ONDERZOEKSOPZET. Quick scan inkoop en aanbesteding in het sociaal domein in de gemeente Lelystad

ONDERZOEKSOPZET Quick scan inkoop en aanbesteding in het sociaal domein in de gemeente Lelystad

Rekenkamer Lelystad Datum: 18 december 2014

Inkoop en aanbesteding 3D in de gemeente Lelystad

1. Aanleiding Efficiënt en effectief inkopen en aanbesteden was altijd al belangrijk voor gemeenten. Met de transities in het sociale domein neemt het belang van inkoop en aanbestedingsbeleid toe. De inkoop van zorg is cruciaal in dit transformatieproces. Een groot deel van de extra middelen die gemeenten krijgen voor het sociale domein zal naar verwachting worden besteed aan inkoop van zorg aan kwetsbare inwoners van de stad. Soms zal de gemeente Lelystad die inkoop zelf doen en soms zal ze dat in een regionaal samenwerkingsverband (moeten) doen. Een andere recente ontwikkeling, die mogelijk consequenties kan hebben voor de gemeente Lelystad, is het wetsvoorstel voor de nieuwe wet aanpak schijnconstructies. Het is de bedoeling dat dit wetsvoorstel in december 2014 wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer. Volgens deze wet worden opdrachtgevers eindverantwoordelijk voor het uitbetalen van lonen en het naleven van de cao door opdrachtnemers en / of aannemers. In het geval van sociale misstanden bij (onder-)aannemers van een opdracht zijn de opdrachtgevers zelfs juridisch aansprakelijk worden gehouden. Met andere woorden: de zwaardere ketenaansprakelijkheid zal opdrachtgevers moeten dwingen er op toe te zien, dat sociaal beleid door de opdrachtnemer op een correcte manier wordt uitgevoerd. Ook in tenderprocedures en tijdens contractonderhandelingen zullen sociale criteria daarom voortaan een standaardonderwerp moeten gaan worden. Naar verwachting zal ook deze ontwikkeling eraan bijdragen, dat een goede sturing op (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteitscriteria belangrijker wordt. Het is hierbij de vraag welke invloed de gemeenteraad heeft op de borging van (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteit bij inkoop en aanbesteding door de gemeente. De raad heeft in ieder geval mogelijkheden tot sturing bij het vaststellen van de kaders voor inkoop en aanbesteding. Wanneer de gemeente zelfstandig inkoopt en aanbesteedt is deze invloed maximaal. Wanneer er echter regionaal wordt ingekocht en aanbesteed – bijvoorbeeld bij de gezamenlijke inkoop van (jeugd)zorg – kan die invloed zomaar veel minder groot zijn of misschien zelfs voornamelijk ontbreken. Uit een recent onderzoek van de rekenkamercommissie Overbetuwe bleek dat de invloed van de gemeenteraad bij regionale (zorg)inkoop1 zelfs zo beperkt kan zijn, dat het inkoopproces zich onttrekt aan directe invloed van de diverse betrokken gemeenteraden. De raad van Lelystad heeft aangegeven graag te willen sturen op de inkoop en aanbesteding in het kader van de jeugdhulp en de AWBZ / Wmo. Dit bleek onder andere uit de schriftelijke vragen die de Lelystads fractie van GroenLinks in de zomer van 2014 hierover stelde aan het college. Dit deed de fractie naar aanleiding van berichtgeving op Omroep Flevoland, waarin werd aangegeven dat Almere met ingang van 2015 voor alle Flevolandse gemeenten de zorginkoop zou doen. Het college antwoordde2 dat de berichtgeving in de media niet geheel juist was en dat de regionale inkoop door Almere zich zou beperken tot de wettelijk verplichte regionale inkoop. Tijdens de raadsbespreking van de centrumregeling voor het sociale domein op 28 oktober 2014 bleek tevens, dat diverse raadsfracties zich grote zorgen maken over de mogelijkheden tot sturing en controle van de Lelystadse gemeenteraad op de regionale inkoop door Almere in de komende drie jaar. Het vorengaande illustreert dat het – gezien de belangstelling van de raad voor sturing en controle op inkoop – belangrijk is te weten hoe de gemeenteraad, ook bij regionale samenwerking, bij inkoop en aanbesteding het best in positie kan worden gebracht.

1

Voor de gedwongen hulpverlening en specialistische zorg is de gemeente verplicht regionaal samen te werken bij de inkoop van jeugdzorg. Bij de Wmo is geen sprake van de verplichting om regionaal samen te werken, met uitzondering van beschermd wonen (centrumgemeente functie). 2 Brief van 19 augustus 2014 met kenmerk U14-83926.

Versie 5

2


Een recent, concreet Lelystads voorbeeld van het belang van een goede borging, is ook de inkoop van de huishoudelijke hulp zoals met ingang van 1 januari 2015 zal plaatsvinden. De gemeente Lelystad wil deze dienst gaan inkopen volgens het principe van een ‘schoon en leefbaar huis’. De gemeente rekent dan met de aanbieder af op het aantal schone en leefbare huizen en niet op het aantal gewerkte uren. De aanbieder krijgt een vast bedrag per cliënt en levert maatwerk. Dat betekent meteen dat de gemeente kwaliteitscriteria moet formuleren aan de hand waarvan achteraf kan worden gecontroleerd of het afgesproken resultaat bereikt is. De gemeente moet ook zorgen voor een goed systeem van kwaliteitscontrole achteraf. De rekenkamer Lelystad wil - gezien het grote maatschappelijke en financiële belang van goede inkoop en aanbesteding en het toenemende belang van goede democratische controle daarop - onderzoeken op welke wijze de gemeente Lelystad bij inkoop en aanbesteding haar ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteitscriteria in de praktijk borgt bij de inkoop en de aanbestedingen die zij doet. Ook wil de rekenkamer weten of deze borging voldoende waarborgen biedt voor een goede controle achteraf op realisatie en resultaat. Daarnaast wil de rekenkamer inzicht geven in de manier waarop andere gemeenten en overheden hiermee omgaan. Een andere vraag is hoe de raad maximaal ‘aan het stuur’ kan blijven bij (regionale) inkoop en aanbesteding. Zo wil de rekenkamer met dit onderzoek eventuele good practices en (beleids)alternatieven aanreiken aan de raad. De rekenkamer Lelystad wil met dit onderzoek de raad adequaat toerusten op de toekomstige veranderingen en de discussie over inkoop en aanbestedingen in de raad.

2. Inleiding Het op dit moment geldende Inkoop- en Aanbestedingsbeleid van Gemeente Lelystad 2013 – 2015 (IABGL) is op 25 juni 2013 door de raad vastgesteld. Het beleid beschrijft verschillende ambities, doelstellingen en maatregelen van de gemeente Lelystad op het gebied van inkopen en aanbesteden. Het IABGL is gebaseerd op het VNG raamwerk ‘VNG model inkoop en aanbestedingsbeleid’. Het is tevens gebaseerd op de Aanbestedingswet 2013, overige vigerende weten regelgeving3, algemene (juridische) beginselen bij inkoop en het toenmalige collegeprogramma. Het inkoopen aanbestedingsbeleid is nader uitgewerkt in het ‘inkoophandboek. Dit handboek schetst de interne processen en handelingen bij inkoop en aanbesteding in de gemeente Lelystad. Verder past de gemeente Lelystad uniforme documenten toe bij inkoop, zoals het aanbestedingsreglement werken 2012 en de algemene inkoopvoorwaarden van de gemeente Lelystad. De portefeuillehouder financiën / economie4 is bestuurlijk verantwoordelijk voor inkoop. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor de verdere uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Die verantwoordelijkheid van het college volgt uit de gemeentewet. Inkopen wordt in de uitvoering wel primair gezien als een verantwoordelijkheid van de vakafdelingen. Zeker wanneer het gaat om vakinhoudelijke kennis. De inkoopcoach van de gemeente Lelystad adviseert de vakafdelingen bij inkoop en aanbesteding en is verantwoordelijk voor het inkoopproces. In het Lelystadse inkoopen aanbestedingsbeleid is zowel inhoudelijk als procedureel aandacht voor maatschappelijke doelstellingen en elementen zoals kwaliteit. Ook de evaluatie van de inkoopovereenkomst en controle van de overeengekomen prestaties worden beschreven in het beleid. De raad heeft de volgende doelstellingen vastgesteld voor inkoop en aanbesteden:

3 4

Europese weten regelgeving, burgerlijk wetboek en gemeentewet. In deze collegeperiode vallen deze beide portefeuilles onder de verantwoordelijkheid van wethouder Fackeldey.

Versie 5

3


•

•

•

Gemeentelijke doelstellingen: gemeente Lelystad wil rechtmatig, doelmatig, professioneel en tegen een optimale prijs-kwaliteit verhouding inkopen, waarbij de lasten voor de eigen organisatie en leverancier minimaal zijn. Economische doelstellingen: gemeente Lelystad streeft naar een onafhankelijke leveranciersrelatie, maar probeert daar waar het binnen weten regelgeving mogelijk is de lokale economie en het MKB te stimuleren. Gemeente Lelystad heeft oog voor samenwerking op gebied van inkoop. Ethische en ideële doelstellingen: gemeente Lelystad heeft bij inkoop en aanbestedingen doelstellingen op het gebied van bestuurlijke en ambtelijke integriteit en duurzaamheid (zowel milieuaspecten als sociaal-maatschappelijke aspecten en financiële aspecten). Op gebied van social return wordt contract compliance toegepast in de vorm van de 5%-regeling.

Voor het realiseren van de doelstellingen heeft de raad de volgende uitgangspunten vastgesteld: • Inkoopprocedure en –strategie: gemeente Lelystad volgt een procedure die in overeenstemming is met het gestelde in de ‘Gids Proportionaliteit’ en de Aanbestedingswet 2013. De gevolgde strategie moet leiden tot de juiste prijs-kwaliteitverhouding. De gemeente Lelystad onderscheidt voor het kiezen van een inkoopstrategie ter verkrijging van de beste verhouding tussen prijs en kwaliteit bij inkoop en aanbesteding een viertal producten: • Bij ‘hefboom producten’5 wil de gemeente maximale concurrentie bewerkstelligen tussen aanbieders. Dit moet leiden tot de meest aantrekkelijke aanbieding. • Bij ‘routine producten’6 wil de gemeente de meeste waarde creëren door het inkoopproces zo efficiënt mogelijk te laten verlopen, zodat de interne kosten worden verlaagd. • Bij ‘knelpunt producten’7 hanteert de gemeente Lelystad een strategie waarbij zoveel mogelijk controleerbare kwaliteitsaspecten in de af te sluiten contacten of overeenkomsten worden vastgelegd. • Bij ‘strategische producten’8 hanteert de gemeente Lelystad een strategie die gericht is op het veiligstellen van de gewenste kwaliteit voor de langere termijn via raamovereenkomsten. Vertrouwen over en weer is een belangrijke basis om een en ander te kunnen realiseren. Door in principe objectief, transparant en non-discriminerend te handelen, wil de gemeente Lelystad een eerlijke mededinging bevorderen. In het beleid is ook bijzondere aandacht voor contractbeheer. Contractbeheer wordt omschreven als het intern gerichte proces, dat ervoor zorgt dat de juiste informatie op het juiste tijdstip op de juiste plaats bekend is. In het Lelystadse inkoopen aanbestedingsbeleid beleid wordt het belang benadrukt van het goed borgen van afspraken met leveranciers en het bewaken van de naleving gedurende de looptijd van het contract. Het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Lelystad wijst dus uit dat gemeentelijke ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteit belangrijke aspecten zijn in het Lelystadse inkoopen aanbestedingsproces. Echter, dergelijke ‘zachte aspecten’ kunnen in de praktijk vaak breed geïnterpreteerd worden. Daarom is het speci5

Producten die door veel verschillende leveranciers worden aangeboden, zoals aannemers, levering pc’s, kantoormeubilair. 6 Producten van geringe waarde, die door relatief veel leveranciers worden aangeboden, zoals catering, kantoorartikelen en technische materialen. 7 Producten van geringe waarde, echter bij een onjuiste uitvoering loopt Gemeente Lelystad toch een groot financieel of planningsrisico. Voorbeelden van productgroepen zijn: onderhoudscontracten, schoonmaakcontracten. 8 Producten van grote waarde voor Gemeente Lelystad terwijl de organisatie afhankelijk zijn van één of zeer weinig leveranciers zoals datacommunicatie of specifieke software.

