Op weg naar een regionaal georganiseerde brandweer. Commandeursscriptie ir. J.M.G. Kleintjens

Op weg naar een regionaal georganiseerde brandweer Commandeursscriptie ir. J.M.G. Kleintjens

Amersfoort, september 2003

Voorwoord De rotspunt Tripiti (driepoort, zie voorpagina) op het Griekse eiland Gavdos (40 inwoners) is de zuidpunt van Europa, gelegen in de Libische Zee ten zuiden van Kreta. Volgens de Griekse mythologie is dit de plek vanwaar drie mooie vrouwen, de Sirenen genaamd, hun liederen zongen, waardoor menig kapitein werd afgeleid en op de rotsen liep. Sirenen zijn in de moderne tijd synoniem voor oorverdovend kabaal en een zestal meestal besnorde en ietwat corpulente brandweermannen in een rode auto, welke zich voorrang in het verkeer probeert te bevechten. Met helaas soms dezelfde fatale afloop. Tripiti is een plek zonder elektriciteit en zonder water. Het kost in de hete zomertijd één dag lopen, vanaf de bewoonde kant van het eiland, om er te komen en één dag terug. In de nacht ertussen ben je alleen met de maan, de sterren, een enkele schorpioen en voor zonsondergang de boubouras, een reuzen wespensoort. Gavdos heeft ook een brandweerorganisatie, 1 fte, geregionaliseerd nog wel en derhalve aangestuurd door de regionaal commandant vanuit de stad Chania op Kreta. Dat is al gauw een tocht van twee dagen, bij mooi weer, want anders is er geen boot. Persoonlijk heb ik mij een aantal keren betrokken gevoeld bij rampen. De ontploffing bij DSM in Geleen in 1975 was feitelijk voor mij de eerste kennismaking met dit onderwerp. De klap was tot in Heerlen, waar ik als zestienjarige op school zat, te horen. Het was indertijd de aanleiding tot het opzetten van een nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie los van de Bescherming Bevolking (BB). De ramp in Enschede heeft mij op meerdere manieren geraakt: onze oudste dochter was begin jaren 90 bevriend met de dochter van de toenmalige eigenaar van SE fireworks. Ze heeft naast de vuurwerkbunkers gespeeld. Zelf ben ik 10 jaar actief geweest binnen de lokale politiek in Enschede. Van de getroffen inwoners ken ik er tientallen. Tot 1994 woonde ik aan de rand van het rampgebied. De gebeurtenissen in Enschede hebben mij verder aan het denken gezet over het functioneren van de rampenbestrijdingsorganisatie, waar ik in 1999 vanuit het Project Versterking Brandweer ben ingestroomd. Het gegeven dat ik geen "brandweerachtergrond" heb, wordt binnen de brandweer wel eens als tekortkoming ervaren. Zelf ben ik met een frisse blik dit werkveld binnengestapt bij de toenmalige Regionale Brandweer Eemland. Een reorganisatie in de vorm van een fusie met de Regionale Brandweer Utrecht diende zich al enkele maanden na mijn binnenkomst aan. Dhr. Westers, regionaal commandant Eemland, werkte aan een notitie hoe de samenwerking met de regio Utrecht vorm moest krijgen en vroeg mij juni 1999 ook eens na te denken over het onderwerp. Dat ging toen op een A4tje, voor mij nu het uitgangspunt voor deze scriptie. Als ik in deze scriptie veranderingen voorstel, heb ik het over de structuur van de brandweerorganisatie en niet over individuele medewerkers. Die medewerkers vertonen een hoge inzet en zijn bereid zelfs hun eigen leven te riskeren, om andere levens te kunnen redden. Volgens Hans Alders, die ik sprak in het kader van mijn binnenlandstage, heeft menig hulpverlener in Volendam een lintje verdiend, welke kritiek er verder ook op de organisatie mag zijn. Ik sluit mij daar graag bij aan. Een scriptie schrijven kost wat zweetdruppels. Dat begon op een snikhete tweede paasdag van 2003 in “Centre naturist Le Couderc” nabij Bergerac, in het gras gelegen met mijn lap top. De eerste ruwe versie was gereed met de Pinksteren. Ik ben veel dank verschuldigd aan de familie Postel voor de inspirerende ambiance waaronder ik in Frankrijk de start heb kunnen maken, Hans van der Veen, mijn stagebegeleider bij de provincie Groningen, Hans van der Kar, decaan van de MCDM opleiding, Jukka Aaltonen mijn begeleider in Finland, mijn huisgenoten voor alle geduld als ik alweer een weekend achter de computer zat en geen tijd had om te koken. Deze scriptie is tot stand gekomen mede onder het toeziend oog van mijn je-weet-wel kater Swieber. Liggend in mijn nek hield hij mijn typewerk nauwlettend in de gaten. En dan was er op een hete dag opeens die duif, veel te laag overvliegend mij bijna rakend met haar vleugels, alsof zij begreep dat ik wat koele wind kon gebruiken. Hans Kleintjens

Naar een regionaal georganiseerde brandweer, Amersfoort, september 2003,

Amersfoort, september 2003

MCDM scriptie ir. J.M.G. Kleintjens

2

Samenvatting De brandweer is van oorsprong een gemeentelijke organisatie. Sinds de ramp bij DSM in 1975 zijn er naast de gemeentelijke korpsen regionale brandweerorganisaties opgericht, welke in samenwerking met de gemeentelijke korpsen een coördinerende taak in de rampenbestrijdingsorganisatie hebben. Het ministerie van BZK constateert sindsdien met regelmaat dat de rampenbestrijdingsorganisatie niet goed functioneert. In 1993 heeft minister Dales stappen gezet om de brandweer te reorganiseren, analoog aan de toen geregionaliseerde politie. Na haar dood is dat proces verzand. Bij evaluaties naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam blijkt de organisatie van de brandweer binnen de rampenbestrijding nog steeds tekort te schieten. Ook een recent rapport van de Algemene Rekenkamer wijst daarop. Vanuit organisatiekundig perspectief typeer ik de onderdelen van de brandweer en gebruik daarbij een analysemodel van Mintzberg. “De” brandweer bestaat niet: er zijn drie verschillende deelorganisaties binnen de rode kolom, die elk volgens Mintzberg eigen kenmerken bezitten en passen binnen een andere configuratie uit het analysemodel. Organisaties en hun medewerkers kunnen volgens Mintzberg niet zonder meer switchen tussen configuraties. Het gegeven dat de brandweer dat wel voortdurend doet geeft aanleiding te verwachten dat er mismatches ontstaan. Dat is precies wat ook in de diverse onderzoeksrapporten wordt geconcludeerd. Een andere organisatiestructuur voor de brandweer welke adequaat is voor zowel de dagelijkse (kleinere) incidenten als ook voor de crisissituatie is dan een oplossing. Een reorganisatie in de richting van een brandweerorganisatie welke zowel de dagelijkse kleine brandjes als ook de grote incidenten kan bestrijden zonder eerst zichzelf te hoeven transformeren in een andere configuratie. Dit kan met een brandweer die op een grotere schaal is georganiseerd dan de huidige gemeentelijke brandweren: een geregionaliseerde brandweer. Het rapport van de commissie Alders geeft ook een aanbeveling in deze richting. Gegeven de noodzakelijke sterke geografische spreiding van de brandweerkorpsen komt volgens Mintzberg de divisionalised form in aanmerking voor een geregionaliseerde brandweer. Deze structuur heb ik voor de brandweer nader uitgewerkt. De bestuurlijke inbedding valt buiten het organisatiekundig perspectief van deze scriptie, maar is er wel mee verbonden. Bij gebrek aan betere alternatieven kom ik tot de slotsom dat voor een brandweer, welke op regionaal niveau is georganiseerd, aansluiting bij het provinciaal bestuur de beste optie is.



3

Inhoudsopgave 1 2 2.1 2.2

3

INLEIDING ...................................................................................................................... 6 PROBLEEMSTELLING .................................................................................................. 7 Introductie ................................................................................................................................. 7 Probleemstelling en onderzoeksvragen.................................................................................... 8

DE ONTWIKKELING VAN DE BRANDWEER IN DE 20E EEUW ................................... 9

3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.4

4

ORGANISATIEKUNDIG PERSPECTIEF ...................................................................... 12

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

Inleiding ................................................................................................................................... 12 Organisatieprincipes volgens Bovens ..................................................................................... 12 De ideeën van Mintzberg ........................................................................................................ 13 Vijf mogelijke configuraties voor organisaties ......................................................................... 14 Andere variabele factoren in organisaties volgens Mintzberg ................................................ 18

DE ORGANISATIE VAN DE BRANDWEER IN TERMEN VAN MINTZBERG .............. 19

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

6

Inleiding ................................................................................................................................... 19 De gemeentelijke brandweerorganisatie ................................................................................ 19 De bureauorganisatie van een regionale brandweer .............................................................. 20 De rampenbestrijdingsorganisatie. ......................................................................................... 21 Conclusies .............................................................................................................................. 21

PROBLEMEN IN DE RODE KOLOM VAN DE RAMPENBESTRIJDING ..................... 23

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 terreur 6.5 6.5.1 6.5.2 6.6

7

Het ontstaan van de gemeentelijke brandweer ........................................................................ 9 Het ontstaan van de regionale brandweer ................................................................................ 9 Het overheidsbeleid van de afgelopen decennia ten aanzien van de brandweer .................... 9 Een poging om de structuur van de brandweer te veranderen ...................................9 Het project PVB.............................................................................................................. 10 De beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 ............................................................ 10 Recente beleidsnota’s ................................................................................................... 11 Concluderend .......................................................................................................................... 11

Inleiding ................................................................................................................................... 23 Een gebrek aan uniformiteit binnen “de” brandweer .............................................................. 23 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten .................................................. 23 Geconstateerde problemen in de praktijk ................................................................... 24 Een gebrek aan weten regelgeving en controle-instrumenten ............................................. 26 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten .................................................. 26 Geconstateerde problemen in de praktijk ................................................................... 28 Een recent krantenartikel: handhavingproblemen blijven bestaan ......................... 29 De schaal van de brandweerorganisatie ................................................................................ 29 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten .................................................. 29 Geconstateerde problemen in de praktijk ................................................................... 30 Recent krantenartikel: schaal rampenbestrijding belemmert voorbereiding op 32 Bekostigingsproblemen........................................................................................................... 32 De bekostigingwijze van de regionale brandweer ..................................................... 32 Efficiëntieproblemen ..................................................................................................... 33 Concluderend .......................................................................................................................... 34

EEN PRAKTISCHE OPLOSSING GEVONDEN IN GRONINGEN ................................ 35

7.1 Mijn MCDM binnenlandstage .................................................................................................. 35 7.2 De hoofdlijnen van het Groninger model ................................................................................ 35 7.2.1 Het model crisismanagement in Groningen ............................................................... 35 7.2.2 De samenwerking in Groningen tussen regio en gemeentelijke brandweerorganisaties ....................................................................................................................... 36 7.3 De resultaten van de gesprekken met respondenten in Groningen ....................................... 37 7.4 Conclusies .............................................................................................................................. 38

8 8.1 8.2 8.3

OP WEG NAAR EEN GEREGIONALISEERDE BRANDWEER ................................... 40 Een poging tot synthese: waarom regionaliseren? ................................................................. 40 Een geregionaliseerde brandweer: De interne organisatie. ................................................... 41 De bestuurlijke inbedding........................................................................................................ 44

9 NAWOORD ................................................................................................................... 47 10 STELLINGEN ............................................................................................................ 48



4

Literatuuropgave …………………………………………………………………………………………49 Bijlagen 1

Overzicht van de belangrijkste organisatiekundige scholen…………………………... 51

2

Organisatieschema BRUL volgens Mintzberg…………………………………………….. 53

3

Overzicht van organisatieconfiguraties……………………………………………………. 54

4

Crisismanagement Groningen……………………………………………………………….. 55

5

Afkortingenlijst………………………………………………………………………………….. 56

6

CV auteur………………………………………………………………………………………… 57



5

1

INLEIDING

Sinds februari 1999 werk ik bij "de" brandweer, eerst als bestuurlijk adviseur bij de voormalige Regionale Brandweer Eemland (RBE) en nu als teamleider van de Regionale Alarmcentrale (RAC) van de Brandweer Regio Utrechts Land (BRUL). In de eerste regel stuit ik al op een deel van de probleemstelling van deze scriptie: "de" brandweer bestaat niet als zodanig; er is een “rode kolom” binnen de rampenbestrijdingorganisatie met diverse “brandweertaken” welke door verschillende organisaties worden ingevuld. Het woord “brandweer” kent in de Nederlandse taal, in tegenstelling tot het woord “politie”, de meervoudsvorm “brandweren”, die 1 zelfs in de Brandweerwet wordt gebruikt. In deze scriptie beschrijf ik de organisatie van de rode kolom van de rampenbestrijding, het ontstaan van een aantal problemen daarbinnen en de consequenties ervan, om vervolgens, mogelijkerwijs, een oplossing te bieden. Ik bekijk de rode kolom binnen de rampenbestrijding vanuit een organisatiekundig perspectief, mede tot stand gekomen vanuit mijn studie Bedrijfskunde aan de Universiteit Twente. De volgorde die ik hanteer is de volgende: in hoofdstuk 2 geef ik de problemen binnen de brandweer in zijn algemeenheid weer. Om tot een specifieke duiding te komen van deze problemen poneer ik vragen die ik als uitgangspunt heb gebruikt. In hoofdstuk 3 geef ik een beknopte schets van de relevante historie in Nederland en het overheidsbeleid van de laatste decennia ten aanzien van de brandweerzorg. In hoofdstuk 4 geef ik vervolgens een beetje les in organisatiekunde via de theorie van Mintzberg en de organisatieprincipes volgens Bovens, om in hoofdstuk 5 de rode kolom in de rampenbestrijding in thermen van Mintzberg te typeren. In hoofdstuk 6 beschrijf ik de specifieke problemen binnen de brandweerkolom. In de provincie Groningen, waar ik de binnenlandstage gelopen heb, hebben ze al wat praktische oplossingen bedacht. Deze beschrijf ik in hoofdstuk 7. In hoofdstuk 8 beschrijf ik een nieuwe geregionaliseerde brandweerorganisatie, de interne organisatie. Daarna geef ik een korte schets van de mogelijkheden die ik zie voor de bestuurlijke inbedding hiervan. In hoofdstuk 9 sluit ik af met een nawoord en gezien mijn universitaire achtergrond, poneer ik in hoofdstuk 10 nog een aantal stellingen al dan niet van toepassing op "de brandweer". Vervolgens vindt u achterin een aantal bijlagen, een literatuurlijst en een lijst van afkortingen. In Finland is men dit jaar gestart met een geregionaliseerde brandweer. In het kader van de keuze van mijn scriptieonderwerp breng ik mijn buitenlandstage dan ook in dit land door. In mijn nawoord staan enkele korte observaties. Een uitgebreider verslag van het regionaliseringproces daar zal echter na deze scriptie verschijnen.

1

Brandweerwet 1985, artikel 5



6

2

PROBLEEMSTELLING

Het thema van deze scriptie, “Op weg naar een regionaal georganiseerde brandweer” bespreek ik aan de hand van een organisatiekundige analyse van de huidige structuur van de brandweerkolom in de 1 rampenbestrijding. Deze structuur bestaat nu uit een kleine 500 lokale en 25 regionale organisaties welke met elkaar een spilfunctie in de rampenbestrijding van Nederland moeten vervullen.

2.1

Introductie

Een organisatie wordt door Hulshof gedefinieerd als “Een geheel van mensen en middelen dat 2 3 bepaalde doelen tracht te bereiken” . Deze definitie laat erg veel ruimte. Bovens e.a. versmallen de interpretatie dan ook naar: “een samenwerkingsverband (tussen groepen) van mensen dat wordt aangegaan om bepaalde doelen te bereiken”. Ook dat laat te veel ruimte om ad hoc verbanden als organisatie te beschouwen. 4 Daarnaast onderscheidt De Leeuw het begrip organisatie in drie verschillende betekenissen: - de organisatie in institutionele zin: een georganiseerde groep, bijv. het Nibra; - de organisatie in functionele zin: het georganiseerd handelen, bijv. het blussen van een brand; - de organisatie in instrumentele zin: het resultaat van het handelen, bijv. de organisatiestructuur van het Nibra; In deze scriptie beschouw ik de organisatie in de eerste en derde betekenis van de Leeuw: e 1 ) een geïnstitutionaliseerd samenwerkingsverband tussen groepen van mensen dat bepaalde doelen tracht te bereiken; e 3 ) de beschrijving van de organisatiestructuur. Bij de huidige wijze waarop de brandweer is georganiseerd heeft de gemeentelijke brandweerbasiszorg steeds voorop gestaan. Dit is al meer dan 100 jaar het geval. De afgelopen 25 jaar is rampenbestrijding als expliciete taak van de brandweer erbij gekomen. De daartoe opgerichte regionale brandweren zijn gemiddeld dan ook veel jonger dan de gemeentelijke brandweerkorpsen. De belangrijkste wettelijke taak van de regionale brandweer is de voorbereiding van de coördinatie 5 alsmede de organisatie van de rampenbestrijding . Daartoe moet de samenwerking worden georganiseerd, zowel tussen de partners in de rampenbestrijding (politie, GHOR, gemeenten) als ook binnen de brandweerkolom zelf: tussen de gemeentelijke korpsen en de regionale organisaties. Op de wijze waarop de brandweer onderdelen van haar taken in het kader van rampenbestrijding vervult valt het één en ander aan te merken. Dit staat beschreven in diverse beleidsstukken en rapportages welke naar aanleiding van een aantal recente rampen zijn opgesteld. Zowel de samenwerking tussen de gemeentelijke korpsen onderling en de regionale brandweer vertoont tekortkomingen, alsook de samenwerking tussen de verschillende kolommen binnen de rampenbestrijdingsorganisatie. De brandweer maakt haar coördinerende rol binnen de rampenbestrijdingsorganisatie onvoldoende waar. Maar “de” brandweer bestaat niet: de gemeentelijke brandweer is ten opzichte van de regionale brandweer een zelfstandige organisatie welke uitsluitend aan het eigen gemeentebestuur verantwoording hoeft af te leggen. De regionale brandweer legt verantwoording af aan een bestuursorgaan dat op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (WGR) is ingesteld. Alle gemeenten in een regio zijn verplicht hiervan deel uit te maken. De burgemeester is meestal de afgevaardigde naar dit regionaal bestuursorgaan en wordt individueel geadviseerd door zijn gemeentelijk brandweercommandant. De organisaties van regionale en gemeentelijke brandweren hebben geen hiërarchische relatie. Bestuurlijk is er echter wel een relatie: de burgemeesters besturen individueel hun gemeentelijke 1

Nederland kent 489 gemeenten, bijna allemaal met een eigen brandweerorganisatie. Hulshof, 1984, p.9 Bovens e.a., 2001, p. 158 4 De Leeuw,1982, p.5 5 Brandweerwet 1985 art. 3 lid 2 2 3



7

brandweer, als collectief besturen zij de regionale brandweer. Op operationeel gebied zijn er ook verbindingen tussen het gemeentelijk korps en de regionale brandweer: elke uitruk van een gemeentelijk korps begint met de alarmering door de regionale alarmcentrale. Bij grote incidenten stuurt de regionale coördinatiestructuur de gemeentelijke eenheden aan. Er zijn grote verschillen tussen de diverse gemeentelijke brandweerkorpsen: • vrijwillig, beroeps of gemengd; • qua grootte uiteenlopend van ca. 20 medewerkers tot enkele honderden; • met een takenpakket dat voor elk korps weer andere specialistische taken omvat; • als zelfstandige dienst functionerend binnen de gemeentelijke organisatie, of als onderdeel binnen een andere gemeentelijke dienst. De verschillen tussen gemeentelijke en regionale brandweer zijn nog veel groter: gemeentelijke korpsen zijn de “uitvoerders” die: oefenen, uitrukken, blussen en redden. Regionale organisaties, uitgezonderd de RAC, bestaan uit de “denkers” die: voorbereiden, organiseren, plannen en vooral veel vergaderen. De gesignaleerde problematiek is volgens de diverse rapportages grotendeels naar het regionale niveau terug te voeren. Ondanks de vele beleidsnota’s van de afgelopen jaren is dit niveau nog onvoldoende versterkt en kan daardoor haar taken niet volledig waarmaken. Daarnaast zijn er de eerder genoemde samenwerkingsproblemen binnen de rode kolom. In deze scriptie wil ik vanuit organisatiekundig perspectief de in onderzoeksrapporten geschetste problemen analyseren. Ik maak daarbij gebruik van de inzichten van Mintzberg.

2.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

Het voorgaande leidt tot de volgende probleemstelling: Hoe kan vanuit de organisatiekunde een bijdrage worden geleverd aan de oplossing van de problematiek binnen de rode kolom van de rampenbestrijding zoals deze in diverse onderzoeksrapporten wordt geschetst? Deelvragen die daarbij aan de orde zullen komen zijn: • Hoe kunnen gemeentelijke en regionale brandweren worden ingedeeld in de organisatiekundige typologieën van Mintzberg? • Wat is er mis met de huidige organisatie van de brandweerzorg in Nederland in relatie tot haar organisatiestructuur? • In hoeverre geven de rapporten over Enschede en Volendam aanleiding de structuur van de brandweer ter discussie te stellen? • Welke pogingen zijn er in het verleden gedaan om de structuur van de brandweer te veranderen? • Hoe kan de rol van de brandweer in de rampenbestrijdingsorganisatie worden versterkt? • Welke organisatiestructuur is volgens de theorie van Mintzberg adequaat? • In hoeverre kan regionalisering van de brandweer in Nederland een oplossing bieden voor de huidige problemen in de organisatie van de brandweer? • Hoe kan de organisatiestructuur van een geregionaliseerde brandweer worden opgebouwd? Buiten het organisatiekundig perspectief vallen een aantal vragen welke sterk met het onderwerp verbonden zijn en waar ik aan het eind van deze scriptie kort op in zal gaan: • Hoe kan een geregionaliseerde brandweer bestuurlijk worden ingebed? • Welke mogelijkheden zijn er binnen de huidige wettelijke context om de geschetste problemen aan te pakken? In hoeverre is het Groninger model een alternatief? • Hoe kan een geregionaliseerde brandweer worden bekostigd? Alvorens deze deelvragen te behandelen, volgt in het volgende hoofdstuk eerst een korte historische schets van de brandweer in ons land.



8

3

DE ONTWIKKELING VAN DE BRANDWEER IN DE 20E EEUW

In dit hoofdstuk schets ik in het kort het ontstaan van gemeentelijke en regionale brandweerorganisaties en de discussies welke de afgelopen decennia zijn gevoerd over de organisatiestructuur.

3.1

Het ontstaan van de gemeentelijke brandweer e

e

Gemeentelijke brandweerkorpsen zijn eind 19 , begin 20 eeuw opgericht, overwegend vanuit de bevolking als verenigingen en dus als volledige vrijwilligersorganisaties. Heden bestaan sommige korpsen nog steeds uitsluitend uit vrijwilligers. De gemeentelijke brandweer is van oorsprong gericht op de eigen gemeentelijke risico’s. Afhankelijk van de lokale perceptie van deze risico’s verschilt dan ook de omvang en uitrusting per gemeentelijke brandweer sterk. De gemeentelijke brandweerkorpsen hebben de basisbrandweerzorg als voornaamste taak: het redden van mens en dier en het bestrijden van brand. Bij grote(re) incidenten, wanneer het gemeentelijk korps het niet meer alleen af kan, wordt de hulp van korpsen uit de buurgemeenten ingeroepen. Gemeentelijke brandweerkorpsen worden geheel door de gemeenten zelf bekostigd. Het rijk betaalt een bijdrage aan de gemeenten via het zgn. gemeentefonds. Daarin is ook een bijdrage voor het instandhouden van een brandweerorganisatie begrepen. Deze bijdrage is niet "geoormerkt". De gemeenteraden bepalen jaarlijks zelf hoeveel middelen de gemeentelijke brandweer ter beschikking krijgt.

