RekenkamerSpijkenisse
Onderzoek Wijkveiligheidsbeleid
Rekenkamer Spijkenisse
Februari 2013
Versie 0 –2
pagina 1 van 33
RekenkamerSpijkenisse Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente Spijkenisse. Zij adviseert de raad ten aanzien van zijn controlerende en kaderstellende rol. De Rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld). Doeltreffendheid Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt. Rechtmatigheid Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels. Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer Spijkenisse altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in het VisieDocument 2010 van de Rekenkamer. Samenstelling: de heer A.J. Geleijnse (voorzitter) de heer mr. drs. ing. M. van Vliet (plaatsvervangend voorzitter) de heer dr. G.T. Witte (lid) de heer drs. D.V.J. Massie (lid) de heer W.A. Fijan (lid) Contact: Post: Telefoon: E-mail: Website:
Versie 0 –2
Postbus 25 3200 AA Spijkenisse 0181 – 696867
[email protected] www.Spijkenisse.nl (De gemeente / Rekenkamer)
pagina 2 van 33
RekenkamerSpijkenisse Inhoudsopgave Bestuurlijke nota 1. Inleiding 1.1 Doelstelling 1.2 Leeswijzer
p. 4 p. 4 p. 5
2. Conclusie en aanbevelingen 2.1 Conclusie 2.2 Aanbevelingen
p. 5 p. 5 p. 7
3. Reacties 3.1 Bestuurlijke reactie 3.2. Nawoord Rekenkamer
p. 8 p. 8 p. 13
Nota van bevindingen 4. Onderzoek 4.1 Aanleiding 4.2 Onderzoeksaanpak 4.3 Probleemstelling 4.4 Uitgangspunten 4.5 Procedure en werkwijze
p. p. p. p. p. p.
14 14 16 16 16 17
5. Bevindingen 5.1 Inleiding 5.2 Wijkveiligheidsbeleid 2009 tot medio 2012 5.3 Gebiedsgerichte aanpak 5.4 Effectiviteit 5.6 Sturing 5.6 Financiën
p. p. p. p. p. p. p.
19 19 20 22 25 28 30
A. Lijst van geïnterviewden B. Geraadpleegde documenten
Versie 0 –2
p. 31 p. 32
pagina 3 van 33
RekenkamerSpijkenisse BESTUURLIJKE NOTA 1
Inleiding
In het Collegeprogramma Versterken en beperken (2010-2014) valt te lezen dat het gemeentebestuur in samenspraak met bedrijven, maatschappelijke organisaties en woningcorporaties het veiligheidsbeleid nader wenst uit te werken en uit te voeren. Het gemeentebestuur kondigt tevens aan in te zetten op het uitbouwen en versterken van de regierol. In het integrale veiligheidsbeleid zal naast handhaving van de openbare orde de nadruk komen te liggen “(…) op wijkveiligheid, jeugd (…)”. Het activeren en betrekken van de bewoners is hierin een belangrijk aspect dat tot doel heeft bewoners met elkaar te verbinden en de leefbaarheid in de wijken te vergroten. Deze bredere doelstelling heeft tot gevolg dat wijkveiligheid niet primair onder de verantwoordelijkheid valt van de portefeuillehouder Openbare Orde & Veiligheid - de burgemeester – maar in handen is gelegd van de wethouder die verantwoordelijk is voor het beheer van de openbare ruimte, het wonen en de wijken. Het Collegeprogramma meldt de term wijkveiligheid alleen nog te willen gebruiken als een merknaam en het wijkveiligheidsbeleid in de loop van de tijd te willen koppelen aan de wijkontwikkelingsplannen. In de wijkontwikkelingsplannen zal het gaan om het verwezenlijken van een integrale aanpak waarin fysieke maatregelen, sociaal beheer, welzijn, zorg, volkshuisvesting, (buurt)economie en veiligheid in samenhang worden gebracht. De focus komt te liggen op gebiedsgerichte aanpakken en bestaat uit integrale koppeling tussen sociale en fysieke activiteiten en maatregelen teneinde de leefbaarheid en veiligheid in de wijken te bevorderen. Intensieve samenwerking tussen de rayons, politie, woningcorporaties is noodzakelijk evenals de inschakeling van het jongerenwerk en het opbouwwerk bij het versterken van de wijkveiligheid.
1.1 Doelstelling De Rekenkamer Spijkenisse heeft een praktijkgericht onderzoek verricht naar het wijkveiligheidsbeleid met nadruk op de periode 2009 tot medio 2012. De thema’s waarop het onderzoek zich richtte waren: de regierol, de aard van de gedane interventies en genomen maatregelen, de totstandkoming van de keuzes van de gebieden/wijken, de samenwerking tussen de deelnemende partijen, de effectiviteit, de controleerbaarheid zowel qua beleid (doelbereiking) en financiële inzichtelijkheid. Het is van belang het wijkveiligheidsbeleid c.q. de gebiedsgerichte aanpak te evalueren om vast te kunnen stellen wat de succes-, faal- en risicofactoren zijn en wat er verbeterd zou kunnen worden. Daarom zoomt het rekenkameronderzoek in op de rol van de gemeente (bestuur, diensten, afdelingen en rayons, inclusief jongeren- en opbouwwerk) en de andere spelers: wijkpolitie en woningcorporaties. De volgende vraag is leidraad geweest bij het onderzoek: Op welke wijze heeft het wijkveiligheidsbeleid qua inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering binnen de gemeente Spijkenisse in de periode 2009-(medio)2012 gestalte gekregen en wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de totstandkoming en implementatie van het wijkveiligheidsbeleid?
1.2 Leeswijzer De bestuurlijke nota bevat de voornaamste conclusies en aanbevelingen. De resultaten van het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota komen aan de orde in de nota van bevindingen. In de nota van bevindingen (hoofdstukken 4 en 5) wordt het ‘wijkveiligheidsbeleid’ geëvalueerd op basis van een korte terugblik op de periode 2009-2012, waarna de gebiedsgerichte aanpak, aspecten van effectiviteit, sturing en financiën de revue
Versie 0 –2
pagina 4 van 33
RekenkamerSpijkenisse passeren. Tevens is de onderzoeksverantwoording in de nota van bevindingen opgenomen. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het totale onderzoeksrapport.
2
Conclusies en aanbevelingen
2.1 Conclusies In zijn algemeenheid constateert de Rekenkamer op basis van o.a. de leefbaarheidsmonitor (2001-2010) dat de gemeente Spijkenisse op het terrein wijkveiligheid/leefbaarheid het per definitie niet slecht scoort. Op de meeste terreinen zijn de scores in de loop van de jaren voldoende tot ruim voldoende en is er op de meeste onderdelen – leefbaarheid, openbare orde, veiligheid, samenleving en betrokkenheid - doorgaans sprake (zie paragraaf 4.1. ‘aanleiding’) van stabilisering en lichte vooruitgang. Ofschoon de scores gemiddeld een halve punt (0,4 tot 0,5) achterblijven op het landelijke gemiddelde, doet Spijkenisse het vergeleken met vergelijkbare gemeenten, d.w.z. in grootte en problematiek, niet slecht. Zo menen overigens ook de meeste bij dit Rekenkameronderzoek betrokken geïnterviewden. Niettemin zijn er naar het oordeel van de Rekenkamer enkele kritisch zaken en punten, waarop het gemeentebestuur de aandacht zal behoren te vestigen om het wijkveiligheidsbeleid (gebiedsgerichte aanpak) tot een groter succes te maken. In de onderstaande conclusies gaat de Rekenkamer aan de hand van het verrichtte onderzoek in op de meest cruciale aspecten. Wat is de door de gemeente Spijkenisse gehanteerde definiëring van wijkveiligheidsbeleid? Wat houdt het beleid precies in, wat valt er wel en niet onder? De Rekenkamer heeft in het onderzoek geen specifieke definitie/omschrijving van wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak kunnen vaststellen. Behoudens globale duidingen als het bevorderen van bewonerstevredenheid en veiligheidsgevoelens als doel is niet duidelijk wat er beleidsmatig wel of niet precies onder wordt verstaan en mag worden gerekend. In de interviews en bestudeerde stukken wordt verwezen naar zeer breed interpreteerbare concepten en begrippen als ‘integraal’, ‘sociaal’, ‘economie’, ‘fysiek’ en ‘handhaving’ die geen nadere definiëring en operationalisering krijgen. Wat houden deze concepten in relatie tot wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak precies in? Enkele voorbeelden: valt jeugdoverlast wel of niet onder wijkveiligheid (jeugdoverlast wordt in de stukken vaak losgekoppeld van wijkveiligheid)? Is sociaal tot aan de voordeur of tot achter de voordeur? Voor de raad is het derhalve lastig vast te stellen of doelen in het kader van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak effectief en efficiënt bereikt zijn. Zeer verwarrend acht de Rekenkamer dat het wijkveiligheidsbeleid plaats heeft gemaakt voor een gebiedsgerichte aanpak terwijl de term ‘wijkveiligheid’ als merknaam in allerlei stukken en zelfs in de communicatie naar buiten toe (bijvoorbeeld in de Nieuwsbrieven en zelfs nog in de meest recent verschenen Gemeentegids, 2012-2013) volop wordt gebezigd. Zo ook is in ogen van de Rekenkamer niet scherp, wat nu precies bepaalt (welke navolgbare en te controleren indicatoren) of een wijk, buurt of een paar straten vallen onder het begrip actiegebied of aandachtsgebied of beheergebied. Hoe is de organisatie, coördinatie en uitvoering van wijkveiligheid vormgegeven? Wijkveiligheid is sedert 2009 nadrukkelijk anders vormgegeven. Wijkveiligheidsbeleid was tot 2009 een naast de lijnorganisatie operend projectbureau. In 2009 vond actualisatie van het beleid plaats en is de keuze gemaakt voor een meer gebiedsgerichte aanpak en werd wijkveiligheid opgenomen in, in plaats van naast, de lijnorganisatie onder verantwoordelijk van een
Versie 0 –2
pagina 5 van 33
RekenkamerSpijkenisse ketenregisseur. Deze omslag is gepaard gegaan met een fors krimp in formatieplaatsen: van 6,7 naar 1,9 fte. De Rekenkamer constateert: 1. Dat de al dan niet terechte opheffing van wijkveiligheid ‘oude stijl’ heeft geleid tot enige wrevel onder de samenwerkingspartners. Dit ‘oud zeer’ zingt min of meer onderhuids zachtjes door in de huidige samenwerking (met name tussen beleid en uitvoering), leidt tot een zeker wantrouwen en botsende humeuren; 2. Dat de rol, de functie, de taakopvatting en de positie van de regisseur binnen het wijkveiligheidsbeleid gelet op de (krappe) omvang van de toegekende formatie binnen de lijnorganisatie niet eenvoudig is en als vrij complex mag worden geduid. Welke, al dan niet succesvolle, maatregelen en interventies zijn er genomen? Wat werkt, wat werkt niet? Hoe komen de beleidskeuzes tot stand? De Rekenkamer stelt vast dat de gebiedsgerichte aanpak door de partners als redelijk succesvol wordt gezien, hoewel over de totstandkoming van de keuzes van die gebieden verschillende opvattingen bestaan (zie paragraaf 5.3 ‘Gebiedsgerichte aanpak’). Er is een groot aantal, uiteenlopende, maatregelen getroffen en diverse interventies hebben plaatsgevonden. Overigens valt een deel van de maatregelen en interventies onder het gewone, lopende, beleid van wijkonderhoud en wijkbeheer. In vrijwel alle gesprekken (zie paragraaf 5.4 ‘Effectiviteit’) wordt buurtpreventie als een good practices opgevat. Ook de inzet van het opbouwwerk en het outreachende jongerenwerk werpt, volgens zeggen, vrucht af. Vrijwel eensluidend is het negatief kritische oordeel over de inzet van gedragscampagnes en hondenpoepbeleid. Beide worden in het kader van wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak door de professionele gesprekspartners als weinig zinvol gezien, omdat het primair draait om beeldvorming (imago) en er niet of nauwelijks op wordt gehandhaafd. Wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de samenwerking en implementatie (proces en wisselwerking) van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak? Hoe hebben de gemeentelijke en externe (sociale) partners de sturing en het beleid van het wijkveiligheidsbeleid vanuit hun eigen professionaliteit ervaren? De Rekenkamer constateert dat de samenwerking op uitvoeringsniveau naar het oordeel van de geïnterviewde deelnemende partners naar tevredenheid verloopt. In onderlinge afstemming heeft en neemt iedere uitvoeringspartner al naar gelang de problematiek zijn verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd stelt de Rekenkamer op basis van de rayonverslagen vast dat de rayonbijeenkomsten om allerlei moverende redenen nogal wisselend en niet altijd even frequent worden bezocht door de uitvoeringspartners. Dit geldt ook voor de aanwezigheid van de ketenregisseur wijkveiligheid. Het verkleint niet de door de meeste gesprekspartners aan de frontlijn ervaren afstand tussen beleid en uitvoering. De aansturing vanuit het stadhuis wordt daardoor deels als topdown ervaren, bovendien niet altijd aansluitend bij de praktijk: te zeer gericht op incidenten en te weinig structureel. Naar bevinding van de Rekenkamer functioneert de lijnorganisatie - na opheffing van het projectbureau in 2009 - nog niet geheel optimaal, waardoor er onnodige verwarring en onduidelijkheden over inhoud, verantwoordelijkheid en financiën ontstaan. Door de bundeling van expertise en bestaande instrumenten bij de gebiedsgerichte aanpak is het klaarblijkelijk niet klip en klaar hoe ‘wijkveiligheid’ beleidsmatig moet worden gezien en geïnterpreteerd. Uit de stukken en gesprekken maakt de Rekenkamer op dat op het terrein van gezamenlijke kennisdeling, kenniscirculatie, leerpraktijken, ten aanzien van de meewerkende en tegenwerkende factoren bij wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak (het van elkaar leren, uitwisselen van best practices en worst practices) een slag te maken is als was het maar omdat sommige vraagstukken rayonoverstijgend zijn.
