Opbrengsten en kosten van een afdrachtskorting gericht op laagbetaalde banen

Opbrengsten en kosten van een afdrachtskorting gericht op laagbetaalde banen

Een Quick Scan in opdracht van de Economische Programmaraad Zuidvleugel

Arthur van de Meerendonk Emma van de Meerendonk Klaas Pieter van der Veen

Magazijn13 – the Original Position Den Haag, oktober 2015

Inhoud Managementsamenvatting ....................................................................................... Hoofdstuk 1: Inleiding en achtergrond ..................................................................... Hoofdstuk 2: Werkt een afdrachtskorting marktverstorend of juist niet? ................... Hoofdstuk 3: Past een afdrachtskorting in een ‘conjunctuurbestendig beleid’? .......... Hoofdstuk 4: Vermindert een afdrachtskorting een structureel arbeidsmarktknelpunt? ............................................................................................ Hoofdstuk 5: Valt Nederland internationaal uit de toon? ........................................... Hoofdstuk 6: Helpt een afdrachtskorting ook de rest van Nederland? ........................ Hoofdstuk 7: Wat zou een afdrachtskorting kosten en wie zouden er van profiteren? Bijlagen .................................................................................................................. Literatuur ...............................................................................................................

i

ii 1 5 7 9 14 16 20 24 34

Managementsamenvatting Bedrijven, kennisinstellingen en regionale overheden hebben zich verenigd in de Economische Programmaraad Zuidvleugel. Samen werken ze aan de versterking van de internationale concurrentiekracht van de Zuidelijke Randstad. Onderdeel van deze beleidsagenda is een versterking van het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid in de Zuidelijke Randstad. Vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt bestaan omvangrijke aansluitingsproblemen en die verdwijnen niet vanzelf. Voor veel van de laagbetaalde werkgelegenheid is het probleem dat loonkosten sneller groeien dan de productiviteit en daarmee verdwijnt veel laaggeschoolde arbeid uit de markt. Bedrijven worden vanuit (internationale) concurrentiemotieven gestimuleerd om productie af te stoten en/of naar het verre buitenland te verplaatsen. Wanneer de loonkosten op of beneden het niveau van de arbeidsproductiviteit gebracht worden wordt het aantrekkelijker om productie in Nederland te houden of zelfs terug te brengen. De arbeidsparticipatie is na de economische crisis teruggelopen. Dit geldt voor heel Nederland en dit geldt voor de Zuidvleugel. De werkloosheid onder laagopgeleiden is het meest gestegen en deze stijging zet nog steeds door. Vooral het aantal langdurig werklozen is explosief gestegen (zie ook figuur I). Figuur I: Het aantal mensen langdurig zonder werk is hard gestegen

ii

Tot 2003 was er de Specifieke Afdrachtskorting (SPAK) welke werkgevers een vermindering op de loonafdracht gaf tot 115 procent van het Wettelijk minimumloon (Wml), en de Verlaging Langdurig Werklozen (VLW) die voor een beperktere groep nog eens een additionele lastenverlichting tot 130 procent van het Wml betekende. De krappe arbeidsmarkt rond die tijd was de aanleiding om deze beide fiscale instrumenten te vervangen door onder meer een arbeidskorting voor werkenden. Tegen de achtergrond van een aantrekkende arbeidsmarkt aan de bovenkant maar stagnatie aan de onderkant, en met een oog op de landelijke discussie over een nieuw belastingstelsel, heeft de Economische Programmaraad Zuidvleugel het initiatief genomen voor een onderzoek naar werkgeverslastenverlichting. De vraag is gesteld in hoeverre dit instrument, naast de bestaande instrumenten, kan bijdragen aan betere werkgelegenheidsperspectieven aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit onderzoek heeft de vorm gekregen van een Quick Scan. De vragen zijn: (1) hoe ziet de arbeidsmarkt er in de Zuidvleugel uit – specifiek met betrekking tot het arbeidsaanbod en werkgelegenheid aan de onderkant?, en (2) in hoeverre kan een instrument als de Specifieke Afdrachtskorting tot meer banen leiden voor (langdurig) werklozen en mensen die op dit moment niet meedoen?

Deze Quick Scan draagt vijf argumenten aan voor werkgeverslastenverlichting, ook wel aangeduid als afdrachtskorting. 1.

2.

3.

iii

4.

5.

Belastingen leiden tot efficiëntieverlies. Dit is het verhaal van de zogenaamde wig tussen loonkosten en netto loon. Dit geldt vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt waar lonen neerwaarts rigide zijn. Gericht op de onderkant inzetten van lastenverlichting is economisch efficiënt omdat de te hoge loonkosten met name dáár tot te weinig werkgelegenheid leiden. Studies laten zien dat de elasticiteit van de arbeidsvraag groter is dan van het arbeidsaanbod. Dit betekent dat het vooral effectief is om lasten aan de werkgeverskant te verminderen, bijvoorbeeld in de vorm van een afdrachtskorting. Het motief voor het verruilen van werkgeverslastenverlichting voor een arbeidskorting was conjunctuurbestendig arbeidsmarktbeleid. De aantrekkende arbeidsmarkt rond de eeuwwisseling had het werkloosheidsprobleem grotendeels opgelost. Verder aanjagen van werkgelegenheid zou tot oververhitting leiden en stimuleren van het arbeidsaanbod lag op dat moment meer voor de hand. De huidige stand van de conjunctuur vraagt om een herziening van het arbeidsmarkbeleid. Naast een verdere verhoging van de arbeidsparticipatie komt het er nu vooral op aan om werkgelegenheid te stimuleren – met name aan de onderkant. De onderkantproblematiek in Nederland is structureel. Het ‘granieten bestand’ is na de crisis alleen maar verder toegenomen. De economische crisis heeft een groot aantal laagproductieve arbeidskrachten buitengesloten. Dit is een proces wat niet nieuw is maar onder de oppervlakte al decennia sluipend doorwerkt. Het onderliggende economische mechanisme is tweeledig. Enerzijds is er Tinbergens ‘race tussen technologie en opleidingsniveau’ en anderzijds is er het mechanisme waar bepaalde economische activiteiten geleidelijk uit de markt verdwijnen omdat ze te duur worden. Deze activiteiten verdwijnen naar het grijze of zwarte circuit of naar het buitenland. Het gevolg van beide mechanismen is dat er steeds minder werkgelegenheid is voor laagopgeleiden in Nederland. Daarnaast is met de liberalisering van de Europese markt en de instroom van MOE-landers de concurrentie in dit segment enorm toegenomen. Kortom, de loonkosten voor laagopgeleiden zijn te hoog en dit leidt tot werkgelegenheidsverlies. Een afdrachtskorting kan hier wat lucht geven. Veel van de ons omringende landen (België, Frankrijk, Duitsland, Finland en Zweden – om de belangrijkste te noemen) hebben een afdrachtskorting. Vanuit concurrentieperspectief plaatst dit Nederland op achterstand. Meer in het algemeen is Nederland de laatste tien jaar opgeschoven van een ‘Scandinavisch’ naar een ‘continentaal Europees’ arbeidsmarktbeleid met een zwaar accent op uitkeringen. De Scandinavische landen investeren meer in het kort houden van de afstand naar de arbeidsmarkt hetgeen zich bij economisch herstel vertaalt in het sneller teruglopen van de werkloosheid. Het voorkomt langdurig werkloosheid. Wetenschappelijke studies laten daarnaast zien dat de afdrachtskorting een effectief arbeidsmarktinstrument is. Een recente studie laat zelfs een netto besparingseffect zien op de uitkeringslasten: de kosten worden derhalve meer dan terugverdiend. Tot slot. De Zuidvleugel is Nederland onder een vergrootglas. De arbeidsmarktknelpunten zijn er uitvergroot. Maar in alle regio’s zijn de werkloosheidspercentages na 2007 ongeveer verdubbeld. Bovendien zijn de werkloosheidspercentages voor laagopgeleiden overal twee tot drie maal zo hoog als die van middelbaar opgeleiden, resp. hoogopgeleiden. Met andere woorden, alle arbeidsmarktregio’s zijn hard getroffen door de neergang in de afgelopen jaren. Een afdrachtkorting zou daarom niet alleen voor de Zuidvleugel maar voor heel Nederland een goed instrument zijn.

Wat zou een afdrachtskorting opleveren en wat zou het kosten? Dit is afhankelijk van de vormgeving. In het algemeen geldt: hoe gerichter, hoe lager de ‘deadweight loss’ maar hoe hoger de uitvoeringskosten. Deze Quick Scan heeft een eerste berekening gemaakt. -

-

-

De kosten variëren van € 0,5 miljard tot ruim € 1,5 miljard – dit is afhankelijk van het bereik (alleen gericht op nieuwe banen aan de onderkant of op alle banen aan de onderkant) en de hoogte van de korting. De maatregel zou tegenwoordig wat meer dan voorheen ook ten goede komen van grotere bedrijven (figuur IIA). Dit komt omdat er in de grotere bedrijven is er gedurende de laatste vijftien jaar steeds meer werkgelegenheid in de laagste loonschalen is bijgekomen. Sectoren die voor de Zuidvleugel van belang zijn en die sterk van een afdrachtskorting zouden profiteren zijn de landen tuinbouw, de bouwnijverheid, industrie en horeca (figuur IIB). Een heel voorzichtige schatting levert voor de langere termijn een werkgelegenheidswinst van ruim 60 duizend banen op – uitgaande van de variant waarin de maatregel alleen op nieuwe banen is gericht (investering van € 0,5 miljard). Dit is overigens niet gebaseerd op eigen modelberekeningen maar afgeleid van CPB berekeningen.

Figuur II: Het bereik van de loonkostenmaatregel – A: naar sectoren, B: naar bedrijfsomvang

iv

Tot slot. Meer dan ‘het laatste woord hierover’ moeten de uitkomsten van deze Scan eerder gezien worden als een indicatie dat het de moeite waard zou zijn om langs deze lijn de komende maanden door te exerceren.

