Huishoudelijke ondersteuning Wmo 2015 in Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel

Huishoudelijke ondersteuning Wmo 2015 in Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel Huidige situatie, vernieuwende scenario's en toekomstperspectief

598013 - 006

Eindrapport

Cebeon, 28 mei 2014

I

Inhoudsopgave 1 Inleiding ................................................................................................................................................ 5 1.1 Achtergrond ................................................................................................................................... 5 1.2 Aanpak........................................................................................................................................... 5 1.3 Indeling van rapport....................................................................................................................... 6 2 Huidige situatie..................................................................................................................................... 7 2.1 Inleiding......................................................................................................................................... 7 2.2 Cliëntenpopulatie hulp bij het huishouden..................................................................................... 7 2.3 Financiële situatie begroting 2013 ................................................................................................. 8 2.4 Relevante achtergronden van verschillen .................................................................................... 10 3 Scenario’s voor vernieuwing ............................................................................................................. 13 3.1 Inleiding....................................................................................................................................... 13 3.2 Omschrijving van de scenario’s................................................................................................... 13 3.3 Uitwerking van de scenario’s....................................................................................................... 14 4 Conclusies en perspectief ................................................................................................................... 21 4.1 Inleiding....................................................................................................................................... 21 4.2 Huidige financiële situatie ........................................................................................................... 21 4.3 Uitkomsten van de scenario’s ...................................................................................................... 22 4.4 Toekomstperspectief .................................................................................................................... 25

Inhoudsopgave

3

1

Inleiding

1.1

Achtergrond aanleiding Op verzoek van de gemeenten Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel heeft Cebeon onderzoek verricht naar een andere inrichting van de huishoudelijke ondersteuning in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Beide gemeenten werken aan een integratie van hun uitvoeringsorganisatie per 2015. Directe aanleiding voor het onderzoek is dat met ingang van 2015 een nieuwe aanbestedingsronde voor hulp bij het huishouden (HbH) nodig is. Bovendien zal dan ook de nieuwe Wmo in werking treden. Gemeenten krijgen daarmee meer verantwoordelijkheden (huidige extramurale begeleiding AWBZ en extramuralisering van lage zorgzwaartepakketten), waarvoor zij ook nieuwe middelen ontvangen. Daarnaast blijven zij verantwoordelijk voor het bieden van huishoudelijke ondersteuning. Op het beschikbare budget voor HbH wordt echter een korting toegepast. doel en uitgangspunten Beide gemeenten zien in de nieuwe Wmo meer ruimte om de ondersteuning op een andere manier vorm te geven. Daartoe willen zij door middel van dit onderzoek de feitelijke en financiële consequenties van een aantal scenario’s verkennen. Tevens is er behoefte aan een scherper zicht op de financiële uitgangssituatie voor het vernieuwen van het Wmo-beleid. Mede op basis van de uitkomsten van dit onderzoek maakt de gemeente op een later moment keuzes die aansluiten bij de gemeentelijke visie. Daarbij worden de aanbieders en inwoners betrokken. Ook de mate van integraliteit in het aanbod (al dan niet combineren met aanbod begeleiding) wordt dan verder ingevuld. Voor het onderzoek is met de opdrachtgever een aantal uitgangspunten afgesproken:

1.2

•

de analyses worden gebaseerd op de huidige situatie (cliëntenpopulatie HbH, aard en omvang van de hulp, etc). Eventuele effecten van de extramuralisering van lage zzp’s worden niet meegenomen;

•

relevante stapelingseffecten met andere regelingen blijven buiten beschouwing combinatiemogelijkheden met nieuwe taken vanuit de AWBZ (extramurale begeleiding);

•

de relatie met welzijn wordt alleen globaal in ogenschouw genomen bij de analyse van de financiële uitgangssituatie;

•

in de financiële analyses wordt de huidige situatie per gemeente belicht, inclusief de onderlinge verschillen. Voor de uitwerking van de scenario’s ligt de focus op de situatie per 2015, na herindeling.

evenals

Aanpak Het startpunt voor het onderzoek vormde een analyse van de financiële uitgangssituatie. Hiervoor is een door Cebeon veelvuldig toegepaste werkwijze gevolgd waarbij begrotingscijfers zodanig worden gecodeerd dat deze tussen gemeenten onderling vergelijkbaar zijn én kunnen worden vergeleken met de ijkpunten van het gemeentefonds. Deze ijkpunten zijn genormeerde kostenniveaus die ten grondslag liggen aan de algemene uitkering die gemeenten van de rijksoverheid ontvangen.

Inleiding

5

Verder is een format ontwikkeld voor relevante cliëntgegevens van beide gemeenten. In de praktijk bleek het niet mogelijk om alle gevraagde gegevens tijdig en compleet beschikbaar te krijgen. Na ontvangst zijn de bestanden met geanonimiseerde cliëntgegevens getoetst en teruggekoppeld. Gegevens die op onderdelen onjuist bleken of ontbraken, zijn verduidelijkt en/of alsnog geleverd. Alle gegevens zijn verwerkt in een samenhangend analysebestand, dat de basis vormde voor de uitwerking van de scenario’s. Het bestand omvat gegevens over leeftijd, woonplaats (dorp), duur, omvang, vorm en kosten van de verleende hulp. Voor een deel van de cliënten is tevens bekend of er sprake is van een alleenstaand huishouden, samenloop met rolstoelvervoer, Wwb, en gebruik van bijzondere bijstand. Aanvullend zijn gesprekken gevoerd om inzichten en ervaringen uit andere gemeenten te verzamelen. Hiertoe is een vijftal gemeenten geselecteerd die een min of meer vergelijkbare ruimtelijke en sociaal-economische structuur hebben: Borger-Odoorn, Hulst, Bronckhorst, Steenwijkerland en Hollands Kroon. Met beleidsinhoudelijke deskundigen van deze gemeenten zijn telefonische interviews gehouden over hun huidige Wmo-beleid/praktijk en de mogelijke inhoudelijke en financiële kansen en beperkingen in verschillende scenario’s. Uit deze gesprekken is naar voren gekomen dat een aantal gemeenten (nog) geen financiële noodzaak ervaart en zich afwachtend opstelt. Enkele gemeenten zijn wel aan het nadenken over mogelijke opties, maar hebben dit nog weinig concreet uitgewerkt. Belangrijkste denkrichting is een brede algemene voorziening met een vangnet voor minima en een integraal budget voor aanbieders, liefst op dorpsniveau. Dit laatste ziet men als wenkend perspectief in samenhang met de drie transities. Met social return hebben de meeste gemeenten nog weinig ervaring. Al met al zijn de (kwantitatieve) aanknopingspunten voor het onderzoek daarmee beperkt. Niettemin is de verkregen informatie waar mogelijk en relevant benut als referentie voor een betere duiding van achtergronden bij de financiële analyse en als input voor de uitwerking van de scenario’s. Tot slot zijn voor het onderzoek relevante documenten en externe gegevens verkend. Zo is kennis genomen van beleidsdocumenten en regelgeving van Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel en andere gemeenten over de huidige Wmo alsmede visies/plannen over de toekomstige inrichting van het sociaal domein. Daarnaast zijn cijfers uit landelijke bronnen (zoals het CIZ) bij de analyses betrokken.

1.3

Indeling van rapport In dit rapport doen we verslag van de onderzoeksbevindingen door achtereenvolgens in te gaan op: • de huidige situatie voor HbH in relatie tot de brede Wmo (hoofdstuk 2); • de uitwerking van scenario’s voor vernieuwing van HbH (hoofdstuk 3); • de belangrijkste conclusies en het perspectief voor de toekomst (hoofdstuk 4).

6

Huishoudelijke ondersteuning Wmo 2015 in Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel

2

Huidige situatie

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk geven we een toelichting op de bevindingen uit de analyse van de huidige situatie. Een indicatieve duiding hoe beide gemeenten er nu (financieel) voorstaan met de Wmo kan een eerste houvast bieden voor de uitwerking en beoordeling van de scenario’s. Achtereenvolgens gaan we in op: • de samenstelling van de cliëntenpopulatie van hulp bij het huishouden (paragraaf 2.2); • de financiële situatie op basis van de productbegroting 2013 (paragraaf 2.2); • relevante achtergronden van de financiële situatie (paragraaf 2.3).

