Marktonderzoek WMO Huishoudelijke Verzorging

Marktonderzoek WMO Huishoudelijke Verzorging

In opdracht van: Clean Concepts B.V.

Door: Karin Scheffer

1e kwartaal 2010

Rapportage Marktonderzoek WMO

Pagina 1 van 21

Inhoudsopgave

1. Inleiding

pagina 3

2. De historie van de WMO

4

3. Vraagstellingen marktonderzoek

5

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Aanbestedingshistorie vanaf 2006 Recente aanbestedingen Schriftelijke enquete Live interviews Media screening

6 8 12 14 17

4. Algemene conclusies

19

5. Slot- en dankwoord

21


Pagina 2 van 21

1.

Inleiding

Al in 2006 zijn de grotere spelers in de schoonmaakbranche zich gaan verdiepen in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Voornamelijk het onderdeel Huishoudelijke Verzorging (HV) / Hulp bij het Huishouden (HbH), dat in uitvoering dicht aanligt tegen reguliere schoonmaakwerkzaamheden, heeft daarbij hun directe aandacht. Voor veel bestaande thuiszorginstellingen is de intrede van de WMO een eerste kennismaking met marktwerking en concurrentie. Dezelfde werkomgeving, maar met totaal nieuwe regels en richtlijnen en een bijzonder korte inleerperiode. Gezien de verschillen in missie en visie die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen, maken we in dit rapport voor de aanbodzijde van de markt, onderscheid tussen “nieuwe” en bestaande thuiszorg. Met nieuwe thuiszorg bedoelen we die organisaties, die in de aanloop naar en vanaf de start van de WMO – veelal met directe of indirecte ondersteuning vanuit de schoonmaakbranche - ontstaan zijn. Met bestaande thuiszorg bedoelen we die instellingen die reeds jarenlang, voorheen vanuit de AWBZ, thuiszorg leveren. Uit het onderzoek is tevens naar voren gekomen dat, ook binnen de gemeenten zelf, vaak twee uiteenlopende visies gelden op het gebied van de WMO. Hier zien we een duidelijk onderscheid tussen de inkoopverantwoordelijken en de beleidsmatige uitvoering. In dit onderzoek hebben we diverse marktpartijen gevraagd hun actuele visie op de markt en de strategie voor de toekomst met ons te delen. Uiteraard gemeenten, maar ook de nieuwe en bestaande thuiszorginstellingen hebben openhartig met ons gesproken. Anno 2010 is marktwerking binnen de WMO een vaststaand feit. Met name in het kader van die marktwerking en de daaruit voortvloeiende concurrentie is vooraf toegezegd dat deze samenvatting van de resultaten van het uiteindelijke rapport geanonimiseerd verzonden wordt.


Pagina 3 van 21

2.

De historie van de WMO

Bij de start van het onderzoek is de Wet Maatschappelijke Ondersteuning drie jaar van kracht. Nadat de wet medio 2006 is aangenomen, hebben zowel gemeenten als aanbieders een half jaar de tijd gekregen om zich voor te bereiden op de wijzigingen die deze nieuwe wet met zich meebrengt. Gemeenten dienen beleidsmatig en operationeel invulling te geven aan de hen toegewezen taken en bevoegdheden. De bestaande thuiszorg dient zich voor te bereiden op marktwerking en vraagsturing. Door de minimale aanlooptijd en gebrek aan ervaring en expertise op dit specifieke vlak bij zowel opdrachtgever (gemeenten) als opdrachtnemers (bestaande thuiszorg), verlopen de eerste twee WMO-jaren problematisch. Deze jaren kenmerken zich vooral door gebrekkige aanbestedingen met veelal lage tariefstelling en tegelijkertijd hoge kwaliteitseisen. Gemeenten trachten hun risico’s zo veel mogelijk te beperken en de bestaande thuiszorg schrijft in tegen tarieven die ruim onder hun kostprijs liggen, om niet geheel buiten de markt te vallen. De grotere bedrijven uit de schoonmaakbranche nemen in die periode noodlijdende thuiszorginstellingen over of schrijven in onderaanneming of in een joint venture constructie in op de eerste aanbestedingen, om ervaring op te doen in deze nieuwe markt. Om de kostprijs te drukken, dwingt een aantal bestaande thuiszorgorganisaties vast personeel in een ZZP-constructie (alphahulpen). Deze maatregel brengt, vooral vanuit de politiek en de media, veel negatieve publiciteit voor de bestaande thuiszorg met zich mee. Verder blijkt deze noodmaatregel, op de langere termijn, niet voldoende kostenbesparing op te leveren om renderend in de markt te blijven. In de uitvoering resulteert dit uiteindelijk in een groot aantal faillissementen binnen de bestaande thuiszorg en wachtlijsten die in sommige gemeenten oplopen tot ruim 4 maanden. De media veroordelen de bestaande thuiszorg hiervoor en gemeenten betrekken “noodgedwongen” partijen uit de schoonmaakbranche om invulling te geven aan noodplannen om cliënten de geïndiceerde hulp alsnog te kunnen bieden. Op basis van de opgedane ervaring in de eerste twee jaar, ontstaat in 2009 op de markt een betere balans in de prijs/kwaliteit verhouding. Tevens worden dat jaar wetswijzigingen aangekondigd, waarbij de inzet van alphahulpen bij cliënten die via de gemeente hulp in natura willen ontvangen, aan beperkende voorwaarden wordt gebonden. Inzet van alphahulp is uitsluitend nog toegestaan indien de cliënt de regie over de werkzaamheden (de werkgeverstaak) op zich wil nemen. De cliënt vraagt in dat geval veelal zelf een financiële vergoeding in de vorm van een Persoons Gebonden Budget (PGB) aan bij de gemeente. Levering van alphahulpen valt sinds 1 januari 2010 expliciet buiten de levering van Huishoudelijke Verzorging in natura.


