organiseren van aanbod in lokale buurthuizen en gemeenschapscentra. Een van de gevolgen hiervan is dat er geen infrastructuur is waarin periodiek (kwantitatieve) informatie op landelijk niveau wordt samengebracht. 3.3.2

Beleid

In een aantal gemeenten zijn activeringsprojecten gestart gericht op het bevorderen van sociale cohesie. Men richt zich op individuen die op korte termijn geen reëel perspectief hebben op het verwerven van regulier betaald werk. Over het algemeen richt men zich op cliënten van de sociale dienst, hoewel de doelgroep verbreed kan worden naar mensen die een andere of geen uitkering ontvangen en/of een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Evenals binnen leren in de context van verplichte trajecten is er voor laaggeschoolden niet expliciet beleid geformuleerd, met uitzondering van het Landelijk Actieplan Alfabetisering Autochtone Nederlanders, dat het alfabetiseringsonderwijs aan autochtone Nederlanders een nieuwe impuls wil geven. Impliciet richt een aantal trajecten zich op laaggeschoolden, aangezien zij in meer of mindere mate deel uitmaken van de doelgroep waarop dit aanbod zich richt, hoewel ombekend is hoe groot hun aandeel daarin is.

64


Er worden activeringstrajecten opgezet in verschillende contexten, zoals in de ouderenzorg/thuiszorg, veiligheid/ leefomgeving, milieu, horeca en kinderopvang. Voorbeelden hiervan zijn projecten als ‘Talent geactiveerd’, opgezet door NIZW en ‘Onbenutte kwaliteiten’, geïnitieerd door de gemeente Rotterdam. Experimenten om langdurig werkloze bijstandsgerechtigden sociaal te activeren hebben ertoe geleid dat meer mensen aan het werk komen en sociale uitsluiting wordt tegengegaan. Dat blijkt onder meer uit het rapport ‘Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering’. In dit rapport worden de resultaten van 35 experimenten beschreven. In een activiteitenbank van ISSA is een overzicht van bijna 170 experimenten waarbij vrijwilligerswerk wordt aangewend t.b.v. sociale activering. De zogenoemde wijkaanpak in het welzijnswerk (buurthuiswerk) heeft als gevolg dat landelijk gezien er een toenemende variatie komt in vormen, doelen en middelen. Sommige steden vatten de wijkaanpak op als ambtelijke deconcentratie. In andere steden wordt de wijkaanpak als een fysiek (herstructurerings)proces of als bewonersactivering gezien. Over de gehele linie geldt dat het niveau van de inbreng van professionele werkers (opbouwwerk, sociaal-cultureel werk et cetera) de wijkaanpak nieuwe impulsen geeft. Dit is gebleken uit onderzoek naar bewonersondersteuning (Bron: Van Hooijdonk e.a., 2002) en de trendstudie naar sociaal-cultureel werk en opbouwwerk in Rotterdam (bron: Veldboer e.a. 2002). Gesubsidieerd aanbod dat niet valt in de categorie van de volwasseneneducatie wordt in het landelijke overheidsbeleid gedefinieerd als welzijnsbeleid. In Nederland wordt op landelijk niveau en mede daardoor vaak ook op gemeentelijk niveau, volgens de vereniging van Volksuniversiteiten, de betekenis van deze niet-formele volwasseneneducatie ten behoeve van maatschappelijke participatie, dat door dit type particulieren instellingen wordt aangeboden, onvoldoende erkent. Het aanbod van deze instellingen is in deze studie overigens onder de context van persoonlijke ontwikkeling geplaatst. De bijdrage aan maatschappelijke participatie is dan ook niet onweersproken. Gemeenten verschillen in hun beleidskeuze om aan deze instellingen, c.q. ten behoeve van dit aanbod, subsidie te verlenen. Dit leidt volgens de vereniging tot merkwaardige verschillen in uitvoering en financiering. 3.3.2.1 Overzicht van acties Binnen de reguliere educatie worden programma’s NT2, vavo en beroepsoriëntatie en – schakeling aangeboden. De uitvoering van de educatie ligt in handen van de gemeenten. Het jaarlijkse educatiebudget (€ 205 miljoen) wordt verdeeld over de gemeenten, die op grond van de binnen de gemeente bestaande behoefte cursussen inkopen bij de ROC’s. Er worden tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van de educatie die te maken hebben met de manier waarop de gemeente invulling geeft aan haar regierol en het functioneren van de intergemeentelijke samenwerking. Om hier verbetering in te brengen zijn afspraken met de VNG gemaakt, die zijn vastgelegd in een gezamenlijke intentieverklaring. Hierin zijn intenties, afspraken en acties opgenomen die passen binnen en recht doen aan de verantwoordelijkheid van de betrokken partijen. De intentieverklaring wordt in 2002 nader uitgewerkt. Het aandeel van alfabetiseringscursussen voor autochtone Nederlanders in de volwasseneneducatie (onderdeel van NT1) is onder druk komen te staan als gevolg van de intensieve aandacht voor taalonderwijs aan etnische minderheden (NT2). Gemeenten die de ‘Rijksmiddelen Educatie’ ontvangen, geven onvoldoende prioriteit aan de alfabetisering van autochtonen, terwijl zij nog altijd een grote groep vormen (250 000 volledig analfabeten). Daarom wordt in mei 2002 een Campagne Alfabetisering gestart en wordt tegelijkertijd de uitwerking van een meerjarenplan ter hand genomen.


65

Vanaf 30 september 1998 is in Nederland de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) van kracht. Krachtens deze wet is de nieuwkomer verplicht een inburgeringstraject te doorlopen dat gericht is op onderwijs in de Nederlandse taal, maatschappijoriëntatie en beroepenoriëntatie. Doel van het inburgeringsbeleid is de zelfredzaamheid van nieuwkomers te bevorderen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inburgeringsbeleid. In 2002 was er een bedrag van € 169,5 miljoen beschikbaar voor inburgering van nieuwkomers. Vanwege problemen in de uitvoering van de WIN (wachtlijsten, gebrekkige samenwerking en regie) werd in 2000 de Taskforce Inburgering ingericht om het inburgeringsproces van nieuw- en oudkomers te verbeteren. Met inzet van deze Task Force is het inburgeringsproces van zowel nieuw- als oudkomers verbeterd. De WIN is geëvalueerd en het eindrapport is op 7 maart 2002 aan de Tweede Kamer aangeboden. In 1998 is ook een specifiek oudkomersbeleid ingezet, waarvoor apart middelen beschikbaar zijn gesteld. Dit betreft een aanvulling op de reeds beschikbare budgetten educatie in het kader van de WEB (€ 97 miljoen in 2002). Dit specifieke oudkomersbeleid richt zich op twee prioritaire groepen, te weten werkzoekenden en opvoeders. Het oudkomersbeleid is erop gericht om aan zoveel mogelijk oudkomers die dit nodig hebben een gericht aanbod te kunnen doen, dat er toe leidt dat de achterstandspositie wordt verkleind of wordt weggenomen. Voorts zijn er specifieke acties ontplooid om moeilijk bereikbare groepen weer bij leren te betrekken. Het gaat om initiatieven als de Week van het leren, digitale trapveldjes, digitale vakschool en het eerder genoemde experiment Educatieve TV. De Week van het leren wordt in 2002 voor de derde keer georganiseerd. Doel van de week is bewustmaking voor een leven lang leren op lokaal niveau, presentatie van het scholingsaanbod en het bevorderen van samenwerking tussen lokale scholingsaanbieders. Een belangrijke opbrengst van de Week van het leren is dat partijen die dat van oudsher niet gewend zijn( ROC’s, Volksuniversiteiten, cluben buurthuizen, bibliotheken, musea, etc.) samen activiteiten gaan ontplooien, waardoor leren dichter bij de mensen kan worden gebracht. Dit is vooral van belang voor mensen die weinig of slechte ervaringen hebben met onderwijs en scholing. Wanneer scholingsactiviteiten in aantrekkelijke vorm in de eigen leefomgeving kan worden aangeboden, is de kans dat men gebruik gaat maken van het aanbod groter dan dat men op eigen initiatief naar een specifieke scholingsinstelling moet. De samenwerking tussen de diverse organisaties en instellingen berust echter nog niet op een stevig fundament. De Nationale Unesco Commissie (Cultureel-sociale dimensie van een leven lang leren, 2001) pleit er dan ook voordat “er gewerkt moet worden aan een netwerkachtige coördinatie tussen educatie vanuit een arbeidsmarktperspectief en educatie vanuit een sociaal –culturele gedachte”. 3.3.3

Financiering

Net als het beleid is ook de financiering van leren in de context van sociale cohesie gedecentraliseerd. Gemeentelijke subsidies vormen een van de belangrijkste financieringsbronnen van Vormings- en ontwikkelingswerk, Club- en buurthuiswerk, Vrijwilligers- en zelforganisatie en Alfabetiseringstrajecten. 3.3.4


Alfabetisering autochtone Nederlanders Bijna 10 procent van de autochtone Nederlanders tussen 16 en 74 jaar heeft het laagste niveau van geletterdheid. ( Bron: www.alfabetisering.nl). Op deze personen is het Actieplan Alfabetisering door het ministerie van OCenW gericht. Het Actieplan loop van 2002-2006 en kent een grote verscheidenheid aan (regionaal georganiseerde) scholingsactiviteiten.

66


Het aantal deelnemers aan alfabetiseringstrajecten voor autochtone Nederlanders kan alleen bij benadering gegeven worden. In 2001 ongeveer 33 000 autochtone Nederlanders in een KSE1-3 traject. Stichting Nedwerk NT1 (bestaande uit 35 aangesloten ROC’s) berekende dat in 2003 44 procent meer deelnemers een NT1-opleiding volgde dan in 2002. Oudkomers Ook oudkomers (allochtonen die al langer in Nederland verblijven en de Nederlandse taal nog onvoldoende beheersen) kunnen deelnemen aan taaltrajecten. Bij de inburgering van oudkomers is vrijwillige deelname aan programma's het uitgangspunt, tenzij men een bijstandsuitkering ontvangt. In dat geval kunnen gemeenten de deelname aan programma's verplichten. Het is aan gemeenten om de doelgroep te bereiken en voorlichting te geven over inburgeringsprogramma's voor oudkomers. (Bron: Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, 2000). De regeling houdt in dat gemeenten kunnen aangeven hoeveel oudkomers zij de komende twee jaar denken in te burgeren. Het gaat in eerste instantie om etnische minderheden die werkzoekend zijn of die jonge kinderen opvoeden. De inburgeringcursus is daarom altijd een combinatie van taalles met werk, met een beroepsopleiding of met ondersteuning bij de opvoeding. (www.justitie.nl). In het Groot Project Inburgering Oudkomers (GPIO) wordt sinds 2000 geregistreerd wat het resultaat is van het inburgeringbeleid oudkomers op gemeentelijk niveau. Hiervoor registreren 54 gemeenten op basis van een gestandaardiseerd lijst (Monitor Oudkomers) hun oudkomers gegevens (Nederland heeft 483 gemeenten in totaal). De monitor bevat gegevens vanaf 2000 tot juli 2003. Tabel 3.16: Aantallen deelnemende oudkomers aan inburgeringscursussen in 54 gemeenten (G54) van 1 januari 2000-1 juli 2003

Starters Afronders Uitvallers

2000

2001

2002

4.200 400 600

8.500 2.200 1.100

12.800 5.600 4.100

2003 (eerste helft) 5.300 2.500 1.500

Totaal vanaf 2000 30.800 10.700 7.300

Afronding op honderden

Uit de aangeleverde gegevens blijkt dat sinds de start van de regelingen inburgering oudkomers zeker 30 800 personen zijn gestart met een inburgeringsprogramma. Van deze 30 800 hebben 10 692 (35 procent) hun programma afgerond en zijn 7 250 (24 procent) personen uitgevallen. Het werkelijke aantal starters ligt naar alle waarschijnlijkheid hoger. De gegevens over 2000 en 2001 zijn onbetrouwbaar doordat gemeenten de gegevens achteraf moesten aanleveren. Bovendien hebben niet alle betreffende gemeenten gegevens aangeleverd voor alle peilperioden en is een aantal starters niet opgevoerd door gemeenten omdat deze niet aan de eisen van de accountantscontrole voldeden. (Bron: Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, 2003).