3.2

Het ontstaan van de regionale brandweer

In 1961 bepleitte de Brandweerraad, een voormalig adviesorgaan van de minister van Binnenlandse zaken (BZK), om te komen tot de vorming van de regionale brandweer, met gedeconcentreerde afdelingen op gemeentelijk niveau. Dat advies tot regionalisering van de brandweer werd toen niet opgevolgd, voornamelijk uit vrees voor gebrek aan draagvlak onder de vrijwilligers bij de brandweer. In 1975, na de grote ontploffing bij De Staatsmijnen (DSM) in Geleen besluit het toenmalige kabinet tot het opzetten van een nieuwe decentrale rampenbestrijdingsorganisatie. De verantwoordelijkheden worden voor een belangrijk deel bij de gemeenten gelegd. BZK kiest ervoor om intergemeentelijke brandweersamenwerkingsverbanden te organiseren op basis van de WGR. De regionale brandweren worden opgericht om de krachten van de gemeentelijke korpsen te bundelen. In 1980 wordt de dienst Bescherming Bevolking (BB) opgeheven en gaan mensen en middelen van deze organisatie naar de (regionale) brandweer. De regionale brandweer vormt vanaf dat moment de kern van de rampenbestrijdingsorganisatie.

3.3

Het overheidsbeleid van de afgelopen decennia ten aanzien van de brandweer

De opbouw van de rampenbestrijdingsorganisatie door de brandweer, onder de regie van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, verloopt tot op heden allerminst voorspoedig. Sinds 1980 verschijnen er regelmatig voortgangsrapportages van BZK. Telkenmale geeft BZK aan dat de in het verleden gestelde doelen niet zijn bereikt. 3.3.1 Een poging om de structuur van de brandweer te veranderen Wanneer begin jaren ‘90 de structuur van de politie geregionaliseerd wordt, discussieert de landelijke politiek erover of de brandweer dezelfde weg moet inslaan. Toenmalig minister Dales van BZK was de initiator van deze discussie. Vanuit het brandweerveld ondervond zij echter veel weerstand tegen regionalisering van de brandweer. In 1992 houdt de sectie commandanten van gemeentelijke brandweren van de toenmalige Nederlandse Vereniging voor Brandweercommandanten (NVBC) een studiedag over schaalvergroting van de brandweer. Burgemeesters en gemeentelijk brandweercommandanten tonen zich op deze studiedag felle tegenstanders van verdere schaalvergroting bij de brandweer met dreigend verlies van motivatie bij de vrijwilligers als belangrijkste argument. Organisatieadviseur (de latere minister) R. van Boxtel schetste toen een ander beeld: regionalisering zet zich door in Nederland wegens de



9

verdergaande Europeanisering en omdat maatschappelijke problemen de gemeentelijke schaal steeds meer gaan overstijgen. Van Boxtel voorspelt in 1992 dat er over 10-15 jaar geen sprake meer 1 zal zijn van gemeentelijke brandweerkorpsen . Bestuurders en commandanten van regionale brandweerorganisaties zijn daarentegen minder uitgesproken tegenstanders van regionalisering van de brandweer. In 1993 verschijnt het rapport “De brandweer verlegt haar grenzen” van het afstemmingsorgaan regionale brandweren (NBF, VNG en BZK). In dit rapport wordt geconstateerd dat het proces van regionalisatie begin jaren ‘80 tot 2 kwaliteitsverbetering heeft geleid, maar anno 1993 tot stilstand is gekomen . Voor een optimale rampenbestrijding is het noodzakelijk dat de brandweer binnen een regio als één slagvaardige organisatie functioneert. Aanbevolen wordt de regionale brandweer bestuurlijk en organisatorisch te versterken en meer taken en bevoegdheden te geven. De gemeentelijke korpsen kunnen blijven voortbestaan, functionerend binnen regionaal vastgestelde beleidsplannen. Minister Dales van BZK reageert hierop door te stellen dat de brandweer moet worden ingebed in een nieuw te vormen rechtstreeks gekozen regionale bestuurslaag om democratische controle mogelijk te maken. Naar aanleiding van bovengenoemd rapport houdt zij oktober 1993 een aantal werkconferenties met voorzitters en commandanten van de regionale brandweren. Er blijkt overeenstemming op hoofdlijnen over de noodzaak van stimulering door BZK van een veranderingsproces bij de brandweer. Uit deze werkconferenties verschijnt begin 1994 het Concept plan van aanpak herstructurering brandweer. Hierin wordt geconcludeerd dat regionalisering van de 3 brandweer noodzakelijk is omdat : • het takenpakket van de brandweer breder wordt; • de risico’s in de samenleving steeds groter en complexer worden; • de behoefte aan specialistische functies bij de brandweer toeneemt; • er een integrale benadering van veiligheid moet komen; • er sprake is van schaalvergroting bij andere hulpverleningsdiensten. Eén van de conclusies in dit plan van aanpak is dat de regionale brandweer leiding dient te geven aan de afstemming van de brandweerzorg. Binnen een regio dient de brandweer als één geheel te functioneren: één organisatie, bestaande uit regionale en lokale onderdelen, die op regionaal niveau worden aangestuurd. De start van de brandweer nieuwe stijl werd toen voorzien voor 1 januari 1998. De tijd van leven is minister Dales niet meer gegund, zij overlijdt plotseling op 10 januari 1994. Dit concept plan van aanpak herstructurering brandweer wordt vervolgens niet uitgevoerd. 3.3.2 Het project PVB In 1995 constateert BZK nogmaals dat de organisatie van de rampenbestrijding niet goed functioneert. Daarom wordt dat jaar het Project Versterking Brandweer (PVB) gestart, waarmee getracht wordt de brandweerorganisatie beter te laten functioneren. De versterking van de brandweer dient bereikt te worden via intensivering van de bestaande samenwerking tussen gemeenten. De streefdatum wordt gesteld op 1998. Operationeel is het PVB een belangrijke stap in de regionalisering: de burgemeester kan met het PVB rekenen op een operationeel team op regionale schaal in plaats van uitsluitend gemeentelijke functionarissen. Echter, de burgemeesters moeten dan vervolgens wel willen gebruikmaken van deze regionale teams. Tot op heden is dit nog niet in alle gemeenten vanzelfsprekend. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat bij regionale teams ook regionale bestuurlijke coördinatie hoort. De afspraak wie daarbij de rol van primus inter pares mag vervullen is 4 meer dan eens een knelpunt in de rampenbestrijdingsorganisatie gebleken . 3.3.3 De beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 In 1999 stelt de minister van BZK opnieuw vast dat de rampenbestrijdingsorganisatie onvoldoende voor haar taken is toegerust. Met name de multidisciplinaire samenwerking tussen de kolommen 1

NVBC, 1992, p.19 BZK, NBF, VNG 1993, p.3 BZK, herstructurering brandweer, 1994, p.7 4 Nibra, OCR bundel, p.35 2 3



10

brandweer, politie, GHOR en gemeenten schiet tekort. Deze afzonderlijke diensten richten zich vooral op de eigen kolom. De bestuurlijke en organisatorische afstemming komt daardoor onvoldoende van de grond. Daarop verschijnt eind 1999 de beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 van BZK. Het belangrijkste voorstel uit deze beleidsnota is de territoriale harmonisatie van regio’s van politie, 1 brandweer en GHOR . Daarnaast dienen de regio’s vanaf 2003 een interdisciplinair beheersplan rampenbestrijding en een organisatieplan op te stellen. Deze ambitie is inmiddels één jaar uitgesteld. Vanaf ca. 2006 dient volgens de huidige planning "de veiligheidsregio" zijn intrede te doen, al is het Ministerie van BZK onduidelijk wat zij met het begrip veiligheidsregio precies bedoelt, zo constateren 2 M. van Duin en M. Otten . Vooralsnog lijkt dit begrip “veiligheidsregio” zich te beperken tot een territoriaal en functioneel afstemmingsorgaan, waarbij het brandweerbestuur, het GHOR-bestuur en het regionaal politiecollege als één bestuur gaan functioneren. 3.3.4 Recente beleidsnota’s Het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (2002) beoogt de kwaliteit van de 3 rampenbestrijding te bevorderen door een aanscherping van het provinciaal toezicht . In de midterm review, een tussentijdse evaluatie in 2002 van de beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 door Berenschot, Cebeon en COT, wordt geconstateerd dat de regio’s grote tempoverschillen kennen in 4 het streven congruente regio’s tot stand te brengen . Opmerkelijk is de constatering dat juist de grote hoeveelheid nota’s van de laatste jaren verlammend werkt op de organisaties die ermee aan de slag moeten gaan. In het actieprogramma “Bewust veiliger” van oktober 2002 recapituleert BZK de belangrijkste actiepunten voor de komende jaren: • opbouw kwaliteitsstelsel rampenbestrijding (2004), • congruente regio’s (2003), • samengevoegde meldkamers (2006), 5 • instelling veiligheidsregio’s (2006) .

3.4

Concluderend

De brandweer is van oorsprong een gemeentelijke organisatie. Voorstellen om haar te regionaliseren zijn sinds 1961 een aantal keren gedaan maar nooit uitgevoerd. De rampenbestrijdingstaak die de brandweer er sinds 1975 bij heeft gekregen noodzaakt tot organiseren op een grotere schaal dan de gemeentelijke. Daartoe zijn sinds de jaren 80 aparte regionale brandweerorganisaties opgericht, naast de bestaande gemeentelijke, met als doel de intergemeentelijke samenwerking van de brandweer vorm en inhoud te geven om zo de coördinerende taak van de brandweer in de rampenbestrijding mogelijk te maken. Tot op de dag van vandaag constateren achtereenvolgende bewindspersonen van BZK dat deze coördinerende taak door de regionale brandweer nog (steeds) onvoldoende wordt waargemaakt. De tekortkomingen welke BZK bij de brandweer constateert, zijn m.i. deels terug te voeren op de wijze waarop de brandweer is georganiseerd. In het volgende hoofdstuk schets ik een organisatiekundig perspectief, waarmee ik in hoofdstuk 5 vervolgens de brandweer analyseer.

1

BZK, beleidsnota rampenbestrijding, 1999, p.27 Van Duin, Otten, tijdschrift voor politie, december 2002, p.12 3 BZK, wetsvoorstel kwaliteitsbevordering rampenbestrijding, 2002, art. 7-10 4 COT e.a, evaluatie beleidsnota rampenbestrijding, 2002, p.43 5 BZK, bewust veiliger, 2002, p.33 2



11

4

ORGANISATIEKUNDIG PERSPECTIEF

In dit hoofdstuk geef ik eerst een algemene inleiding over wat organisatiekunde is. Vervolgens beschrijf ik de algemene organisatieprincipes volgens Bovens e.a. Daarna geef ik een algemene beschrijving van de ideeën van Mintzberg. In het volgende hoofdstuk beschrijf ik dan de brandweer in termen van Mintzberg.

4.1

Inleiding

Hoe komt het dat de ene organisatie beter functioneert dan de andere? Waarom gaat het ene bedrijf failliet en maakt een ander bedrijf winst? Wat is de beste manier om een bedrijf, een departement of de brandweer te organiseren? Het zijn voorbeelden van vragen welke thuishoren in de organisatiekunde, een wetenschap welke de afgelopen ruim 100 jaar zich heeft ontwikkeld. Organisatiekunde is een toegepaste wetenschap, met een deels normatieve benadering. 1

Organisatiekunde is volgens Hulshof : “een wetenschap die zich richt op het dienstbaar maken van reeds verworven wetenschappelijke kennis aan bestaande problemen, behoeften en verlangens van organisaties”. De organisatiekunde gaat uit van een integrale benadering, waarin zowel technische, economische alsook de menselijke en intermenselijke aspecten worden meegenomen. De organisatiekunde maakt gebruik van modellen om de vaak complexe werkelijkheid van organisaties te beschrijven. Historisch gezien zijn er drie belangrijke organisaties te onderscheiden: de Kerk, de Staat en het e e Leger, elk traditioneel met een charismatisch leider. In de economie van de 18 en begin 19 eeuw gold, met name in het economisch belangrijke Engeland, het laissez faire principe. Ingrijpen in het economisch leven was uit den boze. Maatschappelijke ontwikkelingen volgen een “natuurlijke” richting en leiden tot een “natuurlijk” evenwicht. Voor de toenmalige elite binnen de Kerk, de Staat en het Leger was dat logisch: hun machtspositie was het gevolg van de “natuurlijke ontwikkelingen”. Met de e industriële revolutie komen er aan het eind van de 19 eeuw steeds meer grote industriële organisaties en ontstaat er de behoefte het functioneren van deze organisaties te sturen om hun (winst)doelstellingen te maximaliseren. Lange tijd is in de organisatiekunde gezocht naar de enige / beste wijze van organiseren. Door de jaren heen zijn er verschillende "scholen" ontstaan, welke telkens een ander aspect van de organisatie benadrukten. Waar aanvankelijk gezocht werd naar die ene allesbepalende factor voor de effectiviteit van organisaties, ontstaat er later meer en meer het inzicht dat organisaties bijzonder complex zijn en bovendien dat de combinatie van zeer veel factoren bepalend is voor de effectiviteit. D.S. Pugh, D.J. Hickson en C.R. Hinings geven in hun boek “Writers on Organizations” een overzicht van deze 2 ontwikkeling. Ook Bovens e.a. geven een overzicht . In bijlage 1 treft u de belangrijkste scholen in de organisatiekunde.

4.2

Organisatieprincipes volgens Bovens

Volgens Bovens e.a. bestaat de structuur van een organisatie uit twee bestanddelen: • de wijze van verdeling van de taken binnen de organisatie; 3 • de wijze waarop de verrichting van de taken wordt gecoördineerd . Voor de wijze van taakverdeling onderscheiden Bovens e.a. vervolgens een aantal algemene indelingsprincipes. Onderscheiden worden doelbeginsel, procesbeginsel, cliëntèlebeginsel en geografisch beginsel.

1

Hulshof, Organisatiekunde, 1984, p.9 Bovens e.a, Openbaar bestuur, 2001, vanaf p. 165 3 Bovens e.a, Openbaar bestuur, 2001 p.159 2



12

Bij het doelbeginsel staat het bereiken van het doel voorop. Dat heeft als nadeel dat efficiëntieoverwegingen op de achtergrond raken. Bij het procesbeginsel staat het bereiken van schaalvoordelen voorop en is er het risico dat de inhoud wordt veronachtzaamd. Bij het cliëntèlebeginsel gaat het om het bereiken van een hechte band met de klanten en is er het risico dat dit ten koste gaat van andere belangen. Bij het geografisch beginsel staat de fysieke nabijheid van het werkterrein voorop en dit kan ten koste gaan van de afstand tot de centrale moederorganisatie. Bij de brandweerorganisatie staat (uiteraard) het doelbeginsel voorop: de brand moet uit! De daarvoor te maken kosten zijn wel een randvoorwaarde, maar het bereiken van besparingen is geen doel op zich. Vanwege de eisen die de referentiekaders stellen aan de opkomsttijd van met name de eerste brandweerauto, speelt ook het geografisch beginsel een belangrijke rol. Aan de eis van een opkomsttijd, afhankelijk van het object, van 6 tot 8 minuten kan alleen worden voldaan als de eerste uitruk geschiedt vanuit een kazerne die fysiek niet al te ver van de plaats incident is verwijderd. De term Coördinatie wordt gebruikt ter aanduiding van de afstemming die nodig is nadat de taken zijn verdeeld over afdelingen en mensen binnen de organisatie. Coördinatie maakt inbreuk op de 1 zelfstandigheid van afdelingen en personen en is daarom vaak aanleiding tot conflicten . Naar de vraag hoe taakverdeling en coördinatie op de meest doeltreffende wijze in een organisatie kunnen 2 worden gestructureerd, is onderzoek verricht door H. Mintzberg. Bovens e.a. verwijzen daarnaar .

4.3

De ideeën van Mintzberg

In de organisatiekunde van de laatste 25 jaar is het werk van Henry Mintzberg sterk bepalend geworden. Hij is professor aan de McGill universiteit in Montreal en is o.m. verbonden geweest aan de 3 universiteit van Aix-en-Provence . Met zijn artikel in Harvard Business Review “The Managers Job: Folklore and Fact” won Mintzberg in 1975 de McKinsey award. In 1979 verscheen zijn boek “The Structuring of Organisations” (Prentice-Hall), de voorloper van zijn boek “structure in fives”, in Nederland vertaald met “organisatiestructuren”. Harvard Business Review geeft in 1981 de essenties 4 van de ideeën van Mintzberg weer . Mintzberg verbindt een groot aantal organisatiekundige onderwerpen met elkaar. Hij begon zijn werk met een onderzoek naar de betekenis van de diverse bestaande managementscholen. Zijn conclusie was: géén van de bekende managementscholen geeft een adequate beschrijving van het werk van een manager. Alle theorieën samen geven hooguit een beeld van het startpunt. Het managen van een organisatie kan volgens Mintzberg dan ook niet herleid worden tot een aantal wetenschappelijke statements die een handleiding geven hoe te handelen. Het vermogen te reageren op ontwikkelingen en te plannen zijn volgens Mintzberg de twee belangrijkste managementvaardigheden. Structuurkeuzes uit het verleden en omgevingsfactoren uit het heden zijn volgens Mintzberg zaken die elkaar over en weer beïnvloeden. Organisaties kúnnen hun structuur veranderen om zich aan te passen aan een veranderende omgeving. Organisaties kunnen er echter ook voor kiezen, gegeven hun ooit vastgelegde structuur, te verhuizen naar een andere omgeving welke meer aansluit bij hun structuur. Vijf basiselementen binnen organisaties Vervolgens heeft Mintzberg de verschillende structuren bestudeerd welke binnen organisaties te onderscheiden zijn. Hij onderscheidt vijf basiselementen: • Operating Core, de operationele kern ofwel de werkvloer • Middle line, het lijnmanagement • Strategic Apex, de strategische top • Technostructure, de technische staf • Support Staff, de ondersteunende of dienstverlenende staf. 1

Bovens e.a. Openbaar bestuur, 2001 p.224 Bovens e.a. Openbaar bestuur, 2001 p.182 en p.229 Pugh e.a, 1983, p.151 4 Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981 vanaf p. 103 2 3



13

Deze basisonderdelen zijn in elke organisatie van enige omvang te herkennen maar wel in 1 verschillende omvang. Hij geeft de basisstructuur als volgt schematisch weer :

Met elkaar verbonden in het “lichaam” van de organisatie zijn de strategische top, het lijnmanagement en de werkvloer: de operationele kern. Zij houden zich, elk op hun eigen niveau in de organisatie, bezig met het primaire proces. De omvang en het belang van de onderdelen wisselen sterk naar gelang de aard en omvang van de organisatie. In een organisatie waarin een relatief grote groep medewerkers op de werkvloer een relatief eenvoudig product produceert, is er weinig lijnmanagement nodig. Is er op de werkvloer echter sprake van een grote diversiteit aan gekwalificeerde medewerkers en een complex product of vele producten worden gemaakt, dan zal er meer lijnmanagement nodig zijn. Elke organisatie kent daarnaast in meerdere of mindere mate ondersteunende stafafdelingen zoals de boekhouding, personeelszaken (support staf) en technische stafafdelingen (technostructure) voor planning en voor ondersteuning van het primaire proces zoals bijv. de afdeling informatisering of automatisering. In bijlage 2 geef ik als voorbeeld het organisatieschema voor mijn eigen organisatie, de BRUL, met omlijnd de vijf basiselementen van Mintzberg.

4.4

Vijf mogelijke configuraties voor organisaties

Naast de 5 basiselementen benadrukt Mintzberg de complexiteit van organisaties welke op vele te onderscheiden aspecten van elkaar kunnen verschillen. Onderscheiden naar de omvang en betekenis van de genoemde basisonderdelen komt Mintzberg tot een vijftal verschillende configuraties voor organisaties: • Simple Structure • Machine Bureaucracy • Professional Bureaucracy • Divisionalised form • Adhocracy Voor elk van deze configuraties valt de basisstructuur op een andere manier weer te geven: 2 Simple structure : deze bestaat uit een kleine strategische top en een groep werknemers. Daarnaast kenmerkt deze configuratie zich voornamelijk door wat eraan ontbreekt: er is weinig gestandaardiseerd of geformaliseerd, er wordt weinig gepland. Ook wordt er amper gebruik gemaakt van training en opleiding voor het personeel. Organisatorisch leidt dit tot een minimale omvang van het lijnmanagement, de ondersteunende en de technische stafafdelingen. Wat er aan staftaken aanwezig is, is geïncorporeerd in de organisatie: de directeur doet soms de staftaken erbij. De leiding stuurt direct de werkvloer aan. Deze organisatie is zeer flexibel, er is nauwelijks bureaucratie. Dit type 1 2

Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p.106 Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981 p.105



14

organisatie opereert in een relatief eenvoudige omgeving, waarin het management in staat is overzicht te behouden en centraal kan aansturen. De meeste organisaties zijn ooit als simple structure begonnen. Zodra ze "ouder" worden en beginnen te groeien doet ofwel een stuk bureaucratie zijn intrede (er ontstaan meer en meer afdelingen en regels), of ze falen en worden opgeheven. Een hartaanval bij de directeur betekent soms letterlijk het einde van zo'n organisatie.

1

Machine bureaucracy : kent naast leiding en een werkvloer van grote omvang een omvangrijk lijnmanagement om de werkvloer aan te kunnen sturen. Er zijn vele hiërarchische niveaus waarbij de top de formele machtsfactor vormt. Het werk op de werkvloer is in belangrijke mate gestandaardiseerd. Er zijn technische en analytische afdelingen nodig om het productiesysteem te ontwerpen, te plannen en te onderhouden. De organisatie wordt zelfs in belangrijke mate afhankelijk van de technische staf, waardoor deze informeel een machtige factor wordt binnen de organisatie. Machine bureaucracies zijn grote logge organisaties die het vooral goed doen in een stabiele omgeving. Een fabriek voor massaproductie met een lopende band, de verzekeringsmaatschappijen en de spoorwegen zijn typische voorbeelden van machine bureaucracy. Zo'n organisatie leent zich ook goed voor externe aansturing, bijv. door de politiek, een reden waarom nogal wat (semi-)overheidsorganisaties als machine bureaucracy zijn te karakteriseren. De problemen van de typische machine bureaucracy zijn genoegzaam bekend: saai werk, van het werk vervreemd personeel, leidinggevenden met een obsessie voor controleren, een te grote omvang, waardoor de organisatie onvoldoende reageert op een veranderende omgeving.

1

Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981 p.108



15

1

Professional bureaucracy : kenmerkt zich door een veel kleinere omvang van de lijnorganisatie. De werkvloer is hoog opgeleid en is zelfstandig in staat het beleid van het management uit te voeren. Wel zijn er soms grote stafafdelingen die de professionals ondersteunen. Ziekenhuizen, universiteiten en accountantskantoren tenderen naar deze configuratie: het management bepaalt de strategie en de hoofdlijnen van de organisatie, de werkvloer doet geheel zelfstandig zijn werk binnen de gestelde kaders. Deze structuur is sterk gedecentraliseerd. De procedures (bijv. het verwijderen van een blinde darm) zijn sterk gestandaardiseerd, waardoor elke professional onafhankelijk van zijn collega’s het werk kan doen. Er is veel aandacht voor opleiding en training van de medewerkers, goeddeels buiten de eigen organisatie. De technische staf is daardoor klein; de werkvloer is zelf in staat het werk te organiseren en te plannen. De onafhankelijke werkwijze van de professionals maakt een lijnorganisatie onnodig. Waar de professionals binnen democratische structuren zelfstandig werken is er binnen de relatief grote ondersteunende staf juist sprake van een sterke hiërarchie. De professional bureaucracy is effectief in organisaties die functioneren in een complexe maar stabiele omgeving.