Pagina 4 van 21

3.

Vraagstellingen marktonderzoek

Hoe heeft de WMO-markt Huishoudelijke Verzorging zich in de afgelopen jaren ontwikkeld? Wat is de status quo en hoe zien marktpartijen de toekomst?

Om een goed antwoord op deze vragen te kunnen geven, zijn voor het onderzoek navolgende acties ondernomen:

-

aanbestedingshistorie vanaf medio 2006 inzichtelijk gemaakt;

-

meest recente aanbestedingen (2e halfjaar 2009) ook inhoudelijk in beeld gebracht;

-

schriftelijke enquête uitgevoerd onder beleidsmedewerkers gemeenten;

-

live interviews met belangrijke marktpartijen: - nieuwe thuiszorg; - bestaande thuiszorg; - gemeentelijke inkoopbureaus; - gemeenten;

-

mediascreening 2007 tot heden.

Op navolgende pagina’s lichten wij deze deelonderzoeken nader toe.


Pagina 5 van 21

3.1

Aanbestedingshistorie vanaf 2006

Op basis van geplaatste aanbestedingen op de Aanbestedingskalender en Tenderned is het historische aanbestedingsgedrag van 416 gemeenten van de 441 gemeenten in kaart gebracht. Van deze aanbestedingen is onder meer de navolgende informatie bij het bepalen van de onderzoeksresultaten meegewogen: -

aanbestedende dienst en deelnemende gemeenten; ingangsdatum contract en contractduur; wijze waarop de aanbesteding is uitgevoerd; tariefstelling en verdeling verschillende categorieën HV.

Een aantal uitkomsten uit dit deelonderzoek: Landelijk geldt: 52% van de gemeenten heeft een nieuw contract gesloten per 01-01-2010. Dit relatief hoge aantal is het gevolg van de wetswijzigingen die per die datum in werking zijn getreden en waarin de bestaande contracten niet of niet voldoende voorzagen. 54% van de gemeenten heeft de aanbesteding geheel zelfstandig uitgevoerd; 33% van de gemeenten hebben een extern adviesbureau ingehuurd; 13% van de gemeenten hebben aanbesteed via een gemeentelijk inkoopbureau. Opvallend: In meer dan 40% van de gelopen aanbestedingstrajecten is, in meer of mindere mate, interventie vanuit de rechtbank geweest. Contractduur, tariefstelling en indeling categorieën : Meest voorkomende contractduur is 2 jaar vast met een optionele verlenging van 2 x 1 jaar. Tendens tariefstelling vanaf aanvang duidelijk stijgend. Onderlinge tarieven variëren zeer binnen de verschillende gemeenten. Ook de keuze om wel of geen onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën ondersteuning wisselt per gemeente. Verder zien we in de loop van 2007 en 2008 steeds vaker een combitarief en wordt er – zeker in de loop van deze jaren vaak gekozen voor het Zeeuws Model. Het Zeeuws Model is een raamcontractversie waarbij alle partijen die aan de basiscriteria voldoen de opdracht gegund krijgen. Binnen deze aanbestedingsvorm behoudt de cliënt optimale keuzevrijheid en bestaat – door het ruime aanbod - minder risico op wachtlijsten. Voor de nieuwe thuiszorg is deze aanbestedingsvorm minder aantrekkelijk omdat de kans op reëel omzetvolume klein is en de administratieve kosten die samenhangen met inschrijving en gunning dan in verhouding hoog zijn.


Pagina 6 van 21

Uitvoering aanbesteding: In aanvang worden vrijwel alle aanbestedingen door gemeenten zelf uitgevoerd met op de achtergrond veel ondersteuning op het aanbestedingsvlak van juristen, accountants en grote (op overheid geënte) inkoopbureaus. In 2008 en 2009 zien we een duidelijke toename in gezamenlijke aanbestedingen via gemeentelijke inkoopcombinaties. Daarbij sluiten vaak niet in de inkoopcombinatie aangesloten gemeenten, voor de WMO, aan. Ook het aantal aanbestedingen waarbij de expertise van specialistische – op WMO gerichte – adviesbureaus wordt ingehuurd, neemt gestaag verder toe.


Pagina 7 van 21

3.2

Recente aanbestedingen

Vanuit informatie op de Aanbestedingskalender kunnen we opmaken dat een kleine 100 gemeenten, in de tweede helft van 2009, opnieuw heeft aanbesteed. Alle, in deze periode, openbaar geplaatste stukken (aanbestedingsteksten, bijlagen en nota’s) zijn volledig doorgelezen. Voor het onderzoek is van deze stukken o.m. het navolgende inzichtelijk gemaakt: aantal en namen deelnemende gemeenten in de aanbesteding; ingangsdatum contract, contractduur en voorwaarden; hoe is de aanbesteding uitgevoerd en door wie? tariefstelling en indeling categorieën; volume per jaar (in uren en geld); termijnen en inhoud managementinformatie, facturen, etc.; overlegtermijnen; uitvoering tevredenheidmetingen; bijzondere (afwijkende) voorwaarden, bonus/malus. Algemene kenmerken: Hoewel we een zeer sterke toename zien in gemeenten die gezamenlijk (regionaal) aansluiten om de aanbesteding te realiseren, zien we nog steeds dat alle partijen opnieuw het wiel trachten uit te vinden. Verder dan aanliggende gemeenten lijkt er nog weinig onderlinge kennisdeling te zijn binnen gemeenteland. Opvallend is ook dat wij constateerden dat er bij het opstellen van de teksten nog regelmatig knip- en plakwerk wordt gebruikt uit eerder geplaatste aanbestedingen. Op enkele uitzonderingen na zijn de stukken erg uitgebreid en niet altijd even helder voor de inschrijvende partijen. Dit blijkt ook uit de lange Nota’s van Inlichtingen (tot soms 60 pagina’s A4) met vraagstellingen vanuit de aanbieder. Overigens is de lengte van de Nota’s van Inlichtingen niet uitsluitend te wijten aan onduidelijkheid in de aanbestedingsstukken. De bestaande thuiszorg maakt in veel gevallen ook gebruik van de Nota om hun ongenoegen over de insteek van de betreffende aanbesteding kenbaar te maken.