2.2

Cliëntenpopulatie hulp bij het huishouden Onderstaande tabel geeft een overzicht van de cliëntenpopulatie van hulp bij het huishouden voor beide gemeenten in 2013 naar een aantal kenmerken. Deze kengetallen zijn afgeleid uit cliëntgegevens van de gemeenten en rapportages van het CAK over de eigen bijdragen. Tabel 2.1.

Cliëntenpopulatie hulp bij het huishouden 2013 (bron: gemeenten, CAK)

Totaal aantal cliënten Leeftijd jonger dan 65 jaar 65 tot 75 jaar 75 tot 85 jaar 85 jaar en ouder Omvang indicatie 2,5 uur per week of minder 2,5 t/m 3 uur per week 3 t/m 4 uur per week meer dan 4 uur per week Duur in HbH minder dan 1 jaar tussen 1 en 2 jaar tussen 2 en 3 jaar langer dan 3 jaar Inkomen tot 15.000 euro 15.000 tot 20.000 euro 20.000 tot 30.000 euro 30.000 euro of hoger met WWB-uitkering Minimale eigen bijdrage aantal cliënten w.v. 65 jaar en ouder w.v. alleenstaand Productmix HH 1 w.v. pgb HH 2 w.v. pgb

Achtkarspelen 850

Tytsjerksteradiel 985

18% 21% 38% 22%

16% 16% 40% 29%

19% 33% 25% 23%

22% 41% 20% 16%

66% 11% 4% 20%

14% 25% 17% 44%

38% 31% 21% 10% 4%

30% 30% 23% 13% 3%

54% 42% 42%

55% 41% 46%

83% 80% 11% 15%

77% 9% 24% 5%

Toelichting: door afronding kunnen totalen afwijken van de som van de onderdelen.

Huidige situatie

7

Uit het overzicht komt een aantal verschillen tussen beide gemeenten naar voren. Vergeleken met Achtkarspelen is er in Tytsjerksteradiel sprake van: • meer oudere cliënten (vanaf 75 en vooral 85 jaar); • meer lichtere indicaties (minder uur per week); • meer cliënten met een (boven)gemiddeld inkomen en iets minder bijstandsontvangers; • iets meer (alleenstaande) cliënten die de minimale eigen bijdrage betalen; • meer behoefte aan ondersteuning bij de organisatie van het huishouden (HH2), terwijl minder cliënten een persoonsgebonden budget (pgb) hebben. Daarnaast lijken de cijfers te duiden op meer kortdurend gebruik in Achtkarspelen. Dit houdt echter verband met het feit dat veel cliënten enkele jaren geleden hebben gekozen voor een pgb met kassier- en bemiddelingfunctie om hun alfahulp te behouden, hetgeen gepaard ging met een herbeoordeling. Volgens de gemeente is het achterliggende patroon echter niet fundamenteel anders dan in Tytsjerksteradiel. Bovengenoemde verschillen werken ook door op de financiële situatie.

2.3

Financiële situatie begroting 2013 werkwijze Om te duiden hoe beide gemeenten er nu financieel voorstaan met de Wmo zijn gedetailleerde financiële grootboekgegevens over de exploitatie uit de begroting 2013 en meerjarenbegroting 2014-2016 opgevraagd. Deze zijn gecodeerd volgens de indeling van het cluster Maatschappelijke Zorg (Wmo) in het gemeentefonds.1 Hierin is een tweedeling gemaakt tussen individuele voorzieningen (HbH en Wvg2) enerzijds en meer algemene voorzieningen (welzijn en jeugd) anderzijds. De codering vergde meer inspanningen dan was voorzien. Dit houdt met name verband met het ontbreken van een systeem van kostenplaatsen en/of tijdschrijven bij Achtkarspelen. Met een extra analyseslag is –in overleg met de gemeente– een benadering toegepast om relevante algemene kosten toe te rekenen teneinde een zo vergelijkbaar mogelijk beeld te verkrijgen als bij Tytsjerksteradiel. Hiertoe zijn de salarislasten van de afdeling Samenleving toegedeeld aan de relevante onderdelen met behulp van een inschatting van de gemeente, een globale indeling van beleidsmedewerkers (naar zorg, onderwijs en werk en inkomen) en een opslag voor teamleider en ondersteuning. De algemene overheadkosten (zoals kosten voor gemeentehuis, P&O, financiën, automatisering, en facilitaire zaken) zijn toegerekend als ‘vaste’ opslag over de salarislasten. Daarnaast is voor beide gemeenten bekeken hoe de kosten voor niet toegerekende algemene ondersteuning (bestuursondersteuning, samenwerking, belastingdienst en algemene posten en reserves) zich verhouden tot de honorering hiervoor in het gemeentefonds. Voor Achtkarspelen blijkt dit een relatief hoger lastenniveau op te leveren, waardoor de netto-lasten voor de Wmo mogelijk enigszins worden onderschat. Op de netto-lasten zijn baten uit relevante decentralisatie-uitkeringen in mindering gebracht. De resulterende bedragen zijn geconfronteerd met de ijkpuntscores van het gemeentefonds. Dit zijn de normbedragen die voor iedere gemeente zijn afgestemd op objectieve (sociale) structuurkenmerken.

1. 2.

8

Door de codering zijn ook relevante lasten en baten in het onderzoek betrokken die niet op de geëigende Iv3-functies zijn geadministreerd, zoals kosten voor huiselijk geweld op functie 140. Dit betreft voorzieningen die onder de voormalige Wet voorzieningen gehandicapten vielen, zoals woonvoorzieningen, vervoer en rolstoelen.


overzichtstabel De cijfermatige uitkomsten van de analyse zijn samengevat in onderstaande tabel. Daarbij merken we op dat binnen de uitvoeringskosten voor individuele voorzieningen geen onderscheid mogelijk is tussen HbH en Wvg. Om toch een indicatief beeld voor met name HbH afzonderlijk te schetsen, zijn de totale uitvoeringskosten naar rato van de omvang van de netto-programmalasten toegerekend aan HbH en Wvg. Tabel 2.2.

Financiële situatie Wmo: netto-lasten begroting 2013 en ijkpunten gemeentefonds Achtkarspelen euro p/inwoner

Tytsjerksteradiel

%netto-lasten

euro p/inwoner

%netto-lasten

A. individuele voorzieningen 1. programmalasten HbH

82

95

w.v. zorg in natura

34%

92%

w.v. persoonsgebonden budgetten

66%

8%

2. programmalasten Wvg

36

45

w.v. wonen

40%

31%

w.v. vervoer

46%

63%

w.v. rolstoelen

14%

6%

uitvoeringslasten (incl. loketfuncties)

34

32

totaal netto-lasten Individuele voorzieningen

152

172

ijkpuntscore

177

173

voor/nadeel individuele voorzieningen

25

16%

1

0%

w.v. HbH (indicatief)

-8

-8%

-26

-22%

w.v. Wvg (indicatief)

33

69%

27

48%

B. Algemene voorzieningen 1. netto-lasten Welzijn

75

93

w.v. aandachtsgroepen

35%

39%

w.v. welzijn(accommodaties)

33%

39%

w.v. AMW / O(G)GZ

31%

20%

w.v. vrijwilligers/mantelzorg

1%

1%

2. netto-lasten Jeugd

32

37

totaal netto-lasten Algemene voorzieningen

107

129

ijkpuntscore

105

111

voor/nadeel overige voorzieningen

-2

-2%

-18

-14%

Toelichting: door afronding kunnen totalen afwijken van de som van de onderdelen.

toelichting Uit dit overzicht komt naar voren dat Achtkarspelen bij de individuele voorzieningen (inclusief uitvoeringslasten) duidelijk onder haar ijkpuntscore blijft. Dit is in lijn met het landelijke beeld: alle gemeenten blijken er in de loop der jaren in te zijn geslaagd om besparingen te realiseren op de lasten van Wvg-voorzieningen.