67

Tabel 3.17: Overzicht van deelnemers en starters in de eerste helft 2003 naar doelgroep en gemeentegroep

G12 Deelnemers Aantal % werklozen % opvoeders % overig Starters

G17

G21

G4

Totaal

1.395 31 59 10

2.869 35 57 8

3.437 32 40 28

7.540 24 53 23

15.241 29 52 19

Aantal

431

1.069

925

2.884

5.309

% werklozen

38

34

32

24

28

% opvoeders

53

57

37

54

51

9

9

31

22

21

% overig

Steeds meer gemeenten kunnen door de verbeterde meetmethoden de vragen over de verbetering in taalniveau beantwoorden. In de onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de verbetering betreffende de laatste drie peilperioden. Tabel 3.18: Overzicht van het aantal gemeenten dat vragen over verbetering in het taal niveau kan beantwoorden; aantal en percentage afronders, in drie perioden

Peilperiode

Aantal gemeenten

Aantal afronders

% van totaal aantal afronders

1e helft 2002

4

77

3

2e helft 2002

16

286

9

1e helft 2003

26

515

21

Vanwege het geringe aantal afronders waarover wordt gerapporteerd kunnen de uitkomsten, ondanks de geconstateerde verbetering, nog steeds hooguit als indicatief worden beschouwd voor de taalontwikkeling van de gehele groep afronders. Tabel 3.19: Taalbeheersing (in percentages) van oudkomers in de G54 die een traject afronden

Gemiddeld NT2-niveau bij start programma Peilperiode

1e helft 2002 (N=77) 2e helft 2002 (N=286) 1e helft 2003 (N=515)

Niveaustijging bij het afronden van een programma

Niveau 0

Niveau 1

Niveau 2 of Geen niveauhoger stijging*

Één niveau

Twee of meer niveaus

39

43

18

23

68

9

65

20

16

53

41

6

43

32

25

52

33

15

* Geen meetbare stijging. Er kan wel vooruitgang zijn geboekt, maar niet zodanig dat dit leidt tot een stijging in NT2-niveau. Bron: Zesde Voortgangsrapportage GPIO

68


Leren door Vrijwilligers/Leren in het kader van bv. cluben buurthuiswerk Nederland kent zo’n 4 miljoen vrijwilligers. Leren in de context van vrijwilligerswerk, cluben buurthuiswerk heeft wat betreft laaggeschoolden betrekking op werklozen, al dan niet in combinatie met een arbeidshandicap (arbeidsongeschiktheid) en personen niet-behorend tot de beroepsbevolking. Er is op landelijk niveau geen beeld van het aandeel laaggeschoolden dat in leren in deze context participeert. 3.3.5

Evaluatie

Binnen het recent gestarte Actieplan Alfabetisering is er nog geen inzicht in de effectiviteit van de alfabetiseringscampagne: door het decentrale beleid en de regionale uitvoering en monitoring van projecten is vooralsnog onduidelijk wat het werkelijke effect op alfabetisering van de laaggeschoolde doelgroep is. Het oudkomersbeleid is inmiddels een nieuwe fase ingegaan. De eind 2002 in werking getreden Regeling inburgering oudkomers, voor gemeenten met een relatief laag percentage allochtone inwoners, werd al gebaseerd op outputfinanciering. Op 1 januari 2004 gaan de G54 ook over op een regeling gebaseerd op output. In de komende periode zal er geen bezuiniging op dit beleid worden getroffen. Op termijn zal de inburgering van oudkomers worden opgenomen in de nieuwe Wet inburgering. De systematiek van outputfinanciering zal, voor zover de gemeenten hun spilfunctie in het nieuwe stelsel vervullen, worden gehandhaafd. De decentrale aansturing van de volwasseneneducatie laat een aantal zwakten zien. Gemeenten die minder ver zijn met het invullen van hun regierol, trachten weliswaar het educatieaanbod op te pakken, maar slagen hier nog onvoldoende in. Onvoldoende deskundigheid, ‘hokjesdenken’ en de neiging tot concurrentie tussen gemeentelijke afdelingen of een moeizaam verlopende samenwerking tussen gemeenten binnen een regio, zijn hier debet aan (van der Kamp, 2002). In het gemeentelijke beleid krijgen vooral nieuwkomers (WIN) en werkzoekenden (WIW) prioriteit. Deze prioriteitstelling (waarbij geleerd wordt in de context van verplichte trajecten) resulteert in verdringing van andere groepen. De Inspectie van het Onderwijs wijst erop dat met name autochtone functioneel analfabeten, tweede kansers, licht-verstandelijk gehandicapten en ouderen onder deze prioriteitsstelling te leiden hebben. Verder wordt opgemerkt dat de doorstroming tussen volwasseneneducatie en middelbaar beroepsonderwijs nog onvoldoende uit de verf komt; de aansluiting met het beroepsonderwijs en de arbeidsmarkt laat te wensen over en de beeldvorming van educatie voor de buitenwacht is diffuus, hetgeen ook tot zogenaamde Calimero effecten leidt bij docenten en begeleiders van educatie (van der Kamp, 2002). De sociaal-culturele dimensie van leren op alle leeftijden Bevordering van de employability is tot op heden het centrale aangrijpingspunt geweest voor het beleid inzake een leven-lang-leren. Maar ook niet-werkenden en ouderen moeten volwaardig deel kunnen nemen aan de moderne samenleving. Zolang er groepen in de samenleving zijn die niet met de elektronische communicatie- en hulpmiddelen kunnen omgaan, de Nederlandse taal onvoldoende beheersen, onvoldoende kennis hebben van andere culturen en zich niet betrokken voelen bij de Europese integratie, is het gevaar van maatschappelijke tweedeling niet denkbeeldig. Mensen trekken zich terug in hun directe leefomgeving en voelen zich steeds verder afstaan van voortijlende maatschappelijke ontwikkelingen. De toegankelijkheid van scholing kan vergroot worden met behulp van ICT, maar tegelijkertijd kan ICT weer een drempel zijn om aan deze vorm van scholing deel te nemen.


69

Zowel vanuit het perspectief van massa-communicatie als vanuit het perspectief van het vergroten van ICT- en communicatievaardigheden zijn initiatieven opgestart om leren op alle leeftijden mogelijk te maken, onafhankelijk van arbeidspositie. De organisatie van de ‘Week van het leren’ is een poging om op lokaal niveau mensen attent te maken op de vele mogelijkheden tot leren in hun directe omgeving. Tevens is de week bedoeld om de samenwerking tussen welzijnsinstellingen, instellingen voor volwasseneneducatie en de formele onderwijsinstellingen te versterken. Door deze samenwerking kan leren dicht bij de mensen worden gebracht, hetgeen een belangrijk element van de aanpak moet zijn. Als voorbeelden hiervan kunnen worden genoemd: de digitale trapveldjes en de ‘binnenloper’, een ‘buurtwinkel’ waarin leerlingen van een ROC buurtbewoners leren omgaan met de PC. In meer brede zin wordt geïnvesteerd in experimenten om burgers toegang te geven tot nieuwe technologieën. Een voorbeeld is de ‘Kenniswijk’ in de regio Eindhoven. In het recente kabinetsstandpunt ‘Sociale kwaliteit en ICT’ is besloten om vier ‘Digitale Broedplaatsen’ op te richten. Deze ‘broedplaatsen’ moeten initiatieven stimuleren die een versterkend effect hebben op onder andere de betrokkenheid tussen burgers, de zorg voor elkaar en de omgeving, het leren en de arbeidsintegratie. Tevens is voorzien in de oprichting van een landelijk kennisnetwerk sociale kwaliteit en ict. Vrijwilligers leveren een bijdrage aan het leren omgaan met ict aan ouderen in het kader van ‘Seniorweb’. Aan deze, mede door VWS ondersteunde organisatie zijn bijna 1000 (oudere) vrijwilligers verbonden die internetcursussen geven. De ontwikkelingen rond het opzetten van een educatief TV-net (E-TV) met een specifieke lokale insteek voor met name laagopgeleiden kunnen ook een belangrijke bijdrage leveren aan de sociale cohesie. In de vier grote steden wordt inmiddels gewerkt met E-TV. Momenteel wordt het project uitgerold naar andere steden. Vanuit SZW wordt geëxperimenteerd met digitale scholing van werkzoekenden. De activiteiten van de Stichting Nedwerk worden uitgebouwd tot een permanente voorziening om computers, begeleiding en online-arbeidsmarktgerichte cursussen beschikbaar te stellen aan werkzoekenden. Doel is activering en het tegengaan van sociale uitsluiting. Voorts is een pilot Digitale Vakschool van start gegaan voor vakopleidingen op ict-gebied op midden- en lager niveau.

3.4 3.4.1

Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling Betrokkenen

Beleidsbetrokkenen bij het leren in de context van persoonlijke ontwikkeling zijn deels te vinden bij gemeentelijke overheden (bijvoorbeeld: gemeentelijke muziekscholen), maar ook bij koepels van volkshogescholen en volksuniversiteiten. De volksuniversiteiten zijn aangesloten bij de BNVU (Bond van Nederlandse Volksuniversiteiten), opgericht in 1912. De volksuniversiteiten hebben het grootste aanbod aan vreemde talenonderwijs. (www.bnvu.nl). Daarnaast bieden ze een breed scala aan culturele en algemene ontwikkelingscursussen, waaronder ICT-cursussen. Voor het overige wordt beleid bepaald door de aanbieders van cursussen, variërend van particulieren die inleidingen in bijvoorbeeld de kunstgeschiedenis verzorgen, overheidsdiensten die natuurcursussen verzorgen (Staatsbosbeheer), verenigingen die op hun eigen thema leergangen ontwikkelen (religieus, hobby, levensbeschouwelijk) tot commerciële instellingen die een breed pakket aan algemene cursussen verzorgen (afstandsonderwijs, schriftelijke cursussen). In deze context is er geen directe beleidsrelatie naar laaggeschoolden, tenzij in de vormgeving van het aanbod, of in de financiële condities voor deelname met deze groep expliciet rekening wordt gehouden. Dat geldt ook voor deelnamecondities van opleidingsactiviteiten in het kader van de activiteiten van sport- en andere verenigingen en voor algemeen vormende opleidingen die door commerciële instellingen (LOI, NTI, SRM, Scheidegger, Computain) worden aangeboden.

