Op weg naar een wettelijke regeling stedelijke herverkaveling
Inleiding Sinds 1924 kent Nederland het instrument wettelijke herverkaveling. Dit instrument is in de daarop volgende decennia succesvol ingezet in het landelijk gebied. Herverkavelen in het landelijk gebied vomt nu een inspiratiebron voor gebiedsontwikkeling in de stad. Het Kadaster ziet op basis van zijn ervaring met herverkaveling in het landelijk gebied goede mogelijkheden om herverkaveling ook in een stedelijke setting toe te passen. De eerste deskstudies en pilots onderschrijven deze mogelijkheden. Herverkaveling heeft ten opzichte van de huidige praktijk van gebiedsontwikkeling het voordeel dat het financiële risico voor gemeenten geringer is. Dit komt omdat grondverwerving en dus rentelasten niet of een klein onderdeel uitmaken van het proces. Versnipperd eigendom is niet langer een beperking en de overheid kan zelf bepalen welke gronden zij in wil zetten voor herverkaveling. Herverkaveling geeft instrumentele invulling aan lokale initiatieven. Tegelijkertijd biedt het ook de mogelijkheid om vanuit participatie, met de stok achter de deur van een wettelijke regeling, collectieve en publieke doelen te realiseren.
2
Stedelijke herverkaveling sluit nauw aan bij de wettelijke taken die het Kadaster in het maatschappelijke en overheidsveld vervult, zoals het borgen van de rechtszekerheid en het bevorderen van economisch verkeer. Door een wettelijke regeling kan het Kadaster tevens de processen op de grondmarkt transparant maken. De werkzaamheden die komen kijken bij stedelijke herverkaveling verschillen niet wezenlijk van de werkzaamheden die het Kadaster uitvoert in het landelijk gebied. Kwaliteiten en de ervaring van onze organisatie kunnen aangeboord worden om ook bij stedelijke herverkaveling succesvol te zijn.
Bert Hoeve Hoofd afdeling Ruimte en Advies
Kadaster April 2013
3
Inhoud
4
1
Introductie randvoorwaarden ruilproces Stedelijke Herverkaveling
7
2
Visie en uitgangspunten
8
3 Organisatie
11
4
Start van het project - Gebiedsplan
12
5
Het grondruilproces Dit resulteert in een ruilplan. Het ontwerp Ruilplan bestaat uit drie onderdelen 5.1 Lijst rechthebbenden 5.2 Wenszitting 5.3 Toedelingsvarianten 5.4 Individuele toedeling 5.5 Kosten
15 16 16 16 16 17
6
Wijze van betaling
19
7
Grondwaarde bij herverkaveling
21
Bijlage 1 - Nadere uitwerking Uitgangspunten Herverkaveling
23
Invulling van het principe van Gelijke Aard, Hoedanigheid & Gebruiksbestemming. De mate van over- en onderbedeling die wordt toegestaan onder de eigenaren. Oplossingen tav ‘sterke’ onderbedeling; bijvoorbeeld uitkopen, vervangende grond etc. Financiële redelijkheid voor de individuele rechthebbende Toe te wijzen elementen & hoogte van het kortingsinstrument als onderdeel van de herverkaveling. Het begrenzen van het te herverkavelen gebied (‘blokgrens’). Grenzen in het herverkavelinggebied Aan te wijzen te beschermen landschapselementen & structuren Methode van waardebepaling bij de inbreng Vastleggen van verrekenposten bij de herverkaveling. Bepalen van nutsfactoren Eventuele aanvullende afspraken over aan- en verkoop van grond en vastgoed tijdens het proces
Bijlage 2- Nadere uitwerking Verrekening
Principe van Over-, en onderbedeling Principe van nut bij herverkaveling
29
5
1 Introductie randvoorwaarden ruilproces Stedelijke Herverkaveling
6
De inhoud van dit document schetst de randvoorwaarden die geborgd zouden moeten worden bij de introductie van stedelijke herverkaveling als wettelijke regeling. Deze randvoorwaarden zijn enerzijds afgeleid uit de ervaring die het Kadaster heeft met herverkaveling in het landelijk gebied en anderzijds is het inzicht in deze randvoorwaarden afgeleid uit het gedachte-experiment stedelijke herverkaveling en het daaropvolgende praktijk experiment in de vorm van de herverkaveling van de westzijde van het stationsgebied in Nijmegen. Onder het borgen van randvoorwaarden voor het ruilproces wordt niet per definitie bedoeld dat deze zaken in de wet worden vastgelegd. Het kader dient bij wet te worden geregeld, de uitwerking van procesbepalingen kan, aanvullend, worden vastgelegd in AMvB of beleidsregels. Dit kader houdt in dat in het omgevingsplan kan worden opgenomen dat stedelijke herverkaveling van toepassing is en dat de gemeente bevoegd is tot het vaststellen van een ruilplan. In het door de gemeente op te stellen omgevingsplan wordt dan expliciet opgenomen dat realisatie van het plan gebeurt door middel van stedelijke herverkaveling. De regels en uitgangspunten die voor het ruilen en voor de geldelijke verrekening van het ruilen in het projectgebied worden gehanteerd, worden dan opgenomen in de beschrijving van het omgevingsplan. Als we spreken over ruilen bij stedelijke herverkaveling, is dit beperkt tot de factor grond. Uitruil van gebouwen is hierin niet begrepen. Uitruil van gebouwen zal moeten plaats vinden op vrijwillige basis en met behulp van anterieure overeenkomsten, die worden gesloten voorafgaand aan het vaststellen van het ruilplan voor de grond. De werking van een wettelijke regeling voor stedelijke herverkaveling is daarom in elke situatie beperkt en slechts een onderdeel van de gebiedsontwikkeling. Dit document kan gezien worden als piketpalen die het nog te ontginnen veld afbakenen.
