MOGELIJKE EFFECTEN VAN BEZUINIGINGEN OP DE HUISHOUDELIJKE VERZORGING Eerste impressies 1. Inleiding In deze notitie worden de eerste, voorlopige bevindingen gepresenteerd naar de mogelijke effecten van de bezuiniging op de huishoudelijke verzorging, zoals de overheid die voor ogen staat. Vooralsnog wordt één scenario doorgerekend op basis van aannames over het gedrag van cliënten van huishoudelijke verzorging (HV), wanneer vergoedingen voor dit zorgaanbod weg zouden vallen. Voor dit scenario worden de veronderstelde effecten in beeld gebracht voor de kosten, de mantelzorg en de kwaliteit van leven, de arbeidsmarkt en de zorgaanbieders. De notitie wordt afgesloten met een korte beschouwing.
2. Aanpak en veronderstellingen Eerst schetsen wij in onderstaande tabel wat het bezuinigen op de thuiszorg betekent voor het aantal cliënten van de thuiszorg en voor de kosten die erin omgaan. Tabel 1: Vergelijking huidige met en toekomstige situatie zonder HV, aantal cliënten en kosten Huidige situatie met HV Toekomstige situatie zonder HV Aantal Kosten Aantal Kosten HV 161.500 677.008.000 PV 63.100 426.871.500 134.700 1.219.698.300 VP 24.900 47.783.100 31.600 96.371.500 HV+PV 71.600 1.092.974.000 HV+VP 6.700 76.674.800 PV+VP 44.700 519.861.000 91.600 1.353.508.500 HV+PV+VP 46.900 1.030.252.300 Totaal
419.400
3.871.424.700
257.900
2.669.578.300
In de huidige situatie zijn er 419.400 mensen die thuiszorg ontvangen. Van hen ontvangen 286.700 mensen Huishoudelijke Verzorging (HV) al dan niet in combinatie met een ander zorgaanbod (verpleging en/of persoonlijke verzorging). In de nieuwe situatie wordt er in de thuiszorg geen HV meer geleverd. Het aantal cliënten neemt af met 161.500, te weten het aantal mensen dat uitsluitend huishoudelijke verzorging ontvangt. Het enige zorgaanbod dat overblijft is PV en VP, al dan niet in combinatie. Ook het kostenplaatje verandert. Immers, de zorgkosten van mensen die HV ontvangen in combinatie met ander zorgaanbod worden gekort op hun kosten voor HV. Het uitsluiten van HV leidt dan tot een bezuiniging op de thuiszorg van ongeveer 1,2 miljard.1
3. Een mogelijk scenario Het scenario waarvan we in het kader van deze eerste notitie de effecten hebben doorgerekend kent de volgende aannames: • Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft in 2003 onderzoek gedaan naar de situatie van mensen die uitsluitend HV ontvangen. (In onze berekeningen 161.500.) Er werd gekeken naar wat deze mensen eigenlijk aan indicatie zouden krijgen als ze opnieuw zouden moeten worden geïndiceerd: o 16% heeft persoonlijke verzorging nodig o 5% heeft verpleging nodig o 13% heeft opname verzorging nodig (verzorgingshuis) Wij zijn ervan uitgegaan dat deze mensen bij het wegvallen van de huishoudelijke verzorging in aanmerking komen voor ZZP1 (laagste niveau verzorgingshuiszorg) 1
De gebruikte basisgegevens en normbedragen staan weergegeven in de bijlage.