Versie 0 –2
pagina 6 van 33
RekenkamerSpijkenisse Is het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak in voldoende mate te controleren door de raad? Wie de programmabegrotingen, jaarstukken, kadernota’s, bestuursrapportages en relevante beleidsstukken erop naslaat zal constateren dat lastig is vast te stellen wat de reële kosten (en opbrengsten) zijn voor de gemeente Spijkenisse, los van de totale kosten inclusief de inzet (wijk)politie en inbreng van woningcorporaties. Het ontbreekt aan een handzaam totaal overzicht. De gemeentelijke stukken geven een tamelijk summier overzicht van wat er bereikt en gedaan is. Een raadslid zal bijvoorbeeld voor wat betreft de kosten onder het kopje ‘wijkveiligheid’ of ‘gebiedsgerichte aanpak’ in de programmabegroting weinig specifieks aantreffen, hetgeen als een belemmering is voor de controlerende en kaderstellende taak van de raad mag worden beschouwd.
2.2 Aanbevelingen In het besef dat bezuinigingen en de aankomende financiële krapte de mogelijkheden en oplossingsrichtingen voor het gemeentebestuur beperken doet de Rekenkamer Spijkenisse toch de volgende aanbevelingen ter versterking van het wijkveiligheidsbeleid: 1. Formuleer in samenspraak met de interne en externe partners een heldere en afgeperkte definitie van wijkveiligheid. Geef concrete de kaders aan wat wel en niet onder ‘wijkveiligheid’ (gebiedsgerichte aanpak) precies mag worden gerekend (ook qua budget) en koppel daaraan vooral duidelijke haalbare en uitvoerbare doelstellingen. Op zich kan een dergelijke exercitie al tot kostenbesparing leiden. Met andere woorden: Stel een integraal beleidskader op (de wijkontwikkelingsplannen bieden hiervoor een nuttige handvatten) met een concrete uitwerking van doelen en acties, waarin wordt aangegeven en verwoordt wat de verwachtingen en verantwoordelijkheden zijn van de participerende partners. 2. Om de sluimerende onvrede – de afstand tussen beleid en operationele uitvoering – weg te nemen is het vervolgens nodig duidelijk te maken dat ‘wijkveiligheid’ een samenstel is van diverse expertises en instrumenten waarbij samenwerking en met name samenhang tot resultaat moet leiden. Een verbeterde interdisciplinaire kenniscirculatie binnen en tussen de pijlers alsmede tussen beleid en uitvoering is hiertoe een belangrijke voorwaarde. Een betere bewustwording van spanningsvelden en mogelijk tegengestelde belangen draagt bij aan effectievere aanpak en een win-win situatie voor alle deelnemende partners. 3. Omdat wijkveiligheid in belangrijke mate handelt over leefbaarheid in wijken en buurten komt het de Rekenkamer voor, dat doelgerichte kwalitatieve evaluaties als meet- en (bij)sturingsinstrument belangrijker kunnen zijn dan de kwantitatieve momentopname in de Lemon-enquête. Naar indruk van de Rekenkamer wordt er overigens op het terrein van veiligheids- en leefbaarheidsenquêtes dubbel (kostbaar) werk gedaan. Diverse ministeries hebben de afgelopen jaren de leefbaarheid in steden en wijken gepeild en gemeten. Zo heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de zogeheten leefbarometer: www.leefbarometer.nl 4. Wijkveiligheid (gebiedsgerichte aanpak) valt bestuurlijk gezien (zie de verscheidene programmabegrotingen) grotendeels binnen het programma Openbare Orde & Veiligheid maar heeft in principe een belangwekkende ‘link’ zowel qua inhoud als begrotingstechnisch met programma’s als jeugd, wonen, openbaar beheer enzovoort. In de programmabegrotingen wordt dit niet als zodanig geduid. De Rekenkamer adviseert dit in het belang van de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad wel te doen.
Versie 0 –2
pagina 7 van 33
RekenkamerSpijkenisse 5. De rol van de ketenregisseur wijkveiligheid is (voor wat betreft de onderzochte periode) niet voor iedereen duidelijk. Meer helderheid hierover zou kunnen leiden tot beter beeld en invulling van ieders bijdrage in het totaal van wijkveiligheid. 6. De positionering van de stuurgroep wijkveiligheid bestaande uit bestuurders, directies en aansturing politie komt in de periode 2009 tot medio 2012 naar het oordeel van Rekenkamer niet duidelijk over. De stuurgroep lijkt los te staan van wezenlijke zaken als wonen en zorg. In dit opzicht kan de stuurgroep ten aanzien van wonen en zorg (wijkontwikkeling) een meer functionele en initiërende rol in spelen. 7. De totale kosten en baten van wijkveiligheid (de gebiedsgerichte aanpak) worden onder het kopje ‘wijkveiligheid’ en begrotingen en verantwoordingen, niet in kaart gebracht. De Rekenkamer beveelt aan dit in ieder geval wat de gemeentelijke inzet (en eventueel die van de politie en woningcorporaties) aangaat wel te doen, omdat kosten en baten een afwegingskader zijn voor de gemeenteraad om beleid al dan niet te continueren. 8. Onderzoek de mogelijkheid om ‘wijkveiligheid’ (gebiedsgerichte aanpak) volledig te incorporeren in integrale wijkontwikkelingsplannen.
3. Reacties 3.1 Bestuurlijke reactie U constateert op basis van o.a. de uitkomsten van de leefbaarheidsmonitor dat de gemeente Spijkenisse op het terrein van wijkveiligheid/leefbaarheid per definitie niet slecht scoort. Op de meeste terreinen zijn de scores in de loop van de jaren voldoende tot ruim voldoende en is er op de meeste onderdelen doorgaans sprake van stabilisering en lichte vooruitgang. Ofschoon de scores gemiddeld een halve punt (0,4 – 0,5) achterblijven op het landelijk gemiddelde, doet Spijkenisse het niet slecht, vergeleken met vergelijkbare gemeenten, d.w.z. in grootte en problematiek. Wij herkennen ons in dit geschetste beeld en zullen blijven inzetten op navenante, en waar mogelijk, hogere scores. Niettemin zijn er naar uw oordeel enkele kritische zaken en punten waarvoor u de aandacht vraagt met het doel het Wijkveiligheidsbeleid tot een groter succes te maken. Definiëring Wijkveiligheidsbeleid Wij kunnen ons herkennen in uw constatering dat u geen specifieke definitieomschrijving van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak heeft kunnen vaststellen in uw onderzoek, als de gebiedsgerichte aanpak wordt aangemerkt als “opvolger” van het tot 1 januari 2009 gevoerde Wijkveiligheidsbeleid. Tot 1 januari 2009 was het Wijkveiligheidsbeleid onder meer gericht op de dertien “wijkveiligheidswijken” die integraal dertien maatregelenplannen voor deze wijken hebben voortgebracht. Deze maatregelenplannen hebben zich in hoofdzaak gericht op fysieke aanpassingen in de buitenruimte, die in samenspraak met partners en bewoners tot stand zijn gekomen. De totstandkoming van een maatregelenplan kende een vooraf vastgestelde procesgang en looptijd. Voor twee gebieden binnen de dertien wijkveiligheidswijken is integraal extra aandacht en inzet op projectmatige wijze geleverd gedurende een langere periode. Er zijn projecten ontwikkeld zoals Buurtpreventie, Buurtbemiddeling en de gedragscampagnes. Deze projecten zijn in 2010 onder de merknaam Wijkveiligheid in de lijnorganisatie ondergebracht en maken onderdeel uit van de reguliere dagelijkse dienstverlening. Per 1 januari 2009 heeft een bijsturing op het uitvoeringsbeleid van Wijkveiligheid plaatsgevonden. Deze bijsturing heeft als doelstelling dat integrale aandacht en inzet vanuit het WijkVersie 0 –2
pagina 8 van 33
RekenkamerSpijkenisse veiligheidsbeleid zich niet hoofdzakelijk beperken tot een grotendeels fysieke aangelegenheid, maar de sociale, economische en veiligheidscomponenten hierin tevens een plaats krijgen. En, de integrale aandacht en inzet juist daar te laten plaatsvinden, waar wenselijk dan wel noodzakelijk. Opgemerkt moet worden dat voortschrijdend inzicht ervoor heeft gezorgd dat de scheidslijn tussen een actie- en aandachtsgebied gaandeweg is opgeheven, en alleen nog gesproken wordt van een aandachtsgebied. De overige gebieden zijn beheergebieden die op basis van de maatregelenplannen van voor 2009, in het kader van het Wijkveiligheidsbeleid, worden bediend door Wijkbeheer. De bijsturing op het uitvoeringsbeleid heeft geleid tot vaststelling van begrensde gebieden voor de gebiedsgerichte aanpak. De al lopende integrale beleidsmatige en operationele inzet op overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving binnen Spijkenisse heeft zich verder ontwikkeld. De bijsturing in 2009 op het uitvoeringsbeleid heeft geen wijziging aangebracht in het beleidskader van het Wijkveiligheidsbeleid. Voor overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving binnen Spijkenisse is vanuit het Wijkveiligheidsbeleid o.a. te noemen de bijdrage aan het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid op de velden Veilige Woon en Leefomgeving en Jeugd en Veiligheid. Het collegeprogramma 2010-2014 vermeldt dat deze velden met voorrang worden opgepakt. De gebiedsgerichte aanpak is onderdeel van het veld Veilige Woon en Leefomgeving. De groepsaanpak Beke voor problematische jeugdgroepen is onderdeel van het veld Jeugd en Veiligheid. Het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid is een “bundeling” van maatregelen en interventies van diverse beleidsterreinen. “Wijkveiligheid” als merknaam wordt vanaf 2009 gehanteerd voor daar waar overlast en veiligheidsbeleving in de woon- en leefomgeving in het geding zijn. Wel moet hier de kanttekening worden geplaatst dat het Wijkveiligheidsbeleid niet van “alles”, kan en mag zijn. De gebiedsgerichte aanpak kan dus niet aangemerkt worden als “opvolger” van het Wijkveiligheidsbeleid, maar maakt deel uit van het Wijkveiligheidsbeleid. Organisatie, coördinatie en uitvoering De bijsturing op het uitvoeringsbeleid van het Wijkveiligheidsbeleid in 2009 kan voorstelbaar niet hebben bijgedragen aan een relatief snel vormend helder beeld bij de door u geïnterviewden over het te betreden pad voor het Wijkveiligheidsbeleid. Een bijsturing vraagt om tijd en ruimte. We zijn ons hiervan bewust. Het projectbureau Wijkveiligheid werd ervaren als het “gezicht” van het Wijkveiligheidsbeleid. De (organisatorische) omslag in 2009 (opheffen projectbureau) heeft, zoals u opmerkt, enige “wrevel” bij geïnterviewden gewekt. Het projectbureau leverde onder meer een helder gekaderde procesgang en had een brede overlegstructuur. De overlegstructuur drukte gaandeweg op de beschikbare capaciteit van de organisatie en partners en had op momenten invloed op de voortgang. In de loop van 2009 is op het daartoe geëigende niveau met de partners gezocht naar oplossingen. Dit heeft geresulteerd in het onderbrengen van de overlegstructuur Wijkveiligheid in de bestaande overlegstructuren van de lijnorganisatie. Ketenregie Wijkveiligheid vindt plaats op de gebiedsgerichte aanpak en bij opschaling in overlastsituaties, waar de operationele uitvoering vraagt om een meer intensievere en specifieke aanpak. De ketenregisseur draagt niet de eindverantwoordelijkheid, maar deelt deze met betrokken professionals. Een ketenregisseur faciliteert, draagt zorg voor (integraal) budget, bewaakt de afgesproken procesgang en gezamenlijk vastgestelde beoogde resultaten. Waar nodig doet een ketenregisseur een beroep op externe expertise en verricht specifiek onderzoek.
