ONDERZOEKSOPZET. Huishoudelijke ondersteuning 2.0 in de gemeente Lelystad

ONDERZOEKSOPZET Huishoudelijke ondersteuning 2.0 in de gemeente Lelystad

Datum: 19 april 2016

Huishoudelijke ondersteuning 2.0 in de gemeente Lelystad

1. Aanleiding Directe aanleiding voor dit onderzoek naar huishoudelijke ondersteuning uit de Wmo is de aangenomen motie1 van Opa plus en GroenLinks van 1 december 2015. De indienende fracties hebben signalen uit de Lelystadse samenleving gekregen, dat een groot aantal Lelystadse cliënten in de praktijk grote knelpunten ondervindt bij hun huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo2. Volgens de signalen is het voor cliënten lastig om op basis van de huidige werkwijze met de zorgaanbieder overeenstemming te bereiken over het werkplan en de vertaling van het begrip ‘schoon en leefbaar’ in concrete werkafspraken '. Er zouden volgens de motie problemen zijn met zowel de kwaliteit als de kwantiteit van de geboden huishoudelijke ondersteuning, de eenduidige toepassing van het begrip 'schoon en leefbaar' en de manier waarop het werkplan tussen zorgaanbieder en cliënt tot stand komt. Een ander punt van zorg is de situatie bij faillissement van zorgaanbieder TSN. De motie roept het college op - en zo nodig de rekenkamer Lelystad - onderzoek te doen naar hoe huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo er in de praktijk uit ziet. Het is belangrijk na te gaan in hoeverre de signalen die de fracties bereiken via onderzoek bevestigd kunnen worden. Het Lelystadse beleid zou nadelig kunnen uitpakken voor cliënten huishoudelijke ondersteuning en werknemers in de thuiszorg. Volgens de indieners van de motie is het onderzoek nodig omdat, gebaseerd op informatie die via het onderzoek beschikbaar komt, de raad tijdig maatregelen kan nemen of desnoods andere keuzes kan maken.

De portefeuillehouder Wmo wees de raadsleden er tijdens de behandeling van de motie op, dat het college de raad ter informatie een brief heeft gestuurd over de huishoudelijke ondersteuning3. Ook heeft het college de begeleidingsgroep van de raad ingelicht over de voortgang. In de begeleidingsgroep transities van de raad heeft het college verteld, dat het al controle uitvoert op de kwaliteit en de kwantiteit van de geleverde huishoudelijke ondersteuning. Het uitgangspunt van een ‘schoon en leefbaar huis’ is, dat er maatwerk wordt geleverd afhankelijk van de situatie van de cliënt en van de woning van de cliënt. Het onderzoek waar de raad in zijn motie om vraagt, loopt volgens het college al. Het college onderzoekt bovendien periodiek de kwaliteit van huishoudelijke hulp. Een dergelijk onderzoek heeft ook in 2015 plaatsgevonden via een telefonische enquête en via huisbezoek4. Het college verwacht begin 2016 weer een rapportage, waarin wordt ingegaan op kwaliteit en kwantiteit van de geleverde zorg, de bejegening van cliënten en de tevredenheid van cliënten. Hieruit wil het college ook afleiden of er in de praktijk ook echt sprake is van maatwerk, zowel bij de toegang tot de voorziening en de indicatiestelling als bij de invulling van de voorziening en de uitvoering.

Ondanks de toelichting van het college, heeft de raad de eerdergenoemde motie op 1 december jl. aangenomen. De commissie van de Rekening heeft de rekenkamer geadviseerd, in te gaan op de in de motie verwoorde suggestie rekenkameronderzoek te doen naar de signalen die de fracties hebben ontvangen.

1 2

3 4

Zie bijlagen. Dit is zo verwoord in de aangenomen motie huishoudelijke hulp Wmo OPA plus / GroenLinks van 1 december 2015. Brief van 7 oktober 2015 met als onderwerp ‘informatie huishoudelijke ondersteuning’. In deze brief staat zowel reeds bekende beleidsinformatie als enige actuele voortgangsinformatie. Er is een steekproef gehouden onder 139 klanten, waarvan er 50 thuis zijn bezocht. Bron: brief aan de raad, met kenmerk U16-9615,5 over resultaten onderzoek huishoudelijke ondersteuning d.d. 9 maart 2016.

Versie 6

2


2. Inleiding De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is met ingang van 1 januari 2007 in werking getreden. Een aantal voorzieningen, waaronder de huishoudelijke ondersteuning, is toen de verantwoordelijkheid van de gemeente geworden. De gemeente Lelystad heeft indertijd een raamcontract afgesloten met alle gegadigde marktpartijen, die voor een vastgesteld tarief aan een minimum kwaliteitsniveau konden voldoen5.

De rekenkamer Lelystad heeft in 2009 en 2010 de borging van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning in Lelystad onderzocht. Bij dit onderzoek heeft de rekenkamer nadrukkelijk het perspectief van de cliënten als uitgangspunt genomen. De rekenkamer had toen in het algemeen een positief beeld van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning. De cliënten waren grotendeels tevreden. Het borgen van de continuïteit van de huishoudelijke ondersteuning via het Zeeuwse aanbestedingsmodel, is destijds van grote invloed geweest op de tevredenheid van cliënten. Bij deze hoge mate van tevredenheid plaatste de rekenkamer destijds wel kanttekeningen. Het college ging er destijds van uit, dat marktwerking de kwaliteit zou borgen. Dit was in de praktijk niet het geval. Aan de randvoorwaarden voor goede marktwerking werd in de praktijk niet voldaan. Er waren wel – zowel vanuit landelijke weten regelgeving als door de gemeente zelf - verschillende kwaliteitseisen gesteld. Echter, het toezicht op deze kwaliteitseisen vond niet structureel plaats en er was geen controle op de uitvoering bij cliënten thuis.

Inmiddels zijn er grote wijzigingen geweest in de weten regelgeving voor huishoudelijke ondersteuning. In 2015 is een nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden en het Rijk bezuinigt fors op de vergoeding voor huishoudelijke ondersteuning. Gemeenten worden geacht forse bezuinigingen te realiseren, maar tegelijkertijd de huishoudelijke verzorging als voorziening overeind te houden. Dat is beslist geen makkelijke opgave voor de gemeente en ingrijpend voor kwetsbare inwoners van de stad. De gemeente Lelystad heeft ervoor gekozen de huishoudelijke ondersteuning te organiseren op basis van resultaatfinanciering. Cliënten hebben recht op een 'schoon en leefbaar' huis. Wat dat precies in de praktijk betekent, verschilt per cliënt. In een werkplan spreken zorgaanbieder en cliënt af hoe vaak de zorgaanbieder komt en welke schoonmaakwerkzaamheden de zorgaanbieder uitvoert. Aanbieders krijgen in 2016 een vaste vergoeding per cliënt van € 182,-- per vier weken. De gemeente Lelystad moet zorgen voor een goed systeem van controle op de kwaliteit. Het geboden maatwerk maakt het toezicht op de kwaliteit en de kwantiteit in de praktijk overigens wel lastig.

In Lelystad ontvangen ongeveer 1.700 inwoners huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo. Al deze mensen hebben in 2015 een werkplan gekregen volgens de criteria van het nieuwe beleid. De zorgaanbieders hebben hiertoe gesprekken gevoerd met de cliënten. In complexe situaties was dat een persoonlijk gesprek en in eenvoudige situaties is dat ook wel telefonisch gegaan. De gemeente Lelystad heeft in 2015 ruim 100 bezwaren ontvangen op de indicatiestelling voor huishoudelijke verzorging. De gemeente heeft in 2015 70 klachten ontvangen. De gemeente heeft de huishoudelijke ondersteuning in 2014 opnieuw aanbesteed volgens het Zeeuwse model. Alle bestaande leveranciers, en een aantal nieuwe, zijn gecontracteerd. Daarmee is de continuïteit van zorg gewaarborgd voor cliënten. Enige uitzondering op de zorgcontinuïteit is 5

Het Zeeuwse model van aanbesteden.

Versie 6

3


waarschijnlijk TSN: deze zorgaanbieder kreeg eind november 2015 uitstel van betaling en is inmiddels failliet. De andere zorgaanbieders, waarmee Lelystad een contract heeft, zullen zich maximaal inspannen om de cliënten en het personeel van TSN over te nemen. De gemeente Lelystad is hierover in gesprek met de bewindvoerder van TSN.