Huidige situatie

9

Het blijkt ook uit de indicatieve uitsplitsing van de totaalverschillen ten opzichte van de ijkpuntscores naar HbH respectievelijk Wvg.3 Beide gemeenten ontvangen fors meer middelen uit het gemeentefonds dan zij uitgeven aan de Wvg. Bij Tytsjerksteradiel is dit minder het geval vanwege hogere lasten van individueel vervoer. Dit ‘voordeel’ bij de Wvg compenseert het ‘nadeel’ bij HbH. Voor Achtkarspelen vormen de uitvoeringskosten overigens een aandachtspunt.4 Wat betreft de algemene voorzieningen liggen de netto-lasten bij beide gemeenten boven hun ijkpuntscore. Bij Tytsjerksteradiel is dat sterker het geval, met name door hogere lasten voor aandachtsgroepen (ouderen, inburgering) en in mindere mate welzijn(accommodaties). Voor ondersteuning van vrijwilligers en mantelzorgers geldt iets soortgelijks, maar gaat het om beperkte bedragen.5 Aan maatschappelijk werk en openbare (geestelijke) gezondheidszorg geeft Tytsjerksteradiel juist relatief minder uit.

2.4

Relevante achtergronden van verschillen inleiding Achter de verschillen in het netto-lastenniveau van HbH kunnen uiteenlopende achtergronden schuilgaan. We merken op dat bij de vergelijking tussen beide gemeenten rekening is gehouden met bevolkingskenmerken (zoals meer/minder ouderen, eenpersoonshuishoudens, lagere inkomens of uitkeringsontvangers) via de ijkpunten van het gemeentefonds. De geconstateerde verschillen hangen derhalve vooral samen met andere achtergronden. Hierbinnen kan globaal onderscheid worden gemaakt naar kenmerken van de Wmo-praktijk en de samenhang met de AWBZ. kenmerken van Wmo-praktijk Tussen gemeenten kunnen zich verschillen manifesteren die voortvloeien uit beleidsmatige en organisatorische keuzes inzake de vormgeving van de Wmo. We hebben op basis van zowel officiële stukken (Verordening, Besluit en Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning) als feitelijke cliëntgegevens verkend in hoeverre dit het geval is op de volgende aspecten: • toegangsvoorwaarden: hierin zijn geen duidelijke verschillen zichtbaar. Mogelijk is het verkrijgen van kortdurende HbH in Tytsjerksteradiel iets eenvoudiger (geen gesprek of deskundigenadvies nodig). Verder is opmerkelijk dat Achtkarspelen explicieter aandacht schenkt aan compensatie in geval van (dreigende) overbelasting van mantelzorgers. Onduidelijk is in hoeverre respijtzorg voor mantelzorgers (ook in Tytsjerksteradiel) wordt gedekt via de collectieve zorgverzekering;

10

•

indicatienormen voor huishoudelijke taken: bij Tytsjerksteradiel is geen sprake van een duidelijk ruimer beleid, eerder lijkt het tegendeel het geval. Zo hanteert de gemeente minder expliciete normen voor allerlei (gezins)omstandigheden die meer ondersteuning kunnen vragen. Ook wordt voor maaltijdbereiding bijvoorbeeld uitgegaan van minder keer per week;

•

gemiddelde omvang van HbH: uit cliëntgegevens (zie tabel 2.1) blijkt dat in Tytsjerksteradiel meer cliënten een lichtere indicatie hebben. Dit ondersteunt het hiervoor geconstateerde beeld;

•

gemiddelde uurtarieven: over het geheel genomen zijn deze bij Tytsjerksteradiel iets hoger, met name bij het product HH2 in natura (ook ten opzichte van enkele andere gemeenten). Het geldt in elk geval voor de naturatarieven van instellingen die in beide gemeenten werkzaam zijn. Iets soortgelijks is van toepassing op tarieven voor persoonsgebonden budgetten (pgb’s) waarbij HbH wordt verleend door professionals;

3. 4. 5.

In deze opstelling is de landelijke verschuiving nog niet verwerkt. Hierbij tekenen we aan dat de uitvoeringslasten bij Werk & Inkomen relatief lager zijn. Dit hangt onder meer samen met het feit dat Achtkarspelen geen vrijwilligerssteunpunt (meer) subsidieert.


•

productmix: uit cliëntgegevens (zie tabel 2.1) komt naar voren dat Tytsjerksteradiel meer dan twee keer zoveel cliënten heeft die gebruik maken van het –duurdere– product HH2;

•

aandeel pgb: bij Tytsjerksteradiel maken pgb’s nog geen tiende deel uit van de lasten, terwijl het aandeel bij Achtkarspelen ongeveer tweederde is. Omdat de gemiddelde lasten voor een pgb lager zijn dan voor zorg in natura, vormt dit een factor van betekenis. Achtergrond van het beperkte gebruik van pgb’s (zie ook paragraaf 2.2) is dat aanbieders voor zorg in natura alfahulpen kunnen inzetten. In Achtkarspelen is dit niet mogelijk en hebben de meeste cliënten gekozen voor een pgb met kassier- en bemiddelingfunctie om hun alfahulp te behouden. Een grotere voorkeur voor pgb is ook zichtbaar bij de AWBZ (zie hierna);

•

baten uit eigen bijdragen: in Tytsjerksteradiel zijn deze baten relatief hoger, omdat meer cliënten een (boven)gemiddeld inkomen hebben (zie tabel 2.1).

samenhang met AWBZ Ook met het gebruik van AWBZ-zorg zijn er samenhangen. Bekend is dat de cliëntpopulatie van HbH veel overlap vertoont met de functies Persoonlijke verzorging en –in mindere mate– Begeleiding individueel. Wanneer mensen (ook bij toenemende beperkingen) langer zelfstandig blijven wonen (‘extramuralisering’), doen zij een groter beroep op zowel deze functies als HbH. Om dit verband te verkennen, hebben we in onderstaande tabel indicatiegegevens over extramurale en intramurale AWBZ-zorg verzameld. Per gemeente betreft het aantallen geïndiceerde personen, zowel absoluut als per 10.000 inwoners. Daarnaast zijn percentages opgenomen van mensen met een voorkeur voor een pgb (extramurale zorg) en van mensen met zwaardere problematiek (hogere klassen respectievelijk zorgzwaartepakketten). Ook is de ontwikkeling sinds 1 januari 2012 in percentages weergegeven (aantallen en bij extramurale zorg ook de gemiddelde omvang). Tabel 2.3.

Geïndiceerde personen AWBZ per 1 oktober 2013 (bron: CIZ) Achtkarspelen aantal 1okt13

Zorg*

per 10.000 inwo

%pgb

Extramuraal

Tytsjerksteradiel

%zware zorg

ontwikkeling sinds 1-1-2012

klasse4+

aantal (omvang)

aantal 1okt13

per 10.000 inwo

%pgb

%zware zorg

ontwikkeling sinds 1-1-2012

klasse4+

aantal (omvang)

BGi

345

123

45%

9%

+8% (-19%)

355

110

31%

25%

+16% (-8%)

BGg

210

75

45%

26%

0% (-3%)

205

64

34%

34%

-2% (-9%)

PV

520

185

17%

15%

+8% (-8%)

685

213

9%

28%

+3% (0%)

VP

160

57

6%

0%

+10% (-19%)

235

73

2%

6%

+34% (+57%)

Intramuraal

zzp5+

zzp5+

zzp V&V

270

96

56%

-25%

395

123

81%

-10%

zzp VG

90

32

33%

+25%

160

50

56%

+18%

* BGi = Begeleiding individueel; BGg = Begeleiding groep/dagbesteding; PV = Persoonlijke verzorging; VP = Verpleging; zzp = zorgzwaartepakket; V&V = verpleging en verzorging; VG = verstandelijk gehandicapt.