Versie 0 –2
pagina 9 van 33
RekenkamerSpijkenisse Voor een helder beeld moet worden opgemerkt dat bij bijdragen aan bijvoorbeeld het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid, de rol van ketenregisseur zich transformeert tot coproducent op beleidsniveau. Wat werkt, wat niet, hoe komen beleidskeuzes tot stand De Rekenkamer constateert dat de gebiedsgerichte aanpak door de partners als redelijk succesvol wordt gezien, dit met de kanttekening dat over de totstandkoming van de keuzes van die gebieden bij de geïnterviewden verschillende opvattingen bestaan. De gemaakte keuzes zijn destijds op het daartoe geëigende niveau tot stand gekomen. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat een groot aantal, uiteenlopende maatregelen getroffen zijn en diverse interventies hebben plaatsgevonden. Zij merkt terecht op dat een deel hiervan onder het gewone, lopende beleid van Wijkbeheer valt. Wij willen hieraan toevoegen dat de corporaties, politie en andere beleidsvelden ook bijdragen aan de gebiedsgerichte aanpak. Voor 2009 was bij het opstellen van de maatregelenplannen de bijdrage van Wijkbeheer de belangrijkste factor voor de realisatie ervan. De bijdrage van Wijkbeheer en partners en het “bundelen” door het projectbureau Wijkveiligheid van reeds voorgenomen en nieuwe maatregelen in een maatregelenplan is efficiënt gebleken. Afstemming en overleg tussen partners, middels genoemde “bundeling”, zorgde voor het tegengaan van onnodige extra investeringen en tijdverlies. Nadeel was dat het “brede bewonerscontact” niet vastgehouden kon worden, omdat het zich beperkte tot twee bewonersbijeenkomsten. In de gebiedsgerichte aanpak komt een “bundeling” van maatregelen en interventies op fysiek, sociaal, economie en veiligheid, grotendeels gaande het proces van de gebiedsgerichte aanpak “clustergewijs” tot stand. De kaders bij de opstart van een gebiedsgerichte aanpak worden bij collegebesluit vastgesteld. Het voordeel van de gebiedsgerichte aanpak is dat er vooraf geen afgebakende procesgang en looptijd is vastgesteld. Het is maatwerk binnen de mogelijkheden van alle betrokken partijen. Bewonersbetrokkenheid kan zich “verdiepen” en gedeelde verantwoordelijkheid kan zich in de gezamenlijke “optrek” ontwikkelen. Een gebiedsgerichte aanpak beslaat een periode van 2 tot 4 jaar. De Rekenkamer constateert een positieve waardering van geïnterviewden voor Buurtpreventie, de inzet van het opbouwwerk en het outreachende jongerenwerk. Wij zijn verheugd over deze constatering. Minder waardering is er van geïnterviewden voor de gedragscampagnes en het hondenpoepbeleid. Er zijn sinds 2009 twee gedragsbeïnvloedende thema's geprogrammeerd. Snelheid in het verkeer en Hondenpoep. Snelheidsmetingen worden door inbreng van bewoners en professionals uitgevoerd en waar nodig wordt een maatregel getroffen. Slechts in een enkel geval heeft een snelheidsmeting een aanpassing noodzakelijk gemaakt. De uitkomsten van snelheidsmetingen worden gepubliceerd op de gemeentepagina en de gemeentelijke website. Uit respons van bewoners is op te maken dat dit thema veelal wordt gewaardeerd. Gedragsbeïnvloeding op het thema Hondenpoep is een lastige materie. Het staande hondenpoepbeleid is geen onderdeel van het Wijkveiligheidsbeleid, wel is de “ergernis” (sociale component) over hondenpoep aanleiding voor het Wijkveiligheidsbeleid om met betrokken professionals naar mogelijke oplossingen voor deze ergernis te zoeken. Dit kan bijvoorbeeld mogelijk leiden tot een beleidswijziging of tot bijstelling in de opzet van een gedragscampagne. Met betrekking tot uw vraag waar het geheel van het Wijkveiligheidsbeleid voor staat, willen wij verwijzen naar de toelichting op de definiëring van het Wijkveiligheidsbeleid. Te maken keuzes op beleidsmatig en uitvoeringsniveau worden in samenspraak met organisatie en partners gemaakt.
Versie 0 –2
pagina 10 van 33
RekenkamerSpijkenisse Meewerkende en tegenwerkende factoren, samenwerking, afstand beleid en uitvoering. De Rekenkamer constateert dat de samenwerking op uitvoeringsniveau naar het oordeel van de geïnterviewden naar tevredenheid verloopt. Ook hier zijn wij verheugd dit te vernemen. De Rekenkamer constateert een zekere afstand tussen beleid en uitvoering. U haalt de verslagen van de rayonteams Oost en West aan en constateert onder meer de afwezigheid van de ketenregisseur. Voor de gebiedsgerichte aanpak wordt een projectgroep uit merendeels leden van een rayonteam, binnen een rayonteam, geformeerd. In een projectgroep neemt de ketenregisseur plaats. Voor inzet vanuit het Wijkveiligheidsbeleid met betrekking tot overlastreductie wordt zonodig met de benodigde uitvoeringspartners uit het desbetreffende rayon een werkgroepje ingesteld dat zich opheft bij beëindiging van de inzet. De ketenregisseur is betrokken bij het werkgroepje. Wij zijn ons ervan bewust dat er afstand tussen beleid en uitvoering kan worden ervaren. Hierin staat een specifiek beleidsterrein niet alleen. Partners, werkzaam in de operationele uitvoering, geven inhoud en uitvoering aan gezamenlijk vastgestelde uitvoeringskaders. Opgemerkt moet worden dat vanaf 2009 dit niet meer “Spijkenisse breed” betreft, maar daar waar wenselijk of noodzakelijk. Voor wat betreft het meer abstracte (integrale) beleidsmatige deel worden door de organisatie de door de partners voorgedragen medewerkers betrokken. Vermeld moet worden dat het hier divers beleid betreft waar Wijkveiligheid een plaats heeft. De uitnodiging voor bijdragen van partners vindt dus veelal niet meer direct herkenbaar vanuit het Wijkveiligheidsbeleid plaats. Controle Wijkveiligheidsbeleid. U constateert dat het lastig is vast te stellen wat de kosten en opbrengsten van het Wijkveiligheidsbeleid zijn. Vanaf 2009 tot en met 2012 hebben middelen uit divers lopend beleid, bijdragen van corporaties en de Stadsregio en het resterend budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, het Wijkveiligheidsbeleid financieel gedekt. Het collegeprogramma 2010 -2014 stelt dat Wijkveiligheid als merknaam wordt gecontinueerd. Er is dus sinds 2009 geen extra toegevoegd Wijkveiligheidsbudget. De kosten en opbrengsten (externe bijdragen) worden afgedekt en verwerkt in divers lopend beleid in de lijnorganisatie. Dit heeft als gevolg dat de kosten en opbrengsten “meanderen” door een aantal programmabegrotingen. Het resterende budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, is van 2009 tot en met 2012 aangewend voor nog uit te voeren maatregelen uit de dertien maatregelenplannen van voor 2009. Daarnaast heeft financiële dekking plaatsgevonden van een aantal maatregelen voor de gebiedsgerichte aanpak Snoekenveen Baarsveen en de DC Mees-/Kwakstraat e.o. Het resterende budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, is hiermee uitgeput. De gebiedsgerichte aanpak Groenewoud Hoog wordt afgedekt door lopend beleid en het tijdelijk lopend budget Sterrenmethodiek. De Sterrenmethodiek is in 2009 opgegaan in de gebiedsgerichte aanpak als analyse-instrument. Voor inzet vanuit het Wijkveiligheidsbeleid in het kader van overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving “Spijkenisse breed” wordt waar nodig een beroep gedaan op lopend beleid, partners of de Stadsregio. Aanbevelingen 1. Uw aanbeveling met betrekking tot het gezamenlijk formuleren van een integraal beleidskader voor het Wijkveiligheidsbeleid betekent dat een nieuw beleidskader gezamenlijk
Versie 0 –2
pagina 11 van 33
RekenkamerSpijkenisse moet worden vastgesteld. Het beleidskader heeft echter in 2009 geen wijzigingen ondergaan, wel heeft bijsturing op het uitvoeringsbeleid plaatsgevonden. Zaak is dat het uitvoeringsbeleid van het Wijkveiligheidsbeleid door de bijsturing in 2009 verheldering behoeft, iets wat uit uw onderzoek naar voren is gekomen. Uw onderzoek is gestart in september 2011. Er is ruim een jaar verstreken, de organisatie is in forse beweging en het eerste wijkontwikkelingsplan verkeert nog in een afrondende fase. Het heeft door deze lopende ontwikkelingen de voorkeur het beleidskader van het Wijkveiligheidsbeleid te continueren. Dit om te voorkomen dat opgeworpen belemmeringen door een nieuw beleidskader “insnijden” op de nabije toekomst. 2. Uw aanbeveling over de door u geconstateerde sluimerende onvrede (afstand tussen beleid en operationele uitvoering) bij de geïnterviewden heeft aandacht. De lijst van geïnterviewden richt zich grotendeels op partners in de operationele uitvoering. De lijst vermeldt enkele, door u aangemerkte, “sleutelfiguren” van het beleidsdeel waaronder de beleidsmedewerker wijkontwikkelingsplannen. De beleidsmedewerker van de wijkontwikkelingsplannen heeft in het huidige Wijkveiligheidsbeleid geen rol in de praktijk van het Wijkveiligheidsbeleid. Gezien de integraliteit van het Wijkveligheidsbeleid zijn twee geïnterviewde beleidsmedewerkers voor een meer compleet beeld en oordeel, over het gevoerde Wijkveiligheidsbeleid in de periode 2009 tot medio 2012, mogelijk te weinig. 3. Wijkveiligheid richt zich op de leefbaarheid waar (veiligheids)beleving een subjectief gegeven is. Er wordt integraal gewerkt met o.a. doelgerichte kleinschalige enquêtes, naast bijvoorbeeld de Spijkenisse breed afdekkende Lemon en de relatief nieuwe Gebiedsscan Plus. Uw aanbeveling ten aanzien van het gebruik van de Leefbarometer wordt onderzocht op mogelijke efficiency en effectiviteit. 4. Uw aanbeveling om het Wijkveiligheidsdeel in relevante programmabegrotingen te benoemen wordt onderzocht en waar mogelijk wordt gehoor aan uw aanbeveling gegeven. 5. De aanbevolen verduidelijking over de rol van de ketenregisseur is zich, door de reeds verstreken periode tussen de door u gehouden interviews en de door u aangeboden conceptrapportage, gaandeweg grotendeels aan het verhelderen. 6. De stuurgroep Wijkveiligheid heeft op thema's van het Wijkveiligheidsbeleid aansluiting gevonden bij de bestaande overlegstructuren, zoals het platform Wonen. Voor een gebiedsgerichte aanpak wordt overleg gevoerd tussen bestuurder, corporatiedirecties en het aansturingsmanagement van de politie. 7. Uw aanbeveling voor het opstellen van een “kosten baten plaatje” met betrekking tot gemeentelijke inzet voor het Wijkveligheidsbeleid (en eventueel corporaties en politie) voor een afwegingskader voor de gemeenteraad om beleid op basis van kosten en baten te continueren, wordt onderzocht op de mogelijkheden om een zo compleet mogelijk integraal overzicht te leveren. Het huidig Wijkveiligheidsbeleid kent voor wat betreft de gemeentelijke inzet één formatieplaats en integrale inzet op beleidsmatig en operationeel niveau middels lopend beleid. 8. Uw aanbeveling om de gebiedsgerichte aanpak (deel uitmakend van het Wijkveiligheidbeleid) te incorporeren in wijkontwikkelingsplannen wordt onderzocht. Ter aanvulling van uw onderzoeksgegevens wordt vermeld dat de formatie voor het Wijkveiligheidsbeleid begin 2011 is teruggebracht naar 1 formatieplaats ketenregie. De wethouder Wijkveiligheid heeft geen gespreksverslag ontvangen en heeft hierdoor geen reactie hierop kunnen
Versie 0 –2
pagina 12 van 33
RekenkamerSpijkenisse leveren. Het ambtelijk wederhoor heeft plaatsgevonden op de conceptrapportage waar conclusies en aanbevelingen nog niet in opgenomen waren.
3.2 Nawoord Rekenkamer De Rekenkamer dankt het college voor zijn inhoudelijke reactie op het conceptrapport. De Rekenkamer signaleert dat het college de bevindingen en conclusies in belangrijke mate onderschrijft en tevens voorziet van een nadere en een verhelderende toelichting per onderdeel (deelvraag). Voor wat betreft de reactie op de aanbevelingen constateert de Rekenkamer met instemming dat deze grotendeels worden ondersteund en de meeste op uitvoering nader zullen worden onderzocht. Uiteraard is de Rekenkamer benieuwd naar de uitkomsten en de verdere ontwikkeling (toekomst) van het wijkveiligheidsbeleid in Spijkenisse en zal daarom ook de vinger aan de pols houden. Het college drie opmerkingen gemaakt waarop de Rekenkamer kort wil ingaan. De Rekenkamer erkent dat voor een nog completer en vollediger beeld inzake het wijkveiligheidsbeleid meer actoren hadden kunnen worden geïnterviewd. Naar overtuiging van de Rekenkamer had dit mogelijkerwijs geleid tot een wat scherper en evenwichtiger beeld maar vrijwel zeker niet tot andere conclusies en aanbevelingen. Hetgeen overigens blijkt uit het feit dat het college het merendeel van de conclusies onderschrijft en de aanbevelingen overneemt. Het feit dat de wethouder Wijkveiligheid geen verslag heeft ontvangen naar aanleiding van het reflectiegesprek en daardoor verder niet inhoudelijk heeft kunnen reageren, betreurt de Rekenkamer. Ergens is in de communicatie iets misgegaan, waarvoor excuus. Tot slot. Dat de ambtelijk wederhoor heeft plaatsgevonden op basis van een rapportage (Nota van Bevindingen) zonder conclusie en aanbevelingen klopt en is conform de procedure. Door de Rekenkamer is in deze procedureel juist gehandeld. De ambtelijk wederhoor vindt uitsluitend plaats op grond van de feitelijke bevindingen (en eventuele correcties van aantoonbare onjuistheden). Pas na deze wederhoor worden de conclusies getrokken en de aanbevelingen opgesteld en toegevoegd aan het conceptrapport dat vervolgens voor een bestuurlijke reactie naar het college is gezonden.
Versie 0 –2
pagina 13 van 33
RekenkamerSpijkenisse 4. ONDERZOEK 4.1 Aanleiding De overheid stelt zich ten doel de leefbaarheid en veiligheid in wijken van steden structureel te verbeteren onder meer door de samenwerkingsverbanden tussen de gemeenten, woningcorporaties, politie, welzijnswerk, bewonersorganisaties, sportorganisaties, scholen en bedrijfsleven te verbeteren en te versterken. De afgelopen jaren is in veel gemeenten op het terrein van die samenwerking geëxperimenteerd met het oog op het verhogen van de wijkveiligheid, dat wil zeggen, het vergroten van de objectieve en subjectieve veiligheid. Landelijk gezien zijn er vele miljoenen euro’s gestoken in de ‘herovering’ van wijken waar de aanpak van veiligheid, integratie, jeugd, onderwijs en armoede prioriteit behoeven.1 Probleemwijken of probleemgebieden kenmerken zich door: onveiligheid, hoge verhuisgeneigdheid (bewoners trekken weg uit de wijk), gebrek aan sociale binding, complexe sociale problematiek, opvoedingsproblemen, jongerenoverlast, werkloosheid en criminaliteit. Daarmee hangen weer problemen samen zoals gebrek aan eigen smoel van woonblokken en buurtjes, de aanwezigheid van een groot aantal nationaliteiten, te weinig diversiteit in de woningvoorraad enzovoort. Er worden doorgaans vier dimensies onderscheiden die van doen hebben met wijkveiligheid: 1. 2. 3. 4.