Intussen is er ook in de (landelijke) media veel te doen geweest over de huishoudelijke ondersteuning. Diverse televisieprogramma's hebben aandacht besteed aan de knelpunten die zich in den lande zoal voordoen. Een aantal knelpunten - die in andere gemeenten naar voren is gekomen - heeft de gemeente Lelystad met beleidskeuzes weten te voorkomen. Maar een aantal van de landelijk gemelde knelpunten kunnen zich mogelijk ook in Lelystad voordoen, getuige onder andere de uitzending van Pauw van 2 december 2015 en de signalen die de raad heeft ontvangen. De raadsfracties kunnen echter de signalen die zij ontvangen op dit moment niet goed op waarde schatten en duiden. Dit inzicht is wel een absolute randvoorwaarde, wil de raad op een goede manier richting kunnen geven aan het beleid voor huishoudelijke ondersteuning en de activiteiten van betrokken zorgaanbieders en op degenen die toezicht op de zorgaanbieders moeten houden. De raad kan bovendien in de uitkomsten van onderzoek naar de signalen aanleiding zien om kwaliteitseisen en minimumnormen vast te leggen of uit te breiden. Bijvoorbeeld wanneer het beleid in de praktijk ook echt tot uitholling van de huishoudelijke ondersteuning van kwetsbare inwoners dreigt te leiden. Het is dan belangrijk dat de raad een afweging kan maken tussen enerzijds het risico dat het niveau van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening onaanvaardbaar daalt en anderzijds het risico dat het vaststellen van minimumnormen tot te veel verstarring leidt en maatwerk niet meer mogelijk zou zijn.

Een onafhankelijk onderzoek naar de signalen uit de samenleving en de uitwerking van het Lelystadse beleid voor de huishoudelijke ondersteuning in de dagelijkse praktijk van kwetsbare Lelystadse cliënten is nodig, mede gezien het grote maatschappelijke en financiële belang. Huishoudelijke ondersteuning is immers een van de goedkoopste vormen van zorg en kan er aan bijdragen dat inwoners langer zelfstandig kunnen blijven wonen en er minder duurdere zorg nodig hebben. Ook wil de rekenkamer weten of de gemeente Lelystad voldoende waarborgen heeft en voldoende toezicht houdt op de huishoudelijke ondersteuning. Daarnaast wil de rekenkamer inzicht geven in good practices uit andere gemeenten en de uitwerking hiervan in de praktijk, om hiermee (beleids)alternatieven aan te reiken aan de raad. De rekenkamer Lelystad wil met dit onderzoek de raad adequaat toerusten op de dialoog en besluitvorming over huishoudelijke ondersteuning in de raad. Hierbij gaat de rekenkamer - net als in het rekenkameronderzoek naar huishoudelijke ondersteuning uit 2009 - weer vooral uit van het perspectief van de cliënt mede door het afnemen van interviews met Lelystadse cliënten huishoudelijke ondersteuning.

Versie 6

4


3. Doelstelling De doelstellingen van dit onderzoek worden als volgt geformuleerd. Het verkrijgen van inzicht in: de uitwerking van Lelystadse beleid in de dagelijkse praktijk van Lelystadse cliënten en zorgverle-

•

ners rondom huishoudelijke ondersteuning en op de doelen langer zelfstandig wonen en participeren in de maatschappij; indien daar aanleiding toe is, concrete maatregelen die het Lelystadse stadsbestuur redelijkerwijs

•

zou kunnen treffen in de Lelystadse context om verbetering aan te brengen in de aangetroffen situatie.

4. Vraagstelling Hoofdvraag: Wat is het effect van het nieuwe Lelystadse beleid voor huishoudelijke ondersteuning onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uit 2015 op de dagelijkse praktijk van de Lelystadse zorgcliënten en zorgverleners en op de publieke belangen en doelen voor huishoudelijke ondersteuning, zoals langer zelfstandig wonen en participeren in de maatschappij?

Uit deze hoofdvraag leidt de rekenkamer de volgende mogelijke subvragen af: 1. Welke publieke belangen en doelen heeft de raad vastgesteld voor huishoudelijke ondersteuning? 2. Hoe heeft het college deze vertaald in (formele en informele) normen, waarborgen en kwaliteitseisen? Bijvoorbeeld: -

de rechtsbescherming van inwoners met een hulpvraag,

-

de klachtenregeling voor inwoners met een hulpvraag,

-

de melding door een inwoner met een hulpvraag en opvolging hiervan door het sociale wijkteam,

-

het gesprek dat het sociale wijkteam heeft met de hulpvrager, het daaruit voortkomende persoonlijk ondersteuningsplan alsmede het daaruit volgende oordeel en advies van het wijkteam aan de gemeente over de maatwerkvoorziening die cliënt nodig heeft,

-

de (eventuele) aanvraag van een maatwerkvoorziening bij de gemeente6, gebaseerd op het persoonlijk ondersteuningsplan van cliënt,

-

de indicatiestelling door de gemeente (de beschikking / het besluit),

-

de concrete invulling die de zorgaanbieder - i.o.m. de cliënt - geeft van het gewenste resultaat uit de indicatie 'schoon en leefbaar huis',

-

de uitvoering (inclusief kwaliteit en kwantiteit van de huishoudelijke ondersteuning om een schoon en leefbaar huis te krijgen en niveau van de hulpverlener),

-

en een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige besteding van de middelen die gemeente voor huishoudelijke ondersteuning beschikbaar stelt aan zorgaanbieders?

3. Hoe is in Lelystad het toezicht geregeld op deze (bovenstaande formele en informele) normen, waarborgen en kwaliteitseisen ?

6

O.a. zwaar of licht huishoudelijk werk, maaltijden, was, boodschappen?

Versie 6

5


4. In welke mate bereikt de gemeente Lelystad met haar beleid voor huishoudelijke ondersteuning de inwoners die zij wil bereiken? Waar zitten eventuele lacunes en waarom? 5. In welke mate is het Lelystadse beleid / systeem voor huishoudelijke ondersteuning toekomstbestendig en is dit toereikend? 6. Welke eventuele risico’s, onbedoelde (neven)effecten en (perverse) prikkels kleven aan het Lelystadse beleid voor huishoudelijke ondersteuning en hoe kunnen deze worden tegengegaan? 7. Welke huishoudelijke ondersteuning krijgt de Lelystadse cliënt in de praktijk, zowel kwalitatief als kwantitatief? 8. Hoe wordt vastgesteld wat de vraag van cliënt is (zowel kwalitatief als kwantitatief)? 9. Komt deze ondersteuning van de Lelystadse cliënt (zie vraag 7) in de praktijk vraag- of aanbodgestuurd tot stand? 10. In hoeverre is de ondersteuning van de Lelystadse cliënt (zie vraag 7) toereikend in de specifieke situatie van de cliënt? 11. Welke beleidsalternatieven, slimmere alternatieven en good practices kunnen geïdentificeerd worden bij andere gemeenten, in het maatschappelijk middenveld of andere instituties? Welke perspectieven kunnen deze geven deze in de Lelystadse context?

5. Verwachte opbrengsten uit het onderzoek De rekenkamer beoogt met dit onderzoek de kennis van onder andere de raad te vergroten over de uitwerking van het Lelystadse beleid huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo in de dagelijkse praktijk van de Lelystadse zorgcliënt. Het is de bedoeling met dit onderzoek een optimaal leereffect te bewerkstelligen. Het onderzoeksproces en het rapport moeten dat leerproces zo goed mogelijk faciliteren, zowel inhoudelijk als qua vormgeving met inachtneming van de praktische mogelijkheden die de rekenkamer Lelystad heeft. Het onderzoek moet ook zodanig worden vormgegeven en uitgevoerd, dat er sprake is van maximale acceptatie van en draagvlak voor het onderzoek.

De verwachte output / outcome is: •

Een handzaam en duidelijk rapport dat is geschreven op het juiste taalniveau, waarin de hoofdvraag en de onderzoeksvragen van de rekenkamer worden beantwoord. In het rapport wordt op basis van een compleet en houdbaar feitencomplex een deugdelijke analyse gegeven van de stand van zaken in de gemeente Lelystad, met logisch daaruit voortkomende conclusies en aanbevelingen.

•

Een presentatie van het onderzoek die zo is open samengesteld, dat ook een leek deze kan begrijpen en volgen. De rekenkamer Lelystad ontvangt ook graag creatieve suggesties van de onderzoekers voor een alternatieve en aansprekende vorm van presentatie van de onderzoeksresultaten.

•

Het is idealiter de bedoeling, dat dit onderzoek uiteindelijk leidt tot een raadsbesluit over de door de raad gewenste verbeteringen en overgenomen aanbevelingen, die hierna doorwerken in de praktijk van de gemeente Lelystad.

Versie 6

6


6. Afbakening De rekenkamer heeft het onderzoek afgebakend in tijd. De onderzoeksperiode is de periode van transitie en transformatie in het sociale domein. Dat wil zeggen naar schatting van 1 januari 2014 tot heden. Waar relevant zal de rekenkamer ook ontwikkelingen meenemen die zich vóór deze periode hebben voorgedaan (maar alleen wanneer deze ontwikkelingen van invloed zijn op de huidige situatie). Het onderzoek beperkt zich tot zorg in natura. PGB wordt niet meegenomen in dit onderzoek.