Hoofdstuk 1. Inleiding en achtergrond

De Zuidvleugel. De Zuidelijke Randstad is een Europees en mondiaal concurrerende regio. Rotterdam World Port en Greenports Network, bijvoorbeeld, scoren respectievelijk op de plaatsen 2 en 3 in een ranking tegen de acht tot tien belangrijkste concurrerende Europese regio’s (SEO 2014a). De ambitie is deze concurrentiepositie vast te houden én verder te versterken. Om dit te bereiken hebben bedrijven, kennisinstellingen en regionale overheden zich verenigd in de Economische Programmaraad Zuidvleugel (EPZ). In de EPZ bundelen de leden kennis, inzichten en bestuurskracht op de uitvoering van de economische agenda Koers 2020. Een van de actielijnen in deze agenda is Arbeidsparticipatie: iedereen doet mee! De onderkant van de arbeidsmarkt – landelijk en in de Zuidvleugel. Onderdeel van de omvattende economische strategie is een versterking van het arbeidsaanbod en de werkgelegenheid in de Zuidelijke Randstad. Te veel mensen staan op dit moment ‘aan de zijlijn’ – de schatting voor de Zuidvleugel is dat ongeveer 20 procent niet meedoet. Vooral aan de onderkant van de arbeidsmarkt bestaan omvangrijke aansluitingsproblemen en die verdwijnen niet vanzelf. De verwachting is dat het aantal laagopgeleiden de komende 10 jaar daalt maar het aantal banen voor laagopgeleiden daalt nog harder (CPB/SCP 2015). Voor veel van de laagbetaalde werkgelegenheid is dit in belangrijke mate een probleem van loonkosten die niet in overeenstemming zijn met de arbeidsproductiviteit. Loonkosten groeien sneller dan de productiviteit en daarmee verdwijnt veel laaggeschoolde arbeid uit de markt. Verschillende studies bevestigen dit beeld (bijvoorbeeld SEO 2008, WRR 2013). Veel van de traditionele maakindustrie vindt niet meer in Nederland plaats en de Zuidelijk Randstad vormt hierin geen uitzondering (Provincie Zuid-Holland 2012). 1

Bedrijven worden vanuit (internationale) concurrentiemotieven gestimuleerd om productie af te stoten en/of naar het verre buitenland te verplaatsen. Dit is een ontwikkeling die al decennia gaande is. Er zijn wel tegenbewegingen. Zo kunnen veranderende technologische omstandigheden (bijvoorbeeld in de logistiek) de vestigingskeuze herdefiniëren. Maar ook verschuivingen in loonkosten (met name loonkosten per eenheid product) spelen een rol. Wanneer de loonkosten op of boven het niveau van de arbeidsproductiviteit gebracht worden wordt het aantrekkelijker om productie in Nederland te houden of zelfs terug te brengen. Tabel 1 geeft de arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen op drie cruciale momenten in de tijd: (2003) het jaar dat de specifieke afdrachtskorting werd afgeschaft, (2008) het laatste goede jaar voordat als gevolg van de crisis de werkloosheid begon op te lopen, en het meest recente jaar. Tabel 1A

Nederland, Arbeidsparticipatie mannen naar leeftijd en geslacht (2003, 2008, 2014, CBS) Leeftijd

Tabel 1B

15 tot 25 jaar

25 tot 45 jaar

45+ jaar

Onderwijsniveau

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

2003

63,4

78,4

86,4

87,5

95,5

96,8

50,1

62,2

72,5

2008

65,7

78,1

81,2

90,4

96,1

97,5

53,6

65,6

73,4

2014

59,5

75,0

77,6

84,4

93,2

96,7

55,3

68,6

75,4

Nederland, Arbeidsparticipatie vrouwen naar leeftijd en geslacht (2003, 2008, 2014, CBS) Leeftijd

15 tot 25 jaar

25 tot 45 jaar

45+ jaar

Onderwijsniveau

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

2003

57,7

76,7

85,9

61,2

80,3

88,8

27,0

49,9

64,5

2008

59,3

78,2

80,7

66,7

84,8

91,5

31,4

56,5

68,7

2014

58,9

74,1

79,7

61,4

83,9

92,0

32,0

59,7

71,1

Duidelijk is dat de arbeidsparticipatie na de economische crisis is teruggelopen. Met uitzondering van de leeftijdscategorie 45 jaar en ouder en de hoogopgeleiden in de ‘prime age’ categorie (25 tot 45 jaar) is er een afname te zien in de arbeidsdeelname. Deze is het sterkst zichtbaar bij de laagopgeleiden tot 45 jaar. Tabel 2 laat voor dezelfde jaren het verloop in werkloosheid zien. Voor de meeste recente periode zijn de cijfers vanaf 2013 gepresenteerd om het meest actuele verloop te tonen. De tabel laat duidelijk zien dat de werkloosheid onder laagopgeleiden het meest is gestegen en dat de stijging nog steeds doorzet. Dit in tegenstelling tot de categorieën middelbaar en hoogopgeleiden waar er na 2013 een kentering is opgetreden. Vooral voor hoogopgeleiden geldt dat de werkloosheid inmiddels terugloopt. Het knelpunt zit hiermee duidelijk bij de groep laagopgeleiden. Tabel 2A

Nederland, Werkloosheid percentage mannen naar leeftijd en onderwijsniveau (2003, 2008, 2013-2015, CBS) Leeftijd

Tabel 2B

15 tot 25 jaar

45+ jaar

Onderwijsniveau

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

2003

13,5

7,8

12,0

4,8

2,4

2,5

3,7

2,9

2,9

2008

11,3

7,4

4,7

2,0

0,9

0,7

3,3

2,6

2,6

2013

17,3

10,3

8,9

9,9

6,6

3,5

8,3

6,5

4,3

2014

16,6

9,2

6,8

10,6

6,4

3,2

9,5

6,9

4,4

2015 1e kwartaal

16,0

8,6

7,4

10,6

6,9

2,7

9,9

7,2

4,3

Nederland, Werkloosheid percentage vrouwen naar leeftijd en onderwijsniveau (2003, 2008, 2013-2015, CBS) Leeftijd

2

25 tot 45 jaar

15 tot 25 jaar

25 tot 45 jaar

45+ jaar

Onderwijsniveau

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

Laag

Middelbaar

Hoog

2003

12,6

5,6

5,2

8,4

4,8

3,7

4,7

4,4

3,5

2008

11,2

5,1

5,1

7,9

3,7

2,4

4,7

3,5

2,8

2013

17,5

10,4

7,2

11,7

7,5

4,3

6,8

6,4

3,8

2014

18,2

10,1

8,1

13,4

7,9

4,1

8,6

7,3

3,9

2015 1e kwartaal

18,2

8,0

5,8

14,4

8,2

4,4

9,7

7,5

4,1

Het beeld wordt nog grimmiger wanneer we het verloop in het aantal langdurig werklozen beschouwen. Tabel 3 laat dit zien. Hier is overigens gekozen voor het jaar 2009 omdat de langdurig werkloosheid vanzelfsprekend met enige vertraging reageert op een omslag in de conjunctuur. Tabel 3

Nederland, Langdurige werkloosheid (in duizenden) naar geslacht (2003, 2009, 2012-2014, CBS) Totaal

Mannen

Vrouwen

2003

96

44

52

2009

80

37

44

2012

157

83

74

2013

204

108

96

2014

250

137

113

Het is duidelijk dat het aantal langdurig werklozen fors gestegen is sinds de economische crisis en het einde in deze oplopende trend lijkt nog niet in zicht.

Kortom, de Nederlandse arbeidsmarkt vertoont voorzichtige tekenen van herstel maar aan de onderkant is dit herstel nog ver weg. De arbeidsmarkt in de zuidvleugel. Figuur 1 toont de arbeidsparticipatie en werkloosheid in de Zuidvleugel. Het heterogene karakter van de regio – met name het verschil tussen Rotterdam en Den Haag enerzijds en de overige gemeenten – komt duidelijk tot uitdrukking. Meer in het algemeen geldt dat naarmate gemeenten meer verstedelijkt zijn de arbeidsparticipatie afneemt en de werkloosheid toeneemt. (NB: voor alle landkaartjes in dit rapport geldt: hoe groener, hoe beter en hoe roder, hoe slechter.) Figuur 1

Zuidvleugel, arbeidsdeelname (boven) en werkloosheid (onder) in 2014: totaal (links) en jongeren (rechts)

3

Korte geschiedenis van het arbeidsmarktbeleid in Nederland met een accent op lastenverlichting. Vooral in de tweede helft van de jaren 90 was het beleid vanuit de rijksoverheid er op gericht om de werkgelegenheid aan de onderkant fiscaal te stimuleren. Zo was er de Specifieke Afdrachtskorting (SPAK) welke werkgevers een vermindering op de loonafdracht gaf tot 115 procent van het Wettelijk minimumloon (Wml), en de Verlaging Langdurig Werklozen (VLW) die voor een beperktere groep nog eens een additionele lastenverlichting tot 130 procent van het Wml mogelijk maakte. De kosten voor de schatkist waren aanzienlijk en lagen in het jaar 2000, toen ruim 1 miljoen banen onder de lastenverlichting vielen, rond € 1 miljard (Ministerie van SZW 2002). Na de eeuwwisseling heeft er een ingrijpende ‘heroriëntatie in het arbeidsmarktbeleid’ plaatsgevonden en zijn beide genoemde fiscale instrumenten gesneuveld en vervangen door een

arbeidskorting voor werkenden. Deze omslag werd destijds ingegeven door een krappe arbeidsmarkt: veel onvervulde vacatures, ook voor laaggekwalificeerde functies. Hoofdstuk 3 gaat nader in op verschillen en overeenkomsten in de conjunctuur destijds en nu. Er geldt op dit moment een lastenverlichting voor werkgevers die jongeren (tot 27 jaar), arbeidsgehandicapten en ouderen (55+) in dienst nemen. De regeling geldt voor nieuwe arbeidsplaatsen. De regeling geldt voor de volgende categorieën werknemers: (i) werknemers met een WIA-uitkering, (ii) werknemers van 56 jaar of ouder met een WW-, bijstands- of arbeidsongeschiktheidsuitkering, (iii) uitkeringsgerechtigden van 56 jaar of ouder of arbeidsgehandicapten (mobiliteitsbonus), (iv) werknemers van 56 jaar of ouder mits deze 2 jaar niet gewerkt hebben en een uitkering ontvangen volgens de Algemene Nabestaandenwet (ANW), en (v) jongere werknemers van 18 tot en met 26 jaar met een WW- of bijstandsuitkering, mits ten minste op een halfjaarcontract voor minimaal 32 uur per week. Deze laatste regeling geldt tot 31 december van dit jaar en tussen 1 juli 2015 en 1 januari 2016 is een halfjaarcontract voor ten minste 24 uur per week voldoende. Voor jongere werknemers is de premiekorting ten hoogste € 3,500 op jaarbasis bij een 32 uur werkweek, en voor de overige categorieën ten hoogste € 7,000 bij een 36 uur werkweek. Veel werkgevers echter, zijn niet op de hoogte van deze regeling, noch van andere regelingen die gelden vanuit de Participatiewet (CPB/SCP 2015).

Quick Scan. Tegen de achtergrond van een aantrekkende arbeidsmarkt aan de bovenkant maar stagnatie aan de onderkant, en met een oog op de landelijke discussie over een nieuw belastingstelsel, heeft de Economische Programmaraad Zuidvleugel het initiatief genomen voor een onderzoek naar werkgeverslastenverlichting. De vraag is gesteld in hoeverre dit instrument, naast de bestaande instrumenten, kan bijdragen aan betere werkgelegenheidsperspectieven aan de onderkant van de arbeidsmarkt. 4

Het onderzoek is gefaseerd verricht. De eerste fase is een Quick Scan. Het is de bedoeling dat op basis van de resultaten van deze Scan besloten wordt in hoeverre een vervolgonderzoek (tweede fase) zinvol is. De vragen die in deze Quick Scan gesteld worden zijn: (1) hoe ziet de arbeidsmarkt er in de Zuidvleugel uit – specifiek met betrekking tot het arbeidsaanbod en werkgelegenheid aan de onderkant?, en (2) in hoeverre kan een instrument als de Specifieke Afdrachtskorting in de Zuidvleugel tot meer banen leiden voor (langdurig) werklozen en mensen die op dit moment niet meedoen? Op deze plaats moet een kanttekening gemaakt worden. Werkgeverslastenverlichting is geen regionaal belastinginstrument. Het is een instrument met een landelijke reikwijdte. De uitdaging die hiermee impliciet aan dit onderzoek is gesteld is te komen met een overtuigend verhaal waarom werkgeverslastenverlichting goed is, niet alleen voor de Zuidvleugel maar voor Nederland. Deze Quick Scan draagt vijf argumenten aan voor werkgeverslastenverlichting, ook wel aangeduid als afdrachtskorting. Mits goed vormgegeven kan dit een effectief en niet duur instrument zijn, dat past in een conjunctuurbestendig beleid en bovendien enkele structurele knelpunten op de Nederlandse arbeidsmarkt vermindert, internationaal zou Nederland in de pas lopen, en niet alleen voor de Zuidvleugel maar ook voor andere arbeidsmarktregio’s in Nederland zou een afdrachtkorting op dit moment goed zijn. Deze vijf argumenten worden in de volgende hoofdstukken uitgewerkt. De Quick Scan besluit met een indicatieve beschouwing van enkele varianten met voor-en nadelen en kosten en opbrengsten van elk van deze varianten: voor wie zou de afdrachtskorting een uitkomst betekenen en wat zijn de kosten? In een vervolg op deze Quick Scan zouden deze varianten verder uitgewerkt kunnen worden zodat een veel scherper beeld ontstaat over hoe een eventuele afdrachtskorting er uit zou kunnen zien, wat de voor- en nadelen er van zouden zijn, wat het prijskaartje zou zijn, en wat het zou opleveren in termen van werkgelegenheid.