De fysieke kwaliteit van de woonomgeving; Het aanwezige voorzieningenniveau; De sociale kwaliteit van de woonomgeving; De veiligheidsbeleving van bewoners.2
Het vergroten van de wijkveiligheid bestaat uit het ontwikkelen en toepassen van een scala aan interventies van preventieve, normerende, handhavende en repressieve aard. De sturing van wijkveiligheidsbeleid loopt uiteen van een klassieke top-down benadering naar procesbenadering en van sturing van beleidsnetwerken (netwerkmanagement) tot ketenaanpak. Veel energie is en wordt gestoken in het nut en de noodzaak van de regierol (wie, met wie, hoeveel en waar). Voor een effectieve aanpak is een zekere ‘ontbureaucratisering’ van (gemeentelijke) diensten en instellingen nodig om greep te krijgen op de werkelijkheid in wijken en buurten: dat wat zich afspeelt op straat en achter de voordeuren. We zien in Nederland allerlei varianten en accentverschillen de revue passeren.3 Ook de gemeente Spijkenisse kent geruime tijd - vanaf 2002 - een wijkveiligheidsbeleid en wijkveiligheidsplannen. De vooruitgang en achteruitgang worden onder andere door middel van enquêtes en andere instrumenten regelmatig in kaart gebracht. De resultaten van de leefbaarheidsmonitor zien er niet onverdeeld ongunstig uit. Zij het dat Spijkenisse op de meeste terreinen onder het landelijk gemiddeld scoort met name voor wat betreft de beleefde veiligheidsaspecten in de eigen buurt (zie tabel II: veiligheidsgevoel, criminaliteit en overlast van personen) en bewonersbetrokkenheid (zie: tabel III). In de onderstaande tabellen staan de rapportcijfers over de jaren heen weergegeven, waaruit blijkt dat de meeste thema’s met klei-
1
Zie bijvoorbeeld de studie ten behoeve van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) van: G. Engbersen, E. Snel & A. Weltevrede (2005). Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam. Eén verhaal over twee wijken, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2005) Vertrouwen in de buurt, Amsterdam: Amsterdam University Press. 2 E. Straatman (2010). Stad en beleid. Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers; T. Lupi (2005), Buurtbinding. Sociale Cohesie in Nederland, Amsterdam: Aksant; P. Tops (2007), Regime verandering in Rotterdam. Hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond, Amsterdam/Antwerpen: Atlas (een boek geheel gewijd aan lokaal veiligheidsbeleid). 3 T. Witte (2012). ‘Buurt- en gebiedsgericht werken’, in: H. van Ewijk, F. Spierings & R. van Wijnen, Activeren en verbinden. Basisboek sociaal werk, Amsterdam: Boom/Lemma, p. 195-210
Versie 0 –2
pagina 14 van 33
RekenkamerSpijkenisse ne fluctuaties ‘stabiel’ scoren. Vooruitgang is vooral waar te nemen bij de fysieke thema’s (zie: tabel I) sinds 2001. Tabel I Oordeel leefbaarheid en diverse thema’s (gemiddeld rapportcijfer) 2001
2002
2004
2005
2006
2008
2010
landelijk 2009
totaal oordeel
7,1
7,2
7,2
7,2
7,2
7,2
7,0
7,5
openbare voorzieningen
6,8
6,8
6,7
6,7
7,0
6,9
7,2
6,9
woning voorraad
7,0
7,1
7,0
7,1
7,0
7,0
6,9
7,3
groenvoorzieningen
5,7
5,9
6,2
6,4
6,2
6,5
6,5
6,3
woonomgeving
6,0
6,2
6,3
6,4
6,3
6,4
6,4
6,6
overlast door vuil en stank
5,6
5,8
5,9
6,0
5,8
5,9
6,2
6,4
speelvoorzieningen
5,6
5,8
6,1
6,1
6,0
6,1
6,1
6,0
Tabel II Beoordeling thema’s openbare orde en veiligheid in de eigen buurt (gemiddeld rapportcijfer) 2001
2002
2004
2005
2006
2008
2010
landelijk 2009
overlast activiteiten *)
8,4
8,3
veiligheidsgevoel
6,7
6,7
6,8
6,8
6,9
7,0
7,0
7,5
criminaliteit
6,5
6,4
6,6
6,5
6,5
6,6
6,6
7,1
overlast van personen
6,0
6,1
6,3
6,1
6,2
6,1
6,3
6,8
*) de vraagstelling is in 2010 veranderd, waardoor vergelijking met voorgaande jaren niet mogelijk is
Tabel III Beoordeling thema’s samenleving en betrokkenheid bij de buurt (gemiddeld rapportcijfer) 2001
2002
2004
2005
2006
2008
2010
landelijk 2009
etnische samenstelling
6,2
6,1
6,2
6,2
6,2
6,4
6,3
6,5
buurtbetrokkenheid
5,5
5,6
5,7
5,8
5,8
5,8
5,8
6,3
De bovenstaande tabellen zeggen weinig over de toestand per wijk/buurt, die kunnen nogal verschillen, maar evenmin zeggen ze iets over: het wijkveiligheidsbeleid zelf, de koers van het beleid, de aansturing van het beleid en de onderlinge samenwerking tussen de interne (gemeentelijke) en externe partners. Zeker ook omdat het beleid, de koers en de organisatie rond wijkveiligheid in Spijkenisse in 2009 een forse verandering heeft ondergaan. In zekere zin is er sprake van een trendbreuk, waarop we in deze rapportage zullen ingaan. Zoals in de ‘Inleiding’ is vermeld kondigt het gemeentebestuur in het Collegeprogramma Versterken en beperken aan: samen met anderen het veiligheidsbeleid in Spijkenisse gestalte te willen geven en de regierol te willen uitwerken. Wat het wijkveiligheidsbeleid precies is, wat er wel of niet onder moet worden verstaan en valt, is uit het Collegeprogramma lastig op te maken, omdat de term wijkveiligheid naar buiten toe alleen nog als een merknaam wordt gebruikt en het wijkveiligheidsbeleid deel gaat uitmaken van integrale wijkontwikkelingsplannen. De
Versie 0 –2
pagina 15 van 33
RekenkamerSpijkenisse focus ligt op gebiedsgerichte aanpakken en bestaat uit sociale en fysieke activiteiten/maatregelen om de leefbaarheid en veiligheid in probleemgebieden te bevorderen.
4.2 Onderzoeksaanpak De Rekenkamer Spijkenisse heeft een kortlopend praktijkgericht onderzoek verricht naar het wijkveiligheidsbeleid met nadruk op de periode 2009 tot medio 2012. Echter, de ‘knip’ die het gemeentebestuur in het gevoerde wijkveiligheidsbeleid in 2009 maakte heeft onder andere voor de organisatie (inrichting), coördinatie en uitvoering van de wijkveiligheid dusdanige consequenties gehad dat de Rekenkamer Spijkenisse er niet aan kon ontkomen toch enigszins terug te blikken op de periode vóór 2009 om de verschillen in het beleid te kunnen duiden. De thema’s binnen het wijkveiligheidsbeleid waarop het onderzoek zich richtte zijn: de regierol, de aard van de gedane interventies en genomen maatregelen, de totstandkoming van de keuzes van de gebieden/wijken waarop het wijkveiligheidsbeleid zich richt, de samenwerking tussen de deelnemende partijen, de karakteristieken van en voorwaarden voor succesvolle aanpak en de controleerbaarheid zowel qua beleid (doelbereiking) als financiën. Het is nuttig en leerzaam om de beleidsinitiatieven van de gemeente Spijkenisse ter bevordering van de wijkveiligheid te evalueren en te analyseren. Op basis daarvan kan worden vastgesteld wat de meewerkende en tegenwerkende factoren in het wijkveiligheidsbeleid zijn en wat er in de praktijk verbeterd zou kunnen worden. Daarom zoomt het Rekenkameronderzoek in op de rol van de gemeente (bestuur, diensten, afdelingen en rayons, inclusief jongeren- en opbouwwerk) en de andere spelers: wijkpolitie en woningcorporaties.
4.3 Probleemstelling De volgende onderzoeksvraag is de rode draad geweest bij de uitvoering van het onderzoek: Op welke wijze heeft het wijkveiligheidsbeleid qua inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering binnen de gemeente Spijkenisse in de periode 2009-(medio)2012 gestalte gekregen en wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de totstandkoming en implementatie van het wijkveiligheidsbeleid? Uit de onderzoeksvraag zijn de navolgende deelvragen afgeleid: 1. Wat is de door de gemeente Spijkenisse gehanteerde definiëring van wijkveiligheidsbeleid? (wat houdt het beleid precies in, wat valt er wel en niet onder, wie is verantwoordelijk). 2. Hoe is de organisatie, coördinatie en uitvoering van wijkveiligheid vormgegeven? 3. Welke, al dan niet succesvolle, maatregelen en interventies zijn er genomen (Wat werkt, wat werkt niet) en hoe komen de beleidskeuzes tot stand? (Wie zijn en worden daarbij betrokken). 4. Wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de samenwerking en implementatie (proces en wisselwerking) van het wijkveiligheidsbeleid? 5. Hoe hebben de gemeentelijke en externe (sociale) partners het wijkveiligheidsbeleid vanuit eigen professionaliteit ervaren en wat valt eraan te innoveren? 6. Is het wijkveiligheidsbeleid in voldoende mate te controleren door de raad en waarom?
4.4 Uitgangspunten Voor het onderzoek naar het wijkveiligheidsbeleid heeft de Rekenkamer Spijkenisse geen specifiek normen- en of toetsingskader gehanteerd maar zich wel globaal laten leiden door enkele
Versie 0 –2
pagina 16 van 33
RekenkamerSpijkenisse uitgangspunten/handreikingen die zijn afgeleid uit en staan beschreven in het Kernbeleid veiligheid. Handreiking voor gemeenten van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)4. Het zijn aspecten die volgens de VNG aandacht behoeven bij het formuleren en uitvoeren van veiligheidsbeleid en derhalve deels toepasbaar zijn op het wijkveiligheidsbeleid. Het betreft kort samengevat de volgende uitgangspunten, die impliciet door de Rekenkamer in het onderzoek zijn meegenomen als oriëntatiepunten/denkkader en min of meer een vertaling hebben gekregen in de vorengenoemde (paragraaf 4.3) deelvragen: - Visie op wijkveiligheidsbeleid (aanleiding, strategische doelstellingen). Vanuit een duidelijke visie kunnen: partijen worden betrokken/gemobiliseerd, de lijnen van het beleid uitgestippeld en typen van maatregelen geselecteerd. Bij strategische doeleinden gaat het erom welke situatie wordt nagestreefd; - Uitgangspunten van het wijkveiligheidsbeleid (het al dan niet hanteren van uitgangspunten bij de ontwikkeling van het beleid en de beleidsuitvoering, deelname strategische partners, verbindingen met onderscheidende flankerende beleidsprocessen.) Met andere woorden, de vuistregels en principes die gehanteerd zijn in de beleidsvoering en die met elkaar het recept tot actie vormen; - Prioriteiten in het wijkveiligheidsbeleid (aanwezigheid van hoofdlijnen en meetbare criteria, totstandkoming van keuzes van prioriteiten) Van belang is, aldus de handreiking van de VNG, te weten welke criteria zijn toegepast bij vaststellen van prioriteiten omdat dit het uitvoeringsproces controleerbaar maakt en tevens bepalend is welke maatregelen en aanpakken nodig zijn; - Integraliteit, samenhang en samenwerking (concrete doorbreking van beleidsvelden en beleidsmatige afweging, wederzijdse versterking. ‘Gevoel’ over helderheid van samenhang en keuzes en doorvertaling). Dit zijn belangwekkende elementen voor de realisering van wijkveiligheid. Zonder duidelijkheid over de gezamenlijke ambities/aanpak en een heldere doorvertaling naar het sectoraal beleid, de wijkaanpak en afstemming op het beleid van de deelnemende partners - het leggen van dwarsverbanden - loopt de uitvoering stroef of mogelijkerwijs zelfs vast; - Organisatorische borging (binnen het ambtelijk apparaat, interne en externe afstemming, politiek-bestuurlijke inbedding – rol van de raad, vastleggen afspraken, planning & control, communicatie, capaciteit & middelen, regie over het beleid). Partijen moeten elkaar kunnen ontmoeten, elkaar kunnen aanspreken en van elkaar kunnen leren. Bewaking van voortgang en effecten – een systematiek van planning en control – zijn hierbij van belang, evenals de invulling en uitvoering van de regierol.