70


Er is er geen eenduidig landelijk beleid en kwantitatieve informatie op landelijk niveau is niet beschikbaar. 3.4.2

Beleid

Zoals eerder aangegeven is er geen eenduidig landelijk beleid en is er evenmin kwantitatieve informatie op landelijk niveau te verkrijgen. Beleidsbetrokkenen bij het leren in de context van persoonlijke ontwikkelingen zijn voornamelijk de aanbieders zelf; culturele organisaties, vrijwilligersorganisaties, verenigingen, en (commerciële) aanbieders. Bij volksuniversiteiten vinden voornamelijk doelgroepen hun weg die buiten de prioriteitenlijsten van de gemeenten vallen. Het grootste probleem ligt voor deze instellingen in het feit dat de weten regelgeving van diverse (onderdelen van) ministeries onderling en van ministeries en gemeenten niet op elkaar aansluiten. Er bestaat in hun perspectief een verkokerd centraal beleid ten aanzien van Basiseducatie (OCW), sociale activering (SZW), inburgering (Binnenlandse Zaken) en integratie (Binnenlandse zaken, VWS). Aanbieders van ‘leren in de context van persoonlijke ontwikkeling’ richten zich evenmin expliciet op lager geschoolden. Het is zelfs de vraag of zij ‘laaggeschoolden’ expliciet als doelgroep of klantengroep hebben gedefinieerd wat betreft de samenstelling van het aanbod. Meer voor de hand ligt dat zij hun aanbod toegankelijk maken voor mensen met een laag inkomen, waaronder laaggeschoolden, door reducties te geven in de deelnamekosten van laaggeschoolden. 3.4.3

Financiering

Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling wordt voor een belangrijk deel gefinancierd door de deelnemers zelf. Volksuniversiteiten ontvangen via gemeenten subsidies voor het aanbod en voor eventuele kostenreducties voor mensen met een laag inkomen. In 2002 hebben particulieren voor 87 miljoen euro aftrek op hun inkomensbelasting ontvangen vanwege gemaakte scholingskosten. Deze scholingskosten zijn echter alleen aftrekbaar tussen de 500 en 15 000 euro. Hierdoor is onduidelijk wat de totaal gemaakte scholingskosten door individuen werkelijk is. 3.4.4


Hoeveel laaggeschoolden deelnemen aan cursussen in het kader van persoonlijke ontwikkeling is eveneens onbekend. Volksuniversiteiten hebben een met de educatieafdelingen van ROC’s vergelijkbaar aanbod dat bedoeld is voor persoonlijke ontwikkeling, uitgebreid met diverse cursussen in de hobbysfeer. Het merendeel van de Volksuniversiteitcursussen is qua instroomniveau drempelloos. Mede door het ontbreken van deze drempel voor instroom zijn weinig gegevens over deelname van laaggeschoolden bekend. Als voorbeeld is in tabel 3.20 het aanbod van de Volksuniversiteit Oss opgenomen. Hier is een groei van het aantal cursisten in totaal van 1 409 (in 1990) naar 2 165 (in 2000). Interessant is de verdeling over de sectoren: talenonderwijs en computercursussen zijn veruit het populairst.


71

Tabel 3.20: Aantal deelnemers Volksuniversiteit Oss naar soort cursus, 1990 en 2000

Sector Sociale vaardigheden Cultuur en wetenschap Computercursussen Gezondheid en beweging Praktisch en creatief Eten en drinken Talen Diversen

1990 107 100 160 167 135 156 489 65

2000 61 221 537 264 159 240 532 136

Ook kunnen laaggeschoolden gebruikmaken aan een breed scala van cursussen en opleidingen via afstandsonderwijs (NTI, LOI, NHA), muziekscholen, creativiteits-centra en dergelijke. Ook hiervan ontbreekt een overzicht van de deelname (van laaggeschoolden). 3.4.5

Evaluatie

Uit de sterk gestegen deelnamecijfers aan de volwasseneneducatie blijkt dat “een leven lang leren’’ steeds meer realiteit wordt. De Monitor Postinitieel (Houtkoop, 2001) laat zien dat bijna 40 procent van de Nederlanders tussen de 16 en 65 jaar deelneemt aan een educatieve activiteit, die niet tot het initiële onderwijs behoort. Nadere analyse van de participatiegegevens leert dat de deelname aan een leven lang leren ongelijk verdeeld is. Jongeren nemen meer deel dan ouderen. Mannen meer dan vrouwen. Werkenden meer dan niet werkenden. Hoogopgeleiden meer dan laagopgeleiden. Een omvangrijk onderzoek naar de (vrijwillige) participatie in de volwasseneneducatie heeft duidelijk gemaakt dat er vele rationele maar ook minder rationele barrières bestaan voor deelname aan volwasseneneducatie. Een onjuiste beeldvorming van educatie vormt voor veel laagopgeleiden een onoverkomelijke drempel om deel te nemen aan een educatieve voorziening (van der Kamp, 2002). Details over de aard van deze onjuiste beeldvorm zijn echter niet bekend. Er is een grote groep van volwassenen die nooit deelneemt aan educatieve activiteiten. Deze groep heeft dikwijls slechte ervaringen opgedaan tijdens hun initieel onderwijs en heeft negatieve percepties ontwikkeld van educatie. Voor hen brengt deelname aan educatie zelfs een risico met zich mee: een grote kans om voor de zoveelste keer te falen met negatieve gevolgen voor het zelfconcept en een slecht signaal naar anderen. Het aanbieden van educatieve activiteiten voor deze risicogroepen krijgt daarmee iets van een paradox: de oplossing is tegelijkertijd deel van het probleem (Doets en Visser, 2002).

72


4 Conclusie In dit rapport is die indeling gekozen van vier categorieën achtergronden van waaruit (laaggeschoolde) volwassenen kunnen deelnemen aan scholingsactiviteiten: leren in het kader van verplichte trajecten (toeleiding arbeidsmarkt en inburgering), leren in de context van werk, leren in de context van sociale cohesie en leren in de context van persoonlijke ontwikkeling. De vraag is in welke mate in elk van deze categorieën expliciet beleid gemaakt wordt om laaggeschoolden te bereiken. Onze conclusie is dat in elk van de categorieën individuen op een bepaald kenmerk worden aangesproken (immigrant, werkzoekende, sociaal uitgestotene, geïnteresseerde in persoonlijke ontwikkeling etc.). Laaggeschoold zijn kan (maar hoeft niet) een determinant van dit label te zijn. De Armoedemonitor (SCP, 2003) geeft nog weer eens het statement af dat een laag opleidingsniveau een van de determinanten van armoede en sociale uitsluiting is. Daarvoor worden twee indicatoren gegeven: · Vroegtijdig schoolverlaten (de 18-24 jarigen die geen vervolgonderwijs na mavo/vbo, onderbouw havo/vwo of zeer eenvoudig beroepsonderwijs meer volgt): 15 procent van deze groep in 2002; · Personen met een lage opleiding (de 25-64 jarigen met hooguit mavo/vbo, onderbouw havo/vwo of zeer eenvoudig beroepsonderwijs): 33 procent in 2001. De (overheids)strategie om werk als ontsnappingsroute uit de armoede te stimuleren wordt genuanceerd: · deze geldt niet voor iedereen (AOW, ziekte, sociale beperkingen, handicap); · uitkeringsontvangers hebben grote concurrentie van schoolverlaters, herintreders en baanwisselaars; door handicaps kunnen sommigen niet meer werken (=meer verdienen dan een x aantal uren); · kans om baan weer te verliezen is groot; · armoedeval: lager inkomen door wegvallen van subsidies voor uitkeringsgerechtigden. Kortom: Laaggeschooldheid is wel een van de determinanten van armoede en sociale uitsluiting, maar is zelden het exclusieve label waarop men wordt aangesproken. Dit maakt het lastig om de scholing voor laaggeschoolden in beeld te brengen, zowel wat betreft de beleidsvorming als wat betreft de cijfers. Ook al omdat scholing als instrument door twee samenhangende ontwikkelingen minder zichtbaar wordt: · Leren wordt tegenwoordig geïdentificeerd buiten de formele scholingskaders (vrijwilligerswerk, leren tijdens het werk); · Scholing is een instrument dat in een breder kader wordt ingezet (toeleiding naar inburgering, toeleiding naar werk, toeleiding naar maatschappelijke participatie) en op basis van bilaterale afspraken wordt ingepast in een toeleidinstraject. Dat maakt ook de formele scholing minder zichtbaar. Rest ons te concluderen dat in de Nederlandse beleidsstukken van de afgelopen decennia expliciet aandacht aan laaggeschoolden wordt besteed, maar dat in praktijk weinig cijfers over de werkelijke situatie en de effecten van interventies met betrekking tot deze doelgroep bekend zijn.


73

Literatuur Arbeidsinspectie (2003). Najaarsrapportage CAO-afspraken 2003. Den Haag. Arbeidsinspectie/Directie Uitvoeringstaken, Juridische Zaken en Beleidsinformatie. Armoedemonitor 2003 (2003). ’s-Gravenhage: SCP Bergenhegouwen e.a . (1992). Strategisch opleiden in organisaties. Deventer : Kluwer Bedrijfswetenschappen. Berntsen en Snoeken (1990). Nederlands op de werkvloer: verzamelde artikelen over arbeidsmarkt en tweedetaalonderwijs. Amsterdam: Landelijk Studie- en Begeleidingscentrum Nederlands op de werkvloer Universiteit van Amsterdam. Blijven leren: Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin. (1993). Zoetermeer; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Boer, P. den e.a. (1998). Vaardigheden met perspectief. Den Haag; Osa. Brink, M. e.a. (2000). Wachtlijsten voor oudkomers voor NT2: de situatie tussen 1 juli 2000 en 1 mei 2001. Amsterdam; ’s-Hertogenbosch: Regioplan Onderzoek Advies en Informatie: Centrum voor Innovatie van Opleidingen BVE-raad (2002). Feiten en cijfers BVE. CBS (2003). Jaarboek onderwijs in cijfers 2002. CBS CBS (2003). Statistisch jaarboek 2003. CBS CBS (2004). Jaarboek onderwijs in cijfers 2003. CBS De sociale staat van Nederland (2003). ’s-Gravenhage, SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) Doets, C & Visser, K. (2002) Educatie in perspectief. ‘s-Hertogenbosch; CINOP. Doets, C. & Neuvel, J. (2000). Leren op Latere Leeftijd. ’s-Hertogenbosch; CINOP. Doets, C. (1993). Een leven lang, Unesco: Blijven leren: Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin. Doets, C. (2002). Een leven lang, Unesco: De ontwikkeling van de volwasseneneducatie in het perspectief van een leven lang leren. Doets, Cees, Digna Schilder en Anneke Westerhuis (2002). Eindverslag van het experiment met de individuele leerrekening. ’s-Hertogenbosch: CINOP. FNV (2001). Leren loont, arbeidsvoorwaarden voor 2002. FNV Gelderblom en De Koning (2000). Komt via ICT levenslang leren dichterbij? In: Paper voor de Nederlandse arbeidsmarktdag van 14 april 2000. Grip, A. de (2000). Van tweedekansonderwijs naar een leven lang leren : de veranderende betekenis van post-initiële scholing. Maastricht: ROA. Haffmans en Sombroek (1990). Kwalificatie voor de toekomst: bedrijfsopleidingen en nieuwe technologie. Amsterdam: FNV Centrum Ondernemingsraden Hoff, S. & Jehoel-Gijsbers G., Wildeboer Schut J.M., (2003). De uitkering van de baan: Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992 – 2002. SCP Houtkoop, W. (2001). De Monitor Postinitieel. Horssen , C. van e.a.. (2003). Arbo- en reïntegratiedienstverlening in beeld, quick scan over het aanbod in 2002 met het oog op monitoring. Regioplan beleidsonderzoek Huisman, T. (2002). Educatie in perspectief: Het gemeentelijk educatiebeleid. ’sHertogenbosch: CINOP Huisman, T. (2001). Educatiebeleid van gemeenten en ROC’s: Gids beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Inburgering en taalonderwijs allochtonen, Tweede Kamer, 1999-2000, 27 275, nrs.1-2. In Goede Banen (2000). 's-Gravenhage: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