Versie 5

4


ficeren en operationaliseren hiervan een belangrijke fase bij inkoop en aanbesteding. Dit moet op zodanige manier plaatsvinden dat de gemeente achteraf goed kan controleren of de afspraken ook zijn nagekomen en of de gewenste resultaten zijn bereikt. Tevens zal er een verband aannemelijk moeten worden gemaakt tussen de resultaten van de inkoop en de bijdrage daarvan aan de gemeentelijke ambities en doelstellingen.

3. Doelstelling De doelstellingen van dit onderzoek worden als volgt geformuleerd: Het verkrijgen van inzicht in de mate waarin: • de gemeente Lelystad ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteitscriteria in haar inkoopen aanbestedingstrajecten borgt, • de controle en beoordeling van realisatie en resultaten mogelijk wordt gemaakt en achteraf adequaat plaatsvindt en • er verbetermogelijkheden zijn op het gebied van sturing op inkoop en aanbesteden voor het gemeentebestuur in het algemeen en de gemeenteraad in het bijzonder.

4. Vraagstelling Hoofdvraag: Hoe en in hoeverre geeft de gemeente Lelystad tot op heden in de praktijk invulling aan de borging van ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteitscriteria bij inkoop en aanbesteding? Biedt deze borging voldoende waarborgen voor een goede controle en beoordeling van realisatie en resultaat achteraf? Uit deze hoofdvraag leidt de rekenkamer de volgende subvragen af: 1. Welke ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en (kwaliteits)criteria heeft de gemeente Lelystad geformuleerd voor inkoop en aanbesteding? 2. Hoe worden in de praktijk deze ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en (kwaliteits)criteria geborgd in inkoopen aanbestedingsprocessen? 3. Is dit afdoende om een goede controle en beoordeling van realisatie en resultaten achteraf mogelijk te maken? 4. Zijn de gevoerde procedures voor inkoop en aanbesteding van de gemeente Lelystad in de praktijk voldoende objectief, transparant en non-discriminerend?9 5. Welke belemmeringen zijn er in de praktijk in de Lelystadse inkoopen aanbestedingsprocessen voor een goede sturing en controle door het gemeentebestuur (raad en college)? 6. Hoe borgen andere (vergelijkbare) gemeenten en overheden in Nederland (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteit, evenals de sturing en controle hierop door het gemeentebestuur, in hun inkoopen aanbestedingsbeleid en praktijken en welke perspectieven bieden deze ‘good practices’ voor toepassing in de Lelystadse context? 7. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de realisatie en resultaten van het inkoopen aanbestedingsbeleid en is dit afdoende om te dienen ter sturing en controle? 8. Welke sturingsmogelijkheden hebben gemeente en raad zowel bij afzonderlijke als regionale inkoop en aanbesteding in het algemeen?

9

Aanbestedingen: kapitaalvernietiging in de zorg. Gemeente.nu. 3 november 2014.

Versie 5

5


5. Verwachte opbrengsten uit het onderzoek Een handzaam rapport, waarin wordt beoordeeld in welke mate de gemeente Lelystad ambities, (maatschappelijke en sociale) doelstellingen en kwaliteitscriteria in haar inkoopen aanbestedingstrajecten borgt, in welke mate de controle en beoordeling van realisatie en resultaten achteraf plaatsvindt en welke verbetermogelijkheden er zijn op het gebied van sturing op inkoop en aanbesteden. De rekenkamer Lelystad ontvangt echter ook graag creatieve suggesties van de onderzoekers voor een alternatieve en aansprekende vorm van presentatie van de onderzoeksresultaten.

6. Afbakening De rekenkamer heeft het onderzoek afgebakend in tijd. De onderzoeksperiode is 2013 tot heden. Waar relevant zal de rekenkamer ook ontwikkelingen meenemen die zich vóór deze periode hebben voorgedaan (maar alleen wanneer deze ontwikkelingen van invloed zijn op de huidige situatie). Het onderzoek beperkt zich tot inkoop en aanbestedingen op het gebied van het sociale domein (3D) en de participatiewet. In dit onderzoek staat het inkoopen aanbestedingsbeleid van de gemeente Lelystad evenals de uitwerking hiervan in de praktijk centraal. Dit beleidskader is het uitgangspunt voor alle inkoopen aanbestedingsactiviteiten en heeft daarmee een sturende en kaderstellende functie voor het bereiken van zowel de inkoopdoelstellingen als de brede gemeentelijke doelen.

7. Aanpak Dit onderzoek is een quick scan. Een quick scan is een manier van onderzoeken, waarbij slechts een beperkt aantal goed meetbare onderwerpen aan bod komt. Een quick scan is ook vaak een opstap om te kijken waar eventueel vervolgonderzoek nodig is. Dat betekent, dat zowel de middelen als de reikwijdte van het onderzoek beperkt zijn. Het onderzoek zal naar verwachting grotendeels bestaan uit casusonderzoek, enig algemeen dossier- en bureauonderzoek, aangevuld met enkele interviews. De rekenkamer Lelystad ontvangt echter graag creatieve suggesties van de onderzoekers voor een (mogelijk alternatieve) passende aanpak van dit onderzoek. De aandacht gaat bij dit onderzoek uit naar de ambities, doelstellingen en kwaliteitscriteria evenals de resultaten en realisaties van inkoopen aanbestedingsprocessen in de Lelystadse praktijk. Voor mogelijke leer- en verbetersuggesties wil de rekenkamer ook kijken naar good practices en goede ervaringen bij andere gemeenten / (overheids)organisaties. Zo wil de rekenkamer de leerpunten voor Lelystad verbinden aan nieuwe perspectieven. Het onderwerp van deze quick scan is misschien wat minder toegankelijk voor mensen die minder kennis hebben van aanbesteding en inkoop. Het is daarom voor de rekenkamer Lelystad juist bij dit onderzoek een absolute voorwaarde, dat het eindrapport duidelijk, toegankelijk voor iedereen (voor leken te begrijpen) en op taalniveau B2 wordt geschreven.

8. Normenkader Hoewel het onderzoek vooral een beschrijving inhoudt, stelt de rekenkamer ook enkele normatieve vragen. Voor de normatieve vragen moet een beknopt normenkader worden opgesteld met inhoudelijke normen en kwaliteitsnormen. Het normenkader zal bij aanvang van het onderzoek ontwikkeld worden in samenwerking met de geselecteerde externe onderzoeker. Gedurende het onderzoek kunnen de normen bovendien worden geoperationaliseerd, gepreciseerd en / of uitgebreid.

Versie 5

6


9. Coördinatie en uitvoering Het onderzoek wordt uitgevoerd door Paul de Bruin, Robert Schouten en Marten Boels van onderzoeksbureau IPR Normag, onder begeleiding van de rekenkamer. Robert Douma en Iris Koopmans coördineren dit onderzoek namens de rekenkamer Lelystad. De secretaris van de rekenkamer - Patricia Nieuwenhuis – biedt ondersteuning hierbij. Het onderzoeksbureau stelt de nota van bevindingen op en maakt hierbij gebruik van het kwaliteitsdocument voor rekenkameronderzoek en –rapporten van de rekenkamer Lelystad10. De rekenkamer Lelystad zal op basis van de nota van bevindingen de bestuurlijke nota inclusief de conclusies en aanbevelingen formuleren.

10. Planning De Rekenkamer heeft bij dit onderzoek de volgende planning voor ogen: Omschrijving Vaststellen onderzoeksopzet Werven onderzoekers Feitelijk onderzoek Opstellen nota van bevindingen Technische reactie Bestuurlijke reactie Aanbieden rapport / publicatie

Periode November 2014 December 2014 December 2014 / februari 2015 Maart 2015 Maart 2015 April 2015 Mei 2015

10

Zie: http://www.lelystad.nl/Docs/Rekenkamer/Kwaliteitseisen%20rekenkamerrapporten%20rekenkamer%20Lelystad%20610-2014.pdf.

Versie 5

7

ONDERZOEKSOPZET Sociale draagkracht in Lelystad

Rekenkamer Lelystad Datum: 6 januari 2015

Sociale draagkracht in Lelystad

1. Aanleiding en voorgeschiedenis in het kort. De sociale infrastructuur in Nederland – en daarmee ook in Lelystad – verandert ingrijpend. Al sinds in de jaren ’80 stemmen opgingen dat de verzorgingsstaat op termijn niet meer op te brengen zou zijn, werkt de rijksoverheid aan de herziening daarvan. De herziening van de verzorgingsstaat is een politiek gestuurde ontwikkeling, die zich stap voor stap voltrok in de richting van wat nu de ‘participatiesamenleving’ wordt genoemd. Deze ontwikkeling zal vergaande gevolgen hebben voor alle inwoners van het land, maar in eerste instantie vooral voor hulpbehoevenden en hun zorgverleners. De kern van de transitie in het sociale domein is, dat burgers een (nog) grotere verantwoordelijkheid krijgen voor eigen en andermans gezondheid en welzijn. Zij moeten minder van de overheid verwachten en meer voor elkaar zorgen en meer met elkaar doen. De overheid doet daarmee een groter beroep op de sociale draagkracht in de samenleving. De AWBZ wordt teruggebracht tot de kern: een voorziening voor de meest kwetsbare mensen voor wie deelname aan de samenleving niet (meer) mogelijk is. Deze inwoners blijven een recht houden op passende zorg in een instelling. De zorgverzekeraar en de gemeenten zijn vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de zorg en ondersteuning van thuiswonenden. De medische ondersteuning valt dan onder de zorgverzekeringswet. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de niet medische ondersteuning van hun inwoners met een lichamelijke of verstandelijke beperking of met een psychiatrische aandoening. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 gaat ervan uit, dat de burger in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is om mee te doen aan de samenleving. Kan iemand niet zelf participeren dan kan de gemeente hem ondersteunen met algemene voorzieningen en – als sluitstuk – een maatwerkvoorziening. De gemeente krijgt de wettelijke opdracht zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning en te bevorderen dat mensen zolang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. De gemeente bepaalt daartoe het pakket van algemene en maatwerkvoorzieningen. Lelystad streeft ernaar, dat alle inwoners naar vermogen en vanuit eigen kracht meedoen aan de samenleving. De gemeente Lelystad wil dat mensen primair zelf - eventueel met hulp van anderen uit hun omgeving - hun ondersteuningsvraag oplossen. Voor mensen die dit niet kunnen blijft er passende ondersteuning beschikbaar. De beweging van zware naar lichtere vormen van ondersteuning moet met kracht worden ingezet wil de gemeente in de toekomst de noodzakelijke ondersteuning (licht of zwaar) kunnen garanderen en tegelijkertijd de aanzienlijke bezuiniging realiseren. Ook Lelystadse inwoners worden verondersteld in de nabije toekomst in eerste instantie zelf - en met hulp van anderen uit hun omgeving - hun hulpvragen op te lossen en minder een beroep te doen op de lokale overheid. Veel cliënten hebben meerdere vormen van ondersteuning nodig, zoals persoonlijke verzorging, dagbesteding en hulp bij het huishouden. Vaak hebben zij ook problemen met sociale contacten, eenzaamheid en moeite met maatschappelijk meedoen. Voor al deze mensen is een steeds belangrijker rol weggelegd voor de directe sociale omgeving: huisgenoten, familie, buren en vrienden. Er is hierbij een goede balans nodig tussen enerzijds de inzet van mantelzorgers en anderzijds adequate ondersteuning om zorgverleners op cruciale momenten en onderdelen te ontlasten. Een andere belangrijke groep is de mantelzorgers. Het belang van goede ondersteuning voor deze groep is groot. Hierbij staat een goede samenwerking tussen verschillende betrokken organisaties centraal. Zo wil de gemeente Lelystad overbelasting van mantelzorgers voorkomen. Door te kiezen voor ondersteuning die aansluit bij de leefwereld van kwetsbare inwoners, door maatwerk te bieden en door integraal te kijken en te handelen, wil de gemeente Lelystad ervoor zorgen dat de kwaliteit van de ondersteuning op peil blijft. De gemeente heeft bij dit alles een stimulerende en activerende rol. De gemeente werkt als regiegemeente, waarbij de uitvoering zoveel mogelijk wordt neergelegd bij inwoners en de partijen in het veld.