7
Wat is stedelijke herverkaveling? Stedelijke herverkaveling is een instrument dat faciliteert bij grondruil bij gebiedsontwikkeling. Hierbij geldt dat het instrument wordt ingezet om publieke doelen te realiseren op schaal van gebiedsniveau, zoals de realisatie van in een omgevingsplan vastgelegde functies als wonen, bedrijven, infrastructuur, maar ook ter bestrijding van verpaupering, verrommeling en leegstand. Dit wordt gedaan door hen die willen ontwikkelen hiervoor in de juiste grondpositie te brengen (letterlijke en figuurlijke positie) En tegelijkertijd de rechten van ieder individu dat hierbij geraakt wordt te waarborgen. Het instrument mag alleen worden ingezet als dit op gebiedsniveau (relatief) waarde toevoegt. Voorwaarden inzet wettelijk stedelijk herverkavelen Herverkavelen is het samenvoegen, verkavelen en verdelen van onroerende zaken door het bevoegd gezag. Met inachtneming van de wettelijke regels die hierop van toepassing zijn. Dit instrument kan ingezet wanneer: • Er sprake is van publieke doelen/belangen • Er sprake is van collectieve belangen die gerealiseerd worden • Er voorafgaand al door belanghebbenden en rechthebbenden getracht is op basis van vrijwillige ruil danwel minnelijke verwerving de doelen te realiseren en dit vrijwillige spoor niet heeft geleid tot de gewenste resultaten • Bevoegd gezag hierover heeft overlegd met rechthebbenden.
8
Wettelijk herverkavelen
2 Visie en uitgangspunten
Herverkavelen betekent dat in feite een daartoe bevoegd orgaan het tijdelijke beschikkingsrecht over de onroerende zaken krijgt en deze naar vorm en locatie kan aanpassen. Hiertoe krijgt de rechthebbende betrokken in de herverkaveling een recht op toedeling en de garantie dat deze gecompenseerd wordt voor het eventuele verlies aan waarde. Hierbij geldt dat een rechthebbende recht heeft op een onroerende zaak die van gelijke aard (verwijzend naar het recht), hoedanigheid (verwijzend naar de karakteristieken van de onroerende zaak) en gebruiksbestemming (gebruik) is in de nieuwe situatie als in deze was onder de oude situatie.
Visie In het huidig tijdsgewricht zal gebiedsontwikkeling vooral organisch (bottom up) tot stand komen. De inzet van het grondruilinstrument van de herverkaveling heeft dan ook als uitgangspunt de ligging van percelen grond zodanig te optimaliseren dat particuliere initiatieven en ontwikkelingen kunnen worden gerealiseerd. En tegelijkertijd ook collectieve en publieke doeleinden worden gerealiseerd terwijl de rechten van ieder betrokken individu gewaarborgd blijven. Stedelijke herverkaveling is een instrument dat bij uitstek aansluit bij de positie van de faciliterende overheid. Het instrument kan alleen in worden gezet op basis van collectieve en publieke belangen. Stedelijke herverkaveling geeft invulling aan de principes van Gebiedsontwikkeling 3.0.
De volgende principes kunnen hieruit af worden geleid: • Doelmatigheidsprincipe: de kavels moeten voor wat betreft de locatie, de grootte en de vorm • Aansluiten bij het omgevingsplan. • Vervangingsprincipe: iedere eigenaar die grond inbrengt, krijgt grond met gelijke rechten in eigendom terug. Zijn rechten worden dus ononderbroken voortgezet. Een eigenaar kan in plaats van grond ook een vergoeding in geld krijgen, maar kan daartoe niet worden verplicht. • Solidariteitsprincipe: de grond die nodig is voor gezamenlijk en openbaar gebruik wordt in gelijke mate door alle eigenaren opgebracht. • Gelijkwaardigheidprincipe: een eigenaar gaat er qua vermogen niet op achteruit, maar ook niet op vooruit. De waarde van wat een eigenaar inbrengt, is even groot als wat hij toegedeeld krijgt samen met de geldelijke verrekening.
9
3 Organisatie Uitgaande dat gebiedsontwikkeling vooral organisch (bottom up) tot stand zal komen betekent dit, dat ontwikkelaars, private eigenaren, corporaties etc. vooral vorm geven aan de uitvoering. Tegelijkertijd is nauwe afstemming nodig met de overheid over publieke aspecten. Een praktische organisatie is het instellen van een gebiedscommissie met vertegenwoordigers van het te ontwikkelen gebied met eventuele initiatiefnemers en overheidspartijen die de collectieve planvorming en eventuele herverkaveling gestalte geeft. Deze commissie wordt ondersteund door onafhankelijke experts, waaronder het Kadaster. De gebiedscommissie is adviescommissie van het bevoegd gezag, de gemeente. 1) Voor de uitvoering van een herverkavelingproject wordt door de gemeente een gebiedscommissie ingesteld. Deze gebiedscommissie zal bestaan uit: a. Vertegenwoordiging van de gemeente b. Vertegenwoordiging van het te ontwikkelen gebied, aangevuld met eventuele initiatiefnemers De commissie wordt ondersteund door onafhankelijke experts waaronder Kadaster 2) De Commissie kan een partij verzoeken om als ontwikkelende partij het proces te begeleiden (Urbanisator). Die partij kan uit haar midden komen, danwel van buiten 10
3) De gemeente heeft verschillende rollen: a. Het borgen van het publieke belang door middel van het vaststellen van wettelijke plannen en besluiten voor de fysieke leefomgeving waaronder bestemming- of omgevingsplan, projectbesluit, vergunningen b. H et inbrengen en afnemen van de eigen grondposities (infra, openbaar groen, vrije grond) c. Het vaststellen van het gebiedsplan (incl. begrenzing) en ruilplan en haar regels/ uitgangspunten
11
2) De gebiedscommissie consulteert bij het opstellen van het gebiedsplan de rechthebbenden en overige belanghebbenden in het gebied. 3) De gebiedscommissie dient bij het opstellen van het gebiedsplan rekening te houden met voorliggende omgevingsvisie en of eventuele programma’s. 4) In het gebiedsplan neemt de commissie op wanneer en onder welke voorwaarde de omslag wordt gemaakt van het vrijwillige traject van herverkavelen naar de inzet van het wettelijke, afdwingbaar ruilen. 5)
Het gebiedsplan dient in ieder geval te bevatten: a. Begrenzing van het gebied waarbinnen herverkaveling zal worden toegepast; b. Beschrijving van collectieve en publieke doelen; c. De inzet van maatregelen en voorzieningen die gerealiseerd gaan worden, zoals inzet van de betreffende instrumenten (herverkaveling, onteigening etc); d. Een kostenraming van de totale kosten en het aandeel van kosten die de gezamenlijke eigenaren dienen te betalen; en de verrekening ervan.