4.5 Procedure en werkwijze De Rekenkamer heeft de volgende werkwijze toegepast bij het in kaart brengen van de antwoorden op de onderzoeksvraag en deelvragen. Dit gebeurde in tien stappen, waarin het accent ligt op de bestaande en aan wijkveiligheid deelnemende instituties: 1. Een korte literatuurverkenning naar relevante landelijke publicaties inzake wijkveiligheid, leefbaarheid, wijkaanpak en sociale herovering. 2. Leefbaarheidsmonitor Spijkenisse (Lemon) en de leefbaarheidmeter van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) inzake Spijkenisse – www.leefbaarometer.nl - geraadpleegd. 4
VNG (2003), Kernbeleid veiligheid. Handreiking voor gemeenten, Den Haag: VNG Uitgeverij, p. 45-93. Het Kernbeleid veiligheid kent vijf thema’s: 1. Veilige woon- en leefomgeving, 2. Bedrijvigheid en veiligheid, 3. Jeugd en veiligheid, 4. Fysieke veiligheid, 5. Integriteit en Veiligheid. De gemeenteraad van Spijkenisse heeft aangegeven focus te willen leggen op de thema’s 1 en 3 (Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid 2010-2013, gemeente Spijkenisse). Versie 0 –2
pagina 17 van 33
RekenkamerSpijkenisse 3. Relevante commissie- en raadstukken, het Collegeprogramma, programmabegrotingen, jaarverslagen, verslagen van Task Force de Akkers (uit 2009) en nieuwsbrieven ‘Wijkveilig’ bestudeerd. 4. Een inventariserend gesprek gevoerd met de (ambtelijk) regisseur wijkveiligheid, waarin tevens is gevraagd de Rekenkamer een lijst aan te leveren van te interviewen relevante personen (partners). 5. Op basis van de vorenstaande vier stappen is een topiclijst met vragen opgesteld voor het voeren van halfgestructureerde vraaggesprekken. 6. Met enkele uitvoerende - operationele - partners aan de frontlijn (rayonmanagers, jongerenwerkers, opbouwwerker, woningcorporaties en wijkpolitie) zijn op basis van de topiclijst gesprekken gevoerd. Daarna zijn de interviews uitgewerkt en ter goedkeuring, verbetering en aanvulling voorgelegd aan de gesprekspartners. 7. De naar voren gekomen bevindingen zijn vervolgens weer getoetst aan de hand van de inhoud van de verslagen die worden (zijn) opgesteld naar aanleiding van de rayonteambijeenkomsten van de rayons West en Oost (2010 en 2011) waaraan de in stap 6 genoemde partners doorgaans deelnemen (wijkveiligheid en veiligheid zijn vaste agendapunten tijdens de rayonvergaderingen die ongeveer per rayon één keer per twee maanden plaatsvinden). 8. De Rekenkamer heeft in een drietal gebieden een eigen (fysieke) wijkschouw uitgevoerd: Meesstraat/Kwakstraat, Snoekenveen/Baarsveen en Akkers-centrum. 9. Vervolgens zijn er gesprekken gevoerd met enkele sleutelfiguren uit het ‘beleidsdeel’ (het stadhuis) van wijkveiligheid: twee regisseurs, waaronder de regisseur Wijkveiligheid, de regisseur Jeugd, Participatie & Veiligheid en de beleidsmedewerker wijkontwikkelingsplannen. De keus hiertoe werd medebepaald door de gemeenteraad van Spijkenisse gelegde focus op de thema’s Veilige Woon- en leefomgeving en Jeugd & Veiligheid (zie: voetnoot 4). De gespreksverslagen zijn ter goedkeuring, verbetering en aanvulling aan hen voorgelegd. 10. Tot slot heeft een apart afrondend reflectiegesprek plaatsgevonden met de verantwoordelijk wethouder beheer van de openbare ruimte, wonen, wijkgerichte aanpak en wijkveiligheid, waarin de portefeuillehouder zijn visie kon gegeven op de onderwerpen inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering wijkveiligheid.
Versie 0 –2
pagina 18 van 33
RekenkamerSpijkenisse
5. Bevindingen 5.1 Inleiding Vanaf 2002 werden in de gemeente Spijkenisse via een interactieve aanpak samen met bewoners, woningcorporaties en politie wijkveiligheidsplannen opgesteld. Sinds 2006 beschikt iedere wijk in Spijkenisse over een wijkveiligheidsplan waarin een maatregelenplan - op basis van onder andere door bewoners aangegeven prioriteiten – is opgenomen. Er zijn dertien wijkveiligheidsplannen. De acties en maatregelen uit deze plannen zijn inmiddels grotendeels uitgevoerd. De wijkveiligheidsplannen hebben tevens aanleiding gegeven tot stadsbrede (overkoepelende) projecten als gedragscampagnes, buurtpreventie en buurtbemiddeling. In 2009 heeft een actualisatie van het beleid plaatsgevonden en werd besloten het wijkveiligheidsbeleid meer specifiek te richten op een zes- tot achttal begrensde probleemgebieden binnen het totale geheel van de wijkveiligheidsplannen. Het zijn gebieden die in aanmerking komen voor een versnelde ‘revitalisering’, omdat de leefbaarheid en veiligheid daar onder druk staan (de zgn. actiegebieden) of dreigt te komen (de zgn. aandachtsgebieden). Onder het motto ‘wijkaanpak is maatwerk’ is de integraal gebiedsgerichte aanpak geïntroduceerd. Het betekent inzetten daar waar nodig is en of gewenst met het uitgangspunt dat buurten en wijken zo beter en grondiger - effectief - kunnen worden aangepakt. De gebieden die niet vallen onder het kopje ‘revitalisering’ – aangeduid als beheergebieden – worden op basis de eerder genoemde maatregelenplannen op onderhoudsniveau door de rayons van Wijkbeheer bediend. Bij deze koersverandering speelde ook een rol dat in de periode vóór 2009 in de loop van de tijd de nadruk te zeer was komen liggen op fysieke maatregelen, terwijl wijkleefbaarheid eveneens van doen heeft met sociale, economische en veiligheidsaspecten. Of zoals één van de geïnterviewden zich herinnert: “De kleur van de steentjes rond Akkerhof of welke soort bomen er geplaatst moest worden, werd als het ware een steeds belangrijker item”. Zoals eerder gemeld richt het wijkveiligheidsbeleid zich na 2009 in brede zin op een samengaan van fysieke-, sociale-, economische- en veiligheidscomponenten; daarbinnen zijn overlastbestrijding en het bevorderen van veiligheidsbeleving belangrijke speerpunten. Een opvallend en opmerkelijk element is dat het begrip wijkveiligheid sindsdien alleen als ‘merknaam’ wordt aangewend. Wijkveiligheid werd niet als meer het exclusieve eigendom van een in zekere zin zelfstandig functionerend projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie beschouwd. Wijkveiligheid was namelijk tot 2009 een project, naast de lijnorganisatie. “Als project kwam (wijkveiligheid) echter in de loop van der jaren verder van de lijnorganisatie te staan. Hierdoor werd het steeds moeilijker om activiteiten/maatregelen van Wijkveiligheid binnen reguliere jaarplanningen van afdelingen een plek te laten krijgen. Gekozen is daarom Wijkveiligheid onderdeel te laten uitmaken van de lijnorganisatie en hierdoor de verantwoordelijkheid van de organisatie te laten zijn en niet alleen van het toenmalige projectbureau. Met andere woorden: wijkveiligheid is een product geworden binnen en van de (gemeentelijke) reguliere dienstverlening”.
De keuze voor een gebiedsgericht beleid en het nadrukkelijk incorporeren van (wijk)veiligheid als één van de componenten van de leefbaarheid in wijken betekenden dat het zelfstandig opererende projectbureau Wijkveiligheid kon verdwijnen. Begin 2009 is besloten wijkveiligheid op te nemen in de lijnorganisatie van het gemeentelijke apparaat en de ‘producten’ (activiteiten en maatregelen) tot onderdeel te maken van de dagelijkse dienstverlening en de verant-
Versie 0 –2
pagina 19 van 33
RekenkamerSpijkenisse woordelijkheid van de deelnemende partijen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie. Voor dit nieuwe concept werd in 2009 een ketenregisseur wijkveiligheid aangesteld die geacht wordt tussen alle betrokken partijen en (lijn)organisaties te staan en tot taak heeft deze in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij de ontwikkeling van (nieuwe) projecten en activiteiten. De regisseur signaleert problemen, bewaakt processen en levert een bijdrage aan wijkveiligheid gelieerde dienstverlening en producten zoals buurtpreventie, buurtbemiddeling en het integraal veiligheidsbeleid. De regisseur neemt deel aan uiteenlopende bestuurlijke en ambtelijke overleggen en heeft een adviserende functie. De omvang van de huidige gemeentelijke formatie ‘wijkveiligheid’ is vergeleken met de bezetting van het voormalige projectbureau met circa 70 procent zeer fors gekrompen oftewel teruggebracht van 6,7 naar 1,9 fte. De formatie bestaat momenteel uit: een regisseur, een communicatieadviseur en enige administratieve ondersteuning. Er waren diverse reden voor het opheffen van het projectbureau Wijkveiligheid: 1. Het projectbureau werd te autonoom; 2. De samenwerking liep stroef. Alle partijen hadden eigen doelen, meningen, belangen en een aandeel in de besluitvorming; 3. Er ontstond een zekere weerstand tegen de integrale aanpak van wijkveiligheid omdat het soms weinig concreet was. Sommige partners voelden zich minder betrokken bij bepaalde onderdelen van de integrale wijkveiligheidsaanpak.
De overgang, vooral de wijze waarop, van het ‘oude’ naar het ‘nieuwe’ concept heeft enige wrevel veroorzaakt bij enkele partijen, vooral personen, met als consequentie een nog altijd in de interviews merkbaar wantrouwen en ongenoegen tussen enkele partijen, vooral tussen beleid en uitvoering. Daarnaast speelt een verschil van visie op wat het wijkveiligheidsbeleid in de praktijk zou moeten inhouden, wat het is, een zekere rol. Samengevat: In 2009 heeft een actualisatie van het wijkveiligheidsbeleid plaatsgevonden en is besloten het beleid te richten op een beperkt aantal begrensde probleemgebieden, waar de leefbaarheid en veiligheid onder de druk staan. De nadruk ligt op het treffen van een gecombineerde aanpak van fysieke-, sociale-, economische- en veiligheidsmaatregelen. Ook werd de organisatie anders ingericht. De term ‘wijkveiligheid’ wordt vanaf 2009 alleen nog gebruikt als merknaam. Niet bij alle partijen is deze als abrupt ervaren koerswijziging goed gevallen.
5.2
Wijkveiligheidsbeleid 2009 tot medio 2012
Uit de door de Rekenkamer bekeken de programmabegrotingen, jaarverslagen, bestuursrapportages, kadernota’s en stukken waarop de raad zich qua kaderstelling en controle moet baseren, treedt een diffuus beeld naar voren over wat wijkveiligheid is en waar het wijkveiligheidsbeleid uit bestaat. Bij de diverse programmaonderdelen (Openbare Orde & Veiligheid, Beheer & Openbare Ruimte, Sport Cultuur & Welzijn enzovoort) komen verspreid zaken aan de orde die directe of indirecte raakvlakken hebben met (wijk)veiligheid. ‘Wijkveiligheid’ wordt als term verscheidene keren in de stukken gebruikt maar niet specifiek en apart uitgewerkt. Wat er wel of niet onder moeten worden verstaan is niet duidelijk, althans er is in de ogen van de Rekenkamer lastig een coherent beeld te geven. Dat komt eveneens pregnant naar voren uit de afgenomen interviews. Hieronder geven we een reeks uitspraken weer, naar aanleiding van het gespreksonderwerp ‘wijkveiligheidsbeleid in Spijkenisse’. “Het wijkveiligheidsbeleid (…) omvat een grote hoeveelheid aan onderwerpen en onderwerpjes (vlekjes)”. “Dat is lastig te beantwoorden. Wijkveiligheidsbeleid gaat volgens mij over het beïnvloeden van subjec-
Versie 0 –2
pagina 20 van 33
RekenkamerSpijkenisse tieve belevingen van burgers/wijkbewoners. Het is in de uitvoeringspraktijk een zeer breed beleidsveld”. “Wijkveiligheid in Spijkenisse omvat wel heel veel (…) en bestaat beleidsmatig uit ad hoc beslissingen, er zit weinig samenhang in”. “Er is volgens mij geen gezamenlijke definitie of concept geformuleerd wat onder wijkveiligheid exact moet worden verstaan en gerekend”. “Wijkveiligheid is een containerbegrip (…) dat nooit een verdere uitwerking heeft gekregen”. “Wijkveiligheid is alles omvattend. Er zitten zaken en elementen in die niet direct van doen hebben met wijkveiligheid. Omdat er geen gemeenschappelijke definitie is geformuleerd door de gezamenlijke deelnemende partijen loopt het wijkveiligheidsbeleid uiteen van beheer (iets waartoe de gemeente toch al verplicht is) en onderhoud tot openbare orde (handhaving)”. “Poeh, de kern/het wezen van wijkveiligheid is niet helder (…) vastgesteld. In ieder geval kan ik me niet voor de geest halen of dit ooit is besproken en vastgesteld”. “Wat wijkveiligheid is of wat er beleidsmatig onder wordt verstaan vind ik lastig te beantwoorden. Het begrip roept (bij mij) twee associaties op: de termen ketenregisseur en gebiedsgerichte aanpak”. “Het huidige wijkveiligheidsbeleid bestaat grotendeels uit het nemen en uitvoeren van incidenteel gedreven maatregelen” .