Pagina 8 van 21

Verder kenmerkend: naast de nieuwe thuiszorgpartijen, krijgt de schoonmaakbranche nu ook vrijwel overal de mogelijkheid om rechtstreeks in te schrijven; verplichte opleidingsniveaus verdwijnen (nu vaak kennis + ervaring); voorkeur Zeeuws Model loopt geleidelijk terug; geen/weinig controle en borging (kwaliteits)eisen; uitvoering tevredenheidmetingen zowel door gemeente zelf als leveranciers; klachtenregistratie uitsluitend door leverancier zelf; vaak levering van alle categorieën verplicht (geen percelen per categorie); inhoud aanbesteding en prijsniveau zeer uiteenlopend: HV1 HV2 HV3

€ 18,= - € 23,= € 21,= - € 25,85 € 21,= - € 32,50

Het overgrote deel van de aanbestedingen borduurt voort op de voorgaande aanbesteding met hier en daar aanpassingen naar aanleiding van de wetswijzigingen die per 1 januari 2010 van kracht zijn. Wat opvallend is, is dat ondanks het feit dat de nieuwe thuiszorg en zelfs de schoonmaakbranche rechtstreeks vrijwel overal de mogelijkheid heeft om in te schrijven, zij dit niet altijd doen. Er blijkt dus voldoende markt voor de nieuwe thuiszorg en de schoonmaakbranche om “kieskeurig” te zijn. Inschrijving vindt daar plaats, waar voor hen de grootste belangen liggen. Ook zien we bij de bestaande thuiszorg een groot aantal instellingen dat zich bewust uit de WMO-markt terugtrekt omdat de kostprijs hoger ligt dan de geldende tariefstelling. In alle gevallen hebben de overige bestaande en nieuwe leveranciers de medewerkers van deze vertrekkende partijen een arbeidsovereenkomst aangeboden en hield de cliënt, in de meeste gevallen, dezelfde hulp als voorheen alleen via een andere organisatie. Uit de stukken blijkt dat er slechts in beperkte mate innovatief gedacht wordt als het gaat om de invulling van de WMO algemeen en/of het onderdeel Huishoudelijke Verzorging in het bijzonder. Uiteraard is er een aantal uitzonderingen op bovengenoemde “regel”. Zonder daarbij andere gemeenten tekort te willen doen, noemen wij in deze samenvatting twee initiatieven van grotere gemeenten met een bijzondere WMO-insteek.


Pagina 9 van 21

Direct basishulp met aansluitend traject door zorgbegeleider voor beter passende indicatie: Het beleid van deze gemeente is gestoeld op betere indicatiestelling en actieve begeleiding op het sociale vlak. In het kort komt het erop neer dat iedereen die aan de basiscriteria voldoet (dus basisrecht heeft op Huishoudelijke Verzorging), direct een minimaal aantal uren basishulp krijgt toegewezen. Cliënt wordt dus zonder veel “gedoe” van hulp voorzien, met daarnaast een toewijzing aan een zorgbegeleider, die de specifieke behoefte hierna beter in kaart gaat brengen. Deze zorgbegeleider bepaalt de definitieve indicatie. De WMO aanbesteding is in twee percelen verdeeld. Het eerste perceel had betrekking op de uitvoerende uren (HV1 en HV2) en het tweede perceel bestond uit levering van WMO zorgbegeleiders die per cliënt 10 tot 12 uur inzetten om de definitieve indicatie op te stellen. Het ligt in de bedoeling de basisindicatie lager in te zetten dan tot dan toe gebruikelijk. Deze uren worden dan aangevuld door de begeleider die – met zorgexpertise en kennis van de sociale kaart en ketenzorg in de regio – tracht om de dienstverlening zo zorgvuldig mogelijk aan te sluiten bij de cliënt. Daarbij wordt specifiek gekeken naar mogelijkheden vanuit de mantelzorg, maaltijdvoorzieningen, hulpmiddelen, wijkzorg, etc. In basis heeft deze gemeente getracht om alle prestatievelden van de WMO, waarvan Huishoudelijke Verzorging er slechts één is, samen te voegen. Daarbij worden de behoeften van de cliënt vertaald naar duidelijke taken (schoonmaak, ondersteuning, hulpmiddelen, begeleiding, etc.), die vervolgens weer verdeeld worden in WMO-schoonmaak, WMO-zorggerelateerd, WMO-voorzieningen en AWBZ voorzieningen. Door dit vernieuwende concept, verwacht de betreffende gemeente op termijn (4 jaar) een behoorlijke besparing te realiseren binnen het totale WMO-pakket. Vastgesteld gemiddeld aantal uren per cliënt tegen een vast tarief: In tegenstelling tot de eerste aanbesteding WMO binnen deze gemeente, is hier vanaf 2010 gekozen voor een totaal andere insteek. Tot aan de nieuwe aanbesteding werd de indicatiestelling verzorgd door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Binnen alle gemeenten geldt dat naast de kosten voor de indicatiestelling, er ook kosten voortvloeien uit het beheer en onderhoud van bijvoorbeeld het zorgloket. De burger meldt zich allereerst bij het zorgloket voor een indicatie (ofwel door gemeente zelf ofwel door andere instantie) en wordt vervolgens doorverwezen naar de dienstverlener. Verder is er een aanzienlijke administratie nodig om de aanmeldingen, indicaties, doorverwijzingen en de contracten met de leveranciers te beheren. Een projectgroep binnen deze vooruitstrevende gemeente heeft hierop ingespeeld en dit heeft vervolgens tot een zeer afwijkende insteek van de aanbesteding geleid. Het bijzondere aan deze aanbesteding is dat de gemeente vooraf het aantal te factureren uren per cliënt bepaalt. Er is geen onderscheid meer in categorieën en het tarief is vooraf vastgesteld. Op basis van de historie is door de betreffende gemeente een gemiddeld aantal uren per cliënt bepaald. De leveranciers zijn verplicht om alle bestaande cliënten te houden en alle nieuwe cliënten zonder voorbehoud te accepteren. De indicatie wordt in “standaard” gevallen door de leverancier zelf uitgevoerd volgens een vastgesteld en door alle partijen goedgekeurd indicatieprotocol. In meer complexe gevallen wordt dit nog door het CIZ gedaan. Controle op juiste indicatie wordt door middel van steekproeven uitgevoerd en bij indicaties die een afwijking hebben die buiten de overeengekomen marge valt, wordt er een behoorlijke boete berekend.