1
4% heeft opname verpleging nodig (verpleeghuis) Wij zijn ervan uitgegaan dat deze mensen bij het wegvallen van de huishoudelijke verzorging in aanmerking komen voor ZZP5 (laagste niveau verpleeghuiszorg) Wij hebben in het voorliggende scenario deze bevindingen onveranderd overgenomen. Eigen veronderstellingen ten aanzien van de vraag hoeveel mensen als gevolg van het wegvallen van huishoudelijke verzorging op zwaardere zorg aangewezen zijn. Daarbij beperken wij ons tot de mensen die nu Persoonlijke Verzorging (PV) krijgen aangeboden (al dan niet in combinatie met HV en/of VP). Wij beperken ons tot deze groep omdat het in de meeste gevallen gaat om een chronische zorgvraag, terwijl cliënten die Verpleging krijgen (al dan niet in combinatie met HV) veelal kortdurende zorg ontvangen. Van de groep die PV ontvangt, wordt geschat dat 5% eigenlijk zwaardere zorg zou moeten hebben. We hebben deze groep ingedeeld naar 3% die eigenlijk ZZP1 zou moeten krijgen en 2% die eigenlijk ZZP5 zou moeten krijgen. o
•
4. Effecten op kosten In onderstaande tabel worden de kosteneffecten doorgerekend, uitgaande van de veronderstellingen met betrekking tot de zorgvraag van mensen die nu enkelvoudige HV ontvangen. Tabel 2: Kosten zorgvraag cliënten enkelvoudige HV na wegvallen HV Indicatie Procent Personen
Kosten
Totaal
PV
16
25.840
6.765
174.807.600
VP
5
8.075
1.919
15.495.925
Intramurale verzorging (ZZP1)
13
20.995
18.389
386.077.055
Intramurale verpleging (ZZP 5)
4
6.460
65.970
Totaal
426.166.200 1.002.546.780
Kosten enkelvoudige HV
61.370
4.192
Verschil
257.263.040 745.283.740
Uitgegaan is van de 161.500 mensen die in 2010 enkelvoudige HV ontvingen. Op deze groep zijn de indicatiepercentages voor hun zorgvraag toegepast zoals die door het SCP in 2003 zijn gevonden. De vraag naar intramurale verzorging is gelijkgesteld aan ZZP1, de vraag naar intramurale verpleging is gelijkgesteld aan ZZP5. Voor een toelichting op de gebruikte normbedragen wordt verwezen naar de bijlage. Wanneer dit patroon van overgang naar gebruik van zwaardere zorgvoorzieningen zich zou realiseren, zou dat neer komen op een kostenpost van ruim 1 miljard euro. Daarvan moeten de kosten worden afgetrokken die deze cliënten nu al maken. Het wegvallen van de HV voor de cliënten die enkelvoudige HV gebruiken zou dan neerkomen op een toename van de kosten met ruim 745 miljoen euro. De tweede veronderstelling betreft de veranderingen in het zorggebruik van mensen die nu nog in de thuissituatie persoonlijke verzorging (PV) ontvangen in de combinatie HV+PV en in de combinatie HV+PV+VP. Voor deze groep hebben we aangenomen dat 5% een beroep zal gaan doen op zwaardere zorgvormen. 3% op ZZP1, waarbij we de verpleegkundige zorg ook meegerekend hebben en 2% op ZZP5. Deze aannames resulteren in de volgende kosteneffecten: Tabel 3: Mogelijke kosteneffecten cliënten HV+PV(+VP) van wegvallen HV. 3% cliënten naar ZZP1 Aantal Kosten ZZP1 Kosten ZZP1 Totaal Kosten PV
Verschil
HV+PV
71.600
15.265
2.148
18.389
39.499.572
32.789.220
6.710.352
HV+PV+VP
46.900
21.967
1.407
19.666*
27.670.062
30.907.569
-3.237.507
Totaal 118.500 *) Inclusief € 1.277 kosten verpleging
3.555
65.372.895
63.696.789
3.472.845