2

Divisionalized form : is een organisatie met daarbinnen (kleinere) organisaties. Waar in de professional bureaucracy de individuele professional een zekere zelfstandigheid heeft ten opzichte van de organisatie, zijn in de divisionalized form suborganisaties te vinden, die relatief zelfstandig bepaalde taken voor de moederorganisatie uitvoeren. De vorming van divisies vindt voornamelijk plaats omdat er verschillende producten gemaakt of diensten geleverd worden. Dit gebeurt meer naarmate een organisatie groter wordt. De allergrootste organisaties, de multinationals, zijn dan ook typische voorbeelden van de divisionalised form. Ook kleinere productiebedrijven, welke verschillende producten maken, kunnen volgens de divisiestructuur zijn opgezet. Binnen elke divisie is er een zekere mate van autonomie. Toch is er geen sprake van decentralisatie van macht. De centrale directie bepaalt uiteindelijk de spelregels, waaraan de divisiemanagers zich dienen te houden. Divisionalisatie gaat vaak samen met centralisatie! Het hoofdkantoor stuurt voornamelijk op de output van de divisies. Het hoofdkantoor heeft stafafdelingen om de divisies te controleren. Elke divisie heeft zijn eigen doelen. Divisies zijn ooit opgericht om het aanpassingsvermogen van een groeiende organisatie te vergroten en risico’s te spreiden. Het controlesysteem binnen deze structuur van de centrale directie kan leiden tot risicomijdend gedrag bij de divisies.

1 2

Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p. 109 Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p. 110



16

1

Adhocracy ; het woord suggereert het al, wordt gekenmerkt door een zich aan de omstandigheden aanpassende structuur. Ruimtevaart, think tank consultancy en filmproductiebedrijven zijn voorbeelden van organisaties in een extreem wisselende omgeving. De bureaucratische structuur is niet flexibel genoeg, de simple structure is te veel gecentraliseerd. De adhocracy genereert projectstructuren, afhankelijk van de klus die gedaan moet worden. De medewerkers zijn veelal professioneel, maar niet zelfstandig, zoals in de professionele bureaucracy: ze moeten samenwerken om nieuwe zaken tot stand te brengen. Er is weinig standaardisatie. Strategische en dienstverlenende staf maken deel uit van het lichaam van de organisatie. De stafmedewerkers worden dan ook in diverse projectstructuren ingezet. De adhocracy gedijt in een complexe dynamische omgeving. Er zijn ook nadelen: de organisatie kent veel duur betaalde medewerkers die veel met elkaar overleggen en niet zelden dan ook met elkaar in conflict komen. Een “normale” taak kan dan door de adhocracy niet tot een goed einde gebracht worden. In innovaties is de adhocracy echter perfect.

Tot slot: veel organisaties vertonen een overlap van verschillende configuraties. Het model met de gegeven vijf verschillende configuraties is een hulpmiddel bij het typeren en diagnosticeren van organisaties.

1

Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p. 111



17

4.5

Andere variabele factoren in organisaties volgens Mintzberg

Tussen de verschillende onderdelen in een organisatie bestaan relaties, welke zowel formeel als informeel kunnen zijn vastgelegd. Zeker de informele relaties hoeven niet bij iedereen in de organisatie bekend en / of geaccepteerd te zijn en worden ook niet altijd door iedereen gevolgd. Een organigram (het klassieke harkje), al dan niet in combinatie met de functieomschrijvingen, geeft slechts de formele vastgelegde relaties weer en geeft daarmee een zeer onvolledig beeld van wat er werkelijk in de organisatie gebeurt. Binnen organisaties zijn diverse variabelen van belang zoals de 1 volgende vijf coördinatiemechanismen : • direct supervison door de leiding; • standaardisatie van het werkprocessen; • standaardisatie van vaardigheden. • standaardisatie van de output; • mutual adjustment, wederzijdse aanpassing; Voor een schematisch overzicht van de kenmerken van de Mintzberg-configuraties en de relatie met de coördinatiemechanismen zie bijlage 3. Mintzberg onderscheidt verder ontwerpparameters (waaronder de structuur van de organisatie) en contingentiefactoren als variabelen, welke de effectiviteit van organisaties bepalen. Met vijf basiselementen, vijf configuraties en vijf coördinatiemechanismen met daarnaast de ontwerpparameters en contingentiefactoren, ontstaat er een zeer complex model, dat op vele manieren te variëren is. Met de groei van het aantal variabelen neemt het aantal mogelijkheden exponentieel toe. Ik ga daar in dit bestek niet verder op in. De presentatievorm, als variant op de basisstructuur, blijft echter in wezen gelijk. De benaderingswijze van Mintzberg maakt het daardoor mogelijk, zeer veel verschillende organisaties in een zelfde presentatievorm te gieten, om ze daarmee onderling vergelijkbaar te maken. Waar het uiteindelijk om gaat, is de vraag of de gekozen configuraties consistent en functioneel zijn. Er bestaat volgens Mintzberg geen algemeen geldig concept voor een organisatie. Organisaties worden door heel veel factoren ”gedreven” naar een structuur, die kennelijk het beste past bij hun situatie. Voorbeeld: veel organisaties beginnen klein en overzichtelijk, als simple structure met een éénhoofdige directeur-eigenaar. Wanneer de organisatie gaat groeien of het werk complexer wordt, komt er een moment waarop de simple structure niet langer adequaat is. De organisatie kan dan transformeren, bijv. in de richting van de machine bureaucracy, waarin tussen leiding en werkvloer een lijnmanagement ontstaat. Doet een organisatie dat echter niet en blijft zij in de simple structure werken, dan groeit het werk de manager vroeger of later boven het hoofd. Mintzberg spreekt dan van een mismatch tussen configuratie en de feitelijke aard van de organisatie: de organisatie functioneert niet langer effectief. Wanneer de organisatie transformeert in de richting van een machine bureaucracy, maar de directeur-eigenaar blijft aansturen alsof het de simple structure betreft, is er het probleem van een directeur, die zich met elk detail bemoeit. Een commerciële organisatie hangt in geval van een mismatch al gauw een faillissement boven het hoofd. Bij een overheidsorganisatie staan dan de geleverde diensten kwalitatief of kwantitatief onder druk. Tot slot In dit hoofdstuk heb ik de organisatiekundige ideeën van Mintzberg beschreven. Binnen de door hem ontworpen typologie valt nagenoeg elke organisatie te kenschetsen, dus ook de diverse organisaties waaruit “de” brandweer bestaat: gemeentelijke korpsen, regionale bureaus en het samenwerkingsverband daartussen, dat in geval van een crisis in actie komt. In het volgende hoofdstuk analyseer ik de rode kolom van de rampenbestrijding aan de hand van de ideeën van Mintzberg.

1

Hulshof, Organisatiekunde, 1984, p.124 & Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p. 107



18

5 5.1

DE ORGANISATIE VAN DE BRANDWEER IN TERMEN VAN MINTZBERG Inleiding

Zoals al in hoofdstuk 2 bij de probleemstelling is aangegeven, bestaat de rode kolom van de rampenbestrijding uit bijna 500 zeer diverse gemeentelijke brandweerkorpsen met daarnaast 25 regionale brandweerorganisaties, ingesteld op basis van de WGR. Onder normale omstandigheden hebben regionale en gemeentelijke brandweren elk hun eigen taken; in het geval van een ramp werken deze organisaties onderling samen in één rampenbestrijdingsorganisatie, met een coördinerende taak ten aanzien van de andere hulpverleningsdiensten (Politie en GHOR) en de dan nodige gemeentelijke diensten. Aldus zijn er drie verschillende organisatorische verbanden waarbinnen de brandweer functioneert: • de organisatie van het gemeentelijke korps (§ 5.2); • de regionale bureauorganisatie (§ 5.3); • het geheel van de rampenbestrijdingsorganisatie (§ 5.4).

5.2

De gemeentelijke brandweerorganisatie

Gemeenten verschillen onderling aanzienlijk qua grootte en dat vertaalt zich vanzelfsprekend ook naar de omvang van hun brandweerorganisaties. De allerkleinste gemeenten hebben soms nog een brandweer welke uitsluitend uit vrijwilligers bestaat, de meeste gemeentelijke brandweren kennen inmiddels een (beperkt) aantal beroepskrachten: de commandant en soms enkele preventiefunctionarissen. Een (gedeeltelijke) beroepsbezetting van de uitrukdienst, waarmee het aantal 1 personeelsleden in een klap met tientallen toeneemt, komt bijna alleen in de grotere steden voor . De meest voorkomende situatie is een gemeentelijk brandweerkorps van enkele tientallen medewerkers, merendeels vrijwilligers met enkele beroepskrachten. Binnen deze relatief kleine organisatie is er sprake van een kleine strategische top: de commandant met meestal één ondercommandant. Het lijnmanagement tussen de commandant en de werkvloer is beperkt en bestaat uit één bevelvoerder per ploeg. De commandant geeft direct leiding aan zijn medewerkers. Hij is de baas en is vaak als de enige beroepskracht van de brandweer in de gemeente aangesteld. Hij stelt de regels binnen zijn korps en bepaalt tevens de werkwijze. De organisatie is gecentraliseerd. De ondersteunende stafafdelingen zoals receptie, financiële administratie, roosterplanning, personeelszaken, inkoop en opleidingen zijn beperkt aanwezig. Deze taken worden soms door de commandant “erbij gedaan”. Er is amper technostructuur, planning en controle aanwezig. Er wordt gedacht in termen van acties, niet van planning. De brandweerlieden zijn qua kennis en vaardigheden een vrij homogene groep en meestal all round inzetbaar. Er is sprake van veel training. Een hoog opleidingsniveau is niet nodig. Voor zover er binnen het korps groepen worden onderscheiden, is dat functioneel. De meeste medewerkers zijn gericht op de repressieve taken van de organisatie. Een beperkt aantal medewerkers doet de “koude kant”, preventie en pro-actie. Specialisten op die terreinen op HBO-WO niveau komen alleen bij de grotere korpsen voor. De werkomgeving is eenvoudig, maar dynamisch. Het technisch systeem is niet te complex, er zijn relatief weinig innovaties. Dit zijn hoofdzakelijk de kenmerken die passen binnen de configuratie van de simple structure (zie § 4.3). Alleen de grote mate van training bij de brandweer wijkt van deze standaard typering van Mintzberg af. Naarmate de gemeente groter is, is meestal ook haar brandweerorganisatie groter. Ook voor 100.000+ gemeenten, met vaak een (gedeeltelijk) beroepskorps, is de simple structure van toepassing. Er zijn meer medewerkers, vooral meer beroepskrachten, maar de structuur waarbinnen zij werken is analoog aan de structuur van een kleiner korps: eenhoofdige leiding, die een sterk stempel drukt op de werkwijze van het korps, weinig staf, weinig zelfstandig werkende professionals. 1

Brandweerstatistiek, CBS, 1999, p.12



19

Grotere brandweerkorpsen hebben meer middle management en kennen een zekere mate van standaardisatie van werkprocessen. In Mintzberg-termen duidt dit in de richting van machine bureaucracy. Maar ook in veel grotere gemeenten worden alle beslissingen omtrent de te volgen werkwijzen in de praktijk door de commandant genomen. Er is vaak een management team maar geen managementstatuut, waardoor de eindbeslissing over moeilijke kwesties in de praktijk door één persoon, de commandant, wordt genomen. Er werken wel hoger opgeleiden, bijv. binnen de afdeling preventie, maar deze hebben vaak een beperkt mandaat om hun werk zelfstandig uit te voeren. Daarom valt m.i. de gemeentelijke brandweer ook in grotere gemeenten te kenschetsen als simple structure.

5.3

De bureauorganisatie van een regionale brandweer

De regionale brandweer kent relatief veel hooggekwalificeerde en gespecialiseerde medewerkers. Zij werken zelfstandig aan klussen zoals advisering over veiligheid van gebouwen en bedrijven, het ontwikkelen van rampenoefeningen voor een gemeentelijk beleidsteam, het organiseren van opleidingen in de regio, het opzetten van een operationele structuur voor de rampenbestrijding, het verzorgen van de multidisciplinaire afstemming met leidinggevenden van de politie, de GHOR, gemeenten, waterschappen, provincie, rijksoverheid, militaire autoriteiten, spoorwegen e.a. ter voorbereiding op een crisissituatie. Deze taken zijn complex, maar dragen vaak ook een routinematig karakter zoals bijvoorbeeld: beleidsteamoefeningen van de diverse gemeenten vertonen onderling veel overeenkomsten. Er is binnen deze bureauorganisatie relatief weinig geformaliseerde planning en control. De regionale brandweer kenmerkt zich in de configuraties van Mintzberg als een professional bureaucracy. Typisch voor deze configuratie is dat de werkvloer het bepalend structuurelement is en dat de afhankelijkheden tussen de specialismen door het administratief systeem worden geregeld. De regionale brandweer is volgens deze configuraties dus een totaal ander type organisatie dan de doorsnee gemeentelijke brandweer (simple structure). Echter veel bureaus van de regionale brandweer komen voort uit de brandweer van de centrumgemeente. Dit leidt m.i. tot aan aantal mismatches in de opbouw van de regionale brandweer voor wat betreft het leiderschap, de opbouw van het personeel en de ondersteunende stafafdelingen. Hieronder geef ik aan wat die mismatch zoal is: • Leiding: een simple structure vraagt om een commandant die direct aanstuurt: hij “zegt hoe en wat”. Een professional bureaucracy vraagt om een commandant die voorwaarden schept, waaronder professionals hun werk kunnen doen. Hij dient zich vooral niet met de inhoud van dat werk te (willen) bemoeien. Dit zijn twee verschillende managementstijlen, welke moeilijk in één persoon te verenigen zijn. Bij de brandweer wordt de leiding van de regionale organisatie vaak als combinatiefunctie met het commandantschap van de centrumgemeente uitgevoerd. • Opbouw personeel: de regionale brandweer is geleidelijk gegroeid de afgelopen 25 jaar. Het personeel is, voor een belangrijk deel, vanuit de gemeentelijke brandweren ingestroomd. De reden hiervan ligt in het feit de regionale brandweren in hun personeelsadvertenties meestal brandweerrangen als eis stellen. BZK heeft een aantal keren geconstateerd dat de personeelsopbouw van de regionale brandweer niet in alle opzichten aansluit bij het gewenste professionele karakter. BZK heeft daarom, los van de regionale organisaties, wervingscampagnes gehouden om de regionale brandweer te voorzien van specialisten, die zij zelf niet in huis haalden. Dit is in 1998 door middel van het PVB en vervolgens in 2002 met het Project Versterking Pro-actie en Preventie (PVPP) gebeurd. De regionale brandweer ontwikkelt zich kennelijk, volgens BZK, onvoldoende professioneel, omdat het management, vanuit de eigen oorspronkelijk gemeentelijke achtergrond, onvoldoende personeel van buiten (het brandweerveld) aantrekt. • Ondersteunende stafafdelingen: Een simple structure kent geen ondersteunende staf, echter binnen een professional bureaucracy zijn de ondersteunende stafafdelingen juist noodzakelijk. Bij regionale brandweren zijn ondersteunende stafafdelingen vaak onderbezet, m.i. als uitvloeisel van de oorspronkelijk gemeentelijke werkwijze van het management.



20

5.4

De rampenbestrijdingsorganisatie.

In een crisissituatie werken de gemeentelijke en de regionale brandweer in de uitvoering samen. Er is dan sprake van deelorganisaties (brandweerkorpsen), welke onder normale omstandigheden vooral op de eigen gemeente zijn gericht, maar nu in een regionaal samenwerkingsverband samen moeten functioneren. Volgens de configuraties van Mintzberg is dit te kenschetsen als een divisionalised form. Met identiteitsproblemen tussen de divisie en de moederorganisatie als belangrijk kenmerk en met het lijnmanagement (de operationele organisatieopbouw) als bepalend structuurelement. In de divisionalised form worden normen gesteld, waaraan de uitvoering moet voldoen. Bij interregionale inzetten, van bijv. de brandweercompagnie, wordt strikt volgens afgesproken protocollen gewerkt. Gelukkig komen echte crises maar weinig voor. Toch is een groot deel van de inspanningen van met name de rijksoverheid gericht op het bestrijden van crises. Waar het verschil in configuratie tussen de gemeentelijke en de regionale brandweer op allerlei terreinen tot mismatches kan leiden (§ 5.3), is dat onder crisisomstandigheden bij de rampenbestrijdingsorganisatie (de derde configuratie) veel minder geval. Volgens Mintzberg zou de transformatie van de ene naar de andere werkwijze, alle aanleiding kunnen zijn voor mismatch: een conflict over wie de baas is! Dat dit niet gebeurt, althans niet bij een echte crisis, kan verklaard worden met de theorieën van De 1 Bruijn en Ten Heuvelhof : de samenwerking, onder normale omstandigheden, tussen de regionale brandweer en de gemeentelijke brandweerorganisaties kan in hun termen worden gekenschetst als een netwerkorganisatie: er is sprake van een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn en zich relatief gesloten voor elkaar kunnen opstellen. Het netwerkdenken komt voort uit de constatering dat de top van grote bedrijven vaak over beperkte sturende vermogens beschikt. Dat geldt bij uitstek voor de huidige regionale brandweer, die geacht wordt de rampenbestrijdingsorganisatie voor te bereiden en te sturen, maar die in geen enkele hiërarchische verhouding staat tot de gemeentelijke brandweerkorpsen. Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof is de besluitvorming in netwerken moeilijk, soms zelfs stroperig. Er is sprake van een legitimiteitprobleem van het management, in organisaties vaak herleidbaar tot professionalisering. Hiërarchische sturing is in een netwerk over het algemeen niet adequaat. Hetzelfde stelt ook Mintzberg ten aanzien van de professional bureaucracy. In geval van crisissituaties kunnen hiërarchische situaties echter tijdelijk herleven, stellen De Bruijn en Ten Heuvelhof. De transformatie naar de divisionalised form met een sterke sturende rol voor het lijnmanagement is, in tijden van crisis, dan ook geen probleem: “invent a crisis” placht Jan Timmer bij Philips te zeggen. Problemen zijn er wel als er discussie ontstaat of het desbetreffende incident wel of niet een echte crisis is. Waar ligt dán precies de “knip” tussen de gewone organisatie en de crisisorganisatie? Op het moment dat de gemeentelijke brandweerorganisatie een incident niet als crisis ziet, maar de regionale organisatie doet dat wel, komt onvermijdelijk het conflict wie de leiding heeft: de gemeentelijk commandant of het regionaal operationeel lijnmanagement.

5.5 •

•

1

Conclusies De brandweer presenteert zich, afhankelijk van de omstandigheden, in een wisselende configuratie. De gemeentelijke brandweer is in termen van Mintzberg te kenschetsen als simple structure, de regionale brandweer tendeert meer en meer naar een professional bureaucracy en bij een crisis treden deze twee organisaties samen op in de rampenbestrijdingsorganisatie als een divisionalised form. Bij deze configuraties passen, volgens Mintzberg, drie verschillende soorten managers, elk met hun eigen competenties. Managers bij de brandweer hebben vaak rollen in twee of soms alle drie de configuraties. Het is daardoor problematisch c.q. onmogelijk voor het management van de brandweer om voortdurend te moeten switchen van de ene managementstijl en werkwijze naar de andere, afhankelijk van de omstandigheden met als gevolg dat de verkeerde managementstijl gebruikt wordt.

De Bruijn, Ten Heuvelhof, 1999, p.86



21

•

•

•

De personeelsopbouw van de regionale brandweer sluit in de traditie van de brandweer nauw aan op die van de gemeentelijke brandweerorganisaties. BZK heeft meerdere malen geconstateerd dat de instroom op HBO en WO niveau bij de regionale brandweren te wensen overlaat en heeft daarom eigen wervingscampagnes opgestart. De regionale brandweer ontwikkelt zich in de ogen van BZK kennelijk onvoldoende professioneel. De omvang van de ondersteunende afdelingen en de mate van de formalisering van het gedrag verschillen, volgens de theorie van Mintzberg, in belangrijke mate tussen simple structure en professional bureaucracy. Daardoor verschillen ook de bij de configuraties passende culturen. Dat kan spanningen geven bij de noodzakelijke samenwerking tussen gemeentelijke en regionale brandweer echter ook in niet-crisissituaties. De huidige werkwijze waarin de brandweer afhankelijk van de grootte van het incident switcht van gemeentelijk naar regionaal, kan aanleiding geven tot spanningen en is daardoor niet adequaat.

Tot slot In dit hoofdstuk heb ik de organisatiemodellen van Mintzberg toegepast op de diverse onderdelen waaruit de brandweer is opgebouwd. De verschillen tussen de drie configuraties van Mintzberg welke gelden voor respectievelijk de gemeentelijke brandweer, de regionale brandweer en de rampenbestrijdingsorganisatie zijn dusdanig groot dat mismatches te verwachten zijn. In hoofdstuk 3 heb ik aangegeven dat opeenvolgende bewindspersonen van BZK constateren dat de brandweer haar coördinerende taak in de rampenbestrijding onvoldoende waarmaakt. In het volgende hoofdstuk zal ik een aantal problemen bij de brandweer beschrijven, deels aan de hand van de onderzoeksrapporten naar aanleiding van recente rampen en deels uit de praktijk van mijn werk bij de brandweer. Vervolgens zal ik bij de geconstateerde problemen nagaan in hoeverre zij te verklaren zijn uit organisatiekundige mistmatches volgens Mintzberg.



22

6 6.1

PROBLEMEN IN DE RODE KOLOM VAN DE RAMPENBESTRIJDING Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijf ik een aantal problemen in het functioneren van de rode kolom in de praktijk, zonder overigens de pretentie te hebben volledig te zijn. Daarbij onderscheid ik zaken welke samenhangen met een gebrek aan uniformiteit binnen de rampenbestrijding (§ 6.2), een gebrek aan weten regelgeving en de controle daarop (§ 6.3), de schaal van organisatie (§ 6.4), en problemen met de bekostiging van de brandweer (§ 6.5). Bronnen die ik daarbij hanteer zijn de rapportages welke naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam zijn opgesteld, de rapportage van de Algemene Rekenkamer (Voorbereiding Rampenbestrijding, juni 2001), diverse inspectierapporten, recente krantenberichten en zaken die ik zelf in de praktijk van mijn werk ben tegengekomen, zowel als bestuurlijk adviseur voor de (voormalige) RBE en sinds januari 2003 als teamleider RAC van de BRUL.