Pagina 10 van 21

Voorafgaand aan deze bepalingen heeft de betreffende gemeente twee zaken in beeld gebracht. Allereerst is op basis van de historische gegevens bepaald of betaling van het berekende gemiddelde per cliënt voor alle leveranciers positief resultaat oplevert. Leveranciers die toevallig veel “zwaardere” cliënten in hun bestand hebben, kunnen door dit systeem namelijk behoorlijk benadeeld worden. De verdeling bleek redelijk te zijn en om de inschrijvende partijen iets positiever te stemmen, is het gemiddeld aantal uren per cliënt iets naar boven aangepast. Feitelijk hebben de inschrijvende partijen dus een ruimere marge door deze constructie. Voorafgaand aan de publicatie is er met alle partijen overleg geweest om de plannen door te spreken. De commentaren en opmerkingen uit dit overleg zijn – voor zover mogelijk – in de aanbesteding opgenomen. De gemeente denkt hiermee een behoorlijke besparing te kunnen realiseren. Bovendien kunnen ze nu, vooraf, een zeer reële inschatting maken van de kosten voor het lopende jaar. Dat is bijzonder prettig voor het budgetbeheer. De administratie wordt tot een absoluut minimum beperkt en ook het merendeel van de kosten voor de indicatiestelling vervalt. Er is een vaste contractduur van een jaar overeengekomen om te zien of het gewenste effect bereikt wordt en om de gevolgen goed in beeld te krijgen. Het risico aan deze vorm van aanbesteding is dat de leveranciers op een minimum gaan indiceren en “zwaardere” cliënten trachten door te sturen naar een collega leverancier. Voor de meest kwetsbare cliënten ligt er dus een risico. De gemeente houdt daarom de vinger strak aan de pols.


Pagina 11 van 21

3.3

Schriftelijke enquête

Op basis van een steekproef is er een selectie gemaakt van 225 gemeenten. Aan de eindverantwoordelijke voor het WMO-beleid binnen deze gemeenten, is per e-mail een uitnodiging tot deelname aan de enquête gezonden. De enquête bestaat uit twaalf meerkeuzevragen waarbij – indien gewenst – een toelichting gegeven kan worden. We ontvingen in totaal 61 reacties, waarvan 46 daadwerkelijk ingevulde antwoordformulieren. De overige reacties bestaan voornamelijk uit berichten waarin wordt aangegeven dat er, vanwege tijdgebrek of doordat de aanbesteding recent is afgerond, van deelname wordt afgezien. De daadwerkelijke respons bedraagt ruim 20%. Ruim 90% van de respondenten zijn beleidsmedewerkers. Het hiërarchisch niveau verschilt van “beleidsmedewerker” tot “projectleider/hoofd afdeling WMO”. De vragen hebben betrekking op de juridische procedure, de inhoud en aanliggende aspecten bij aanbestedingen WMO Huishoudelijke Verzorging. Met betrekking tot het procedurematige hebben we gevraagd hoe – nu de Tweede Kamer akkoord is met een vereenvoudigde procedure – gemeenten in de toekomst willen gaan aanbesteden en of marktevaluatie/marktoriëntatie binnen de regio van de aanbestedende dienst wenselijk zou zijn. Inhoudelijk is er onder meer gevraagd naar een reële tariefstelling en de bepaling hiervan; indeling verschillende categorieën; wijze van gunning en bijbehorende gunningcriteria. Daarnaast is er in de vraagstelling aandacht geschonken aan de wijze waarop metingen (kwaliteit en cliënttevredenheid) worden uitgevoerd en de verwachte impact op de markt van de nieuwe toegetreden marktpartijen. Onderstaand een samenvatting van de verkregen respons. Procedure: Uit de beantwoording blijkt dat het overgrote deel van de respondenten niet voldoende procedurematige kennis heeft om hier antwoord op te geven. In de commentaren wordt verwezen naar de inkoper of adviseur. Respondenten realiseren zich dat de huidige WMO-markt veel nieuwe spelers kent. Op onze vraagstelling of men, voorafgaand aan een aanbesteding, marktkennis op zou willen doen is het antwoord vrijwel unaniem positief. Marktoriëntatie / marktevaluatie wordt dus als zeer bruikbare tool gezien en in sommige gemeenten ook al, beperkt, toegepast. Inhoud: De meningen over gewenste tariefstelling, de wijze waarop deze bepaald wordt en wel of geen indeling in verschillende categorieën (met eventueel combinatietarief) zijn zeer uiteenlopend. Hoewel er in bescheiden mate gebruik wordt gemaakt van verdeling in percelen, is dit vrijwel overal een verdeling op geografische gronden. Perceelverdeling in bijvoorbeeld HV1, HV2 en HV3, waarbij inschrijvers op 1 of meerdere percelen in kunnen schrijven, zien we vrijwel niet.