7. Aanpak Dit onderzoek is een diepgaand ex post onderzoek. Dat is onderzoek waarbij de rekenkamer terugblikt of evalueert. Diepgaand onderzoek is het ‘traditionele’, vrij omvangrijke rekenkameronderzoek. Een dergelijk onderzoek kan plaatsvinden zonder specifieke aanleiding (systematisch) of omdat er aanwijzingen zijn van problemen (responsief). Een diepgaand ex post onderzoek heeft vaak een wat langere doorlooptijd en leidt doorgaans tot een (uitgebreid) onderzoeksrapport. Dat betekent, dat zowel de middelen als de reikwijdte van het onderzoek wat ruimer zijn. De rekenkamer heeft een beknopte voorstudie verricht7. Deze vormt het uitgangspunt voor deze onderzoeksopzet. De rekenkamer Lelystad ontvangt graag creatieve suggesties van de onderzoekers voor een (mogelijk alternatieve) passende aanpak van dit onderzoek.

De aandacht gaat bij dit onderzoek uit naar de uitwerking van het Lelystadse beleid voor huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo in de praktijk van de Lelystadse cliënt huishoudelijke ondersteuning. De rekenkamer wil het perspectief van cliënten centraal stellen in dit onderzoek. Het is dan ook onder meer de bedoeling, dat onderzoeksgegevens bij cliënten thuis - door middel van een huisbezoek - verzameld worden. Wij verwachten dat de onderzoeker in de offerte nadrukkelijk aandacht besteedt aan een goede selectie van clienten, waarbij verschillende perspectieven en selectiecriteria (zorgvraag, leeftijd, indicaties, achtergronden, et cetera) gehanteerd worden. Met deze geselecteerde cliënten wordt een interview afgenomen. Aandachtspunt bij deze persoonlijke gesprekken zijn onder meer de mate waarin de cliënt tevreden is over de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning, de mate van maatwerk voor de cliënt en de wijze waarop het werkplan tot stand komt, het bewustzijn van cliënten van rechten en keuzemogelijkheden, et cetera. Het gaat om een kwetsbare groep cliënten. Het creëren van een gevoel van veiligheid en vertrouwdheid bij de interviews is daarom belangrijk. Het is de bedoeling dat geïnterviewden vrijuit en anoniem kunnen spreken.

Voor mogelijke leer- en verbetersuggesties wil de rekenkamer ook kijken naar good practices en goede ervaringen bij andere gemeenten. Zo wil de rekenkamer de leerpunten voor Lelystad verbinden aan nieuwe perspectieven.

7

Bijlage 2 van deze onderzoeksopzet.

Versie 6

7


Het onderwerp van dit onderzoek is van belang voor alle Lelystedelingen. Een goede leesbaarheid, overzichtelijkheid en begrijpelijkheid van de tekst van het rapport is daarom cruciaal. Helder taalgebruik, zonder jargon, helpt bij het kunnen doorgronden van het onderwerp. Het is daarom voor de rekenkamer Lelystad juist bij dit onderzoek een absolute voorwaarde, dat het eindrapport duidelijk, toegankelijk voor iedereen (voor leken te begrijpen) en op taalniveau B2 wordt geschreven. De rekenkamer vindt het belangrijk dat haar kwaliteitsdocument voor rekenkameronderzoek wordt gebruikt bij de totstandkoming van rekenkameronderzoek en rekenkamerrapporten. Dit document is daarom van toepassing op alle onderzoeken van de rekenkamer Lelystad.

8. Normenkader Het onderzoek bevat zowel beschrijvende als normatieve vragen. Voor de normatieve vragen moet een normenkader worden opgesteld met inhoudelijke normen en kwaliteitsnormen. Het normenkader zal bij aanvang van het onderzoek ontwikkeld worden in samenwerking met de geselecteerde externe onderzoeker. Gedurende het onderzoek kunnen de normen bovendien worden geoperationaliseerd, gepreciseerd en / of uitgebreid.

9. Coördinatie en uitvoering Het onderzoek wordt uitgevoerd door Bob de Levita, Wietske Nijhof, Marjon Breed en Laila Hanzouli van onderzoeksbureau Radaradvies, onder begeleiding van de rekenkamer. Iris Koopmans en Corrie Hartholt coördineren dit onderzoek namens de rekenkamer Lelystad. De secretaris van de rekenkamer - Patricia Nieuwenhuis – biedt ondersteuning hierbij. Het onderzoeksbureau stelt de nota van bevindingen op en maakt hierbij gebruik van het kwaliteitsdocument voor rekenkameronderzoek en –rapporten van de rekenkamer Lelystad. De rekenkamer Lelystad zal op basis van de nota van bevindingen de bestuurlijke nota inclusief de conclusies en aanbevelingen formuleren.

10. Planning De rekenkamer Lelystad verwacht voorlopig het rapport van dit onderzoek in het eerste kwartaal van 2017 te publiceren, althans voor de behandeling van de kadernota in 2017.

Versie 6

8


Bijlage 1: aangenomen motie huishoudelijke hulp Wmo OPA plus / GroenLinks

Versie 6

9


Versie 6

10


Bijlage 2: achtergrondinformatie Rekenkameronderzoek huishoudelijke ondersteuning 2010 De rekenkamer Lelystad heeft in 2009 en 2010 de borging van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning in Lelystad onderzocht. Bij dit onderzoek had de rekenkamer nadrukkelijk het perspectief van de cliënten als uitgangspunt genomen.

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is met ingang van 1 januari 2007 in werking getreden. Een aantal voorzieningen, waaronder de huishoudelijke ondersteuning, is toen de verantwoordelijkheid van de gemeente geworden. De gemeente Lelystad heeft indertijd een raamcontract afgesloten met alle gegadigde marktpartijen, die voor een vastgesteld tarief aan een minimum kwaliteitsniveau konden voldoen. Deze keuze van toen bleek verstandig te zijn geweest. Zo werden de Lelystadse cliënten niet ongewild geconfronteerd met veranderingen van zorgverlener. Deze zorgcontinuïteit is van grote invloed geweest op de tevredenheid van cliënten. Het college ging er destijds van uit, dat marktwerking de kwaliteit zou borgen. Dit was in de praktijk niet zo, aangezien aan de randvoorwaarden voor goede marktwerking niet werd voldaan. Daarnaast was er geen eenduidige klachtenregeling en –registratie. Ook kon de informatievoorziening aan cliënten en hun naaste omgeving worden verbeterd.

De rekenkamer had in 2010 in het algemeen een positief beeld van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning. De cliënten waren grotendeels tevreden. Het borgen van de zorgcontinuïteit was destijds van grote invloed op de tevredenheid van cliënten. Hierbij plaatste de rekenkamer wel kanttekeningen: -

de informatievoorziening aan cliënten en hun omgeving was niet adequaat,

-

de cliënten waren vaak onvoldoende op de hoogte van de verschillende mogelijkheden, en

-

de cliënten wisten vaak niet waar ze recht op hebben.

Er waren – zowel vanuit landelijke weten regelgeving als door de gemeente zelf - verschillende kwaliteitseisen gesteld. Hierbij werd opgemerkt, dat toetsing op deze kwaliteitseisen niet structureel plaatsvond en er geen sprake was van controle op de uitvoering bij cliënten thuis. Het Wmo Kantoor controleerde in opdracht van de gemeente telefonisch en steekproefsgewijs of de zorg inderdaad conform de indicatie en op de afgesproken tijdstippen geleverd werd. De resultaten werden elk kwartaal gerapporteerd aan de gemeente. Een andere belangrijke factor was, dat de gemeente eventuele klachten van cliënten niet systematisch registreerde, analyseerde of erover publiceerde. Dit betekende dat de klachtenregeling in de praktijk maar marginaal een rol kon spelen in relatie tot de borging en bewaking van de kwaliteit. De beleidshypothese van het college – dat marktwerking ervoor zou zorgen dat de kwaliteit zou worden geborgd – bleek in de praktijk niet te kunnen worden waargemaakt. De borging van de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning was dus voor verbetering vatbaar.

Versie 6

11


Daarbij kwamen nog de bezuinigingen die de Rijksoverheid waarschijnlijk zou doorvoeren, die naar verwachting een negatief effect konden hebben op de beschikbare financiën van de gemeente. De rekenkamer verwachtte, dat de financiering vanuit het rijk in de toekomst wegens bezuinigingen steeds krapper wordt. Dat legt extra nadruk op twee punten van zorg, die in de toekomst mogelijk een negatieve invloed kunnen krijgen op de kwaliteit van de huishoudelijke ondersteuning. Enerzijds de financiële gezondheid van de aanbieders van huishoudelijke ondersteuning en anderzijds de moeite die nieuwe aanbieders hebben om een redelijk marktaandeel te verwerven op de Lelystadse markt. Het college moest vanuit een gunstige positie – want de cliënten zijn grotendeels tevreden - aan de slag met de verbetering van de informatievoorziening.