Versie 6

2


Informele zorg is daarmee van groot belang voor het slagen van het Lelystadse beleid. Het gaat hier niet alleen om mantelzorgers en reguliere vrijwilligers, maar ook om de mogelijkheden van kwetsbare inwoners zelf om bij te dragen. Het beleid om te komen tot een grotere rol voor informele zorg kent echter ook aanzienlijke risico’s1 (in willekeurige volgorde en niet per definitie volledig): 1. Overbelasting van een aanzienlijke groep mantelzorgers. 2. Een grotere sekseongelijkheid. De gevolgen van een terugtredende overheid zijn niet voor iedereen gelijk. De meeste mantelzorgers en zorgvrijwilligers zijn vrouwen. Het extra beroep op vrijwilligers en mantelzorgers zal naar verwachting vooral bij hen terecht komen. Dit beleid kan er toe leiden dat vrouwen noodgedwongen terugkeren naar de huiselijke sfeer, wat weer hun economische positie en zelfstandigheid kan verzwakken. 3. Er kunnen grote gaten vallen in sociale voorzieningen, doordat er veel te veel van vrijwilligers wordt verwacht. Burgerinitiatieven kunnen in eerste instantie veel enthousiasme genereren. Echter, onderzoek naar burgerinitiatieven laat zien dat veel complexe, veeleisende initiatieven na verloop van tijd weer verdwijnen door onderlinge conflicten die juist - doordat men vrijwillig deelneemt - hoog op kunnen lopen. Het slagen van een initiatief is vaak afhankelijk van één trekker en als die ruzie krijgt of wegvalt, stort het kaartenhuis ineen. 4. Affectief burgerschap kan verworden tot ‘horig’ burgerschap. Dat wil zeggen dat burgers wel extra verantwoordelijkheid krijgen, maar niet de kans om mee te praten over wat ze wel en niet tot hun burgerplichten vinden horen. Over die zeggenschap is weinig geregeld. Gemeenten moeten weliswaar een Wmo-raad hebben, maar de representativiteit, invloed en reikwijdte hiervan is doorgaans beperkt2. 5. Het draagvlak voor de vernieuwing wordt overschat. Er is een spanningsveld tussen wat de overheid van burgers verwacht en wat burgers van de overheid verwachten. 6. De logica van de wijk sluit niet aan bij de netwerken en wens van de burger. Kwetsbare burgers zijn vooral afhankelijk van één-op-één relaties en vinden hun ondersteuning vaak niet in één-op-veel relaties (de wijk). 7. Het aanbod van burgers sluit niet altijd aan bij wat nodig is (kwalitatieve en kwantitatieve verschillen tussen aanbod en vraag). De gemeente Lelystad gaat in haar beleid uit van een behoorlijke mate van sociale draagkracht onder de Lelystadse samenleving. Het is echter de vraag of de bevolking van Lelystad de veronderstelde en benodigde draagkracht wel heeft en of deze – zowel kwalitatief als kwantitatief - past bij de draaglast die er is in de Lelystadse samenleving. En mocht die sociale draagkracht er wel zijn, is het maar de vraag of er bij inwoners draagvlak is voor het beleid waar zij zelf zo’n prominente rol in moeten gaan spelen. Prof. Dr. Justus Uitermark wijst in zijn toespraak ‘Verlangen naar Wikitopia’3 bovendien op het belang van een goed functionerende en gewortelde, bestaande sociale structuur in wijken als randvoorwaarde voor sociale samenhang en zelforganisatie. Kortom: de transities in het sociale domein zijn in toenemende mate dermate essentieel voor het Lelystadse beleid, dat het eigenlijk randvoorwaardelijke condities zijn. Met andere woorden: het is de basis waarop het beleid is gefundeerd. Bovendien zijn hier grote maatschappelijke en financiële belangen in het geding. Uit landelijk onderzoek blijkt dat er aanmerkelijke risico’s met de verschuiving van formele naar informele zorg zijn gemoeid. Dat zijn de redenen waarom de rekenkamer Lelystad wil onderzoeken of en in hoeverre voor het beleid van de gemeente Lelystad inzake (in)formele zorg aan haar in1

Verkenning vernieuwing sociaal domein, Rekenkamer Amsterdam, 25 september 2013. Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 3 Erasmus Universiteit Rotterdam, 10 januari 2014. 2

Versie 6

3


woners voldoende basis voorhanden is in de bestaande sociale cohesie. De rekenkamer Lelystad richt dit onderzoek primair op de doeltreffendheid (effectiviteit) van het beleid en de beleving van de inwoners. Daarnaast wil de rekenkamer expliciet aandacht besteden aan de verschillen op wijkniveau en de wijze waarop inwoners worden betrokken bij het beleid. Dit onderzoek bestaat uit twee delen. Deze onderzoeksopzet beschrijft het eerste deel van het onderzoek: een verkenning naar de sociale draagkracht in Lelystad. Dit eerste deel van het onderzoek zal de achtergrondinformatie bieden voor een nog te ontwerpen vervolgonderzoek naar dit onderwerp.

2. Doelstelling De doelstellingen van dit onderzoek worden als volgt geformuleerd: Het verkennen en verschaffen van inzicht in de sociale draagkracht in Lelystad gerelateerd aan de sociale structuur van de stad en het functioneren daarvan in de praktijk, zowel voor de stad als geheel als op wijkniveau.

3. Vraagstelling Hoofdvraag: Wat is de sociale draagkracht in Lelystad gerelateerd aan de Lelystadse sociale structuur en het functioneren daarvan in de praktijk? Uit deze hoofdvraag leidt de rekenkamer de volgende subvragen af: 1. Op welke (beleids)terreinen heeft het gemeentebestuur uitspraken gedaan en doelstellingen geformuleerd over participatie van inwoners en sociale draagkracht in Lelystad? 2. Welke samenhang is er tussen de uitspraken en doelstellingen uit vraag 1? 3. Welke informatie hebben de gemeente en de daaraan verbonden instituties4 beschikbaar over participatie en sociale draagkracht in Lelystad? 4. Welke indicatoren en normen gebruiken de gemeente en de daaraan verbonden instituties voor het meten van sociale draagkracht in Lelystad, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau? 5. Welke informatie en indicatoren hebben gemeente en de daaraan verbonden instituties nodig om sociale draagkracht te meten? 6. Welke resultaten levert meting van de indicatoren uit vraag 5 op in de Lelystadse situatie, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau? 7. Welke ‘sociale structuren’5 zijn er momenteel in Lelystad, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau? 8. Hoe functioneren deze sociale structuren in de praktijk? 9. Hoe verhouden de Lelystadse wijken zich tot elkaar v.w.b. participatie en sociale draagkracht?

4. Verwachte opbrengsten uit het onderzoek Een handzaam rapport, waarin uiteen wordt gezet welke (beleids)doelstellingen de gemeente hanteert op het gebied van sociale draagkracht, welke (sturings)informatie de gemeente en haar instituties beschikbaar hebben, welke indicatoren en normen gebruikt worden voor het indiceren van de sociale draagkracht in Lelystad, hoe de sociale kaart en Lelystad is samengesteld en hoe deze in de praktijk functioneert. Deze gegevens re4

Denk hierbij bijvoorbeeld aan de stichting Welzijn, maar ook aan de sociale wijkteams en de teams voor jeugd en gezin. 5 Sociale kaart.

Versie 6

4


sulteren in samenhang in een praktische methode, waarmee de gemeente Lelystad de ontwikkelingen kan monitoren. Allereerst moet de bestaande Lelystadse situatie in beeld komen (schets van de ‘ist’ situatie). Tevens beschrijft het rapport hoe de sociale kaart in Lelystad is vormgegeven, zowel op wijkniveau als voor de gehele stad. Tot slot wordt aangegeven hoe het aangetroffen functioneren van de sociale structuren in de Lelystadse praktijk zich verhoudt tot de beleidsmatige ambities van het gemeentebestuur.

5. Afbakening en definities Dit onderzoek is afgebakend op beleidsonderdelen en uitgangspunten zoals weergegeven in bijlage 1 ‘Iedereen doet mee’ van het raadsprogramma / coalitieprogramma 2014 – 2018 ‘Lelystad transformeert!’ van 13 mei 20146. Dit stuk fungeert meteen ook als startpunt van dit onderzoek. Het onderzoek is daarmee afgebakend op de periode van medio 2014 - heden. Op deze manier wil de rekenkamer de planvorming omtrent de decentralisaties vanaf 1 januari 2015 in het onderzoek betrekken als ook de huidige praktijk onderzoeken. Sociale draagkracht wordt in dit onderzoek opgevat als de mate waarin Lelystad en de Lelystadse wijken tegemoet kunnen komen aan het grotere beroep op hun eigen kracht en samenredzaamheid. Bepalende aspecten voor de draagkracht zijn onder andere bevolkingsamenstelling, sociale positie, voorzieningen, leefbaarheid, sociale cohesie, ‘community care’ en de samenhang tussen deze aspecten in relatie tot de draagkracht van de stad en haar wijken.

6. Aanpak Dit onderzoek naar sociale draagkracht is in twee stappen onderverdeeld: Stap 1: een verkenning naar sociale draagkracht, sociale kaart en het meten daarvan. Stap 2: op basis van de eerste stap het vervolg formuleren. Deze onderzoeksopzet beschrijft uitsluitend stap 1. Het is in stap 1 de bedoeling dat het onderzoek in ieder geval is opgebouwd uit de volgende onderdelen: − Het verkennen van de uitspraken en beleidsdoelstellingen op het gebied van participatie van inwoners en sociale draagkracht in Lelystad en de samenhang daartussen. − Het verkrijgen van inzicht in de informatie die de gemeente en de aan haar verbonden instituties al beschikbaar hebben. − Het verkennen van indicatoren en normen voor sociale draagkracht, resulterend in een praktisch meetinstrument voor de gemeente Lelystad. − Het meten van die indicatoren en verschaffen van inzicht in de mate van de sociale draagkracht, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau. − Het overzichtelijk in beeld krijgen van de sociale kaart in Lelystad, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau. − Het verschaffen van inzicht in het functioneren van de Lelystadse sociale structuur met het oog op sociale draagkracht, zowel op het niveau van de gehele stad als op wijkniveau. − De vergelijking van de sociale draagkracht en sociale structuren van de Lelystadse wijken en buurten onderling. − Een scherpe analyse waarbij de bevindingen uit verschillende bronnen en het onderzoek met elkaar in verband worden gebracht. De analyse moet alles uit de beschikbare data halen. 6

Zie ook pagina 23 en 24 van deze onderzoeksopzet.

Versie 6

5


Het te ontwikkelen meetinstrument voor de meting van sociale draagkracht moet een bruikbare en valide meting opleveren van de sociale draagkracht in Lelystad. Het instrument moet zowel op het niveau van de stad, als op wijkniveau kunnen meten, evenals als de verschillen tussen de Lelystadse wijken en buurten. Het gaat hier om toegepast beleidsonderzoek. Dus dat betekent dat het meetinstrument bruikbaar moet zijn voor de gemeente Lelystad in de praktijk (m.a.w. niet te wetenschappelijk).

7. Normenkader Dit onderzoek is verkennend en beschrijvend van aard. Dat betekent dat naar verwachting geen uitgebreid uitgewerkt normenkader noodzakelijk is. Er vindt namelijk nauwelijks toetsing plaats. Als uit voortschrijdend inzicht blijkt dat bij nader inzien toch een normenkader nodig is, zal dit bij aanvang van het onderzoek ontwikkeld worden in samenwerking met de geselecteerde externe onderzoeker. Gedurende het onderzoek kunnen de normen in dat geval bovendien worden geoperationaliseerd, gepreciseerd en / of uitgebreid.

8. Coördinatie en uitvoering Het onderzoek wordt uitgevoerd door Jan Dirk Gardenier, Erik Geerlink, Lotte Piekema, Hans van Rijn en Cees Verhagen van onderzoeksbureau CAB, onder begeleiding van de rekenkamer. Ing Yoe Tan en Iris Koopmans coördineren dit onderzoek namens de rekenkamer Lelystad. De secretaris van de rekenkamer - Patricia Nieuwenhuis – biedt hen ondersteuning hierbij. Het onderzoeksbureau stelt het rapport van bevindingen op en maakt hierbij gebruik van de instructie voor externe onderzoekers en de kwaliteitseisen voor rekenkameronderzoek en -rapporten van de rekenkamer Lelystad7. De rekenkamer zal op basis van dit rapport de conclusies en aanbevelingen formuleren, naar aanleiding van een voorstel voor conclusies en aanbevelingen, dat is voorbereid door de onderzoekers.