Pagina 12 van 21

Voor HV1 vindt 50% van de respondenten een tariefstelling tussen €19,= en € 21,= reëel. Een kwart kiest voor een prijs onder de € 19,= en de overige 25% vindt juist dat het tarief boven de € 21,= zou moeten liggen. Voor HV2 ligt een ruime voorkeur (60%) voor tariefstelling tussen € 21,= en € 24,=. Slechts 5% kiest voor aan tarief dat lager ligt dan € 21,= en 35% vindt voor HV2 een tarief boven € 24,= reëel. Bij de wenselijke tariefstelling voor HV3 kiest 45% voor hoger dan € 24,=. Nog eens 45% van de respondenten vindt dat dit hoger zou moeten liggen dan € 27,=. De resterende 10% vindt een tarief van € 24,= het maximum. Voor de gunning gaat de beleidsmatige voorkeur (55%) uit naar het Zeeuws model. Economisch Meest Voordelig Inschrijving (EMVI) scoort 45% van de stemmen. Slechts 10% wil gunnen op basis van de laagste prijs. Hierbij merken wij op dat EMVI gunning in veel gevallen op hetzelfde neerkomt als gunning op laagste prijs. Mede door de wijze waarop aanbestedingsteksten zijn opgesteld en de geldende Europese wetgeving scoren aanbieders op de overige criteria vaak gelijk en is de prijsstelling het enige overblijvende onderscheidende element. Overig: Op de vraagstelling of men bij het opstellen van de aanbesteding rekening houdt met de mogelijkheid dat bestaande leveranciers gaan afvallen en hoe om te gaan met deze aanbodswisseling (cliënten en medewerkers thuiszorg) krijgen we eveneens uiteenlopende reacties. In het kader van de Zeeuws model gedachte is deze vraag niet van toepassing volgens veel respondenten. Verder is men van mening dat er voldoende termijn wordt gehanteerd en tevens geeft men aan dat deze problematiek voldoende in de aanbestedingstekst is afgedekt. Hiermee wordt bedoeld, dat in de aanbesteding een eis wordt opgenomen waarin de leveranciers de intentie moeten uitspreken om hierover met elkaar in overleg te gaan. In die gevallen waarin begeleiding van dit traject van toepassing was, geven respondenten aan dit extern te hebben uitbesteed. In tegenstelling tot klachtenregistratie die veelal door de leverancier zelf wordt uitgevoerd, ligt de verantwoording voor de tevredenheidmetingen bij de gemeenten zelf. Zij voeren deze ofwel zelfstandig uit of laten zich ondersteunen door externe bureaus. Op onze vraag of het wenselijk zou zijn niet alleen de tevredenheid van de cliënt maar ook het technische kwaliteitsniveau van bijvoorbeeld schoonmaakactiviteiten te meten, reageert ongeveer de helft van de respondenten positief. De andere helft is van mening dat dit ofwel niet meetbaar is, ofwel niet hun verantwoording maar die van de cliënt zelf. De laatste twee vragen hebben betrekking op de gevolgen van de intrede van nieuwe partijen in de WMO-markt. Hierover zijn de meningen duidelijk minder verdeeld. Ruim 90% geeft aan dat dit zeker een verlaging van de tariefstelling heeft. De helft hiervan verwacht dat dit een negatief effect op de kwaliteit gaat hebben. Ook is men vrijwel unaniem van mening dat intrede van de nieuwe thuiszorg de (regionale) mogelijkheden binnen ketensamenwerking gaat beperken. Men verwacht tevens dat het aantal wachtlijsten en de wachttermijnen zal afnemen en denkt dat er in de toekomst meer overleg plaats moet vinden met aanbieders. Slechts 15% van de respondenten heeft aangegeven dat ze in de toekomst meer controle op de uitvoering van de contracten noodzakelijk achten. Hieruit spreekt een groot vertrouwen naar de nieuwe marktpartijen.


Pagina 13 van 21

3.4

Live interviews

In drie maanden tijd hebben we getracht zoveel mogelijk marktpartijen aan het woord te laten, om hun visie en kijk op de WMO met ons te delen. Hiervoor is contact gezocht met alle grotere nieuwe thuiszorgleveranciers; drie grote bestaande thuiszorginstellingen en een aantal kleinere regionale partijen; de gemeentelijke inkooporganisaties en als laatste de inkopers en projectleiders binnen gemeenten met (eind)verantwoording in het kader van de WMO aanbesteding Huishoudelijke Verzorging. Nieuwe thuiszorg: Binnen de nieuwe thuiszorg hebben we met vier toonaangevende organisaties om tafel gezeten. Visie, missie en insteek van deze partijen is verschillend. De ene partij levert rechtstreeks vanuit de schoonmaak CAO en de andere vier doen dit vanuit de CAO VV&T. Bestuurlijk zien we ook weinig overeenkomsten. We zien nieuwe organisaties die zijn voortgekomen uit bijvoorbeeld overnames, samenwerkingsverbanden of joint venture constructies, maar ook zelfstandige B.V.’s die opereren onder een (bijvoorbeeld aan schoonmaak gelieerde) holding. Aangezien huidige aanbestedingen steeds toegankelijker worden, gaan ook andere schoonmaakondernemingen zich meer en meer op de WMO-markt oriënteren. Men is graag bereid om schoonmaak “plus” te leveren mits er redelijke kwaliteitseisen gesteld worden. De tariefstelling ligt gemiddeld ruim boven het thans geldende reguliere schoonmaaktarief en de concurrentie in de schoonmaakbranche is bijzonder hoog. Dit maakt de WMO-markt voor veel schoonmaakorganisaties een aantrekkelijk alternatief. De strijd om marktaandeel is volop in gang. Binnen de nieuwe thuiszorg onderling, maar ook ten opzichte van bestaande thuiszorgaanbieders. Deze verliezen hierbij in de laatste twee jaar ruim 18% van de markt. Op dit moment heeft de nieuwe thuiszorg ruim 40% van de markt in handen en naar verwachting zal dit aanvang 2010 rond de 50% liggen. Bestaande thuiszorg: Uit de gesprekken met de bestaande thuiszorg blijkt dat men zich meer en meer realiseert dat – zeker de HV1 markt – een gelopen race is met de nieuwe thuiszorg als winnaar. Als de tarieven in de komende tijd niet gaan stijgen, zijn voor een groot deel van de bestaande thuiszorg ook HV2- en HV3-werkzaamheden prijstechnisch niet meer interessant. Dit geldt overigens in mindere mate voor de kleinere regionale organisaties. Zij zien nog steeds kans om winstgevend in de markt te blijven.