Uit dit overzicht kan het volgende worden afgeleid over de situatie in Tytsjerksteradiel in vergelijking met Achtkarspelen: • extramurale zorg: – minder mensen doen een beroep op Begeleiding (individueel en groep), maar dit zijn wel mensen met een zwaardere zorgbehoefte (klasse 4 en hoger). Ook de ontwikkeling voor Begeleiding individueel sinds begin 2012 wijst in deze richting: het aantal geïndiceerden is sterker toegenomen, terwijl de gemiddelde omvang (aantal uren per persoon) relatief minder is afgenomen;

Huidige situatie

11

–

–

12

op Persoonlijke verzorging (PV) en Verpleging (VP) doen relatief meer mensen een beroep. Dit zijn vaker 75-plussers en vooral ook mensen met zwaardere zorgbehoefte. Het laatste blijkt ook uit de ontwikkeling sinds begin 2012: de gemiddelde omvang is gelijk gebleven (PV) of toegenomen (VP); bij alle functies blijken duidelijk minder geïndiceerde personen voorkeur te hebben voor een pgb, hetgeen strookt met het beeld bij HbH;

•

intramurale zorg: – er zijn meer mensen geïndiceerd voor intramurale zorg V&V en VG. Dit kan mede een verklaring vormen voor de hogere lasten van individueel vervoer: vanuit Awbz-instellingen wordt een relatief groter beroep gedaan op hulpmiddelen zoals scootmobielen6; – sinds begin 2012 heeft er weliswaar een beperktere reductie (in het bijzonder extramuralisering van zzp VV1 en VV2) plaatsgevonden, maar nog steeds zijn er substantieel meer mensen met een zwaardere zorgbehoefte (zorgpakketten 5 en hoger).

6.

De gemeente Tytsjerksteradiel ontvangt hiervoor overigens ook bepaalde baten uit de integratie-uitkering Wmo.


3

Scenario’s voor vernieuwing

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk schetsen we de bevindingen van de cijfermatige analyses betreffende enkele scenario’s voor vernieuwing van hulp bij het huishouden. Voor deze analyses is voornamelijk gebruik gemaakt van gegevens uit de geanonimiseerde cliëntbestanden alsmede gegevens over de totale geïnde eigen bijdragen per gemeente en de verdeling over inkomensgroepen. We geven eerst een overzicht van de scenario’s (paragraaf 3.2). Vervolgens wordt de uitwerking van de scenario’s toegelicht: • scenario 1: markt met vangnet (paragraaf 3.3); • scenario’s 2 en 3: algemene voorziening (paragraaf 3.4); • scenario 4: dorpsgerichte voorziening (paragraaf 3.5); • scenario 5: kaasschaaf (paragraaf 3.6).

3.2

Omschrijving van de scenario’s De gemeenten hebben een vijftal scenario’s omschreven. Deze zijn in onderstaand schema samengevat.

Schema 3.1. Overzicht scenario’s HbH Scenario

Omschrijving

1. markt met vangnet

Hulp bij het huishouden wordt in principe overgelaten aan de markt. Aan minimahuishoudens wordt (een deel van) de kosten vergoed via de bijzondere bijstand. Daarbij wordt uitgegaan van een minimale bijdrage van € 12,50 per maand

2. algemene voorziening: meer aanbieders

De gemeente sluit (op basis van aanbesteding) contracten met meer aanbieders voor levering van hulp bij het huishouden. Er worden twee leveringswijzen onderscheiden: • lichte ondersteuning (3 uur of minder per week): dit heeft de vorm van een algemeen toegankelijke voorziening met een keuzemogelijkheid voor cliënten. Er vindt een lichte toets plaats (door aanbieders) om te bepalen of iemand voor het gereduceerde Wmo-tarief (€ 12,50) in aanmerking komt. De bekostiging wordt gebaseerd op een vergoeding (per uur) per Wmo-geïndiceerde gebruiker; • complexe hulpvragen: hierbij vindt een beoordeling plaats door het Wmo-loket en wordt maatwerk geboden. Cliënten betalen een eigen bijdrage via het CAK, met uitzondering van minimahuishoudens. Deze ondersteuning wordt bekostigd uit een totaalbedrag per aanbieder (per periode), waarvoor hulp moet worden geboden zoveel mogelijk in aansluiting op inzet van vrijwilligers en mantelzorgers

3. algemene voorziening: één aanbieder met social return

Dit scenario is vergelijkbaar met scenario 2, maar er wordt gewerkt met één aanbieder. Met deze aanbieder worden contractuele afspraken gemaakt over een substantiële social return

4. dorpsgerichte voorziening

Dit scenario is grotendeels vergelijkbaar met scenario 2, maar met een budget (totaalbedrag per periode) per regio en afspraken over ‘social return’

5. kaasschaaf

In dit scenario worden alle indicaties in omvang verlaagd.

Centrale vraag is welke besparingen het desbetreffende scenario in totaal kan opleveren ten opzichte van de huidige situatie voor beide gemeenten.


13

3.3

Uitwerking van de scenario’s

3.3.1

Scenario 1: markt met vangnet Voor de uitwerking van dit scenario zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: • afbakening van cliëntgroepen: hierbij gaat het met name om onderscheid tussen: – niet-zelfredzame burgers, aan wie de gemeente cliëntondersteuning (hulp bij het vinden van passend aanbod) wil bieden. Om de omvang van deze groep te benaderen, is uitgegaan van de volgende criteria: alle cliënten met product HH2, ongeveer de helft7 van de alleenstaande cliënten met product HH1 ouder dan 75 jaar, en samenwonende cliënten met product HH1 die ouder zijn dan 75 jaar en meer dan 3 uur HbH per week8 ontvangen; – minimahuishoudens, aan wie de gemeente (een deel van) de HbH-kosten via de bijzondere bijstand vergoed. Bij gebrek aan inkomensgegevens per cliënt is aangesloten bij het aantal cliënten dat volgens opgave van het CAK de minimale eigen bijdrage betaalt9; •

relevante kostenbedragen: – programmakosten HbH: zijn in principe niet relevant (markt); – uitvoeringskosten HbH: voor de gemeentelijke kosten van ondersteuning zijn de bedragen genomen die de Sociale Verzekeringsbank hanteert voor ondersteuning van pgb-houders (kassier- en bemiddelingsfunctie). Met behulp van cliëntgegevens over de gemiddelde gebruiksduur van pgb’s zijn deze vertaald naar een gemiddeld jaarbedrag per cliënt; – overige kosten: gemeentelijke kosten van bijzondere bijstand:  voor de programmakosten is uitgegaan van het gemiddelde HbH-kostenbedrag per jaar (zoals de gemeente dit nu betaalt aan de aanbieders). Hierop is een korting toegepast in de orde van grootte van één vijfde om recht te doen aan de verwachte grotere prijsdruk in een marktsituatie en het grotere beroep van burgers op hun sociale netwerk.10 Aanvullend is rekening gehouden met een eigen aandeel in de kosten per cliënt van 12,50 euro per maand;  voor de uitvoeringskosten is een gemiddeld bedrag per cliënt afgeleid van de begrote uitvoeringskosten voor de bijzondere bijstand, omdat geen gespecificeerd kosteninzicht voorhanden is.

Op basis van deze vertrekpunten hebben de cliëntgroepen binnen de huidige populatie de volgende omvang: • niet-zelfredzame burgers: in totaal circa 580 personen/huishoudens; • minimahuishoudens: in totaal circa 990 personen/huishoudens. Voor de kosten resulteert het beeld zoals weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 3.1.

Scenario 1: kosten (afgeronde bedragen in duizenden euro’s)

Categorie

Kosten

Programmakosten HbH

0

Eigen bijdragen HbH

0

7. 8. 9.

Ontleend aan een inschatting van de omvang van kwetsbare ouderen. Zie SCP, Kwetsbare ouderen, 2011. Voor deze omvang is aangesloten bij de grens die in scenario 2 is gesteld. Afgaande op de inkomensverdeling van de totale cliëntenpopulatie overlapt deze groep in belangrijke mate met cliënten die een inkomen hebben tot circa 130% van de bijstandsnorm. 10. Deze korting is afgeleid van de relatieve omvang van de besparingen die gemeenten de eerste jaren van de Wmo hebben gerealiseerd, waarbij in acht is genomen dat minima veelal minder alternatieven hebben.