2
Het betreft in totaal 118.500 personen van wie 3.555 mogelijk een beroep zullen doen op ZZP1. Ook hier geldt dat de totale kosten die deze veranderde zorgvraag met zich mee zou brengen moet worden gecorrigeerd voor de kosten die in de huidige situatie voor hen worden gemaakt (kolom “Kosten PV”). Opvallend is dat de kosten voor de groep die HV+PV+VP ontvangen in de thuissituatie hoger zijn dan die wanneer zij gebruik zouden maken van ZZP1. Op zich is het niet ondenkbaar dat complexe thuiszorg duurder is dan eenvoudige verzorgingshuiszorg. We kunnen ons echter ook afvragen of voor deze groep ZZP1 wel een passend alternatief is. Alles bij elkaar zouden de kosten van deze veranderingen in de zorgvraag met 3,4 miljoen toenemen. Tabel 4: Mogelijke kosteneffecten cliënten HV+PV(+VP) van wegvallen HV. 2% cliënten naar ZZP5 Aantal Kosten ZZP5 Kosten ZZP5 Totaal Kosten PV HV+PV
71.600
15.265
HV+PV+VP
46.900
21.967
Totaal
118.500
1.432 938 2.370
65.970 65.970
94.469.040 61.879.860 156.348.900
Verschil
21.859.480 72.609.560 20.605.046 41.274.814 42.464.526 113.884.374
Onder de eerder genoemde veronderstellingen zouden 2.370 personen die HV+PV dan wel HV+PV+VP ontvangen een beroep willen doen op ZZP5 (laagste niveau verpleeghuiszorg). Na correctie voor de kosten die nu worden gemaakt blijft over een kostenstijging van bijna 114 miljoen euro. Samenvattend: Tabel 5: Samenvattende tabel kosteneffecten scenario Veronderstelling Latente zorgvraag cliënten enkelvoudige HV PV-cliënten naar ZZP1 PV-cliënten naar ZZP5 Totaal
Meerkosten 745.283.740 3.472.845 113.884.374 862.640.959
Alles bij elkaar zou derhalve onder de veronderstelde effecten de voorgenomen bezuiniging van 1,1 miljard op de huishoudelijke verzorging resulteren in een verhoogde vraag naar andere zorg van ruim 860 miljoen. De nettobezuiniging zou onder deze veronderstellingen dus slechts 240 miljoen euro bedragen.
5. Effecten op kwaliteit van leven en mantelzorg In 2010 waren er gemiddeld 286.700 mensen die HV ontvingen. Wij gaan er voor het gemak van uit dat 75% van deze mensen geen HV meer zullen ontvangen, hoewel dit in de werkelijkheid genuanceerder zal liggen. Het gaat immers om een korting op de beschikbare middelen, niet om het uitsluiten van bepaalde groepen mensen. Maar als we deze bezuiniging eenvoudig vertalen naar aantallen personen, dan zou het gaan om ruim 215.000 mensen die geen HV meer zullen ontvangen. Het SCP heeft in 2009 onderzoek gedaan naar de gevolgen van het afwijzen van een verzoek om huishoudelijke hulp in het kader van de WMO. Als we die bevindingen toepassen op dit aantal afgewezen cliënten, kunnen we onder meer de volgende conclusies trekken:
Mantelzorg 62% van de mensen waarvan het verzoek om HV werd afgewezen is een groter beroep gaan doen op de mantelzorg. Dat gaat om 133.300 mensen. Gemiddeld krijgen mensen 4 uur huishoudelijke verzorging per week (zie bijlage). Als deze zorg moet worden overgenomen door de mantelzorg zou dat op jaarbasis neerkomen op bijna 28 miljoen uren extra benodigde mantelzorg. Mogelijk is dat een onderschatting, omdat mag worden aangenomen dat professionele huishoudelijke verzorgenden sneller kunnen werken dan mantelzorgers.