74


Kabinetsreactie over het advies van de Sociaal Economische Raad. Het nieuwe leren: advies op een leven lang leren in de kenniseconomie. November 2003. ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, 2003 Kamp, M. Van der (2002) Educatie: een visie op de toekomst. In: Doets, C & Visser, K. (2002) Educatie in perspectief, CINOP; ‘s-Hertogenbosch). Kamp, M. van der, N., Evers, T., Lighthart, L. & Toren, K. (2002). Stimulating Pathways of Learning, The evaluation of Hybrid, a European Union project on adult education. In: The Hybrid Workgroup. (2002). Hybrid forms of learning, Innovative approaches to learning for groups-at-risk (p 65-88). Kessels, J.W.M. & Smit, C.A (1989). Handboek opleiders in organisaties. Deventer: Kluwer Bedrijfswetenschappelijke Uitgaven. Kools, Q.H. e.a., (2000). Doelmatigheid van de Scholingsmarkt. Tilburg: IVA Kruijd, D. Kessels, J.W.M., Smiet, C.A. (1991). Opleiden op de werkplek. Deventer: Kluwer Bedrijfswetenschappelijke Uitgaven. Laffree C. (1996) Historische lijnen in de volwasseneneducatie: Gids beroepsonderwijs volwasseneneducatie Leren in een kennissamenleving: verkenning (2003). 's-Gravenhage: Onderwijsraad. Leuven, E., en H. Oosterbeek (2000), Evaluating the effect of tax deductions on training, SCHOLAR mimeo, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam MDW-werkgroep. (2001). Slagvaardig scholen. In: Doelmatigheid van de scholingsmarkt. interdepartementale werkgroep Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). Midterm evaluatie ESF3 in Nederland, resultaten en ervaringen halverwege de programmaperiode 2000-2006, Regioplan beleidsonderzoek Miljoenennota 2002 Miljoenennota 2004 Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2000). Voortgangsrapportage inburgering, april 2000, Brief van de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, van Boxtel aan de 2e kamer Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Begeleidende brief van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Tweede Kamer bij de Zesde Voortgangsreportage GPIO, 13 januari 2003. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Beleidsagenda Leven Lang Leren. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2002. Ministerie van OCenW: Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Ramingen OCenW. Ministerie van OCenW: Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Samenvatting Education at a Glance, OECD. Nieuwsbrief individuele leerrekening juni 01/1 (2001) CINOP; ‘s-Hertogenbosch Onderwijsraad, (2003). Werk maken van een leven lang leren, nr. 20030322/740. Onderwijsraad; Den Haag Onstenk, J. (1993). Het opleiden van laaggeschoolde oudere werknemers, voorwaarden voor een succesvol opleidingsbeleid. In: Gids voor de opleidingspraktijk Onstenk, J. (2002) Levensloop en leren op de werkplek Op weg naar volwassenheid – tweede inventarisatie van de stand van zaken op de markt van reïntegratiediensten “(2002). Plan van aanpak Herintreden Vrouwen, juli 2003 (Geactualiseerd Plan van Aanpak Herintredende Vrouwen). 's-Gravenhage ; Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), 2003.


75

Raad voor Werk en Inkomen. (2003) Met maatwerk aan het werk, Beleidskader Werk en inkomen 2003, (8 juli 2003). RWI Rapportage minderheden 2003 (2003). Onderwijs, arbeid en sociaal-culturele integratie. 's-Gravenhage: SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) Rinnooy Kan, A. H. G., In 't Veld, R. J. & Vijlder, F. de (2000). Bij de les! www.volkskrant.nl ROA (2002) Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2002, p. 61. Robinson, D.G., & Robinson, J.C. (1989). Training for impact. How to link training to business needs and measure the results. San Francisco/London: Jossey- Bass Publishers. Sociale Nota 2002. (2001). ‘s-Gravenhage: SDu SER. (2002). Het Nieuwe Leren. Sociaal Economische Raad Serail, Tris en Irmgard van de Pas. Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering. Stand van zaken en lessen na zes jaar experimenten in de Algemene bijstandswet. Tilburg: IVA, 2002 Thijssen, J.G.L. (1988). Bedrijfsopleidingen als werkterrein: een oriëntatie. ’s-Gravenhage: VUGA Verkenning Levensloop SZW 2002. 02-0298. Waterreus, J.M. (1997). Scholing van werkenden; een vergelijking tussen landen. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum Waterreus, J.M. (2002). O&O-fondsen op herhaling. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum Werkplan Verwey-Jonker instituut (2003). Utrecht: Verwey-Jonker instituut

76


Internetadressen Alfabetisering, www.alfabetisering.nl Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl Arbeidsinspectie, www.arbeidsinspectie.nl Arbeidsinspectie, www.arbeidsinspectie.nl Bond van Nederlandse Volksuniversiteiten, (BNVU) www.bnvu.nl BVE raad, www.bveraad.nl Centra voor Werk en Inkomen, (CWI), www.cwi.nl Centraal Bureau voor de Statistiek, (CBS), www.cbs.nl Centrum voor Innovatie van Opleidingen, (CINOP), www.cinop.nl Cito-groep, www.cito.nl COLO, www.colo.nl Computrain, www.computrain.nl Europees Sociaal Fonds (ESF), http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l60016.htm FNV (werknemersvakbond), www.fnv.nl Gemeente Rotterdam, www.rotterdam.nl Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid, (GOA), www.goa.nl Inburgernet, www.inburnet.nl Investors in People, (IiP), www.iipnl.nl ISSA, www.issalokaal.nl IVA, www.iva.nl Justitie, www.justitie.nl Kenniscentrum EVC, www.kenniscentrumevc.nl Kennisnet Integratiebeleid en Etnische minderheden, www.integratie.net LOI, www.loi.nl Max Goote Kenniscentrum, www.maxgoote.nl MDW-werkgroep, www.minez.nl/mdw Ministerie voor Vreemdelingenzaken en Integratie, www.justitie.nl Ministerie van Binnenlandse Zaken, www.minbzk.nl Ministerie van EZ, www.minez.nl Ministerie van Financiën, www.minfin.nl Ministerie van LNV, www.minlnv.nl Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, www.minocw.nl Ministerie van SZW, www.minszw.nl Ministerie van VWS, www.minvws.nl Nationale Vacature en Sollicitantenbank, www.werk.nl Nederlandse Handels Academie, (NHA), www.nha.nl Nivon, www.nivon.nl Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, (NIZW), www.nizw.nl Nederlands Talen Instituut, (NTI), www.nti.nl Onderwijsraad, www.onderwijsraad.nl Open Universiteit Nederland, www.ou.nl Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), www.oecd.nl Raad voor Werk en Inkomen, (RWI), www.rwi.nl Regionaal Meld- en Coördinatiepunt Voortijdig Schoolverlaten, www.rmcnet.nl RegioPlan, www.regioplan.nl Research Centre for Education and the Labourmarket, (ROA), www.fdewb.unimaas.nl/roa/ SBW, Opleidingsorgaan voor de grond-, water- en wegenbouwsector, www.sbw.nl Scheidegger, www.scheidegger.nl Seniorweb, www.seniorweb.nl Senter, www.senter.nl Sociaal Cultureel Planbureau, (SCP), www.scp.nl Sociaal Economische Raad, (SER), www.ser.nl Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

77

Sociale Verzekeringsbank, (SVB), www.svb.nl Staatsbosbeheer, www.staatsbosbeheer.nl Stichting Nedwerk NT1, www.nedwerk.nl Stichting van de Arbeid, www.stvda.nl Stoas, www.stoas.nl Teleac/NOT, www.teleacnot.nl Uitvoering Werknemersverzekeringen, (UWV), www.uwv.nl Unesco, www.unesco.nl Vereniging Paepon, www.paepon.nl Verwey-Jonker instituut, www.verwey-jonker.nl Volksuniversiteit Oss, www.volksuniversiteit.nl/oss/ Week van het Leren, www.weekvanhetleren.nl

78


Bijlage 1 kabinetsreactie op SER advies Het Nieuwe Leren Aan

de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 2513 AA ’s-Gravenhage Datum

Uw kenmerk

Ons kenmerk

16 januari 2004

Bijlage(n)

I/II/PPO/4000876

kabinetsreactie

Onderwerp

kabinetsreactie op SER advies Het Nieuwe Leren Bij deze bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van OCW en de Staatssecretaris van SZW, de kabinetsreactie aan op het SER-advies “Het nieuwe leren: Advies over een leven lang leren in de kenniseconomie”. Dit advies is aangevraagd door de Minister van Economische Zaken, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voor u ligt de tweede kabinetsreactie op het SER-advies. De eerste kabinetsreactie is op 20 februari 2003 (I/II/PPO/03008040) aan u gestuurd. In maart 2003 heeft u onder het demissionaire kabinet Balkenende I gevraagd om “een nieuwe kabinetsreactie onder een nieuw kabinet”. Bij deze heb ik aan uw verzoek voldaan. De kabinetsreactie kan in het verlengde van de beleidsagenda LLL gelezen worden, die door de Minister van OCW in april 2002 naar de Tweede Kamer is gestuurd. De adviesaanvraag richtte zich op het inventariseren van de mogelijkheden van het stimuleren van een Leven Lang Leren (LLL) bij het (potentieel) werkzame deel van de beroepsbevolking. Startpunt daarbij was dat het individu zelf meer verantwoordelijkheid moest kunnen nemen voor zijn of haar scholing. Met het advies werd beoogd een bouwsteen te kunnen leveren voor de aanscherping en uitvoering van beleid rond een LLL tijdens de huidige kabinetsperiode. Met het SER-advies “Het nieuwe leren” voelt het kabinet zich gesteund in het voornemen om bij het realiseren van de Lissabondoelstellingen krachtiger in te zetten op het verder vormgeven en uitvoeren van een effectieve strategie voor een leven lang leren. Nederland ontwikkelt zich tot een maatschappij waarin de beschikbaarheid en ontwikkeling van kennis een grote rol spelen bij het realiseren van duurzame economische groei. Bezoekadres Doorkiesnummer

Telefax

Bezuidenhoutseweg 20 Hoofdkantoor

(070) 379 6659

(070) 379 6656

Telefoon (070) 379 89 11

Behandeld door

Bezuidenhoutseweg 30

Telefax (070) 347 40 81

drs. S.C.M.I.Johannisse

Postbus 20101 2500 EC 's-Gravenhage

Email [email protected] Website www.minez.nl

Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden


79

Een strategie voor een leven lang leren kan bijdragen aan een structurele hogere groei van de arbeidsproductiviteit door het investeren in een goed opgeleide en breed inzetbare beroepsbevolking. In de reactie op het SER-advies richt het kabinet zich op de volgende uitdagingen: 1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL; 2. Het streven naar een meer marktgericht aanbod van de bekostigde onderwijsinstellingen; 3. Het bekijken van een nieuw beleidsmodel rondom sturing, verantwoordelijkheid en bekostiging. Binnen het LLL-beleid bestaat een complementaire verantwoordelijkheid tussen individu, sociale partners, onderwijskoepels en de overheid. Dit beleid kan alleen succesvol zijn indien deze partijen in onderlinge afstemming de kansen benutten en belemmeringen aanpakken. Om de samenhang tussen de beleidsinspanningen te bevorderen, de effectiviteit te vergroten en de activiteiten van verschillende partijen te coordineren en te stimuleren stelt het kabinet voor om een platform LLL op te richten. Het platform zal onder de verantwoordelijkheid van de Minister van OCW vallen. LLL-beleid loopt als een rode draad door vele beleidsterreinen. Het kabinet zal een aantal onderwerpen die centraal staan in het SER-advies in het platform agenderen. Deze onderwerpen staan in relatie tot de Koers BVE II en het HOOP 2004, het actieplan bètatechniek, het Plan van aanpak Jeugdwerkloosheid en de activiteiten genoemd in de “Voortgangsrapportage RMC 2002”. Deze onderwerpen zijn: · Bezien van de effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium, mede in relatie tot in hoeverre de instrumenten meer op het individu gericht moeten worden; · Onderzoeken van de mogelijkheden en de voorwaarden van een meer responsieve rol van de bekostigde onderwijsinstellingen op de markt van onderwijs en scholing voor werkenden en werklozen; · Afspraken met platformleden over de implementatie en ontwikkeling van de EVCsystematiek om het gebruik hiervan op de werkvloer en binnen onderwijsinstellingen verder te versterken; · Plan van aanpak voor duale trajecten; · Vergroting van de transparantie van het scholingsaanbod, zodat o.a. het individu meer zicht krijgt op de prijs-kwaliteitverhouding; · Uitwerking van het actieplan bèta-techniek voor LLL; · Vermindering van het aantal mensen zonder startkwalificatie op de arbeidsmarkt; · Advies van de SER over een nieuwe cesuur tussen initieel en post-initieel onderwijs

(w.g.)