6.2

Een gebrek aan uniformiteit binnen “de” brandweer

Gemeentelijke brandweerorganisaties zijn ten opzichte van elkaar onafhankelijk. Ieder afzonderlijk gemeentebestuur is verantwoordelijk voor de inrichting van haar brandweer: hoeveel en welke auto’s, hoeveel personeel, beroeps of vrijwillig, al dan niet met een afdeling preventie, al dan niet met een boot, een ploeg duikers of andere specialismen. Elke gemeente bepaalt afzonderlijk hoeveel financiële middelen de brandweer ter beschikking krijgt. Dit leidt er toe dat gemeentelijke brandweerorganisaties over uiteenlopende mogelijkheden beschikken om bij te dragen aan de regionale rampenbestrijdingsorganisatie. Ook de positie die de gemeentelijke brandweer binnen het gemeentelijk apparaat inneemt verschilt per gemeente sterk. Daarnaast bepalen gemeentelijk commandanten zelf hun eigen werkwijze en welke procedures zij al of niet willen hanteren en bovendien zijn zij voor een belangrijk deel dé cultuurdrager binnen hun eigen brandweerkorps. Er is geen hiërarchische verhouding tussen gemeentelijke en regionale brandweer. De taken van beide typen organisaties zijn volgens de wet strikt gescheiden. De bijdrage van gemeentelijke korpsen aan de regionale rampenbestrijdingsorganisatie geschiedt op basis van onderlinge samenwerking. Het gezamenlijk optreden bij een ramp kan daardoor onder druk komen te staan. In de volgende paragrafen geef ik een aantal voorbeelden uit de recente geschiedenis zoals de vuurwerkramp, de cafébrand en enkele zaken uit mijn eigen ervaring. 6.2.1 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten In de onderzoekrapporten naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam worden diverse problemen geconstateerd welke voortkomen uit een gebrek aan uniformiteit bij de brandweer. Voorbeeld 1, Enschede: Een niet transparante structuur voor de leiding bij deze ramp De commissie onderzoek vuurwerkramp constateert in haar eindrapport onder meer: “door het ontbreken van transparantie in de structuur is onduidelijk welke instantie feitelijk leiding geeft aan de 1 rampbestrijding” . Afspraken tussen de gemeenten over de structuur en de werkwijze bleken in Twente moeilijk te maken. Voorbeeld 2, Enschede: compromissen in het organisatieplan Het inspectierapport no. 6 over de algemene coördinatie van de bestrijding van de vuurwerkramp 2 concludeert: “Binnen de cultuur van gemeentelijke autonomie zijn in het Twentse organisatieplan compromissen nodig geweest dan wel terughoudendheid bij het expliciet regelen van gevoelige onderwerpen. Lastige beslissingen worden in de plannen niet geregeld, maar doorgeschoven naar het 3 moment dat een ramp zich voordoet” .

1

Oosting e.a, De vuurwerkramp, Eindrapport, 2001, p. 164 BZK Referentiekader Bedrijfsvoering en Ondersteuning, 1996, p.9. 3 Ministerie BZK, Inspectierapport no. 6 vuurwerkramp, 2001, p 29 2



23

Voorbeeld 3, Enschede: eilandenstructuur voor de coördinatie van de ramp Er functioneren twee hoofdstructuren voor de coördinatie van een ramp: de gemeentelijke rampenorganisatie op basis van de Wet Rampen en Zware Ongevallen en de regionale structuur welke door het PVB als uitgangspunt wordt genomen. Beiden bestaan, langere tijd, naast elkaar. Een 1 “eilandenstructuur” concludeert de inspectie . De inspectie komt tot het uitgangspunt dat er in de toekomst geen verschil meer mag zijn in organisatiestructuur bij een gemeentelijke en een intergemeentelijke ramp. De minister dient als systeemverantwoordelijke een dergelijke structuur landelijk te verplichten. De grote variatie in capaciteit tussen individuele gemeenten kan worden ondervangen door meer taken naar het regionale niveau te tillen, met andere woorden: aan de regionale brandweer over te dragen. Voorbeeld 4, Volendam: aanstelling brandweerpersoneel door gezelligheidsvereniging In de rapportage van de commissie onderzoek cafébrand Volendam wordt geconstateerd dat niet de gemeente haar brandweerpersoneel aanstelt, maar dat de brandweervereniging dit doet. De operationele kwaliteit van de korpsen Volendam en Edam wordt in belangrijke mate bepaald door twee autonome brandweerverenigingen. Overigens draagt de gemeente Volendam hiervoor wel zelf 2 de eerste verantwoordelijkheid . Voorbeeld 5, Enschede & Volendam: de kwaliteit van de gemeentelijk brandweercommandant De eisen die aan een gemeentelijk brandweercommandant worden gesteld, bepaalt elke gemeente zelf met daaraan gerelateerd het salarisniveau. De mogelijkheden van een gemeente om gekwalificeerd personeel aan te trekken, zijn daardoor mede afhankelijk van de grootte van de desbetreffende gemeente. In relatie met de operationele taken leidt dit tot merkwaardige effecten: de 3 wet stelt dat de gemeentelijk commandant de operationele leiding heeft bij een ramp . Dit houdt in, dat de kwalificaties van de operationeel leider afhankelijk zijn van de gemeentegrootte waar een incident plaatsvindt. In het PVB is daarom voorgesteld de operationele leiding regionaal in te vullen met daartoe gekwalificeerde piketfunctionarissen. De uitvoering daarvan is nog geen gemeengoed in Nederland. Er is feitelijk een discrepantie tussen de wettekst en het PVB. Vaak functioneren beide systemen naast elkaar. Bij kleinere incidenten heeft de gemeentelijk commandant de leiding. Wordt of is het incident groter, dan neemt een regionaal CvD het over. Dit geeft (soms) aanleiding tot discussies over de vraag wie op welk moment de leiding heeft. De inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding constateert dit probleem bij haar onderzoek naar 4 de vuurwerkramp in Enschede . De commissie onderzoek cafébrand constateert, dat de commandant van Volendam in het geheel 5 geen operationele leidinggevende kwalificaties had . Dat is op zichzelf niet erg, soms kiezen gemeenten bewust voor de benoeming van een “directeur” brandweer in plaats van een “commandant”, daarmee accentuerend dat van deze persoon vooral het managen van de organisatie wordt verwacht. Bij een incident dient een directeur zich echter afzijdig te houden van de gang van zaken op het rampterrein en dient er een ander, wél gekwalificeerd persoon, de operationele leiding te hebben. 6.2.2 Geconstateerde problemen in de praktijk Praktijkvoorbeeld 1: terreinafbakening door gemeentelijk brandweerkorpsen In de motivatie van met name de vrijwilligers bij de brandweer zit een tegenstrijdigheid. Zij besteden elke week vele uren van hun vrije tijd aan oefeningen, om iets te kunnen waarvan ze enerzijds hopen dat ze het zo min mogelijk hoeven te doen: het bestrijden van een flinke brand. Anderzijds geeft juist het bestrijden van een grote brand de voldoening en motivatie om weer door te gaan met oefenen. Je oefent immers niet voor niets. Die grote(re) branden zijn er (gelukkig) maar weinig. Als het dan toch een keer gebeurt, willen deze vrijwillige brandweerlieden van het gemeentelijk korps er het liefst 1

Ministerie BZK, Inspectierapport no. 6 vuurwerkramp, 2001, p 74 Ministerie BZK, Rapportage rijksinspecties Cafébrand Nieuwjaarsnacht, 2001, p.26 Wet rampen en zware ongevallen,2001, artikel 11 lid 1 4 Ministerie BZK, Inspectierapport no. 6 vuurwerkramp, 2001, p 115 5 Ministerie BZK, Rapportage rijksinspecties Cafébrand Nieuwjaarsnacht, 2001, p.27 2 3



24

allemaal bij zijn. Dit uit zich o.a. in dat gemeentelijke brandweerkorpsen soms tegen beter weten in te lang zelfstandig blijven proberen een incident te bestrijden. Pas als het echt niet anders kan roept men de hulp van korpsen uit de andere gemeenten in. Echter, de regionale procedure bij het alarmeren van brandweereenheden is een andere: wanneer een brand zich ontwikkelt tot een groter incident, worden bij voorkeur de korpsen uit de omliggende gemeenten gealarmeerd om te gaan helpen. Een eventuele extra ploeg uit de gemeente waar het incident zich afspeelt, wordt in reserve gehouden vanwege de restdekking; er kan immers nog een brand uitbreken. In het verleden leidde dit soort gebeurtenissen ertoe dat brandweerlieden soms letterlijk de slangen van collega’s van een ander korps doorsneden. Die tijd ligt achter ons, al is er nog steeds regelmatig kritiek op de RAC wanneer deze een “vreemd” korps een bepaalde gemeente instuurt. Het valt voor gemeentelijke korpsen moeilijk te accepteren dat een deel van het eigen korps als reserve wordt achtergehouden en ondertussen een buurkorps de klus klaart. Praktijkvoorbeeld 2: operationele grenzen In het verlengde van het vorige voorbeeld liggen de moeilijkheden welke regio’s ervaren wanneer zij tussen de korpsen operationele grenzen (willen) hanteren in plaats van gemeentelijke. Bij operationele grenzen rukt altijd het korps uit dat het snelste de plaats van het incident kan bereiken. Dat kan in de periferie soms het korps uit een buurgemeente zijn. Nog steeds verzetten veel gemeentelijk 1 brandweerkorpsen zich hiertegen . Praktijkvoorbeeld 3: verschillende uitrukprocedures Bijna elk gemeentelijk korps hanteert specifieke eigen uitrukprocedures, toegesneden op de eigen situatie. Met ruim 70 korpsen in mijn regio en per korps soms tientallen procedures is dat om te beginnen lastig werken in regionaal verband. Het leidt bovendien tot problemen op de alarmcentrale: de centralist moet het allemaal maar onthouden. Hier schets ik een voorbeeld van een brandweervereniging die zelf een eigen uitrukprocedure voorschrijft: bij brand rijden de korpsleden met hun eigen vervoermiddel naar het incident en één collega haalt de brandweerauto op. Voor de leden van deze vereniging heeft dit als voordeel, dat ook degenen die ver van de kazerne af wonen toch regelmatig aan bod komen bij een uitruk. Landelijk wordt deze werkwijze algemeen als achterhaald beschouwd. De buurgemeenten vinden deze uitrukprocedure zelfs onaanvaardbaar! Om die reden past het desbetreffende korps haar procedure aan wanneer zij voor assistentie buiten de eigen gemeente wordt gealarmeerd. De afstemming van de uitrukprocedures is binnen de huidige structuur van de gemeentelijke autonomie echter een moeizame zaak. Praktijkvoorbeeld 4: uiteenlopende vergoedingen voor vrijwilligers Het werk van vrijwilligers bij de brandweer vergt een grote inzet, met name aan oefenen en opleiden: al gauw zo’n 10 uur per week. Dit vrijwilligerswerk ontwikkelt zich steeds meer richting part time functie. Over het algemeen krijgen de vrijwilligers een vergoeding voor de gewerkte uren. Uit mijn eigen werkveld ken ik een voorbeeld van (nog) een brandweervereniging, welke in een contract met haar gemeentebestuur heeft vastgelegd dat zij een vast bedrag per jaar ontvangt, in ruil waarvoor de brandweerlieden uit deze gemeente geheel gratis hun diensten aanbieden en dus geen vergoeding claimen voor uitrukken en oefeningen. Deze vereniging gebruikt dit geld voor reisjes met de leden van de vereniging over de hele wereld (het gaat om een aanzienlijke som geld). Op zichzelf is er niets op tegen als leden van een vereniging in gezamenlijkheid zo’n besluit nemen. De gemeente is met deze deal zelfs aanzienlijk goedkoper uit. Eén van de consequenties is echter, dat in deze gemeente de instroom bij de vrijwillige brandweer zich beperkt tot degenen die reislustig zijn. Voor anderen, die liever een kleine bijverdienste hebben, is er geen plek als vrijwilliger in dit brandweerkorps. Een vereniging, met gezelligheid als hoofddoelstelling, beperkt zo in de praktijk de mogelijkheden voor de gemeente haar brandweerorganisatie in te richten naar eigen maatstaven.

1

Ministerie BZK, Referentiekaders gewenst zorgniveau, 1996, p.46



25

Praktijkvoorbeeld 5: de regionaal brandweercommandant, primus inter pares of chef d’equipe? De regionale brandweerorganisaties zijn bij de start meestal onder leiding van de gemeentelijk commandant van de centrumgemeente uit de desbetreffende regio geplaatst. Het oprichten van een geheel eigenstandige regionale brandweer, met een eigen commandant, was in de jaren ‘80 geen optie (§ 3.2) De commandant van de centrumgemeente krijgt door de komst van regionale organisaties een geheel nieuwe positie: hij is al baas van het grootste korps uit de regio, als regionaal commandant gaat hij zich ook bemoeien met de gang van zaken in de andere gemeenten van de regio. Dit wordt in menige regio door de collega commandanten, uit de kleinere gemeenten, met argwaan ontvangen. Autonome gemeentelijke commandanten zijn best tot regionale samenwerking bereid, echter zij willen zich niet ondergeschikt maken aan de commandant van de grotere buurgemeente.

6.3

Een gebrek aan weten regelgeving en controle-instrumenten

Gemeentelijke inbedding van de brandweer brengt met zich mee dat gemeenten niet zitten te wachten op uitgebreide landelijke regelgeving over hoe de brandweer in te richten. Landelijke regels beperken immers de gemeentelijke autonomie. Om aan landelijke regels te kunnen voldoen moeten er (vaak) kosten worden gemaakt, welke als gevolg van de gemeentelijke inbedding voor rekening van de gemeenten komen. Gemeenten (en namens hen de VNG) maken zich sterk voor het zélf bepalen van de normen, waardoor zij zelf hun kosten kunnen beheersen. Dit is ook grotendeels de praktijk: de rijksoverheid heeft amper normen en regelgeving vastgesteld op het werkterrein van de brandweer. Gemeentebesturen mogen dit, gezien hun autonomie, zelf invullen en vaststellen. Dat dit soms tot misstanden leidt, is in het verleden meerdere malen geconstateerd. Medio jaren ’90 zijn daarom door BZK, in het kader van het PVB, de zgn. “referentiekaders” en diverse leiddraden uitgebracht, bedoeld om gemeenten te helpen met het opstellen van hun eigen regels. Echter, regelgeving bereikt alleen zijn doel als er tevens controle en handhaving plaatsvindt. Ook daarin zijn tekortkomingen te constateren. Hieronder beschrijf ik enkele voorbeelden. 6.3.1 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten Voorbeeld 1, Enschede: unité de doctrine ontbreekt Het inspectierapport (no. 6) over de algemene coördinatie van de bestrijding van de vuurwerkramp concludeert: “Er is geen sprake van unité de doctrine in de rampenbestrijding. Er zijn amper landelijke 1 handboeken. Alles wat wel is opgeschreven heeft geen enkele formele status” Deze constatering gaat verder dan alleen de situatie tijdens de vuurwerkramp. De inspectie constateert vele misstanden in Twente. Ook elders in het land treft men deze misstanden aan, omdat er nergens is vastgelegd hoe een regio of gemeente de rampenbestrijding adequaat dient te organiseren. Het is bovendien niet gebruikelijk, dat een systeemverantwoordelijke bewindspersoon hierop de regio’s of gemeenten aanspreekt. Het rijk signaleert (soms) wel, maar corrigeert niet. Door het gebrek aan landelijke en lokale normen, zijn volksvertegenwoordigers en burgers niet in staat een oordeel te vormen over de staat van voorbereiding op rampen in hun gemeenten. Voorbeeld 2, Enschede: gemeente handhaaft niet De commissie onderzoek vuurwerkramp constateert in haar eindrapport onder meer: “de gemeente is na 1979 ten onrechte op geen enkel moment handhavend opgetreden ten aanzien van de MAVO2 boxen” . Voorbeeld 3, Enschede: referentiekaders te vrijblijvend De door BZK opgestelde “referentiekaders” beschrijven tot in detail wat de gemeentelijke brandweer aan taken heeft en hoe die kunnen worden uitgevoerd. Al deze zogenaamde “regels” hebben echter geen kracht van wet, het is een landelijk deskundigenadvies hoe gemeenten hun eigen regelgeving kunnen inrichten. Het woord "kunnen" geeft aan hoe vrijblijvend dit advies is. Gemeenten bepalen zelf

1 2

Ministerie BZK, Inspectierapport no. 6 vuurwerkramp, 2001, p. 116 Oosting e.a, De vuurwerkramp, Eindrapport, 2001 p.41



26

welke “regels” zij in acht nemen en welke zij in de wind wensen te slaan. Lang niet elke gemeente 1 heeft dan ook de aangereikte referentiekaders daadwerkelijk geïmplementeerd . Voorbeeld 4, rapport Algemene Rekenkamer: geen landelijke bijsturing van lokale misstanden De Algemene Rekenkamer heeft in 2001 onderzocht hoe de staatssecretaris en de minister van BZK uitvoering gaven aan hun verantwoordelijkheid voor het functioneren van de rampenbestrijdingsorganisatie en trekt enkele harde conclusies ten aanzien van het gebrek aan landelijke regelgeving, de controle daarop en (het ontbreken van) bijsturingmechanismen • de minister van BZK kan niet bijsturen in de procesgang omdat hij niet over gestructureerde informatie beschikt en de knelpunten in de rampenbestrijding onvoldoende kent; • de wettelijke verankering van maatregelen van BZK is onvoldoende uitgewerkt: het ontbreekt in de rampenbestrijding aan richtlijnen en normen; • informatie die door de provincies aan het rijk wordt doorgespeeld, wordt door BZK niet gebruikt; • de minister gebruikt de eigen inspectie te weinig; • in de rampenbestrijdingsorganisatie zijn vele participanten onvoldoende opgeleid; • de kwaliteit van oefenen wordt niet beoordeeld en tevens niet vastgelegd; • bovendien wordt er te weinig geoefend, m.n. multidisciplinair. • bij veel gemeenten is er ronduit gebrek aan aandacht voor dit onderwerp; Voorbeeld 5, Volendam: de gemeentelijke brandweren worden niet getoetst Het functioneren van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt in Nederland getoetst door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding (IBR), het ministerie van BZK en de provincie. Daarnaast trachten de bureaus van de regionale brandweren een intern kwaliteitsbewakingssysteem op te zetten. Desondanks wordt één onderdeel van de rampenbestrijdingsorganisatie niet systematisch getoetst: het functioneren van de gemeentelijke brandweerorganisatie. • De Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding heeft een uitgebreide simulatie van een ramp ontwikkeld, waarbij er op veel punten in de regionale rampenbestrijdingsorganisatie gemeten kan worden wat er gebeurt. Problemen met de gemeentelijke brandweer worden op deze manier echter niet opgemerkt, tenzij de regionale brandweer in staat is gedetailleerde gegevens over de performance van de aangesloten korpsen in de regio te leveren. De IBR constateert in haar rapport naar aanleiding van “Volendam”: “op rijksniveau bestaat er ten aanzien van brandveiligheid in een individuele gemeente geen wettelijke basis voor specifiek toezicht door de 2 Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding” . • Behalve de IBR toetst ook BZK op onderdelen van de rampenbestrijdingsorganisatie. BZK doet dit via een uitgebreide jaarlijkse enquête (de monitor) en heeft vervolgens een nabespreking met de leidinggevenden van de operationele diensten. De kwaliteit van de uitkomst van een enquête kan nooit beter zijn dan de kwaliteit van het instrument: de vragen die gesteld worden en de manier waarop deze worden verwerkt. BZK vertrouwt bij deze vragenlijsten erop dat de regionale organisatie in staat is inzicht te verschaffen in de lokale situaties in de regio. Dat is, zoals hierboven gesteld, vaak niet het geval. De monitor van BZK krijgt hierdoor onvoldoende inzage in de gemeentelijke stand van zaken. • De provincie toetst vooral de "papieren werkelijkheid", en gaat daarbij nadrukkelijk wél tot op het gemeentelijk niveau. Getoetst wordt het bestaan van rampenplannen, gemeentelijke deelplannen rampenbestrijding en de uitwerking van deze deelplannen in draaiboeken. De provincie kijkt verder naar de procedures waarlangs de stukken tot stand zijn gebracht. De provincie toetst echter niet of het allemaal ook in de praktijk zo werkt als het per gemeente is opgeschreven. Ook worden de gemeentelijke korpsen niet door de provincie getoetst. • De Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) heeft getracht een landelijk kwaliteitsbureau in te richten met als doel het opzetten van een intern kwaliteitszorgsysteem voor de regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties.

1 2

Oosting e.a, De Vuurwerkramp deel B, 2001, p. 19 Alders e.a. Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport, 2001 p.376



27

•

De VNG is echter van mening dat kwaliteit een bestuurlijke zaak is welke niet is gedelegeerd aan het brandweermanagement. Feitelijk zijn de gemeenten niet bereid via de NVBR een landelijk kwaliteitsbureau op te richten dat, mogelijkerwijs, wel eens uitspraken zou kunnen gaan doen over de kwaliteit van de individuele gemeentelijke brandweer. De VNG heeft wel besloten zelf een kwaliteitsbureau voor de brandweer in te gaan richten, maar vraagt nu financiële steun aan de rijksoverheid voor de bekostiging hiervan. De discussie over het beschikbaar komen van voldoende middelen, leidt er nu toe dat er voorlopig helemaal geen kwaliteitsbureau is, noch via de NVBR, noch via de VNG. Ook via deze weg vindt er geen toetsing plaats op het gemeentelijk brandweerkorps. Soms worden misstanden bij de gemeentelijke brandweer wel opmerkt door de regionale brandweer. Deze is echter niet onafhankelijk van de gemeenten, maar maakt er door de bestuurlijke inbedding deel van uit. De commissie onderzoek cafébrand constateert dat de regionale brandweer niet over bevoegdheden beschikt om gemeenten t.a.v. het brandweerkorps te corrigeren. De samenwerkende gemeenten waken er voor dergelijke bevoegdheden aan de 1 regionale brandweer toe te kennen; de gemeentelijke autonomie is immers heilig . Helaas geldt ook hier dat er geen toetsing van de gemeentelijke brandweer plaatsvindt.

Voorbeeld 6, Volendam: gemeente stelt zelf geen regels en handhaaft niet In de samenvatting van de inspectieonderzoeken wordt op een aantal punten geconcludeerd dat, binnen de gemeente Edam-Volendam, er sprake is van een tekort aan regelgeving en de handhaving 2 daarvan . Ik noem: • de gemeente is niet in staat gebleken een brandveiligheidsbeleid te ontwikkelen, ondanks modellen en adviezen van BZK, VNG en Regionale Brandweer Waterland; • er is geen aandacht voor rampenplan en rampenbestrijding; • er wordt onvoldoende geoefend; • functionarissen zijn niet opgeleid voor hun taak; • er zijn geen duidelijke normen voor brandweerzorg en rampenbestrijding; • aan verzoeken van de provincie om een verordening aan te passen wordt door de gemeente geen gehoor gegeven; • de situatie elders is vergelijkbaar: de cafébrand had op veel plaatsen kunnen gebeuren. De regionaal commandant heeft in 1997 de gemeente Edam-Volendam op haar verantwoordelijkheden ten aanzien van vergunningverlening en handhaving gewezen en aangeboden dat deze taken 3 vanuit de regionale brandweer zouden worden opgepakt. De gemeente wijst dit wegens de kosten af . Voorbeeld 7, Enschede: geen normen voor Regionale Alarmcentrales De inspectie constateert dat de communicatie via de RAC in de eerste uren van de ramp een 4 belangrijk knelpunt is . Dit blijkt bij de meeste rampen uit de recente geschiedenis overigens zo te zijn. De inspectie constateert onder meer dat ten aanzien van de RAC’s bijna niets wettelijk geregeld is. Er zijn geen normen voor de organisatie en de personele bezetting en er zijn bovendien geen eisen voor centralisten ten aanzien van geschiktheid, opleiding, bijscholing en oefening. 6.3.2 Geconstateerde problemen in de praktijk Praktijkvoorbeeld: brancherichtlijn optische en geluidssignalen brandweer Brandweervoertuigen blijken relatief vaak bij ongevallen betrokken te zijn. Soms worden achteraf vraagtekens gesteld bij het rijden met sirene en zwaailicht. Korpsen, welke weinig uitrukken, maken te snel gebruik van hun sirene. Het omgekeerde komt ook voor: bij een spoedrit in de nachtelijke uren wordt de sirene niet gebruikt om de nachtrust niet te verstoren.