14


Categorie Netto programmakosten HbH

Kosten 0

Uitvoeringskosten HbH

210

Totale kosten HbH

210

Overige kosten: bijzondere bijstand (BB) Programmakosten BB Eigen betaling BB Netto programmakosten BB Uitvoeringskosten BB Totale kosten BB

2.290 150 2.140 450 2.590

Uit de tabel komt naar voren dat de kosten van HbH in dit scenario beperkt blijven tot circa 0,2 miljoen euro aan uitvoeringskosten. Tegelijkertijd is de inschatting dat minimahuishoudens een fors beroep zullen doen op de bijzondere bijstand, hetgeen kosten meebrengt in de orde van grootte van circa 2,6 miljoen euro. Indien het scenario zou worden beperkt tot een groep ‘lichte cliënten’ (zie omschrijving bij scenario 2) zijn wel programmakosten HbH relevant (voor complexe gevallen). De kosten voor bijzondere bijstand zullen in dat geval duidelijk minder zijn, omdat alleen minima uit de groep ‘lichte cliënten’ (met relatief beperkter lasten) hierop een beroep doen.

3.3.2

Scenario’s 2 en 3: algemene voorziening scenario 2: meer aanbieders Voor de uitwerking van dit scenario zijn de volgende uitgangspunten relevant: • afbakening van cliëntgroepen: onderscheid tussen een groep – met lichte ondersteuning (‘lichte groep’): cliënten met indicatie van 3 uur of minder per week HbH11; – in complexe situaties (‘complexe groep’): alle andere cliënten; •

relevante kostenbedragen: – programmakosten HbH:  lichte groep: ervan uitgaande dat deze groep geheel in aanmerking komt voor een gereduceerd tarief is gerekend met een gebruikersvergoeding voor het deel dat uitgaat boven het Wmo-tarief van 12,50 euro;  complexe groep: hiervoor is gerekend met een totaalbedrag per periode, waarbij is uitgegaan van een verwacht doelmatigheidsvoordeel van 7,5% als gevolg van minder overhead/administratieve lasten en meer mogelijkheden voor flexibele inzet door professionals (in afstemming op vrijwilligersinzet)12; – uitvoeringskosten HbH:  lichte groep: er is verondersteld dat met een beoordeling door de aanbieder of een cliënt in aanmerking komt voor het Wmo-tarief geen kosten voor de gemeente zijn gemoeid;

11. Deze grens wordt ook door andere gemeenten gehanteerd. 12. Voor een inschatting van het mogelijke doelmatigheidsvoordeel waren geen concrete inzichten uit beide gemeenten voorhanden. Daarom is gezocht naar ervaringen met AWBZ en Wmo. Op grond hiervan wordt het mogelijk geacht dat meer integrale werkwijzen en aansluiting bij ‘good practices‘ besparingen opleveren in de orde van grootte van tenminste 10%. Gegeven dat in dit scenario sprake is van meerdere aanbieders die een deel van de populatie bedienen, is een lager percentage gehanteerd.


15

complexe groep: er zijn werkzaamheden relevant die min of meer vergelijkbaar zijn met de huidige situatie. Op basis van een gemeentelijke opgave van tijdsbesteding van de front- en backoffice in Tytsjerksteradiel is een (gewogen) gemiddelde inzet per cliënt becijferd, waarbij voor eenmalige werkzaamheden (verwerking van aanmelding/herindicatie) een frequentie van één keer per 4 jaar is aangehouden en rekening is gehouden met de verhouding tussen zorg in natura en pgb’s; eigen bijdragen HbH: omdat inkomensgegevens op cliëntniveau niet voorhanden zijn, is een zo goed mogelijke benadering gevolgd door uit te gaan van:  minima: geen eigen bijdrage voor cliënten die volgens het CAK momenteel in aanmerking komen voor de minimale eigen bijdrage13;  overige cliënten: hun aandeel in de totale baten uit eigen bijdragen is bepaald naar rato van de omvang van hun zorgkosten. Daarbij is rekening gehouden met de spreiding over lichte en complexe groepen. 

–

Op basis van deze vertrekpunten hebben de cliëntgroepen binnen de huidige populatie de volgende omvang: • lichte groep: in totaal circa 1.050 personen/huishoudens; • complexe groep: in totaal circa 770 personen/huishoudens. Voor de kosten resulteert het beeld zoals weergegeven in onderstaande tabel. Omdat de kosten tussen beide varianten minder dan een procent van elkaar verschillen, is het gemiddelde beeld gepresenteerd. Tabel 3.2.


Categorie Programmakosten HbH Eigen bijdragen HbH Netto programmakosten HbH Uitvoeringskosten HbH Totale kosten HbH

Kosten 4.880 520 4.360 410 4.770

Uit de tabel komt naar voren dat de kosten van HbH in dit scenario uitkomen op een bedrag in de orde van grootte van circa 4,8 miljoen euro. scenario 3: één aanbieder met ‘social return’ Dit scenario kan worden beschouwd als variant op scenario 2. Uitgaande van één aanbieder zijn voor de uitwerking van dit scenario de volgende specifieke (aanvullende/afwijkende) uitgangspunten gehanteerd: • programmakosten HbH: – extra doelmatigheid: omdat de aanbieder kan beschikken over een groter integraal budget kan er met relatief minder overhead worden gewerkt en een meer uitwisselbare inzet van professionals (mede in afstemming op vrijwilligersinzet). Met inachtneming van een ondergrens van 10% is voor de berekening uitgegaan van een voorzichtige inschatting van 12,5% als mogelijke besparing; – ‘social return’: op grond van ervaringen van andere gemeenten zou het mogelijk moeten zijn om een effect in de orde van 7,5% van het budget (kosten van de geleverde zorg) te realiseren; •

uitvoeringskosten HbH: met één aanbieder zijn de (coördinatie-, contracten controle)kosten voor de gemeente lager. Tegelijkertijd is naar verwachting meer afstemming nodig in relatie tot ‘social return’.14

13. Aangezien het scenario betrekking heeft op een nieuwe situatie is geen rekening gehouden met eventuele kosten die via de bijzondere bijstand of collectieve zorgverzekering zouden moeten worden gemaakt ter dekking van de eigen bijdragen voor minima.

16


Omdat een concreet inzicht in beide kosteneffecten ontbreekt, is ervan uitgegaan dat voor de uitvoering (in relatie tot de complexe groep) per saldo circa 10% minder nodig is. Voor de kosten resulteert het beeld zoals weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 3.3.


Categorie

Kosten

Programmakosten HbH

4.120

Eigen bijdragen HbH

520

Netto programmakosten HbH

3.600


390

Totale kosten HbH

3.990

Uit de tabel komt naar voren dat de kosten van HbH in dit scenario op een niveau liggen in de orde van grootte van circa 4,0 miljoen euro. In vergelijking met scenario 2 levert dit scenario meer besparingen op.

3.3.3

Scenario 4: dorpsgerichte voorziening In de basis is dit scenario vergelijkbaar met scenario 2. Het belangrijkste verschil is dat er wordt gewerkt met een dorpsgericht budget, geclusterd naar regio. Voor de afbakening van regio’s is uitgegaan van een gemeentelijke lijst met dorpen die zijn ingedeeld in twee regio's per gemeente. Onderstaand schema geeft deze indeling weer met het huidige aantal cliënten HbH per regio. Schema 3.2. Regio-indeling Gemeente

Regio 1

Regio 2

Achtkarspelen

Buitenpost; Gerkesklooster; Kootstertille; Stroobos; Twijzel; Twijzelerheide

Augustinusga; Boelenslaan; Drogeham; Harkema; Surhuisterveen; Surhuizum

Totaal aantal cliënten: 310


Aldtsjerk; Gytsjerk; Hurdegaryp; Mûnein; Oentsjerk; Ryptsjerk; Suwâld; Tytsjerk; Wyns

Burgum; Earnewâld; Eastermar; Garyp; Jistrum; Noardburgum; Sumar



Tytsjerksteradiel

In onderscheiding van scenario 2 is voor de kostenbedragen het volgende relevant: • programmakosten HbH: door betere afstemming van professionele inzet op de lokale vrijwilligersinzet, verdere ontwikkeling van –het potentieel aan– vrijwilligersinzet (inclusief uitkeringsontvangers) en een goede benutting van voorliggende (welzijns)voorzieningen zou een relatief duurzame ‘social return’ (ook op sociale cohesie) kunnen worden bewerkstelligd. Dit kan bovendien gunstig uitpakken voor de versterking van de zelfredzaamheid van (potentiële) cliënten. Tegen deze achtergrond is uitgegaan van een additioneel effect van 7,5%; •

uitvoeringskosten HbH: ervan uitgaande dat een integrale beoordeling van de cliëntsituatie ('keukentafelgesprek'), toekenning van Wmo-voorzieningen en eventuele tijdelijke ondersteuning onder verantwoordelijkheid valt van het dorpenteam, zijn de specifieke uitvoeringskosten voor de gemeente

14. Er is vanuit gegaan dat dit ten laste komt van HbH. In de praktijk is het echter goed denkbaar dat (het grootste deel van) deze afstemmingskosten worden gebundeld met de huidige reïntegratie/activeringsinzet (Werk en inkomen).