Ook de notulen van de bijeenkomsten rayonteams van de Rayons West en Oost, waaruit de Rekenkamer enkele steekproeven heeft genomen, tonen dat wijkveiligheid voor de partners klaarblijkelijk moeilijk te plaatsen valt. In principe komen de deelnemende partners per rayon gemiddeld één keer per twee maanden bijeen om de stand van zaken met elkaar op uitvoeringsniveau door te spreken. Daar wordt besproken wat er in den brede in het desbetreffende rayon speelt, wat er wordt gedaan - inzet- en wie verantwoordelijk is. Naast de ‘vaste’ agendapunten als integrale aanpak leefbaarheid (fysiek/beheer), buurtbemiddeling/buurtpreventie, jeugd/jeugdoverlast, wonen en sociale vraagstukken waarover in de notulen verslaglegging wordt gedaan, is wijkveiligheid standaard een apart bespreekpunt. Echter, het agendapunt wijkveiligheid komt doorgaans minimaal aan de orde en bevat regelmatig de woorden “geen melding/mededeling”. Op zich niet vreemd omdat alle eerdere agendapunten, zij het gescheiden en niet in samenhang, het gras voor de voeten wegmaait. Op een later tijdstip is dit enigszins ondervangen door het thema gebiedsgerichte aanpak te scharen onder het agendapunt wijkveiligheid. Over het globale (brede) doel van wijkveiligheid bestaat wel eenstemmigheid. In principe gaat om het garant staan van de veiligheid van bewoners in hun wijk en directe leefomgeving. Het structureel bijdragen aan een veiligheidsgevoel. Wijkveiligheid gaat in zeer belangrijke mate over ervaren gevoelens. Wijkveiligheid heeft alles te maken met leefbaarheid en vooral hoe men dit vertaalt in de praktijk. Het is het managen van bewonerstevredenheid. Het heeft van doen met stabiliteit en balans in wijken en het absorptievermogen van bewoners. Het komt neer op het gezamenlijk extra aandacht geven aan probleem- en risicogebieden, op basis van door bewoners en partners gesignaleerde misstanden, en dat ook vasthouden. Met andere woorden, zoals een gesprekspartner opmerkte, een vergrootglas leggen op de wijk of delen daarvan, kijken wat er aan de hand is en vervolgens een gestructureerde aanpak inzetten. Maar over de accenten die gelegd worden of dienen te worden in wijkveiligheid lopen de meningen en ervaringen uiteen. Aan de hand van gedane uitspraken illustreren we de uiteenlopende opvattingen en visies. “In het beleid zou de sociale kant (…) meer aandacht moeten krijgen daar zitten deels de werkelijke
Versie 0 –2
pagina 21 van 33
RekenkamerSpijkenisse problemen en knelpunten. Het fysieke is in aanpak zichtbaarder terwijl sociale aspecten minder zichtbaar, moeilijker grijpbaar, zijn en tijd vragen. Fysiek en sociaal moeten beter gecombineerd worden. Ze hebben met elkaar te maken”. “De sociale pijler (…) komt niet in alle opzichten goed uit de verf. Het is letterlijk armoedig”. “Je mag je de vraag stellen of het onderhoud van openbaar groen in het algemeen tot wijkveiligheid mag worden gerekend tenzij er sprake is van een gevaarlijke situatie. Wijkveiligheid dient zich meer te richten op sociale veiligheid, bestrijden van overlast en begeleiden van problematische en zwakke gezinnen in buurten. Dat is noodzakelijk en het werkelijke kernprobleem. In sommige buurten is sprake van botsende leefstijlen. Om zoiets op te lossen vraagt geduld en inzet (…)”. “Wijkveiligheid bestaat deels uit toch al geplande wijkbeheer en onderhoud (…). Een van de meest lastige terreinen is de sociale aanpak. De vraag is of achter de voordeur wel of niet onder wijkveiligheid valt”. “Op het gebied van veiligheid en participatie komt wijkveiligheid veelal neer op door bewoners beleefde (al dan niet terechte) overlast van bepaalde groepen jongeren”. “Wijkveiligheid bestaat in hoge mate uit het treffen van fysieke maatregelen, de aanpak van sociale aspecten komt nauwelijks van de grond, evenals de vraag hoe wijken eruit moeten zien in de betekenis van wie (welke groepen) er zouden moeten/mogen wonen of juist niet”. “Wijkveiligheid behoort te gaan over het investeren in contacten, het inzetten op menselijke relaties, streven naar samenhang (sociale cohesie). Hondenpoep is niet echt een wijkveiligheidsprobleem”.
Toch behoeven de vorengenoemde meningen en kritische opvattingen enige nuancering. Het wijkveiligheidsbeleid heeft na 2010 in de vorm van de gebiedsgerichte aanpak een ‘kanteling’ gemaakt van hoofdzakelijk fysieke maatregelen en handhaving naar meer aandacht voor het verstevigen van de sociale pijler. Immers, in ‘oude’ situatie van vóór 2009, bepaalden bewoners op interactieve wijkveiligheidsavonden door middel van het benoemen van thema’s en het toekennen van punten (het stickeren) in belangrijke mate de koers. Die keuzes kwamen voornamelijk neer op verzoeken tot het nemen van fysieke maatregelen en het aanpakken van jongerenoverlast. Andere wezenlijke aspecten scoorden minder ‘stickers’ en bleven daarom deels onderbelicht. In de gebiedsgerichte aanpak is er meer focus op maatwerk waardoor er meer balans komt tussen fysiek en sociaal. Zo zal in de gebiedsgerichte aanpak van Groenwoud Hoog het accent gaan liggen op sociaal en minder op fysiek, terwijl in de inmiddels afgeronde aanpak van DC Meesstraat/P. Kwakstraat het ging om een combinatie van fysiek, sociaal en handhaving. Dat er meer oog is voor de sociale problematiek blijkt uit de inzet en betrokkenheid van jongerenwerkers en opbouwwerkers bij wijkveiligheid. Samengevat: Er is een diffuus en weinig coherent beeld van wat het wijkveiligheidsbeleid – gebiedsgerichte aanpak - in de praktijk zou moeten inhouden, wat er onder moet worden verstaan en begrepen. Het wordt als een zeer breed en weinig afgebakend beleidsterrein ervaren. Over de globale doelstelling bestaat eenstemmigheid: bevorderen van leefbaarheid (bewonerstevredenheid) en het veiligheidsgevoel van bewoners. Over prioritering, de noodzakelijk te maken beleidskeuze, lopen de meningen uiteen. De sociale pijler wordt binnen het wijkveiligheidsbeleid – gebiedsgerichte aanpak – als nog te zwak en nog te onderbelicht bestempeld.
5.3
Gebiedsgerichte aanpak
In het kader van het wijkveiligheidsbeleid zijn in de rayons West, Noord en Oost zes begrensde gebieden vastgesteld voor een gebiedsgerichte aanpak. Het zijn buurten (gebieden) en straten
Versie 0 –2
pagina 22 van 33
RekenkamerSpijkenisse waar specifiek maatwerk wordt voorgestaan. Volgens de programmabegroting 2012: “(kan) voor elke wijk of gedeelte daarvan de (…) opgave anders zijn”. Het betreft de gebieden: Akkers-centrum, Vogelenzang Zuid, De Hoek, DC Meesstraat/P. Kwakstraat, Snoekenveen/Baarsveen en Groenewoud Hoog. Het roept de vraag op: Hoe die gebiedskeuzes, op grond van wat, tot stand zijn gekomen en waarom? Uit de bestudering van enkele interne stukken komt naar voren dat de keuze, inclusief de onderbouwing, voor de zes begrensde gebieden feitelijk al door Wijkbeheer in het najaar van 2008 is gemaakt – gefilterd – en in principe “verder is uitgewerkt” met bestuurlijke instemming op strategisch - lees: stuurgroep - niveau. In het voorjaar van 2009 vernamen de deelnemende interne en externe partners in de projectgroep wijkveiligheid ‘nieuwe stijl’ – het projectbureau Wijkveiligheid is inmiddels ontmanteld – de conceptkaders en de randvoorwaarden waarbinnen wijkveiligheid in de zes begrensde gebieden vorm en inhoud moe(s)ten krijgen. De rayonmanagers kregen “vrijheid van invulling” om in samenspraak met hun partners binnen de vastgestelde kaders maatwerk te gaan leveren. Bij het vaststellen van de gebieden is een onderscheid gemaakt naar zogeheten beheer-, aandacht- en actiegebieden. Naar de toenmalige stand van zaken werd Akkers-centrum als actiegebied bestempeld en liggen Vogelenzang Zuid, De Hoek, Mees/Kwakstraat, Snoekenveen/Baarsveen en Groenewoud Hoog “tussen de kwalificatie beheer- en aandachtsgebied” in. De overige gebieden in Spijkenisse vallen onder beheer en “zullen op onderhoudsniveau bediend worden”. Nadrukkelijk werd destijds gesteld, zo komt in de stukken naar voren, dat de inzet van wijkveiligheid “stopt bij de deurknop”. Met andere woorden: niet verder uitstrekt dan tot aan de voordeur. Sociale problemen achter de voordeur, in ogen van de Rekenkamer vallend onder de sociale pijler, werden gekwalificeerd als een private aangelegenheid voor private partners. Toch hield men een slag om de arm, want informatie-uitwisseling en ondersteuning op verzoek konden in het kader van wijkveiligheid eventueel alsnog aan de orde komen. De zes geduide gebieden werden in de loop van 2009 via de ketenregisseur Wijkveiligheid voor advies en besluitvorming doorgeleid naar de Stuurgroep en het college. De gevolgde procedure heeft onduidelijkheid opgeroepen bij de diverse deelnemende partners op uitvoeringsniveau. Er zou bij de vaststelling van de begrensde gebieden onvoldoende gebruik zijn gemaakt van de praktijkkennis aan de frontlijn. De besluitvorming wordt als enigszins ondoorzichtig en inconsistent ervaren. Enkele citaten uit de gevoerde gesprekken illustreren dit: “De gebiedsgerichte aanpak Groenewoud Hoog is vooral top-down, terwijl die van Snoekenveen/Baarsveen vooral bottum-up is”.5
“Ieder rayon werd destijds verondersteld samen met de externe partners binnen het rayon een gebied aan te wijzen (…) waar extra inzet/aandacht op zou worden gepleegd. Of dit nu allemaal gebieden zijn die men als echt problematisch in de sfeer van veiligheid mag beschouwen, mag je betwijfelen?” “De keuzes voor de gebiedsgerichte aanpak (welke gebieden in aanmerking komen) is hoofdzakelijk een beleidskeuze geweest die gemaakt is op het stadhuis naar aanleiding van klachten van bewoners en signalen vanuit het rayon”. “De gebiedsgerichte aanpak als ‘nieuw’ concept roept vanuit beleidsoptiek vragen op. Het waarom (mo-
5
Naar verluidt in de procedure van hoor- en wederhoor was de verwachting van de gemeente en partners met betrekking tot de participatiegraad van bewoners in de plannen van aanpak, gezien eerdere ervaringen, vooraf niet hooggespannen. Volgens zeggen is inmiddels het tegendeel gebleken. Derhalve behoeft , aldus de wederhoor, de opmerking over topdown benadering voor Groenwoud Hoog nuancering. Versie 0 –2
pagina 23 van 33
RekenkamerSpijkenisse tivering) van de keuze van die gebieden is bij mij niet bekend, evenmin de beantwoording van de vraag of deze aanpak betekent dat wijkveiligheid zich primair beperkt tot deze keuzegebieden (…)” . “Het heeft er iets van weg dat een bepaalde lobby van burgers bij het gemeentebestuur om de leefbaarheid te verbeteren leidt tot een min of meer dwingende, vanuit wijkveiligheidsperspectief niet altijd geheel gerechtvaardigde, keuze” .
Voor wat betreft de keuze, mag in dit licht de uitslag van de enquête onder een honderdtal bewoners van Baarsveen (bij aanvang van de gebiedsgerichte aanpak Baarsveen, begin 2011) als opmerkelijk worden beschouwd. De respondenten gaven bij meerderheid aan positief te zijn over hun leefomgeving. Men was te spreken over de buurt: leuk, rustig en kindvriendelijk. Over het onderlinge contact met de buren waren de geënquêteerden tevreden en overlast werd met uitzondering van een enkele keer van jongeren of automobilisten niet als dominant probleem gezien. Baarsveen kreeg een rapportcijfer 7/8. Klaarblijkelijk zagen deze ondervraagde bewoners Baarsveen klaarblijkelijk niet als een echt probleem(actie)gebied. In het gesprek van de Rekenkamer met het rayon kwam naar voren dat destijds bij het in kaart brengen van de problemen in Baarsveen (en ook Snoekenveen) gebruik is gemaakt van een SWOT-analyse, waarin op basis van de ervaringen van de partners de sterke en zwakke kanten zijn geanalyseerd om zo maatwerk te kunnen leveren. Ondanks de geuite kritieken, constateert de Rekenkamer dat er in het kader van de gebiedsgerichte aanpak binnen de rayons het nodige aan acties en maatregelen is ondernomen. Al lopen de oordelen (waarover straks meer) over de daadwerkelijke effectiviteit en zinvolheid uiteen. Wie de Nieuwsbrieven Wijkveiligheid en beleidsstukken erop naslaat of de moeite neemt door een aantal wijken/straten in actie- en aandachtsgebieden te wandelen, zoals de Rekenkamer in een eigen schouw heeft gedaan, ziet dat het nodige wordt gedaan en vooruitgang is geboekt. Waarneembaar zijn in ieder geval reparaties en weghalen van hekken, speeltoestellen, het cameratoezicht, de inzet van stadswachten voor toezicht in de wijken en gemeentelijke opsporingsambtenaren (GOA). Verder worden genoemd en zien we ondermeer het verwijderen van een visvlonder en een steigertje, herinrichting parkeerplaatsen (veilig parkeren), aanpak van sporthal, beplanting, maatregelenpakket voor winkeliers, plaatsen van hekken ter reductie van overlast, aanleg rotonde, aanleg hondenpoepveld, snelheidsmetingen, herinrichting van binnenterreinen en speelveldjes (plaatsen speeltoestellen), aanpak van oversteekplaatsen, opknappen van verwaarloosde tuintjes en schuttingen, renovatie groenvlakken, herbestrating, verplaatsing bushalte, verbetering straatverlichting enzovoort. Wat opvalt is dat de getroffen maatregelen grotendeels fysiek van aard zijn, ze bevatten voornamelijk acties op het gebied van beheer en onderhoud, met daarnaast als prioriteit de bestrijding van overlast door jongeren. De vindplaatsgerichte inzet van het jongerenwerk en de inzet van het opbouwwerk hebben, in samenspraak met wijkpolitie en woningcorporaties, tot doel het bevorderen van: binding onder bewoners, zinvolle vrijetijdsbesteding jongeren en een goede relatie met de winkeliersvereniging. Naast deze maatregelen en acties zijn buurtpreventieteams, buurtbemiddeling en gedragscampagnes ingezet om de wijkveiligheid te vergroten. In de gebiedsgerichte aanpak zijn de plannen zoveel mogelijk samen met de betrokken bewoners opgesteld. Vooraf zijn meningen, wensen en ideeën gepeild. Dit gebeurt door het houden van enquêtes, gesprekken met bewoners en gezamenlijke interactieve bijeenkomsten - vuurkorfavonden, schouwen, Tuin-Fleurop-Dag etc. – om zo ook de betrokkenheid te verhogen en te versterken. Het doel is: een prettig klimaat, een veilige buurt te creëren en bewoners te betrekken bij de handhaving in hun buurt. Een deel van de bewoners blijkt dan ook bereid te zijn zich in te zetten voor hun directe leefomgeving door deelname aan buurtpreventie of andere activiteiten.