9. Planning De rekenkamer heeft bij dit onderzoek de volgende planning voor ogen: Omschrijving Vaststellen onderzoeksopzet Werven onderzoekers Feitelijk onderzoek Opstellen nota van bevindingen Technische reactie Bestuurlijke reactie Aanbieden rapport / publicatie

Periode November 2014 December 2014 December 2014 – April 2015 April / mei 2015 Mei 2015 Juni 2015 Juli 2015

7

Zie website http://www.lelystad.nl/Docs/Rekenkamer/Kwaliteitseisen%20rekenkamerrapporten%20rekenkamer%20Lelystad%20610-2014%20def.pdf

Versie 6

6


10. Bijlage: achtergrondinformatie De geschiedenis van de herziening van de verzorgingsstaat. In de naoorlogse verzorgingsstaat werd veel belang gehecht aan het ontwikkelen van professionele zorg. De overheid formuleerde een recht op gezondheidszorg, liet het aanbod van professionele zorg groeien en stelde steeds strengere eisen aan de zorgverlener. In de jaren tachtig is de verzorgingsstaat ter discussie komen te staan. Dat was mede ingegeven door de toenmalige economische recessie8. Zo moesten de kosten in de thuiszorg meer beheerst worden. De stijgende vraag door het toenemend aantal ouderen moest opgevangen worden door wijkverpleging en gezinszorg. Instellingen voor gezinszorg en wijkverpleging bepaalden tot in de jaren tachtig zelf wie zorg kreeg en hoeveel op basis van een inschatting van de zelfredzaamheid en mogelijkheden van een bijdrage van de gezinsleden van de cliënt9. Vanaf 1998 bepaalden de aanbieders niet langer wie welke zorg krijgt, maar de regionale indicatiecommissies (rio’s). Er was meer aandacht voor wat wel en niet van familieleden gevraagd kan worden. Vooral de langdurige vormen van zorg werden gezien als mantelzorg. Het moest ook gaan om zorg die de ‘normale gang van zaken’ in een huishouden overstijgt. Het Breed Indicatie Overleg (BIO) ontwikkelde in 1996 een protocol voor indicatiestelling. Hiermee moest een beter onderscheid gemaakt worden tussen normale zorg (de voorloper van de term ‘gebruikelijke zorg’) en mantelzorg. Het BIO erkende destijds al verschillen in draagkracht10. In de indicatiepraktijk bleek al snel dat de scheidslijn tussen normale zorg en mantelzorg moeilijk te formaliseren is. In 2003 ontwikkelde de Landelijke vereniging van indicatieorganen (LVIO) het Werkdocument Gebruikelijke Zorg. Hierin staat wat van gezinsleden, inclusief kinderen van verschillende leeftijden, mag worden verwacht. Lichtere en meer kortstondige vormen van zorg gelden als gebruikelijke zorg. Kortdurende persoonlijke verzorging wordt tot de normale taak van partners gerekend, maar niet van andere huisgenoten. Een nieuwe versie is later gelanceerd door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Het CIZ is vanaf 2005 het onafhankelijk indicatieorgaan voor de AWBZ. Alleen als de mantelzorger gezondheidsproblemen heeft of overbelast is, kan er professionele zorg worden toegewezen. Na 2007 krijgt het protocol een ‘afdwingbaar’ karakter. Toch is er ook veel onduidelijk over wat die afdwingbaarheid nu precies betekent. In 2007 werd ook de Wmo ingevoerd. Vanaf dan zijn gemeenten verantwoordelijk voor de indicatiestelling voor hulp bij het huishouden. In de algemene bepalingen van de wet staat dat mantelzorg de ‘gebruikelijke zorg’ van huisgenoten voor elkaar overstijgt. De meeste Nederlandse gemeenten (85%) hanteren bij het indiceren het Protocol gebruikelijke zorg, de overige indiceren iets ruimer11. In 2011 is de richtlijn hulp bij het huishouden herzien, op basis van voortschrijdend inzicht, jurisprudentie en ervaringen uit de praktijk12. In de periode na 2007 is ook sprake van verdergaande extramuralisering: steeds meer mensen met een intensieve hulpbehoefte worden thuis verzorgd13. Na 2007 wordt bovendien van burgers met een zorgvraag verwacht, dat zij eerst hun eigen problemen oplossen. Als dat niet lukt mogen zij rekenen op hulp uit hun sociale netwerk. Pas als dat ook ontoereikend blijkt te zijn, kunnen zij aanspraak maken op collectief gefinancierde zorg. Mensen die de zorg zelf kunnen betalen kunnen zich hieraan onttrekken. In de concept wet Wmo 2015 wordt onderscheid gemaakt tussen algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen: - Een algemene voorziening is een aanbod van diensten en activiteiten dat zonder uitgebreid voorafgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers toegankelijk is en dat is gericht op het versterken van de zelfredzaamheid en participatie of opvang. 8

Kwekkeboom 1990. Gorter 1989. 10 BIO 1996:32. 11 De Klerk et al. 2010a. 12 MO-zaak 2011. 13 Een beroep op de burger. Hoofdstuk 7: zorg. Sociaal en Cultureel Planbureau, november 2012. 9

Versie 6

7


-

Een maatwerkvoorziening is een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen.

In de concept Wmo 2015 komen tevens de negen prestatievelden niet terug maar wordt maatschappelijke ondersteuning als volgt omschreven: 1. Bevorderen van sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede het voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld. Daarvoor moet de eigen kracht van burgers versterkt worden. Een belangrijk aspect hierbij is de bijdrage die kwetsbare mensen zelf aan de samenleving kunnen leveren. Hun kwetsbaarheden hoeven de maatschappelijke participatie, bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk, niet in de weg te staan. Ook zelfhulpgroepen kunnen bijvoorbeeld gezien worden als vorm, waarin maatschappelijke participatie door kwetsbare groepen gestalte krijgt. De Wmo beoogt de inzet van alle gemeentelijke inwoners bij maatschappelijke ondersteuning in smalle en in brede zin. In smalle zin, omdat vrijwilligers, mantelzorgers, buren etc. nodig zijn om de informele zorg voor en hulp aan kwetsbare groepen mogelijk te maken. In brede zin, omdat er een klimaat moet ontstaan waarin plaats is voor kwetsbare mensen, waarin letterlijk en figuurlijk ruimte voor hen wordt gemaakt, waarin het vanzelfsprekend is dat weerbare mensen zich op de één of andere manier bekommeren om hun minder weerbare gemeentegenoten14. 2. Het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. 3. Bieden van beschermd wonen en opvang. De kern van de transitie in het sociale domein is, dat burgers een (nog) grotere verantwoordelijkheid krijgen voor eigen en andermans gezondheid en welzijn. Zij moeten minder van de overheid verwachten en meer voor elkaar zorgen en meer met elkaar doen. De overheid doet daarmee een groter beroep op de sociale draagkracht in de samenleving. Dit blijft niet beperkt tot de zorg, al is het daar nu misschien wel het meest zichtbaar. Er zijn bijvoorbeeld al zorginstellingen waar familieleden verplicht ‘vrijwillig’ diensten draaien. Van burgers wordt in toenemende mate verwacht dat zij bibliotheken, speeltuinen en buurthuizen beheren, gezamenlijk hun straat en buurt schoonhouden, criminelen weren, elkaar via een onderlinge burenhulpcentrale opvangen, in psychische nood bijstaan en nog veel meer15. Uit het vorengaande blijkt dat de overheid de veranderingen in het sociale domein tot nu toe stapsgewijs aangepakt. De rijksoverheid bracht elke stap als financieel en maatschappelijk onvermijdelijk, maar inhoudelijk beperkt en vrij onschuldig. In de loop van vijftien jaar16 gaat het echter om een totale herziening van de verzorgingsstaat17. Deze ommekeer van betaalde diensten naar informeel vrijwilligerswerk en mantelzorg gaat echter niet vanzelf. Terwijl in de jaren negentig het idee nog bestond dat mensen vanzelf in beweging kwamen als de overheid zich terugtrok, realiseert de overheid zich nu dat dit nauwelijks het geval is. Daarom heeft de overheid een emotioneel offensief gelanceerd: mensen moeten zich moreel verplicht gaan voelen nieuwe zorgtaken op zich te nemen. In de discussie over de gevolgen van vergrijzing is het gebruik maken van professionele zorg zelfs tot een teken van slecht burgerschap bestempeld18. Wat de overheid uiteindelijk beoogt, is het zogenaamde affectief 14

Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid. Movisie, november 2012. Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 16 Van de invoering van de Wmo in 2007 tot ongeveer 2022. 17 Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 18 Verkenning participatie. Arbeid, vrijwillige inzet en mantelzorg in perspectief. Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, november 2010. 15

Versie 6

8


burgerschap. Dat is het creëren van zorgzame burgers die door emotionele banden in beweging komen. Burgers die positieve gevoelens koesteren voor elkaar en hun omgeving en door die gevoelens betrouwbare vervangers van betaalde krachten zullen zijn19. Het steeds verder aanscherpen van de grens tussen formele en informele zorg heeft al gevolgen gehad voor burgers. Het is echter lastig in te schatten hoe ingrijpend die gevolgen zijn geweest tot nu toe. De veranderingen zijn volgens hoogleraren Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak bovendien geen onvermijdelijke of ‘logische’ maatschappelijke ontwikkeling, maar vooral politiek gestuurd. Stand van zaken informele zorg per 2013 in Nederland. Ongeveer 20% van de volwassen Nederlanders geeft meer dan drie maanden of meer dan acht uur per week mantelzorg en 8 tot 15% van de Nederlandse volwassenen is (weleens) actief in het vrijwilligerswerk in de zorg. Vrouwen zijn actiever in de informele zorg dan mannen. Betaalde arbeid heeft een ongunstig effect op de intensiteit van vrijwilligerswerk en mantelzorg. Jongere generaties werken meer, waardoor ze minder actief zijn in deze vormen van participatie. Veel Nederlanders combineren arbeid, onbetaald werk en mantelzorg met elkaar en halen daar voldoening uit. Mocht de arbeidsparticipatie daadwerkelijk sterk gaan stijgen en deeltijdwerk verder worden teruggedrongen, dan kan dit wel effect hebben op het aanbod van vrijwilligers en mantelzorgers. Mensen hebben er dan minder tijd voor. Alleen mensen die het zich financieel kunnen veroorloven minder te werken of een deel van de zorg uit te besteden, zullen zich dan nog onbetaald voor hun naasten inzetten. Met name de toenemende arbeidsdeelname onder vrouwen wordt als bedreiging gezien voor informele zorg, omdat de werksituatie van vrouwen vaak bepalend is voor het op zich nemen van een zorgrol20. Volgens sommige wetenschappers dreigt een concurrentiestrijd tussen betaalde arbeid, onbetaald werk en mantelzorg. Deze concurrentestrijd komt zowel de financieeleconomische welvaart als de samenhang van de samenleving niet ten goede. De positieve effecten van participatie, zoals emancipatie, welzijn, welvaart en sociale cohesie, manifesteren zich vooral daar waar de vraag naar en het aanbod in balans zijn21. Vrijwilligerswerk onderscheidt zich van arbeidsparticipatie door de afwezigheid van een (financiële) beloning. Het vrijwilligerspotentieel in Nederland is niet eenvoudig vast te stellen. In vergelijking met andere Europese landen is de deelname aan vrijwilligerswerk in Nederland groot. Veel Nederlanders doen op een moment in hun leven vrijwilligerswerk. Dit varieert echter van spontane, eenmalige acties tot vastomlijnde, structurele taken bij instellingen of verenigingen. Het aantal vrijwilligers in Nederland is relatief stabiel (stagneert zelfs). Onder invloed van de stijging van de arbeidsparticipatie en trends als individualisering lijkt echter de frequentie van vrijwillige inzet langzaam te verminderen. Door vergrijzing valt naar verwachting een deel van het huidige vrijwilligerspotentieel weg. En wanneer toekomstige ouderen langer moeten doorwerken, zullen zij naar verwachting minder geneigd zijn zich nog onbetaald in te zetten. Vrijwilligersorganisaties geven aan dat zij tekorten hebben, maar onduidelijk is hoe groot die precies zijn en welke gevolgen die hebben (of bepaalde taken blijven liggen). Mensen hebben uiteenlopende redenen om geen vrijwilligerswerk te doen, zoals tijdgebrek (jongere mensen) of het gevoel al genoeg te hebben gedaan (ouderen). Naast het traditionele vrijwilligerswerk zijn er allerlei andere vormen van vrijwilligerswerk in opkomst. Dit varieert van burgerinitiatieven en tijdelijke vrijwilligers (de flitsvrijwilliger) tot geleid vrijwilligerswerk (zoals de maatschappelijke stage). Deze nieuwe vrijwilligers willen zich steeds minder voor een langere periode binden. Hoewel harde gegevens ontbreken, lijkt het erop dat vrijwilligers steeds meer doen. De hulpvragen die op hen afkomen, lijken complexer te

19

Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 20 Struijs, 2006; De Boer en Timmermans, 2007. 21 Verkenning participatie. Arbeid, vrijwillige inzet en mantelzorg in perspectief. Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, november 2010.