80

mr. L.J. Brinkhorst Minister van Economische Zaken


Kabinetsreactie over het advies van de Sociaal Economische Raad: “Het nieuwe leren: advies op een leven lang leren in de kenniseconomie”

november 2003


81

Inleiding Tijdens de Europese Raad in Lissabon is de ambitie uitgesproken dat de EU in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld is. Nederland wil in dit streven tot de top drie van de EU behoren. Een structureel hogere groei van de arbeidsproductiviteit en verhoging van de arbeidsparticipatie zijn noodzakelijk om deze ambitie te realiseren. Het kabinet zet zich daarom in voor een sterke economie, gericht op het herstellen van de concurrentiekracht en het toenemen van het innovatief vermogen.1 De beschikbaarheid, kwaliteit en inzetbaarheid van het menselijk kapitaal nemen bij het realiseren van deze doelstelling een belangrijke plaats in. Door technologische ontwikkelingen worden de eisen aan de (potentiële) beroepsbevolking steeds hoger en bestaat er een voortdurende veranderende vraag naar arbeid. Dit vereist een hoge mate van flexibiliteit van werkgevers en werknemers. Een strategie voor Leven Lang Leren (LLL) kan aan de vraag tegemoetkomen door de voorwaarden te scheppen voor het realiseren van een goed opgeleide en breed inzetbare beroepsbevolking. Via onderwijs en scholing, via leren op de werkplek of daarbuiten, kunnen mensen in de werkzame levensfase kennis en ervaring opdoen en bestaande competenties onderhouden die van belang zijn voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. De deelname aan een LLL is van belang voor alle opleidingsniveau’s, variërend van scholing ten behoeve van het verkrijgen van een startkwalificatie tot het onderhouden van kennis door hoger opgeleiden. Het bevorderen van de deelname aan LLL is dan ook één van de pijlers van de Lissabon-agenda.2 Het stimuleren van de deelname aan een LLL is een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid, sociale partners en onderwijskoepels. Wat betreft de overheid raakt LLL het beleid van verschillende departementen. Zo speelt het een rol in het onderwijsbeleid, omdat daar het fundament wordt gelegd voor een LLL en hier de verantwoordelijkheid voor het bestel ligt. Goed beroepsonderwijs, volwasseneneducatie en hoger onderwijs zijn cruciaal voor de ontwikkeling van de kenniseconomie en maatschappelijke participatie. Dit betekent dat het onderwijs responsief moet zijn èn innovatiegericht. Het bve- en hoger onderwijs zijn deze richting al ingeslagen, maar er moeten nog verbeteringen worden aangebracht om de uitdagingen van de eenentwintigste eeuw aan te kunnen. Aangezien het SER-advies ‘Het nieuwe leren’ hier niet verder op in gaat, zullen deze verbeteringen en ambities in het onderwijs in de voorliggende kabinetsreactie slechts op relevante onderdelen worden beschreven.3 LLL speelt een rol in het innovatiebeleid, waarbij het van belang is om de doelmatigheid van een leven lang leren te bevorderen door het realiseren van een responsieve en transparante scholingsmarkt waarbij het versneld implementeren van nieuwe kennis in opleidingen essentieel is. Tevens speelt LLL hier een rol waar het gaat om de beschikbaarheid en inzetbaarheid van kenniswerkers. LLL is ook essentieel in het arbeidsmarktbeleid, onder meer op het terrein van reïntegratie en flexibele inzet van werknemers.

1 2

“In actie voor Innovatie”, Ministerie van Economische Zaken, oktober 2003.

Het percentage van de bevolking in de leeftijd 25-64 dat deelneemt aan enige vorm van onderwijs of scholing bedraagt in Nederland 15.6%

(2000). Gemeten naar deze ruime indicator bekleedt Nederland binnen de EU de vijfde plaats. Om de deelname te meten zullen Nederlandse streefwaarden worden geformuleerd , onder meer op basis van Europese streefwaarden. 3 Deze ontwikkelingen zullen in Koers BVE II en HOOP 2004 verder worden uitgewerkt.

82


Om uitwerking te geven aan de Lissabon doelstelling heeft het kabinet Kok II, naast de lopende activiteiten, twee parallelle initiatieven genomen. Ten eerste de totstandbrenging van een interdepartementale beleidsagenda LLL waarin het LLL beleid voor de komende jaren op hoofdlijnen uiteen werd gezet (april 2002). Ten tweede hebben de ministeries van EZ, SZW en OCenW de SER verzocht een advies uit te brengen over prikkels om deelname aan een LLL te stimuleren voor het (potentieel) werkzame deel van de beroepsbevolking en de daarbij behorende randvoorwaarden. Het kabinet spreekt zijn dank en waardering uit voor het advies van de raad en geeft hieronder zijn reactie4. Hoofdlijn SER advies ‘Het nieuwe leren’ De raad volgt de definitie van de Europese Commissie van een LLL, vanuit het perspectief van de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt.5 Daarbij signaleert de raad twee kernelementen: de ontwikkeling naar een kenniseconomie en de grotere pluriformiteit van de (arbeids-) levensloop. Volgens de raad is het tijd voor intensivering van de beleidsinspanningen om LLL fundamenteel te verankeren in de samenleving. LLL is een belangrijk middel om de kwaliteit van de beroepsbevolking op het noodzakelijke peil te brengen en te houden en de productiviteit van wetenschap en technologie te verhogen. De grondslag van het advies is dat het individu meer verantwoordelijkheid moet (kunnen) nemen voor de eigen scholing, waardoor de deelname aan LLL zal toenemen. De overheid dient hiertoe de juiste prikkels te geven. Deze prikkels kunnen worden gegeven door de financiering meer via het individu te laten verlopen en door in te zetten op een open en transparante markt voor onderwijs en scholing van (potentieel) werkenden (via o.a. een level playing field).6 Het kabinet staat voor de volgende uitdagingen, die hieronder worden toegelicht: 1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL 2. Het realiseren van een meer marktgericht aanbod 3. Het veranderen van de huidige wijze van sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging

4

Dit is de reactie van het kabinet Balkenende II. De kabinetsreactie Balkenende I (maart 2003) vervalt hiermee op verzoek van de

Tweede Kamer vanwege de demissionaire status van dat kabinet op het moment van uitbrengen van die reactie. 5

‘alle leeractiviteiten die gedurende het hele leven worden ontplooid om kennis en vaardigheden en competenties van uit een

persoonlijk, burgerlijk, sociaal en/of werkgelegenheidsperspectief te verwerven en te verbeteren’. 6 Waar in het vervolg over scholing wordt gesproken, wordt scholing (cursussen) én onderwijs voor (potentieel) werkenden bedoeld, tenzij anders aangegeven.


83

1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL: SER: Het individu centraal De raad is van mening dat het individu een meer proactieve houding in moet nemen ten aanzien van de eigen scholing en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Het individu moet dan wel voldoende zeggenschap hebben over de te volgen scholing en de mogelijkheid hebben werk en scholing te combineren. Ook moet het individu zicht kunnen hebben op de eigen loopbaan. De overheid zou voor het individu, die daarvoor niet bij de eigen werkgever terecht kan, een infrastructuur moeten faciliteren. Om het individu extra te motiveren zou de overheid financiële ondersteuning moeten bieden voor het volgen van scholing via de Persoonlijke Ontwikkelingsrekening (POR). De raad vraagt het kabinet een fiscale faciliteit voor de POR, in eerste instantie alleen voor werkenden, te introduceren. Kabinet: Het individu centraal Het kabinet is het eens met de raad dat, om de deelname te bevorderen, een meer proactieve houding van het individu nodig is bij de invulling van diens leerloopbaan, in combinatie met een versterking van diens positie. Om dit te realiseren zal er goede afstemming en samenwerking noodzakelijk zijn tussen overheid, sociale partners en onderwijskoepels. Het kabinet zal hiervoor een platform LLL oprichten. In dit samenwerkingsverband zal worden bezien in hoeverre het bestaande scholingsinstrumentarium meer op het individu kan worden gericht. Hierbij zullen de resultaten van de Scholingsimpuls worden benut, die zich richt op innovatieve opscholingstrajecten binnen sectoren en waarmee wordt beoogd het individu meer te motiveren tot scholingsdeelname. Daarnaast kan de door dit kabinet te introduceren levensloopregeling worden benut voor de flexibilisering van werken en leren. Uitgangspunt bij de levensloopregeling is dat werknemers in staat worden gesteld het werken te combineren met andere activiteiten zoals mogelijk scholing. Het Kabinet acht het niet opportuun om naast een levensloopregeling de POR in het leven te roepen. De experimenten met de Individuele Leerrekening (ILR) zullen worden geëvalueerd. De concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven wordt mede bepaald door de mate van geschooldheid en betrokkenheid van het personeel. Het kabinet deelt dan ook de mening van de raad dat loopbaanbegeleiding een belangrijk onderdeel is van een LLLstrategie. Hierbij moet worden opgemerkt dat werkgevers en werknemers primair verantwoordelijk zijn voor strategisch HRMbeleid en loopbaanbegeleiding. Om dit te stimuleren heeft het kabinet tot en met 2008 middelen beschikbaar gesteld voor Investors in People (IiP). Wat betreft de mogelijkheden voor het individu wijst het kabinet op de bestaande markt voor loopbaanbegeleiding en advies, waar een ieder gebruik van kan maken. De rol van de overheid ligt met name op het terrein van voorlichting daar waar een tekort aan informatie is. Zo verzorgt het Kenniscentrum EVC samen met het Empowerment center EVC de ontwikkeling en verspreiding van kennis over EVC. 7 Verder verstrekt het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) informatie en advies over onder meer studie- en beroepskeuze en opleidingen. Werkzoekenden kunnen in aanmerking komen voor uitgebreidere vormen van loopbaandienstverlening via de uitkeringsinstantie en gemeente. Het kabinet zal onderzoeken welke tekorten er in de informatievoorziening er thans nog zijn. 7 EVC

maakt competenties zichtbaar die buiten de schoolse leeromgeving zijn opgedaan. Dit moet resulteren in waardering en waar mogelijk

een formele erkenning. Waar nodig kunnen via versnelde scholing de nog benodigde kennis en vaardigheden voor erkenning worden aangevuld. Bovendien maakt EVC mensen beter inzetbaar op de arbeidsmarkt, bevordert het maatwerk bij scholingstrajecten, wat resulteert in lagere loon- en productiviteitsdervingskosten en het inzicht in de eigen vermogens. EVC biedt niet alleen kansen voor de werkende, maar ook voor kwetsbare groepen.