Deze situatie in Lelystad kwam destijds overigens overeen met het landelijke beeld: het aanbieden van kwalitatief hoogwaardige huishoudelijke ondersteuning bleek lastig binnen het door de gemeente geboden budget. Om geld te besparen had Lelystad ervoor gekozen om zoveel mogelijk te werken met persoonsgebonden budget (PGB), alfahulpen en telefonische (her)indicaties. Dit kon consequenties hebben voor de kwaliteit.

Veranderingen vanuit de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 De regels voor ondersteuning uit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) zijn sinds het rekenkameronderzoek van 2010 veranderd. Nu geldt de Wet Maatschappelijke ondersteuning 2015. Gemeenten moeten er nu voor zorgen dat hulpbehoevende inwoners zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen en zo min mogelijk gebruik maken van duurdere zorg. Verder heeft het kabinet de eisen veranderd voor huishoudelijke ondersteuning via de Wmo. Om vanaf 2015 in aanmerking te komen moet de hulpbehoevende inwoner de huishoudelijke ondersteuning hard nodig hebben en niet zelf kunnen betalen. De gemeente beslist hierover. De gemeente kan onder voorwaarden een persoonsgebonden budget (pgb) verstrekken. Deze voorwaarden zijn aangepast. Met een pgb kan een hulpbehoevende inwoner zelf de ondersteuning inkopen die hij of zij nodig heeft, op de tijd en plaats die hem of haar het beste uitkomt. De Sociale Verzekeringsbank doet namens de gemeente de betaling rechtstreeks aan de zorgaanbieder. Iedere gemeente organiseert de ondersteuning op zijn eigen manier. In veel gemeenten komen sociale wijkteams waar mensen terecht kunnen met hun hulpvraag. Dat is ook zo in Lelystad. Wat het sociale wijkteam precies doet, verschilt per gemeente. Het Rijk heeft met ingang van 1 januari 2015 40% gekort op de rijksuitkering voor huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wmo. Lelystad heeft daardoor ten opzichte van de 'oude' Wmo ongeveer € 2 miljoen minder te besteden. Er is vanaf 2015 een korting van structureel € 1,5 miljoen euro doorberekend en daar komt met ingang van 1 januari 2016 nog een korting van € 0,6 miljoen bij.

Voorbereiding op de verandering in Lelystad via de Kadernota transitie AWBZ/Wmo 2014 In maart 2014 is de Kadernota Samen Leven, Samen Redzaam in de raad behandeld en zijn de kaders voor de transitie AWBZ/Wmo vastgesteld. Daarmee is een groot deel van de beleidsmatige keuzes en richtingen vastgelegd.

Versie 6

12


In de kadernota staat onder andere, dat de gemeente Lelystad ernaar streeft dat inwoners zoveel mogelijk naar vermogen en vanuit eigen kracht meedoen aan de samenleving. Inwoners worden geacht hun ondersteuningsvraag zo veel mogelijk zelf - eventueel met hulp van anderen uit hun omgeving - op te lossen. Er is steeds belangrijkere rol weggelegd voor de directe sociale omgeving: huisgenoten, familie, buren en vrienden. Voor mensen die dit niet kunnen, blijft er passende ondersteuning beschikbaar. De gemeente neemt zich voor te werken met het 'stepped care principe'. Dat wil zeggen: eerst kijken wat iemand zelf kan, wat zijn of haar omgeving kan betekenen en wat met vrijwilligers kan worden opgelost. Vervolgens wordt gekeken welke oplossingen er nog meer mogelijk zijn. Als dat allemaal niet lukt, zet de gemeente meer professionele ondersteuning in. De professionele ondersteuning werk op zijn beurt weer vanuit het 'wraparound care model'. Dat betekent dat professionals vraaggestuurd vanuit één geïntegreerde aanpak werken in een cirkel rondom de zorgvrager. De gemeente wil de sociale infrastructuur aan de hand van deze uitgangspunten (her)inrichten.

Zij onderscheidt daarbij drie 'lagen': de basis, ondersteuning thuis en specifieke ondersteuning. De inwoners worden geacht vooral gebruik te maken van ondersteuning in de basis: oplossingen in het eigen netwerk en lichtere vormen van ondersteuning. Het is dan de bedoeling zo duurdere en zwaardere vormen van zorg te voorkomen of uit te stellen. De gemeente wil die basis daarom versterken, d.w.z. de eigen kracht meer benutten maar ook (extra) basisvoorzieningen realiseren zoals dagactiviteiten en inloopvoorzieningen in de wijk en versterking van de mantelzorgondersteuning. Het beleid steunt behoorlijk op mantelzorgers en er is - volgens de gemeente en goede balans nodig tussen enerzijds de inzet van mantelzorgers en anderzijds adequate ondersteuning om hen op cruciale momenten en onderdelen te ontlasten. Door te kiezen voor ondersteuning dichtbij, aansluitend bij de leefwereld van deze burgers, door maatwerk te bieden en door integraal te kijken en te handelen wil de gemeente ervoor zorgen dat de kwaliteit van de ondersteuning op peil blijft. In de kadernota wordt al een voorschot genomen op de toekomst: de zorg zal voor een deel anders worden ingevuld en er moet worden bezuinigd. In de kadernota staat dat de gemeente het aantal uren huishoudelijke ondersteuning terug wil brengen. In de kadernota wordt ook de suggestie gedaan weer meer met alfahulpen te werken. De gemeente Lelystad wil partijen prikkelen te komen tot andere oplossingen, zoals het meer inschakelen van het eigen netwerk en meer gebruik van algemene wijkvoorzieningen; er wordt immers niet meer (uitsluitend) betaald op basis van het aantal geleverde uren maar vooral op basis van het bereikte resultaat.

In de concept wet Wmo 2015 is voor de bestaande gebruikers van huishoudelijke ondersteuning geen overgangsrecht opgenomen. Op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit de Algemene wet bestuursrecht moeten gemeenten cliënten een redelijke overgangstermijn bieden voordat hun voorziening wordt beëindigd, veranderd of versoberd. De VNG schat in dat een overgangstermijn van een half jaar voldoende is. Bestaande cliënten zullen wel de gelegenheid moeten krijgen te wennen aan de nieuwe situatie. Hier zal de gemeente rekening mee moeten houden o.a. in de communicatie met de inwoners. Het voornemen van de gemeente was in principe in 2014 individuele gesprekken te voeren met de bestaande cliënten. Elke bestaande cliënt zou zo een ondersteuningsplan voor de nieuwe situatie vanaf 2015 moeten krijgen. Door dit overgangsrecht loopt de gemeente Lelystad risico's. Het wordt moeilijker de opgelegde bezuiniging te realiseren.

Versie 6

13


De gemeente heeft in de kadernota nog kort met de gedachte gespeeld de huishoudelijke ondersteuning in te zetten op basis van populatiebekostiging8, maar uiteindelijk wordt de huishoudelijke ondersteuning aanbesteed via het Zeeuws model9. Het is sowieso de bedoeling de bestaande contracten met leveranciers ongewijzigd continueren tot 1 januari 2015. Eind 2014 heeft het college de huishoudelijke ondersteuning opnieuw aanbesteed. Het college heeft daarbij - net als bij de eerdere aanbestedingen huishoudelijke ondersteuning - gekozen voor het Zeeuws model. De gemeente heeft het tarief en de kwaliteitseisen vastgesteld. Alle vijftien leveranciers die hieraan voldeden, zijn gecontracteerd. De partijen die eerder huishoudelijke ondersteuning leverden vallen daaronder. Cliënten kunnen hun leverancier/hulpverlener houden en daarmee is er sprake van continuïteit van zorg. De totale kosten van de inkoop van huishoudelijke ondersteuning zijn, uitgaande van de nieuwe aanpak, voor 2016 geschat op 4,2 miljoen euro. Hiermee heeft Lelystad de door het Rijk opgelegde bezuinigingen opgevangen.

In de kadernota stelt het college voor de huishoudelijke ondersteuning vooralsnog binnen het pakket 'ondersteuning thuis op te blijven nemen'. De gemeente kon deze voorziening destijds namelijk ook onderbrengen in de markt en alleen inwoners met een laag inkomen nog een voorziening bieden. In de kadernota staan twee opmerkelijke, concrete mogelijkheden voor bezuinigingen genoemd: -

Het aantal uren huishoudelijke ondersteuning per woning te beperken tot bijvoorbeeld 2 of 2 1/2 uur per week per woning. Alleen in heel uitzonderlijke gevallen stelt de gemeente meer uren beschikbaar. Dit aantal uren acht de steller van de kadernota voldoende om het huis in de basis schoon te houden en vervuiling te voorkomen.

-

De huishoudelijke ondersteuning in te vullen met alfahulpen10 tenzij er sprake is van HH211 en/of een meervoudige hulpvraag. Hiervan is sprake als er ook andere zorg thuis nodig is, bijvoorbeeld persoonlijke ondersteuning of begeleiding; er zal dan een integraal ondersteuningsarrangement worden samengesteld. De eventuele keuze voor alfahulpen kan personele gevolgen hebben. Vele huishoudelijke hulpen zullen hun dienstverband verliezen er (weer) als alfahulp aan het werk (moeten) gaan.