Het gebiedsplan wordt vastgesteld door bevoegd gezag nadat het conform Awb-procedure ter inzage is gelegd. Tegelijkertijd neemt het bevoegd gezag het besluit dat het gebied een herverkavelinggebied is. De vaststelling van het gebiedsplan is een besluit dat genomen kan worden op het moment dat er al zicht is op welke toedelingvariant (zie 5.3) gekozen gaat worden. Hiermee wordt flexibiliteit in het proces vorm gegeven.
12
Status herverkavelinggebied en ruilregels De inzet van het verkavelinginstrument kan gevolgen hebben voor alle rechthebbenden binnen de begrenzing. Het gaat om regels voor het gebruik van de ruimte. Dit wordt vastgelegd in het omgevingsplan, vergunningen enz. Dit alles in het kader van het omgevingsrecht.
4 Start van het project - Gebiedsplan Er is een gebiedsplan nodig waarin de voornemens voor het gebied zijn uitgewerkt. Dit vormt de grondslag voor het grondruilplan. Ook vormt het de grondslag voor de afbakening van het gebied. Voor het vaststellen van het gebiedsplan is de Awb procedure van toepassing. Ter vereenvoudiging van de procedure ligt het voor de hand hiermee dit gebiedsplan te duiden als een omgevingsplan ex. omgevingswet. 1) De gebiedscommissie stelt een ontwerp-gebiedsplan op welke doelen op welke wijze gerealiseerd dienen te worden.
Het gaat ook om de regels die horen bij mogelijke wijziging van eigendomsrechten en plichten op bekostiging die ontstaan met de inzet van het herverkavelinginstrument; ruilregels. Concreet gaat het om verdeling van gronden en kosten (incl. kostenverhaal). De spelregels die daarbij worden toegepast worden expliciet in het gebiedsplan opgenomen en vormen daarmee onderdeel van het door bevoegd gezag ter inzage gelegde.
13
5 Het grondruilproces In deze fase vindt het daadwerkelijk ruilen van ‘gronden’ plaats. Het vormt daarmee de overgang tussen de bestaande situatie en de toekomstige situatie, door daarbij de effecten in eigendom, vorm en kosten te effectueren. In de fase van het ruilplan vinden een aantal stappen plaats waarmee de herverkaveling wordt vorm gegeven. Feitelijk kunnen een aantal stappen worden onderscheiden:
• Beschrijving van de huidige eigendomssituatie binnen het de herverkavelen gebied. (Lijst van Rechthebbenden) • Het waarderen van de deze beschreven eigendomsituatie. (Inbreng) • Het inventariseren individuele wensen tav eigendom en vastgoed (Wenszitting) • Door deze wensen in combinatie met de gebiedsagenda vertalen tot nieuwe eigendomsvarianten voor het gebied (Toedelingvarianten). De gebiedscommissie gebruikt de toedelingvarianten als hulpmiddel om draagvlak te creëren onder de eigenaren. • Deze eigendomsvarianten voor het gebied doorvertalen in een individueel nieuw eigendomsplaatje (Individuele Toedeling) • Bij dit nieuwe eigendomsplaatje hoort een nieuw financieel plaatje, waarbij dit uiteraard randvoorwaardelijk is voor het accepteren van de nieuwe eigendomsituatie (Lijst geldelijke regelingen). 14
Dit resulteert in een ruilplan. Het ontwerp Ruilplan bestaat uit drie onderdelen a. Lijst van Rechthebbenden (inbrengsituatie) b. Plan van toedeling, zijnde het geheel aan individuele toedelingen in het gebied c. Lijst Geldelijke Regelingen, zijnde het geheel aan individuele verrekeningen tussen inbreng en toedeling als gevolg van de herverkaveling Het ontwerp ruilplan wordt conform Awb procedure namens de commissie door bevoegd gezag ter inzage gelegd. d. Bevoegd gezag oordeelt over de zienswijzen die zijn ingediend. Tegen de beslissing van de commissie staat beroep en cassatie open. e. Na afhandelingen van bezwaren en cassatie wordt het ontwerp ruilplan omgezet in het definitieve ruilplan. Na dat het definitieve ruilplan is vast komen te staan, wordt deze geëffectueerd middels het inschrijven van de herverkavelingakte door de commissie in het openbare register dat gehouden wordt door het Kadaster. Van de akte gaat een titelzuiverende werking uit. Bevoegd gezag kan voorafgaande aan het vaststellen van het ruilplan een raadgevende stemming organiseren onder rechthebbenden.
15
5.1 Lijst rechthebbenden De gebiedscommissie stelt een lijst van rechthebbenden op. Zij geeft het Kadaster opdracht tot: 1) het beschrijven in een lijst van rechthebbenden de aard en hoedanigheid van alle gronden in het herverkavelinggebied. 2) het beschrijven in de lijst van rechthebbenden van onderliggende hypotheken, beslagen en overige zakelijke beperking op basis van de basisregistratie kadaster en bijbehorend openbaar register en de landelijke voorziening WKPB. 3) het opstellen van de huur- en pachtverhoudingen 4) het opstellen van een advies over de overige relevante zaken die voor het ruilproces relevant zijn in de Lijst van Rechthebbenden.