Versie 6

9


worden. Verschillende auteurs signaleren ook, dat er steeds hogere eisen worden gesteld aan vrijwilligers en aan vrijwilligersorganisaties22. Mantelzorg is alle zorg die wordt gegeven aan iemand met een – soms tijdelijke – lichamelijke of een verstandelijke beperking. Mantelzorg is vaak geen bewuste keuze. Zowel zorgverleners als zorgontvangers rollen erin zodra er een hulpvraag ontstaat23. Anders dan bij betaalde en onbetaalde arbeid wordt mantelzorg meestal binnen familierelaties gegeven: de meeste mantelzorgers zijn huisgenoten of partners van hulpbehoevenden. In ieder geval speelt mantelzorg zich af binnen het eigen sociale netwerk. De bereidheid tot het verlenen van mantelzorg is over het algemeen hoog. Met name in gezinsverband beschouwen mensen het als vanzelfsprekend. Vrouwen geven vaker mantelzorg dan mannen – zestig om veertig procent. De meeste mantelzorg beperkt zich tot huishoudelijk werk en ondersteuning. Maar wat begint als enkele hand- en spandiensten, kan zich ontwikkelen tot zware verzorgende taken. Dit wordt ook wel de mantelval genoemd24. Door de vergrijzing zal het aantal mantelzorgverleners de komende jaren naar verwachting stijgen, waarbij waarschijnlijk ook de gemiddelde leeftijd van de zorgverleners hoger komt te liggen25. Eventuele gezondheidsproblemen van de mantelzorger vergroten het risico op overbelasting. Ongeveer een kwart van de mantelzorgers heeft zelf ook gezondheidsproblemen. Zowel mantelzorgers die veel taken combineren als diegenen die langdurig en intensief voor een naaste zorgen, lopen een verhoogd risico op overbelasting. Hierbij kan het eigen functioneren onder druk komen te staan. (Over)belasting speelt vooral bij mantelzorgers. Zorgverleners vinden het vaak lastig grenzen te stellen26. Het hebben van een baan blijkt nauwelijks van invloed te zijn op de bereidheid mantelzorg te verlenen. Werkenden zijn wel minder vaak mantelzorger, ongeacht het aantal uren dat ze werken. Voor vrouwen met jonge kinderen is dit effect het sterkst27. De belangrijkste reden om geen hulp te bieden aan een zorgbehoevende is dat er al hulp van anderen is. Ook reisafstand kan een reden zijn. Zo neemt vanaf vijf kilometer in woonafstand tussen verwanten de kans op hulp af. Te veel andere verplichtingen kan ook een reden zijn. Omdat mantelzorg voor veel mensen vanzelfsprekend is, zal deze vorm van zorg niet verdwijnen. Maar mantelzorg kan in de toekomst wel minder intensief worden. Als het een onontkoombare verplichting wordt, ontstaan daarbij mogelijk arbeidsrisico’s. Het belangrijkste arbeidsrisico is dan derving van inkomen, in het bijzonder onder vrouwen28. Wat zijn inwoners bereid zelf te doen en waar liggen de grenzen? De meeste Nederlanders zijn bereid in geval van gezondheidsproblemen informele zorg (mantelzorg) te geven aan hun naasten. Indien nodig doen ze dit vaak al. Ze willen hiertoe echter geen verplichting opgedrongen krijgen door de overheid. De meeste Nederlanders vinden ook het versterken van de sociale samenhang belangrijk. Maar ook dit moet vooral niet worden afgedwongen door de overheid. Mensen willen wel bij een gemeenschap horen, maar kiezen bij voorkeur zelf de gemeenschap waar ze bij willen horen. Verschillende onderzoekers wijzen op negatieve effecten van afgedwongen groei van onbetaalde arbeid en mantelzorg29. Volgens TNS Nipo verschilt de potentie voor burgerparticipatie sterk per type Nederlander. ‘Meedoen’ hangt vooral af van twee zaken: 1) hoeveel contact hebben mensen al met elkaar in de buurt waar men woont en 2) in welke sociale welstandsklasse, een combinatie van op22

Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013. 23 Van der Lyke, 2000; Palmboom en Pols, 2008. 24 Verkenning participatie. Arbeid, vrijwillige inzet en mantelzorg in perspectief. Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, november 2010. 25 Bijl et al., 2007; De Boer en Timmermans, 2007. 26 In zekere mate is dat ook het geval bij vrijwilligerswerk. 27 Van den Berg, 2005; Dautzenberg, 2000; Dekker et al., 2008; Van der Meer en Mulder, 2007. 28 Koopmans, 2007. 29 Van Daal et al., 2005; Oudenampsen et al., 2006; Oudenampsen en Van Vliet, 2007.

Versie 6

10


leidingsniveau en beroep, vallen de buurtbewoners? Als een wijk op beide dimensies laag scoort, hoeven de verwachtingen van burgerparticipatie niet hooggespannen te zijn30. Uit onderzoek van TNS Nipo blijkt ook, dat Nederlanders veel minder bereid zijn om te zorgen voor hulpbehoevende buren of vrienden31. Die bereidheid voor anderen te zorgen is ook nog eens veel kleiner wanneer het gaat om meer intensieve of persoonlijke hulp32. Wanneer burgers in enquêtes verklaren bereid te zijn tot het bieden hulp, wil dat nog niet zeggen dat ze dat ook werkelijk doen als hun hulp echt nodig is. Het verschil tussen zeggen en doen is lastig te achterhalen33. Aan de vraagzijde blijkt toename van informele zorg ook niet altijd een reële optie. Uit de eerste evaluatie van de Wmo blijkt dat 40% van de mensen met een langdurige beperking voor ondersteuning contact had met de gemeente. Veel van deze aanvragers (bijna 70%) zeggen dat hun familie en vrienden geen of niet meer hulp kunnen bieden. Een op de drie zegt dat familie of vrienden al te veel moeten helpen, omdat de zorgbehoevende geen of weinig thuiszorg krijgt34.

Zorgen voor familieleden die niet in huis wonen als zij ziek of hulpbehoevend zijn? Doe ik nu al

18%

Zeker wel

42%

Misschien

20%

Zeker niet

6%

N.v.t.

14%

Zorgen voor buren of vrienden als zij ziek of hulpbehoevend zijn? Doe ik nu al

12%

Zeker wel

30%

Misschien

36%

Zeker niet

13%

N.v.t.

8%

Zorgen voor hulpbehoevende of eenzame mensen in de buurt? Doe ik nu al

8%

Hulpbehoevenden blijken het ook vaak ingewikkeld te Zeker wel 26% vinden om hulp te vragen. Veel Nederlanders willen Misschien 42% geen beroep op hun netwerk doen of denken dat andeZeker niet 16% ren niet in staat zijn om hen meer hulp te bieden. De N.v.t. 10% inschatting door hulpbehoevenden of het netwerk nog extra hulp kan geven wisselt. Een aanzienlijke groep Bron: TNS Nipo, 18 september 2013. geeft aan dat de grens is bereikt35. Mensen - ook de meest kwetsbare - willen bovendien niet graag afhankelijk zijn van anderen, zeker niet als er geen sprake is van sterke banden of de mogelijkheid van wederdienst36. Voor sommige handelingen37 zijn hulpvragers liever afhankelijk van professionele hulp dan van buren of familie38. Buurtbindingen blijken meestal niet de sterke bindingen te zijn waarvoor beleidsmakers ze houden39. Tal van maatschappelijke ontwikkelingen verhinderen, dat wijkbewoners zich be-

30

TNS Nipo, Niet iedereen is toe aan de participatiesamenleving, 18 september 2013 & Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 31 TNS Nipo, Niet iedereen is toe aan de participatiesamenleving, 18 september 2013 & Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 32 Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013. 33 Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013. 34 De Klerk et al. 2009. 35 Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013. 36 Linders 2010. 37 Bijvoorbeeld intieme handelingen zoals douchen. 38 Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad.

Versie 6

11


trokken voelen bij hun omgeving. Denk aan individualisering, toenemende mobiliteit en de demografische samenstelling van wijken40. Kwetsbare mensen zoeken hun houvast in de enge kring van familie, naaste buren en vooral andere kwetsbare mensen41. Toch kan de burgerkracht van wijkbewoners wel aangesproken worden42. Veel burgers (b)lijken bereid onderlinge hulp te verlenen, maar stellen daar ook grenzen aan. Dat wil zeggen: de zorgverplichtingen mogen niet te groot worden. Draagvlak bij de burger voor meer verantwoordelijkheid. De verwachtingen die burgers hebben van de overheid m.b.t. (in)formele zorg staan haaks op het beeld dat de overheid heeft van de ideale verdeling van verantwoordelijkheid tussen haar en haar ingezetenen. Kort gezegd wil de burger minder inmenging in de eigen leefstijl en juist meer in de langdurige zorg. Op deze punten is er sprake van een kloof en een gebrek aan draagvlak43. Het risico bij een te optimistische insteek van het beleid, zonder aandacht voor draagvlak, is dat er verkeerde verwachtingen worden geschept. Burgers worden dan geconfronteerd met een onverwacht grote verantwoordelijkheid, die zij niet kunnen of willen dragen. Maatschappelijke onvrede kan hiervan het gevolg zijn44. Onderzoek wijst uit dat burgers niet onverdeeld positief staan tegenover het idee dat zij meer voor elkaar moeten zorgen. Soms wel op een abstract, ‘cognitief’ niveau. Echter, als het concreter wordt zijn burgers meer terughoudend. Burger interpreteren ‘eigen verantwoordelijkheid’ vooral als minder betutteling. Zij vinden afhankelijkheid van de overheid helemaal niet ongewenst. Afhankelijkheid van familie vinden ze wel ongepast. Een ruime meerderheid van de bevolking is bijvoorbeeld van mening, dat het voor oude mensen beter is in een tehuis te wonen dan afhankelijk te zijn van hun kinderen45. De ontwikkeling naar eigen verantwoordelijkheid komt volgens hoogleraar EvelienTonkens ook niet vanuit de maatschappij, maar zijn politiek gestuurd. Tot nu toe is er daarbij weinig aandacht voor het creëren van draagvlak onder de bevolking. In dit kader wordt ook wel over ‘horig burgerschap’ gesproken. Burgers krijgen wel veel extra verantwoordelijkheden, maar hebben niet de kans om mee te praten over wat ze wel en niet tot hun burgerplichten vinden horen. De meerderheid van de Nederlanders vindt dat de overheid een belangrijke taak heeft in de zorg voor hulpbehoevenden. Ouderen vinden dit vaker dan jongeren. Over de vraag of het goed is dat de overheid verwacht dat mensen meer voor elkaar zorgen bij chronische ziekte of beperking, zijn de meningen verdeeld46. De meeste burgers willen zelfs minder eigen verantwoordelijkheid in de zorg voor kwetsbare groepen. Bijvoorbeeld bijna de helft (45%) ziet de zorg voor eenzame ouderen als een taak van de overheid, ook als ouderen er zelf niet op aandringen. Vooral lageropgeleiden, mannen en degenen met een als slecht ervaren gezondheid zijn het vaker met deze stelling eens. Er is geen verschil naar leeftijd: zowel jongeren als ouderen vinden dat de overheid op dit punt een taak heeft. Het oordeel over de rol van de overheid bij de onderlinge zorg is minder duidelijk. Ruim één op de vier burgers (27%) vindt het niet goed dat de overheid meer informele zorg verwacht bij chronische ziekte of beperking van een zorgbehoevende. Ruim één op de drie burgers 39

Linders 2010: 18; Van Houten en Winsemius 2010; De Boer en Van der Lans 2011. Maatschappelijke participatie blijkt niet tot stand te komen via sociale cohesie (velen-op-één-verbindingen), maar meestal uit één-op-éénverbindingen. 40 Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid. Movisie, november 2012. 41 Vertrouwen in burgers. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, 9 mei 2012. Ook: Linders 2010; De Boer en Van der Lans 2011. 42 Engbersen c.s 43 Een beroep op de burger. Hoofdstuk 7: zorg. Sociaal en Cultureel Planbureau, november 2012. 44 Verkenning vernieuwing in het sociaal domein. Rekenkamer Amsterdam, 23 september 2013. 45 Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 46 Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013.