84


SER: Verminderen aantal mensen zonder startkwalificatie en upgraden beroepsbevolking gezien de schaarste aan kenniswerkers. Het hebben van een startkwalificatie is de basis voor de deelname aan een LLL. De raad is van mening dat het kabinet een plan van aanpak moet opstellen om het aantal mensen zonder startkwalificatie (1,7 miljoen) drastisch te verminderen.8 Daarbij moet een realistische doelstelling worden vastgesteld wat betreft het aantal te scholen (niet-) werkenden zonder startkwalificatie. Gezien de omvang van de groep moeten prioriteiten worden gesteld ten gunste van de zwakste categorieën. Er dient te worden vastgesteld in hoeverre degenen zonder startkwalificatie in de praktijk (kunnen) functioneren op MBO2 niveau. De raad adviseert het kabinet om met name via de preventie van voortijdig schoolverlaten in het VMBO en MBO en via duale trajecten met een mogelijke inzet van EVC, een startkwalificatieniveau voor grote groepen van de beroepsbevolking te realiseren. De raad signaleert verder dat door structurele ontwikkelingen als de vergrijzing van de samenleving en het toenemende kennisniveau dat is vereist, er structurele tekorten aan hoger opgeleiden en specifieke doelgroepen zoals technici dreigen te ontstaan. Upgrading van de beroepsbevolking is van belang om beter aan de eisen van de kenniseconomie en de verwachte structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te voldoen. Kabinet: Verminderen aantal mensen zonder startkwalificatie en upgraden beroepsbevolking gezien schaarste aan kenniswerkers Het kabinet onderkent het probleem van mensen zonder startkwalificatie. Het kabinet heeft de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) gevraagd om, aanvullend op het kabinetsbeleid, streefcijfers op te stellen voor scholing tot startkwalificatie per categorie werkenden en voor scholing van werklozen zonder startkwalificatie. In lijn met het advies van de RWI maakt het kabinet een onderscheid in volwassen werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie enerzijds en jongeren anderzijds. Kijkend naar volwassen werkenden en werkzoekenden is het streven, gegeven de Europese ambities op dit punt, dat in 2010 80% van de beroepsbevolking van 25-64 jaar een startkwalificatie heeft. Daarvoor worden een fiscale faciliteit en ESF-middelen ingezet, met behulp waarvan werkgevers de benodigde scholingstrajecten tot startkwalificatieniveau van werkenden en werkzoekenden mede kunnen financieren. Op 30 juni 2003 hebben de minister van SZW en de bewindslieden van OCenW het plan van aanpak jeugdwerkloosheid aangeboden aan de Tweede Kamer. Hierin zijn maatregelen aangekondigd om jeugdwerkloosheid tegen te gaan en te bevorderen dat meer jongeren een startkwalificatie behalen. Door de betrokken departementen wordt een groot aantal acties ondernomen. Deze betreffen o.a. afspraken over nieuwe (leer)werkplekken, versterking van EVC, verkenning van de mogelijkheden om mbo1 opleidingen aan te bieden in het VMBO, verlenging van de “dispensatieregeling vavo”, het toegankelijker maken van ESF, het verbeteren van de registratie, samenwerking in de regio, versterking van de regiefunctie van de gemeenten en de intensivering van begeleiding van “risicoleerlingen”. Aanvullend stelt het kabinet zich ten doel door integrale aanpak van voortijdig schoolverlaten het aantal voortijdige schoolverlaters in 2006 met 30% (Lissabon-doelstelling) terug te brengen. Deze aanpak bestaat uit preventie van uitval en de teruggeleiding naar onderwijs/ leren, werk, of een combinatie van beiden, van jongeren die net of al enige tijd de school hebben verlaten. Het uitgangspunt daarbij is dat het niet belangrijk is waar en wanneer men leert (plaatsen tijdonafhankelijk). Dit vergt een omslag in het denken over voortijdig schoolverlaten. Het kabinet denkt niet langer in termen van voortijdig schoolverlaters of uitvallers, maar in termen van jongeren die – via onderwijs en arbeid – worden begeleid bij het halen van een startkwalificatie.

8 CBS (EBB) voor 2002. Beroepsbevolking van 25-64 jaar: 1698000 mensen hebben geen startkwalificatie, oftewel 26%. Het overgrote deel is werkzaam (1613000).


85

Belangrijke onderdelen van het beleid zijn de aanpak van de meervoudige problematiek rondom jongeren in het kader van het Grote Steden beleid en de RMC-aanpak (Regionale Meld- en Coordinatie functie voortijdig schoolverlaten). De inwerkingtreding van de RMC-wet in 2002 en nadere regelgeving verplicht scholen voortijdige schoolverlaters te melden bij de RMC-contactgemeente. Hierdoor ontstaat een goed beeld van deze groep en kan het beleid daarop afgestemd worden. Tevens lopen er tal van experimenten en pilots op het terrein van voortijdig schoolverlaten, die als blijkt uit evaluatie dat zij in hun opzet geslaagd zijn, landelijk ingevoerd zullen worden. In de onlangs aan de Kamer gezonden “Voortgangsrapportage RMC 2002” worden prioriteiten geformuleerd voor het onderwijsbeleid ten aanzien van het bereiken van de Lissabondoelstelling. Het kabinet beschouwt daarbij de startkwalificatie als een minimumniveau voor succesvol opereren op de arbeidsmarkt, maar stelt ook dat een VMBO-diploma en/of een MBO 1kwalificatie als een prima opstapkwalificatie kan fungeren voor de arbeidsloopbaan. De prioriteiten zullen de komende periode vooral liggen op versterking van samenwerking in de regio, meer ruimte voor maatwerk in de regio, het beter in beeld brengen van de loopbaan van jongeren zonder startkwalificatie en goede begeleiding en meer eigen verantwoordelijkheid. Het kabinet wil de (vergroting van) effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium bezien, niet alleen voor bovengenoemde doelgroep maar ook een stap verder in de leerloopbaan ten behoeve van het oplossen van de schaarste aan hoger opgeleiden. Te denken valt aan een samenstel van het meten van eerder verworven competenties, het opstellen van persoonlijke opleidingsplannen, verkorte en flexibele maatwerktrajecten voor opscholing en leeromgevingen passend bij de leerstijlen van de deelnemers. Opgemerkt dient te worden dat opscholing van werkenden met een opleidingsniveau boven startkwalificatieniveau allereerst een verantwoordelijkheid is van werkgevers en werknemers. De onderwijsinstellingen dragen hier verantwoordelijkheid waar het gaat om het realiseren van een meer marktgericht aanbod. In de paragraaf over het te weinig marktgericht zijn van de bekostigde instellingen, wordt hierop ingegaan. In het deltaplan bèta-techniek formuleert het kabinet een probleemanalyse op het punt van de tekorten aan kenniswerkers (waaronder bèta’s en technici) en stelt het een actieprogamma van deze tekorten voor in het bijzonder toegespitst op bèta’s en technici. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de stimulering van onderwijs en scholing door werkenden als instrument om te komen tot meer en hoger opgeleide beta’s en technici. SER: Reïntegratie Scholing is belangrijk voor de duurzame plaatsing van mensen op de arbeidsmarkt. Eén van de voorwaarden om terugval in de werkloosheid te voorkomen is een voldoende opleidingsniveau. De raad constateert echter een terughoudende inzet van scholing bij reïntegratie. Daarbij zoekt de raad de oorzaak in het gescheiden regime van scholing voor werkenden en niet werkenden, waardoor afstemmingsproblemen ontstaan. Het scholingsinstrument zal, al dan niet in de vorm van duale trajecten, vaker ingezet moeten worden bij reïntegratie. In duale trajecten wordt het individu de mogelijkheid geboden alsnog een (start)kwalificatie te behalen. Daarnaast wordt voldaan aan de vraag van werkgevers naar arbeidskrachten, wordt een snellere reïntegratie mogelijk en wordt de duur van de uitkeringsafhankelijkheid verminderd. Kortom een win-win situatie. Aangezien alle betrokken partijen baat hebben bij duale trajecten zullen zij ook alle een deel van de kosten moeten dragen. De raad is van mening dat de overheid het productieverlies aan de werkgever gedeeltelijk moet vergoeden door het verstrekken van een loonkostensubsidie. Werkgevers zouden op hun beurt de werknemer tegemoet moeten komen om een deel van het gederfde loon te compenseren. De kosten van de scholing zelf komen voor rekening van gemeente of uitkeringsinstantie. Inzet van ESF middelen ligt eveneens voor de hand. Gezien de gedeelde belangen bij de inzet van duale trajecten meent de raad dat het noodzakelijk is dat de overheid sociale partners in dit vraagstuk betrekt.

86


Kabinet: Reïntegratie Het kabinet onderstreept het belang van het slechten van schotten tussen scholing van werkzoekenden en werkenden, in het bijzonder waar het gaat om mensen zonder startkwalificatie. Het is aan de opdrachtgever en financier van het reïntegratietraject, de werkgever en de voormalig werkloze zelf om goede afspraken te maken in een situatie waarin een individu op de arbeidsmarkt geplaatst is zonder dat minimaal een startkwalificatie is behaald. Het kabinet voorziet hierin onder andere via de in 2002 ingevoerde fiscale faciliteit die de werkgever een tegemoetkoming biedt in de indirecte kosten van scholing van voormalig werkloze werknemers van 23 jaar en ouder tot startkwalificatieniveau. Gelet op de oplopende jeugdwerkloosheid wordt de regeling uitgebreid naar jongeren onder de 23 jaar. Het kabinet erkent het belang van de inzet van duale trajecten met name voor diegenen voor wie scholing een voorwaarde vormt voor duurzame toetreding tot de arbeidsmarkt. Het instrument kan daarbij van bijzondere betekenis zijn voor etnische minderheden (waaronder inburgeraars en hoger opgeleide vluchtelingen), voortijdige schoolverlaters en herintredende vrouwen. In vele gemeenten en organisaties wordt ervaring opgedaan met duale trajecten. Ook in het kader van het plan van aanpak Jeugdwerkloosheid worden op dit punt extra acties ondernomen. Sociale partners spelen bij de totstandkoming van duale trajecten een cruciale rol. Niet alleen wat de kwantiteit, maar ook wat de kwaliteit van de leerwerkplekken betreft. Bedrijven kunnen sterk bijdragen aan het verhogen van de kwaliteit van de beroepsbevolking door de werkomgeving ook nadrukkelijk als leeromgeving in te zetten. In de praktijk blijkt de totstandkoming van goede duale trajecten echter geen vanzelfsprekendheid te zijn. Om de bestaande knelpunten en succesfactoren in kaart te brengen is in de eerste helft van 2003 een onderzoek uitgevoerd en een expertmeeting belegd. De uitkomsten hiervan zullen door de SER en de RWI betrokken worden bij het door hen in het najaar van 2003 uit te brengen advies gericht op duale trajecten ‘taalverwerving & arbeid(-stoeleiding)’. Ten aanzien van de financiering van duale trajecten geldt dat deze op verschillende manieren door de overheid wordt ondersteund. Zo zijn er geldstromen voor inburgering, educatie en reïntegratie waarvan gemeenten op basis van wet -en regelgeving gebruik kunnen maken. Voor werkgevers die meewerken aan een duaal traject bestaat een fiscale faciliteit om de (loon)kosten gedeeltelijk te financieren. Tevens kan gebruik worden gemaakt van ESF-gelden. Gebleken is wel dat de veelheid aan in te zetten middelen met elk een eigen financierings -en verantwoordingssystematiek in de praktijk een aanzienlijk knelpunt vormt. De wijze waarop dit knelpunt kan worden aangepakt, mogelijk door stroomlijnen van weten regelgeving en verantwoording van diverse budgetten, zal nader worden uitgewerkt in het beleidsplan, dat begin 2004 zal verschijnen en tot doel heeft duale trajecten uit te laten groeien tot een volwassen arbeidsmarktinstrument. Het in het najaar van 2003 uit te brengen advies van de SER en de RWI, en de uitkomsten van het onderzoek en de expertmeeting worden hierbij betrokken.