Deze suggesties moesten nog worden uitgewerkt en de gevolgen daarvan moesten toen ook nog nader in beeld worden gebracht.

8

9

10

11

Bij populatiebekostiging contracteert de gemeente een zorgaanbieder of een consortium van zorgaanbieders voor de organisatie van zorg en ondersteuning in de stad (of wijk of stadsdeel). Deze ‘hoofdaannemer’ is verantwoordelijk voor de totale zorgvraag van de populatie in het hem toegewezen gebied en ontvangt daarvoor een vooraf vastgesteld jaarbudget. Alle partijen die voldoen aan minimale kwaliteitseisen gaan met elkaar in gesprek over de uitkomst die de gemeente wil zien. De gemeente geeft aan wat het kader is. Vervolgens praat de gemeente met de partijen die zich committeren aan deze uitgangspunten. Met hen maakt de gemeente een verdere uitwerking van het contract. Qua financiën wordt vooraf een bandbreedte afgesproken. Met de aanbieders die mee willen doen, worden op basis van het uitgewerkte plan van aanpak individueel contracten afgesloten binnen die bandbreedte. Een alfahulp is iemand die huishoudelijke hulp verleent en niet in loondienst is bij een instelling maar in loondienst werkt voor degene waar hij/zij huishoudelijk werk doet. Het dienstverband valt onder de regeling “dienstverlening aan huis”. Dit betekent o.a. dat de opdrachtgever geen premies hoeft af te dragen. Het uurtarief van een alfahulp ligt daardoor globaal gezien 6 tot 7 euro lager dan het uurtarief van een medewerker in loondienst. Onder de 'oude Wmo' was nog een onderscheid gemaakt tussen huishoudelijke hulp 1 en huishoudelijke hulp 2.HH1: schoonmaakwerk waarbij de cliënt zelf de regie voert op zijn huishouden. HH2: schoonmaakwerk en regievoering op

Versie 6

14


Kaders vastgesteld door de gemeenteraad (11 maart 2014) Algemeen 1. Uitgangspunt van de Wmo is dat de inwoners van Lelystad verzekerd zijn van de noodzakelijke hulp en, waar nodig, van ondersteuning. 2. Het nieuwe Wmo stelsel is erop gericht dat mensen zoveel mogelijk zelfstandig kunnen blijven participeren en functioneren. Uitgangspunt is het “stepped care principe” waarbij de eigen verantwoordelijkheid van de burger en zijn netwerk centraal staat. Het zwaartepunt wordt daarbij verschoven van zwaardere ondersteuning naar lichtere vormen van ondersteuning. Er wordt hierbij gewerkt op basis van “wraparound care” waarbij vraaggestuurd met en rondom een gezin wordt gewerkt. Een nieuw stelsel voor de Wmo 3. Het nieuwe stelsel is gebaseerd op de uitgangspunten: dichtbij en integraal. a. Er wordt gekozen voor een vraaggerichte en gebiedsgerichte benadering waarbij uitgegaan wordt van drie lagen: de basis, de ondersteuning thuis en de specifieke voorzieningen. De basis wordt versterkt zodat burgers zich zoveel mogelijk zelf kunnen redden en er minder (zware) ondersteuning nodig is. Het gebruik van de ondersteuning thuis en de specifieke voorzieningen wordt hiermee zoveel mogelijk teruggebracht. b. De toegang tot de ondersteuning wordt dicht bij de burgers en laagdrempelig in de wijk georganiseerd. Er worden sociale wijkteams ingezet die voldoende deskundig zijn om in overleg met de cliënt (en diens mantelzorger) een passend ondersteuningsplan te maken. c. Er wordt integraal gewerkt op basis van “één gezin, één plan, één regisseur”.

het huishouden van de cliënt. Dit was bijvoorbeeld bedoeld voor licht dementerenden of licht verstandelijk beperkte mensen, die zelf niet kunnen inzien wat er moet gebeuren in hun huis

Versie 6

15


Financiering en sturing vanuit de gemeente 4. a. De middelen voor het sociaal deelfonds (ondersteuning, jeugd en werk) kunnen ontschot worden ingezet maar worden in de periode 2015 t/m 2018 zichtbaar opgenomen in de P&C cyclus. b. Het aantal open-eindregelingen wordt zoveel mogelijk beperkt. c. Er wordt ter verevening van de uitgaven voor de Jeugdzorg en Wmo bij de eerstvolgende begrotingscyclus een voorstel voor het instellen van een “budget materieel evenwicht” aan de raad voorgelegd. d. De inkoop van zorg wordt bestuurlijk aanbesteed waarbij alle organisaties die op dit moment zorg verlenen en nieuwkomers gelijkwaardige kansen hebben om mee te doen. De uitgangspunten zijn kwaliteit leveren, kosten besparen en cliëntgericht werken. e. De mogelijkheid om (een deel van) de huishoudelijke hulp door inzet van alfahulpen in te vullen, wordt niet op voorhand uitgesloten. Aanvullende maatregelen 5. a. De nieuwe Wmo stelt ten aanzien van het persoonsgebonden budget een aantal beperkende voorwaarden. Doelmatige inzet van het persoonsgebonden budget blijft een waardevolle mogelijkheid om passende ondersteuning te bieden. Wanneer professionals en cliënt inschatten dat de inzet van een persoonsgebonden budget het meest efficiënte en effectieve middel is voor de ondersteuning zal dit in principe worden toegekend. b. Voor Wmo voorzieningen wordt, voor zover de wet dit toelaat, de maximale toegestane inkomensafhankelijke eigen bijdrage in rekening gebracht. c. De maatwerkgelden worden primair ingezet om ondersteuning ook voor mensen met de laagste inkomens bereikbaar en betaalbaar te houden. d. De ondersteuning thuis wordt ingevuld op basis van populatiebekostiging1 en voor de dagbesteding wordt vooraf de budgettaire ruimte vastgesteld. e. De huishoudelijke hulp (onderdeel van ondersteuning thuis) wordt versoberd. Een optie is dat het aantal uren wordt teruggebracht en dat er weer meer met alfahulpen wordt gewerkt. f. De huidige capaciteit aan dagbesteding wordt teruggebracht en deels gecompenseerd met activiteiten in de buurt (de basis).

Nadere uitwerking van de kadernota in het beleidsplan Wmo 2015-2019 In het beleidsplan Wmo 2015-2019 'Samen Leven, Samen Sterk', bouwt het college voort op de Kadernota transitie AWBZ/Wmo 2014. Het beleidsplan is vastgesteld voor een periode van vier jaar en geldt dus nog steeds. Het college neemt zich voor het beleid medio 2016, als er als er enige ervaring is opgedaan met de nieuwe Wmo, te evalueren. Het beleidsplan zal dan op basis daarvan eventueel worden bijgesteld.

In het beleidsplan staat onder meer, dat het gemeentebestuur de wettelijke plicht heeft te zorgen voor de maatschappelijke ondersteuning en moet zorgen voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen. De wet schrijft voor dat de raad periodiek een beleidsplan moet vaststellen voor maatschappelijke ondersteuning. De gemeente gaat in het beleidsplan uit van 'eigen kracht eerst, maar ondersteuning daar waar nodig'. Voor een aantal inwoners zal, naast de inzet vanuit de basis, aanvullende ondersteuning nodig zijn om zelfstandig te kunnen blijven functioneren. Het kan hierbij gaan om maatwerkvoorzieningen zoals huishoudelijke ondersteuning. De toegang tot de maatwerkvoorzieningen verloopt in principe via de sociale wijkteams.

Versie 6

16


Over huishoudelijke ondersteuning staat in het beleidsplan dat de gemeente Lelystad met ingang van 2015 uitgaat van het principe 'schoon en leefbaar huis'. De zorgaanbieder krijgt dan per klant een vast bedrag om dat resultaat te realiseren. De aanbieder bepaalt vervolgens in overleg met de cliënt wat er gedaan wordt om een schoon en leefbaar huis te krijgen. De inzet wordt afgestemd op de situatie van de cliënt en kan per cliënt verschillen. Maatwerk is daarbij uitgangspunt.

Nadere specificering van het beleidsplan in het 'Uitvoeringsplan Wmo 2016 Gemeente Lelystad' Ín het verlengde van de Kadernota 'Samen Leven, Samen Redzaam' en het beleidsplan Wmo, stelt het college in 2015 en 2016 een uitvoeringsplan op. We bespreken hier alleen het nu geldende uitvoeringsplan Wmo 2016. In dit uitvoeringsplan is uitgewerkt hoe het college in 2016 inhoudelijk en financieel invulling geeft aan de beoogde transformatie en de (nieuwe) Wmo taken.