Hoofdstuk 2. Werkt een afdrachtskorting marktverstorend of juist niet?

Highlights  Lastenverlichting is economisch efficiënt



Dit geldt zeker aan de onderkant omdat hoge loonkosten met name dáár tot te weinig werkgelegenheid leiden





Wel blijft er een economische afruil: hoe gerichter, hoe lager de ‘deadweight’ maar hoe hoger de transactiekosten

Mits goed vormgegeven kan een afdrachtskorting helpen

De marktverstorende werking van belastingen. Dit verhaal begint bij de economische theorie. Volgens de economische theorie werken belastingen marktverstorend. Belastingen leiden tot een efficiëntie-verlies (in economentaal: er zit een ‘excess burden’ aan vast) Dit geldt zeker ook voor belasting op arbeid. Belastingen drijven een wig tussen loonkosten voor de werkgever en het nettoloon dat de werknemer ontvangt. Zowel vraag naar, als aanbod van arbeid nemen af wanneer er een belasting op arbeid wordt geïntroduceerd of wanneer een bestaand tarief wordt verhoogd. Beide partijen, werkgevers en werknemers, stemmen hun economische gedrag af op de nieuwe prijs en het resultaat is een verlies aan werkgelegenheid en een verlies aan welvaart. Omgekeerd geldt hiermee dat lastenverlichting welvaart verhogend is: economisch efficiënt. Lastenverlichting kan generiek ingezet worden maar ook specifiek, gericht op de onderkant. Gericht op de onderkant inzetten van lastenverlichting kan efficiënt zijn wanneer de te hoge loonkosten met name dáár tot te weinig werkgelegenheid leiden. 5

Let wel, dit is een heel ander vertrekpunt dan de meer gangbare redenering dat lastenverlichting tot een aanzienlijke ‘deadweight loss’ leidt. In de bijlagen is een tabel opgenomen (tabel A2) die een overzicht geeft van (veelal gedateerd) onderzoek naar deze deadweight loss. Echter, deze gangbare redenering is feitelijk een omkering van de economische theorie, zoals hierboven beschreven. In een aparte bijlage (bijlage B) wordt dieper ingegaan op de economische theorie. Ons vertrekpunt is een ander. Dit verhaal gaat uit van een bepaalde budgettaire ruimte (‘fiscal space’). De economische groei trekt aan en er tekent zich een financiële meevaller van enkele miljarden af voor de schatkist. Een deel van deze meevaller wordt benut voor arbeidsmarktbeleid. Het gaat er vervolgens om deze ruimte zo efficiënt mogelijk in te zetten. De volgende vraag is dan: stel dat er budgettair ruimte is voor lastenverlichting op arbeid, hoe kan deze ruimte het meest efficiënt aangewend worden? Het CPB heeft een aantal varianten doorgerekend. Deze zijn (1) verlaging van de tarieven in de eerste tot en met vierde schijf IB, (2) een hogere arbeidskorting en/of verlagen van de werkgeverslasten (dit laatste in de vorm van een loonkostensubsidie onderkant), en (3) verruiming van bestaande kindregelingen. Het CPB concludeert dat generieke maatregelen nauwelijks effectief zijn. Een hogere arbeidskorting of een loonkostensubsidie gericht op de onderkant daarentegen, leiden wel tot meer werkgelegenheid. Het CPB plaatst wel de kanttekening dat de gemiddelde arbeidsproductiviteit door dergelijke maatregelen afneemt maar dit is een logisch gevolg van het stimuleren van laagproductieve arbeid en hoeft daarom niet als een nadeel gezien te worden. Het grootste effect op de werkgelegenheid wordt overigens gevonden in het verruimen van de kindregelingen. Het CPB heeft een lastenverlichting voor werkgevers niet expliciet doorgerekend. De motivering is dat dit voor de langere termijn ook niet zoveel uitmaakt omdat een verandering in de werkgeverslasten op den duur in de loonvorming toch altijd gedeeltelijk afgewenteld wordt (CPB

2015a, OECD 2011).1 Het initiële voordeel voor werkgevers wordt volgens deze redenering geleidelijk een stukje afgeroomd door werknemers – zéker wanneer de arbeidsmarkt aantrekt. Dit is op zichzelf genomen correct maar juist voor laagopgeleiden geldt dat het wettelijk minimumloon (Wml) een vloer in het loongebouw legt. Het mechanisme wat CPB beschrijft doet zich daarom in het onderkantsegment veel minder voor (zie ook bijlage 2). Figuur 2 laat zien dat het Wml in reële termen de laatste 15 jaar nagenoeg gelijk is gebleven. Enerzijds heeft dit de relatieve toename van de werkloosheid van laagopgeleiden in de totale werkloosheid gedeeltelijk opgevangen2, anderzijds laat de figuur ook duidelijk zien dat er wel sprake is van een stevige vloer in het loongebouw. Figuur 2

Nederland, de ontwikkeling van het Wettelijk minimumloon, in constante (2014) prijzen

CPB schrijft overigens expliciet dat het niet naar conjuncturele maar naar structurele effecten van de doorgerekende maatregelen op de werkgelegenheid kijkt. Met andere woorden, in hoeverre een afdrachtskorting voor werkgevers voor de huidige arbeidsmarktproblematiek uitkomst biedt valt op grond van het CPB rapport niet te zeggen. Hier zijn wel wat kanttekeningen bij de plaatsen. Ten eerste, er is op dit moment wel degelijk óók sprake van een conjunctureel probleem (hoofdstuk 3). Ten tweede, het is de vraag of het hierboven beschreven afwentelmechanisme nog wel zo werkt als in het verleden. Ten derde, er is aan de onderkant een banentekort voor laagopgeleiden en dit verandert niet vanzelf (hoofdstuk 4).

6

Studies (incl. CPB 2015a, OECD 2011) laten zien dat de elasticiteit van de arbeidsvraag groter is dan van het arbeidsaanbod. CPB bijvoorbeeld, stelt dat de keuze voor het aantal dagen of uren per week veel minder gevoelig is voor fiscale prikkels dan in het verleden (CPB 2015a, blz. 10). De economische theorie leert dat het in dit geval efficiënter is om lastenverlichting op de vraagzijde te richten (zie bijlage B voor een theoretische uitwerking). De literatuur noemt een aantal nadelen van werkgeverslastenverlichting. Een geringe nettoeffectiviteit, omvangrijke ‘deadweight loss’, verdringingseffecten, stigmatiseren van kansarmen, verstoring van de arbeidsmarkt in het segment waar de lastenverlichting uitgefaseerd wordt (de marginale belastingdruk in dat segment wordt vergroot). Veel van de in de literatuur genoemde nadelen hebben betrekking op het ‘design’. Met een zorgvuldige vormgeving kunnen enkele van de veel genoemde minpunten ondervangen worden, al blijft er tot op zekere hoogte sprake van een afruil. Zo leidt een meer gerichte afdrachtskorting onvermijdelijk tot transactiekosten, mogelijke stigmatisering, en verstoort het op een andere manier de werking van de arbeidsmarkt. Indien de keuze gemaakt zou worden voor een afdrachtskorting op maat dan moeten deze aspecten goed worden afgewogen. Hoofdstuk 7 gaat hier dieper op in.

Het door het CPB gehanteerde model, MICSIM, is niet ontwikkeld voor simulaties van de vraag naar arbeid. Het andere ventiel voor laagopgeleiden is de sterk toegenomen segmentering van de Nederlandse arbeidsmarkt geweest. OECD cijfers laten goed zien hoe voor een aantal Europese landen, waaronder Nederland, de enige groei in werkgelegenheid sinds de crisis in die flexibele buitenschil zit. De OECD is hier niet positief over. In de bijlage zijn cijfers hierover opgenomen. 1 2

Hoofdstuk 3. Past een afdrachtskorting in een ‘conjunctuurbestendig beleid’?

Highlights  De afdrachtskorting paste in 2003 niet meer in een ‘conjunctuurbestendig arbeidsmarktbeleid’ 

Echter, de conjunctuur vraagt nu opnieuw om een heroverweging



Niet een tekort aan banen was op dat moment het probleem maar een tekort aan mensen om deze banen te vullen



De economische crisis heeft zich vertaald in een hoge en hardnekkige werkloosheid

Het beleid noemde destijds ‘conjunctuurbestendig arbeidsmarktbeleid’ als motief voor het verruilen van werkgeverslastenverlichting voor een arbeidskorting (Ministerie van SZW 2002). De aantrekkende arbeidsmarkt rond de eeuwwisseling had het werkloosheidsprobleem grotendeels opgelost. Verder aanjagen van werkgelegenheid zou tot oververhitting leiden en stimuleren van de arbeidsparticipatie – de oververhitte arbeidsmarkt op die manier weer wat zuurstof geven – lag voor de hand. Het is bekend dat het beleid meestal vertraagd reageert op de realiteit. Figuur 3 laat dit goed zien. Op het moment dat de afdrachtskorting in 2003 werd afgeschaft bevond Nederland zich al weer in een recessie. Waar staat Nederland op dit moment? Figuur 3 laat dit zien aan de hand van vier indicatoren. Figuur 3

Conjunctuurindicatoren bruto binnenlands product

openstaande vacatures

werkgelegenheid (aantal banen)

werkloosheidspercentage

7

Bron: CBS Statline 2015

De recessie van 2002/2003 en de reeds genoemde ‘double dip’ na 2011 is goed zichtbaar in de beide linker panels. Net toen Nederland in 2011 van de eerste crisis leek te herstellen sloeg de tweede crisis genadeloos toe. In cijfers van de OECD is duidelijk zichtbaar hoe de meeste landen van de Eurozone, inclusief Nederland, toen pas echt met een oploop in werkloosheid geconfronteerd werden (het panel rechtsonder en figuur C1 in de bijlagen laat dit zien). Dit in tegenstelling tot de Verenigde Staten waar de werkloosheid na 2011 geleidelijk steeds verder is gedaald.3 De economische crisis is in Nederland niet opgevangen in de lonen maar heeft zich vooral vertaald in lagere winsten en een verlies in werkgelegenheid (CPB 2015b). De gemiddelde loonkosten zijn gestaag meegestegen met de arbeidsproductiviteit – zowel vóór als na 2007 – en daarmee is de crisis is niet opgevangen door ‘goedkoper te produceren maar door minder te produceren’ (CPB 2015b). Figuur 3 laat goed zien dat Nederland op dit moment in een geheel andere conjunctuurfase zit dan net na de eeuwwisseling, toen de arbeidsmarkt gespannen was en er consensus was dat verdere stimulering van de werkgelegenheid niet zinvol was. Een conjunctuurbestendig arbeidsmarktbeleid zou een beleid moeten zijn dat mee-ademt met de conjunctuur. Een beleid dat rigide gericht blijft op verdere vergroting van de arbeidsparticipatie aan de onderkant, in een situatie waar in ditzelfde laaggeschoolde segment op dit moment sprake is van omvangrijke en hardnekkige (langdurige) werkloosheid, is geen conjunctuurbestendig beleid.