Versie 6

12


(37%) is het wel eens met de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling. Het aandeel ‘mee eens’ is groter bij jongeren en mensen met een goede gezondheid47. Het is de vraag of deze respondenten ook zelf bereid zijn informele zorg te verlenen of dat zij hierbij impliciet aan hulpverlening door anderen denken48. Het kan zijn dat ouderen en mensen met gezondheidsproblemen het minder vaak eens zijn met de stelling, omdat zij nu al veel hulp bieden of krijgen en / of praktische problemen zien bij een nog zwaardere zorgverantwoordelijkheid49. Hoe zelfredzaam zijn de Nederlandse burgers naar verwachting? Het onderstaande plaatje wordt vaak gebruikt om een indicatie te geven van de zelfredzaamheid en potentie voor (burger)participatie van de Nederlandse bevolking. • Naar verwachting zal 80% van de Nederlanders zich prima kunnen redden in de participatiesamenleving. Zij hebben geen ondersteuning nodig en voeren zelf de regie over hun leven. Vaak zorgen ze ook nog voor anderen. • De 15% daarboven redt zich ook prima. Zij hebben alleen tijdelijke of lichte ondersteuning nodig. Daarbij kun je denken aan tijdelijke financiële steun (bijzondere bijstand) of kleine woningaanpassingen. • De bovenste 5% heeft zware of langdurige hulp nodig, waarbij 2% ook niet in staat is zelf de regie op hun leven te voeren. Professionals nemen die regie dan over.

Wanneer het gaat om de betaalbaarheid van het sociale stelsel kan de piramide worden omgedraaid. Nu al geeft de overheid meer dan 50% van het budget uit aan de 5% van de bevolking die zichzelf niet kan redden. Die verhouding raakt naar verwachting meer uit balans door de toenemende vergrijzing en de daarmee samenhangende krimp van de beroepsbevolking. In de huidige samenleving dreigt een verdergaande tweedeling tussen meedoeners en mensen die niet meer mee kunnen: • een grotere groep mensen aan de onderkant van de samenleving, • een grotere groep ouderen met stijgende zorgbehoeften, • cumulatie van problemen bij personen en huishoudens, 47

Informele zorg in Nederland. Een literatuurstudie naar mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg. Sociaal Cultureel Planbureau, juni 2013. 48 Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak (resp. hoogleraar actief burgerschap en hoogleraar algemene sociologie), Wie wil zich nu laten douchen door de buurman? 11 mei 2013 NRC Handelsblad. 49 Zie bijvoorbeeld De Klerk et al. 2010b.

Versie 6

13


•

bij voorbaat slechte start van kinderen uit armere huishoudens.

Deze tweedeling kan worden versterkt door de verschillende bezuinigingen op rijksniveau50. Kenmerken van kwetsbare inwoners en kwetsbare groepen. Er zal altijd een groep in de samenleving zijn die het op eigen kracht (tijdelijk) of langdurig niet redt. Vaak ontstaat dan een situatie waarin problemen zich opstapelen. Kwetsbare mensen hebben onvoldoende materiële of immateriële hulpbronnen om een leven te leiden dat lijkt op het leven van anderen in een vergelijkbare situatie. De kern van kwetsbaarheid ligt in de combinatie van meerdere problemen en beperkingen, die onderling samenhangen. De mate van kwetsbaarheid wordt bepaald door lichamelijke of psychische gezondheid, financiële mogelijkheden, sociale contacten en cultureel kapitaal. Kwetsbaarheid wordt veroorzaakt door het ontbreken van hulpbronnen op tenminste twee van deze terreinen. Er is een verhoogd risico op kwetsbaarheid bij een combinatie van gering psychisch welbevinden, een slechte gezondheid, een laag inkomen en werkloosheid. Kwetsbaarheid wordt niet alleen veroorzaakt door de omstandigheden waarin iemand verkeert of door bepaalde eigenschappen of kenmerken die iemand heeft. De omgeving en samenleving zijn ook van invloed. Kwetsbare mensen weten daarbij hun ondersteuning niet goed te organiseren en ondersteuners weten hen slecht te bereiken51. Beleidsmakers gaan er te gemakkelijk van uit dat mensen zelf actief op zoek gaan naar ondersteuning. Echter, juist de meest geïsoleerde burgers beschikken niet over de kwaliteiten noch de verbinders in hun directe omgeving om de brug te slaan naar passende voorzieningen52. Veel Nederlandse gemeenten hebben beperkt zicht op de verschillende kwetsbare inwoners of groepen inwoners in de eigen gemeente. Vaak wordt - afhankelijk van de gemeentelijke afdeling - naar een deel van de problematiek gekeken: compensatie van inkomensverlies en toeleiding naar betaald werk bij Sociale Zaken, opvang van dak- en thuislozen bij Maatschappelijke Opvang en maatjesprojecten bij Maatschappelijke Dienstverlening, et cetera. Voor kwetsbare groepen zelf compliceert dit de bereikbaarheid van de hulp- en dienstverlening. Per definitie hebben ze met problemen of tekorten op meerdere leefgebieden te maken. Als daar in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk onvoldoende rekening mee wordt gehouden, is de kans groot dat hulp- en dienstverlening niet tot structurele verbetering leidt53. Het Lelystadse beleid voor transitie AWBZ / Wmo54. De gemeente Lelystad streeft ernaar dat inwoners zoveel mogelijk naar vermogen en vanuit eigen kracht meedoen aan de samenleving. Inwoners worden in eerste instantie geacht zelf eventueel met hulp van anderen uit hun omgeving - hun ondersteuningsvraag op te lossen. Voor mensen die dit niet kunnen blijft er passende ondersteuning beschikbaar. Lelystad hanteert daarbij het ‘stepped care principe’: eerst kijken wat iemand zelf kan, wat zijn of haar omgeving (familie, buren, vrienden e.d.) kan betekenen en wat met vrijwilligers kan worden opgelost. Vervolgens wordt gekeken welke andere, meer welzijnsachtige oplossingen mogelijk zijn. Pas als dat niet mogelijk is, wordt meer professionele ondersteuning ingezet. Bij professionele ondersteuning gaat Lelystad uit van het ‘wraparound care model’. Hierbij werken professionals vraaggestuurd vanuit één geïntegreerde aanpak. Met een sterke en brede basis verwacht de gemeente Lelystad, dat het beroep op duurdere en zwaardere vormen van ondersteuning kan worden uitgesteld of voorkomen. De gemeente organiseert de ondersteuning thuis gebiedsgericht en in onderlinge afstemming. Dat wil zij doen met minder regelgeving en meer ruimte voor de professional. Dit zou moeten leiden tot een meer efficiënte, flexibele en klantgerichte dienstverlening. Daarbij wil de gemeente de inzet van (zorg)vrijwilligers en mantelzorgers verder stimuleren. Het versterken van de mantelzorgon50

Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid. Movisie, november 2012. Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid. Movisie, november 2012. 52 Van Houten en Winsemius 2010: 218. 53 Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid. Movisie, november 2012. 54 Kadernota samen leven, samen redzaam. Kadernota transitie AWBZ / Wmo. Gemeente Lelystad, 11 maart 2014. 51

Versie 6

14


dersteuning en de ondersteuning van het vrijwilligerswerk is al een speerpunt binnen het Lelystadse Wmo beleid. De gemeend verwacht dat het beroep op mantelzorgers en vrijwilligers groter zal worden. Tevens wil de gemeente zich ontwikkelen richting regiegemeente. Dat betekent dat zij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering in principe neerlegt bij inwoners en partijen in het veld. Daarbij zal de professional meer over moeten laten aan de burger. Meer ‘aandacht voor P..’ maar niet direct overgaan tot ‘zorgen voor..’. De gemeente wil ondersteuning die aansluit bij de vraag van de inwoners. De gemeente organiseert deze ondersteuning we willen deze ondersteuning zoveel mogelijk dichtbij in de wijk. In 2014 zal de nieuwe infrastructuur nader worden uitgewerkt en ingevuld. De gemeente Lelystad gaat de Lelystadse sociale infrastructuur (her)inrichten. De gekozen benadering daarvoor onderscheidt drie ‘lagen’: de basis, ondersteuning thuis en specifieke ondersteuning. Het is de bedoeling dat inwoners zoveel mogelijk van oplossingen in het eigen netwerk en lichtere vormen van ondersteuning (basis).

De basis De basis wordt primair gevormd door de bewoners zelf, de mantelzorgers en vrijwilligers. Daarnaast worden allerlei algemene voorzieningen gerekend tot de basis, zoals welzijnswerk in de buurt, een inloop, cliëntondersteuning, ontmoetingsactiviteiten, dagactiviteiten in de wijk, openbaar vervoer, de huisarts, algemeen maatschappelijk werk, een klussendienst, etc. De gemeente Lelystad wil de basis versterken zodat burgers zich zoveel mogelijk zelf kunnen redden en er minder (zware) ondersteuning nodig is. Ondersteuning thuis Ondersteuning thuis is aanvullende ondersteuning voor inwoners voor wie extra ondersteuning thuis nodig is om zelfstandig te kunnen blijven functioneren. Het kan hierbij voor bijvoorbeeld gaan om individuele begeleiding of huishoudelijke hulp. De gemeente Lelystad wil deze ondersteuning thuis in afstemming met de zorgverzekeraar meer integraal en dichtbij de burger organiseren. De gemeente denkt daarbij aan een gebiedsgerichte invulling op basis van populatiebekostiging, d.w.z. dat er een budget beschikbaar is voor het bedienen van een doelgroep in een bepaald gebied. Het is de bedoeling de regelgeving te beperken zodat

Versie 6

15


de professional snel en flexibel in kan spelen op wisselende en veranderende ondersteuningsvraag. Ook willen we de partijen prikkelen te komen tot andere oplossingen, zoals het meer inschakelen van het eigen netwerk en meer gebruik van algemene wijkvoorzieningen. De gemeente betaalt niet meer (uitsluitend) op basis van het aantal geleverde uren maar vooral op basis van het bereikte resultaat. De gemeente verwacht met minder partijen samen te werken per stadsdeel. Door een meer geconcentreerd klantenbestand hoopt de gemeente op eenvoudiger afstemming en efficiencywinst. De gemeente wil in eerste instantie met bestaande partijen het aanbestedingstraject ingaan en komen tot meerjarige afspraken. Inmiddels is duidelijk dat de persoonlijke verzorging niet bij de gemeente, maar bij de zorgverzekeraar wordt ondergebracht. Dit heeft met name consequenties voor de ondersteuning thuis van ouderen en mensen met een lichamelijke beperking. Deze groep blijkt vaak gebruik te maken van meerdere voorzieningen. Van de inwoners in Lelystad die persoonlijke verzorging krijgen heeft bijvoorbeeld 70% ook huishoudelijke hulp. Het is daarom noodzakelijk dat er samenwerkingsafspraken worden gemaakt met de zorgverzekeraar(s) voor een zoveel mogelijk integrale ondersteuning. Specifieke ondersteuning Specifieke voorzieningen zijn bijvoorbeeld dagbesteding (voor zover niet in de basis geregeld), kortdurend verblijf, beschermd wonen en individuele Wmo voorzieningen zoals woningaanpassingen, rolstoelen, scootmobiels en aangepast vervoer (regiotaxi). Een aantal van deze voorzieningen - zoals de woningaanpassingen en vervoersvoorzieningen – worden al geregeld door de gemeente. Een belangrijk nieuw onderdeel is de dagbesteding en beschermd wonen. Voor de dagbesteding zal de gemeente afstemmen met beschut werken vanuit de sociale werkvoorziening. Toegang Met toegang bedoelen we het proces vanaf het moment waarop de burger zich meldt (of wordt gemeld) met een ondersteuningsvraag, tot het bieden van passende ondersteuning. Elke inwoner, die een vraag heeft of behoefte aan ondersteuning, kan zich dan melden bij het sociaal wijkteam in de eigen wijk. Ook andere partijen zoals huisartsen of de wijkagent kunnen bewoners hier aanmelden. Het sociaal wijkteam zal vervolgens, in overleg met betrokkene, de vraag in beeld brengen en bepalen welke oplossingen mogelijk zijn. Als er sprake is van een eenvoudige vraag, dan kan volstaan worden met bijvoorbeeld een verwijzing naar een organisatie of activiteit. Bij een wat meer ingewikkelde ondersteuningsvraag zal het sociaal wijkteam, in overleg met de bewoner (en zijn mantelzorger/directe omgeving), een ondersteuningsplan opstellen. Dit ondersteuningsplan gaat in eerste instantie uit van inzet vanuit het eigen netwerk en vanuit de basis. Als aanvullende ondersteuning thuis nodig is, dan wordt dit opgenomen in het ondersteuningsplan. Ook kan het sociaal wijkteam verwijzen naar (de indicatiestelling voor) specifieke voorzieningen. In het ondersteuningsplan zal verder worden vermeld wie het vaste aanspreekpunt (de regisseur) voor betrokkene is. Het basisaanbod is in principe voor alle Lelystedelingen rechtstreeks toegankelijk. De basis versterken Op een aantal terreinen is verschuiving/versterking plaats nodig om de beoogde omslag te kunnen maken. Het gaat hier om een eerste globale verkenning: •