5.2 Wenszitting 1) De gebiedscommissie inventariseert bij rechthebbenden en eventuele andere belanghebbenden in het gebied de wensen ten aanzien van de bestaande en toekomstige onroerende zaken 2) De wensen worden middels een ondertekend verslag gedocumenteerd. 3) Tijdens de wenszitting wordt door de gebiedscommissie navraag gedaan naar voorgenomen wijzigingen in de zakelijke rechten, economische eigendom of anterieure overeenkomsten. Verder wordt er gewezen op de juridische consequenties indien er wijzigingen in de rechtstoestand plaatsvinden na de door de commissie te stellen peildatum. 16
5.3 Toedelingvarianten 1) Op basis van het gebiedsplan, de lijst van rechthebbenden en uitkomsten van de wenszitting laat de commissie één of meerder toedelingvarianten voor het plangebied opstellen. Het opstellen van de toedelingvarianten is niet verplicht, er kan worden volstaan met één variant in ongecompliceerde situaties. 2) Deze toedelingvarianten dienen op kaart te worden weergegeven en het verschil tussen inbreng en toegedeelde situatie dient voor de rechthebbende inzichtelijk te zijn op gebiedsniveau De gebiedscommissie kiest na het horen van de recht- en belanghebbenden in het gebied één voorkeursvariant, waarvoor voldoende draagvlak bestaat.
5.4 Individuele toedeling 1) Op basis van de voorkeursvariant en met inachtneming van het gebiedsplan, de ruilregels en wenszitting wordt per rechthebbende een individuele toedeling gemaakt. 2) Deze individuele toedeling bestaat uit a. Op kaart de inbrengsituatie en de toegedeelde situatie. b. Rekenformulier met daarop inzichtelijk gemaakt een reële inschatting van de baten dan wel kosten van de herverkaveling en het berekende nut. c. Individueel dossier bestaande uit deel van de lijst van rechthebbenden dat van toepassing is op de rechthebbende en verslag van diens wenszitting.
3) De rechthebbenden worden in kennis gesteld van de individuele toedeling, waarna digitale danwel analoge consultatie plaatsvindt. Tijdens de consultatie wordt in samenspraak met de rechthebbende tot een nadere invulling van de individuele toedeling gekomen. Hierbij kunnen wijzigingen worden aangebracht in: a. Locatie b. Vorm c. Mate van over- dan wel onderbedeling d. Financiering De uitkomst van de consultatie kan leiden tot wijzigingen in de voorgenomen toedeling.
5.5 Kostenverhaal (Lijst Geldelijke Regelingen) De Lijst Geldelijke Regelingen heeft tot doel de financiële verrekening vast te leggen. Hierin worden de verschillen die ontstaan zijn tussen inbreng en toedeling en zich uiten in verschillen in oppervlak, waarde en benutting van de onroerende zaken verrekend. 1) De commissie stelt de te verrekenen kostenposten op. Dit is een uitwerking van de ruilregels zoals die zijn vastgelegd in het gebiedsplan. Ook wordt de hoogte van de nutsfactoren vastgesteld. 2) Het kostenverhaal is verschillend per rechthebbende. De commissie laat daartoe de effecten van de herverkaveling schatten per rechthebbende. Hierbij moeten de volgende zaken verrekend worden tussen rechthebbenden: a. Er dient een verrekening plaats te vinden van de over- onderbedeling als gevolg van de herverkaveling. Er dient een verrekening plaats te vinden als gevolg van waardeverandering door de herverkaveling met inachtname van het vastgestelde gebiedsplan b. Hierbij dient een inschatting te worden gemaakt van het nut dat iedere individuele eigenaar geniet van de herverkaveling waarbij gekeken wordt naar: i. De ligging, vorm en structuur van de kavel. ii. Ontsluiting van de kavel iii. Relatie tussen kavel en openbare voorzieningen 3) De rechthebbenden worden, voorzien van de individuele toedeling, en andere relevante documentatie in kennis gesteld van de Lijst Geldelijke Regelingen, waarna digitale danwel analoge consultatie plaatsvindt. De uitkomst van de consultatie kan na besluit van de commissie leiden tot wijzigingen in de voorgenomen toedeling dan wel in de voorgenomen lijst geldelijke regelingen. 4) Als na de consultatie blijkt dan alle rechthebbenden kunnen instemmen met het gehele ruilplan en de individuele gevolgen daarvan, zowel ten aanzien van de toedeling als van de verrekening, kan ruilverkaveling bij overeenkomst plaatsvinden. Indien het ruilplan niet op de instemming van elke individuele rechthebbende kan rekenen, wordt het ruilplan cf. Awb-procedure ter inzage gelegd. Bevoegd gezag kan alvorens hiertoe te besluiten, een raadgevende stemming organiseren.
17
6 Wijze van betaling 1) De kosten ten gevolge van plan voorbereiding worden voorgefinancierd door de overheid danwel middels een publiek private samenwerking verdeeld onder de partijen. 2) Ten laste van de eigenaren komen alle kosten van de herverkaveling, waaronder de voorbereiding- en uitvoeringskosten. Deze kosten zijn aan een maximum van xx % van de totale kosten/opbrengsten gebonden. 3) Op het bovenstaande geldt als uitzondering dat overheden middels subsidies een bijdrage in de kosten kunnen doen. 4) De kosten die ten laste van de eigenaren gezamenlijk komen, worden over de eigenaren omgeslagen zoals bepaald in de Lijst Geldelijk Regelingen. Iedere eigenaar is schuldplichtig voor de over hem omgeslagen kosten. a. De heffing en de invordering van de omgeslagen kosten geschieden met toepassing van de algemene wet inzake Rijksbelasting. b. D e omgeslagen kosten worden geheven bij wege van aanslag c. Deze kosten worden over een periode van x jaar middels het heffen van een Herverkavelingrente geheven. 18
5) De kosten hangen aan het object; zij gaan bij verkoop over op de opkomende eigenaar. Hiertoe wordt een kenmerk de Basisregistratie Kadaster aangebracht. 6) Middels fiscale regeling zijn de objecten na verkrijging vrijgesteld van overdrachtsbelasting.