Het college signaleert allereerst twee belangrijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de ondersteuningsvraag vanuit de Wmo: vergrijzing en 'extramuralisering'12. Het college verwacht dat het aantal 65-plussers toeneemt van ruim 11.000 in 2015 naar 17.000 in 2030. Naar verwachting zal het beroep op de Wmo groter worden. Dit betekent ook dat in de komende jaren meer inwoners met een zwaardere ondersteuningsvraag onder de Wmo komen te vallen. Daarbij komt dat de middelen voor ondersteuning naar verwachting beperkt zullen blijven. Het versterken van de basis (de zelf- en samenredzaamheid) is daarom speerpunt binnen het Lelystadse Wmo beleid.

De sociale wijkteams zijn sinds 1 januari 2015 de toegang voor alle Wmo aanvragen. Dit betekent dat vanaf die datum ook alle (nieuwe) aanvragen voor huishoudelijke ondersteuning via de Sociale wijkteams verlopen. In de Wmo 2015 is bepaald dat het college voor een maatwerkvoorzieningen zoals huishoudelijke ondersteuning een beschikking moet afgeven. De beschikking moet zijn gebaseerd op een onderzoek naar behoeften van de cliënt en diens persoonskenmerken, mogelijkheden om op eigen kracht zaken te regelen, mogelijkheden om gebruik te maken van algemene voorzieningen, inzicht in de hoogte van de eigen bijdrage e.d.. De sociale wijkteams stellen ondersteuningsplannen op. Het ondersteuningsplan van cliënt wordt aangemerkt als het onderzoek zoals in de wet omschreven. Met het ondersteuningsplan kan een hulpbehoevende inwoner een aanvraag voor een maatwerkvoorziening doen bij het college van Lelystad. Het college moet daarop binnen twee weken een beschikking afgeven.

Het sociaal wijkteam stelt het ondersteuningsplan zoveel mogelijk in overleg met de cliënt (en familie/mantelzorger) op. Het is de basis voor de beschikking die het college afgeeft voor maatwerkvoorzieningen. Wanneer inwoners vinden dat zij onvoldoende ondersteund worden, kunnen zij het plan voor nadere beoordeling neerleggen bij een partij/persoon.

12

De ontwikkeling dat inwoners steeds langer zelfstandig moeten wonen en minder snel worden opgevangen in een instelling.

Versie 6

17


Het is belangrijk dat mensen de weg hier naar toe goed weten te vinden. Dat proces heeft het college als volgt ingericht13: -

Als een cliënt niet tevreden is over het ondersteuningsplan en/of de bejegening, dan zal een ander lid van het sociaal wijkteam in overleg met de cliënt (en diens mantelzorger) kijken naar het ondersteuningsplan (second opinion).

-

Als dit niet leidt tot een oplossing, kan cliënt zich wenden tot een mediator bij de gemeente.

-

Tenslotte kan de cliënt, als hij/zij vindt dat er onvoldoende maatwerk wordt geleverd, een bezwaar- en beroepsprocedure starten.

De cliënt kan kiezen voor een persoonsgebonden budget (PGB) of zorg in natura (ZIN). gewenste resultaat omschreven: bij huishoudelijke ondersteuning is dat 'een schoon en leefbaar huis'. Wanneer de cliënt kiest voor een PGB moet de cliënt - in aanvulling op het ondersteuningsplan - een pgb budgetplan maken. Hieraan staat het aantal uur/dagdelen huishoudelijke ondersteuning. Wanneer de cliënt kiest voor ZIN, wordt in het ondersteuningsplan en de beschikking de 'wat' vraag beantwoord. De zorgaanbieder bepaalt vervolgens samen met de cliënt 'hoe' de ondersteuning wordt ingevuld. De belangrijkste kenmerken van dit systeem zijn: -

Resultaatfinanciering: de gemeente rekent met de zorgaanbieder af op basis van het aantal 'schone en leefbare huizen' en niet op basis van het aantal geleverde uren. De aanbieder krijgt per cliënt een vast bedrag.

-

De cliënt krijgt een beschikking waarin staat dat hij/zij aanspraak kan maken op een schoon en leefbaar huis (het aantal uren e.d. wordt hier niet meer in genoemd).

-

De aanbieder levert maatwerk, afhankelijk van de situatie van de cliënt en diens woning. De omvang van de inzet kan per cliënt verschillen. De leverancier maakt in overleg met de cliënt (en diens mantelzorger) een werkplan (hoe vaak komt de huishoudelijke hulp en wat wordt er gedaan). De cliënt heeft zo - althans in theorie - een belangrijke invloed op de manier waarop 'een schoon en leefbaar huis' wordt bereikt.

-

De gemeente zorgt voor een goed systeem van kwaliteitscontrole.

In de eerste helft van 2015 zijn alle Lelystadse cliënten voor huishoudelijke ondersteuning overgegaan naar dit nieuwe systeem. De maatwerkvoorziening 'huishoudelijke ondersteuning' is uitsluitend schoonmaakwerk. De regiecomponent, die voorheen onder HH2 viel, is ondergebracht bij de voorzieningen 'ondersteuning thuis'.

13

Het college neemt zich voor het aantal en de afhandeling van de klachten te monitoren en, als hier aanleiding toe is, nadere stappen ondernemen om te komen tot verbetering. Het college heeft ook voor meldingen van cliënten over procesmatige verbeterpunten (niet voor individuele klachten), een meldpunt ingericht waar digitaal en telefonisch meldingen kunnen worden gedaan. Er is een nieuwe Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) in voorbereiding. Dit wetsvoorstel bevat regels (voor zorgaanbieders) op het gebied van behandeling van klachten en geschillen, kwaliteit van zorg en meldingen. Deze wet gaat gelden voor vrijwel alle instellingen die onder de Wmo vallen. Er komt nog een Algemene Maatregel van Bestuur met een set criteria, waaraan de interne klachtenprocedure moet voldoen. Als een klant een klacht heeft over de feitelijke zorg en ondersteuning die hij krijgt van een leverancier, dan zal hij/zij die klacht in eerste instantie neer moeten leggen bij die leverancier, die moet beschikken over een deugdelijke klachtenregeling conform de nieuwe wet.

Versie 6

18


In aanvulling op de maatwerkvoorziening 'huishoudelijke ondersteuning' kan een hulpbehoevende Lelystedeling onder voorwaarden gebruik maken van dienstencheques. Wanneer zij hiervoor in aanmerking komen, kunnen zij voor een eigen bijdrage van € 10,-- (prijspeil 2016) een dienstencheque kopen voor een uur huishoudelijke ondersteuning of aanverwante dienstverlening14. De volgende inwoners kunnen hier gebruik van maken: -

inwoners die gebruik maken van een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo;

-

inwoners die zelfstandig wonen met een leeftijd van 75 jaar of ouder;

-

mantelzorgers, die geregistreerd zijn bij het Steunpunt Mantelzorg en mantelzorg verlenen voor een Lelystedeling die gebruik maakt van een Wmo maatwerkvoorziening of een WLZ extramuraal indicatie heeft.

Evaluatie van de sociale wijkteams in 2015 Medio 2015 heeft het college opnieuw gekeken naar het functioneren van de sociale wijkteams. De evaluatie is als bijlage bij de uitvoeringsnota WMO 2016 gevoegd. De belangrijkste bevindingen zijn: -

De leden van de Sociaal wijkteams zijn inhoudelijk zeer gedreven en betrokken. Er is binnen de teams voldoende expertise beschikbaar voor de verschillende ondersteuningsvragen die bij de wijkteams binnenkomen; de expertise van de generalisten wordt goed benut.

-

Het verdient aanbeveling de toegang te versterken (zie paragraaf Wijkinfopunten). Als dit goed is geregeld en eenvoudige vragen daar worden afgehandeld, dan is de huidige formatie van de Sociaal wijkteams toereikend om de meer complexe ondersteuningsvragen op te pakken en de nodige follow up gesprekken te voeren.

-

Er kan meer efficiënt gebruik worden gemaakt van allerlei bestaande activiteiten en voorzieningen. Er zijn bijvoorbeeld allerlei (patiënten)organisaties die voorlichtingsactiviteiten organiseren waar bezoekers van het wijkteam naar verwezen kunnen worden. Het is daarom zinvol in beeld te hebben wat waar wordt georganiseerd zodat de wijkteams inwoners, waarvoor dit interessant is, hiernaar kunnen verwijzen.

-

Het is belangrijk om de afstemming tussen Sociaal wijkteams, CJG en Jeugd- en gezinsteams verder te versterken.

In aanvulling op de eerdergenoemde beleidsnota's, maakt de gemeente Lelystad gebruik van een 'Verordening maatschappelijke ondersteuning Lelystad 2015' en een 'Besluit maatschappelijke ondersteuning Lelystad 2015' (collegebesluit) om de regels verder te vast te leggen en te verfijnen.