8

3

Hier moet wel de kanttekening bij geplaatst worden dat de langdurige werkloosheid ook in de Verenigde Staten hoog is gebleven en dat éénderde van de langdurig werklozen inmiddels de labor force heeft verlaten.

Hoofdstuk 4. Vermindert een afdrachtskorting een structureel arbeidsmarktknelpunt?

Highlights  Nederland heeft een onderkantprobleem  Laagopgeleiden raken steeds verder op afstand



Dit geldt zéker ook voor de Zuidvleugel.



De vooruitzichten voor 2025 laten een verdere verslechtering van de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden zien



Loonkosten per eenheid product stijgen, ...



De trage groei in arbeidsproductiviteit in combinatie met loonkosten die meestijgen met de contractlonen leidt in de marktsector tot een verlies aan werkgelegenheid



... en er treedt verdringing op



Vaste banen aan de onderkant verdwijenen, worden vervangen door flexbanen of opgevuld door MOE-landers

Nederland kent een hardnekkige onderkantproblematiek. Zelfs in de laatste periode van hoogconjunctuur, rond 2007 toen de werkloosheid in Nederland op een laagtepunt stond, werd er gesproken van een ‘granieten bestand’. Dit bestand is sinds de economische crisis fors in omvang toegenomen. Dit is zeker ook het geval voor de Zuidvleugel. Figuur 4 laat zien dat de knelpunten vooral in Rotterdam en Den Haag en de overige grotere gemeenten (Leiden, Dordrecht, Gouda) geconcentreerd zijn. Figuur 4 9

Zuidvleugel, inkomenssituatie 2012 en bijstandsuitkeringen 2014

Het inzetten van de budgettaire ruimte om structurele knelpunten aan te pakken is een prioriteit voor de regering. Hieronder zetten we uiteen waarom een lastenverlichting voor werkgevers ook vanuit structuurperspectief verlichting brengt. De economische crisis heeft een groot aantal laagproductieve arbeidskrachten buitengesloten. Dit is een proces wat onder de oppervlakte al decennia sluipend doorwerkt. Elke economische crisis leidt alleen maar tot een tijdelijke versnelling van dit proces. Cijfers van de OECD laten zien hoe voor de Europese landen elke conjuncturele neergang er toe leidt dat er een volgende groep meer of minder permanent uitstroomt naar de werkloosheidsregelingen. Vooral laaggeschoolde en oudere werknemers in de traditionele maakindustrie zijn in grote getale langs deze route uitgestroomd. Het CPB is in een onlangs verschenen studie betrekkelijk optimistisch met betrekking tot de langdurig werkloosheid (CPB 2015b). Wanneer de economie aantrekt neemt het aantal langdurig werklozen normaal gesproken vanzelf af, aldus CPB. Een uitzondering op deze empirische regel vormen de ouderen en laagopgeleiden. Van cruciaal belang is hoe de lonen reageren op een economische neergang. Wanneer lonen (de prijskant) neerwaarts rigide zijn dan is een afname van het arbeidsvolume het ventiel waarlangs de arbeidsmarkt een nieuw evenwicht vindt. De toename in langdurig werklozen heeft in Nederland geen invloed op de loonvorming, zo blijkt uit een recente studie (Luginbuhl 2015). De reserveringslonen van langdurig werklozen nemen niet af met de duur van de werkloosheid (CPB 2015b). Met andere woorden, werklozen nemen geen genoegen met een lager loon naarmate hun afstand tot de arbeidsmarkt toeneemt en dit helpt natuurlijk niet om opnieuw aan de slag te komen. 10

Een afdrachtskorting specifiek gericht op deze groep zou daarentegen wél het gewenste effect sorteren dat de loonkosten omlaag gaan.

Het onderliggende economische mechanisme is tweeledig. Enerzijds is er Tinbergens ‘race tussen technologie en opleidingsniveau’ en anderzijds is er het ‘Baumolmechanisme’. Beide worden hieronder kort toegelicht. De race tussen techniek en opleidingsniveau is een metafoor die zegt dat de technologisch bepaalde verandering in de structuur van de werkgelegenheid sneller gaat dan de gemiddelde stijging van het opleidingsniveau. Laagopgeleiden zijn de verliezers in deze race (Jacobs 2003). In de toekomst zijn er steeds minder laagopgeleiden maar de arbeidsmarktvraag naar laagopgeleiden neemt nog sneller af. In de Amerikaanse arbeidsmarkt leidt dit tot grotere beloningsverschillen naar opleidingsniveau maar in Nederland vormt het wettelijk minimumloon een harde ondergrens en daarom leidt de ‘race van Tinbergen’ voor ons land naar een groeiende werkloosheid onder laagopgeleiden – een werkloosheid die niet conjunctureel is maar structureel. CPB en SCP hebben onlangs scenario’s gepubliceerd met betrekking tot de arbeidsmarktsituatie voor laagopgeleiden in 2025. Een beleidsneutraal scenario en daarnaast enkele beleidsvarianten. Deze studie is uitermate relevant voor het thema van dit rapport. Het kader op de volgende bladzijde geeft de voor deze Scan meest relevante conclusies.



Prognose laagopgeleiden in Nederland in 2025 







11



Het arbeidsaanbod van laagopgeleiden neemt de komende 10 jaar af. Dit is het saldo van een opwaarts participatie-effect (vooral door de stijging van de pensioenleeftijd en een toename van de arbeidsdeelname van vrouwen) en een neerwaarts demografisch effect. Dit laatste wil zeggen dat de cohorten van oudere leeftijd die de komende 10 jaar de arbeidsmarkt verlaten gemiddeld genomen lager opgeleid zijn dan de cohorten jongeren die hun intrede maken op de arbeidsmarkt. Dit demografische effect leidt tot een gemiddelde toename van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking. CPB en SCP verwachten dat arbeidsdeelname van laagopgeleiden met 0,5 miljoen afneemt van 2.350 duizend in 2013 naar 1.850 duizend personen in 2025. De werkgelegenheid voor deze groep neemt echter in een sneller tempo af. Op basis van de trend van de afgelopen 40 jaar verwachten CPB en SCP dat de verschuiving van laag- naar hoogopgeleid verder doorzet. Wanneer het minimumloon vervolgens meestijgt met de contractlonen dan stijgt het minimumloon sneller dan de arbeidsproductiviteit en ontstaat er elk jaar een nieuwe groep waarvoor de arbeidsproductiviteit onder het niveau van het loon terecht komt waardoor er geen werk meer is voor deze groep. Successievelijk verdwijnen er dus jaarlijks banen aan de onderkant. Dit leidt tot een stijging van de werkloosheid onder laagopgeleiden met 2,3 procentpunt tot 8,2 procent gerekend vanaf het niveau in 2009 toen de werkloosheid onder laagopgeleiden gemiddeld op 5,9 procent lag. (NB: CPB en SCP kijken dus naar de structurele ontwikkeling en niet naar de conjuncturele ontwikkeling.) Wanneer de ‘skill bias’, dat wil zeggen: de mate waarin de relatieve vraag naar laag-/hoogopgeleiden reageert op de technische ontwikkeling, nog sterker doorwerkt dan in het basisscenario is verondersteld, kan de werkloosheid onder laagopgeleiden nog verder toenemen (het rapport komt met een variant waar de werkloosheid onder laagopgeleiden naar 11 procent doorstijgt). Het rapport komt met twee varianten waarin de loonkosten aan de onderkant minder meestijgen met de groei van de contractlonen. Het eerste scenario veronderstelt dat het minimumloon niet meestijgt met de contractlonen maar met de arbeidsproductiviteitstoename specifiek aan de onderkant. Dit scenario geeft een werkloosheid onder laagopgeleiden van 7,5 procent in 2025, hetgeen 0,7 procentpunt lager is dan in het basisscenario. Dit zijn ongeveer 13.000 banen.4 Let wel, dit is het effect van een verlaging van het minimumloon met iets meer dan 1 procent ten opzichte van het basisscenario.5 Het rapport presenteert vervolgens ook een scenario waar de arbeidsdeelname onder laagopgeleiden wordt gestimuleerd door middel van loonkostensubsidies. 6 Verondersteld is dat dit 125.000 extra banen oplevert. De werkloosheid onder laagopgeleiden neemt nauwelijks af (0,2 procentpunt lager dan het basisscenario) maar dit komt omdat de maatregel door het CPB vooral verondersteld wordt door te werken op de arbeidsparticipatie van laagopgeleiden: aan de aanbodkant dus en niet aan de vraagkant.

(Bron: De onderkant van de arbeidsmarkt in 2025, Centraal Planbureau/Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag juni 2015) Het door de econoom Baumol beschreven mechanisme (‘cost disease’7) heeft betrekking op de lange-termijngevolgen van een verschil in arbeidsproductiviteitsontwikkeling tussen economische sectoren. In Nederland loopt de ontwikkeling van de reële lonen over een langere tijd gemeten in de pas met de arbeidsproductiviteitsontwikkeling (CPB 2015b). Tussen verschillende 4

0,7% van 1.850.000 (zijnde het arbeidsaanbod van laagopgeleiden in 2025) is 12.950. In het basisscenario ligt het minimumloon in 2025 op €9,00 per uur (gerekend in prijsniveau van 2013). In het alternatieve scenario is dit €8,90. Dit is natuurlijk maar een zeer beperkt verschil wat niettemin toch bijna 13 duizend extra banen aan de onderkant oplevert. 6 Het rapport geeft geen informatie over hoe precies de doorgerekende loonkostensubsidiemaatregel er uit ziet maar noemt wel de SPAK en VLW als voorbeelden. Navraag bij CPB levert op dat hier geen modelberekening aan ten grondslag ligt. Er is eenvoudig verondersteld dat de overheid er in slaagt om 125.000 arbeidsplaatsen te creëren met deze maatregel. 7 W.J. Baumol (1967), The Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of the Urban Crisis, The American Economic Review. Later heeft Baumol nog een artikel geschreven waarin hij stelt dat dit mechanisme niet alleen tussen economische sectoren werkt maar ook binnen sectoren, wat bijvoorbeeld mede kan verklaren waarom bedrijven bepaalde activiteiten outsourcen (W.J. Baumol, Unbalanced Growth Revisited: Asymptotic Stagnancy and New Evidence, The American Economic Review, 1985). 5

bedrijfstakken met een uiteenlopende arbeidsproductiviteitsontwikkeling moet zich dit vertalen in de reële loonontwikkeling. Dit is echter lang niet altijd het geval. Een sector waar dit zeker niet geldt is de publieke sector. Op de arbeidsmarkt concurreert de publieke sector met de marktsector in termen van steeds hogere salarissen zonder dat er in diezelfde publieke sector een navenante productiviteitsgroei tegenover staat (Blank et al. 2010). Dit leidt tot een relatieve kostenstijging in de publieke sector en, omdat deze sector overwegend met publiek geld bekostigd wordt, tot een opwaartse collectieve lastendruk. Dit mechanisme is door Baumol theoretisch beschreven. Er is in Nederland wel veel onderzoek naar gedaan (onder meer SCP 2012, Blank et al. 2010) en empirisch zijn er wel degelijk sterke aanwijzingen dat sectoren als het onderwijs, de zorg en het openbaar bestuur de afgelopen decennia in arbeidsproductiteitsgroei zijn achtergebleven bij de marktsector. In de marktsector gaan bedrijven die niet mee kunnen in de technologische ontwikkeling vroeg of laat failliet – in de publieke sector is dit niet het geval. Maar ook in de marktsector kan de overheid een handje helpen. Het industriebeleid van het Ministerie van Economische Zaken heeft in het verleden tal van sectoren – meestal tijdelijk - overeind gehouden. Sommige van de ons omringende landen zijn nooit helemaal afgestapt van industriebeleid – zij het, doorgaans in een impliciete vorm. Een voorbeeld zijn de ‘zachte leningen’ voor Air France van de Franse banken die geheel of gedeeltelijk in eigendom van de staat zijn. De afdrachtskortingen voor werkgevers die veel van de ons omringende landen kennen (hoofdstuk 5) zouden eveneens gezien kunnen worden als een indirecte vorm van industriebeleid. In dit licht bezien heeft het Nederlandse bedrijfsleven een concurrentienadeel in relatie tot vergelijkbare bedrijven in andere Lidstaten waar laagproductieve arbeid fiscaal gefaciliteerd wordt. In de commerciële dienstverlening leidt het beschreven mechanisme van Baumol er toe dat bepaalde diensten geleidelijk uit de markt verdwijnen, dan wel het grijze of zwarte circuit in glijden (een bekend voorbeeld zijn particuliere schoonmaakdiensten) of alleen in gesubsidieerde vorm kunnen voortbestaan (podiumkunsten). Het kan er ook toe leiden dat bepaalde activiteiten worden afgestoten: verplaatst naar het buitenland en van daaruit ingekocht (outsourcing). Een actueel voorbeeld is het ontslag van 500 werknemers bij scheepswerf IHC uit Hardinxveld en Sliedrecht. Het bedrijf verwacht dat het elders 15 procent goedkoper kan produceren.8