19
7 Grondwaarde bij herverkaveling Grondwaarde ontwikkeling bij herverkavelen 500
€450
euro/m2
400 300 €195
€159
€150
200
€130
100 0
ea lis
at ie
nu t
bo uw
ho og
0
la ag nu t
in gs w
0
wa ar de n
ar
to ed el
wa ar de in br en g
0
aa rd e
0
0
activiteit
20
Bovenstaande grafiek toont de ontwikkeling van de grondwaarde gedurende de gebiedsontwikkeling waarbij stedelijke herverkaveling als instrument is ingezet. Geheel links staat de prijs van het perceel dat in de toedeling wordt gevormd. Deze heeft in de actuele situatie een waarde van 130 euro per m2. Vervolgens vindt de herverkaveling plaats, gronden worden opnieuw geordend en op basis van de gebiedsagenda en wensen van de wenszitting ontstaat een nieuwe situatie, de toedeling. Deze heeft, omdat er nieuwe functies in het gebied komen een andere, hogere waarde gekregen. Deze waarde is de nieuwe verkeerswaarde, minus de waarde die ontstaat door de verbeterde ontsluiting, de op de nieuwe functie toegesneden kavelstructuur en de nabijheid van nieuwe openbare voorzieningen. Deze laatste drie kunnen namelijk worden toegeschreven aan de herverkaveling en worden als nut van de herverkaveling beschouwd. Het gaat bij de waardesprong tussen inbreng en toedelingwaarde om de waardeverandering door de nieuwe functie op zich. In dit geval is deze waarde 150 euro per m2. Dit verschil zal tussen de afgaande en opkomende eigenaren verrekend worden. Daarna wordt het nut van de herverkaveling voor het nieuwe perceel in de toedeling bepaald. In dit geval stijgt de waarde van 150 euro/m2 naar 159 euro/m2 in het lage scenario en 195 euro/m2 in het hoge scenario. Het geld dat hieruit wordt opgebracht komt ten goede van het project (realisatie openbare ruimte, ontsluiting etc., plankosten). Het scenario hangt daarmee ook af van de op te brengen kosten. Hierna vangt de nieuwe eigenaar aan met ontwikkelen van de nieuwe kavel. Na het bouwen stijgt de waarde verder, deze loopt in dit geval op naar 450 euro/m2. Dit verschil tussen nut en de grondwaarde na het bouwen, is ten bate van de ontwikkelde eigenaar.
21
Bijlage 1 - Nadere uitwerking Uitgangspunten Herverkaveling Wanneer gekozen wordt om de gebiedsagenda te verwezenlijken middels de inzet van het herverkavelinginstrument, dienen er een aantal zaken voorafgaand aan de inzet van het instrument tussen eigenaren, initiatiefnemers en overige belanghebbenden afgestemd te worden. Zo moeten er afspraken gemaakt worden over:
Invulling van het principe van Gelijke Aard, Hoedanigheid & Gebruiksbestemming
22
Gelijke aard: verwijst naar het zakelijk recht. Iemand die volle eigendom heeft ingebracht, houdt volle eigendom. Iemand die een appartementsrecht heeft ingebracht, behoudt een appartementsrecht. Iemand die een erfpachtrecht heeft ingebracht, behoudt een erfpachtrecht. Gelijke hoedanigheid: verwijst naar het oppervlak en behorende karakteristieken van de grond. Een rechthebbende krijgt grond van dezelfde omvang en gelijke karakteristieken terug binnen een vooraf bepaalde marge. Gebruiksbestemming: verwijst naar wat je met de grond mag, in overeenstemming met het gebruik volgens vigerend bestemmingsplan. Voor de toedeling wordt rekening gehouden met de bestemming die in de gebiedsagenda is afgesproken mits dit via RO spoor geformaliseerd 23 wordt. Een eigenaar krijgt grond met dezelfde bestemming terug als ingebracht. Als de eigenaar hiermee instemt, kan hiervan worden afgeweken. Recht op toedeling: Dit betekent dat de rechthebbende in de nieuwe situatie een vergelijkbaar goed in waarde dient terug te krijgen.
De mate van over- en onderbedeling die wordt toegestaan onder de eigenaren Uitgangspunt als gevolg van gelijke aard en hoedanigheid is dat getracht moet worden om een eigenaar zijn recht toe te delen dat gelijkend is aan de situatie die deze eigenaar had bij aanvang het proces. Een eigenaar mag er dus niet in recht en waarde op achteruit gaan. De praktijk is echter dat het onoverkoombaar is dat er verschillen in oppervlak (en dus waarde) ontstaan in het herverkavelingproces. Hierbij geldt een systeem van marge en verevening. De maximale grootte van de marge zal bij de uitgangspunten moeten worden overeengekomen, dan wel wettelijk moeten worden vastgelegd. Iemand die meer grond krijgt toegedeeld dan deze bij aanvang had is dus overbedeeld en zal hiervoor een vergoeding moeten betalen. Voor iemand met onderbedeling geldt een zelfde principe; dan zal de eigenaar gecompenseerd moeten worden. Over het geheel van het project is dan ook sprake van een verevening van over- en onderbedeling. Deze verrekening vindt ongeacht het hanteren van een marge plaats (anders is geen sprake van begrotingsevenwicht). De marge kan vooral als een garantstelling gezien worden naar de rechthebbenden.
Oplossingen tav ‘sterke’ onderbedeling; bijvoorbeeld uitkopen, vervangende grond etc. Het is soms onvermijdelijk dat een eigenaar dusdanig moet worden onderbedeeld, dat deze niet langer zijn eigendom kan benutten voor het gebruik dat hij of zij voor ogen staat; de economische bruikbaarheid is dan bijvoorbeeld nihil. Er zijn hierbij drie situaties denkbaar: 1. Het recht op toedeling is zo gering, dat er geen fatsoenlijk exploiteerbare kavel binnen het nieuwe plan toe te delen is; 2. Doordat de bestemming in het gebied wijzigt, is er geen kavel toe te delen met gelijke gebruiksbestemming; 3. De eigenaar zelf kiest er voor om niet terug te keren en wil volledig worden onderbedeeld. In een dergelijke situatie is feitelijk geen gebruik meer te maken van het recht van zelfrealisatie. Voor dergelijke gevallen moet een (financiële) oplossing gevonden, door bijvoorbeeld vervangend vastgoed danwel grond buiten het herverkavelingblok aan te bieden of door een geldelijke vergoeding/regeling te treffen met de betreffende eigenaar.