14

Dat was € 7,50 in 2015. Op dit moment loopt nog een landelijke discussie over de vraag of ook in 2016 een lagere bijdrage dan € 10,- gevraagd mag worden. Het college neemt zich voor eind 2015 de dienstencheques te evalueren. Op basis daarvan kunnen de afspraken rond toekenning ervan eventueel worden aangepast.

Versie 6

19


Samenvattingen van TV-uitzendingen over huishoudelijke hulp. Wat op papier nog zo goed geregeld lijkt, blijkt in de praktijk soms weerbarstiger. Via onder andere de landelijke media is onlangs meerdere malen bericht over misstanden bij de huishoudelijke ondersteuning. We beogen met dit overzicht niet volledig te zijn, maar een indruk te geven van de aard van de incidenten uit de praktijk in Nederland.

In een uitzending van Pauw van 2 december 2015 werd gesproken over de problemen bij TSN Thuiszorg in Lelystad. Directe aanleiding voor deze uitzending van Pauw was een paginagrote krantenadvertentie van 50 zorgbedrijven. De zorgbedrijven stellen in hun open brief dat gemeenten in Nederland hard op weg zijn om de ondersteuning aan kwetsbare inwoners volledig om zeep te helpen. Andere aanleiding is het massa ontslag bij thuishulporganisatie TSN. Eerder al waarschuwden de vakcentrales en bureau Berenschot al voor incidenten. In de studio waren Annet van de Laar, Marita Swan en Petra Olijerhoek van TSN thuiszorg Lelystad. Zij vertelden bij Pauw over hun dagelijkse praktijk in Lelystad. Thuishulp zou in moeten houden (en hield tot voor kort in) huishouden doen, signaleren en ondersteunen van cliënten. Pauw toonde twee filmpjes over Lelystadse cliënten. Een oudere dame – Loek – met ME en fybromyalgie en een jongere dame van 32 jaar – Danielle – met fybromyalgie, osteoporose en COPD. Beide cliënten zijn in 2015 gekort op de thuishulp. Loek en Danielle gingen van 6 uur per week huishoudelijke ondersteuning naar – in eerste instantie - 1,5 uur per week. Dat is later opgetrokken naar 2 uur. Loek kan geen beroep doen op buren of kinderen om haar te helpen en heeft geen contact met haar buren. Danielle kan zelf bijna niets meer doen in huis. Zonder thuishulp verwacht ze in een verzorgings- of verpleeghuis te komen. De korting op de thuishulp van Danielle heeft ertoe geleid, dat zij in 2015 drie maal in het ziekenhuis terecht is gekomen omdat haar huis te stoffig is. In de jaren daarvoor lag ze minder vaak in het ziekenhuis met klachten.

De in de studio aanwezige Lelystadse thuishulpen van TSN vulden aan, dat zij in de praktijk ervaren dat cliënten sinds de nieuwe Wmo vervuilen. Bij TSN is het naar verluidt dan al zover, dat thuishulpen bij bepaalde cliënten niet meer mogen signaleren, terwijl dat wel hard nodig is15. Koffie drinken met cliënten is ook ten strengste verboden. De dienstverlening is dus in de praktijk erg verschraald. Dat kan er uiteindelijk toe leiden, dat de overheid (vanuit macroperspectief) duurder uit is. Belangrijkste oorzaak van de problemen is de bezuiniging van 40% (eerst was de bedoeling 60%) door het Rijk. De Lelystadse thuishulpen constateren dat in Lelystad heel drastisch is gekort op de uren thuishulp, terwijl dat bijvoorbeeld in buurgemeente Harderwijk veel minder het geval is. Ze hebben de indruk dat de indicering in Lelystad ‘natte vingerwerk’ is. Cliënten lijken wel standaard 1,5 uur te krijgen. Veel cliënten in Lelystad hebben zelfs nog maar 1 uur huishoudelijke ondersteuning per week. Alle Lelystadse cliënten zijn er volgens de thuiszorgmedewerksters van TSN op achteruit gegaan. Er zijn volgens hen ook cliënten die in 2015 zelfs geen keukentafelgesprek hebben gehad, maar toch zijn gekort op het aantal uren. Wie bezwaar maakt, kan meer uren krijgen. Volgens de thuiszorgmedewerker in de studio worden Lelystadse cliënten die klachten hebben of bezwaar willen maken van het kastje naar de muur gestuurd. De gemeente verwijst naar de zorginstelling – want die bepaalt het aantal uren zorg – en de zorginstellingen weer naar de gemeente, want die geeft de indicatie.

15

Signaleren is namelijk duurdere zorg.

Versie 6

20


Een ander aspect vinden de medewerksters van TSN de arbeidsomstandigheden. Zij moeten hun werk onaf achterlaten, vinden minder bevrediging in hun werk en hebben een salarisverlaging van 30% voor de kiezen gehad. Opmerking achteraf: TSN is inmiddels in surseance van betaling.

Max meldpunt heeft een serie gemaakt over de gevolgen van kortingen op de huishoudelijke ondersteuning van hulpbehoevende mensen. Op 12 januari 2016 was de eerste uitzending hierover. Max meldpunt heeft achterhaald, dat onverantwoorde korting op de thuishulp veel voorkomt en dat deze korting verstrekkende gevolgen kan hebben. In de studie sprak Max met enkele deskundigen. Eigen kracht en eigen netwerk lijken termen die de laatste jaren maar al te vaak door gemeenten misbruikt zijn om hulpbehoevende inwoners hun hulpvragen vooral zelf op te laten lossen. Sommige gemeenten lijken een aanspraak op de thuishulp zelfs actief te ontmoedigen. De rechtsbescherming van cliënten lijkt in Nederland een probleem te zijn / te worden. Als bezwaar en beroep tegen hun (her)indicatie überhaupt al mogelijk is16, is het vaak voor kwetsbare inwoners moeilijk om zo’n bezwaar- en beroepstraject in te gaan. Eerst moeten ze een bezwaarschrift (kunnen) maken en als ze daarna ze gehoord worden, zitten ze – alleen of met een bekende erbij – tegenover zes à zeven mensen van de bezwaarschriftencommissie. De meeste cliënten kunnen dat niet aan en ze voelen zich overrompeld.

Het huidige beleid heeft veel consequenties en (onbedoelde) neveneffecten. Bijvoorbeeld consequenties voor de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van thuiszorgmedewerkers. Maar ook: wanneer cliënten hun ondersteuning kwijtraken, kunnen ze bijvoorbeeld door de stress, een groter beroep moeten doen op huisartsen, fysiotherapie, ziekenhuizen, etc.. Dus meer druk op de duurdere zorg. Dat vinden sommige gemeenten dan niet zo erg, want dat wordt weer uit een ander potje betaald. Daar komt bij dat thuiszorg een van de goedkoopste vormen van zorg is. Het is een vorm van zorg die ertoe leidt dat mensen langer zelfstandig en prettig thuis kunnen blijven wonen (in plaats van plaatsing in een ondersteuningshuis, wat veel duurder is).

In een vervolguitzending van 19 januari 2016 ging Max meldpunt met een aantal deskundige gasten en gebruikers de huishoudelijke ondersteuning nog wat dieper in op het thema en de rode draden die zij hebben achterhaald uit alle klachten die ze uit het hele land hebben gekregen.

Rode draad is dat het aantal uren zorg van cliënten vaak is gehalveerd, terwijl de eigen bijdrage vaak is verdubbeld. Cliënten weten vaak niet waar ze aan toe zijn met hun (her)indicatie. Keukentafelgesprekken vinden soms niet of te laat plaats. Cliënten voelen zich behandeld als kostenpost.

Een rode draad is ook dat er noodzakelijkerwijs veel wordt geprocedeerd om de zorg. Problematisch is dat het systeem zich lijkt te ontwikkelen naar een ‘piep systeem’. Assertieve en slimme cliënten die hun problemen aankaarten, kunnen nog wel wat voor elkaar krijgen. Maar juist in deze kwetsbare groep cliënten zijn er veel mensen die niet kunnen of durven ‘piepen’. Zij voelen zich in het bos gestuurd door de autoriteiten en worden heen en weer gepingpongd tussen gemeente en thuiszorgorganisatie.

16

Een veel voorkomend knelpunt is bijvoorbeeld transparantie van de verslaglegging van het keukentafelgesprek.