12

Verdringing van laagopgeleiden op de arbeidsmarkt. Loonkosten spelen ook een belangrijke rol in de toename van het aandeel buitenlandse arbeidsmigranten op de Nederlandse arbeidsmarkt. De instroom van arbeidsmigranten vanuit de MOE-landen (Midden- en Oost-Europese landen) is in 10 jaar enorm toegenomen – van circa 31 duizend in 2001 naar 168 duizend in 2011. Het grootste deel van de toestroom komt terecht in de uitzendsector en wordt van daaruit ingezet in de landbouw, industrie, bouw, groothanden en transport (SEO 2014b). Deze ontwikkeling is hand in hand gegaan met de toegenomen flexibilisering van de Nederlandse arbeidsmarkt. Behoudens in de sectoren openbaar bestuur, onderwijs en zorg, zijn sinds 2001 overal vaste contracten verdwenen en zijn daar hoogstens flexibele dienstverbanden voor in de plaats gekomen. Naast uitzendwerk, laten steeds meer mensen zich op basis van oproepcontracten of als zelfstandig ondernemer inhuren. Meer dan 140 duizend MOE-landers hebben werk gevonden in de uitzendsector, maar ook een aanzienlijk aantal in de sectoren landbouw, industrie, bouw, groothandel en transport – dit, terwijl in dezelfde periode het aantal Nederlandse werknemers in deze sectoren afnam. Binnen de transportsector heeft een verschuiving naar meer buitenlandse weknemers zich vooral bij het goederenvervoer voorgedaan en binnen de industrie vooral bij de voeding- en procesindustrie. Dit zijn sectoren die ook in de Zuidvleugel sterk vertegenwoordigd zijn. Institutionele factoren – met name, de uitbreiding van de Europese Unie, de economische crisis en toegenomen internationale concurrentie hebben deze trend naar kostenverlaging versneld.

8

NRC 12 juni 2015, “De ‘harde mannen’ moeten er uit”

Onderzoek laat zien dat er sprake is van verdringing: (i) door bedrijven die zich niet aan de wet en regelgeving houden, (ii) door zelfstandigen ten koste van (bedrijven met) werknemers in loondienst, en (iii) door in het buitenland gevestigde ondernemingen welke op detacheringsbasis werknemers leveren (SEO 2014). Verdringing door arbeidsmigranten in Nederlandse bedrijven is in beginsel geen issue omdat deze onder dezelfde cao vallen als de Nederlandse werknemers, maar de beide laatstgenoemde vormen van verdringing zijn het directe gevolg van de verruiming van de Europese wet en regelgeving. De toetreding van de MOE-landen in 2004, respectievelijk 2007, heeft in beide jaren tot een significante toename van het aantal zelfstandigen op de Nederlandse arbeidsmarkt geleid (SEO 2014b).9 Op microniveau zijn de gevolgen van verdringing beperkt. De instroom van arbeidsmigranten in de afgelopen 10 jaren heeft niet tot een massale uitstoot van Nederlandse werknemers geleid. Wel zijn een aantal voormalig werknemers inmiddels als zelfstandige werkzaam in dezelfde sectoren. Maar er zijn zeker sterke aanwijzingen dat de arbeidsmarktpositie van jongeren, etnische minderheden en laaggeschoolden er op achteruit is gegaan (SEO 2014b). De arbeidsmigranten zijn overwegend terecht gekomen in laagbetaalde banen. MOE-landers verdienen bovendien 12 tot 14 procent minder dan Nederlanders met vergelijkbare kwalificaties en in vergelijkbare omstandigheden (SEO 2014b). Vanuit werkgeversperspectief vormt kostenverlaging verreweg het belangrijkste motief. Arbeidsmigranten verdienen in land van herkomst veel minder, hebben een lager reserveringsloon dan Nederlanders, en zijn derhalve bereid om voor een laag loon te werken. Daarnaast zijn ze mobiel en gemotiveerd en niet zelden vakkundig, aldus werkgevers (SEO 2014b). De grootste verschuivingen hebben zich voorgedaan in sectoren waar werkzaamheden zijn gestandaardiseerd (laaggeschoolde functies), arbeidsintensief zijn (loonkosten zijn belangrijk), internationaal geconcurreerd wordt op prijs, en waar beheersing van de Nederlandse taal minder belangrijk is (SEO 2014b). Dit wordt in de hand gewerkt door de praktijk waar afgeweken wordt van cao richtlijnen, en niet zelden ook het wettelijk minimumloon. 10

13

In de bouwsector is de toegenomen prijsconcurrentie een belangrijke factor. Werkgevers stellen dat een hervorming van de cao waardoor de tarieven van vaste werknemers dichter in de buurt van die van de zzp-ers komen te liggen een oplossingsrichting zou zijn (SEO 2014b). In de tuinbouw en in de voedingsinsustrie speelt dit minder. Nederlandse werknemers zijn gemiddeld genomen veel minder gemotiveerd dan arbeidsmigranten en dit is een belangrijke factor in de concurrentieverhouding tussen beide groepen. Veelal wordt er in uitzendconstructies gewerkt waar de werknemers wel volgens de Nederlandse cao worden uitbetaald maar waar de afdracht van premies in het (goedkopere) herkomstland (land van vestiging) plaatsvindt. Internationale wegtransporten worden nauwelijks nog door Nederlandse chauffeurs gereden. Internationale prijsconcurrentie (loonkosten) is hierbij een doorslaggevende factor geweest. Nederlandse (binnenlandse) ritten worden wel vaak nog door Nederlanders gereden omdat hier de beheersing van de Nederlandse taal nog steeds belangrijk is. Voor zover arbeidsmigratie is toegenomen in de meer technologisch geavanceerde sectoren gaat het meer om hooggekwalificeerde werknemers en hier spelen loonkosten een veel minder grote rol.

9

Zelfstandigen werden niet beperkt door de tewerkstellingsvergunning die pas later werd afgeschaft. Het rapport van SEO noemt bijvoorbeeld de praktijk waar huisvesting meegerekend wordt in het loon.

10

Hoofdstuk 5. Valt Nederland internationaal uit de toon? Highlights  Meeste buurlanden hebben een afdrachtskorting



Wetenschappelijk onderzoek toont aan dat deze effectief is





Nederland investeert steeds minder in het beperkt houden van de afstand tot de arbeidsmarkt. Het prijskaartje zijn de hoge uitkeringslasten.

Nederland geeft steeds minder uit aan activerend beleid

Veel van de ons omringende landen hanteren een vorm van werkgeverslastenverlichting in hun arbeidsmarktinstrumentarium. Tabel 4 laat dit zien. Tabel 4

14

Internationale belastingmaatregelen om de vraag naar laagbetaalde werknemers te versterken (OECD, 2010) Land

Type concessie

Selectiecriteria

Duur

België België België België Finland Frankrijk Duitsland Hongarije Ierland Luxemburg Luxemburg Portugal Portugal Slovenië Spanje Spanje Zweden

Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Inkomstbelasting/Afdrachtskorting Tax credit Afdrachtskorting Inkomstbelasting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting Afdrachtskorting

Geen Eerste baan Langdurig werklozen Laaggeschoolden Werkenden 54+ Geen Langdurig werklozen Eerste baan Langdurig werklozen Werklozen Langdurig werklozen Jong of langdurig werkloos Jong of langdurig werkloos Onder 26, eerste baan Jonge werklozen (16-30) 6 maanden werkloos Jongeren (onder 26)

Onbeperkt 5 jaar Max. 5 jaar Tot 26, max. 8 jaar 3 jaar Onbeperkt 1 jaar 2 jaar 3 jaar 3 jaar Variërend 5 jaar 3 jaar 1 jaar 4 jaar 4 jaar Onbeperkt

Verschillende internationale studies, met name de meest recente, schetsen een overwegend positief beeld. (Bijlage 1 geeft een meer compleet beeld van resultaten uit deze studies.) Een studie van de Belgische Centrale Bank concludeert dat lastenverlichting voor werkgevers een gunstig effect heeft op de werkgelegenheid mits het zich niet door vertaalt in hogere netto lonen. In een overzichtsstudie komt de OECD tot de conclusie dat de loonelasticiteit van de vraag naar arbeid zodanig is dat een afdrachtskorting voor werkgevers tot een groei in werkgelegenheid leidt. Wel stelt de OECD dat het moet gaan om een tijdelijke maatregel omdat er op de langere termijn een weglekeffect optreedt in de vorm van hogere netto lonen (OECD 2011). Recent Frans onderzoek toont een duidelijk positief effect van een lastenverlichting voor bedrijven met minder dan 10 werknemers tot 160 procent van het minimumloon. De onderzoekers vergeleken de werkgelegenheidscreatie van deze bedrijven met de klasse die daar nét boven zit en vonden dat de maatregel een gunstig effect op de werkgelegenheid heeft. Weliswaar is er een substantiële deadweight (‘windfall’) maar netto is er niettemin een besparingseffect voor de overheid wanneer de reductie in uitkeringslasten meegerekend wordt, aldus de onderzoekers (Cahuc et al., 2014).11

11

De onderzoekers vinden een werkgelegenheidseffect van 0,8 procent terwijl de gemiddelde loonkosten van de bedrijven die profiteerden van de maatregel (‘Zéro charges’) met 0,2 procent omlaag gingen: een

Wanneer we kijken naar het geheel van de publieke uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid dan valt op dat Nederland gedurende het laatste decennium opgeschoven is van het Scandinavische model met een accent op activerend arbeidsmarktbeleid, naar het Continentaal Europese model waar het accent veel sterker aan de ‘passieve kant’ ligt. De bezuinigingen op het activerend arbeidsmarktbeleid van de laatste jaren lijken zich nu te vertalen in relatief hoge uitkeringslasten in procenten van ons bruto binnenlands product (zie de internationale bijlage C). Dit terwijl landen als Denemarken, Finland en Zweden met hun activerende arbeidsmarktbeleid er in geslaagd zijn om het aandeel van de uitkeringslasten beperkt te houden. Netto lijkt er vooralsnog niet een heel groot verschil (zo geven de continentaal Europese landen in 2012 gemiddeld genomen ongeveer evenveel uit aan activerende maatregelen en uitkeringslasten als de Scandinavische landen) maar het behoeft weinig betoog dat landen die investeren in het inzetbaar houden van hun arbeidspotentieel er beter voor staan wanneer het economisch herstel doorzet.