1

Alders e.a, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Deelonderzoeken B, 2001, p. 86 Ministerie BZK, Rapportage rijksinspecties Cafébrand Nieuwjaarsnacht, 2001, p.26 3 Alders e.a, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Deelonderzoeken B, 2001, p. 85 4 Ministerie BZK, Inspectierapport no. 6 vuurwerkramp, 2001, p 104 2



28

1

Met de brancherichtlijn optische- en geluidssignalen brandweer, beoogt BZK regels te stellen voor het al dan niet rijden met sirenes en zwaailichten door brandweervoertuigen. De centralisten kunnen op grond van deze richtlijn aan de uitrukvoertuigen aanwijzingen geven, of er al dan niet met signalen gereden dient te worden. Deze landelijke richtlijn begint echter met de stelling dat zij niet bindend is. Dus…, als een centralist aangeeft dat er met signalen gereden moet worden, is een bevelvoerder bevoegd te besluiten dit niet te doen. Wanneer een centralist echter aangeeft dat er níet met signalen gereden mag worden, is de bevelvoerder bevoegd te besluiten dit tóch te doen. Aldus is op eenduidige en transparante wijze geregeld dat er niets geregeld is! 6.3.3 Een recent krantenartikel: handhavingproblemen blijven bestaan Voorbeeld handhaving bouwregels: “Tiel” en “Maastricht” De NRC van 21 mei 2003 kopt op de voorpagina met het bericht dat de handhaving van bouw en 2 milieuregels faalt en dat gemeenten niets hebben geleerd van de rampen in Enschede en Volendam . De NRC baseert zich op de rapportage over het jaar 2002 van de inspectie van VROM. Volgens deze inspectie is er geen verbetering zichtbaar in vergelijking met de jaren 2000 en 2001. De NRC plaatst het ongeluk met neergestorte balkons in Maastricht in één lijn met de eerdere grote rampen. Ook het ongeluk in Tiel, een ingestort parkeerdak, hoort in de categorie van onvoldoende gemeentelijke handhaving. Van de door de inspectie onderzochte dossiers blijkt liefst 40% onvolledig en 35% deels strijdig met het bouwbesluit.

6.4

De schaal van de brandweerorganisatie

Het aantal grote incidenten en rampen vertoont een stijgende lijn. Dit heeft onder meer te maken met de groei van de rol van de technologie in de maatschappij, de grotere bevolkingsconcentraties en meer (grote) risicolocaties. Het belang van de regionale brandweer neemt daardoor toe. Bovendien trekken de gevolgen van eventuele tekortkomingen in de rampenbestrijding veel meer publieke aandacht dan tekortkomingen op het niveau van de gemeentelijke basisbrandweerzorg. De rode kolom is grotendeels op gemeentelijke schaal georganiseerd. Bij een ramp of groot incident is een gemeentelijk brandweerkorps meestal niet in staat zelfstandig dit incident te bestrijden. Vóór het oprichten van de regionale brandweer werd er op ad hoc basis hulp ingeroepen van omliggende gemeentelijke brandweerkorpsen. Tegenwoordig dienen de regionale samenwerkingsverbanden ervoor garant te staan, dat bij grote incidenten de gemeentelijke korpsen gezamenlijk optreden onder de regie van de regionale brandweer. De samenwerking gebeurt echter voornamelijk op vrijwillige basis, waardoor er soms gaten vallen in de organisatie. Omdat sommige gemeentelijke korpsen niet goed passen in het totaal of omdat de regio nooit de middelen heeft gekregen om de rampenbestrijdingsorganisatie goed op te bouwen. 6.4.1 Geconstateerde problemen in onderzoekrapporten Voorbeeld 1, Volendam: te kleine schaal van de organisatie bemoeilijkt rampenbestrijding In de rapportage over de cafébrand in de nieuwjaarsnacht 2001 wordt geconstateerd dat de structuur van de rampenbestrijding heeft gefaald. Dat komt onder meer door een te kleine schaal. Een relatief kleine gemeente als Edam-Volendam kan zelfstandig niet de rampenbestrijdingsstructuur op de been brengen. Overigens heeft in dit geval ook de kleine regio Waterland duidelijk beperkingen. Aan deze te kleine regionale schaal wordt inmiddels met het harmonisatieproces hard gewerkt. 3 In de samenvatting van de inspectieonderzoeken wordt onder meer geconcludeerd dat : • essentiële onderdelen van de voorbereiding op het bestrijden van rampen ontbreken; • het regiobureau van de Brandweer Waterland de capaciteit mist om in de richting van de gemeente signalerend, stimulerend en ondersteunend op te treden; • er operationeel geen commando rampterrein gefunctioneerd heeft; • er beleidsmatig slechts in zeer beperkte mate sprake was van coördinatie; 1

Ministerie BZK, brancherichtlijn optische en geluidssignalen brandweer, 2002, internet Dohmen, Inspectie: niks geleerd van rampen, NRC Handelsblad, 21 mei 2003, p.1 3 Ministerie BZK, Rapportage rijksinspecties Cafébrand Nieuwjaarsnacht, 2001, p.99 2



29

De commissie onderzoek cafébrand concludeert enerzijds dat de lokale inbedding van rampenbestrijding wenselijk is vanwege lokale kennis en de wenselijkheid van fysiek en mentaal korte lijnen. Anderzijds is er nog steeds een voortschrijdende noodzaak van professionalisering en tevens de noodzaak van een grotere rampenbestrijdingsorganisatie waarin ruimte is voor de mensen om 1 opleidingen te volgen . De inspecties ondersteunen dit met hun conclusie dat gemeenten, op een schaal als Edam-Volendam, niet de omvang hebben om de voorbereiding op de rampenbestrijding adequaat vorm te geven en bevelen daarom een regionale aanpak aan. De commissie onderzoek cafébrand leidt uit een aantal ministeriële plannen waaronder het multidisciplinaire beheersplan, de eis voor een landelijk minimumkwaliteitsniveau en de wens tot professionalisering af, dat de rampenbestrijding op regionale schaal vormgegeven zal moeten worden. De vraag is dan, aldus de commissie, of er voor de brandweer (en GHOR) organisatie volstaan kan worden met een vorm van intergemeentelijke samenwerking. Naarmate de nadruk meer op congruentie en landelijke kaders komt te liggen, wordt de regionale schaal meer voor de hand liggend, zegt de commissie. De commissie adviseert vervolgens het proces van regionalisering verder te doordenken op de bestuurlijke 2 implicaties . In de slotbeschouwing verzucht de commissie, dat bij evaluaties van rampen en incidenten keer op keer het beeld naar voren komt, dat de rampenbestrijdingsorganisatie nog altijd in opbouw is: “leren we het dan nooit?” Voorbeeld 2, Rapport Algemene Rekenkamer In algemene zin constateert de Rekenkamer dat de samenwerking tussen de verschillende hulpverleningsdiensten moeizaam tot stand komt en de rampenbestrijdingsorganisatie na ruim 25 jaar 3 niet als één samenhangende organisatie functioneert . De conclusie is dat dit onder meer komt omdat politie en GHOR regionaal zijn georganiseerd, terwijl de brandweer gemeentelijk is ingebed. Er is hierdoor geen uniforme aansturing van de hulpverleningsdiensten mogelijk en ook de planvorming wordt hierdoor bemoeilijkt. Er zijn bovendien grote onderlinge cultuurverschillen tussen deze drie organisaties. In samenhang hiermee constateert de Rekenkamer: • de rampenbestrijdingsorganisatie is vooral brandweer georiënteerd; • de politie is amper betrokken bij de rampenbestrijding; • de geneeskundige organisatie is sterk verbrokkeld; Voorbeeld 3, Pro-actie en Preventie Preventie is nu formeel een gemeentelijke basistaak. Voor het overgrote deel van de gemeentelijke brandweerkorpsen is het vanwege de geringe omvang niet mogelijk om alle competenties op het 4 gebied van pro-actie en preventie zelf in huis te hebben . Veel kleinere gemeenten hebben amper preventiefunctionarissen in huis. Sommige laten de preventietaak over aan de gemeentelijke afdeling bouwen woningtoezicht. Soms is er alleen een part time preventist in dienst bijv. gecombineerd met de functie van gemeentelijk commandant. 6.4.2 Geconstateerde problemen in de praktijk Praktijkvoorbeeld 1: De schaal van de regionale brandweer t.o.v. de politie Regionale brandweren zijn relatief kleine organisaties met gemiddeld enkele tientallen medewerkers. Waar een korpschef van de politie de leiding heeft over alle politiemensen uit zijn regio (enkele duizenden), heeft de regionaal brandweercommandant de leiding over uitsluitend het kleine regionale bureau en vertegenwoordigt hij bovendien niet de gemeentelijke brandweerkorpsen. Dat maakt afstemming in de rampenbestrijding moeilijk: de korpschef vertegenwoordigt de hele politieorganisatie,

1

Alders e.a, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport, 2001, p. 389 Alders e.a, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport, 2001, p. 391 Algemene Rekenkamer, Voorbereiding rampenbestrijding, 2001, p.21 4 Heijnen e.a, Nulmeting pro-actie en preventie 2002, p. 60 2 3



30

echter de brandweercommandant moet eerst overleggen met zijn autonome gemeentelijke collega’s om vervolgens tot actie over te kunnen / mogen gaan. Ook landelijk leidt dit tot grote verschillen in de wijze waarop politie en brandweer publiekelijk naar voren treden. De korpschefs van de politie hebben regelmatig landelijk overleg. De conclusies van hun bijeenkomsten halen (steevast) de landelijke pers. Met kreten als “meer blauw op straat” wordt effectief politiek gelobbyd. Met de Raad van Regionaal Brandweercommandanten schiet het nog niet erg op. Tot voor kort waren er zelfs meerdere landelijke brancheorganisaties van de brandweer, welke lang niet altijd gezamenlijk optrokken. Nu is er de NVBR als overkoepelende landelijke organisatie. Het lukt de brandweer echter nog steeds niet om zich via de NVBR landelijk te profileren en zo gezamenlijk de politieke lobby op te zetten. Zoals ik al eerder heb genoemd (§ 6.2.2) is in de meeste regio’s de functie van regionaal commandant gecombineerd met de functie van gemeentelijk commandant van de centrumgemeente. Dit legt een zware druk op de agenda van deze commandant en daarmee op de mogelijkheden om ook nog eens energie en tijd in de opbouw van een landelijke brancheorganisatie te steken. Een regionaal commandant is met deze dubbelfunctie bovendien gebonden aan het lokale beleid van zijn gemeente: een verzoek om meer geld door de NVBR kan op lokaal niveau gemakkelijk worden misverstaan, zijnde kritiek van een ambtenaar op het beleid van zijn burgemeester en dat via de pers! De opbouw van de landelijke NVBR moet worden bekostigd via bijdragen uit de regio’s en daarmee dus vanuit de gemeenten. Zij hebben vaak andere prioriteiten dan het opzetten van een landelijke brancheorganisatie voor de brandweer. Praktijkvoorbeeld 2: Het ontbreken van landelijke informatiesystemen bij de brandweer. De brandweer loopt op het terrein van de informatietechnologie (ver) achter op zowel de Politie als de GHOR organisatie. Politie en GHOR kennen diverse landelijke informatiesystemen waarmee tussen regio’s operationele informatie kan worden uitgewisseld. De brandweer heeft landelijk helemaal niets op dit terrein. Dit belemmert o.a. de verdere ontwikkeling van het project C2000 richting data verkeer bij de brandweer. Bij de meeste brandweerkorpsen beperkt de informatisering zich tot een aansluiting op het gemeentelijk netwerk. Zelfs binnen de regio’s is uitwisseling van verschillende computerbestanden vaak niet mogelijk. In de voormalige regio Eemland was ook emailverkeer tot een jaar geleden niet zonder meer mogelijk. Behalve de technische tekortkomingen speelt soms ook nog het probleem dat in de vrijwilligersorganisaties de managers niet elke werkdag binnen hun brandweerwerkomgeving bereikbaar zijn. Enkele regio’s hebben inmiddels wel informatiesystemen opgezet of deze zijn in ontwikkeling (IMI in Rotterdam, Telebrains in Utrecht). Praktijkvoorbeeld 3: Een tekort aan wetenschappelijk geschoolden bij de brandweer. Brandweerzorg en rampenbestrijding ontbeert nagenoeg elke wetenschappelijke inbedding. Dat is op zichzelf een internationaal probleem en niet aan de specifieke Nederlandse structuur te wijten. Er bestaat amper wetenschappelijke literatuur over het werkterrein van de brandweer. Een blik in de bibliotheek van het Nibra spreekt boekdelen: veel rapporten en beleidsnota’s, menig boek over historie en gezelligheid bij de brandweer, maar amper wetenschappelijke literatuur. De beoordeling wat veilig is en wat niet, wordt door de gemeentelijke inbedding in de praktijk overgelaten aan lokale preventieambtenaren die daarvoor vaak niet kunnen terugvallen op wetenschappelijk vergaarde kennis. Bijgevolg regelt elke gemeente nog steeds zijn eigen “kerstversieringen in horecagelegenheden beleid”. Zowel lokale brandweerkorpsen als de regionale brandweer nemen nauwelijks mensen in dienst met een wetenschappelijke achtergrond als onderzoeker. Dit geldt op alle onderdelen van de veiligheidsketen. De gemeentelijke brandweerkorpsen zijn hiervoor in het algemeen te klein. De gemeenten zijn bovendien vaak terughoudend in het inhuren van de specialistische kennis bij de regionale brandweer, omdat daaraan hoge kosten verbonden zijn.



31

Praktijkvoorbeeld 4: De nazorg bij niet gemeentelijke rampen Sinds de Bijlmerramp weten we hoe belangrijk een goed georganiseerde nazorg is voor de slachtoffers van een ramp. Amsterdam schoot indertijd tekort, in Enschede gaf de overheid blijk geleerd te hebben van deze ervaringen. Enschede richtte een Informatie en Adviescentrum (IAC) op 1 om de slachtoffers bij te staan . Een gemeentelijk IAC heeft echter ook een nadeel. De commissie, onderzoek vuurwerkramp, beschrijft de mening van het betrokken ministerie van VWS: het zou goed 2 zijn als een IAC losgekoppeld is van de gemeente . Veel slachtoffers zien n.l. de gemeente als (mede)schuldige aan de ramp: er is dan sprake van wantrouwen, waardoor de gedupeerden zich niet openlijk uit (durven te) spreken. Daarnaast heeft de gemeentelijke inbedding van de nazorg nog een belangrijk nadeel: bij een ramp die niet tot een Nederlandse gemeente valt te herleiden, wordt er geen nazorg opgestart. Dit blijkt bijv. uit de ramp in Faro: één van de overlevenden gaf, voor de MCDM, een gastcollege: omdat de inzittenden van het gecrashte Martinair toestel uit alle delen van Nederland afkomstig waren, voelde geen enkele overheidsinstantie zich geroepen iets te doen voor de nazorg aan deze slachtoffers. Het ongeluk viel immers niet te herleiden tot een Nederlandse gemeente en de rampenbestrijding inclusief de nazorgfase is in Nederland gemeentelijk ingebed. De overlevenden zijn individueel medisch behandeld door hun eigen huisarts c.q. het ziekenhuis in hun regio. Er was geen sprake van medisch overleg. Een enquête, door het COT, naar de ernstige psychosociale problematiek bij de overlevenden stuitte op weigering van medewerking door Nederlandse overheidsinstanties op grond van de privacywetgeving. 6.4.3 Recent krantenartikel: schaal rampenbestrijding belemmert voorbereiding op terreur 3 De NRC berichtte recent over de voorbereiding van Nederland op een terroristische aanslag. Een aanslag valt niet te voorkomen; hooguit zijn de risico’s enigszins in te dammen. Het belangrijkste punt waarop de Nederlandse overheid winst kan boeken in de strijd tegen terrorisme is, de eigen organisatie eens kritisch doorlichten. Het Nederlands veiligheidsbestel is te complex, versnipperd en niet ingericht op een landelijke aanpak. Onze veiligheid is ingebed in regio’s onder verantwoordelijkheid van burgemeesters. Er zijn talloze uitvoerende hulpverleningsdiensten actief. Veel bestuurskundigen zien in de veiligheidsinfrastructuur een typisch uitvloeisel van het poldermodel met tal van uitgesmeerde verantwoordelijkheden. In dit artikel citeert de NRC hoogleraar Erwin Muller: “Het is te ingewikkeld. Er zijn te veel grenzen. Er doen zich te veel kansen voor dat het misgaat. Het huidige veiligheidsbestel past niet bij een vitale manier om de terreurbestrijding vorm te geven. Niet alleen de terreurbestrijding, maar ook de andere taken van de veiligheidssector leiden ertoe dat wij nu eindelijk eens werk moeten maken van een reorganisatie van het gehele veiligheidsbestel”.

6.5

Bekostigingsproblemen

Bij de versterking van de regionale brandweer in de afgelopen 25 jaren waren de beschikbare financiële middelen menigmaal het probleem. Behalve de hoogte van het totale bedrag, heeft dat ook te maken met de wijze waarop de regionale brandweer zijn middelen moet verwerven: deels via het rijk, deels via de gemeenten. Dit beschrijf ik in § 6.5.1. Soms worden ook de wél beschikbare middelen niet efficiënt gebruikt, dit beschrijf ik vervolgens in § 6.5.2. 6.5.1 De bekostigingwijze van de regionale brandweer Dat overheidsorganisaties klagen over de beperkte hoeveelheid middelen die zij ter beschikking krijgen, is niet bijzonder. Brandweerorganisaties doen dat ook. Vermeldenswaard is dat zij daarin worden ondersteund door een rapport van de Algemene Rekenkamer. De bekostiging van de regionale brandweer geschiedt langs twee wegen: rijksbijdragen en gemeentelijke bijdragen. Het rijk kampte tot ver in de jaren ’90 met een tekort aan middelen en heeft haar eigen ambities richting de regionale brandweerorganisaties onvoldoende vertaald in financiële 1

Oosting e.a, De vuurwerkramp, deel C, 2001, hfd. 11 Oosting e.a, De vuurwerkramp, deel B, 2001, p. 251 3 Schoof, Hoe Nederland zich voorbereidt op een terroristische aanslag, NRC Handelsblad, 15 februari 2003, p. 25. 2



32

1

bijdragen . Gemeenten hebben ook hun financiële problemen, maar die zijn soms verschillend van omvang. Het blijkt in veel regio’s een moeizaam proces te zijn om, in gezamenlijkheid, door de gemeenten een bijdrage aan de regionale brandweer vast te stellen. De ene gemeente wil meer doen dan de ander. Gemeenteraden beslissen daar individueel over. De burgemeester heeft soms een beperkt mandaat in het regionaal bestuur. Belangrijkste adviseur van de burgemeester is de lokale brandweercommandant en die vindt een extra bijdrage aan zijn eigen organisatie vaak belangrijker dan de versterking van het regionaal niveau. In § 6.2.2 heb ik in voorbeeld 5 geschetst dat er bovendien een spanningsveld bestaat tussen de regionaal en de gemeentelijk commandant. Omdat voor regionale besluitvorming consensus zoniet vereist is, dan toch zeker wel wordt nagestreefd, leidt dit ertoe dat de zuinigste gemeente een zwaar stempel drukt op de bepaling van de hoogte van de bijdrage aan de regionale brandweer. Gevolgen van deze systematiek van bekostigen van de regionale brandweren zijn: • er zijn tussen de diverse regio’s onderling grote verschillen in de hoogte van de bijdragen aan de regionale brandweer. Daarmee zijn er ook verschillen in de mogelijkheden waarmee regionale brandweren hun taken kunnen uitvoeren; • rijk en gemeenten proberen elkaar voortdurend de bal toe te spelen over de vraag, wie de noodzakelijke groei van de regionale brandweer moet betalen. De steeds opnieuw oplaaiende discussie over de bekostiging is een belangrijke oorzaak voor de vertraging in het versterkingsproces van de regionale brandweer. De regionale brandweer heeft daardoor vanaf de start grote moeite gehad om het wettelijk takenpakket op voldoende niveau uit te voeren. Er is altijd tekort aan mensen en middelen geweest; • de hulpverleningsdiensten worden elk op een verschillende wijze bekostigd. De politie geheel door BZK, de gemeentelijke brandweer geheel door de gemeente, de regionale brandweer gedeeltelijk door BZK en gedeeltelijk door gemeenten, de geneeskundige sector voornamelijk door de verzekeringsmaatschappijen, het GHOR bureau door de gemeenten en VWS. Dit bemoeilijkt het samen optrekken in de rampenbestrijding. Voor een nieuw project moet met veel verschillende partijen worden overlegd over de bekostiging; • dat de regionale brandweer mede afhankelijk is van gemeentelijke bekostiging is ook een belemmering gebleken voor de totstandkoming van een landelijk kwaliteitsbureau (§ 6.3.1) en tevens voor de uitbouw van de landelijke brancheorganisatie (§ 6.4.2) e Gelukkig zijn er sinds de 2 helft van de jaren ’90 geleidelijk extra rijksmiddelen beschikbaar gekomen. Volgens de Rekenkamer echter nog niet genoeg. Ook volgens de commissie Brouwer is de 2 rijksbijdrage nog steeds te laag; zij pleit voor een verhoging van de rijksbijdrage met € 200 miljoen . 6.5.2 Efficiëntieproblemen Binnen de structuur van gemeentelijke en regionale brandweerorganisaties wordt niet altijd efficiënt met de beschikbare middelen omgesprongen. Dat is met name het geval als gemeentelijke korpsen elk voor zich bepaalde zaken organiseren, welke goedkoper in gezamenlijkheid zouden kunnen worden aangeschaft. Voorbeeld 1: De verdeling van brandweermaterieel over de korpsen Een gevolg van de vanouds gemeentelijke inbedding is dat elk korps individueel ernaar streeft de burgers te bedienen ten aanzien van de in die gemeente te verwachten hulpvragen. Ook korpsleden vinden het interessant een aantal specialistische brandweertaken te kunnen uitvoeren. Collectief leidt dat ertoe dat er in veel regio’s meer hulpverleningsvoertuigen, redvoertuigen, gaspakkenteams, duikers en wat al niet meer aanwezig zijn, dan wanneer deze taken in gezamenlijkheid zouden worden aangeschaft en verdeeld. In het kader van het PVB, zijn indertijd dekkingsplannen opgesteld waaruit voor menig regio blijkt dat bij een gelijkmatige verdeling van redvoertuigen, hulpverleningsvoertuigen en andere specialismen over de korpsen er soms aanzienlijke besparingen

1 2

Algemene Rekenkamer, Voorbereiding rampenbestrijding, Den Haag, 2001, p 29. Brouwer-Korf, e.a, Krachten bundelen voor veiligheid, 2002, hfd. 5



33

1

mogelijk zijn . In Groningen is dat punt volledig opgepakt (zie hierna hoofdstuk 7), in andere regio’s vaak nog niet. Dit leidt tot hogere kosten voor de gemeenten en tot extra belasting van de vrijwilligers. Immers elke taak die wordt uitgevoerd, dient regelmatig beoefend te worden. Voorbeeld 2: inkoop Bij regionale inkoop van materieel kunnen bij leveranciers soms aanzienlijke kwantumkortingen worden bedongen, dat spreekt voor zich. Binnen de structuur van de autonome gemeentelijke brandweerkorpsen is het eerder uitzondering dan regel dat dit ook gebeurt. Het brandweermaterieel waarmee wordt uitgerukt heeft binnen een korps een hoge emotionele waarde. Veel korpsen hechten er sterk aan zelf hun auto’s en andere spullen te mogen aanschaffen. Uitgezonderd de kleur van de auto’s, is er over weinig zaken overeenstemming (zo lijkt het). Bij een regionale aanschaf van het materieel zal er meer standaardisatie zijn, waardoor er ook nog eens minder reservematerieel nodig is. De brandweer werkt bovendien voor een belangrijk deel met vrijwilligers, dus met relatief lage personele lasten. Materieelkosten maken binnen de brandweer relatief een groot aandeel uit.