3
Het is de vraag of een dergelijk extra beroep op de mantelzorg haalbaar is. Uit onderzoeken van het SCP zouden we voorzichtig de conclusie kunnen trekken dat er geen onbeperkt beroep kan worden gedaan op de mantelzorg. En die beperking komt van twee kanten: van de kant van de mantelzorgers maar ook van de kant van de zorgvragers. Grenzen aan mantelzorg Uit onderzoek blijkt dat mantelzorgers grenzen zien aan hun bijdrage in de zorg. De Boer et al (2003) tonen een tabel die weergeeft hoeveel procent van de mantelzorgers van hulpbehoevenden behoefte heeft aan (extra) thuiszorg. Tabel 6: Behoeften van mantelzorgers aan (extra) thuiszorg Geboden hulp Zonder thuiszorg Huishoudelijke hulp 74 Persoonlijke verzorging 46 Begeleiding 43 Medische verzorging en verpleging 17 Totaal 27 N=
544
Met thuiszorg 62 52 44 27 45
Totaal 67 49 43 23 35
444
988
Ongeveer één derde (35%) van de mantelzorgers (zie de regel ‘Totaal’, laatste kolom) is van mening dat (meer) thuiszorg wenselijk is. Van degenen die huishoudelijke hulp bieden vindt zelfs twee derde dat. De onderzoekers komen tot de volgende conclusie: “Dat wijst erop dat het draagvlak voor overname van hulp door informele hulpverleners juist bij de huishoudelijke hulp klein is.” (De Boer et al, 2003, p. 11) Grenzen van zorgvragers Maar ook de zorgvragers zelf zijn terughoudend waar het gaat om het vragen om respectievelijk accepteren van (nog meer) mantelzorg. Van de mensen die een aanvraag tot hulp in het kader van de Wmo hebben gedaan: • geeft 77% aan dat zij hun familie of vrienden niet (nog meer) tot last willen zijn • geeft 63% aan geen/niet meer hulp te willen van familie of vrienden • geeft 41% aan geen (extra) hulp aan familie te durven vragen • meent 27% dat de familie en vrienden geen of nog meer hulp kunnen bieden Bron: De klerk et al, 2009, p. 33 Kwaliteit van leven Aan het onderzoek van het SCP kunnen ook indicaties worden ontleend wat afwijzing van de vraag naar huishoudelijke verzorging betekent voor de kwaliteit van leven voor de mensen die deze zorg zeggen nodig te hebben. Daaruit blijkt onder meer het volgende: • 25% van de mensen geeft aan dat het huishouden verwaarloosd is. • 21% geeft aan zich ongelukkiger te voelen. • 14% geeft aan vaker thuis te blijven dan voorheen. • 7% geeft aan minder contacten te hebben dan gewenst. 6. Effecten op de arbeidsmarkt De voorgenomen bezuinigingen op de huishoudelijke verzorging betekenen een forse slag voor de werkgelegenheid. Een reductie van de omvang van deze zorg tot een kwart betekent waarschijnlijk ook een zelfde reductie van de werkgelegenheid. De extramuralisering van ZZP1-4 betekent extra druk op de arbeidsmarkt, omdat ook daar een deel van de werkgelegenheid verloren zal gaan. De huishoudelijke verzorging betreft in 2010 56 miljoen uur. Deze wordt verzorgt door rond de 80.000 helpenden. Een peiling onder enkele deskundigen geeft aanleiding tot de volgende verwachting:
4
• • • •
25% blijft werkzaam in de huishoudelijke verzorging 25% zal in het zwarte circuit huishoudelijk zorg aan gaan bieden 15% zal ander werk vinden 35% zal geen ander werk vinden
Prognoses van het ROA (2011) laten voor de lagere opleidingsniveaus (VMBO) gemiddelde vooruitzichten en voor degenen met alleen basisonderwijs matige vooruitzichten zien. Daarbij is tijdens de opstelling van die prognoses eind 2011 nog wel rekening gehouden met een groei voor de zorgsector. Men merkt op dat nieuwe bezuinigingen in de zorgsector de op de middellange termijn verwachte groei van de werkgelegenheid echter nog wel in de weg kunnen staan. Zou men de prognoses van het ROA aanpassen aan de huidige voornemens dan sporen de verwachtingen van de deskundigen daarmee. Daarnaast is een arbeidsmarkteffect van de toe te nemen mantelzorg te verwachten. Uit onderzoek (SCP,2009) bleek dat 3% stopt met werk en 7% korter gaat werken. Als we aannemen dat mantelzorgers een doorsnee van de beroepsbevolking vormen neemt dus ook het arbeidsaanbod af bij categorieën waarvoor de arbeidsmarktperspectieven volgens het ROA beter zijn. Dit leidt op termijn tot extra moeilijk vervulbare of onvervulbare vacatures. Ook macro-economisch is een en ander ongunstig. De werkloosheid onder laaggeschoolden groeit en de verhouding vraag/aanbod onder hoger geschoolden wordt ongunstiger. Het doorscholen van huishoudelijke verzorging naar persoonlijke verzorging is voor slechts een kleine groep weggelegd (Van der Velde c.s., 2008) en er zijn vaak praktische belemmeringen. 7. Effecten op de zorgaanbieders Het basisscenario impliceert de volgende toename van het beroep op de verpleeghuiszorg: Tabel 7: Verwachte toename behoefte aantal verpleeghuisbedden Transitie Aantal Van enkelvoudige HV naar verpleging 6.460 Van HV+PV(+VP) naar verpleging 2.370 Totaal 8.830
Anno 2010 waren er 88.300 mensen opgenomen in verpleeghuizen. Als het basisscenario werkelijkheid zou worden, betekent dat dat de capaciteit van de verpleeghuizen met 10 procent moet toenemen2. Deze schatting is dan nog exclusief het aantal mensen met ZZP1-4 dat ten gevolge van de extramuralisering van dit zorgaanbod een beroep zal moeten doen op de verpleeghuiszorg.