Informatie en advies: een goede informatievoorziening is een belangrijk instrument om de zelfredzaamheid te bevorderen. Veel inwoners zullen naar verwachting met de juiste informatie zelf een antwoord weten te vinden op hun vraag of een oplossing voor hun probleem. Het is daarom essentieel dat de informatievoorziening zowel digitaal als fysiek op orde is. Een goede website waarop inwoners eenvoudig hun weg weten te vinden, is daarbij essentieel. Een optie is om daaraan te koppelen onlinematching tussen aanbod en vraag op het gebied van burenhulp, mantelzorg, klussendiensten, oppas en andere zaken waarmee mensen elkaar kunnen helpen. De gemeente heeft verspreid over de

Versie 6

16


stad wijkinfopunten in de Mfa’s55 en Mfa light’. Deze zijn zowel telefonisch, digitaal als fysiek bereikbaar. Deze wijkinfopunten zijn de toegang tot de sociale wijkteams. Deze wijkinfopunten moeten verder worden toegerust om allerlei vragen goed te kunnen beantwoorden, in te kunnen schatten welk vervolg gewenst is en te bepalen of de inzet van het sociaal wijkteam nodig is. •

Cliëntondersteuning: cliëntondersteuning wordt nu in Lelystad vanuit verschillende invalshoeken en verschillende organisaties gegeven. Voorbeelden hiervan zijn algemene cliëntondersteuning door MEE IJsseloevers, ondersteuning van ouderen door ouderenadviseurs (MDF), informatievoorziening door de wijkinfopunten (Welzijn Lelystad), ondersteuning vanuit de sociale wijkteams, ondersteuning vanuit het gemeentelijk zorgplein (inkomen en zorg) en ondersteuning vanuit de ouderenbonden. De gemeente krijgt met de decentralisatie van de MEE-gelden de mogelijkheid om de cliëntondersteuning efficiënt te regelen. De gemeente wil een overzichtelijke en deskundige cliëntondersteuning aansluitend bij of als onderdeel van de sociale wijkteams. De gemeente krijgt te maken met nieuwe aandachtsgroepen en wil dat er binnen de sociale wijkteams voldoende deskundigheid is om voor deze groepen een goed ondersteuningsplan te maken en de betrokkenen te ondersteunen/stimuleren bij het uitvoeren van het ondersteuningsplan. De gemeente wil de diverse vormen van cliëntondersteuning zoveel mogelijk clusteren.

•

Mantelzorgondersteuning: gezien alle ontwikkelingen, zal het beroep op mantelzorg verder blijven toenemen. Wanneer mantelzorgers voldoende ondersteund worden, kunnen zij de zorg naar verwachting langer volhouden en is er minder professionele inzet nodig. De gemeente wil daarom prioriteit geven aan het versterken van de mantelzorgondersteuning. In de ondersteuningsplannen zal de positie/ondersteuning van de mantelzorger ook nadrukkelijk een plaats moeten krijgen. Vanaf 2015 krijgt de gemeente van het rijk de middelen over van het mantelzorgcompliment. In de concept Wmo 2015 staat dat de gemeente jaarlijks een blijk van waardering moet geven aan mantelzorgers. Wij zullen in 2014 nader bepalen hoe we hier invulling aan gaan geven.

•

Respijtzorg: respijtzorg is de tijdelijke en volledige overname van zorg met als doel de mantelzorger een adempauze te geven. De gemeente wil de ondersteuning thuis flexibeler en meer in overleg met de mantelzorger organiseren, waarbij ook de mogelijkheid wordt geboden de mantelzorger met extra inzet thuis tijdelijk te ontlasten. Daarnaast kan er behoefte zijn aan logeervoorzieningen (tijdelijk verblijf). De gemeente wil de vraag naar logeervoorzieningen in beeld brengen. Als er behoefte aan is zal de gemeente e.e.a. in 2014 nader invullen, waarbij ook gekeken wordt naar de rol voor zorgverzekeraars. Respijtvoorzieningen zijn hier (als onderdeel van mantelzorgondersteuning) bij ‘de basis’ genoemd, maar uiteindelijk zullen deze vooral een plek krijgen bij de ondersteuning thuis en de specifieke ondersteuning.

•

Vrijwilligerswerk: in de toekomst zijn er steeds meer (zorg)vrijwilligers nodig. De gemeente wil van vrijwilligerswerk blijven stimuleren door alle bevolkingsgroepen, met speciale aandacht voor 65- plussers (‘zilveren kracht’) en mensen met een uitkering. Ook wordt gedacht aan extra vrijwilligersplaatsen voor mensen met een lichte beperking (als alternatief voor dagbesteding)56. Deze vorm van vrijwilligerswerk kan (ook) geboden worden aan wijkbewoners met een lichte beperking, voor wie participatie niet vanzelfsprekend is..

55

Multifunctionele accommodaties. In de tweede helft van 2013 is de gemeente Lelystad een pilot gestart voor WWB-ers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze groep krijgt passende vrijwilligersplaatsen bij voorkeur in de nabije omgeving. Bijvoorbeeld bij scholen, sportverenigingen, wijkwinkels e.d. De eerste resultaten van de pilot zijn naar verluidt positief. 56

Versie 6

17


•

Activiteiten in de buurten wijkvoorzieningen/inloopvoorzieningen: de activiteiten in de wijken buurtcentra zijn nu nog vooral gericht op ‘gewone’ buurtbewoners. De gemeente wil hieraan ook laagdrempelige (dag)activiteiten voor bijvoorbeeld licht dementerenden, mensen met een verstandelijke beperking of mensen met psychiatrische aandoeningen aan toevoegen. Gezien de problematiek van deze groepen, zal hierbij een bepaalde mate van professionele begeleiding (naast de inzet van vrijwilligers) nodig zijn. Er zal zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van de bestaande wijkvoorzieningen. Deze participatie dichtbij kan een goed alternatief zijn voor individuele ondersteuning thuis of voor specifieke dagbesteding.

Kaders vastgesteld door de gemeenteraad (op 11 maart 2014) Algemeen 1. Uitgangspunt van de Wmo is dat de inwoners van Lelystad verzekerd zijn van de noodzakelijke hulp en, waar nodig, van ondersteuning. 2. Het nieuwe Wmo stelsel is erop gericht dat mensen zoveel mogelijk zelfstandig kunnen blijven participeren en functioneren. Uitgangspunt is het “stepped care principe” waarbij de eigen verantwoordelijkheid van de burger en zijn netwerk centraal staat. Het zwaartepunt wordt daarbij verschoven van zwaardere ondersteuning naar lichtere vormen van ondersteuning. Er wordt hierbij gewerkt op basis van “wraparound care” waarbij vraaggestuurd met en rondom een gezin wordt gewerkt. 3.

Een nieuw stelsel voor de Wmo. Het nieuwe stelsel is gebaseerd op de uitgangspunten: dichtbij en integraal. a. Er wordt gekozen voor een vraaggerichte en gebiedsgerichte benadering waarbij uitgegaan wordt van drie lagen: de basis, de ondersteuning thuis en de specifieke voorzieningen. De basis wordt versterkt zodat burgers zich zoveel mogelijk zelf kunnen redden en er minder (zware) ondersteuning nodig is. Het gebruik van de ondersteuning thuis en de specifieke voorzieningen wordt hiermee zoveel mogelijk teruggebracht. b. De toegang tot de ondersteuning wordt dicht bij de burgers en laagdrempelig in de wijk georganiseerd. Er worden sociale wijkteams ingezet die voldoende deskundig zijn om in overleg met de cliënt (en diens mantelzorger) een passend ondersteuningsplan te maken. c. Er wordt integraal gewerkt op basis van “één gezin, één plan, één regisseur”.

4.

Financiering en sturing vanuit de gemeente a. De middelen voor het sociaal deelfonds (ondersteuning, jeugd en werk) kunnen ontschot worden ingezet maar worden in de periode 2015 t/m 2018 zichtbaar opgenomen in de P&C cyclus. b. Het aantal open-eindregelingen wordt zoveel mogelijk beperkt. c. Er wordt ter verevening van de uitgaven voor de Jeugdzorg en Wmo bij de eerstvolgende begrotingscyclus een voorstel voor het instellen van een “budget materieel evenwicht” aan de raad voorgelegd. d. De inkoop van zorg wordt bestuurlijk aanbesteed waarbij alle organisaties die op dit moment zorg verlenen en nieuwkomers gelijkwaardige kansen hebben om mee te doen. De uitgangspunten zijn kwaliteit leveren, kosten besparen en cliëntgericht werken. e. De mogelijkheid om (een deel van) de huishoudelijke hulp door inzet van alfhahulpen in te vullen, wordt niet op voorhand uitgesloten.

5.

Aanvullende maatregelen a. De nieuwe Wmo stelt ten aanzien van het persoonsgebonden budget een aantal beperkende voorwaarden. Doelmatige inzet van het persoonsgebonden budget blijft een waardevolle mogelijkheid om passende ondersteuning te bieden. Wanneer professionals en cliënt inschatten dat de inzet van een persoonsgebonden budget het meest efficiënte en effectieve middel is voor de ondersteuning zal dit in principe worden toegekend. b. Voor Wmo voorzieningen wordt, voor zover de wet dit toelaat, de maximale toegestane inkomensafhankelijke eigen bijdrage in rekening gebracht. c. De maatwerkgelden worden primair ingezet om ondersteuning ook voor mensen met de laagste inkomens bereikbaar en betaalbaar te houden. d. De ondersteuning thuis wordt ingevuld op basis van populatiebekostiging1 en voor de dagbesteding wordt vooraf de budgettaire ruimte vastgesteld e. De huishoudelijke hulp (onderdeel van ondersteuning thuis) wordt versoberd. Een optie is dat het aantal uren wordt teruggebracht en dat er weer meer met alfahulpen wordt gewerkt.

f.