6.6

Concluderend

In hoofdstuk 5 heb ik de brandweer beschreven aan de hand van de organisatiemodellen van Mintzberg. De drie configuraties waarin onderdelen van de brandweerorganisatie kunnen worden ingedeeld, geven aanleiding te verwachten dat mismatches optreden. In dit hoofdstuk heb ik vervolgens een aantal problemen binnen de brandweer geschetst, onderverdeeld in een viertal categorieën. Gebrek aan uniformiteit (§ 6.2) komt uiteraard voort uit de grote hoeveelheid deelorganisaties waaruit “de” brandweer bestaat. Dat deze deelorganisaties in drie verschillende typen van Mintzberg zijn te categoriseren verklaart dat er fundamentele verschillen tussen onderdelen van de brandweer bestaan (managementstijl, personeelsopbouw, mate van formalisering van gedrag) en dat het gezamenlijk als één organisatie optreden bij een ramp welhaast moeizaam moet verlopen. Een gebrek aan weten regelgeving en controle (§ 6.3) heeft op zichzelf niets met Mintzberg te maken maar het versterkt wel de mate waarin de diverse onderdelen van de brandweer uiteen kunnen gaan lopen. Met name het gebrek aan controle op het functioneren van de gemeentelijke brandweer leidt ertoe dat deze gemeentelijke brandweren verschillend functioneren (en ook verschillend mogen functioneren!) en daardoor moeilijk gezamenlijk kunnen optreden. De gemeentelijk schaal (§6.4) is effectief voor de basisbrandweerzorg. De regionale schaal is noodzakelijk voor de bestrijding van grote incidenten en rampen. In de huidige structuur van de brandweer bestaan daarvoor verschillende typen brandweerorganisaties die, op het moment dat er sprake is van een crisis, geacht worden naadloos in elkaar over te vloeien. Mintzberg geeft aan dat de overgang van de ene naar een andere configuratie geen eenvoudige zaak is, maar o.m. gepaard dient te gaan met het aantreden van een ander type manager. Het kan wel, maar gebeurt over het algemeen langs de lijn waarin organisaties evolueren gedurende hun levenscyclus en niet in de soms luttele seconden, die een eenvoudige brand onderscheiden van een ramp à la Enschede of Volendam. Bij de bekostigingsproblemen (§ 6.5) binnen de brandweer spelen enerzijds de omvang van de middelen een rol en anderzijds de soms weinig efficiënte wijze waarop de wel voorhanden middelen worden aangewend. Met name dat laatste heeft een duidelijke link met de wijze waarop de brandweer georganiseerd is. Het naast elkaar bestaan van zowel de gemeentelijke als de regionale brandweren, leidt er toe dat soms zaken dubbel worden gedaan c.q. aangeschaft en schaalvoordelen bij de inkoop van materieel niet worden gerealiseerd. Binnen een divisionalised form van Mintzberg zal een centrale directie hieraan snel een einde maken. Na een beschrijving van de situatie in Groningen, waar bovengenoemde problemen voor een deel zijn opgelost, zal ik in hoofdstuk 8 de divisionalised form voor de brandweer uitwerken. 1

Zie bijv. PVB-rapport voormalige regio Eemland, Moret, Ernst & Young 1998, deel 2, p. 31



34

7 7.1

EEN PRAKTISCHE OPLOSSING GEVONDEN IN GRONINGEN Mijn MCDM binnenlandstage

Voor mijn binnenlandstage voor de MCDM opleiding heb ik, in de periode december 2002 tot februari 2003, een aantal dagen doorgebracht op het provinciehuis van de provincie Groningen. Tijdens mijn stage in Groningen ben ik nagegaan hoe het zogenaamde Groninger model is opgezet, wat de ervaringen in Groningen zijn met krachtige regionale vergaande samenwerking, of het daadwerkelijk tot een verbetering van de rampenbestrijdingsorganisatie leidt en of het model toepasbaar is voor alle brandweerregio’s in Nederland. In het licht van mijn stage heb ik in het bijzonder ingezoomd op de rol van de provincie in de rampenbestrijding in Groningen en op de meningen van respondenten over mogelijke versterking van die rol. Ook ben ik de meningen nagegaan van respondenten over de verdergaande regionalisering van de brandweerorganisatie en de wijze waarop een eventuele geregionaliseerde brandweer bestuurlijk zou moeten worden ingebed. Ik heb gesproken met de CdK en een aantal burgemeesters met een sleutelrol in de diverse bestuursorganen van de regionale rampenbestrijding, de vertegenwoordigers van de drie operationele diensten en natuurlijk diverse medewerkers van de provinciale organisatie. Ook heb ik gesproken met een onderzoeker van de Universiteit Nijmegen. Zij heeft een evaluatie gemaakt van het verloop van de hoogwatercrisis, welke 1998 ontstond na langdurige hevige regenval. Ter voorbereiding heb ik op 11 december 2002 het congres over de reorganisatie van de rampenbestrijding in het Nederlands Congres Centrum te Den Haag bijgewoond en ik heb tevens een oriënterend bezoek afgelegd aan mw. Stam, medewerkster veiligheidszaken, van het Interprovinciaal Overleg (IPO) in Den Haag.

7.2

De hoofdlijnen van het Groninger model

De regio Groningen omvat het gebied dat samenvalt met de provincie Groningen en heeft 566.000 inwoners, waarvan 176.000 in de stad Groningen wonen. In totaal telt de provincie Groningen 25 gemeenten. In de provincie Groningen is één hulpverleningsdienst gerealiseerd waarin de brandweer samenwerkt met GHOR, GGD en de meldkamer CPA / RAC. De provincie Groningen kent één Gemeenschappelijke Regeling met één AB voor de hulpverleningsdienst algemeen. Alle burgemeesters maken deel uit van het Algemeen Bestuur. Onder het AB vallen diverse bestuurscommissies voor respectievelijk de brandweer, de GGD, de meldkamer RAC / CPA en binnenkort de GHOR. Typerend voor het Groninger model is enerzijds het model crisismanagement, waarin een aantal bestuurlijke en operationele relaties zijn vastgelegd en anderzijds de wijze van samenwerking tussen regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties. 7.2.1 Het model crisismanagement in Groningen Het initiatief tot het crisismanagement Groningen is al in de tijd van toenmalig CdK dhr. Vonhoff ontstaan. “Unité de doctrine” was vanaf de start het toverwoord. Vanaf de komst van de nieuwe CdK, dhr. Alders, is de provincie veel sterker aan het project gaan trekken met aanzienlijke ambtelijke ondersteuning. Volgens dhr. B. Pit, oud burgemeester van de gemeente Loppersum en indertijd de bestuurlijk trekker van dit project, zijn in de totstandkoming van het crisismanagement de gemeenten de moeilijkste schakel gebleken; zij zijn divers en nauwelijks door één bestuurder te vertegenwoordigen, daar er vele eigen gemeentelijke belangen zijn. In het Groninger model crisismanagement, in concept ingevoerd in 1997, werken de gemeenten samen met de provincie, de regionale brandweer, politie, GHOR, waterschappen en justitie. Het kabinet van de CdK ondersteunt het samenwerkingsverband ambtelijk. Crisismanagement Groningen is een raamplan voor bestuurlijk en operationeel crisismanagement, tevens bevattende het gemeentelijk rampenplan. Dankzij “unité de doctrine” sluiten plannen naadloos op elkaar aan en is afstemming op rampenplannen van aangrenzende gemeenten gewaarborgd. Er zijn drie grondgedachten:



35

Crisismanagement dient in staat te zijn om steeds adequaat op gebeurtenissen in te spelen. De beschrijving van crisismanagement begint vanaf het moment dat de inzet van twee of meer disciplines aan de orde is. • Ieder incident kent in feite eenzelfde systematiek in aanpak en benadering, de omvang is een variabele factor. • De verantwoordelijkheden van de burgemeester moeten adequaat zijn omschreven en naadloos aansluiten bij de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden van de betrokken bestrijders. Beslissingen dienen op de juiste plaats en in de juiste samenhang te worden genomen. Er is een regionale inventarisatie van risico’s en ramptypen gemaakt. Er zijn afspraken over de coördinatie op technisch niveau bij het incident, tactisch niveau binnen het operationeel team in de gemeentelijke crisisstaf en strategisch niveau binnen het beleidsteam.

•

Specifiek voor het Groninger model crisismanagement is het plan Regionaal Coördinerend Beleidsteam (RCBT). Het RCBT behelst de bestuurlijke coördinatie op strategisch niveau. Het RCBT komt in Groningen in beeld bij ernstige incidenten. De voorzitter van het RCBT beslist per geval óf het RCBT wordt bijeengeroepen dan wel dat er vooralsnog in beperkte mate informatie wordt uitgewisseld. Binnen het RCBT vindt de interdisciplinaire afstemming van besluitvorming plaats. Het RCBT treedt niet in monodisciplinaire bevoegdheden, waaronder het opperbevel van de rampenbestrijding dat wettelijk is neergelegd bij de burgemeester. Het overleg beoogt het geheel van maatregelen en het uitoefenen van bevoegdheden door afstemming vooraf onderling consistent en zo optimaal mogelijk qua werking te laten zijn. Het geheel van besluiten, nodig bij een specifieke calamiteit, wordt in het RCBT voorbesproken en afgestemd en vervolgens nemen de deelnemers afzonderlijk die besluiten die nodig zijn om de afgesproken koers te kunnen effectueren. Het RCBT bestaat in kernbezetting uit: • CdK (voorzitter) • Voorzitter hulpverleningsdienst (Regionale Brandweer, GHOR, GGD) • Plv. korpsbeheerder regiopolitie • Plv. voorzitter GHOR • Hoofdofficier van justitie • Dijkgraven waterschappen (Groningen telt er vier) Afhankelijk van het incident treden vakgedeputeerden, burgemeesters en rijksheren toe. In Groningen heeft de CdK er een belangrijke taak bij, welke niet in de wet staat beschreven: hij is de eerste voorzitter van het RCBT en raakt aldus in een vroegtijdig stadium betrokken bij de coördinatie van de hulpverlening en incidentbestrijding. Het RCBT wordt in Groningen bovendien in een vroegtijdig stadium opgestart, om de mogelijke ontwikkelingen van een incident vóór te zijn en multidisciplinair af te stemmen. De rol van de provincie in Groningen is daarnaast ook faciliterend richting gemeenten en rampenbestrijdingsorganisatie op velerlei terrein. De samenstelling van het RCBT in het model crisismanagement en de relaties binnen het geheel van de rampenbestrijdingsorganisatie staan in bijlage 4. Een belangrijk verschil tussen “Groningen” en de elders vaak gehanteerde GRIP methode van opschaling is dat de bestuurlijke en de operationele opschaling in Groningen niet automatisch parallel hoeven te lopen. Er kan daardoor bestuurlijk hoger worden opgeschaald zodra daar behoefte aan is. 7.2.2 De samenwerking in Groningen tussen regio en gemeentelijke brandweerorganisaties Alle gemeenten in Groningen hebben inmiddels gekozen voor de constructie van goed opgeleide beroepscommandanten. Regel in het Groninger model is dat nieuwe gemeentelijk commandanten in dienst van de hulpverleningsdienst Groningen worden aangesteld en, afhankelijk van de grootte en de wensen van de gemeente, minimaal twee en maximaal vier dagen per week aan de gemeente worden uitgeleend. Commandanten die nog in gemeentelijke dienst zijn, worden door die gemeenten ten minste één dag per week bij de regio gedetacheerd. Elke commandant zit dus minimaal één dag op het regionaal bureau en er vindt automatisch een stuk adoptie van de regionale cultuur plaats. De



36

regio beschikt aldus over een managementpool en biedt commandanten de mogelijkheid afhankelijk van hun kennis en vaardigheden te rouleren. Management development is aldus verzekerd. Wervingsproblemen van de kleinere gemeenten worden nu collectief opgelost, bij ziekte is er makkelijker vervanging mogelijk. Functioneel blijft de gemeente de baas. Hiërarchisch is vaak de regionaal commandant de baas van de gemeentelijk commandant. De regionaal commandant stuurt echter alleen rechtstreeks aan voor die zaken, waarover bestuurlijk afspraken zijn gemaakt. In alle Groningse gemeenten geldt dat de commandant niet langer repressief verantwoordelijk is, tenzij deze in een piket is ingeroosterd. Burgemeester mr. A.M.G. Gresel van Dronten lichtte in zijn lezing voor de MCDM toe, dat ook in Flevoland de gemeentelijk commandanten via detacheringconstructies in regionale dienst zijn genomen. In Groningen zijn alle specialistische taken verdeeld over de korpsen. Ook sommige basistaken zijn verdeeld zoals de hulpverleningsvoertuigen, waarvan er in totaal zes zijn uitgezet in de provincie.

7.3

De resultaten van de gesprekken met respondenten in Groningen

Door diverse respondenten wordt er ongevraagd op gewezen dat er ook in Groningen een spanningsveld is tussen de bestuurder van de centrumgemeente en de CdK. Dit spanningsveld zit, los van de personen, ingebakken in de wijze waarop het provinciaal bestuur in Nederland georganiseerd is. Een kennelijk constructiefoutje in het huis van Thorbecke. Ook de commissie Geelhoed constateert 1 in haar rapport “Op schaal gewogen” dit spanningsveld . De goede samenwerking in de Groningse regio is mede daarom de verdienste van de persoonlijke inzet van deze huidige bestuurders. Wanneer ooit andere bestuurders zullen aantreden, is behoud van de samenwerking niet perse gegarandeerd. De prominente rol die de provincie in de rampenbestrijdingsorganisatie van Groningen speelt, wordt door de bestuurders uit het landelijk gebied zonder meer verwelkomd. Zij zijn blij met de steun die de provincie hen in crisissituaties kan bieden, zelf hebben zij beperkte mogelijkheden. Ook de wijze waarop de regionale en de gemeentelijke brandweerorganisaties samenwerken, wordt door iedereen als een win-win situatie gezien. De regionale managementpool van de gemeentelijk commandanten zorgt voor “unité de doctrine”, geeft de gemeenten de mogelijkheid van functionaris te wisselen als dat voor nieuwe ontwikkelingen gewenst is en geeft commandanten de mogelijkheid om, zonder wisseling van werkgever, zich te ontwikkelen en carrière te maken in hun beroep. De samenwerking leidt er bovendien toe, dat steeds meer specialistische brandweertaken tegen relatief lage kosten binnen het bereik komen van de kleinere gemeenten. Over de rol van de provincie in het crisismanagement zijn de respondenten zeer te spreken. Een verdere versterking van de rol van de provincie wordt, door de meeste respondenten, echter niet wenselijk geacht. Opvallend is dat één van de burgemeesters zich hier wél wat bij kan voorstellen en zelfs de komst van een provinciale brandweer niet uitsluit. Opvallend is ook dat noch de CdK, noch de regionaal brandweercommandant pleit voor zo’n model. Een formele regionalisering van de brandweer, waarbij alle gemeentelijke organisaties opgaan in één regionale organisatie, wordt in Groningen niet noodzakelijk geacht. In feite vindt in Groningen een stuk regionaliseren van de organisatie vanonder op plaats: op verzoek van de gemeenten worden steeds meer zaken door de regio gedaan. De noodzaak tot een formele regionalisering van bovenaf opgelegd, neemt daarmee af. Een functionele bestuursvorm conform de politie, wordt voor de brandweer minder wenselijk geacht: de specifieke rol van de korpsbeheerder vormt een beletsel om hiervoor een voorkeur uit te spreken. De meningen van de respondenten over de controlerende bevoegdheden van de provincie lopen uiteen. Dit is overigens niet specifiek voor Groningen. Het rapport van de commissie Brouwer vindt bemoeienis van het provinciaal niveau overbodig. Commissielid dhr. Pop, burgemeester Haarlem, 2 verwoordde dit standpunt 11 december 2002 op het congres reorganisatie rampenbestrijding . De 1 2

Geelhoed, e.a, 2002, p. 51 Pop, Congres(map): Reorganisatie Rampenbestrijding, 11 december 2002



37

voorzitter van de commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001, dhr. Alders, CdK Groningen en eveneens spreker op genoemd congres deelt deze visie zeker niet. De case “Volendam” en het latere onderzoek onder andere gemeenten, heeft aangetoond dat veel gemeenten t.a.v. handhaving in 1 gebreke blijven en dus controle zeker niet overbodig is . Wanneer de rol van een gemeentelijk bestuurder in het geding is, dient deze bij voorkeur door een bestuurder te worden aangesproken en niet ambtelijk door een inspecteur. Het rijk, in casu de staatssecretaris van BZK, is in de praktijk niet in staat de 489 burgemeesters in Nederland aan te spreken. De CdK’s zijn dat wel. Volgens mw. Wein van de Katholieke Universiteit Nijmegen, interfacultaire sectie methoden en technieken, zou regionalisering van de brandweerorganisatie goed zijn voor de kennis en ervaring binnen de organisatie. Het onderwerp verdraagt zich echter niet met het lokaal opperbevel. Het is volgens haar mogelijk een regionaal georganiseerde brandweer naar het provinciaal niveau te tillen. De provincie moet dan de verantwoordelijkheid op zich nemen en in provinciale staten verantwoording afleggen. Het is echter de vraag of, door zo’n regionale organisatie van de brandweer, de lokale risico’s goed worden afgedekt. Zeker niet alle provincies in Nederland zijn klaar voor een dergelijke rol in de rampenbestrijding. CdK’s gaan individueel heel anders met de materie om. Mw. Wein noemt het spanningsveld van het primaat van het lokaal bestuur, versus de regionale werkwijze bij grootschalige incidenten, dat bij de rampenbestrijding in Nederland altijd een rol speelt. Eén reactie vanuit mijn eigen regio Utrechts Land: burgemeester C. de Vos van Nieuwegein, uit dien hoofde bestuurslid van de stichting GMU (voorzitter) en lid van het dagelijks bestuur van CPA / GHOR, in Utrecht, was voorheen burgemeester van het Groningse Veendam. Vanuit zijn nieuwe rol in de Utrechtse rampenbestrijdingsorganisatie blikt hij terug op zijn Groningse tijd: “Weer terug in de regio Utrecht, valt me op dat we hier het één en ander in te halen hebben op het terrein van samenwerking tussen de verschillende overheden onderling, maar ook tussen de disciplines rood, wit en blauw. Het zogeheten ‘Groninger model’ van vergaande samenwerking heb ik als zeer positief 2 ervaren”

7.4 •

•

•

•

•

•

1 2

Conclusies In Groningen is, binnen de vigerende wettelijke kaders, een regionale samenwerkingsvorm gevonden, die verder gaat dan in de meeste brandweerregio’s in Nederland. Door respondenten wordt unaniem positief geoordeeld over de kwaliteiten van het Groninger model. Het charisma van de CdK dhr. Alders en de inzet van de regionaal commandant dhr. Faber speelt een belangrijke rol bij het succes van het Groninger model voor de rampenbestrijding. Wanneer ooit andere functionarissen aantreden, moet nog maar worden afgewacht hoe bestendig de Groninger constructie is. De werkwijze van Groningen: eerst afstemmen in het RCBT en daarna individueel in monodisciplinaire en decentrale organen de besluiten nemen welk nodig zijn om de afgestemde koers te effectueren, werkt zo lang de verhoudingen goed zijn. Komt men in het RCBT niet tot overeenstemming, dan kan de monodisciplinaire en lokale besluitvorming uiteen gaan lopen. Het probleem van de bestuurlijke coördinatie is in Groningen effectief opgelost. Niet afhankelijk van toevallige gemeentegrensoverschrijding, maar van de omvang van een incident. Vermeden wordt bovendien dat bij een groot incident in de centrumgemeente, de coördinatie gebeurt door een bestuurder van een aanzienlijk kleinere gemeente. De managementpool van commandanten geeft lokale commandanten carrièremogelijkheden binnen de eigen organisatie en geeft gemeenten de mogelijkheid van commandant te wisselen, als dat om enigerlei reden gewenst is. Door sommige gemeentelijke basistaken, zoals de hulpverleningstaak in regionale samenwerking uit te voeren, wordt er efficiënt gewerkt.

Alders, Congres(map): Reorganisatie Rampenbestrijding, 11 december 2002 RGF Nieuws Regio Utrecht, nummer 7, 2002



38

•

•

Groningen toont aan dat het, binnen de huidige wettelijke kaders, zeer wel mogelijk is een kwalitatief goede rampenbestrijdingsorganisatie op te bouwen. Anderzijds vormen deze wettelijke kaders allerminst de garantie dat het overal lukt. De praktijk in Groningen toont aan dat de bereidheid om brandweervrijwilliger te worden, niet wordt aangetast als de commandant vanuit de regio wordt aangesteld.



39

8

OP WEG NAAR EEN GEREGIONALISEERDE BRANDWEER

Inleiding In § 8.1 geef ik aan in hoeverre een geregionaliseerde brandweerorganisatie een oplossing kan zijn voor de hiervoor in hoofdstuk 6 geschetste problematiek en noem een aantal tegenkrachten die regionalisering tot op heden steeds hebben tegengehouden. In § 8.2 staat een schets van de interne organisatie van een geregionaliseerde brandweer volgens de divisionalised form van Mintzberg waarbij ook organisatieprincipes van Bovens e.a. worden gebruikt. In § 8.3 ga ik in op de externe organisatie, een mogelijke bestuurlijke inbedding van zo’n geregionaliseerde brandweer.

8.1

Een poging tot synthese: waarom regionaliseren?