Pagina 14 van 21

De focus bij de grotere organisaties wordt meer en meer verlegd naar Verzorgings- en Verplegingstaken die – nu nog – vanuit de AWBZ gefinancierd worden. Er is tussen de bestaande en nieuwe thuiszorg al in enige mate overleg om in plaats van harde concurrentie te zoeken naar synergetische samenwerkingsvormen. Waarbij de nieuwe thuiszorg de WMO-markt cliënten voor haar rekening neemt en cliënten die vanuit de WMO aanspraak gaan maken op bijvoorbeeld Persoonlijke Verzorging en Verpleging naar de betreffende bestaande thuiszorginstantie worden doorverwezen. De bestaande thuiszorg draagt een deel van hun (thuis)zorg kennis over en de nieuwe thuiszorg brengt in de samenwerking bijvoorbeeld strakkere logistieke systemen in. Door de duidelijke cultuurverschillen, verlopen deze trajecten echter nog moeizaam. Advieskant: De gemeentelijke inkoopcombinaties realiseren zich dat WMO Huishoudelijke Verzorging bijzondere expertise vereist. Zij geven te kennen wel over de vereiste (Europese) inkoopkennis te beschikken, maar niet in voldoende mate markt- en productkennis in huis te hebben. Verder geeft men aan dat er aan hun kant telkens twee – vaak verschillende belangen spelen: politiek en budget. Bovendien lopen de visies van de nieuwe en bestaande thuiszorg zo uiteen, dat hierop juist inspelen, behoorlijk ingewikkeld wordt. Gemeenten (inkoop en projectleiding): Er zijn live interviews gehouden met inkopers en projectleiders met (eind)verantwoording voor de aanbesteding WMO binnen 50 gemeenten. De inkoop- en projectkant WMO binnen de gemeenten lijken beter op de hoogte van de actuele markt dan de uitvoerende beleidskant. Ook bij inkoop wordt echter aangegeven dat het beleid in eerste instantie bepaald wordt door de politieke kleur van de gemeente en de verantwoordelijke wethouder. De economische crisis begint nu ook zware impact te krijgen op het gemeentelijk budget. In 2010 wordt er landelijk een benodigde bezuiniging verwacht van 5-8%. Voor 2011 ligt die verwachting nog hoger; rond de 10-13%. Inkopers hebben de komende jaren de taak om de aanbestedingen naar dit verkrappende budget te vertalen en dat alles binnen de politieke kaders. Inkopers geven verder aan dat zij niet over voldoende tijd en expertise beschikken om alle inkooptrajecten zelfstandig uit te voeren. Omdat de WMO Huishoudelijke Verzorging een behoorlijk volume heeft en dus een redelijke aanslag op het jaarlijkse budget is, is aanvullende expertise op dit vakgebied zeker wenselijk. In veel gemeenten zien we dan ook een eigen WMO-projectleider of wordt er ad hoc externe expertise ingehuurd.


Pagina 15 van 21

Tijdens de interviews is een aantal commerciële ideeën en plannen aan de gesprekspartners voorgelegd. Marktoriëntatie: Inkopers beseffen dat de nieuwe thuiszorg de markt aan het veroveren is. Zij realiseren zich allemaal dat kennis van de markt en de spelers hierin van groot belang is om bijvoorbeeld besparingen te kunnen realiseren. Er wordt dus unaniem positief gereageerd op het idee om dit als facilitaire dienst te ontwikkelen en aan te bieden. Ook het idee om op basis van de resultaten van de marktoriëntatie een voorstel te doen in de wijze waarop de aanbesteding ingestoken zou moeten worden, voorzien van een concept kostenoverzicht met mogelijke besparingsmogelijkheden, wordt bijzonder positief ontvangen. Contractbeheer: Inkoop geeft aan dat contactbeheer op een laag pitje staat binnen veel gemeenten. Er wordt alle mogelijke aandacht geschonken aan de aanbesteding, maar zodra de contracten rond zijn, is het vaak voor inkoop ook “klaar”. Gezien het fenomeen marktwerking en de gevolgen hiervan, zien inkopers wel dat goed contractbeheer, borging en controle van de gemaakte afspraken op korte termijn meer noodzaak wordt. Bovendien geven ze aan dat als die borging leidt tot aantoonbaar betere kwaliteit. Voor de gemeente zelf maar vooral ook voor de cliënt. En dat is van groot politiek belang. Bij deze vormen van dienstverlening wordt wel direct gemeld dat – zeker gezien de bezuinigingsrondes - de kosten van contractbeheer niet boven de baten uit mogen komen. Belevingsmetingen: Over de inhoud en uitvoering van belevingsmetingen is binnen de gemeenten nog een hoop onduidelijkheid. De gemeente is in ieder geval wettelijk verplicht om tevredenheidmetingen uit te (laten) voeren en te rapporteren. Ook wordt bij een deel van de gemeenten geëist, dat de leveranciers dit doen. Gemeenten besteden de meting in vrijwel alle gevallen uit aan een extern bureau, waarbij vooral gekeken wordt naar het voldoen aan de wettelijke verplichting. Naar de daadwerkelijke inhoud van de enquête en de mogelijkheden om deze daadwerkelijk als kwaliteitstool te gebruiken wordt eigenlijk niet gekeken. Meting van technische kwaliteit (bezoek aan huis), centrale klachtenadministratie en opstartbegeleiding zijn volgens de inkopers en projectleiders wenselijk, maar in hun beleving te duur om uit te (laten) voeren.