15

elasticiteit van -4. Dit effect doet zich overigens voor wanneer de maatregel beperkt wordt tot nieuwe banen: netto-werkgelegenheidscreatie. Er traden verder geen verdringingseffecten op. De kosten per nieuwe baan lagen op € 700 per maand en dit was exact gelijk aan de gemiddeld bespaarde uitkeringslasten. De ‘windfall’ of deadweight lag op 84 procent.

Hoofdstuk 6. Helpt een afdrachtkorting ook de rest van Nederland?

Highlights  De Zuidvleugel is Nederland onder een vergrootglas.



De Nederlandse arbeidsmarktproblematiek is in sterk uitvergrote vorm zichtbaar in de Zuidvleugel.



Een afdrachtkorting zou daarom niet alleen voor de Zuidvleugel maar voor Nederland een goed instrument zijn

De Zuidvleugel is een heterogene regio: de grote stad en het platteland liggen nergens in Nederland zo dicht bij elkaar als in deze regio. De werkgelegenheid is sterk geconcentreerd in de steden (figuur 5). Maar tegelijkertijd is de werkzekerheid op het platteland stabieler (figuur 6). Figuur 5

Zuidvleugel, werkenden (links) en werkende jongeren (rechts), 2014

Figuur 6

Zuidvleugel, percentage personen permanent werkzaam gedurende de laatste 4 jaren (2011)

16

Figuur 7

Zuidvleugel, werkgelegenheid in de landen tuinbouw, industrie en dienstverlening, 2013

Figuur 8

Zuidvleugel, ontwikkeling in het aantal WW uitkeringen 2013-2015

17

De dienstensector neemt het grootste aandeel in de werkgelegenheid voor haar rekening, gevolgd door de industrie (figuur 7). De werkgelegenheid in de agrarische sector is geconcentreerd in enkele gemeenten. Goed te zien is dat zelfs in de meest agrarische gemeenten (Westland en Zuidplas) het aantal banen in de dienstensector nog altijd groter is dan in de landen tuinbouw. De economische crisis heeft in de hele regio geleid tot een stijging in het aantal werkloosheidsuitkeringen en hierin was tot het begin van dit jaar nog geen kentering zichtbaar (figuur 8).

Deze oploop in de werkloosheid is in heel Nederland zichtbaar. De beide figuren hieronder laten zien hoe de werkloosheid (in procentpunten) is toegenomen sinds de economische crisis. De bovenste figuur (figuur 9) laat dit zien voor de drie brede leeftijdscategorieën en de onderste figuur (figuur 10) voor hoog-, middelbaar- en laagopgeleiden. Over de gehele linie is de werkloosheid gestegen maar deze stijging is het sterkst onder laagopgeleiden.

Figuur 9

Nederland, groei van de werkloosheid tussen 2007 en 2014, naar leeftijdscategorieën (tot 25 jaar, 25-44 en 45+)

Figuur 10

Nederland, groei van de werkloosheid tussen 2007 en 2014, naar opleidingsniveau (hoog, middelbaar, laag)

18

Tabel 5 op de volgende bladzijde vertelt hetzelfde verhaal op een andere manier. De tabel laat vooral drie dingen zien. Het regionale verschil is het sterkst bij laagopgeleiden. Daarnaast zijn in alle regio’s de werkloosheidspercentages na 2007 ongeveer verdubbeld. In de derde plaats zijn de werkloosheidspercentages voor laagopgeleiden in alle provincies twee tot drie maal zo hoog als die van middelbaar opgeleiden, resp. hoogopgeleiden. Met andere woorden, structureel zijn er grote verschillen tussen de arbeidsmarktregio’s maar allemaal zijn ze hard getroffen door de neergang in de afgelopen jaren.

Tabel 5A

Regionale werkloosheid in procenten naar geslacht, leeftijd en onderwijsniveau (2007) Geslacht

Persoonskenmerken

Tabel 5B 19

Leeftijd

Onderwijsniveau

Mannen

Vrouwen

15 tot 25 jaar

25 tot 45 jaar

45+ jaar

Groningen

4,4

6,7

11,3

3,9

4,5

Friesland

3,4

5,2

9,4

2,7

Drenthe

3,4

5,8

10,2

Overijssel

3,2

5,2

8,6

Flevoland

3,3

5,7

Gelderland

3,0

Utrecht

Laag

Middelbaar

Hoog

8,7

4,9

3,2

3,8

6,7

3,5

2,7

3,0

4,0

6,8

3,8

3,0

2,9

3,6

6,6

3,5

2,5

10,1

3

3,6

7,1

3,9

2,6

4,9

8,4

2,7

3,3

6

3,6

2,2

3,0

4,6

8,8

2,5

3,1

7,3

3,7

1,8

Noord-Holland

3,3

5,0

9,5

2,9

3,5

7,1

3,8

2,3

Zuid-Holland

3,6

5,5

10,1

3,1

3,8

7,3

4,1

2,3

Zeeland

2,7

4,7

8,8

2,2

3,2

5,8

2,9

2,7

Noord-Brabant

2,9

4,9

8,5

2,4

3,4

6,2

3,2

2,2

Limburg

3,8

5,8

10,1

3,3

4,1

7,4

4,1

2,8

Regionale werkloosheid in procenten naar geslacht, leeftijd en onderwijsniveau (2014) Persoonskenmerken

Geslacht

Leeftijd

Onderwijsniveau

Mannen

Vrouwen

15 tot 25 jaar

25 tot 45 jaar

45+ jaar

Laag

Middelbaar

Hoog

Groningen

8,9

8

14,4

7,5

6,9

14,4

8,4

4,3

Friesland

7,9

8,1

13,0

6,9

7,2

11,9

7,2

5,3

Drenthe

7,2

7,4

14,0

6,0

6,4

12,2

6,6

4,3

Overijssel

7,1

7,2

12,2

6,0

6,3

11,9

6,8

3,7

Flevoland

8,7

9,9

17,7

7,8

7,6

15,4

8,7

4,9

Gelderland

6,8

7,3

11

5,9

6,7

11,0

7,2

4,0

Utrecht

6,4

6,7

11,6

5,2

6,0

11,2

7,7

3,4

Noord-Holland

6,9

7,7

13,1

6,2

6,3

13,1

7,6

3,8

Zuid-Holland

7,8

8,8

14,1

7,4

7,1

13,5

8,4

4,5

Zeeland

5,4

5,6

10,4

4,6

4,6

8,8

5,1

2,9

Noord-Brabant

6,7

7,5

11,6

5,8

6,6

10,9

7,1

4,1

Limburg

7,2

7,4

12,4

6,2

6,5

11,3

7,0

4,3

Hoofdstuk 7. Wat zou een afdrachtskorting kosten en wie zouden er van profiteren?

Highlights 

De kosten zijn afhankelijk van het ‘design’ en met name het bereik van de afdrachtskorting. Wanneer de korting alleen geldt voor nieuwe banen tot een bepaald loonniveau dan schatten we de kosten op circa een half miljard. Wanneer ook bestaande banen onder de maatregel zouden vallen liggen de kosten ruim drie keer hoger.



Naast kleinere bedrijven zouden nu ook meer middelgrote en grote bedrijven profiteren van een afdrachtskorting



Landbouw, industrie en horeca zijn sectoren met veel laagbetaalden en deze sectoren zouden relatief profiteren van een afdrachtskorting

Werkgeverslastenverlichting kan generiek worden ingezet. In dit geval zijn de kosten vrij hoog. Een alternatief is om het instrument gerichter in te zetten, bijvoorbeeld alleen voor nieuw gecreëerde banen beneden een bepaald loonniveau. Beide varianten zijn doorgerekend en hieronder worden de resultaten gepresenteerd. De berekeningen zijn tentatief en zijn slechts bedoeld om een globale indicatie te geven.12 20

Er is gerekend met CBS cijfers die betrekking hebben op 2013 (dit is het meest recente jaar waarover informatie met betrekking tot de loonverdeling beschikbaar was). Verder is verondersteld dat de afdrachtskorting gestaffeld wordt toegepast zodat er een ‘zachte’ overgang ontstaat richting banen die buiten het bereik van de maatregel vallen. Voor parttime banen is gerekend met twee-derde van deze bedragen. Voor variant 2 is verondersteld dat jaarlijks één vijfde van het totaal aantal banen opnieuw opgevuld wordt. Het kan hierbij gaan om uitbreiding of vervanging van bestaande arbeidsplaatsen.

Variant 1  Bereik

Een afdrachtskorting voor bestaande en nieuwe banen aan de onderkant  Circa 1,8 miljoen personen, waaronder 0,5 miljoen fulltime banen en 1,3 miljoen parttime banen.



Design



Gestaffeld: €1.500 voor banen <110% Wml, €1.200 voor banen 120< ≤110% Wml, en €900 voor banen 130< ≤120% Wml, voor parttime banen is gerekend met twee-derde van deze bedragen



Kosten



€ 1,7 miljard

12

NB: het gaat hier om niet meer dan een berekening op de ‘achterkant van de envelop’, zoals de Engelsen zeggen. Rond 3 juli besluit de Economische Programmaraad over een eventuele vervolgstudie. Dit vervolg zou enkele varianten van een afdrachtskorting kunnen uitwerken en voor deze varianten kosten en opbrengsten te berekenen. Voor nu is gerekend met CBS gegevens over 2013. Verder is een globale schatting gemaakt van de uitbreidings- en vervangingsvraag beneden de genoemde loonniveaus. Deze schatting moet nader onderbouwd worden en daarom moeten de cijfers in dit hoofdstuk met de nodige voorzichtigheid gebruikt worden.

Variant 2

Een ruimere afdrachtskorting maar nu uitsluitend voor nieuwe laagbetaalde banen (uitbreiding + vervangingsvraag)  Circa 360.000 personen, waaronder 100.000 fulltime banen en 260.000 parttime banen.



Bereik



Design



Gestaffeld: €2.500 voor banen <110% Wml, €1.500 voor banen 120< ≤110% Wml, en €900 voor banen 130< ≤120% Wml, voor parttime banen is gerekend met twee-derde van deze bedragen



Kosten



€ 0,5 miljard

Hoeveel banen zou een afdrachtskorting opleveren? Dit is een lastige vraag omdat we geen model hebben om dit door te rekenen. Voor een antwoord op de vraag kunnen we wel naar de recent verschenen CPB/SCP studie kijken. Daar werd becijferd dat een reductie van iets meer dan 1% Wml bijna 13 duizend extra banen oplevert. Dit geeft een handvat. Een verlaging van de loonkosten van € 2.500 op jaarbasis in het loonsegment tot 110% Wml zoals we dit hierboven in variant 2 presenteren, komt neer op een verlaging van ongeveer 10 procent. 13 Hieruit leiden we af dat een afdrachtskorting zoals vormgegeven in variant 2 een werkgelegenheidswinst van 60.000 banen zou kunnen opleveren.1415 Welke bedrijven/sectoren profiteren van de afdrachtskorting? Welke bedrijven zouden het meest profiteren van een afdrachtskorting wanneer deze op dit moment zou worden ingevoerd? In 1999 ging meer dan de helft van de SPAK naar het midden en kleinbedrijf (IBO, 2003). Tabel 6A laat zien hoe deze verdeling er uit zou hebben gezien in de periode 2009-2013 (er zijn geen recentere cijfers). In 2013 werkte 54 procent van de groep met een inkomen kleiner dan of gelijk aan 115% van het minimum loon voor grote bedrijven, 23 procent voor middelgrote bedrijven en 21 procent voor kleine bedrijven. In tegenstelling tot in 1999 zou nu dus minder dan de helft van de SPAK terechtkomen bij het midden- en kleinbedrijf. De trend is dat steeds meer van de groepen tussen 100% en 130% minimum loon voor grote bedrijven zijn gaan werken en steeds minder in het midden- en kleinbedrijf.