8. Beschouwing Een belangrijke vraag is hoe realistisch de veronderstellingen zijn die ten grondslag liggen aan het geschetste scenario en hoe gericht de gemeente het resterende kwart van het budget van huishoudelijke verzorging straks kunnen gaan inzetten. Gemeenten zullen immers ıık een inkomenscriterium willen hanteren; daarnaast hebben zij er geen direct belang bij om intramurale opnamen te voorkomen. Wij denken verder dat onze veronderstellingen redelijk mild zijn. Bijvoorbeeld: de bevindingen van het SCP over cliënten met uitsluitend HV (zie paragraaf 3) betreffen een onderzoek uit 2003. Sindsdien is het gebruik van de thuiszorg in termen van het aantal cliënten niet of nauwelijks gestegen, terwijl dat op basis van demografische ontwikkelingen met 12% zou moeten zijn toegenomen. Dat kan erop duiden dat de groep mensen die nu thuiszorg ontvangen een zwaardere zorgvraag hebben dan diezelfde groep in 2003. Het is denkbaar dat een herhaling van het onderzoek van het SCP nu tot hogere percentages zou leiden waar het gaat om de latente zorgvraag van mensen met enkelvoudige HV. 2
Die ruimte is er fysiek in gecombineerde verpleeg/verzorgingshuizen wanneer de ZZP’s 1-4 niet meer opgenomen zijn.
5
Onzeker is onze aanname dat 5% van de mensen die in de thuissituatie HV+PV krijgen bij het wegvallen van de huishoudelijke verzorging naar zwaardere zorg toe moeten. Misschien is dat een pessimistische aanname, maar voor hetzelfde geld zou het percentage hoger kunnen uitvallen. Een aanvullende peiling onder deskundigen kan hier wellicht nader licht op werpen. Verder kan worden geconcludeerd dat het wegvallen van HV een negatieve in vloed zal hebben op de kwaliteit van leven. Zo kan worden verwacht dat een kwart van de mensen het huishouden zal verwaarlozen. De druk op de mantelzorg zal verder toenemen en het is maar de vraag hoeveel de mantelzorg erbij zal kunnen hebben. Op dit moment wordt al geschat dat 450.000 mantelzorgers overbelast zijn. De verwachte effecten voor de arbeidsmarkt zijn onzeker, maar zeker niet positief te noemen, met name voor wat de onderkant van de arbeidsmarkt in de zorg wordt genoemd. De verwachting is dat 35% van de huishoudelijke hulpen werkloos zal worden. Dat zal voor de samenleving kosten met zich meebrengen (WW, bijstand). De ontwikkelingsperspectieven voor deze groep zijn zwak. Bovendien zullen ze moeten concurreren met degenen die vanuit de huidige verzorgingshuizen op de arbeidsmarkt gaan komen, wanneer de ZZP’s 1-4 worden geëxtramuraliseerd.