17

lager. Voor de berekeningen (in relatie tot de complexe groep) is ervan uitgegaan dat de cliëntgebonden HbH-inzet van de front- en backoffice (circa een derde) kan vervallen. Op basis van deze vertrekpunten komen we tot het kostenbeeld zoals weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 3.4.


Categorie

Kosten

Programmakosten HbH

4.710

Eigen bijdragen HbH

520


4.190


310

Totale kosten HbH

4.500

w.v. Achtkarspelse regio 1

680

w.v. Achtkarspelse regio 2

1.190

w.v. Tytsjerkster regio 1

1.080

w.v. Tytsjerkster regio 2

1.540

Uit de tabel komt naar voren dat de kosten van HbH in dit scenario uitkomen op een bedrag in de orde van grootte van circa 4,5 miljoen euro. In omvang lopen de kosten per regio uiteen van circa 0,7 miljoen euro in regio 1 Achtkarspelen tot ruim het dubbele in regio 2 Tytsjerksteradiel.

3.3.4

Scenario 5: kaasschaaf Als uitgangspunten voor dit scenario gelden: • afbakening van cliëntgroepen: omdat bij iedere cliënt het aantal geïndiceerde uren per week in omvang wordt verlaagd, is geen nader onderscheid relevant; •

relevante kostenbedragen: – programmakosten HbH: verkend is wat de effecten zijn van een reductie met een half uur per week; – uitvoeringskosten HbH: hierin treden geen wijzigingen op; – eigen bijdragen: voor de minima is er geen wijziging. Voor andere cliënten is er sprake van een naar rato afname met een correctie voor huishoudens die door de urenreductie onder het inkomensmaximum blijven en voor wie de afname in eigen bijdrage minder dan naar rato is.

Op basis van deze vertrekpunten zijn kosteneffecten becijferd zoals weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 3.5.


Categorie Programmakosten HbH Eigen bijdragen HbH

18

Kosten 4.430 900


3.530


1.020

Totale kosten HbH

4.550


Uit de tabel komt naar voren dat de kosten van HbH in dit scenario uitkomen op een bedrag in de orde van grootte van circa 4,5 miljoen euro.


19

4

Conclusies en perspectief

4.1

Inleiding Op basis van de analyses uit de vorige hoofdstukken formuleren we in dit hoofdstuk de belangrijkste bevindingen van het onderzoek. Een algemene bevinding is dat Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel in vergelijking met andere gemeenten al verder zijn met het anticiperen op de gewijzigde betekenis van HbH onder de nieuwe Wmo. Dit onderzoek heeft bouwstenen opgeleverd om de te maken beleidskeuzes (nader) te onderbouwen. Achtereenvolgens benoemen we conclusies van de bevindingen over: • de huidige financiële situatie voor HbH in relatie tot de brede Wmo (paragraaf 4.2); • de uitkomsten van de scenario’s voor vernieuwing van HbH (paragraaf 4.3). Afsluitend schetsen we een toekomstgericht perspectief waarin de belangrijkste elementen uit de scenario’s zijn verwerkt (paragraaf 4.4).

4.2

Huidige financiële situatie financiële situatie Uit de confrontatie van de begrotingscijfers met de ijkpunten blijkt dat beide gemeenten voor Wvgvoorzieningen fors meer middelen uit het gemeentefonds ontvangen dan zij uitgeven. Bij Tytsjerksteradiel is dit minder het geval vanwege hogere lasten van individueel vervoer. Dit ‘voordeel’ bij de Wvg compenseert het ‘nadeel’ voor HbH. Met name bij Tytsjerksteradiel laat de begroting voor HbH een fors tekort zien. Op basis van cliëntgegevens kan echter worden vastgesteld dat de realisatie van de programmakosten HbH over het jaar 2013 (ook voor Achtkarspelen) duidelijk lager uitkomt. Daarmee is het geconstateerde nadeel bij HbH min of meer weggewerkt, zodat een betere startpositie resulteert voor het opvangen van de aangekondigde bezuinigingen. Wat betreft de algemene voorzieningen liggen de netto-lasten bij beide gemeenten boven hun ijkpuntscore. Bij Tytsjerksteradiel is dat sterker het geval, met name door hogere lasten voor aandachtsgroepen (zoals ouderen) en in mindere mate welzijn(accommodaties). Met het oog op de toenemende betekenis van algemene voorzieningen in het licht van de transformatie van het sociaal domein vraagt dit de komende jaren expliciete aandacht. achtergronden van verschillen tussen beide gemeenten Op basis van de onderzochte gegevens kan de conclusie worden getrokken dat de hogere netto HbH-lasten in Tytsjerksteradiel met name verband lijken te houden met: a. kenmerken van de Wmo-praktijk in Tytsjerksteradiel: – er zijn meer lichte indicaties; – gemiddeld liggen de uurtarieven hoger; – er wordt veel meer gebruik gemaakt van het duurdere product HH2; – veel minder cliënten maken gebruik van een pgb; – meer cliënten betalen een (hogere) eigen bijdrage;


21

b. samenloop met het beroep op AWBZ-voorzieningen. Geanalyseerde indicatiecijfers geven aanwijzingen dat in Tytsjerksteradiel: – meer mensen langer zelfstandig blijven wonen (minder geïndiceerden in lage zzp’s) met een grotere behoefte aan zwaardere, vervangende zorg (Begeleiding, Persoonlijke verzorging en Verpleging, in hogere klassen); – meer mensen op een later moment voor intramurale zorg in aanmerking komen en dan een zwaardere zorgbehoefte hebben (meer geïndiceerden in hoge zzp’s). Een en ander is in lijn met het gegeven dat in Tytsjerksteradiel relatief meer alleenstaanden zijn onder zelfstandig wonende 75-plussers.15 Zeker als mantelzorg, sociale netwerken en algemene voorzieningen beperkter beschikbaar zijn, ligt het in de rede dat deze mensen in grotere mate een beroep doen op HbH (en andere individuele Wmo-voorzieningen).

4.3

Uitkomsten van de scenario’s

4.3.1

Cijfermatig overzicht en vergelijking met huidige situatie Op basis van de cijfermatige verkenningen in het vorige hoofdstuk zetten we de kosten van de onderscheiden scenario’s in onderstaande tabel op een rij. Tevens confronteren we deze kosten met de huidige situatie door een vergelijking te maken met de rijksuitkering voor HbH. Tabel 4.1.

Vergelijking kosten: scenario’s onderling en met huidige situatie (afgeronde bedragen in duizenden euro’s)

Kosten

1*

2

3

4

5

2.290

4.880

4.120

4.710

4.430

150

520

520

520

900

2.140

4.360

3.600

4.190

3.530

660

410

390

310

1.020

Totale kosten HbH

2.800

4.770

3.990

4.500

4.550

Verschil met huidige uitkering HbH

-2.860

-890

-1.670

-1.160

-1.110

-50%

-16%

-30%

-20%

-20%

Programmakosten HbH Eigen bijdragen HbH Netto programmakosten HbH Uitvoeringskosten HbH

Verschil in % uitkering HbH * Betreft hoofdzakeIijk kosten voor bijzondere bijstand.