Versie 6

21


Veel gemeenten gaan sinds de nieuwe Wmo niet meer uit van het aantal uren huishoudelijke ondersteuning waar een cliënt mogelijk recht op heeft. Die gemeenten gaan uit van het gewenste resultaat: een ‘schoon en leefbaar huis’. De vraag is dan: hoeveel uur heeft een cliënt nodig om dat voor elkaar te krijgen? De gemeente geeft een indicatie af, maar de thuiszorginstelling bepaalt in hoeveel uur zij gaat zorgen voor dat schone en leefbare huis. En dan krijg je de discussie: wat is een schoon en leefbaar huis? Wanneer is een huis schoon en leefbaar? Een discussie hierover leidt meestal nergens toe, want er zijn geen (kwaliteits)criteria voor 'een schoon en leefbaar huis' en bovendien is het per cliënt maatwerk. De zorgverlener en de cliënt moeten in een keukentafelgesprek samen uitmaken hoe je een schoon en leefbaar huis krijgt. Maar de vraag is ook: hoe gelijkwaardig is dat? Een professional of een team van professionals tegenover een kwetsbare cliënt (al dan niet met een bekende erbij)? En hoe zit het vervolgens met de controle op de besteding van het geld dat aan de zorg wordt uitgegeven? Hoe effectief en efficiënt zijn de bestedingen? Waar meet je dat aan af? Welke waarborgen zijn er? Hoe kan de gemeente rechtszekerheid voor cliënten waarborgen onder deze omstandigheden?

Een veelgehoorde klacht is ook dat keukentafelgesprekken niet goed verlopen. Soms vinden (her)indicaties plaats zonder voorafgaand keukentafelgesprek. De gemeente weet dan niet wat cliënt mankeert of wat de thuissituatie is. Soms vinden keukentafelgesprekken telefonisch plaats. Soms heeft het keukentafelgesprek naar gevoelen van cliënten ook meer weg van de mededeling, in plaats van een dialoog. De beslissing lijkt dan op voorhand al vast te staan.

Belangrijkste oorzaak van alle problemen zijn de bezuinigingen van het Rijk. Maar de gemeenten hebben wel loyaal meegewerkt aan de bezuinigingen in ruil voor beleidsvrijheid.

Ook KRO / NCRV Monitor heeft in een uitzending op 17 januari 2016 aandacht besteed aan problemen die zorgcliënten ondervinden bij huishoudelijke ondersteuning. Een van hun tipgevers sneed een nieuw punt aan: commerciële belangen die kunnen meespelen tijdens keukentafelgesprekken met kwetsbare inwoners.

Het kabinet wil graag de sociale omgeving meer zorg voor hulpbehoevenden op zich neemt, zodat uren professionele thuishulp worden uitgespaard. In de praktijk zit uiteindelijk vaak de zorgaanbieder aan tafel om met de cliënt

Versie 6

in

kwestie

te

bespreken

hoe

de

ondersteuning

precies

moet

worden

ingevuld.

22


Keukentafelgesprekken kunnen grote gevolgen hebben voor de cliënt. De bedoeling van zo’n gesprek is te onderzoeken hoeveel zorg een specifieke cliënt nodig heeft. Maar vaak gaan de instanties zo’n gesprek vooringenomen in en soms is vooraf al bepaald welke zorg de cliënt krijgt. Krijgen kwetsbare inwoners die zorg nodig hebben het eerlijke verhaal te horen tijdens dit keukentafelgesprek?

Het 'keukentafelgesprek' is geen juridische term en dat maakt de status meteen onduidelijk. Formeel is dit het begin van een onderzoek, waarmee de gemeente bepaalt hoeveel zorg een inwoner krijgt. Gemeenten kunnen zelf bepalen hoe zo’n gesprek eruit ziet. Wijkteams, zorgteams, ambtenaren, zorgmedewerkers mogen allemaal zo’n gesprek voeren met de kwetsbare inwoner. De invulling verschilt per gemeente. Er lijkt wel één constante factor: de zorgkosten moeten omlaag en dat lijkt het keukentafelgesprek te bepalen.

Uitleg portefeuillehouder gemeente Zwolle: het eerste gesprek moet gaan over de zorgen/of ondersteuningsvorm. Je maakt gezamenlijk een plan over wat in totaliteit nodig is in de unieke situatie van de cliënt. Voorheen kregen cliënten een indicatie voor de totale zorg die nodig was. Nu wordt eerst gekeken wat de cliënt zelf nog kan (of kan organiseren). Dan is nog steeds de benodigde zorg bijvoorbeeld vijf uur, maar wordt de cliënt geacht 2,5 uur zelf te regelen of uit te voeren. Bijvoorbeeld met hulp van de omgeving. En bepaalde schoonmaakhulp hoort niet meer tot het 'primaire leefgebied' (zoals zolder schoonmaken of ramen lappen: dat hoeft niet elke week). Dat betekent dat de gemeente met minder uren nog steeds een schoon en leefbaar huis zegt te kunnen realiseren. Het is een bezuiniging, maar dat mag bekend worden verondersteld.

Tipgevers geven aan Monitor aan, dat de opdracht die wordt meegegeven bij een keukentafelgesprek vooral 'bezuinigen' is. De situatie van de cliënt doet er minder toe. Het is cliënten niet altijd duidelijk, dat de bezuinigingen de zorg bepalen. De gemeente heeft de opdracht om te kijken of ze de zorg anders / goedkoper kan organiseren. In het keukentafelgesprek worden vaak veel mooie termen gebruikt, maar die stroken niet helemaal met wat het voor individuele cliënten betekent als ze met minder uren zorg moeten doen.

Cliënten verwachten meestal, dat ze bij een keukentafelgesprek een onafhankelijk iemand spreken over ondersteuning bij hun specifieke situatie. Maar dat is in de praktijk soms niet het geval. In een casus17 in het programma kwam een medewerker van de thuiszorgorganisatie die cliënt al ondersteuning verleent het keukentafel gesprek voeren. Deze cliënt werd gekort van drie uur per week naar anderhalf uur per week. Deze cliënt had het gevoel dat zij een opgelegd decreet kreeg, waar zij haar handtekening onder moest zetten. Mevrouw kon zorg wel zorg bijkopen voor € 7,50 per uur. Dat was dan bovenop de eigen bijdrage die mevrouw al betaalde18. Deze cliënte had de indruk in een verkoopgesprek te zijn beland. Dat schijnt meer voor te komen. Een tipgever die voorheen werkzaam was bij een zorgaanbieder vertelt: zij deed in haar eentje keukentafelgesprekken met cliënten. Zij zat daar dan met de pet op van de zorgaanbieder. Haar 'verkooppraatje' was dat de zorg voor cliënten zou worden gehalveerd, maar dat cliënten huishoudelijke ondersteuning konden bijkopen bij de zorgaanbieder. De boodschap stond vooraf al vast. De cliënt zou hoe dan ook

17 18

Gemeente Zederik. Uitleg gemeente Zederik over deze casus: dit gesprek was geen keukentafelgesprek, maar een ondersteuningsgesprek. Dergelijke gesprekken worden door de zorgaanbieder gevoerd. De term 'ondersteuningsgesprek' hoort cliënt nu voor

Versie 6

23


het minimum aantal uren aan zorg krijgen en ging er vaak op achteruit. Ze had geen tijd om goed naar cliënt te luisteren, want moest vaak al binnen een half uur weer bij de volgende zijn. Zij had destijds ongeveer tien afspraken per dag.

Koepelorganisatie Ieder(in) behartigt belangen van mensen met beperking of chronische ziekte. Ieder(in) is van mening dat het vanwege mogelijke vermenging van commerciële en publieke belangen onwenselijk is, dat zorgaanbieders over het aantal uren zorg gaan. Op het moment dat het geld, onderzoek en uitvoering in één hand ligt en de cliënt daar helemaal van afhankelijk is, kan de cliënt eigenlijk niet meer weten wie hij precies voor zich heeft. Het systeem heeft dan kenmerken in zich om corrupt te zijn. Een zorgaanvrager heeft een wettelijk recht op onafhankelijke cliëntenondersteuning. Iemand die uitsluitend de belangen van de cliënt behartigt. Gemeenten moeten cliënten actief wijzen op de mogelijkheid van onafhankelijke cliëntondersteuning, maar dat gebeurt in de praktijk niet altijd.

Een laatste misstand uit de berichtgeving is het mogelijke gesjoemel met codes. In dat geval maakt de zorgaanbieder voor huishoudelijke ondersteuning geen gebruik van de activiteitencode 'huishoudelijke ondersteuning', maar die van bijvoorbeeld 'individuele begeleiding'. Individuele begeleiding kan ook huishoudelijke ondersteuning zijn. Maar de begeleidende zorg is bedoeld voor een zwaardere ondersteuning van de cliënt, bijvoorbeeld inclusief boodschappen doen en wandelen. Dat krijgt de cliënt dan niet, maar dat wordt wel in rekening gebracht bij de gemeente. Individuele begeleiding is twee keer zo duur. Gesjoemel met codes kan er ook toe leiden, dat de cliënt een hoger bedrag eigen bijdrage moet (bij)betalen. Volgens koepelorganisatie Ieder(in) moeten dergelijke perverse prikkels uit het systeem worden gehaald.

het eerst. Client heeft niet alsnog een keukentafelgesprek gehad. Ook de zorgaanbieder noemt het een keukentafelgesprek in een mail aan cliënt.

Versie 6

24

ONDERZOEKSOPZET. Huishoudelijke ondersteuning 2.0 in de gemeente Lelystad

Recommend Documents