Financiële redelijkheid voor de individuele rechthebbende De herverkaveling resulteert voor een gedeelte van de rechthebbenden in een verhoging van de financiële lasten doordat bijvoorbeeld de rechthebbende meer grond (=waarde) heeft gekregen of omdat de rechthebbende een bijdrage moet doen in het kader van verkavelingsnut. Hierbij geldt uiteraard dat de financiële consequenties er niet toe mogen leiden dat een rechthebbende niet langer aan zijn of haar financiële verplichtingen kan voldoen. Er zijn uiteraard meerdere oplossingen voor dergelijk situaties; onttrekken aan de herverkaveling (bijvoorbeeld enclave), financiële compensatie via subsidie of via de urbanisator, of een complete vergoeding in geld (waardoor het eigendom verkregen wordt).
24
Toe te wijzen elementen & hoogte van het kortingsinstrument als onderdeel van de herverkaveling Binnen de herverkaveling is het mogelijk om bepaalde gronden toe te wijzen aan publieke partijen in het kader van publieke belangen en taken. Denk hierbij aan de openbare ruimte, waaronder wegen- en waterpartijen, die in het kader van onderhoud en toegankelijkheid in publieke handen moeten zijn. Toewijzing leidt, wanneer er geen voorziening voor is opgenomen, per definitie tot structurele onderbedeling van één of meerdere eigenaren. Juist omdat de toewijzing gebruikt wordt voor publieke en collectieve doelen in het gebied is het fair dat deze onderbedeling wordt omgeslagen over alle eigenaren van het gehele herverkavelingblok. Dit is mogelijk door het kortingsinstrument toe te passen. Zo kan bijvoorbeeld worden vastgesteld om het recht op toedeling 5% te korten. Het recht op toedeling is dan de inbreng van de grond minus de korting.
Het begrenzen van het te herverkavelen gebied (‘blokgrens’) Begrenzen van het te herverkavelen gebied is een uitermate belangrijk onderdeel van het proces. Het betekent voor eigenaren dat zij wel of niet in het project zitten, met als consequentie dat van hen verwacht wordt dat zij participeren, maar dat zij ook kunnen verwachten dat er een verandering van eigendom plaats zal vinden en een bijdrage in eventuele kosten geëist wordt. Helderheid in de afbakening is daarom belangrijk. Bij het bepalen van de begrenzing moet ook gelet worden op het al of niet mee nemen van gronden van overheden, kleine private eigenaren (bijvoorbeeld particuliere huizenbezitters) en het bezit van woningcorporaties. Zo moet er bijvoorbeeld genoeg grond zijn om te kunnen schuiven in het gebied. Daarvoor is er vaak beschikking nodig over grond van overheden. Het is ten slotte mogelijk om bij de begrenzing van het gebied mogelijk om zogenaamde exclaves en enclaves te maken; eigendommen die uitgesloten worden binnen het herverkavelingblok van ruilen of eigendommen die buiten het herverkavelingblok liggen maar wel meegenomen kunnen worden in het project. Bijvoorbeeld de gemeente biedt vervangende nieuwbouwlocatie aan voor grootschalige detailhandel buiten het op te knappen bedrijventerrein.
Grenzen in het herverkavelinggebied Een bestaand stedelijke gebied is ‘dooraderd’ met bestaande grenzen. Hierbij valt te denken aan topografische en kadastrale grenzen. Er moet in het proces zorgvuldig gekeken worden hoe met deze bestaande grenzen wordt omgegaan. Enerzijds zullen grenzen komen te vervallen, anderzijds zijn bestaande grenzen handig als kader waarbinnen de nieuwe indeling tot stand kan komen. Verder geldt dat kosten toenemen naar mate er meer nieuwe grenzen geconstrueerd moeten worden (het brengt simpelweg meer administratieve last mee). Tot slot moet benadrukt worden dat bepaalde grenzen ook historische waarden kunnen herbergen (structuren) en het vanuit dat oogpunt noodzakelijk of wenselijk is deze structuren te waarborgen.
Aan te wijzen te beschermen landschapselementen & structuren Een veelgehoord en terecht commentaar ten aanzien van het herverkavelinginstrument is dat bij inzet in het landelijk gebied historische en landschappelijke waarden verloren zijn gegaan (de zogenaamde bulldozer schuift over het landschap metafoor). Dat veel waarden verloren zijn gegaan is correct maar staat los van het instrument van herverkaveling en is veel meer gebonden aan de toenmalige tijdgeest. Tegenwoordig worden binnen de herverkaveling vaak afspraken gemaakt over waar te borgen landschappelijke elementen en het borgen van andere kwaliteiten. Sterker nog, het instrument wordt nu vaak ingezet om deze kwaliteiten te versterken. Ook binnen het stedelijk gebied geldt dat waardevolle elementen en structuren niet verloren mogen gaan. Denk hierbij aan industrieel erfgoed of oude straatpatronen (bekend voorbeeld is het dempen van grachten in de Jordaan ten behoeve van parkeerruimte in de jaren 60 van de vorige eeuw).
25
Via het aanwijzen van deze elementen en structuren dienen zij geborgd te worden in het herverkavelingproces en waar mogelijk geoptimaliseerd te worden in beheer, onderhoud en gebruik binnen de gebiedsontwikkeling.
Methode van waardebepaling bij de inbreng Er zijn verschillende manieren waarop de waarde van de onroerende zaken bepaald kan worden. Voor de handliggend is een waardebepaling op basis van verkeerswaarde van het onroerend goed in vrij verkeer. Deze verkeerswaarde kan ontleend worden aan een combinatie van transactieonderzoek en taxatie, waarbij de grondcomponent wordt afgesplitst. Vervolgens wordt een verkeerswaarde voor de grondcomponent bepaald Hierbij geldt dat er eventueel gebruik kan worden gemaakt van meerdere gebruiksbestemmingen (bijvoorbeeld waarde voor de gebruiksbestemming wonen en een waarde voor de gebruiksbestemming kantoren). • Inbreng van een eigenaar is dan de verkeerswaarde x oppervlak van eigenaar (verrekend met het aandeel dat deze persoon in het eigendom heeft) • Toedeling is de (geactualiseerde) verkeerswaarde x oppervlak (-korting) • De verkeerswaarde kan geactualiseerd worden tussen inbreng en toedeling. Het is mogelijk om eventueel in de toedeling nog met een aanvullende factor te werken om extra grond te kunnen vrij maken die vervolgens ontwikkeld kan worden om de kosten in het project te dragen. Dit is meer risicovol maar kan een alternatief zijn als de urbanisator een publieke partij is (opbrengst komt ten goede komen aan het project) 26
Zoals gezegd wordt dit nut omgeslagen over de eigenaren en is het zo dat de ene eigenaar meer nut dan de ander geniet. Om dit nut om te slaan over de eigenaren dient een soort van factor bepaald te worden om de hoogte en het effect van deze nutsfactoren op de waarde van het eigendom te bepalen. Hiervoor kan bijvoorbeeld met een jaarlijkse lijst van nutsfactoren gewerkt gaan worden of een zogezegde schatting van het effect door onafhankelijke commissie/taxateurs kunnen worden uitgevoerd.