Het overzicht maakt duidelijk dat de scenario’s tot uiteenlopende kostenniveaus leiden. Voor een goede vergelijking dienen bij scenario 1 ook de extra kosten voor bijzondere bijstand in ogenschouw te worden genomen. In vergelijking met de uitkering HbH leveren de scenario’s bezuinigingen op die in omvang kunnen variëren van circa 15% (scenario 2) tot 30% of meer (met name scenario 1). Alleen een variant op laatstgenoemd scenario lijkt derhalve bij benadering voldoende potentie te hebben om de taakstelling te kunnen opvangen.

15. Onbekend is welk deel van deze mensen een partner heeft die in een instelling verblijft.

22


4.3.2

Nadere weging van scenario’s overzichtstabel Behalve op potentiële besparingen is het van belang om de scenario’s ook op een aantal andere aspecten te beoordelen. In onderstaand schema is een aantal belangrijke aspecten op een rij gezet met een globale score voor de scenario’s, afgezet tegen de huidige situatie. We lichten die vervolgens per scenario toe. Schema 4.1. Weging van scenario’s op belangrijke aspecten 1. Markt met vangnet

2/3. Algemene voorziening

4. Dorpsgerichte voorziening

5. Kaasschaaf

Eenvoud implementatie

0/–

0

0

–

Prikkels voor aanbieders

++

+

+

0

0/–

+/–

+/–

0

Keuzemogelijkheden cliënten

++

+/–

+

0

(Bij)sturingsmogelijkheden gemeente

–

+

++

0

Bijdrage aan doelen Wmo

0

+

++

0/–

++++

+ / +++

++

++

Aspect

Effecten voor minima

Opbrengst bezuiniging (tabel 4.1)

Toelichting: – = nadeel; 0 = geen duidelijk voor/nadeel; + = voordeel.

scenario 1: markt met vangnet Dit scenario lijkt relatief eenvoudig te implementeren door de huidige HbH als gemeentelijke voorziening te beëindigen. Evenals in andere scenario’s zal voor bestaande cliënten wel een zorgvuldige overgang moeten worden geregeld. Ook dient voor (nieuwe) niet-zelfredzame cliënten ondersteuning te worden georganiseerd om te waarborgen dat hun leefsituatie niet verslechtert door onvoldoende signalering en toegangsdrempels tot voorzieningen. In een marktsituatie hebben aanbieders een sterke prikkel om een goede prijs/kwaliteitsverhouding te realiseren, terwijl er ook meer mogelijkheden zijn voor toetreding van kleinere aanbieders (zzp-ers). Hierdoor kunnen cliënten uit een ruim(er) aanbod kiezen. Voor minima kan dit scenario echter negatief uitpakken, omdat een deel van de kosten voor eigen rekening komt. Als zij hierdoor (verder) in financiële problemen raken, leidt dat tot een groter beroep op financiële ondersteuning door de gemeente (bijzondere bijstand of anders). In dit scenario staat zelfredzaamheid van de burger centraal. De gemeente heeft weinig tot geen mogelijkheden tot (bij)sturing van het aanbod. Mede hierdoor draagt dit scenario per saldo minder bij aan Wmo-doelen. Het gaat immers in veel gevallen om kwetsbare cliënten, die onvoldoende (financieel) zelfredzaam zijn. Bij cliënten met lichte problematiek lijken deze nadelen minder zwaar te wegen. scenario 2 en 3: algemene voorziening Deze scenario’s kunnen worden geïmplementeerd door HbH open te stellen voor alle burgers. Hoewel hiervoor heldere communicatie richting burgers (‘u moet het zelf regelen en betalen, tenzij …’) nodig is en andere afspraken met aanbieder(s), kan dit betrekkelijk eenvoudig worden ingevuld. Belangrijk aandachtspunt is wel dat er eenduidige criteria worden ontwikkeld voor wanneer een burger in aanmerking komt voor het Wmo-tarief.


23

Aanbieders ondervinden in deze scenario’s een sterkere prikkel. Dit hangt samen met de open setting van een algemene voorziening (semi-markt), waarbij het aantrekkelijk is om zoveel mogelijk cliënten te bedienen. Met name bij een persoonsvolgend budget is dit van toepassing, omdat de omzet (budget) volgend is op de keuze van cliënten en niet meer vastligt in afspraken met de gemeente. Bij de complexe groep gaan er vooral prikkels uit van het integrale karakter van het budget in combinatie met afspraken over social return. Voor minima zijn er zowel positieve als negatieve effecten. Positief is dat minima in de complexe groep zijn uitgezonderd van eigen bijdragen. Daarentegen dienen minima in de lichte groep in principe zelf het Wmotarief te betalen. Ook kan er sprake zijn van stapelingseffecten met de eigen bijdrage voor andere Wmovoorzieningen. Dit zou voor hen een last kunnen zijn waardoor zij (verder) in financiële problemen raken, en mogelijk een beroep op financiële ondersteuning door de gemeente doen. Het gaat hierbij om een groep waarvan de omvang indicatief wordt geschat in de orde van grootte van een tiende tot een kwart van de totale cliëntenpopulatie. De keuzemogelijkheden voor cliënten zijn in scenario 2 ruimer aanwezig dan in scenario 3. In laatstgenoemd scenario zijn cliënten aangewezen op één aanbieder. Vanuit de Wmo 2015 en de gemeentelijke beleidsvisie op de transitie van het sociaal domein lijkt scenario 3 daarom minder realistisch. Bij een algemene voorziening zijn er voldoende (bij)sturingsmogelijkheden voor de gemeente. Zo kan de gemeente via de criteria voor toekenning van het Wmo-tarief invloed uitoefenen op welke kwetsbare burgers worden ingesloten in de lichte groep. Bij de complexe groep zijn scherpere resultaatsafspraken met aanbieders mogelijk nu zij de beschikking krijgen over een integraal budget. Beide scenario’s kunnen een positieve bijdrage leveren aan Wmo-doelen. Zo blijft er via de Wmo-tarieftoets, monitoringinformatie en/of samenloop met andere voorzieningen in het sociaal domein zicht op ontwikkelingen in problematiek bij kwetsbare burgers in de lichte groep. De mogelijke bijdrage bij de complexe groep is afhankelijk van hoe goed aanbieders in staat zijn om met minder professionele inzet en een grotere inzet van vrijwilligers de gewenste ondersteuning te bieden en de zelfredzaamheid van cliënten te versterken. scenario 4: dorpsgerichte voorziening Dit scenario is grotendeels vergelijkbaar met scenario 2. De verschillen manifesteren zich met name rond gemeentelijke (bij)sturingsmogelijkheden en de bijdrage aan Wmo-doelen. De ontwikkeling van een dorpsgerichte voorziening kan de gemeentelijke (bij)sturingsmogelijkheden versterken. Zo kan het de samenhang c.q. integratie met andere voorzieningen binnen het sociaal domein bevorderen. Door te werken met dorpsgerichte budgetten kunnen bovendien regionale financiële kaders worden gesteld met behulp van ijkpunten ofwel ‘virtuele normbudgetten’, waarbinnen meer ruimte kan worden geboden aan professionals. In het verlengde hiervan kan dit scenario ook meer bijdragen aan Wmo-doelen in de vorm van versterking van de sociale samenhang in de directe leefomgeving van burgers. Dit schept meer duurzame randvoorwaarden voor het streven om burgers in staat te stellen hun problemen zoveel mogelijk zelf en met hulp van anderen op te lossen en naar vermogen te kunnen meedoen in de samenleving. Per saldo lijkt dit scenario de meeste voordelen te bieden op inhoudelijke aspecten.