Pagina 16 van 21

3.5

Media screening

Vanaf 2005 hebben we de media op de voet gevolgd. In de inleiding is al een deel van de historie weergegeven. Onderstaand de meest recente, relevante ontwikkelingen vanuit het mediaperspectief. De tweede kamer is akkoord gegaan met toepassing van de vereenvoudigde (2B) procedure voor WMO aanbestedingen. Tevens is er overeenstemming over een vaststelling van een verantwoord basistarief en het oormerken van WMO-gelden. De voorstellen liggen nu bij de Eerste Kamer ter goedkeuring. De Balkenende kabinetten hebben in de laatste jaren een groot aantal maatregelingen doorgevoerd, die moeten leiden tot kostenbesparing in de zorgsector. Marktwerking of commercialisering in de zorg is een hot item in de politiek. Zeker bij de afgelopen verkiezingen. Nu er nog geen nieuw kabinet gevormd is, heerst er onzekerheid en onduidelijkheid over de visie van het volgende kabinet. Als gevolg hiervan nemen gemeenten ook op het gebied van de WMO uitvoering een afwachtende houding aan. Zeker de nieuwe wethouders die recent op het vakgebied zorg en welzijn zijn beëdigd, vormen voorlopig geen nieuw beleid. Per 1 januari 2010 is de wet op een aantal vlakken uitgebreid en gewijzigd. De inzet van alphahulpen valt niet langer onder levering van huishoudelijke hulp in natura. Alphahulpen mogen wel werkzaamheden verrichten, maar gaan dan feitelijk in dienst bij de cliënt. De cliënt doet dit vanuit een PGB ofwel ontvangt een bijzondere vergoeding van waaruit de alphahulp betaald wordt. De alphahulp voorziening wordt niet langer in de aanbestedingen Huishoudelijke Verzorging opgenomen. De tweede wijziging betreft de informatieplicht van gemeente aan cliënt. De cliënt dient in het kader van bijvoorbeeld de keus voor alphahulp op de hoogte te zijn van de regierol die hij/zij op dat moment als werkgever gaat vervullen. Als laatste is besloten dat het opnemen van een overlegbepaling, gericht op overname van personeel van oud-gegunde aanbieders door nieuw-gegunde aanbieders, voortaan wettelijk verplicht is. De herziene verdeelsleutel WMO voor gemeenten heeft voor met name de rijkere gemeenten behoorlijk negatieve financiële gevolgen, omdat er nu meer rekening gehouden wordt met demografie en de sociaal economische positie. De media heeft van 2007 tot 2009 veel aandacht besteed aan de WMO en de gevolgen van de invoering van de wet. Inmiddels zien we weer een verschuiving richting de actualiteiten in de V&V, waarbij met name misstanden in verpleeg- en verzorgingscentra het nieuws bereiken. De perikelen in en rondom de voormalige thuiszorg verliezen duidelijk aan nieuwswaarde.


Pagina 17 van 21

De voormalige CAO VV&T die eind maart afliep, is door Minister Klink alsnog algemeen verbindend verklaard. Dit zou inhouden dat alle WMO-leveranciers Huishoudelijke Verzorging verplicht zijn deze CAO bij Huishoudelijke Verzorging te hanteren. Deze CAO is echter inmiddels verlopen en de onderhandelingen over de nieuwe CAO VV&T zijn ook vastgelopen. Er is vanuit de schoonmaakbranche overleg met vakbonden en brancheorganisaties. De nieuwe schoonmaak CAO is inmiddels wel rond. Mocht de nieuwe CAO VV&T opnieuw algemeen verbindend worden verklaard, dan beperkt dit in ieder geval de toetreding van middelgrote en kleinere regionale schoonmaakpartijen omdat er dan binnen de betreffende bedrijven verschillende CAO’s gehanteerd moeten gaan worden, met alle kosten van dien.


Pagina 18 van 21

3.6

Algemene conclusies

Vanuit de aanbestedingshistorie en de recentere aanbestedingsteksten blijkt dat, ondanks het feit dat de inkopers verantwoordelijk zijn voor het opstellen van de WMOaanbesteding, de inhoud allereerst bepaald wordt op basis van het geldende politieke beleid. Het verkrappende budget gaat daarbij in de komende jaren naar verwachting een steeds prominentere rol spelen. De huidige aanbestedingsteksten stralen duidelijk de politieke kleur van de betreffende gemeente uit. Kwaliteit wordt weliswaar helder omschreven in de stukken, maar van daadwerkelijke borging en controle is feitelijk geen of weinig sprake. Er worden veel kwaliteitseisen gesteld die mooi “klinken” maar die niet meetbaar zijn of niet gemeten worden. Op basis van de gelezen aanbestedingsteksten, is het – in ruim 75% van de gevallen – zeer goed mogelijk dat een 17-jarige medewerker, zonder enige relevante vooropleiding, ervaring of kennis, HV3 werkzaamheden uitvoert bij een gezin met zware psychosociale problemen. De vrees voor te weinig volume in aanbod en het ontstaan van wachtlijsten is binnen de gemeenten nog steeds groot. Dit resulteert in zeer uiteenlopende prijsstellingen voor feitelijk gelijke dienstverlening en toch vaak aanbestedingen via het Zeeuws model. Over de inhoud van tevredenheidmetingen en toepassingen van managementinformatie en klachteninformatie is veel onduidelijkheid. Het lijkt erop dat dit min of meer genoemd wordt in de aanbesteding omdat het wettelijk verplicht is, maar gemeenten deze punten (nog) niet geheel doordacht hebben. Iedere gemeente stelt hierin andere eisen en voorwaarden die vaak resulteren in veel administratieve handelingen voor de leveranciers en dus kostenverhogend werken. Veel van de aanbestedingen worden opgesteld vanuit de inkoop met duidelijke input vanuit de beleidskant. Uit de teksten en interviews blijkt dat partijen de actuele markt (nog) niet goed kennen of denken vanuit een marktsituatie uit het verleden. Dit laatste blijkt ook duidelijk uit de resultaten uit de schriftelijke enquête. Beleidswerkers zijn (nog) niet voldoende op de hoogte van de huidige markt (cliënt, leveranciers, prijzen en volume), maar zouden dit wel meer inzichtelijk willen hebben, om daar vervolgens nieuw beleid op te kunnen maken. In deze zeer snel veranderende markt, is de vorming van op de actuele markt aansluitend beleid - mede gezien de tijdsduur van beleidsvorming – een behoorlijke uitdaging. Het beleid vertegenwoordigt dan weliswaar de politieke kleur maar loopt ten tijde van uitvoering in deze zeer veranderlijke markt helaas vaak achter op de marktsituatie. Zowel aan de inkoopzijde als aan de beleidskant vindt men de intrede van nieuwe thuiszorgpartijen wenselijk. Dit is voor een deel gestoeld op het feit dat dit ten gunste komt van de kostprijs. Over de verdere voordelen en/of risico’s zijn de meningen verdeeld. In de beleidszijde zien we telkens de vrees voor volumetekort terugkomen en dit weegt nog steeds zwaar mee in de besluitvorming. Kijkend naar de visie en missie van de nieuwe thuiszorg lijkt deze angst ongegrond omdat deze partijen, onder voorwaarden, graag bereid zijn de vrijkomende omzet en medewerkers over te nemen.