Eventuele aanvullende afspraken over aan- en verkoop van grond en vastgoed tijdens het proces Het kan noodzakelijk zijn dat er voorafgaand of tijdens het proces nog gronden verworven moeten worden om eventuele ontwikkeling verder vorm te kunnen geven. Over dit soort aankopen en tijdsbestek waarin dat moet gebeuren moeten afspraken gemaakt worden. Verder is het zo dat binnen de herverkaveling op een gegeven moment een zogenaamde peildatum wordt ingevoerd. Deze peildatum heeft als consequentie dat het gebied als het ware bevroren wordt; overdracht van onroerende zaken wordt pas na de herverkaveling verwerkt. Hiertoe wordt in het kader van het borgen van de rechtszekerheid en het bieden van transacties naar rechthebbende een aantekening geplaatst in de kadastrale registratie waarmee wordt aangegeven dat de betreffende eigendommen zich in een herverkavelingproject bevinden. Dit betekent dat wanneer er een koop/verkoop plaatsvindt, de nieuwe eigenaar in plaats van grond een recht op toedeling krijgt! Hieruit kan overigens ook worden afgeleid dat eventuele kosten als gevolg van overbedeling danwel als gevolg van verkavelingsnut niet ‘hangen’ aan de eigenaar maar ‘hangen’ aan het zakelijk recht en dus overgaan op de nieuwe opkomende eigenaar!
Vastleggen van verrekenposten bij de herverkaveling Het is aan te bevelen om bij aanvang van de herverkaveling al afspraken met de eigenaren gemaakt te hebben over welke kostenposten verrekend gaan worden. Deze kunnen waardeverminderend zijn op het vastgoed, bijvoorbeeld de ligging van een hogedrukgasleiding door een perceel. Andere posten kunnen bijvoorbeeld positionering kavels ten opzichte van de zon zijn. De kunst is overigens te trachten niet te veel kostenposten op te voeren (levert vaak veel ‘gedoe’ tussen eigenaren).
Bepalen van nutsfactoren Naast het bepalen van kostenposten die waardeverminderend zijn voor het onroerende zaken, is de regel verder dat de eigenaren nut genieten van de herverkaveling. Dit nut vertaalt zich in een hogere vastgoedwaarde danwel in hogere gebruikswaarde van het vastgoed. Dit nut wordt verrekend; er zijn immers kosten in het project gemaakt om dit nut te realiseren, bijvoorbeeld doordat het gebied beter ontsloten is geraakt, er meer openbaar groen voor handen is gekomen of grootschalige bodemverontreiniging is opgeruimd. Hoewel er voor gekozen zou kunnen worden om per project de nutsfactoren afzonderlijk vast te stellen, zou het wenselijk zijn om (analoog naar de Grex) een lijst van nutsfactoren op te nemen (zie ook de Umlegung in Duitsland). Gedacht kan worden aan: • Ontsluiting van kavel en gebied • Realisatie van – en verbeter van openbare ruimte en groen structuren • Ligging van kavels • Aanpakken van grootschalige verontreiniging of ernstig verval van vastgoed
27
Bijlage 2Nadere uitwerking Verrekening
Principe van Over-, en onderbedeling Principe van over - en onderbedeling
A = 800 m2, 5
/m2 (openbaar) /m2 (wonen)
B = 800 m2, 150 C = 800 m2, 150
/m2 (wonen)
D = 1600 m2, 20
/m2 (parkeren)
E = 800 m2, 250
/m2 (commercieel)
X (wonen) = 200m2A + 400m2B +
X
400m2C + 800m2D + 200m2E = 2000m2 Waarde inbreng van te vormen kavel
A
B
C
D
E
X = (200*5) + (400*150) + (400*150) 187.000. -
+ (800*20) + (200+250) = Stel eigenaar van te vormen perceel X is ook de
28
eigenaar van E & D (leeg kantoor met parkeerplaatsen) en besluit om in de gebiedsontwikkeling woningen te ontwikkelen middels een bouwkavel X. In dat geval zal de eigenaar van te 113.000 - 66.000 = 47.000, - aan vormen kavel X de eigenaren van A, B en C moeten betalen.
Waarde toedeling onder nieuwe gebruiksbestemming wonen 300.000, -
X = 2000*150 =
Verschil toedeling – inbreng = 300.000 -
187.000 =
113.000
Eigenaar X zal met de eigenaren van A, B, C, D en E
113.000 euro
moeten verrekenen
Principe van factor > 1 Principe Factor >1 is dat de waardesprong tussen oude en de nieuwe situatie >1,00 dient te zijn. Er moet dus als gevolg van de herverkaveling minimaal sprake zijn van 1% waardestijging. Maar, hiervoor geldt dat de aanvangswaarde is gebaseerd op de waarde van alle gronden in het gebied (de herverkavelingmassa) en die van de toedeling op basis van de toedelingmassa. Deze toedelingmassa ontstaat wanneer van de herverkavelingmassa de openbare ruimte wordt afgetrokken. De toedelingmassa is dus per definitie kleiner dan de herverkavelingmassa.