87

2. Meer marktgericht aanbod SER: Bekostigde onderwijsinstellingen zijn te weinig marktgericht De raad stelt dat de vraag naar scholing steeds groter en gedifferentieerder zal worden. De vraag moet goed gearticuleerd worden en het aanbod moet voldoende prikkels krijgen om doelmatig en innovatief op de vraag in te kunnen spelen. Samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijfsleven is hier van belang. De raad wijst in het kader van de kenniseconomie mede op het toenemende belang van versnelde aansluiting tussen vraag en aanbod van nieuwe kennis. Scholingsinstellingen zullen een flexibeler scholingsaanbod moeten ontwikkelen, met aandacht voor maatwerk. Bekostigde instellingen zijn hierop niet goed voorbereid, omdat zij de cultuuromslag naar een marktgerichte instelling grotendeels nog moeten maken. Vraagsturing kan daaraan een bijdrage leveren. De raad hecht belang aan de deelname van de bekostigde instellingen op de onderwijsen scholingsmarkt voor werkenden en is van mening dat deze zich dienen te ontwikkelen tot open leercentra voor iedereen. Deze omslag naar meer vraagsturing vergt volgens de raad naast een overgangsperiode, aanvullende investeringen in de aanbodstructuur. De kosten die daarmee gemoeid zijn kunnen volgens de raad op korte termijn niet worden opgebracht door vraagfinanciering alleen. Kabinet: Bekostigde onderwijsinstellingen zijn te weinig marktgericht Het kabinet onderkent dat de vraag naar onderwijs en scholing steeds groter en gedifferentieerder zal worden. Daarnaast is de grens tussen leren en werken in de leerloopbaan van het individu steeds verder aan het vervagen. Deze beide ontwikkelingen vragen om een bredere kijk op de rol die onderwijsinstellingen kunnen spelen binnen LLL. De primaire opdracht van de door de overheid bekostigde onderwijsinstellingen is en blijft daarbij het voorzien van jongeren van een kwalificatie die aansluit bij hun capaciteiten en hen voorbereidt op een leven van werken én leren. Daarnaast kunnen zij opleidingen aanbieden op de onderwijsen scholingsmarkt voor (potentieel) werkenden. Om beter te kunnen reageren op ontwikkelingen in de kenniseconomie is het van belang dat instellingen responsiever worden en flexibel inspelen op de behoeften van bedrijven en de (potentieel) werkenden. De verwachte stijging in de vraag naar scholing geeft aanleiding om de bestaande fysieke infrastructuur en het opleidingenaanbod van het initiële onderwijs hiervoor effectiever en efficiënter in te zetten, bijvoorbeeld door het stimuleren van afstandsleren. Onderwijsinstellingen moeten zich ontwikkelen tot instellingen voor leven lang leren. Hiertoe zullen ze moeten innoveren, in een nauwe netwerkrelatie met het bedrijfsleven. Het kabinet wil daarvoor meer ruimte voor eigen initiatief en zelfregie bieden. Het kabinet zal in overleg met de betrokken onderwijskoepels bezien op welke wijze de bekostigde instellingen een meer prominente rol op de scholingsmarkt kunnen gaan vervullen, in relatie tot een gelijk speelveld voor de private aanbieders van scholing . Daarbij staan voor het kabinet voor het beroeps- en hoger onderwijs de volgende verbeteringen en ambities centraal, die de door de SER bepleitte cultuuromslag naar marktgerichte instellingen mogelijk maken: - structurele aandacht voor innovatie van onderop en over de grenzen van de instellingen heen, waardoor een versnelde aansluiting tussen vraag en aanbod van nieuwe kennis mogelijk wordt. - het verhogen van de deelname en het rendement van het onderwijs, waarbij de deelnemers een leerloopbaan wordt geboden die gericht is op een volwaardige plaats in de samenleving. Instellingen zullen hiertoe hun scholingsaanbod moeten flexibiliseren; - de door de SER bepleite cultuuromslag betekent ook dat onderwijsinstellingen meer op hun prestaties zullen moeten worden aangesproken. Dit betekent dat deze prestaties zichtbaar gemaakt moeten worden, en onderwijsinstellingen de ruimte moeten krijgen deze prestaties te halen - marktgerichtheid is een competentie die nieuwe eisen stelt aan de belangrijkste drager van het onderwijs en de innovatie, het onderwijspersoneel, dat moet evolueren tot een groep ondernemende professionals

Deze verbeteringen en ambities zullen in Koers BVE II en het HOOP 2004 expliciet aan de orde 88


komen. In dit verband kan ook de rol van de volwasseneneducatie worden versterkt. Naast haar traditionele functie van tweede kans onderwijs in het algemeen voortgezet onderwijs en zelfredzaamheid kan educatie door een betere integratie met het beroepsonderwijs een belangrijke rol vervullen bij het kwalificeren van volwassenen voor de arbeidsmarkt dan wel voor een leerloopbaan in het beroepsonderwijs. Daarnaast zal ten behoeve van een betere marktwerking gefaseerd worden overgegaan tot afschaffing van de gedwongen winkelnering. Voorts zullen in de bve-sector de mogelijkheden worden vergroot voor de instellingen om samen te werken bij het verzorgen van onderwijs met andere aanbieders, zoals nietbekostigde instellingen en bedrijven. Uitbesteding van (delen van) opleidingen wordt toegestaan, onder condities. De belangrijkste voorwaarde is dat de instelling die dat doet, eindverantwoordelijk blijft voor de opleiding, speciaal met betrekking tot de verantwoording en de kwaliteit. Deze uitbesteding kan een eerste stap zijn richting een meer open bestel, waarbij nieuwe aanbieders tot het bekostigde deel van het bestel worden toegelaten. Ook in het hoger onderwijs wijzen bepaalde ontwikkelingen op termijn in de richting van een meer open bestel. De discussie over de mogelijkheden van een meer open bestel in bve en hbo wordt de komende periode gevoerd, waarbij twee aspecten belangrijk zijn: het creëren van een level playing field en een transparante verantwoordelijkheidsverdeling in financiële zin tussen initieel en post-initieel onderwijs. Deze zaken dienen in ieder geval helder en goed geregeld te zijn alvorens verdere stappen gezet kunnen worden. Het kabinet onderschrijft dat vraagfinanciering een belangrijk element kan zijn bij het bewerkstelligen van de noodzakelijke cultuuromslag bij bekostigde instellingen. Om meer zicht te krijgen op de voor- en nadelen van vraagfinanciering en vraagsturing worden in de komende periode experimenten op dit gebied geëvalueerd, zoals de hiervoor reeds genoemde experimenten met de ILR. Ook het lopende voucherexperiment in het HBO zal inzicht in de voor- en nadelen geven. SER: Transparantie scholingsmarkt en EVC De raad constateert een gebrek aan transparantie en samenhang in het scholingsaanbod. Dit gebrek wordt groter als de roep om maatwerk groter wordt. Transparantie kan gecreëerd worden via accreditatie, invoering van kwalificatietrajecten en betere voorlichting over aansluiting tussen opleiding en arbeidsmarkt en over inhoud en kwaliteit. Op termijn kan de transparantie worden verbeterd door een meer marktgerichte inrichting van de scholingsmarkt, doordat aanbieders van scholing onder invloed van concurrentie gedwongen zullen worden hun aanbod beter op de vraag af te stemmen en helderheid te verschaffen over hun aanbod. Daarnaast vindt de raad het noodzakelijk dat zo spoedig mogelijk vooruitgang wordt geboekt met EVC. Het kabinet moet de toepassing van EVC bevorderen door EVC, net als andere scholingsfaciliteiten, fiscaal te ondersteunen.


89

Kabinet: Transparantie scholingsmarkt en EVC Het kabinet is van mening dat een kwalitatief goed en transparant scholingsaanbod een randvoorwaarde is voor een LLL. De verdere ontwikkeling en implementatie van een systematiek voor EVC zal bijdragen aan een vraaggerichte ontwikkeling van het scholingsaanbod (maatwerk). Dit sluit aan bij de huidige omvorming van de kwalificatiestructuur in het middelbaar beroepsonderwijs naar een structuur die gebaseerd is op globale competenties. In 2006 moet dit proces afgerond zijn, waardoor het aantal kwalificaties in het middelbaar beroepsonderwijs drastisch zal afnemen, het aanbod overzichtelijker wordt en er minder overlap zal zijn tussen opleidingen. Op landelijk niveau zal er meer aandacht uit moeten gaan naar een geïntegreerde informatievoorziening over het onderwijsen scholingsaanbod. Er zijn al een aantal initiatieven gestart waarbij innovatief gebruik wordt gemaakt van de media om scholingsactiviteiten onder de aandacht te brengen. Het kabinet zal onderzoeken welke mogelijkheden er verder zijn om de huidige informatievoorziening te verbeteren. Het kabinet vindt echter dat het daar niet alleen in staat. Branches en scholingsfondsen zullen ook een belangrijke rol moeten spelen. Voor de versnelde ontwikkeling en implementatie van EVC zijn overheid, sociale partners en onderwijskoepels verantwoordelijk. Om dit te realiseren kiest de overheid voor een bottum-up proces. De overheid heeft hiervoor een aantal EVC-pilots gesubsidieerd en in 2001 het Kenniscentrum EVC opgericht ter ontwikkeling en verspreiding van kennis over EVC ten behoeve van branches en sectoren, zodat deze EVC zelf in de praktijk kunnen brengen. Tevens vervult het KC EVC inmiddels ook een rol voor de aanbieders van onderwijs/ scholing en EVC. In 2004 zal het KC EVC worden geëvalueerd. Het KC EVC functioneert in samenspel met het Empowerment Center dat in aanvulling op de activiteiten van het KC EVC is opgericht met Equal-middelen ter ontwikkeling en implementatie van EVC in de arbeidsbemiddeling en reïntegratie. Kwaliteitsborging en een breed civiel effect hebben voor het kabinet prioriteit bij de invoering van EVC. De verdere ontwikkeling van EVC dient daarom zo veel mogelijk aan te sluiten bij een op competenties gebaseerde kwalificatiestructuur. Het kabinet beoogt per begin 2004 afspraken te maken met relevante actoren over het versterken van de EVC-functie in onderwijsinstellingen Deze afspraken zullen betrekking hebben op het kader (waaronder financiële randvoorwaarden en kwaliteitsborging) waarbinnen EVC gestalte dient te krijgen. Het advies van de Onderwijsraad over certificering in relatie tot LLL zal hierbij worden betrokken.9 De benutting van EVC ligt nu vooral op startkwalificatieniveau. In het kader van de schaarste aan kenniswerkers zal EVC een sterkere bijdrage moeten gaan leveren aan de inzetbaarheid van middelbaar en hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt. Wat betreft de fiscale ondersteuning van EVC binnen de scholingsfaciliteit heeft het vorige kabinet, in reactie op het RWI-beleidskader, aangegeven dat het in beginsel positief hiertegenover staat. Vanwege uitvoeringstechnische aspecten is fiscale facilitering van EVC-procedures via een uitbreiding van de scholingsdefinitie in de scholingsregelingen vooralsnog echter niet mogelijk. Gegeven de economische situatie en de afspraken over fiscale facilitering van scholing in het Hoofdlijnenakkoord, is er geen budgettaire ruimte voor een extra fiscale faciliteit.

90


3. Sturing, verantwoordelijkheid en bekostiging: een nieuw beleidsmodel SER: Een nieuw beleidsmodel Op termijn zou de postinitiële scholingsmarkt een ieder moeten kunnen bedienen die behoefte heeft aan scholing. Aanbieders van scholing moeten in voldoende mate geprikkeld worden om hun aanbod af te stemmen op het individu. Het ontbreken van een ‘gelijk speelveld’ voor scholingaanbieders staat de noodzakelijke ontwikkeling en groei van de scholingsmarkt in de weg. Een individu kan, ook indien hij het aaneengesloten onderwijstraject heeft verlaten, gebruik maken van het aanbod van een bekostigde onderwijsinstelling. Voor zover het om reguliere opleidingen gaat, wordt in de huidige situatie dit onderwijs bekostigd. Een particuliere aanbieder moet daarentegen een marktconform tarief hanteren. Dit belemmert een goede werking van de scholingsmarkt. Volgens de raad kan een goed onderscheid tussen het initiële en postinitiële segment dit probleem verhelpen. De raad stelt dan ook een nieuwe cesuur voor tussen initieel en postinitieel onderwijs. Initieel onderwijs geldt daarbij als onderwijs dat voor bekostiging door de overheid in aanmerking komt. Post-initieel onderwijs wordt niet bekostigd. De cesuur tussen initieel en postinitieel onderwijs moet volgens de raad komen te liggen daar waar de onderwijsdeelnemer het initieel onderwijs verlaat en tot de arbeidsmarkt toetreedt. Nader bepaald moet worden wanneer van toetreding tot de arbeidsmarkt sprake is. De raad gaat ervan uit dat de overheid in financiële zin volledig verantwoordelijk blijft voor het initiële segment. Het postinitiële segment valt in principe onder de verantwoordelijkheid van individu en werkgever. De overheid bemoeit zich volgens de SER in drie uitzonderingsgevallen met de postinitiële markt. Ten eerste meent de raad dat een individu zonder startkwalificatie aanspraak moet kunnen blijven maken op door de overheid bekostigd onderwijs. Ten tweede als de overheid, in de rol van werkgever, zelf optreedt als vrager op de scholingsmarkt zoals in de zorg en het onderwijs. Tenslotte als gewenste ontwikkelingen uitblijven in het postinitiële segment, bijvoorbeeld door marktfalen, kan de overheid uit het oogpunt van algemeen belang ingrijpen. De raad is van mening dat de overheid het individu, dat het aaneengesloten onderwijstraject heeft verlaten, met positieve (fiscale) prikkels moet aanzetten tot scholing. De raad wil dat het kabinet in zijn reactie zich expliciet uitlaat over het voorgestelde beleidsmodel en wil het model verder ontwikkelen. Kabinet: Een nieuw beleidsmodel De financiële verantwoordelijkheid van de overheid voor het publieke onderwijs staat voor dit kabinet niet ter discussie. Wel zal helderheid moeten komen over de grenzen van deze overheidsverantwoordelijkheid. Voordat het kabinet zich expliciet uitlaat over het voorgestelde beleidsmodel is behoefte aan een nadere uitwerking door de SER van zijn voorstel voor een nieuwe cesuur tussen initieel en post-initieel onderwijs. Het kabinet meent dat het huidige voorstel in sterke mate de toegankelijkheid beperkt van het onderwijs voor diegenen die op jonge leeftijd (al dan niet met een diploma) uitstromen uit het onderwijs en ook op jonge leeftijd weer verder willen studeren. De SER zal op korte termijn worden gevraagd om in een vervolgadvies het voorstel onder meer zo uit te werken dat de toegankelijkheid van het onderwijs voor jongeren gewaarborgd blijft. Daarnaast zal de SER worden gevraagd het voorgestelde beleidsmodel te beoordelen in het licht van de gewijzigde politieke context en, meer in het bijzonder, in het licht van het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet.