Versie 6

De huidige capaciteit aan dagbesteding wordt teruggebracht en deels gecompenseerd met activiteiten in

18


De stand van zaken van zelfredzaamheid, kwetsbaarheid en participatie in Lelystad. Er zijn verschillende indicatoren voor de sociale draagkracht, zelfredzaamheid en kwetsbaarheid van de bevolking. Bijvoorbeeld voor zelfstandigheid en onafhankelijkheid is vooral een eigen inkomen belangrijk. De voorkeur gaat dan uit naar inkomen uit werk, in plaats van inkomen uit sociale voorzieningen. Een belangrijke voorwaarde daarvoor is weer een fatsoenlijk opleidingsniveau. Uit het rapport ‘De sociale staat van Nederland’ blijkt dat opleiding een bepalende factor is voor de sociale status. Maar ook factoren als vergrijzing, ontgroening, demografische druk, armoede en gezondheid zijn van belang. Hieronder geven we voor Lelystad een aantal indicatoren voor de draagkracht en draaglast van de Lelystadse samenleving57. Bevolking. • Sinds 2003 neemt de demografische druk in Lelystad toe. Deze druk komt vooral door de groeiende groep 65-plussers (+3.800). Het aantal jongeren (0 t/m 19 jaar: +1.150) en volwassenen (20 t/m 64 jaar:+2.250) nam in dezelfde periode veel minder toe. • De komende jaren zal Lelystad vergrijzen. In 2013 was 13% van de inwoners 65 jaar of ouder. In 2025 is dit waarschijnlijk gestegen naar 19%. Absoluut stijgt het aantal senioren van 10.000 in 2013 naar 15.500 in 2025. In Lelystad wonen – net als in de rest van Nederland- een grote groep ‘babyboomers’, die nu en de komende jaren met pensioen gaan. Het zwaartepunt van de Lelystadse bevolkingsamenstelling verschuift steeds meer naar de senioren. In de periode 2003-2013 groeide de groep 65+ met 3.800 personen. Tot en met 2019 zal deze leeftijdsgroep met meer dan 500 personen per jaar groeien. Na 2020 neem de groei jaarlijks iets af. • In 2025 is dit 19% van de inwoners 65+. Vanaf 2025 zal meer dan 40% van de 15.5000 senioren 75 jaar of ouder zijn. De groei van het aantal mensen van 75 jaar en ouder wordt ook wel ‘dubbele vergrijzing’ genoemd. Vanaf de leeftijd van 75 jaar neemt de zorgvraag snel toe en de kans om alleen achter te blijven wordt steeds groter. • Het aantal jonge kinderen zal afnemen (ontgroening). Sinds 2011 ligt het aantal geboorten onder 900 kinderen per jaar. Voor een deel heeft dit te maken met de ouder wordende bevolking, voor een deel is het crisis gerelateerd. Mensen stellen het krijgen van (meer) kinderen uit, of zelfs af. In de bevolkingsprognose voor Lelystad wordt uitgegaan dat het aantal geboorten per jaar zal stabiliseren op dit lagere aantal. • In 2013 had Lelystad een demografische druk van 0,631. Dit houdt grofweg in dat per 1.000 ‘werkende’ personen, 631 personen worden onderhouden. • Het aantal personen in de ‘productieve’ leeftijdsgroep 20 t/m 64 nam tussen 2003 en 2013 met ongeveer 2.250 personen toe. Tot en met 2020 wordt verwacht dat deze bevolkingsgroep jaarlijks afneemt. Pas vanaf 2021 wordt verwacht dat deze groep weer groeit. • Zo’n 67% van de Lelystadse inwoners maakte in Lelystad deel uit van een meerpersoonshuishouden. Daarvan zijn 9% eenoudergezinnen zijn. Landelijk bestaat 63% van de huishoudens uit meer dan één persoon. Het aandeel eenoudergezinnen landelijk ligt met 7% iets lager dan in Lelystad. • Volgens de prognose van het CBS zullen in 2022 in Lelystad 36.400 huishoudens wonen. In 25% van deze huishoudens is minstens één persoon 65 jaar of ouder. Tegelijk met de groei van senioren neemt het aantal alleenstaanden de komende jaren ook toe. Het CBS verklaart dit door het achterblijven van een partner door verweduwing. Wel stijgt volgens het CBS de leeftijd waarop iemand alleen achterblijft, door de toegenomen levensverwachting. Daarnaast signaleert het CBS een daling van het aantal 65 plussers dat in een instelling woont. Dit versterkt de toename van alleenwonende ouderen. • In Lelystad wonen meer mensen met een niet-Nederlandse herkomst (28%) dan landelijk (23%). In totaal is 72% van de Lelystedelingen van autochtone herkomst. Voor heel Nederland is dit 77%. Verder komt 19% uit een niet-westers land. Voor heel Nederland is dit 13%. In Lelystad wonen verhoudingsgewijs dus meer inwoners met een niet-westerse 57

Bron: Trendrapport ‘Zicht op Lelystad 2013’, onderzoek en statistiek, gemeente Lelystad.

Versie 6

19


herkomst. Ongeveer de helft van de nieuwe inwoners (ongeveer 1.600 van 3.200 in 2012) heeft een allochtone herkomst. Economische ontwikkeling en werkgelegenheid. • Sinds het jaar 2000 groeit de werkgelegenheid in Lelystad sneller dan de beroepsbevolking. Sinds 2008 groeit het aantal banen meer dan in omringende gebieden (Flevoland, Metropoolregio Amsterdam, Nederland). In april 2012 heeft Lelystad 29.600 voltijd banen. • De lokale economische groei heeft zich vooral voorgedaan in de zorgsector, alsmede in de handel en het onderwijs. Krimp komt vooral sinds 2011 voor in de zakelijke diensten. In de bouw- en vervoersector, alsmede bij financiële instellingen, is er langer sprake van krimp. Zelfredzaamheid en sociale ontwikkelingen. • Het aandeel inwoners met een startkwalificatie is deze eeuw fors gestegen; intussen wijkt het aandeel onder de potentiële beroepsbevolking nauwelijks af van landelijke percentages. Er zijn nog relatief weinig hoog opgeleiden onder Lelystedelingen maar deze achterstand wordt ook geleidelijk ingehaald. Hoewel het bezit van een startkwalificatie zeker geen garantie is voor een betaalde baan, daalt met name de kans op werk voor inwoners zonder startkwalificatie de laatste jaren fors. Intussen verricht minder dan twee op de vijf betaald werk. • Vergeleken met landelijke ontwikkelingen zijn relatief veel Lelystedelingen actief op de arbeidsmarkt. Ook is de arbeidsmarktparticipatie van specifieke groepen Lelystedelingen gelijk aan of hoger dan landelijke cohorten, met uitzondering van allochtone vrouwen. Dat de arbeidsmarktparticipatie van jongeren (tot 25 jaar) en jonge senioren (55+) relatief hoog is kan beschouwd worden als een ongunstig teken: de eerste groep is te vroeg van school af; de tweede heeft te weinig pensioen in het vooruitzicht. • Het aandeel werklozen onder de lokale beroepsbevolking stijgt explosief van 6% eind 2008, het laagst deze eeuw, tot 12% voorjaar 2013, het hoogst deze eeuw. Het laatste percentage ligt ver boven provinciale en landelijke cijfers. De stijging gaat het hardst onder jongeren Lelystedelingen en onder allochtonen. • Huishoudens met topinkomens komen in Lelystad relatief weinig voor; huishoudens met lage inkomens komen in Lelystad relatief veel voor. Sinds 2007 is de toename van het aandeel huishoudens met een lage inkomen met name onder alleenstaanden en eenoudergezinnen te lokaliseren. Deze zijn in toenemende mate afhankelijk van een werkloosheid- of bijstanduitkering. Gemiddeld heeft een huishouden in Lelystad € 32.500 te besteden per jaar. Het doorsneehuishouden in Lelystad heeft dus minder te besteden dan doorsneehuishoudens elders in het land en deze achterstand is sinds 2006 toegenomen. • De kans dat een inwoner (15-65 jaar) een uitkering ontvangt stijgt sinds 2007 naar 18%. Landelijk is dat 14%. In de helft van de gevallen gaat het om arbeidsongeschiktheid. Vooral 45-plussers lopen een verhoogde kans, maar de sterkste stijging is onder 45-min en onder allochtonen. Met name zorgwekkend is de groeiende groep jongeren met een WAJong uitkering. • Het aandeel inwoners daalt snel dat hun eigen gezondheid als goed ervaart. Vergeleken met andere Flevolandse steden, en met geheel Nederland, zijn er relatief veel inwoners met een chronische aandoening, met ernstig overwicht, en/of die ernstige eenzaamheid ervaren. Vooral onder de groep inwoners met een laag inkomen lijkt de gezondheid snel te verslechteren • De meeste geslaagden in Lelystad verlaten het voortgezet onderwijs met een VMBOdiploma (65% in 2012). Landelijk is dit 54%. • In Lelystad ligt het voortijdig schoolverlaten (vsv) op 4,3%. In gemeenten van vergelijkbare omvang is dit 3,7%. Het aandeel VSV’ers daalt, maar minder snel dan landelijk.

Versie 6

20


•

• • •

• •

•

• •

Lelystad heeft ten aanzien van andere grote steden relatief veel 'verdachten' onder de bevolking, maar dat aandeel daalt sinds 2008. Onder jongeren is het aandeel echter nog altijd verontrustend. Het aandeel inwoners dat in een sociaal isolement leeft is gestegen naar éénvijfde van de inwoners. In 2006 was dit nog 17%. Het aandeel inwoners dat lid is van een vereniging is 68%. Dit is lager dan in 2010, toen zei 75% van de inwoners lid te zijn van een vereniging. De gemiddelde score op de leefsituatie index in Lelystad was in 2012 ‘100’. Dit houdt in dat de leefsituatie in 2012 gelijk was aan peiljaar 2004, maar minder dan de tussenliggende jaren. Mantelzorgers zijn steeds meer uren aan het verzorgen bij een gelijkblijvende ervaren belasting. Landelijk gezien doet 47% aan vrijwilligerswerk. In Lelystad ligt dit percentage in 2012 op 45%. Dit verschil is zo klein, dat niet over een belangrijke afwijking gesproken kan worden. Wel is in Lelystad vermoedelijk sprake van een daling van het aantal vrijwilligers, want in 2010 werd het aandeel nog op 49% geschat. Jongvolwassenen (18-29 jaar) doen - vergeleken met andere leeftijdsgroepen – in Lelystad het minste aan vrijwilligerswerk (34%). Het percentage vrijwilligerswerk ligt hoog onder gepensioneerden en huisvrouwen. Verder blijkt het opleidingsniveau van belang: hoe hoger het opleidingsniveau, hoe eerder men zegt actief te zijn als vrijwilliger. Dit is een landelijk fenomeen, net zoals dat jongeren minder tijd aan vrijwilligerswerk besteden en mensen zonder betaalde baan meer. In 2012 geeft 25% van de inwoners van 18 jaar en ouder aan mantelzorg te verlenen. Het zijn vooral 55-plussers, vrouwen en inwoners zonder een betaalde baan. Het geven van mantelzorg kan gepaard gaan met het gevoel hierdoor belast te zijn. Hoe meer uren iemand zorg verleent, hoe groter de kans dat hij of zij zich overbelast voelt. Het aantal uren dat er zorg verleend wordt is tussen 2006 en 2012 van gemiddeld 9 per week naar gemiddeld 12 per week gestegen. De ervaren belasting is sinds 2006 echter nauwelijks toegenomen. Onder de mensen waarbij de belasting hoog is, is het aantal uur dat zij zorg verlenen sterker toegenomen dan onder de groepen waarbij de belasting minder hoog is. Het risico bestaat dat deze mantelzorgers op andere maatschappelijke velden minder kunnen participeren. Vanwege de bezuinigingen op het persoonsgebonden budget is de verwachting dat de druk op informele mantelzorgers nog verder toe zal nemen.

Ontwikkelingen in de wijken van Lelystad. • Wanneer alle persoonlijke capaciteiten van wijkbewoners – leeftijd, gezondheid, opleiding, inkomen –op een rij worden gezet, is alleen in de Zuiderzeewijk sprake van een lichte verbetering sinds 2009. Over het geheel genomen zijn persoonlijke potenties gedaald met uitzondering van aspecten binnen het domein opleiding. • Op het thema ‘leefomgeving’ -huisvesting, voorzieningen, leefbaarheid, veiligheid en fysiek- scoren alle westelijke wijken bovengemiddeld en alle oostelijke wijken onder het gemiddelde. De meeste vooruitgang is sinds 2009 in het noordwestelijke stadsdeel (Kustwijk en Schepenwijk) te vinden, terwijl de Waterwijk duidelijk achteruit gaat. • Op het gebied van ‘participatie’ -arbeid-, sociaal-culturele, en maatschappelijke deelname- zijn vooral bewoners van de Kustwijk en Lelystad-Haven actiever geworden en die van de Zuiderzeewijk veel minder. De maatschappelijke inzet is in vele wijken groter geworden, maar in enkele (met name Waterwijk) juist niet. • Tussen 2010 en 2012 is met uitzondering van de Atolwijk een versterking van de ‘sociale binding’gesignaleerd. Het meest in de Kustwijk en Waterwijk. • Ondanks alle (bovenvermelde) signalen dat de woonwijken zich de afgelopen jaren positief ontwikkelen, vindt een groeiend aandeel van bewoners dat hun eigen buurt juist achteruit is gegaan. Alleen in de Zuiderzeewijk zijn nog altijd meer inwoners die een vooruitgaan beleven dan inwoners die een achteruitgaan ervaren.

Versie 6

21


•

Bewoners zijn ook in hun verwachtingen over de toekomst van hun buurt pessimistischer geworden.

Versie 6

22


Versie 6

23


Versie 6

24

ONDERZOEKSOPZET. Quick scan inkoop en aanbesteding in het sociaal domein in de gemeente Lelystad

Recommend Documents