29
A
X1
X2
A = 2000m2, 5
/m2 (openbaar)
B = 8000m2, 150/m2 (wonen) Waarde inbreng A
B
(herverkavelingwaarde) = (2000*5)+(8000*150)=
1.210.000, -
Toedeling, stel Perceel A wordt vergroot naar 3000 m2 (a openbaar 5 /m2). Perceel B wordt verdeeld in Stel nu dat X1 en X2 beide wonen zijn in de nieuwe
een X1 (wonen, 4000m2 a 150
situatie en de actuele grondwaarde gestegen is van
en X2 (retail, 3000m2 a 200
150
/m2 naar 160
m2. Waarde in de toedeling is dan
A +X1+X2 = (3000*5)+(3000*160)+(4000*160)= 1.135.000, -. Voor de toedelingmassa moet de openbare ruimt e er nog van af =
1.135.000 -(3000*5)
/m2) m2).
Waarde in de toedeling is dan A
Binnen de case van Nijmegen is er voor gekozen om de volgende nutsfactoren toe te kennen en te verrekenen: 1. Voordeel dat het gevolg is van aanpassing van de vorm van het perceel waardoor het beter benut kan worden (vorm, gradiënt etc.). 2. Voordeel als gevolg van een betere ontsluiting van een perceel. Hierbij in achtnemend dat niet alle ontsluiting nut biedt en er gelet moet worden of de ontsluiting ook een bovenplanse (regionaal ipv lokaal) functie heeft. 3. Voordeel als gevolg van een betere situering tussen perceel en openbare ruimte/ voorzieningen. Denk aan de realisatie van een park grenzend aan het perceel dat bebouwd kan worden of de realisatie van een speeltuin.
+ X1
+ X2 = (3000*5)+(4000*150)+(3000*250) = 1.365.0 00 euro.
= 1.120.000 euro. Factor is dan 1.120.000/1.210.000=
Echter de waarde van toedelingmassa
0.93. dat is <1, dus deze toedeling kan geen doorgang
= 1.365.000 -(3000*5) = 1.350.000
vinden.
euro. Factor is dan 1.350.000/1.210.000=
Let op! Nut toekennen is een zeer specialistisch werk. Binnen de Wilg wordt dit dan ook uitgevoerd door daartoe aangestelde ‘schatters’. Een voorbeeld: een perceel dat grenst aan een parkeergarage kan daar voordeel van hebben, bijvoorbeeld als op het perceel een winkel of kantoor gerealiseerd gaat worden, maar komt er een grondgebonden woning op het perceel, dan is het twijfelachtig of de rechthebbende hiervan nut geniet in een hogere mate dan iemand anders in het herverkavelinggebied, of zelfs de wijk of zelfs de stad.
1,11. De herverkaveling leidt tot waardevermeerdering!
Principe van nut bij herverkaveling 30
Gesteld kan worden dat een rechthebbende middels een verandering in de hoedanigheid van het perceel voordeel geniet van de herverkaveling. Er is dan sprake van nut, doordat bijvoorbeeld de vorm van het perceel beter te benutten is voor bebouwing etc. Hierbij kan ook gesteld worden dat bevoegd gezag die het proces van herverkaveling mogelijk maakt, dit nut zou mogen terugvragen. Immers, een rechthebbende heeft het recht op een goed van gelijke aard, hoedanigheid en gebruiksbestemming, de rechthebbende wordt feitelijk ‘beloond’ en deze beloning wordt teruggevorderd. Zowel de Duitste umlegung als de oude Landinrichtingswet en wettelijke herverkaveling onder de Wilg kent deze verrekening van het verkavelingsnut. Let op! Nut wordt berekend op basis van verbetering van percelen/kavels op basis van de herverkaveling en niet op basis van de gebiedsontwikkeling in brede zin. Nut als gevolg van bestemmingsverandering komt bijvoorbeeld ten goede aan de rechthebbende in de umlegung.
In Nijmegen is er voor gekozen om nut toe te kennen per kavel middels een puntensysteem dat loopt van -2 tot 2 per nutsfactor. Een rechthebbende kan in het geval van Nijmegen dus ook nadeel, negatief nut genieten en wordt hiervoor gecompenseerd. Maximaal kan er dus een score van 6 punten gehaald worden. Vervolgens zijn aan deze punten procentuele waarde van de toegedeelde waarde onder de nieuwe gebruiksbestemming. Er is voor gekozen om hierin een laag, midden en hoog scenario door te rekenen en te bespreken met de eigenaren in het gebied. Bij laag ging het om 1% van de grondwaarde per punt, bij midden om 2% per punt en in het hoge scenario om 5% per punt. In het lage scenario is in dat geval het nut goed voor een toevoeging van 6% op de toegedeelde grondwaarde, in het geval van het hoge scenario loopt dit op tot maximaal 30%. Bijvoorbeeld: Kavel X van 1000m2 heeft een inbrengwaarde 130€/m2, in de toedeling is dit 150€/m2 geworden. De eigenaar zou wanneer inbreng en toedeling verrekend wordt dus (1000+150) (1000*130) = 20.000 euro moeten betalen. Als voor kavel X zou gelden dat deze het maximale nut zou genieten voor de drie te verrekenen factoren dan zou deze dus max 6% in het lage scenario en 30% in het hoge scenario moeten bijtellen: 1000*(150*1,06)= 159.000 euro of 1000*(150*1.30) = 195.000 euro. De eigenaar van kavel X zou dan in het lage scenario 20.000 voor de overbedeling betalen en 9.000 euro als nut ten bate van het project. In het hoge scenario is dit veel extremer en betaalt de eigenaar 45.000 euro extra ten bate van het project. Het nut wordt vaak via een fiscale heffing geïnd. Zoals het voorbeeld laat zien, is het juist bepalen van nut en de hoogte die hieraan wordt toegekend een delicate taak.
31
Kadaster Ruimte en Advies adviseert en faciliteert bij ruimtelijke vraagstukken. Dit doen wij vanuit het perspectief van eigendom en locatiegebonden informatie. Onze klanten kunnen hiermee een goed plan voorbereiden, maken, uitvoeren en/of monitoren.
Kadaster Postbus 9046 7300 GH Apeldoorn (088) 183 47 00
kad1304
www.kadaster.nl