Versie 0 –2
pagina 24 van 33
RekenkamerSpijkenisse Samengevat: De totstandkoming van keuzes en de gevolgde procedure bij het vaststellen van de probleemgebieden voor de gebiedsgerichte aanpak en inbreng daarbij van de deelnemende partners wordt kritisch bejegend. De besluitvorming hieromtrent komt als ondoorzichtig en inconsistent over. Sedert de invoering van de gebiedsgerichte aanpak is een groot aantal maatregelen getroffen en acties uitgevoerd ter bevordering van de leefbaarheid. In meerderheid zijn het fysieke maatregelen – beheer en onderhoud – en interventies gericht op jongerenoverlast.
5.4
Effectiviteit
Van belang te weten is, wat in ogen van de betrokken partners de best practices en werkzame bestanddelen en wat naar hun inzicht de zwakke elementen zijn binnen het wijkveiligheidsbeleid zijn. Op voorhand kunnen we stellen dat de precieze effectiviteit van de maatregelen en acties naar oordeel van de Rekenkamer niet in alle opzichten altijd even makkelijk en objectief zijn te achterhalen. Enkele gedane uitspraken: “Het doel van het wijkveiligheidsbeleid is weinig specifiek geformuleerd, wat wil de gemeente nu precies bereiken? Het ontbreekt doorgaans aan tussentijdse evaluaties over al dan niet bereikte doelen en hoe we als partners iets willen bereiken. Er wordt in een te geringe mate gekeken naar het eindproduct, hoe het eruit moet zien, hoe het is bereikt en waarom?” “Wat ontbreekt in het beleid zijn maatregelen/blijvende acties op langer termijn uitzetten en ook het monitoren van de outcome”. “Niet in alle opzichten wordt gemeten en gemonitoord wat de opbrengsten zijn. Dat is ook niet altijd nodig”. “De daadwerkelijke effecten en opbrengsten van wijkveiligheid zijn lastig in kaart te brengen. Een wijkschouw is aardig maar richt zich primair op het zichtbare en niet op de problematiek die zich vaak achter de voordeuren voordoen”.
De effectiviteit wordt in het kader van wijkveiligheid (gebiedsgerichte aanpak) hoofdzakelijk gemeten op basis van output (kwantiteit), zichtbare veranderingen (bijvoorbeeld aanleg parkeerplaats) en minder op outcome (maatschappelijke kwaliteit). Er wordt gebruik gemaakt van de input van de partners, wijk- en buurtschouwen, sterrenmethodiek, meldingen (registratie) van klachten, veiligheidsrapportages en de leefbaarheidsmonitor (lemon). De gemeentelijke jaarstukken en programmabegrotingen geven een tamelijk summier overzicht van wat er bereikt en gedaan is. Om enig zicht te krijgen op wat wel en niet zou werken, heeft de Rekenkamer daarom naast stukken die raadsleden krijgen voorgelegd, ook expliciet gevraagd naar de ervaringen van de deelnemende partners. De deelname en betrokkenheid van bewoners zijn zoveel mogelijk, zeker bij aanvang, gestimuleerd en aangemoedigd. Via o.a. de Nieuwsbrieven zijn de bewoners op de hoogte gebracht van bijeenkomsten, acties en maatregelen en gewezen op contactpersonen en -adressen waar ze met vragen, verzoeken en suggesties terecht kunnen. Echter, in ogen van enkele betrokken gesprekpartners is het wijkveiligheidsbeleid van een proces tot samenwerking met bewoners verworden tot een beleid dat in belangrijke mate wordt bepaald door gemeentelijke diensten, waarin de rol van bewoners enigszins is teruggebracht. “Het integrale van de oorspronkelijke aanpak van wijkveiligheid was: samen met partners en bewoners bekijken wat goed gaat en niet goed gaat, waar de problemen zitten en wat de oorzaken zijn, hoe kunnen we dit met elkaar oplossen, wat kunnen we samen doen. Maar ook wat kan niet en waarom? Die gemeenschappelijkheid en onderlinge afstemming blijkt nu door de brede aanpak van wijkveiligheid, ook in de gebiedsgerichte aanpak, min of meer weggezakt te zijn”.
Versie 0 –2
pagina 25 van 33
RekenkamerSpijkenisse “Nadat wijkveiligheid in de lijn is geplaatst, is het min of meer uit de publiciteit verdwenen. Het is sedertdien wat meer verborgen geraakt omdat de brede bewonersbetrokkenheid is weggevallen”.
Het vorenstaande behoeft niettemin enige nuancering. Op de vraag van de Rekenkamer of die bewoners worden bereikt om wie het werkelijk te doen is, werd geantwoord: Dat inderdaad op de georganiseerde bewonersbijeenkomsten mensen komen die belangstelling en interesse hebben in het wel en wee van hun leefomgeving en dat begrijpelijkerwijs overlastgevende gezinnen en jongeren hun neus niet laten zien. Ze willen niet in het beklaagdenbankje komen. Erkend werd dat hierin het gevaar schuilt dat alleen de klagers worden gehoord en hun zin krijgen. Het gaat er ook om te weten wat de anderen willen en tegen welke problemen zij aanlopen. Juist daarom is de rol van de wijkpolitie, de woningcorporaties, het opbouwwijk en het jongerenwerk in wijkveiligheid functioneel. Zij benaderen overlastgevende jongeren, ouders en probleemgezinnen en leggen contacten met omwonenden. Ze voeren zogeheten één op één gesprekken, bevragen bewoners over problemen, wat ze willen, wat er is en waar naar toe het moet met de wijk en buurt. Het effect en essentie van het frontlijnwerk zijn vooral gebaseerd op vertrouwen. Het jongerenwerk en opbouwwerk kenmerken zich door het (ver)binden van bewoners en jongeren in de wijken en niet per definitie door handhaving. De zogeheten Beke aanpak (groepsaanpak overlastgevende jongeren) wordt daarom met de nodig twijfels bekeken. Hoewel de gesprekspartners aangeven dat de Beke aanpak op zich een nuttig instrument is, doet deze aanpak deels afbreuk aan de ‘verbindende’ missie van het jongerenwerk omdat informatie met de politie en gemeente moet worden gedeeld die juist de vertrouwensrelatie tussen de werkers, jongeren en bewoners kan schaden. “Wijkveiligheid behoort te gaan over inhoud, het gaat voor 90% over de beeldvorming”.
De vorenstaande uitspraak werd onder meer gedaan, toen in de gevoerde gesprekken de door gemeente Spijkenisse stadsbrede gedragscampagnes aan de orde kwamen. Vrijwel zonder uitzondering worden de gedragscampagnes kritisch bejegend. In essentie komt de geuite kritiek erop neer, dat er nauwelijks gevolg wordt gegeven (gehandhaafd) aan de verkondigde boodschappen en (publieke) oproepen. De gedragscampagnes stellen in ogen van de meeste betrokkenen feitelijk weinig voor, omdat vaak na een veel belovende start de follow up en handhaving te wensen overlaten. Naar de gevoelens van de gesprekpartners draagt het niet meetbaar bij aan de ‘objectieve’ wijkveiligheid. “Campagnes en hondenpoepbeleid zijn aardig maar het draait om handhaving. Wanneer je niet handhaaft hebben gedragscampagnes, dus ook hondenpoepbeleid, weinig zin en nut”. “De campagnes kenmerken zich door een hoge mate van betutteling en zijn niet effectief.” “Aan grote campagnes als ‘Spijkenisse, ben jij’ heb je niks. Gedragscampagnes zijn (…) schijnoplossingen”. “Gedragscampagnes zijn prima, maar het werkt slechts heel even omdat er geen structurele aandacht aan wordt gegeven en nauwelijks op wordt gehandhaafd”.
Handhaving is een vaak genoemd begrip in de gesprekken, beleidsstukken en verslagen over wijkveiligheid en gebiedsgerichte aanpak. Gevraagd naar voorbeelden van weak practices en good practices wordt in het eerste geval de Gemeentelijke Opsporingsambtenaren (GOA) genoemd. De inzet van (buurt)GOA’s is in ogen van nogal wat gesprekspartners eigenlijk te beperkt. Opsporingsambtenaren zou de gemeente niet alleen overdag maar ook in de avond moeten inzetten. De inzet op daadwerkelijke handhaving is naar het oordeel van sommigen minimaal.
Versie 0 –2
pagina 26 van 33
RekenkamerSpijkenisse “Het aanspreken van burgers op verkeerd gedrag heeft voor GOA’s geen prioriteit. Ze concentreren zich op parkeerbeleid (fout parkeren). Handhaving heeft zo een beperkt effect”.
Wat wel werkt en een als een good practice is ervaren zijn de buurtpreventieteams. In 2009 is gestart met buurtpreventie: een instrument bedoelt voor en door de bewoners. Er zijn momenteel circa 140 vrijwilligers - lopers - actief in tien wijken. Zij fungeren als de oren en ogen voor de gemeente, de politie en woningcorporaties. Het signaleren, constateren en melden van niet-wenselijke situaties in de openbare ruimte is één van de doelstellingen. De lopers van buurtpreventie mogen mensen aanspreken op ongewenst gedrag en kunnen de hulp van politie inroepen. Buurtpreventie is een nuttig instrument en een bewijs van bewonersbetrokkenheid: “Het zijn bewoners die niet uitsluitend voor de televisie willen blijven zitten en juist actief willen optreden in hun directe leefomgeving”. “Bewoners die voor hun buurt wat willen betekenen uit enthousiasme en betrokkenheid, daar is wel permanente goede begeleiding voor nodig”.
Belangrijker is de geuite zorg dat de capaciteit vanuit het ambtelijk apparaat en begeleiding te laag zijn en buurtpreventie in het ‘Integraal Veiligheidsbeleid’ nauwelijks enige aandacht geniet. Minder succesvol zijn de opbrengsten van buurtbemiddeling. Buurtbemiddeling is in 2000 gestart en werd in 2007 ondergebracht bij het toenmalige projectbureau Wijkveiligheid. Buurtbemiddeling wordt uitgevoerd door speciaal getrainde vrijwilligers die als bemiddelaar ingezet worden bij conflicten, onenigheden en ergernissen tussen buurtbewoners. In 2010 hebben 42 buurtbemiddelingen plaatsgevonden. Het algemene oordeel is dat buurtbemiddeling niet overal lekker liep. “Buurtbemiddeling tussen bewoners liep minder, omdat je bij conflicten snel moet ingrijpen.”
Er zou te weinig terugkoppeling zijn en uiteindelijk bleken niet alle vrijwilligers geschikt voor het bemiddelingswerk. Best practices zijn over het algemeen die projecten waar bewoners regelmatig en structureel bij worden betrokken en ingezet. Het gaat vooral om bewonersbetrokkenheid en samenwerking met opbouwwerk, jongerenwerk, woningcorporaties en wijkpolitie. De gesprekspartners zijn, afgezien van enkele kritische kanttekeningen, over het algemeen te spreken over de gebiedsgerichte aanpak, zoals deze vorm heeft gekregen in D.C. Meesstraat/Kwakstraat en Baarsveen/Snoekenveen. Het langlopende wijkveiligheidstraject in Akkers-centrum heeft de nodige leerervaring voor de andere gebieden opgeleverd. Het is naar het oordeel en de ervaring van vrijwel alle gesprekspartners een proeftuin geweest van wat wel en niet werkt onder bepaalde omstandigheden en waaruit voor de integrale gebiedsaanpak lering kan worden getrokken. Ondanks de bereikte resultaten blijft in Akkers-centrum een structurele inzet nodig. Immers, een proportioneel deel van de bewoners is: 1. inkomens(uitkerings)afhankelijk en 2. weinig zelfredzaam. Het zijn twee factoren die blijvend negatief bijdragen aan de kwetsbaarheid van dit gebied en de bewoners. Akkers kenmerkt zich nog altijd door botsende leefstijlen (culturen), problemen achter de voordeur, geringe betrokkenheid van bewoners en ongewenste activiteiten die de veiligheidsbeleving aantasten. Zo is inzet op opvoedingsvraagstukken en –ondersteuning nodig via (een sedert 2011 gerealiseerde) Centrum voor Jeugd en Gezin. De sociale pijler heeft binnen de wijkveiligheidsaanpak in de Akkers een prominentere plaats gekregen. De leeropbrengsten van Akkers zijn dat fysiek en sociaal samenkomen en samenvallen. Hoewel bij het leveren van maatwerk in de gebiedsgerichte aanpak het accent, afhankelijk
Versie 0 –2
pagina 27 van 33
RekenkamerSpijkenisse van de situatie, kan variëren. Zo behoeft Baarsveen een meer fysieke aanpak, terwijl het in Snoekenveen meer gaat om een sociale aanpak. Daar is bijvoorbeeld sprake van oudere bebouwing en achterstallig onderhoud maar vooral gebrek aan sociale samenhang, overlast, armoede en problemen achter de voordeur. Toch is er een samenhang, omdat de neergaande spiraal in een aantal woonblokken in Snoekenveen een nadelige uitstraling op Baarsveen kan hebben. Structurele problemen in een paar straten kunnen het imago van een gehele wijk negatief beïnvloeden. “De toewijzing van sociale huurwoningen liep in Snoekenveen soms niet lekker. ‘Verkeerde’ (lees: onmaatschappelijke) gezinnen kregen daar een huis toebedeeld. Daar zijn nu afspraken overgemaakt door middel van een convenant met woningcorporaties. Zo geeft onder meer de wijkagent advies over het al dan niet huisvesten van bepaalde gezinnen/mensen.”