André van der Kwartel Willem van der Windt Kiwa Prismant 3 april 2013
6
BIJLAGE Model van kosten voor zorg naar situatie Doel van het model is om verschillende situaties waarin zorg (op basis van WMO of AWBZ) verleend wordt met elkaar te kunnen vergelijken en een beeld te geven van de verandering in kosten als patiënten in plaats van de ene in de andere situatie zorg verkrijgen. We stellen een en ander samen op basis van cijfers over personen die zorg zonder verblijf ontvangen, gefinancierd uit de AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Zorgkosten) of de WMO (Wet Maatschappelijke Ondersteuning) of zorg met verblijf (AWBZ) waarvoor een eigen bijdrage betaald is. Naast het aantal personen gaat het ook om de kosten per eenheid gebruik (b.v. per jaar). We hanteren divers bronnen. Soms zijn gegevens niet beschikbaar en maken we op grond van de wel beschikbare gegevens een raming. Waar het gaat om zorg met verblijf beperken we ons in eerste instantie tot ouderenzorg (verpleging en verzorging). Zorg met verblijf We brengen eerst de zorg met verblijf in kaart. Tabel 1 laat voor de verschillende ZZP’s in de ouderenzorg zien hoeveel ontvangers er zijn en wat de kosten per jaar voor zo’n ZZP bedragen. Tabel B-1: Aantal en kosten van zorg met verblijf (verpleging en verzorging) Zorg met verblijf aantal * 1.000 kosten per dag kosten per jaar ZZP 1
3,3
64,08
23389
ZZP 2
11,6
81,7
29821
ZZP 3
20
123,86
45209
ZZP 4
25,3
137,51
50191
ZZP 5
46,7
180,74
65970
ZZP 6
23,2
181,03
66076
ZZP 7
13,4
215,66
78716
ZZP 8
3,2
246,03
89801
ZZP 9
1,1
214,65
ZZP 10 0,7 266,05 Aantallen per feb 2013 bron CAK; kosten bron: Argumentenfabriek, Nza
78347 97108
De totale kosten gemoeid met zorg en verblijf uit tabel 1 bedragen 8,7 miljard. Dit spoort aardig met 9 miljard van de Argumentenfabriek (Feiten VVT). Zorg zonder verblijf Tabel 2 geeft een beeld van het aantal zorgontvangers gedurende een jaar. Tot op heden lukt het het CBS niet het aantal ontvangers van zorg zonder verblijf op een peilmoment vast te stellen. Het CAK levert de gegevens voor de periode van een jaar aan. Binnenkort zal dat wel opgesplitst kunnen worden in 13 perioden (tijdvak van 4 weken). Het CBS meldde dat uit eerste analyse bleek dat ongeveer de helft van HV in alle periodes plaats vond. Voor de vergelijkbaarheid willen we bij de ontvangers van zorg zonder verblijf ook tot een indicatie op jaarbasis komen.
7
Tabel B-2: Aantal en kosten van zorg zonder verblijf 2010* Aantal ontvan- Aantal uren zorg Kosten per uur Zorg zonder verblijf gers * 1.000 * 1.000 In Euro HV 242,3 29442 23 PV 94,7 7909 54 VP 37,4 638 75 Combinaties: HV+PV 107,4 28174 33 HV+VP 10,0 1557 49 PV+VP 67,1 8911 49 HV+PV+VP 70,3 25094 36 *) Aantallen en uren 2010 CBS/CAK; kosten per uur SCP en bij samenstelling eigen berekening op grond van geraamde verdeling over soort uren
Het voorstel is om van het aantal per moment twee derde te nemen van het aantal ontvangers per jaar (dezelfde verhouding als bij AWBZ met verblijf) en de totale kosten per jaar. Zo komen we op kosten per jaar per ontvanger m.a.w. wanneer een ontvanger deze zorg gedurende een heel jaar zou ontvangen. Tabel B-3: Kosten per jaar
Zorg zonder verblijf
HV PV VP Combinaties: HV+PV HV+VP PV+VP HV+PV+VP
Kosten per jaar in Euro
Geraamd aantal op jaarbasis x 1.000
4192 6765 1919
161,5 63,1 24,9
15265 11444 11630 21967
71,6 6,7 44,7 46,9
Schatting aantal uren huishoudelijke verzorging per week In 2010 zijn er 430.000 ontvangers van HV. Zij ontvingen 56 miljoen uur. Dat is 131 uur per jaar en gemiddeld 2,5 uur per week. Er zijn nogal wat mensen die maar een deel van het jaar zorg ontvangen. We schatten dat 2/3 van de 430.000 ontvangers het jaargemiddelde is. Deze verhouding komen we bij AWBZ-zorg met verblijf tegen. Dat betekent dus dat een gemiddeld persoon met huishoudelijke verzorging 2,5 uur maal 3/2 is 3,8 uur per week ontvangt.
8