21

In 1999 ging het grootste deel van de SPAK naar de horeca (22 procent voor <=115%Wml, 15 voor <=105%Wml). Andere sectoren die veel gebruik maakten van de SPAK waren zakelijke dienstverlening en handel.

We zijn voor de berekening uitgegaan van het bruto wettelijk minimum maandloon per 1 juli 2015 voor een volwassen werknemer. Dit is €1,508. Vervolgens nemen we aan dat de loonkosten ongeveer 30% hoger liggen. Dit maandbedrag maal 13 geeft een jaarbedrag van €25.350. 10% daarvan is €2,535. 14 We mogen geen lineair verband veronderstellen tussen het percentage reductie in loonkosten aan de onderkant enerzijds en het aantal additionele banen wat dit oplevert anderzijds. Het effect topt af naarmate de loonkostenreductie groter is. Desgevraagd geeft CPB aan dat een verlaging van het Wml met opnieuw 10 cent maar nu van €8,50 naar €8,40 nog een werkloosheidswinst van 0,5 procentpunt zou opleveren. Naarmate we dus dichter de 10 procent loonkostenreductie naderen loopt de werkloosheidsafname terug naar rond de 0,3 procentpunt. Deze ‘afnemende meeropbrengsten’ van een loonkostenmaatregel hebben we meegenomen in de berekening door te veronderstellen dat 10 procent loonkostenverlaging zich vertaalt in een 0,5 procentpunt lagere werkloosheid hetgeen correspondeert met ruim 60.000 extra arbeidsplaatsen. 15 Wanneer we dit afzetten tegen het bereik van de maatregel in variant 2 (360.000 banen) dan is de nettowerkgelegenheidswinst ongeveer één op zes – 20 procent van dit bereik is netto gecreëerd. Dit zou een deadweight loss van nog steeds zo’n 80 procent betekenen, wat een plausibele uitkomst geeft gelet op eerdere studies. 13

Tabel 6B laat met name enkele sectoren zien die in de Zuidvleugel relevant zijn. Dit zijn de landbouw, de industrie, bouwsector en de horeca. Slechts 1 procent van de groep die werkt in de loonschaal 100% tot 130% Wml, werkt in de bouwsector. Landbouw en nijverheid, horeca en industrie zouden profiteren van een afdrachtskorting. Van de groep die in 2013 voor minder of gelijk aan 115% Wml verdiende, werkte 8 procent in de industrie, 12 procent in de horeca en 12 procent in de landbouw en nijverheid.

Tabel 6A

22

Nederland, doelgroep van de afdrachtskorting als percentage van alle banen in loonsegment 2009

2010

2011

2012

2013

Bedrijfsgrootte

Banen

0 tot 10 werknemers

<= 100% minimum loon

27%

27%

24%

23%

21%


27%

27%

24%

24%

23%


27%

26%

24%

24%

24%


27%

27%

24%

23%

21%


26%

25%

23%

23%

23%


24%

24%

22%

22%

22%


21%

20%

20%

20%

20%


23%

21%

21%

21%

21%


24%

23%

23%

22%

22%


25%

24%

24%

23%

23%


26%

25%

25%

24%

24%


27%

26%

26%

25%

25%


52%

53%

56%

56%

57%


50%

52%

54%

55%

56%


49%

51%

53%

54%

54%


49%

51%

52%

54%

54%


48%

50%

52%

53%

53%


49%

51%

52%

53%

53%

11 tot 100 werknemers

101 of meer werknemers

Noot: de percentages geven weer hoeveel procent van alle werknemers in een bepaald loonsegment in een klein, middelgroot en groot bedrijf werkt.

Tabel 6B

Nederland, doelgroep van de afdrachtskorting als percentage van alle banen in sectoren 2009

2010

2011

2012

2013

Bedrijfsgrootte

Banen

Horeca


8%

9%

9%

9%

9%


9%

10%

10%

10%

10%


10%

10%

11%

11%

11%


10%

11%

11%

11%

12%


10%

11%

11%

12%

12%


10%

10%

11%

11%

12%


10%

10%

10%

10%

9%


11%

11%

11%

12%

12%


12%

12%

12%

12%

12%


12%

12%

12%

12%

12%


12%

12%

12%

12%

12%


12%

12%

12%

12%

12%


6%

6%

7%

6%

5%


8%

7%

8%

8%

8%


10%

10%

11%

11%

11%


8%

8%

8%

8%

8%


8%

8%

8%

8%

8%


8%

8%

8%

8%

8%


1%

2%

2%

2%

2%


1%

1%

1%

1%

1%


1%

1%

1%

1%

1%


1%

1%

1%

1%

1%


1%

1%

1%

1%

1%


1%

1%

1%

1%

1%

Landbouw en nijverheid

Industrie

23 Bouwnijverheid

Noot: de percentages geven weer hoeveel procent van alle werknemers in een bepaald loonsegment in de horeca, landbouw, industrie en bouw werkt.

BIJLAGE A: Een overzicht van bevindingen uit de literatuur

24

Tabel A1

Overzicht van internationale studies

Auteur(s), titel publicatie, jaar Taxation and Employment – OECD (2011)

Studie heeft betrekking op Land Periode Arbeidsmarktinstrument OECD 2011 Verscheidene reducties in lidstaten arbeidsbelastingen

Methode

Conclusies

Literatuuroverzicht

Er liggen grote verschillen in de uitkomsten van onderzoeken, maar over het algemeen wordt er positief naar afdrachtskortingen gekeken.

Selective Reductions in Labor Taxation: Labor Market Adjustments and Macroeconomic Performance – Anna Batyra & Henri R. Sneessens (2010)

België

2010

Verscheidene reducties in arbeidsbelastingen

Inter-temporal general equilibrium model gebaseerd op Belgische data

Batyra en Sneessens (2010) onderscheiden drie groepen van werknemers, gebaseerd op hun ‘skilllevel’. Ze tonen aan dat gerichte afdrachtskortingen voor werknemers op WML een groot effect hebben; een reductie ter grootte van 1% van GDP leidt tot 14% meer arbeidsplaatsen voor laaggeschoolden, en 2% meer arbeidsplaatsen in totaal.

Minimum Wages, Minimum Labour Costs and the Tax Treatment of Low-Wage Employment – Immersvoll (2007)

België, Frankrijk

2007

Algemene afdrachtskorting

Theoretische studie

The Effects of Reduced Social Security Contributions on Employment: An Evaluation of the 2003 French Reform – Bunel, M., & L'Horty, Y. (2012) The Labour Market And Fiscal Impact Of Labour Tax Reductions – National Bank Of Belgium (2003)

Frankrijk

20002005

Algemene afdrachtskorting tot 160% WML. Normaal gesproken is de hoogte van de contributie 40%, voor WML na de korting 14%, lineair oplopend tot 40% op 160% WML.

Panel data analyse van bedrijven met meer dan 5 werknemers

Wanneer arbeidskosten te hoog zijn voor laaggeschoold werk, is het verlagen van deze kosten d.m.v. afdrachtskortingen een goed alternatief. De auteur staat positief tegenover afdrachtskortingen, maar geeft ook aan dat de arbeidskosten in beide landen nog steeds hoog liggen. 1% stijging in arbeidskosten leidt tot een daling van 0,4% in werkgelegenheid. De hervorming had geen netto effect op het totaal banen of het arbeidsvolume.

België

2003

Algemene afdrachtskortingen

Theoretische studie

Reducties creëren meer werkgelegenheid, mits de arbeidskosten daadwerkelijk dalen (i.e. de lonen worden niet verhoogd als gevolg van de reductie?. Een reductie financiert zichzelf ten dele door hogere belastinginkomsten. De auteurs merken echter wel op dat een verschuiving naar indirecte belasting (zoals BTW) een negatieve impact heeft op ongelijkheid in de samenleving.

Bijzonderheden

Hervorming van een afdrachtskorting system, niet een evaluatie van implementatie.

25

Auteur(s), titel publicatie, jaar Job subsidies and cuts in employers’ social security contributions: The verdict of empirical evaluation studies – Marx, Ive (2001)

Studie heeft betrekking op Land Periode Arbeidsmarktinstrument OECD 1994Afdrachtskortingen (met en zonder lidstaten 2001 condities en van verscheidene duur)

Methode

Targeted wage cost reduction in the Netherlands: A Comment from Austria - Biffl, G. (1999)

Nederland, Oostenrijk

1999

Afdrachtskortingen (algemeen of voor langdurig werklozen)

Theoretische studie

Converting unemployment benefits into employment subsidies – Snower, Dennis J. (1994)

Verenigd Koninkrijk, Australië

1994

Afdrachtskortingen voor langdurig werklozen

Rekenkundig model

Tabel A2

Conclusies

Literatuuroverzicht

Bijzonderheden

Marx merkt op dat gemodelleerde resultaten vaak positiever uitvallen dan empirische (i.e. ze voorspellen een grotere groei in werkgelegenheid). Hij is zeer sceptisch over afdrachtskortingen. Ze hebben een lage cost-effectiveness; enerzijds hoge kosten, en anderzijds tegenvallende werkgelegenheid. Hij adviseert ze alleen tijdelijk te gebruiken, en bij voorkeur gericht op specifieke groepen. Biffl vergelijkt de arbeidsmarkt van Nederland en Oostenrijk eind jaren ’90 en concludeert dat in die periode SPAK en VLW niet geschikt zijn voor Oostenrijk. Wel merkt ze op dat wanneer de verschillen regionale verschillen in werkloosheid groot zijn en de arbeidsmobiliteit laag, dit uitermate geschikte instrumenten zijn dit tegen te gaan. Gerichte reducties kunnen een bijdrage leveren aan het creëren van banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Samenvatting van verscheidene bevindingen m.b.t. deadweight loss en substitutiekosten i.r.t. arbeidsmarktinstrumenten (in procenten) (Marx, 2001) Programma (per land) Vermeend-Moor (NL) RAP (NL) Workstart (UK) Jobstart (AU) Employment Incentive (IR) Voordeelbanen (BE) VLW (NL) SPAK (NL)

Doelgroep Langdurig werklozen Langdurig werklozen Langdurig werklozen Langdurig en quasi-langdurig werklozen Langdurig werklozen Werkloze jongeren Langdurig werklozen Laagbetaalden

Deadweight loss (DWL) 80-85 42 55 67-79 70 53 27-60 94

Substitutie 80-85 47 25 ; 21 36 37-63 ;

Totaal (DWL + substitutie) > 80 > 89 > 80 > 67 95 > 89 57-87 93

Referentie De Koning (1993) De Koning et al. (1995) Atkinson en Meager (1994) OECD (1993) OECD (1993) Van der Linden (1997) Van Polanen Petel et al. (1999) Van Polanen Petel et al. (1999)

Tabel A3

Overzicht van theoretische studies

Auteur(s), titel publicatie, jaar CPB (2015), Kansrijk arbeidsmarktbeleid. Den Haag: Centraal Planbureau

Studie heeft betrekking op Land Periode Nederland Effecten zijn voorspelt voor de korte termijn en lange termijn (2040)

Arbeidsmarktinstrument Loonkostensubsidie onderkant (subsidie is vormgegeven zoals de SPAK van voor 2006).

Methode

Conclusies

Bijzonderheden

Literatuuronderzoek van voornamelijk empirische literatuur. Effecten zijn berekend met het model MICSIM.