Unité de doctrine In § 6.2 heb ik het gebrek aan uniformiteit binnen de rampenbestrijding toegeschreven aan de gemeentelijke inbedding. In een geregionaliseerde brandweer, de divisionalised form volgens Mintzberg, zijn gemeentelijke brandweerkorpsen niet langer autonome organisaties maar maken als divisie deel uit van het grotere geheel, de regio. In zo’n divisionalised form bepaalt de centrale directie hoe de divisies op hoofdlijnen te werk gaan. Er zijn ondersteunende stafafdelingen welke de procedures vastleggen. Wel blijft er ruimte voor een specifieke invulling van de taken per divisie (korpsniveau). De werkwijze wordt gestandaardiseerd, op centraal niveau wordt de ruimte bepaald voor lokale specifieke invulling. Uniforme regelgeving In § 6.3 heb ik het gebrek aan weten regelgeving beschreven alsmede het gebrek aan controlemiddelen. De oplossing voor een tekort aan regels dient m.i. van de rijksoverheid te komen. In de huidige sterk versplinterde structuur, heeft de rijksoverheid met honderden uitvoerende diensten te maken en sterke belangengroepen (zoals de VNG). Dat geeft een spanningsveld: aanscherping van regels door de rijksoverheid (bijv. controles brandpreventie) betekent voor de brandweerkorpsen dat zij extra kosten moeten maken. Kosten die niet door de rijksoverheid, als opsteller van de regel, worden gedragen, maar die op de begroting van de gemeenten drukken. De gemeenten hebben weinig behoefte om met deze extra kosten te worden opgezadeld en zullen dan ook op voorhand kritisch tegenover deze regelgeving staan. Gemeenten stellen liever zelf regels vast om de kosten te beheersen. Ondanks alle goede bedoelingen welke na de rampen van Enschede en Volendam zijn geuit, zal de regelgeving en de controle op de door de rijksoverheid gestelde regels m.i. problematisch blijven zolang dit wordt overgelaten aan de gemeenten afzonderlijk. In een geregionaliseerde brandweerstructuur heeft de rijksoverheid nog maar met 25 partijen te maken in plaats van ± 500 en zal het relatief eenvoudig zijn landelijke uniforme normen te implementeren en te controleren. Binnen de regio’s zelf, is in de divisionalised form de directie van de geregionaliseerde brandweer verantwoordelijk voor de implementatie van de regels door de lokale divisies. Bovendien zal in de geregionaliseerde structuur ook de bekostiging niet langer grotendeels vanuit de gemeenten komen. Rijksbekostiging ligt meer voor de hand. In dat geval kan een kosten- / batenanalyse van een nieuwe maatregel op rijksniveau worden gemaakt. Adequate schaal In § 6.4 heb ik de consequenties van de (te kleine) gemeentelijke schaal aangegeven. Een regionale schaal lost de daardoor ontstane problemen qualitate qua op. De brandweer krijgt meer body: regionaal meer dan duizend medewerkers in plaats van de vijftig of minder, die nu een bureau van de regionale brandweer vormen. Zo komt er ook meer ruimte om specialisten aan te trekken voor de noodzakelijke stafafdelingen. Efficiëntie en bekostiging In § 6.5 staan enkele problemen met de bekostiging van de brandweer beschreven. Die hebben deels te maken met een niet efficiënt gebruik van middelen. In de divisionalised form zijn problemen van



40

inefficiëntie relatief makkelijk op te lossen: centraal wordt bepaald welk korps een ladderwagen of hulpverleningsvoertuig krijgt, de inkoop via een centrale gespecialiseerde afdeling wordt vanzelfsprekend. De bekostigingswijze zal voor een geregionaliseerde brandweer bovendien langs één lijn lopen, bij voorkeur via het rijk. Het is niet effectief om een volledig geregionaliseerde brandweer afhankelijk te maken van bekostiging door individuele gemeenten. Wegens herverdelingseffecten zou dit bovendien nog wel enige discussie opleveren. Een geregionaliseerde brandweer zal wel efficiënter maar niet goedkoper worden. De noodzakelijk standaardisatie van werkprocessen, nodig om in de brandweerkolom van de rampenbestrijding als één geheel op te kunnen treden, brengt met zich mee dat het hoofdkantoor van de organisatie verscheidene stafafdelingen zal hebben en daardoor zullen er meerkosten zijn. Ook op andere plaatsen in de rode kolom zal verder geïnvesteerd 1 moeten worden om de kwaliteit van de rampenbestrijding in zijn algemeenheid op niveau te brengen . Los van de gekozen structuur is bekostiging van de regionale brandweer door de rijksoverheid 2 daarvoor de eenvoudigste oplossing . Tegenkrachten Met een geregionaliseerde structuur zullen veel van de huidige organisatieproblemen binnen de brandweer op te lossen zijn. Het voorstel de brandweer te regionaliseren is al diverse keren gedaan (zie § 3.2 en § 3.3.1). Dat de regionalisering van de brandweer nog niet is gerealiseerd, heeft vooral met een aantal tegenkrachten te maken. De gemeentelijke inbedding van de brandweer in Nederland is historisch bepaald en als zodanig stevig verankerd. Pogingen daarin verandering te brengen stuiten begrijpelijkerwijs op weerstand. Die weerstand tegen regionalisering valt te verwachten van zowel burgemeesters, gemeentelijke brandweercommandanten als de vrijwilligers: • burgemeesters: alhoewel een enkele burgemeester best het beheer over de brandweer zou willen regionaliseren, zoals ik in Groningen heb gehoord, willen de meeste burgemeesters in Nederland de gemeentelijke inbedding in stand laten. Het beheer van de gemeentelijke brandweer is nog één van de weinige vakinhoudelijke taken van de burgemeestersportefeuille. • Commandanten: de gemeentelijk brandweercommandanten in Nederland zijn elk voor zich de baas van hun organisatie. Het is niet verwonderlijk dat de meeste dit graag zo willen houden. Een reorganisatie van de brandweer richting regionalisering tast immers hun autonome positie aan. • Vrijwillige brandweerlieden: zij zijn sterk gehecht aan hun eigen subcultuur binnen het gemeentelijk korps. Zijn staan niet te juichen bij de gedachte dat hun korps voortaan als onderdeel van een grote regionale organisatie moet gaan functioneren. Een burgemeester uit Groningen wees mij in die context op het belang dat vrijwilligers hun onderscheidingen persoonlijk door hun eigen burgemeester uitgereikt krijgen. Intussen zijn in de provincie Groningen veel gemeentelijk commandanten in dienst genomen door de regionale brandweer, waardoor de regio meer invloed heeft gekregen binnen de gemeentelijke korpsen. Dat heeft in geen van die gemeenten geleid tot verlies van vrijwilligers.

8.2

Een geregionaliseerde brandweer: De interne organisatie.

De huidige gemeentelijke brandweer is georganiseerd vanuit haar taakstelling in de lokale basisbrandweerzorg. De politiek heeft de afgelopen jaren, na de schokkende rampen, het belang van de rampenbestrijdingsorganisatie beklemtoond. Daarom neem ik de rampenbestrijding als uitgangspunt voor het ontwerp van een vernieuwde brandweerorganisatie, zonder daarbij de basisbrandweerzorg uit het oog te verliezen. Een geregionaliseerde brandweer is er immers niet alleen voor rampen, maar moet ook in staat blijven de lokale brandweerbasiszorg te verlenen. Voor de schets van een geregionaliseerde brandweer gebruik ik de algemene indelingsprincipes voor de taakverdeling binnen een organisatie zoals deze door Bovens e.a. zijn beschreven (zie § 4.2) en breng taakverdeling- en coördinatieaspecten met elkaar in verband volgens de typologie van Mintzberg (§ 4.4).

1 2

Brouwer-Korf, A. e.a. Krachten bundelen voor veiligheid, 2002, hfd. 5 ROB, Veiligheid op niveau, 2003, p.46



41

De algemene indelingsprincipes volgens Bovens e.a. Het doelbeginsel staat bij een brandweerorganisatie voorop: de brandweer zo organiseren dat zij haar taken waar kan maken. Daarnaast speelt het geografisch beginsel een belangrijke rol: de eerste brandweerauto dient, afhankelijk van de aard van het object, binnen 6 tot 8 minuten ter plekke te zijn. Dit impliceert dat de huidige sterke spreiding van de kazernes over de regio op hoofdlijnen in stand dient te blijven. Het nadeel dat hierdoor de fysieke (en gevoelsmatige) afstand van lokale 1 medewerkers tot de centrale organisatie wordt vergroot , is onvermijdelijk. Vergeleken met de huidige situatie van geheel autonome gemeentelijke brandweerkorpsen, wordt in een geregionaliseerde brandweer de afstand tot de regionale brandweer echter aanzienlijk verkleind. De configuratie van de geregionaliseerde brandweer volgens Mintzberg Een geregionaliseerde brandweer, welke decentraal in nagenoeg elke woonkern van enige omvang in de regio een vestiging heeft, is in termen van Mintzberg te kenschetsen als een divisionalised form. Dit is ook de configuratie welke nu in de zeldzame omstandigheden van een ramp of groot ongeluk in de rampenbestrijding actief is (§ 5.4). Bij een geregionaliseerde brandweer wordt dit de dagelijkse structuur. Er is dan geen "knipmoment" meer tussen de dagelijkse structuur en de rampstructuur; er is dan ook geen discussie meer of een bepaald incident (al) groot genoeg is voor regionale opschaling en wie er dan de leiding heeft. De regionale structuur is altijd aanwezig, alleen beperkt de inzet van de brandweer zich bij de meeste incidenten tot het kleinste deelelement van deze regionale structuur: één van de brandweerposten. In de divisionalised form van Mintzberg komt de structuur van de geregionaliseerde brandweer er op hoofdlijnen als volgt uit te zien: • er zijn relatief zelfstandige suborganisaties, de divisies, welke taken voor de moederorganisatie uitvoeren. Deze divisies bestaan uit een aantal brandweerkorpsen. Dit wellicht ter geruststelling van de huidige gemeentelijke korpsen: de brandweerkorpsen blijven in hun huidige vorm bestaan. Het geografisch werkterrein blijft in hoofdlijnen ook hetzelfde, al kan door de invoering van operationele grenzen (die in sommige regio’s overigens al bestaan) aan de rand van het inzetgebied enige verschuiving optreden van of naar een buurkorps. Gemeentegrenzen spelen geen rol meer. De huidige cultuur per korps zal overeind blijven, de vaste oefenavond en het biertje na afloop hoeven geenszins te wijken onder een geregionaliseerde structuur. Individuele brandweerkorpsen komen onder leiding van een postcommandant welke hiërarchisch onder de divisiemanager valt. • De divisies krijgen een omvang van maximaal een tiental korpsen. Qua span of control is dat een te behappen hoeveelheid eenheden voor een divisie manager. De regionale directie krijgt te maken met eveneens maximaal een tiental divisies. De divisies zijn zelfstandig in staat alle basisbrandweertaken uit te voeren. Per divisie is er dus als voorbeeld minimaal één hulpverleningsvoertuig aanwezig, waarmee een belangrijke efficiëntieslag wordt geslagen. Elke 2 divisie heeft ook minimaal één OvD piket . • Divisionalisatie gaat volgens Mintzberg hand in hand met diversificatie. Bij de brandweer kunnen in de divisonalised form de specialistische taken zoals gaspakkenteams binnen een beperkt aantal divisies worden ondergebracht. Het is niet noodzakelijk dat elke divisie elk specialisme beoefent. • Er is sprake van centralisatie van macht: de centrale directie bepaalt uiteindelijk de spelregels waaraan de divisiemanagers zich dienen te houden om vrijblijvendheid te voorkomen. Bij de brandweer zijn de huidige referentiekaders voorbeelden van dergelijke spelregels. In een divisionalised form kan de regionaal commandant de toepassing voorschrijven en worden 1

Bovens e.a, Openbaar bestuur, 2001 p.160 OvD: deze functie is nu een gemeentelijke taak waarvoor een vijftal functionarissen nodig zijn. Grotere steden kunnen dit zelfstandig organiseren, voor kleinere gemeenten is het een probleem om vijf opgeleide officieren in dienst te hebben. Als het al lukt om vijf (vrijwillig) officieren op te leiden, is er vervolgens het probleem, dat zij in een kleinere gemeente te weinig ervaring opdoen om hun kennis en vaardigheden up to date te houden. In een district kan de OvD functie effectiever worden ingezet. Afhankelijk van de grootte zijn binnen een district één of meerdere OvD kringen actief. De OvD zelf wordt in het werkgebied van meerdere korpsen ingezet en komt aldus vaker aan bod. 2



42

•

•

• •

daardoor overal in de regio dezelfde regels gehanteerd. Voor de positie van de postcommandanten heeft dit belangrijke consequenties: zij zijn niet langer de onbetwiste leiders van een korps maar worden middle managers: zij hebben de taak het beleid van de regionaal commandant en de regionale stafafdelingen te implementeren in het gebied waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Op elke brandweerpost komt de leiding in handen van een beroepsfunctionaris. Dit kan bij de kleinere posten ook een part time functie zijn, waardoor mogelijk één leidinggevende meerdere kleinere brandweerposten onder zijn hoede kan krijgen. De leidinggevenden van de brandweerposten zijn part time op het kantoor van de regionale brandweer aanwezig. Er is echter één consequentie: voor de huidige vrijwillige brandweercommandanten is in dit model geen plaats meer. de huidige afdelingen preventie (inclusief pro-actie), opleidingen, oefenen, nazorg en (indien van toepassing) onderhoud materieel kunnen deels worden verdeeld over de divisies en ondergebracht in de kazernes van de middelgrote woonkernen. Door centralisatie van medewerkers ten opzichte van de huidige gemeentelijke preventisten komt er ruimte voor meer functiedifferentiatie binnen het preventieveld, een belangrijk kwaliteitsitem. Door deconcentratie van medewerkers met een (gedeeltelijke) bureaufunctie worden combinaties met de repressieve functie mogelijk. Binnen een geregionaliseerde structuur kan, aldus binnen een aantal middelgrote woonkernen tijdens kantooruren een beroepsbezetting van de repressieve dienst worden gerealiseerd zonder veel meerkosten. Regionale stafafdelingen zorgen voor de standaardisatie van de output. Bij de geregionaliseerde brandweer worden bijv. de uitrukprocedures centraal voor de hele regio bepaald. Het zal even wennen zijn voor menig brandweerkorps als zij moeten gaan werken conform centraal vastgestelde procedures. Uniformering leidt echter tot verkleining van de kans op fouten en komt dus de totale kwaliteit ten goede. Het bevordert bovendien de mogelijkheden om naadloos op te schalen bij een groter incident. Een regionale afdeling inkoop zorgt voor standaardisatie van het materieel en kan door de regionale omvang van de inkoop kwantumkortingen bedingen. de RAC is een eigen divisie, gezien de omvang en het specifieke takenpakket; Een divisionalised form leent zich ook goed voor toekomstige uitbreidingen, bijv. met de GHOR organisatie die als aparte divisie binnen de structuur ondergebracht kan worden.

In onderstaande figuur schets ik de geregionaliseerde brandweer volgens de divisionalised form van Mintzberg



43

8.3

De bestuurlijke inbedding

Bij een nieuwe organisatievorm voor de brandweer zal ook de bestuurlijke inbedding opnieuw overdacht moeten worden. Immers het niveau van de gemeentelijke brandweer, waarop nu meer dan 90 % van de brandweerzorg is georganiseerd, komt te vervallen. De bestuurlijke inbedding is echter het grote knelpunt op weg naar een geregionaliseerde brandweer: deze was en is nu nog steeds de politiek belangrijkste kwestie. Zo’n 10 jaar geleden dacht minister Dales na over een democratische regionale bestuurslaag. Deze laag zou ook ideaal zijn voor inbedding van de brandweer. De discussie over regionaal bestuur verzandde echter en zo ook de voorstellen voor de regionalisering van de brandweer. De brandweer en de rampenbestrijding, hoe belangrijk ook, blijken van onvoldoende (politiek) gewicht te zijn om de discussie over de bestuurlijke hoofdstructuur naar een eindpunt te leiden. Uiteindelijk is het antwoord op de vraag, hoe de nieuwe brandweer bestuurlijk dient te worden ingebed, normatief bepaald: het hangt er maar van af waar je (politiek) staat. In het onderstaande zal ik beknopt de opties schetsen welke er m.i. voor de bestuurlijke inbedding van een geregionaliseerde brandweer bestaan en tot een normatieve keuze komen. Ik hanteer daarbij de volgende uitgangspunten: • De brandweerorganisatie als onderdeel van de rampenbestrijdingsorganisatie dient hoe dan ook bestuurlijk te worden verankerd in het Nederlandse politiek-bestuurlijke bestel. De brandweerzorg en de rampenbestrijding zijn onderdeel van de veiligheidsfunctie, één van de basistaken van de overheid. Vormen van verzelfstandiging, zoals bij de spoorwegen, zijn voor de brandweer wat mij betreft niet aan de orde. • De brandweerzorg blijft onder bestuurlijk gezag staan. Als regel zal de burgemeester van de gemeente waar een incident zich voordoet dit gezag uitoefenen. In uitzonderingsgevallen kan een CdK of een minister aanwijzingen geven. In Groningen is regionaal afgesproken dat de CdK het RCBT voorzit en bij grote incidenten de coördinerende rol op zich neemt. Recent zijn ook in de provincie Utrecht stappen in die richting gezet. • Het huidige bestuurlijk bestel blijft gehandhaafd. Discussies over een aparte regionale democratische bestuurslaag hebben de afgelopen decennia niet tot een concrete stap geleid. De discussie over herpositionering en herindeling van de provincies lijkt eveneens vooralsnog niet tot 1 concrete veranderingen te leiden . Het is een interessante these of brandweerzorg en rampenbestrijding in een ander bestel beter zouden kunnen gedijen. Op deze plek voert een discussie daarover echter te ver. • De huidige regio-indeling van de politieregio’s is maatgevend. De brandweerregio’s zijn bezig met fusies om op dezelfde indeling uit te komen. Met deze uitgangspunten zijn er theoretisch gezien een vijftal mogelijkheden om de geregionaliseerde brandweer bestuurlijk in te bedden: de drie verdiepingen van het huis van Thorbecke: gemeentebestuur, provinciaal bestuur, of rijksbestuur. Daarnaast zijn er het verlengd lokaal bestuur op grond van een WGR-constructie of een functioneel bestuur zoals de politie dat kent. Gemeentebestuur valt eigenlijk op voorhand af. Het is onlogisch om het lokale bestuurlijke niveau een regionaal orgaan te laten aansturen. De geregionaliseerde brandweer is nog wel op gemeentelijk niveau aanwezig, maar onder regie van een regionaal management. Met het functionele bestuur is bij de politie sinds 1993 ervaring opgedaan. De politie kent een schaarsteprobleem: er lopen meer boeven rond dan de politie vangen kan. Op de korpsbeheerder rust de zware taak de schaarse agenten zo te verdelen, dat de politie een maximum aan taken kan uitvoeren. Het risico binnen het functionele bestuur bestaat eruit dat de korpsbeheerder daarbij de noden van de centrumgemeente voorop stelt. Met enkele burgemeesters in Groningen heb ik hierover 2 1 gesproken en verwijs naar een evaluatie uit 1998 van de politiewet en naar het recente ROB 1 2

Verlaan, mr. Geelhoed over de gemiste bestuurshervorming, NRC, 12 maart 2003 Kleintjens, Het Groninger model, 2003, p.8



44

2

rapport . Uit het memorandum n.a.v. de evaluatie 1998 blijkt dat de democratische verantwoordingsstructuur voor de regionale politiezorg tekort schiet. Functioneel bestuur holt de taken van het organieke bestuur uit: het gaat over steeds minder. De ROB vindt functioneel bestuur alleen verantwoord als het territoriaal echt niet kan. Het grote winstpunt van de reorganisatie in 1993, de eensoortige politie, dient te worden behouden. Hetzelfde geldt voor de schaalvergroting met de daaraan verbonden efficiencywinst. Onderzoekers van het COT en IPIT pleiten ervoor aansluiting te zoeken bij een bestuurlijk niveau met een rechtstreeks gekozen democratisch orgaan t.a.v. de politie. Het gebrek aan democratische controle waarop zowel de evaluatie uit 1998 als de ROB in haar advies uit 2002 wijzen, is voor mij argument om functioneel bestuur af te wijzen. Verlengd lokaal bestuur conform de WGR is de huidige bestuursvorm van de regionale brandweer. Daarop valt veel aan te merken. De democratische controle verloopt via de diverse gemeenteraden die, elk voor zich, hun burgemeester aan dienen te spreken op zijn verrichtingen in het regionaal bestuur. De regio Utrechts Land kent bijv. een bestuur van 33 burgemeesters. Het aantal bestuursleden ligt daarmee slechts een factor twee lager dan het aantal personeelsleden van de regionale brandweerorganisatie. De burgemeesters leggen verantwoording af aan 33 verschillende gemeenteraden met in totaal zo'n 1000 raadsleden! Het afleggen van verantwoording over de activiteiten van het regionaal brandweerbestuur binnen de gemeenteraad, geschiedt in de meeste gemeenten 1 x per jaar: bij de behandeling van de begroting voor het volgende kalenderjaar waarbij tevens de jaarrekening van het vorige jaar wordt meegenomen. Voor de regionale brandweerorganisatie is het fysiek onmogelijk effectief te communiceren met al deze gemeenteraden en bijbehorende gemeentelijke commissies. Voor bestuurders blijkt het tevens moeilijk hun regionale wensen en ambities in hun eigen raad om te zetten in een verhoging van de gemeentelijke bijdrage. Met de huidige fusies tot steeds grotere brandweerregio’s komt het controlerend orgaan (de raad) steeds meer op afstand van de uitvoerende organisatie te staan. De feitelijke democratische controle van een WGR bestuurorgaan is hierdoor in mijn ogen een farce. Binnen de huidige organisatievorm van de brandweer, voornamelijk gemeentelijke korpsen met een relatief klein regionaal bureau, is een WGR constructie een logische opbouw vanuit de gemeentelijke inbedding: elke burgemeester bestuurt individueel de lokale brandweer en collectief besturen zij het regionaal bureau. Wanneer de lokale inbedding komt te vervallen is de verlengd lokaal bestuursconstructie niet langer de aangewezen bestuursvorm. Ik noem de argumenten: • deze bestuursconstructie schiet democratisch tekort zoal hierboven toegelicht. • het belangrijkste onderwerp waarover nu de discussie met de gemeenteraden gaat, de begroting, is straks geen item meer voor lokale bestuurders. De bekostiging van de geregionaliseerde brandweer verloopt niet langer via de gemeentebegroting, maar centraal via de rijksbegroting; iets waarvoor overigens ook de commissie Brouwer zich sterk maakt in haar advies. Wie niet betaalt, bepaalt ook niet, zou een logische variant op een spreekwoord zijn! • de link tussen het beheer over de regionale brandweer en de lokale gemeenteraden loopt nu nog via de eigen herkenbare gemeentelijke brandweerorganisatie. De besluitvorming over nieuwe geregionaliseerde brandweren met zoals in Utrecht ruim 2000 medewerkers is geen herkenbaar item voor een gemeenteraad. Aldus blijven er twee verdiepingen over uit het huis van Thorbecke: provinciaal of rijksbestuur. Rijksbestuur is op zichzelf best een optie, maar zou er toe leiden dat de brandweer in de praktijk op grote afstand van de bestuurder (bij rijksbestuur: de minister) zal gaan functioneren. Zie het voorbeeld van rijkswaterstaat dat als een gedeconcentreerde rijksdienst, nagenoeg los van politiek-bestuurlijke invloeden functioneert. Uit het oogpunt van kennis van de lokale situatie geef ik zelf de voorkeur aan bestuurlijke inbedding bij het provinciaal bestuur. Het provinciaal niveau is nu al op veel plaatsen actief bijv in het faciliteren en onderhouden van risico-inventarisaties. Op provinciaal niveau worden bovendien ook de 1 2

Rosenthal e.a Politiezorg in Nederland, 1998, p.46 ROB Advies bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s, 2003 p.7



45

belangrijke besluiten genomen over de inrichting van gebieden. Deze zaken hangen nauw samen met de fysieke veiligheidsrisico’s. Het zou logisch zijn op dit niveau ook de besluitvorming neer te leggen over de noodzakelijke sterkte en specifieke uitrusting van de geregionaliseerde brandweerorganisatie. Het rijk zou, behalve de huidige systeemverantwoordelijkheid, ook toetsende bevoegdheden moeten krijgen. Belangrijkste belemmering voor het provinciaal bestuur van een geregionaliseerde brandweer is dat de provincies in Nederland hier niet klaar voor zijn. Ook Alders doet geen voorstellen in de richting. 1

Geelhoed pleit in het verlengde van de ontwikkelingen elders in Europa nadrukkelijk wel voor versterking van de rol van de provincies, om de sturingsvraagstukken op regionaal niveau bij de provincies neer te leggen. Een geregionaliseerde brandweer zou dan bestuurlijk binnen zo’n provincie een plaats kunnen krijgen. Dat in de provinciaal-bestuurlijke constructie de ene provincie over één brandweerregio gaat en een andere over drie is niet erg evenwichtig. Dit hoeft echter niet onoverkomelijk te zijn. Nader onderzoek is op dit punt gewenst. Tot slot Ik heb een schets gegeven van een geregionaliseerde brandweer zoals als deze zou kunnen worden ingericht; regionalisering van de brandweer komt tegemoet aan een groot aantal organisatorische tekortkomingen. Er komt een eind aan de huidige versnippering in het brandweeroptreden. Dit is met name bij grootschalig en multidisciplinair optreden van groot belang. De brandweer groeit van een schaal van nu enkele tientallen medewerkers per gemeentelijk of regionaal organisatiedeel naar regionale korpsen van minimaal 1000 medewerkers, en kan daardoor verder professionaliseren en meer gewicht in de schaal leggen als coördinator in de rampenbestrijding. Het nadeel dat een geregionaliseerde organisatie verder af staat van het basiswerk in de gemeenten, zal bij de brandweer minder ernstig zijn dan bij de politie indertijd. Bij de politie zijn door de regionalisering grote groepen medewerkers gecentraliseerd gaan werken, de brandweer zal in de divisionalised form zijn sterke geografische spreiding behouden. Daardoor behouden ook de vrijwilligers hun binding met het lokale niveau. Belangrijkste verandering zal de structuur van het management zijn: niet langer een zelfstandig leidinggevende bij elk gemeentelijk korps, deels nog als vrijwilliger, maar een regionaal aangestuurde professional.