24


scenario 5: kaasschaaf Inherent aan dit scenario is dat het op de meeste inhoudelijke aspecten nauwelijks afwijkt van de huidige situatie. Wat in het oog springt zijn met name de aspecten ‘implementatie’ en ‘bijdrage aan Wmo-doelen’. Alle cliënten minder uren per week toekennen, lijkt eenvoudig te realiseren. Dit geldt vooral voor nieuwe cliënten. Een verandering of versobering van HbH bij bestaande cliënten vereist echter een redelijke overgangstermijn, waarvan de lengte mede afhangt van de duur van de beschikking.16 De potentie om urennormen aan te scherpen is echter afhankelijk van de mate waarin bij de huidige indicatiestelling al rekening wordt gehouden met de eigen mogelijkheden van burgers om (zonodig met behulp van hun sociaal netwerk) passende oplossingen te vinden. Naarmate hiermee al sterker rekening wordt gehouden, is de ruimte voor aanscherping minder. Het is dus vooral zinvol bij cliënten met een onbenutte potentie aan eigen mogelijkheden. Om dit vast te stellen en te kunnen onderbouwen dat minder ondersteuning in de concrete situatie niet tot problemen in participatie leidt, zal steeds een individuele (her)beoordeling nodig zijn. Kortom, het hanteren van de kaasschaaf is in principe mogelijk, maar minder eenvoudig dan op het eerste gezicht lijkt. In het verlengde hiervan impliceert dit scenario een risico als het gaat om effecten op Wmo-doelen. Vermindering van (de intensiteit van) de ondersteuning kan er immers toe leiden dat de problematiek van cliënten verergert en zij op een later moment met een ‘zwaardere vraag’ bij de gemeente aankloppen. In dat geval pakt de kaasschaaf negatief uit.

4.4

Toekomstperspectief combineer beste elementen uit scenario’s Scenario’s zijn experimentele verkenningen, waarbij de focus ligt op het in kaart brengen van de mogelijke implicaties van bepaalde (toekomstige) ontwikkelingen. In de onderzochte scenario’s zijn uiteenlopende elementen uitvergroot. Voor de gemeentelijke Wmo-praktijk vanaf 2015 gaat het niet zozeer om een keuze voor één specifiek scenario. Interessanter is de vraag welke elementen uit de verschillende scenario’s de beste aanknopingspunten bieden voor de toekomstige richting van het beleid. Als aanzet hiertoe schetsen we op hoofdlijnen een ontwikkelperspectief dat zo goed mogelijk aansluit op het gemeentelijke beleidskader voor de transitie van het sociaal domein (beleidsvisie). Dit kan worden benut om HbH gefaseerd te transformeren naar een voorziening die is ingebed in een samenhangend en vernieuwd sociaal domein. In essentie behelst dit perspectief dat de beste elementen uit de verschillende scenario’s worden gecombineerd. overweeg markt voor lichte groep Vanuit de gemeentelijke verantwoordelijkheid kan onderscheid worden gemaakt tussen cliënten met relatief lichte versus complexere problematiek. Ervan uitgaande dat er voldoende aanbod beschikbaar is of kan komen, zou HbH voor de lichte groep in principe kunnen worden overgelaten aan de markt (scenario 1).17 Een belangrijke aandachtspunt is dat de mogelijke financiële effecten, in samenhang met andere effecten voor het sociaal domein (waaronder stapeling van ‘eigen bijdragen’), goed worden gevolgd en waar nodig een financieel vangnet wordt geboden. In dit verband vormt het een afweging in hoeverre het eigen aandeel in de 16. Een overgangstermijn van een half jaar wordt als redelijk aangemerkt. Een kortere termijn kan in sommige gevallen worden gehanteerd, mits de burger tijdig van de komende wijzigingen op de hoogte is gesteld en/of er goede alternatieven kunnen worden geboden. Zie Transitiebureau Wmo, Handreiking pgb in de Wmo en de Jeugdwet, april 2014. 17. Naast aanbod van instellingen kan worden gedacht aan particuliere dienstverlening (‘zzp-ers’), maar ook is het denkbaar dat deze groep –tegen regulier tarief– gebruik maakt van een algemene voorziening voor HbH.


25

kosten (12,50 euro) via de bijzondere bijstand (of eventueel collectieve zorgverzekering c.q. financieel maatwerk) zou moeten worden vergoed. De WWB biedt de mogelijkheid om een drempel te hanteren, zodat deze kosten steeds voor eigen rekening blijven.

hanteer ‘algemene voorziening’ als basis voor complexe groep en …. Als basis voor de complexe groep ligt een keuze voor een ‘algemene voorziening’ (scenario 2) voor de hand. Dit sluit het beste aan bij de beleidsvisie (‘breed basisaanbod’). Vrije toegankelijkheid voor alle burgers vergroot bovendien het financiële draagvlak (mede omdat het een aantrekkelijke markt blijft voor aanbieders) en bevordert een vloeiender schaal met voorliggende voorzieningen. Een algemeen toegankelijke voorziening impliceert niet dat de gemeente een afzonderlijke publieke voorziening (vergelijkbaar met de huidige hulp bij het huishouden) in stand dient te houden. Het is ook denkbaar dat bestaand aanbod op de markt zo goed mogelijk wordt benut en bijvoorbeeld via een lumpsum wordt ingekocht.

… borg goede inbedding in dorpstructuren Vanuit de focus van de nieuwe Wmo en de beleidsvisie op de directe leefomgeving van burgers is een goede inbedding in dorpsgerichte structuren (scenario 4) essentieel. Op die manier kan de samenhang met andere cliëntgroepen en typen voorzieningen zo goed mogelijk worden geoptimaliseerd (synergie-effecten) met inzet van de dorpenteams. Een eerste aandachtspunt daarbij is een heldere afbakening tussen HbH als algemene gemeentelijke voorziening (met name als het gaat om aspecten van organisatie en regie) met de inzet door het dorpenteam (casusregie en kortdurende hulp). Daarnaast is het belangrijk te onderkennen dat de verwachte doelmatigheidsvoordelen van integrale budgetten niet direct (ten volle) kunnen worden gerealiseerd. Er is tijd nodig om het potentieel van eigen kracht en sociale (dorp)structuren verder te ontwikkelen en de integratie met nieuwe Wmo-taken en doelgroepen tot stand te brengen. Uit oogpunt van een afgewogen prioritering van middelen over dorpen/regio’s en budgetbeheersing is het verder van belang om objectieve kostennormen te ontwikkelen in de vorm van ijkpunten of ‘virtuele budgetten’. Bij voorkeur gebeurt dit in samenhang met andere onderdelen van het sociaal domein om een integrale aanpak per regio te bevorderen. Met deze vorm van populatiebekostiging wordt voor professionals helder wat de ruimte en richting is waarbinnen zij gestalte kunnen geven aan hun maatschappelijke opdracht. De gemeente kan deze ‘virtuele budgetten’ benutten als basis voor een volgsysteem waarin bestedingen worden gemonitord in samenhang met inhoudelijke resultaten. Hiermee komt de informatie beschikbaar waarmee de effecten van bestuurlijke keuzes zichtbaar worden en desgewenst kunnen worden bijgestuurd. Bovendien leren eerdere onderzoeken dat met behulp van objectieve normen zichtbaar wordt in hoeverre regio’s met soortgelijke bevolkingskenmerken verschillen in voorzieningengebruik kennen die weliswaar historisch zijn gegroeid, maar voor de toekomst minder wenselijk zijn. In het rechttrekken van zulke verschillen ligt een potentie besloten van additionele besparingen.

… benut mogelijkheden van social return In samenhang hiermee kunnen de mogelijkheden van social return (scenario 3) optimaler worden benut. Dit sluit aan bij de benadering van de Wmo 2015 en de Participatiewet, waarbij van burgers een ‘tegenprestatie’ wordt gevraagd. In het verlengde van de bestaande ondersteuning van mantelzorgers en vrijwilligers kan bijvoorbeeld worden verkend wat de mogelijkheden zijn tot:

26


•

het inschakelen van vrijwilligers ter ondersteuning van (financieel) minder zelfredzame burgers. Hierdoor kan onder meer een persoonsgebonden budget ook voor hen een reële keuze worden;

•

het opleiden van bijstandsontvangers tot ‘alphahulp’. Hierdoor kan er onder meer een groter (particulier) aanbod komen waarvan burgers als algemene voorziening of via de markt gebruik kunnen maken.


27

Huishoudelijke ondersteuning Wmo 2015 in Achtkarspelen en Tytsjerksteradiel

Recommend Documents