9

Advies Onderwijsraad over certificering en financiering LLL’ dat zal verschijnen in het najaar 2003’


91

Conclusie Om de (potentiële) beroepsbevolking beter in staat te stellen flexibel in te spelen op de veranderingen binnen de kenniseconomie onderstreept het kabinet het belang van het investeren in een goed opgeleide en breed inzetbare beroepsbevolking. Voor een effectieve strategie voor een LLL is het noodzakelijk dat de uitwerking van een LLL beleid gebeurt in samenwerking tussen overheid, sociale partners en onderwijskoepels. Na een periode van relatieve stilstand als gevolg van kabinetswisselingen is het nu tijd om een doorstart te maken. Voor de overheid ligt er een belangrijke rol om het beleid een impuls te geven door niet alleen lopende initiatieven, maar mogelijk ook nieuwe initiatieven, beter in samenhang te brengen. Om deze synergie tot stand te brengen zal het kabinet voor bepaalde duur een platform LLL oprichten. Dit mede naar aanleiding van de beleidsagenda LLL, die in april 2002 naar de Tweede Kamer is gestuurd. Dit platform biedt het referentiekader voor het toekomstige LLL-beleid. Een belangrijk aspect van de werkzaamheden van het platform is de integratie van beleid en instrumentarium rondom een LLL voor een meer doelmatige inzet van bestaande budgetten. Ten behoeve van een heldere rolverdeling wijst het kabinet het ministerie van OCW aan als coördinerend departement voor leven lang leren en daarmee als penvoerder van het Platform LLL. LLL-beleid loopt als een rode draad door vele beleidsterreinen. Het kabinet meent dat het platform naar aanleiding van dit SER-advies een aantal onderwerpen dient te agenderen, die in samenhang met de Beleidsagenda Leven Lang Leren moeten worden gezien. Daarnaast zullen deze in relatie moeten worden gebracht met de Koers BVE II en het HOOP, de nota kenniswerkers/actieplan bèta-techniek, het Plan van aanpak Jeugdwerkloosheid en de activiteiten genoemd in de “Voortgangsrapportage RMC 2002”. Met het oog op deze nota’s dient het platform in elk geval de volgende zaken te agenderen: · Het bezien van de effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium. In relatie hiermee wordt bekeken in hoeverre de instrumenten meer op het individu gericht moeten worden; · Onderzoeken van de mogelijkheden en de voorwaarden van een meer responsieve rol van de bekostigde onderwijsinstellingen op de markt van onderwijs en scholing voor werkenden en werklozen; · Afspraken voor de versnelling van de implementatie en ontwikkeling van de EVCsystematiek om de EVC-functie op de werkvloer en binnen onderwijsinstellingen te versterken; · Plan van aanpak voor duale trajecten; · Om de doeltreffendheid van de scholingsmarkt en het scholingsaanbod te vergroten zal de transparantie van het scholingsaanbod worden vergroot, zodat o.a. het individu meer zicht krijgt op de prijs-kwaliteitverhouding; · De uitwerking van het deltaplan bèta-techniek voor zover dit betrekking heeft op een LLL; · Het verminderen van het aantal mensen zonder startkwalificatie op de arbeidsmarkt; · De beoordeling van het vervolgadvies van de SER over een nieuwe cesuur tussen initieel en post-initieel onderwijs. Het vervolgadvies zal daarnaast in gesprek worden gebracht met de relevante partijen in het onderwijsveld. · Bevorderen van de doelmatigheid van een LLL door het versneld en vraaggestuurd implementeren van nieuwe kennis in opleidingen.

92


Bijlage 2 Toelichting aanbod vanuit Volwasseneneducatie (ROC’s) De volwasseneneducatie kent vijf soorten opleidingen (http://www.minocw.nl/bve/informatieve.html). Deze zijn gepositioneerd binnen het Nederlands onderwijssysteem. Zie het onderstaande figuur: Figuur 1: Het Nederlands onderwijssysteem7

7

Afbeelding ook in het Engels beschikbaar.


93

Opleidingen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) Het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) zorgt ervoor dat mensen alsnog een diploma of deelcertificaat vmbo, havo of vwo kunnen halen. Zo zijn er "tweede-kansdeelnemers" (vaak mensen ouder dan 22 jaar), die teruggaan naar de schoolbanken om hun vroeger niet behaalde diploma alsnog te halen. De "tweede-weg-deelnemers" (meestal jonger dan 22 jaar) kiezen er om verschillende redenen voor om hun diploma vmbo, havo of vwo niet binnen het voortgezet onderwijs te behalen, maar via het roc. Opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren Dit zijn cursussen waarin de deelnemer vaardigheden leert om zelfstandig te kunnen functioneren in gangbare situaties, zoals contact met de basisschool en de gezondheidszorg. De vaardigheden die geleerd worden zijn bijvoorbeeld spreken, lezen, luisteren, rekenen. Opleidingen gericht op sociale zelfredzaamheid Doel van deze opleidingen is dat de deelnemers een minimaal niveau van zelfredzaamheid halen, bijvoorbeeld op het gebied van rekenen of sociale vaardigheden. Opleidingen NT1 (Nederlands als eerste taal) Ruim één miljoen autochtone Nederlanders beheersen de Nederlandse taal onvoldoende. De opleidingen NT1 zijn bedoeld om de taalvaardigheid van autochtone Nederlanders op een zodanig niveau te brengen dat de deelnemer een landelijke eindtoets kan halen. Van 2002 tot 2006 loopt de landelijke campagne Alfabetisering Autochtone Nederlanders om het bewustzijn rondom analfabetisme te vergroten. En vooral om ervoor te zorgen dat zo veel mogelijk mindergeletterden cursussen gaan volgen. Gemeenten moeten zorgen voor een goed aanbod van alfabetiseringscursussen bij de ROC's. Opleidingen NT2 (Nederlands als tweede taal) Deze opleidingen zijn bedoeld om de taalvaardigheid van niet-Nederlanders te verbeteren. Een NT2-opleiding kan worden afgesloten met een staatsexamen. Volwasseneneducatie wordt aangeboden in de regionale opleidingencentra (ROC's), waar ook middelbaar beroepsonderwijs wordt aangeboden. Overkoepelend orgaan van de ROC's is de Bve Raad. De samenhang tussen het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie is met de komst van de ROC’s versterkt. Dat was dan ook één van de doelstellingen van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. De Wet Educatie Beroepsonderwijs (WEB) heeft belangrijke veranderingen met zich meegebracht voor de educatie. Sinds 1998 heeft de Minister van Onderwijs voor educatie de erkende Kwalificatiestructuur Educatie (KSE) vastgesteld (CBS).

94


Deze KSE maakt een onderscheid tussen zes niveaus: KSE niveau 1: het redzaamheidniveau: beheersing van verschillende elementaire vaardigheden voor algemeen maatschappelijk functioneren. Deze zijn zinvol voor mensen die weinig profijt hebben gehad van jeugdonderwijs of bij wie de elementaire vaardigheden zijn weggezakt; KSE niveau 2: het drempelniveau: stelt iemand in staat de assistent-opleiding in het secundair beroepsonderwijs te volgen; KSE niveau 3: het basisniveau: stelt iemand in staat de basisberoeps-opleiding in het secundair beroepsonderwijs te volgen; KSE niveau 4: het start-1 niveau: komt overeen met mavo-niveau dat in het vavo bereikt kon worden. Dit niveau geeft toegang tot de vakopleiding en de middenkaderopleiding in het secundair beroepsonderwijs; KSE niveau 5: het start-2 niveau: komt overeen met havo-niveau dat in het vavo bereikt kon worden, en geeft toegang tot het hoger beroepsonderwijs; KSE niveau 6: het voortgezet niveau: komt overeen met het vwo-niveau van het vavo en geeft toegang tot het wetenschappelijk onderwijs.

Toegang tot Volwasseneneducatie De volwasseneneducatie is toegankelijk voor iedereen boven de 18 jaar. Voor deze leeftijdsgrens is gekozen omdat de educatie onder andere bedoeld is als een tweede kans om een diploma te behalen. Leerlingen onder de 18 jaar moeten hun opleiding binnen het Voortgezet Onderwijs afronden. Op deze regel bestaat een tijdelijke uitzondering (tot 1 januari 2004) voor 16- en 17-jarigen die een opleiding in het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (willen) volgen. De leerling moet hiervoor ontheffing aanvragen bij de gemeente. Deze uitzondering is gemaakt om probleemjongeren die het voortgezet onderwijs hebben verlaten toch de kans te bieden een diploma te behalen. (http://www.minocw.nl/bve/informatieve.html).


95

Nederlands als tweede taal Binnen de KSE zijn ook vijf niveaus voor Nederlands als Tweede Taal (NT2) beschreven: NT2 niveau 1: dit is taalbeheersing op een zeer elementair niveau en levert hooguit een aanwijzing voor de wenselijkheid van een doorstroming naar een opleiding NT2 van het tweede niveau; NT2 niveau 2: taalbeheersing op dit niveau betekent dat iemand zich minimaal kan redden in de Nederlandse samenleving en in staat is de tot het volgen van een assistent-opleiding in het secundair beroepsonderwijs; NT2 niveau 3: is vergelijkbaar met de eindtermen voor het staatsexamenprogramma I van NT2. Beheersing van het Nederlands op dit niveau betekent dat iemand kan deelnemen aan een basisberoepsopleiding in het secundair beroepsonderwijs. Dit niveau van taalbeheersing NT2 geldt binnen het inburgeringsbeleid als streefniveau; NT2 niveau 4: vergelijkbaar met de eindtermen voor het staatsexamenprogramma II van NT2. Beheersing van Nederlands op dit niveau betekent dat iemand kan deelnemen aan een vakopleiding, middenkader- of specialistenopleiding van het secundair beroepsonderwijs of aan het hoger beroepsonderwijs en aan het wetenschappelijk onderwijs. NT2 niveau 5: het niveau waarop iemand de Nederlandse taal vloeiend en bijna accentloos beheerst. De beoogde taalbeheersing voor een vervolgopleiding is een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde om toegelaten te worden tot een opleiding. Er worden immers ook andere eisen dan taalbeheersing gesteld aan de deelnemers van een vervolgopleiding, zoals de vooropleiding of het algemene competentieniveau van de betrokkene.

96


Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland

Recommend Documents