1

Geelhoed e.a, 2002, p3



46

9

NAWOORD

In deze scriptie heb ik vanuit organisatiekundig perspectief naar de organisatie van de brandweer binnen de rampenbestrijding gekeken. In § 2.2 heb ik daarvoor een aantal onderzoeksvragen opgesteld en deze vraag centraal gesteld: "hoe kan vanuit de organisatiekunde een bijdrage worden geleverd aan de oplossing van de problematiek binnen de rode kolom van de rampenbestrijding zoals deze in diverse onderzoeksrapporten wordt geschetst" Een mogelijke oplossing die ik voor de problematiek binnen de rode kolom van de rampenbestrijding heb beschreven is de regionalisering van de brandweer, onder handhaving van de bestaande sterke geografische spreiding van de uitrukposten. In de typologie van Mintzberg is de divisionalised form daarvoor de meest passende configuratie. Naast bovenstaande centrale vraag heb ik drie vragen gesteld buiten het organisatiekundig perspectief, naar respectievelijk de bestuurlijke inbedding, het Groninger model als alternatief, en de bekostigingswijze. Wat betreft de bestuurlijke inbedding komen m.i. binnen de huidige bestuurlijke modellen in Nederland alleen rijks- en provinciaal bestuur in aanmerking voor een brandweer die niet langer meer gemeentelijk is ingebed. Daar kennis van lokale omstandigheden gewenst is, is m.i. provinciaal bestuur dan de beste optie van deze twee. Het Groninger model, dat ik tijdens een stage heb onderzocht, is een mogelijk alternatief gebaseerd op intensieve samenwerking van alle partijen binnen de rampenbestrijding. Het model functioneert dankzij het charisma en de inzet van een aantal sleutelfiguren in de rampenbestrijding aldaar. Deze oplossing laat zich daarmee niet zonder meer kopiëren naar andere regio's. Voor de bekostiging van een regionaal georganiseerde brandweer is rijksbekostiging het meest effectief. Het garandeert een uniforme standaard voor de brandweer. Tot slot de situatie in Finland waar ik in het kader van de buitenlandstage ben geweest. Bij wet is aldaar besloten de 448 gemeentelijke hulpverleningsdiensten samen te voegen tot 22 regionale organisaties. Gelijktijdig is besloten tot de instelling van 15 geïntegreerde meldkamers voor hulpverleningsdiensten en politie onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. De eerste ervaringen bij de hulpverleningsdiensten zijn dat het makkelijker wordt mensen en middelen op de meest effectieve manier over de regio te verdelen en dat de administratieve lasten aanzienlijk zijn afgenomen, omdat dit nu op een centraal punt in de regio gebeurt. Geklaagd wordt er door de vroegere gemeentelijk commandanten, omdat velen hun positie hebben moeten prijsgeven. Regionalisering van de brandweer is als mogelijke oplossing ook in Nederland al een aantal keren aangedragen, echter nooit uitgevoerd: in 1961 door de toenmalige brandweerraad, ca 10 jaar geleden door toenmalig minister Dales. Na de ramp in Volendam heeft de commissie Alders geconcludeerd dat voor versterking van de rol van de brandweer in de rampenbestrijding, de regionale schaal meer voor de hand liggend is. Om regionalisering in Nederland te kunnen implementeren zal een nieuwe brandweerwet moeten worden geschreven. Daarvoor lijkt in de Nederlandse politieke verhoudingen, ca. 3 jaar na Enschede en Volendam, de tijd nog niet rijp.



47

10 STELLINGEN Op deze pagina een aantal stellingen, deels van mijzelf, anders met bronvermelding 1. Op weg naar een regionaal georganiseerde brandweer dienen op vele vragen nog antwoorden 1 gevonden te worden. Het niet voeren van de discussie, is het slechtst denkbare scenario 2. De overheid dient als cruciale hoeder van veiligheid haar rol voor, tijdens en na ongevallen en rampen meer op te pakken. De samenleving moet zo veilig mogelijk zijn: juist ook door het bestaan van, de gevolgen van, onveiligheid te erkennen; slachtoffers mogen niet in de kou blijven 2 staan . 3. Een gemeentelijke brandweerorganisatie die zich verzet tegen landelijke uniforme normen voor de wijze waarop zij haar werk dient te verrichten, ontbreekt het aan gezag om richting maatschappij regulerend op te kunnen treden. 4. Een regel die geen regel is, kan niet worden overtreden. 5. Brandweerkorpsen waarbij ook de leiding uitsluitend uit vrijwilligers bestaan, zijn in de praktijk niet in staat alle landelijk gepromote nieuwe ontwikkelingen in hun werkzaamheden te implementeren. 3 6. Het enige echt vrijwillige aan vrijwilligerswerk is, de beslissing eraan te beginnen . 7. Politie en brandweer kennen elk hun eigen schaarsteprobleem: bij de politie is het probleem dat er meer boeven rondlopen dan zij vangen kunnen, bij de brandweer is er een algeheel tekort aan grote(re) branden. 8. "Nederland is het koninkrijk der onverenigde gemeenten" placht oud commandant Westers van de Regionale Brandweer Eemland en voormalig vice voorzitter van het CCRB te zeggen en daarmee is veel verklaard over de brandweerorganisatie. 9. Because organisations have natural structures, harmony among parts may be the key to 4 organizational succes 10. All managers appear to be puppets. Some decide who will pull the strings and how, and they then take advantage of each move they are forced to make. Others, unable to exploit this high-tension 5 environment, are swallowed up by this most demanding of jobs . e 11. Indien het huis van Thorbecke bij het ontwerp in de 19 eeuw vier verdiepingen had gekregen in plaats van de huidige drie, zou de bestuurlijke inbedding van de geregionaliseerde brandweer en veiligheidsregio geen enkel punt van discussie zijn geworden. 6 12. De optimale schaal voor een bestuurslaag bestaat niet, heeft nooit bestaan en zal nooit bestaan . 13. Wie gewend is MCDM literatuur in de trein door te nemen, heeft er baat bij wanneer deze om onbekende redenen, in een weiland tot stilstand komt. 14. Wanneer je op vakantie gaat met een vliegtuig van Alitalia en tot de ontdekking komt dat zich in de cockpit geen “gezagvoerder”, maar in plaats daarvan een “commandante” bevindt, dan geeft je dat als brandweermedewerker een geruststellend gevoel. 15. Als Pasen en Pinksteren op een dag konden vallen, zou deze scriptie in luttele uren tot stand zijn gebracht. 16. Voor wie is opgegroeid met het Zuid Limburgse dialect, kan de communicatie in brandweerjargon tot merkwaardige misverstanden leiden. Zo ben ik gewend bij het bestellen in mijn moerstaal van een “TAS koffie” een zeer redelijke hoeveelheid te ontvangen…. 17. De regionaal georganiseerde brandweer kan in het post-Fortuijn tijdperk beargumenteerd worden met de woorden “Ien zou het zo gewild hebben”.

1

Alders, Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport, 2001, p. 391 Ten Hove, Faro, de ramp na de ramp, 2002, pag. 266 3 Wim van Vuuren, proefschrift “organisational failure” 1998). 4 Mintzberg, Harvard Business Review, jan/feb 1981, p. 103 5 Mintzberg in boek Pugh e.a., Writers on Organizations, 1983 p. 131 6 Theo Toonen 2



48

Literatuuropgave Alders, J.

Congres(map): Reorganisatie Rampenbestrijding, Nederlands Congres Centrum, Den Haag, 11 december 2002

Alders, J. e.a.

Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Eindrapport, Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht, 2001

Alders, J. e.a.

Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Deelonderzoeken B, Commissie onderzoek cafébrand, 2001

Algemene Rekenkamer

Rapport Voorbereiding rampenbestrijding, Den Haag, 2001

Bovens, M.,'t Hart, P., van Twist, M., Rosenthal, U.

Openbaar bestuur, Beleid, organisatie en politiek, 6 herz. druk, Alphen aan den Rijn, 2001

Brouwer-Korf, A. e.a.

Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen, VNG-commissie 2002

Bruijn, J. de Heuvelhof, E. ten

Management in Netwerken, tweede druk, Utrecht, 1999

COT e.a.

Zicht op voortgang, vooruitgang in zicht, tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Utrecht, Den Haag, Amsterdam, 2002

Dohmen, J

Handhaving bouwen milieuregels faalt, Inspectie: niks geleerd van rampen, NRC Handelsblad, 21 mei 2003

Duin, M. van, Otten, M.

Model voor de veiligheidsregio, Achtergronden, ontwikkelingen en trends, het tijdschrift voor politie, december 2002

Geelhoed, L. e.a.,

Op schaal gewogen, Regionaal bestuur in Nederland in de 21 Interprovinciaal Overleg, Den Haag, 2002

Heijnen, A. e.a.

Nulmeting pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties, Onderzoek binnen het project Versterking Pro-actie en Preventie, Cap Gemini Ernst & Young bv, Utrecht, 2002

Hove, C. ten

Faro, de ramp na de ramp, hoofdstuk 13, Den Haag, 2002, pag. 247-286.

Hulshof, A.

Syllabus kollege Organisatiekunde, Universiteit Twente,1984

Kleintjens, J.

Het Groninger model, Verslag binnenlandstage bij de provincie Groningen, Amersfoort, 2003

Leeuw, A. de

Organisaties: management, analyse, ontwerp en verandering, Assen, 1982

Meulendijks, H.

Disaster control, A survey on the organization of disaster control in Norway, Sweden, Finland and Hungary, Utrecht, 1999

Ministerie BZK

Brandweerwet, 1985

Ministerie BZK

Brancherichtlijn optische en geluidssignalen brandweer, Den Haag, 2002

Ministerie BZK

De brandweer verlegt haar grenzen, Eindrapport Afstemmingsorgaan Regionale Brandweren, NBF, VNG, BZK, Den Haag, 1993

Ministerie BZK

Wet rampen en zware ongevallen, Versie 2001

Ministerie BZK

Project Herstructurering Brandweer, concept plan van aanpak, Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 1994

Ministerie BZK

Referentiekaders Gewenst zorgniveau, Project Versterking Brandweer, directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 1996

Ministerie BZK

Referentiekaders Bedrijfsvoering en ondersteuning, Project Versterking Brandweer, directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 1996

e


ste

eeuw,


49

Ministerie BZK

Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed, beleidsnota rampenbestrijding 2000- 2004, Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 1999

Ministerie BZK

Onderzoek vuurwerkramp Enschede, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding rapport no. 6, Algemene coördinatie van de bestrijding, Den Haag, 2001

Ministerie BZK

Cafébrand Nieuwjaarsnacht, Incident en incidentbeschrijving, Rapportage rijksinspecties, 2001

Ministerie BZK

Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2002-2003

Ministerie BZK

Bewust veiliger, Actieprogramma rampenbeheersing en brandweer 2002- 2006, Directie Rampenbeheersing en Brandweer, Den Haag, 2002

Mintzberg, H.

Organisation design: fashion or fit, Harvard Business Review, january-february 1981

Nibra

Organisatie van de crisisbeheersing en rampenbestrijding, Arnhem, 2001

NVBC

Schaalvergroting, Hoever? Sectie Commandanten Gemeentebrandweer, Den Haag, 1992

Oosting, M. e.a.

De vuurwerkramp, Eindrapport Commissie onderzoek vuurwerkramp, Enschede / Den Haag, 2001

Oosting, M. e.a.

De Vuurwerkramp, B, Rampenbestrijding en gezondheidszorg, Commissie onderzoek vuurwerkramp Enschede / Den Haag, 2001

Oosting, M. e.a.

De vuurwerkramp, C, Praktische hulpverlening, Commissie onderzoek vuurwerkramp, Enschede / Den Haag, 2001

Pop, J.

Congres(map): Reorganisatie Rampenbestrijding, Nederlands Congres Centrum, Den Haag 11 december 2002

Pugh, D., Hickson, D., Hinings, C

Writers on Organizations, 3 edition, Harmondsworth, Middlesex, Great Britain, 1983

RGF Nieuws

Eerst eigen zaken op orde, dan meer samenwerking. Nieuwsbrief van de Regionaal Geneeskundig Functie, Regio Utrecht, nummer 7, 2002

ROB

Advies bestuurlijke inbedding veiligheidsregio’s, Den Haag, 2002

ROB

Veiligheid op niveau, een bestuurlijk perspectief op de toekomst van de veiligheidsregio’s, 2003

Rosenthal, U., Muller, E., Bruinsma, G.

Politiezorg in Nederland: Perspectieven voor de korte, middellange en lange termijn, Den Haag, 1998

Schoof, R.

Speeltuin voor kwaadwillenden, Hoe Nederland zich voorbereidt op een terroristische aanslag, NRC Handelsblad, 15 februari 2003, pag 25.

Verlaan, J.

In de politiek draait alles om de korte termijn, mr. Geelhoed over de gemiste bestuurshervorming, NRC Handelsblad, 12 maart 2003

Wild, R.

Essentials of Production and Operations Management, 2

e


nd

edition, London, 1982


50

Bijlagen Bijlage 1: Overzicht van de belangrijkste organisatiekundige scholen De bureaucratische school Aan het begin van de ontwikkeling van het organisatiekundig denken staat de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920). Weber is de grondlegger van de bureaucratische school (ca 1910), welke voorschrijft dat (overheid)organisaties zo nauwkeurig mogelijk hun procedures dienen te omschrijven en vast te leggen. e Het laissez faire principe uit de 19 eeuw had tot uitwassen geleid. Zelfs lijfstraffen waren niet ongebruikelijk als middel om de productiviteit te verhogen. Regelgeving en bureaucratie zijn het positieve antwoord van Weber op willekeur en ongebreidelde machtsuitoefening door leidinggevenden. Pas veel later krijgt de bureaucratie zijn negatieve connotatie als het te veel aan regels en daardoor te traag en niet flexibel functioneren van met name ambtelijke organisaties. De bureaucratische school hield in Duitsland nog stand onder het Nazi regime met Adolf Eichman als super bureaucraat: nauwgezet, efficiënt, maar volkomen amoreel. Scientific management e In de tweede helft van de 19 eeuw voltrok zich de industriële revolutie, welke leidde tot het ontstaan van vele nieuwe grote organisaties en de behoefte om deze te managen. De ontwikkeling van de lopende band in de auto-industrie in Amerika (Henry Ford) leidde tot een gigantische toename van de omvang van bedrijven en daarmee tot vragen hoe zo’n enorm bedrijf effectief te organiseren. Frederick W. Taylor (1856-1915) kwam rond 1910 in Amerika met de theorie van het scientific management: taken worden zoveel mogelijk uitgesplitst in deeltaken om daarmee efficiënter en controleerbaarder te kunnen werken. Maximale specialisatie bevordert de routinevorming en verhoogt de productie. Er is door Taylor veel onderzoek gedaan naar fysieke werkhouding, vermoeidheid e.d. 1 De ontwikkeling van de ergonomie is hieruit voortgekomen . Scientific administration Met de theorie van het scientific management is de scientific administration verwant (ca 1920). De Fransman Henri Fayol (1841-1925, mijn- en staalindustrie in Decazeville) is de belangrijkste exponent van deze theorie. De klassieke lijnorganisatie met bijbehorend organisatieschema is op de ideeën van Fayol gebaseerd. Waar Taylor met zijn scientific management vooral kijkt naar de vergroting van de productiviteit van de arbeiders, kijkt Fayol met zijn scientific administration vooral naar de versterking van het management van organisaties. Gulick en Urwick bouwen hierop voort met het formuleren van een zevental hoofdfuncties van het management van de ideale organisatie: 2 3 Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordination, Reporting, Budgetting (POSDCORB) . Human relations beweging Zowel Weber, Taylor als Fayol kijken voornamelijk naar de technische kant van het organiseren: hoe richt je een organisatie zo effectief mogelijk in? Al in 1927 stuit men op de grenzen van het scientific management: in de Howthorn elektrotechnische fabriek in Chicago wordt de invloed onderzocht van een betere verlichting van de werkplek op de productiviteit. In verschillende productiehallen worden verschillende verlichtingssystemen uitgeprobeerd om zo de optimale situatie te ontdekken. Wat men ook voor verandering aanbrengt in de verlichting, in alle gevallen blijkt de productiviteit te stijgen. Zelfs terugkeer naar de oude situatie leidt later tot een stijging van de productie. De Australiër Elton Mayo (1880-1949), onderzoeker aan de Harvard University, ontdekt dat niet de nieuwe lamp aan het plafond de oorzaak is van productiestijging, maar de toegenomen motivatie als gevolg van de aandacht die de 1

Wild, 1982, p. 100 Pugh e.a. Writers on Organizations, 1983, p. 63 3 Bovens, Openbaar bestuur, 2001, p. 46 / 175 2



51

1

werknemers in die fabriek krijgen . Dit onderzoek leidt tot het ontstaan van de human relations beweging, ook wel de industriële sociologie genoemd (ca 1930). Arbeidssatisfactie, een gevolg van vooral de informele organisatie, leidt tot een hogere productiviteit. Daarmee kwam een eind aan de theorie van het maximaal uitsplitsen van de taken. De socio-technische benadering van organisaties In de jaren veertig van de vorige eeuw kwam in Engeland (Tavistock Institute) als vervolg op de human relations beweging de socio-technische benadering van de organisatie in zwang, welke in de Scandinavische landen als ook in Nederland veel wordt toegepast. Zij stellen dat het werken in 2 groepen tot hogere arbeidssatisfactie leidt en daarmee tot hogere productiviteit . De Canadese psychoanalist Elliott Jaques onderzocht in Engeland het gedrag van groepen door zelf te participeren 3 in de groep . Jaques begon met het vraagstuk van een adequate salarisstructuur in de groep aan de orde te stellen en kwam al snel uit bij de problematiek van inter-group stresses. Belangrijke conclusie is dat de rol en status van individuen in een organisatie duidelijk gedefinieerd dienen te zijn op een wijze welke acceptabel is voor de persoon in kwestie én voor zijn collega’s. Revisionisme In reactie op de human relations beweging is begin jaren 60 van de vorige eeuw ook het zogenaamde revisionisme ontstaan. De Amerikaanse sociaal psychologen Rensis Likert (1903-1981) en Douglas McGregor (1906-1964) vonden dat de human relations beweging te ver was doorgeschoten in het 4 benadrukken van de arbeidssatisfactie als bepalende factor voor de productiviteit . In een goed functionerende organisatie is volgens de revisionisten zowel aandacht voor de motivatie van de medewerkers, als ook voor de formele structuur. Het gaat om de juiste mix van cultuur en structuur. Contingentietheorieën Vanaf 1960 kwamen de zogenaamde contingentietheorieën in zwang, volgens welke externe en interne omstandigheden in hoge mate bepalend zijn voor de wijze van functioneren van een organisatie. Er bleek uit empirisch onderzoek van Joan Woodward (1916-1971, University of London) 5 dat er grote verschillen waren in de formele structuur tussen verschillende organisaties . De essentiële betekenis van haar werk is, dat zij onderscheid maakt naar de vele aspecten welke organisaties van elkaar onderscheiden. Het heeft geen zin te zoeken naar de ene allerbeste organisatievorm, zoals Taylor die voor ogen had. De maatschappij en de organisaties die daarbinnen functioneren, worden steeds gecompliceerder en pluriformer van aard. Dat vraagt om pluriforme oplossingen.

1

Pugh e.a. Writers on Organizations, 1983, p. 160 Hulshof Organisatiekunde, 1984 p. 23 3 Pugh e.a. Writers on Organizations, 1983, p. 193 4 Pugh e.a. Writers on Organizations, 1983, p. 164 5 Pugh e.a. Writers on Organizations, 1983, p. 25 2



52

Bijlage 2: Organisatieschema BRUL volgens Mintzberg



53

Bijlage 3: Overzicht van organisatieconfiguraties



54

Bijlage 4: Crisismanagement Groningen



55

Bijlage 5 : Afkortingenlijst AB BB BRUL BZK C2000 CCRB CdK COT CPA CvD DB DSM GGD GHOR GMU GRIP IAC IPIT IPO MCDM NBF Nibra NRC NVBC NVBR OCR OvD POSDCORB PVB PVPP RAC RBE RCBT RGF ROB TAS VNG VROM VWS WGR

Algemeen Bestuur Bescherming Bevolking Brandweer Regio Utrechts Land Ministerie van Binnenlandse Zaken Communicatie 2000 College van Commandanten van Regionale Brandweren Commissaris der Koningin Crises Onderzoeksteam Centrale Post Ambulancevervoer Commandant van Dienst Dagelijks Bestuur De Staatsmijnen Gemeentelijke Geneeskundige Dienst Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Gemeenschappelijke Meldkamer Utrecht Gecoördineerde Regionale Incident Bestrijdingsprocedure Informatie en Advies Centrum Internationaal Politie Instituut Twente Inter Provinciaal Overleg Master of Crises and Disaster Management Nederlandse Brandweer Federatie Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Algemeen Handelsblad en Nieuwe Rotterdamse Courant Nederlandse Vereniging voor Brandweercommandanten Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en rampenbestrijding Opleiding Crisisbeheersing en Rampenbestrijding Officier van Dienst Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coördinating, Reporting, Budgetting Project Versterking Brandweer Project Versterking Pro-actie en Preventie Regionale Alarm Centrale Regionale Brandweer Eemland Regionaal Coördinerend Beleidsteam Regionaal Geneeskundig Functionaris Raad voor het Openbaar Bestuur Tankautospuit Vereniging Nederlandse Gemeenten Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport Wet Gemeenschappelijke Regeling



56

Bijlage 6 Curriculum Vitae Hans Kleintjens

Voornamen: Geboren: Burgerlijke staat:

Johannes Maria Gerardus 6 augustus 1959 te Heerlen gehuwd, 2 kinderen

Privé adres:

Het Wolfseind 14 3823 VS Amersfoort tel: 033 457 25 51 mobiel: 06 10 93 71 80 [email protected]

Opleiding:

* * * *

bezig met Master of Crisis and Disaster Management, Nibra / NSOB februari 1987 Ingenieur Bedrijfskunde: Universiteit Twente juni 1984 Kandidaatsexamen Elektrotechniek: T.H. Eindhoven juni 1977 Atheneum-B: Bernardinuscollege te Heerlen

Cursussen:

* *

1992/93 Management Pool Universiteit Twente 1990: Beleids- & Managementadviseur: Nederlands Instituut voor Management Ontwikkeling, Amersfoort / Universiteit van Amsterdam 1988: Administratieve Organisatie: Management Opleidingscentrum Driebergen 1986: Flexibilität bei wirtschaftlichen Entscheidungen, Internationalen Seminar, Wirtschafts und Sozialwissenschaftliche Fakultät, Universität Augsburg 1986:Séminaire interdisciplinaire d'affaires internationales, Faculté des Sciences, Economiques et Sociales, Université de l'etat a Mons

* * *

Werkervaring: 2003 1999 - 2002 1989 - 1999 1987 - 1989 1982 - 1984

Brandweer Regio Utrechts Land in de functie van Teamleider RAC Regionale Brandweer Eemland in de (PVB) functie van Bestuurlijk Adviseur: Universiteit Twente, beleidsadvisering College van Bestuur PTT-telecommunicatie, district Hengelo assistent-hoofd van de afdeling begroting. T.H. Eindhoven: student-assistent

Nevenfuncties: 1990-1998 gemeente Enschede: fractieassistent van de gemeenteraadsfractie van Groen Links. 1994-1995 Universiteit Twente: voorzitter van de dienstcommissie van het bureau van de universiteit 1980-1981 Lid Academische Raad 1979-1981 Lid hogeschoolraad T.H. Eindhoven



57

Op weg naar een regionaal georganiseerde brandweer. Commandeursscriptie ir. J.M.G. Kleintjens

Recommend Documents