Pagina 19 van 21

Er is geen tot weinig contractcontrole en borging van de kwaliteitseisen zien we slechts in zeer beperkte mate. Niet het beheer en de borging van de overeengekomen diensten, maar de mate van cliënttevredenheid is bepalend voor het welslagen van de uitvoering WMO. Uit de het onderzoek komt verder naar voren dat de nieuwe thuiszorg in 3 jaar tijd ruim 40% van de markt heeft veroverd en de intentie heeft dit marktaandeel aanmerkelijk te vergroten. Naast de nieuwe thuiszorgorganisaties overwegen schoonmaakbedrijven nu ook rechtstreeks aan de markt te gaan deelnemen. De gevolgen van de algemeen verbindend verklaring van de oude CAO VV&T zijn nog onduidelijk, maar kunnen een behoorlijke impact hebben op de toetreding van deze nieuwe partijen en het algemene prijsniveau. Inkopers worden meer en meer in de bezuinigingsspiraal gedrukt. Gezien het grote volume aan geld binnen de WMO, heeft een kleine percentuele bezuiniging, in verhouding groot effect. WMO is dus bij inkopers en gemeentelijke inkooporganisatie op dit moment een “hot item”. In dat kader geven veel inkopers aan wel over voldoende inkoopexpertise te beschikken maar niet over actuele marktkennis. Het animo voor de diensten “marktoriëntatie” en “advies aanbesteding op basis van die marktoriëntatie” is dan ook groot. Dit komt onder meer voort uit de wens om op basis van die actuele kennis te kunnen bezuinigen op de huidige kosten. Indien zij daarbij ook aantoonbaar betere borging van de kwaliteit kunnen realiseren, is dat een bijzonder grote plus. Dit geeft de inkoper namelijk een goede ingang om richting de beleidskant aan te tonen dat de gebruikelijke toepassing van de optiejaren binnen het WMO-contract niet per definitie de juiste keus is.


Pagina 20 van 21

4.

Slot- en dankwoord

De WMO-markt beweegt zich in razendsnel tempo. Op dit moment duidelijk richting de nieuwe thuiszorg. Wat op zich niet verwonderlijk is, kijkend naar de verschillen in achtergrond en cultuur van de aan deze nieuwe markt deelnemende partijen. Bij het opstellen van de samenvatting van het onderzoek, is een aantal resultaten dus waarschijnlijk al weer achterhaald. Ook dat is niet bijzonder, omdat de basis van de WMO-markt gevormd is door politieke besluitvorming en het beleid op lokale politiek wordt geschreven. En bijna niets is zo veranderlijk als politiek. De visie en missie van de partijen die aan het onderzoek hebben deelgenomen, verschilt op veel vlakken. Wie het uiteindelijk bij het juiste eind heeft, blijft vooralsnog een nieuwe vraagstelling. Over één punt waren echter alle deelnemers het wel met elkaar eens. We kunnen en willen de (veelal oudere) burger niet in de kou laten staan als het in onze samenleving niet meer geheel zelfstandig lukt. Over de manier waarop en tegen welke prijs, verschillen de meningen nogal, maar in basis hebben alle marktpartijen diezelfde intentie uitgesproken. Op basis daarvan moet het toch mogelijk blijven die ondersteuning tegen een reëel tarief te leveren? Los van politieke achtergrond en de discussie of je die ondersteuning nu als “zorg” of “schoonmaak” wilt definiëren. Aansluitend een welgemeend dankwoord aan alle partijen die hun medewerking aan het onderzoek hebben verleend. Zonder die bijdrage en de vaak zeer openhartige gesprekken, was het onderzoek niet mogelijk geweest. Heel hartelijk dank dus! Als slot, spreken we oprecht de hoop uit dat eenieder die aan het onderzoek heeft meegewerkt, zich in meer of mindere mate in de conclusies kan vinden. Zoals bij een onderzoek gebruikelijk, telt een meerderheid van meningen op de eindbalans nu eenmaal zwaarder dan een minderheid.

Meer informatie? Clean Concepts B.V. Postbus 7188 5605 JD Eindhoven T : 040 – 257 33 75 www.cleanconcepts.nl


Pagina 21 van 21

Marktonderzoek WMO Huishoudelijke Verzorging

Recommend Documents