Loonkostensubsidie voor werkgevers van werknemers met een relatief laag uurloon, met een budgettair beslag van 0,7 mld euro, leidt tot een toename van de werkgelegenheid met 0,1%.

Het rapport analyseert de effecten van een breed scala aan beleidsopties. In deze tabel zijn alleen de voor dit onderzoek relevante conclusies weergegeven.

Het effect op de productiviteit is negatief maar beperkt (afgerond 0). 26

de Koning, J. (2012), Zijn hervormingen van arbeidsmarktinstituties ‘het’ antwoord op de arbeidsmarktproblematiek? Rotterdam, SEOR Working Paper No 2012/1

Nederland

Effecten zijn voorspelt voor de lange termijn

de Beer, P. (2006) Perspectieven voor laagopgeleiden

Nederland

1976-2006

Loonkostensubsidies voor werkgevers.

Literatuuronderzoek

Loonkostensubsidies voor werkgevers hadden in het verleden, met uitzondering van de SPAK, een klein bereik. De SPAK had echter netto een zeer klein effect vanwege een groot deadweight loss.

Relatieve arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden ten opzichte van hoogopgeleiden; is deze in de afgelopen decennia verslechterd en mag verwacht worden dat deze in de toekomst zal verslechteren?

Trends van de voorafgaande 30 jaar worden in kaart gebracht aan de hand van een secundaire analyse van beschikbare data van met name het Centraal Bureau voor de Statistiek.

In de periode 1976-2006 was er geen sprake van een trendmatige verslechtering van de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden. Het is waarschijnlijk dat in de toekomst de groep laagopgeleiden zal afnemen, terwijl de vraag gestaag toeneemt.

Het rapport behandelt tevens de effecten van flexibilisering en versobering van het uitkeringssysteem., deze zijn voor dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.

Auteur(s), titel publicatie, jaar IBO (2003) Aan de Slag, eindrapport van de werkgroep Toekomst van het Arbeidsmarktbeleid

27

Studie heeft betrekking op Land Periode Nederland 1999

Polanen Petel, V.C.A van, T.W. Hu, J. de Koning, C. Van der Veen, 1999, Werkgelegenheidseffecten van de SPAK en de VLW, Eindrapport, Rotterdam, NEI, oktober 1999. SZW, 2000

Nederland

1999

Nes, P.J. van, Stotijn, E.A.M., Velden, J.J. van (1998), Evaluatie van het gebruik van de afdrachtskorting lage lone. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De Beer, P. (1996) Het Onderste Kwart

Nederland

1998

Nederland

1970-1996

Arbeidsmarktinstrument Hoe kan het huidige arbeidsmarktbeleid conjunctuurbestendiger gemaakt worden.

Methode

Conclusies

Bijzonderheden

Data analyse

Arbeidsmarktbeleid moet conjunctuurbestendiger. Dit moet door de focus te verschuiven naar maatregelen die aan de aanbodkant van de arbeidsmarkt aangrijpen (in plaats van de vraagkant). Bovendien is er sprake van een armoedeval, door lastenverlichting voor werknemers in plaats van werkgevers wordt deze val overbrugt. Het netto effect van de SPAK was klein doordat er sprake is van een groot deadweight loss.

Rapport is geschreven in tijden van krapte op de arbeidsmarkt (toch??)

Data analyse onder andere door middel van logistische regressie.

BIJLAGE B: Welvaartstheorie – waarom is lastenverlichting aan de onderkant efficiënt?

Het bovenste plaatje toont een standaard arbeidsmarktmodel (uit de economische tekstboekjes). Er is een evenwichtsloon (WE). Na introductie van een belasting nemen zowel arbeidsvraag en arbeidsaanbod af. Het donkere vierkant geeft de belastingopbrengst voor de overheid, de driehoek ABC is het welvaartsverlies (de ‘excess burden’), oftewel het economische prijskaartje van de belastingheffing.

28

Het onderste plaatje laat zien wat er gebeurt wanneer het arbeidsaanbod relatief (loon-) inelastisch is en de werkgelegenheid juist relatief (loon-) elastisch is. Bovendien geldt er nu een wettelijk minimumloon (WML) waardoor er geen aanpassingsmechanisme meer is via de loonvorming. Het arbeidsaanbod blijft nu op L11, terwijl de werkgelegenheid terugvalt naar L12. Het verschil tussen L11 en L12 is onvrijwillige werkloosheid. Dit is kenmerkend voor de situatie aan de onderkant van de Nederlandse arbeidsmarkt!

Het onderste plaatje maakt inzichtelijk hoe werkgeverslastenverlichting aan de onderkant uitwerkt op de werkgelegenheid wanneer we alleen kijken naar de loonvorming.

BIJLAGE C: De Nederlandse arbeidsmarkt in internationaal perspectief

De werkloosheid in de landen van de Eurozone is na de economische crisis van 2007 sterk opgelopen. De ‘double dip’ van de Eurocrisis deed er nog eens een flinke schep bovenop. Terwijl de arbeidsmarkt zich in andere OECD landen enigszins herstelde verdiepte de crisis zich in de Eurozone. Nederland zit op dit moment wat werkloosheid betreft nog altijd dicht tegen het dieptepunt aan. Voor dit en volgend jaar verwacht de OECD echter nauwelijks enig herstel. De werkgelegenheid die sinds de economische crisis verloren is gegaan komt niet meer terug. Het slachtoffer is de traditionele maakindustrie en de bouwsector. Nieuwe banen worden vooral in andere sectoren gecreëerd, zoals de dienstverlening. In een aantal Europese landen, waaronder Nederland, is in toenemende mate sprake van een duale arbeidsmarkt. Er is een schil ontstaan van tijdelijke banen en deze schil vangt in een periode van conjuncturele neergang de eerste en grootste klappen op. In de loop van elke recessie verdwijnen geleidelijk ook steeds meer vaste banen. Wanneer het weer beter gaat met de economie vertaalt zich dit opnieuw in eerste instantie in een groei in de flexibele schil. Wanneer het herstel doorzet leidt dit ook tot een toename in vaste banen. Er is in Nederland nauwelijks doorstroming vanuit tijdelijke arbeidscontracten naar vaste contracten. Hierin lijkt Nederland op landen als Spanje en Frankrijk waar de kans om vanuit werkloosheid een vaste baan te vinden groter is dan vanuit een tijdelijk arbeidscontract. Onderstaande figuren laten deze trends zien.

29 Figuur C1

Werkloosheid sinds de crisis, Euro zone en Verenigde Staten

Bron: OECD, Scarpetta 2015

Figuur C1 laat duidelijk zien hoe de werkloosheid in de Eurozone vooral na de ‘double dip’ sterk is gestegen.

Figuur C2

Werkloosheid sinds de crisis en projectie 2016


Figuur C2 laat zien dat de werkloosheid in Nederland sterk is opgelopen sinds de economische crisis. De OECD ziet hierin het komende jaar ook slechts weinig verbetering. 30 Figuur C3

Werkgelegenheidsgroei naar sectoren sinds de crisis, Eurozone


Figuur C3 laat zien dat de werkgelegenheid die sinds de economische crisis in de traditionele industriële sectoren verloren is gegaan niet meer terug komt.

Figuur C4

Werkgelegenheidsgroei naar soort banen, Euro zone


Figuur C4 laat zien dat de fluctuaties in werkgelegenheid vooral in de ‘flexibele schil’ plaatsvinden. 31 Figuur C5

De kans dat iemand na 3 jaar van een tijdelijke baan naar een vaste baan is overgegaan


Figuur C5 laat zien dat iemand die in Nederland in het flexibele segment van de arbeidsmarkt zit een geringe kans heeft om drie jaar later naar het reguliere segment te zijn overgegaan. Nederland scoort hierin het slechtst van alle OECD landen.

De tabellen C1 tot en met C3 laten zien hoe de uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid zich in Nederland en in een aantal andere OECD landen hebben ontwikkeld sinds 2004. Teneinde de patronen beter zichtbaar te maken zijn de landen geclusterd weergegeven. In 2004 was Nederland in veel opzichten een ‘Scandinavisch’ land, gekenmerkt door relatief hoge publieke uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid en eveneens relatief ruimhartige uitkeringsregelingen. Dit laatste was ook het geval in de Continentaal Europese landen maar de uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid lag in deze landen op een veel lager niveau. In 2008 zijn de uitkeringslasten gedaald. De economische crisis is dan nog niet ingedaald. Maar opvallend is dat de uitkeringslasten in de Scandinavische landen veel sterker zijn teruggelopen. Nederland zit voor wat betreft uitgaven aan uitkeringen nu in de Continentaal Europese groep. De uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid zijn teruggelopen maar internationaal zit Nederland dan nog steeds in de kopgroep. In 2012 heeft Nederland de Scandinavische ‘schaapskleren’ geheel afgeworpen. We zijn bij wijze van spreken teruggekeerd in de Continentaal Europees moederschoot. Weliswaar zijn we gemiddeld genomen wat ruimhartiger dan de meeste van onze buurlanden maar het accent ligt nu duidelijk aan de uitkeringenkant en veel minder op activerend arbeidsmarktbeleid. Het is de vraag of dit een verstandige beleidskeuze is. Het Scandinavische cluster laat duidelijk zien dat met een investering in activerend arbeidsmarktbeleid veel winst aan de uitkeringenkant te halen is.

32

Tabel C1: Uitgaven activerend arbeidsmarktbeleid, Nederland in internationaal perspectief: 2004


33


Literatuur16

Blank et al. (2010), Is de ziekte van Baumol te behandelen? TU Delft/IPSE Studies, Delft Cahuc, P., S. Carcillo en T. le Barbanchon (2014), Do Hiring Credits Work in Recessions? Evidence from France, IZA Discussion Papers, DP 8330, Bonn CBS (2015), cbs.nl/nl-NL/menu/themas/arbeid-sociale-zekerheid, Den Haag CPB (2015a), Kansrijk arbeidsmarktbeleid, Centraal Planbureau, Den Haag CPB (2015b), Langdurige werkloosheid: Afwachten én hervormen, CPB Policy Brief 2015/11, Den Haag CPB/SCP (2015), De onderkant in 2025, Centraal Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag Jacobs, B. (2003), The Lost Race Between Schooling and Technology, CPB Discussion Paper, No. 25 Luginbuhl, R. (2015), Are the Long-run Unemployed on the Margins of the Dutch Labour Market?, CPB Background Document Ministerie van SZW (2002), Aan de slag: Interdepartementaal beleidsonderzoek arbeidsmarktbeleid OECD (2011), Taxation and Employment, Organization for Economic Development and Cooperation, Parijs Provincie Zuid-Holland (2012), Skill-gerelateerdheid in de arbeidsmarkt van Zuid-Holland 34

ROA (2013), De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2018, ROA-R-2013/11, Maastricht SCP (2012), Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten, B. Kuhry en F. de Kam (red). Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag SER (2015), Verhogen van maatschappelijke welvaart via arbeidsinzet en arbeidsproductiviteit, Den Haag. SEO (2008), Concurrentiepositie Nederlandse maakindustrie, SEO Rapport 2008-28, Amsterdam SEO (2014a), Benchmark internationale connectiviteit Zuidelijke Randstad, SEO Rapport 2014-41, Amsterdam SEO (2014b), Grensoverschrijdend aanbod van personeel, SEO Rapport 2014-49, Amsterdam WRR (2013), Naar een lerende economie: Investeren in het verdienvermogen van Nederland, Den Haag

Dit overzicht somt alleen literatuurverwijzingen uit de hoofdtekst op. Daarnaast is er veel literatuur onderzocht en in bijlage 1 met volledige referenties weergegeven. 16

Opbrengsten en kosten van een afdrachtskorting gericht op laagbetaalde banen

Recommend Documents