De gesprekspartners beoordelen de aanpak Baarsveen/Snoekenveen als een goede combinatie (met accentverschillen) van sociaal en fysiek. Zo zal in Groenewoud Hoog het accent meer liggen op sociaal dan op fysiek. Bij de D.C. Meesstraat bestond het gebiedsgerichte maatwerk uit een combinatie van fysieke, sociale en veiligheidsmaatregelen. Samengevat: De effectiviteit van de maatregelen en acties worden verschillend gewaardeerd en zijn niet in alle opzichten makkelijk vast te stellen, zo ervaren de deelnemende partners. Een kritiekpunt is dat het wijkveiligheidsbeleid teveel neigt te draaien om beeldvorming in plaats van inhoud. De gedragscampagnes oogsten om die reden weinig waardering. De gebiedsgerichte aanpak wordt doorgaans positief beoordeeld.
5.5 Sturing Uit de aangeleverde documentatie komt naar voren dat de aansturing en regie sedert 2009 voornamelijk in handen ligt van een ketenregisseur wijkveiligheid. Het blijkt een zeer veel omvattende en (te) veeleisende functie te zijn. De ambities zijn niet gering. De functie van de ketenregisseur wordt omschreven als die van initiator, stimulator,facilitator, beslisser, entrepreneur en bemiddelaar. De ketenregisseur wordt geacht problemen te signaleren, processen te bewaken en levert bijdragen aan wijkveiligheid gelieerde diensten en producten als buurtpreventie, buurtbemiddeling en het integrale veiligheidsbeleid. Met andere woorden de werkzaamheden houden het regisseren van processen en coproducentschap in. Dit betekent in de praktijk het onderhouden en uitbouwen van netwerken, samenwerking met interne en externe partners en deze betrekken bij de ontwikkeling van (nieuwe) projecten en activiteiten. De ketenregisseur neemt deel aan diverse reguliere overleggen, zoals het coördinatieoverleg wijkveiligheid met de wethouder(s), politieoverleg, project- en klankbordgroepen en teamoverleggen. Tevens heeft (had) de ketenregisseur een adviserende rol in verschillende gremia: Groepsaanpak Beke (jeugdcriminaliteit), evaluatie van het jongeren- en opbouwwerk, Antilianenbeleid, integraal veiligheidsbeleid, wijkontwikkelingsplannen, opschalen bij overlastsituaties, onderzoeken en financiën (financiering). Voor de aansturing van de uitvoering, dat wil zeggen direct operationele betrokkenheid, werkt de (keten)regisseur wijkveiligheid met een grote verscheidenheid aan interne en externe partners (uitvoerders), met een eigen verantwoordelijkheid. Sinds de opheffing van het projectbureau in 2009 is waar mogelijk en zinvol aansluiting gezocht bij bestaande overleggen en structuren, zoals de rayonteams. De rayons zijn één van de vele partners van wijkveiligheid. Echter, zodra bepaalde activiteiten en maatregelen de expertise of capaciteiten van de partners binnen een rayonteam overstijgen worden deze via ketenregisseur ondergebracht bij de desbetreffende deskundige ambtelijke diensten en afdelingen. Waar de reguliere uitvoering (o.a.
Versie 0 –2
pagina 28 van 33
RekenkamerSpijkenisse de rayonteams) niet meer uit de voeten kan, bijvoorbeeld bij ernstige overlastsituaties of verloedering, vindt een ‘opschaling’ plaats. Dat wil zeggen de regisseur zoekt dan relevante partners en brengt ze bij elkaar voor een plan van aanpak en de uitvoering hiervan. De Rekenkamer Spijkenisse is in haar onderzoek nader ingegaan op de door de partners ervaren praktijk en (bestaande) structuur voor wat betreft de afstemming tussen ‘stadhuis’, rayons en partners. Op voorhand wil de Rekenkamer stellen dat het in Nederland algemeen bekende verschijnsel en de veel gehoorde al dan niet terechte klacht over de afstand, zo niet kloof, tussen beleid en uitvoering zich eveneens doet gevoelen bij het wijkveiligheidsbeleid in Spijkenisse. Daarnaast heeft een complex beleidsterrein als wijkveiligheid te maken met spanningsvelden en mogelijk tegengestelde belangen. Zo kan, om een voorbeeld te geven, een gemeente anders staan ten opzichte van sociale huurwoningen dan woningcorporaties. In het besef hiermee een gevoelig terrein te betreden meent de Rekenkamer er toch verstandig aan te doen, hierop nader in te gaan, omdat de sturing en regie wezenlijke onderdelen zijn van en bijdragen aan de effectiviteit van het wijkveiligheidsbeleid en de gebiedsgerichte aanpak. “Integraal mag het wijkveiligheidsbeleid niet echt worden genoemd. Ieder doet grotendeels zijn eigen ding, er is (te) weinig afstemming en planning”. “Het is in de praktijk vooral kortetermijndenken. Integraal is voor mij samen analyseren, organiseren en uitvoeren. We hoppen letterlijk van project naar project”. “De regierol is niet eenvoudig. Het heeft te maken met botsende humeuren en een soms eenzijdige gerichtheid op het wegwerken van ‘vlekjes’. Dat laatste wordt ingegeven door de lokale politiek die graag snel en zichtbaar wil scoren”.
Er wordt te weinig geluisterd naar de ervaringen en suggesties van de daadwerkelijke uitvoerders aan de frontlijn. De beleidskeuzes lijken vooral op het niveau van het stadhuis en het middenkader te worden gemaakt. Dit leidt tot een weinig creatief out of the box denken. “Ik ervaar een afstand tussen beleid (stadhuis) en uitvoering (rayons). Naar mijn oordeel werkt wijkveiligheid het best met korte lijntjes”. “De afstand van de gemeentelijke beleidsafdelingen met die van praktijk in de rayons is te groot. De samenwerking, het overleg en werkwijze met de partners binnen rayons is constructief”. “Vanuit het gemeentelijk apparaat wordt vanuit hiërarchie – onderschikking – gedacht in plaats van partners naast elkaar”. “Het ontbreekt aan een gedragen visie. Het beleid is top-down en bevat grotendeels mededelingen”.
De afstand en het contact, vooral de afstemming, tussen regie en uitvoering wordt als te groot ervaren. Het geluid klinkt tevens door dat de kennisdeling en kenniscirculatie, leerpraktijken, ten aanzien van de meewerkende en tegenwerkende factoren bij wijkveiligheid en de gebiedsgerichte aanpak versterking behoeven. Bovendien zijn sommige veiligheidsvraagstukken rayonoverstijgend daar kan het uitwisselen van kennis en praktijken (het van elkaar leren) een nuttige bijdrage aan leveren. De inzet van wijkveiligheid buiten de zes vastgestelde begrensde gebieden, buurtpreventie, buurtbemiddeling en gedragscampagnes heeft op strategisch, tactisch en uitvoeringsniveau tot verwarring en onduidelijkheid hebben geleid. In de zin van: Wat valt er dan qua inhoud van thema’s wel of niet onder de vlag van wijkveiligheid. “Op uitvoeringsniveau is men gewend aan vaste inhoud binnen vastgestelde kaders met eigen bevoegdheden”.
Versie 0 –2
pagina 29 van 33
RekenkamerSpijkenisse De kanteling naar de gebiedsgerichte aanpak en wijkontwikkelingsplannen, vraagt een andere attitude, het loslaten van vertrouwde kaders (bevoegdheden) en het betreden van nieuwe paden. Het vraagt wederzijdse acceptatie van rollen en posities. Die verwarring en onduidelijk ziet de Rekenkamer ook terugkeren de financiële kaders van waaruit het wijkveiligheidsbeleid al dan niet kan of moet worden bekostigd. Samengevat: De aansturing en regie ligt voornamelijk in handen van een ketenregisseur wijkveiligheid. Het blijkt een zeer veel omvattende functie te zijn. De afstand en het contact, vooral de afstemming, tussen regie en uitvoering wordt als te groot ervaren en te topdown.
5.6 Financiën De kosten, baten en beschikbare budgetten in het kader van het wijkveiligheidsbeleid en de gebiedsgerichte aanpak zijn niet gemakkelijk te reconstrueren. Wie de diverse beleidsstukken en begrotingen erop naslaat zal constateren dat het feitelijk lastig is vast te stellen wat de reële zijn kosten (en opbrengsten) zijn voor de gemeente Spijkenisse, nog los gezien van de totale kosten inclusief de inzet (wijk)politie en inbreng van woningcorporaties. Het ontbreekt aan een handzaam totaal overzicht. Een raadslid zal voor wat betreft de kosten onder het kopje ‘wijkveiligheid’ of ‘gebiedsgerichte aanpak’ in de programmabegroting weinig specifieks aantreffen, hetgeen als een belemmering is voor de controlerende en kaderstellende taak van de raad mag worden beschouwd. Er zijn allerlei aan wijkveiligheid en gebiedsgerichte aanpak direct en indirect gekoppelde en gerelateerde budgetten, verspreid over diverse (uitvoerings) programma’s vallend onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van verscheidene portefeuillehouders. De simpele ogende vraag: wat heeft wijkveiligheid in Spijkenisse in het jaar 2011 gekost is niet een-twee-drie te beantwoorden of te traceren in de begroting en jaarverslagen. In de afgenomen gesprekken komt naar voren dat niet altijd duidelijk is: voor wat en uit welke financiële pot een bepaalde maatregel of acties kunnen worden bekostigd. “Door de breedte van wijkveiligheid worden allerlei aspecten bekostigd uit allerlei potjes. Ook de woningcorporaties dragen financieel bij”. “Geen idee wat de totale kosten zijn, maar op zich hoeft het in kaart brengen wat gemeentelijke inzet aangaat mijns inziens niet moeilijk te zijn” “Moet het verplaatsen of weghalen van openbare verlichting wegens overlast van hangjongeren bij bewoners betaald worden uit het rayon- of het ‘wijkveiligheidsbudget’ met welke zeggenschap en inbreng?
Het programmabudget van wijkveiligheid ‘oude stijl’ kende een doorlooptijd tot eind 2010. De raad heeft na de verkiezingen van maart 2010 en de vorming van een nieuw college besloten de aan wijkveiligheid gekoppelde budgetten door te laten lopen tot 2014. Begin 2012 bleek het programmabudget te zijn uitgeput. Besloten is dat wijkveiligheid vooralsnog worden gedekt uit het budget Sterrenmethodiek en andere reguliere budgetten, dat wil zeggen financiën die behoren bij de instrumenten die worden ingezet op de gebiedsgerichte aanpak. Samengevat: De kosten, baten en beschikbare budgetten in het kader van het wijkveiligheidsbeleid en de gebiedsgerichte aanpak zijn niet gemakkelijk te reconstrueren aan de hand beleidsstukken en begrotingen.
Versie 0 –2
pagina 30 van 33
RekenkamerSpijkenisse Lijst van geïnterviewden (alfabetisch) Apell, Hannah (ketenregisser Jeugd, participatie & veiligheid), gesprek op 14 maart 2012. Bos, Harry (rayonmanager West), gesprek op 30 januari 2012. Bron, Karin (opbouwwerker gemeente Spijkenisse), 13 februari 2012. Broekmeulen, Sylvia (woningcorporatie De Leeuw van Putten), gesprek op 11 januari 2012. Buuren, Ingrid (ketenregisseur wijkveiligheid), inventariserend gesprek op 26 oktober 2011. Buuren, Ingrid (ketenregisseur wijkveiligheid), gesprek op 15 maart 2012. Groenenboom, Eric (voormalig wijkagent, politie Rotterdam-Rijnmond), gesprek op 15 maart 2012. Hoeve, John ten (wijk- buurtagent, gebiedsgerichte aanpak Baarsveen/Snoekenveen), gesprek op 15 februari 2012. Hoeven, Peter van der (rayonmanager Noord) gesprek op 14 februari 2012. Mijnans, Jan Willem (wethouder wijkveiligheid), reflectiegesprek op 2 april 2012. Muntaaz, Ali Orie en een collega (ambulant jongerenwerker gemeente Spijkenisse), gesprek 11 januari 2012. Oudenes, Annette (projectleider leefbaar woningcorporatie Woonbron), gesprek op 4 januari 2012. Pluim, Jan (rayonmanager Oost) gesprek op 4 januari 2012. Swinkels, Jeroen (extern projectleider wijkontwikkelingsplannen), gesprek op 15 maart 2012.
Versie 0 –2
pagina 31 van 33
RekenkamerSpijkenisse B.
Geraadpleegde documenten
Collegeprogramma Versterken en beperken (2010-2014), gemeente Spijkenisse Programmabegrotingen gemeente Spijkenisse 2009, 2010, 2011 (en 2012) Jaarstukken (jaarverslag) gemeente Spijkenisse, 2009, 2010, 2011 (en 2012) Kadernota’s gemeente Spijkenisse 2009, 2010, 2011 (en 2012) Bestuursrapportages gemeente Spijkenisse, 2009, 2010, 2011 (en 2012) Verslagen projectgroep Wijkveiligheid 2009/2010 Verslagen Task Force de Akker 2009 Notulen rayonteam West 2010/2011 Notulen rayonteam Oost 2010/2011 Stukken gemeente Spijkenisse Stukken in commissie AZ, OW en SZW 2009 Januari 2009 mandaat burgemeester Wet Tijdelijk Huisverbod (ABW)/AZ Januari 2009 CJG op VPR Maart 2009 Notitie integraal veiligheidsbeleid/AZ April 2009 mondeling toelichting op de Sterrenmethodiek AZ/SZW Mei 2009 Street Support Teams/OW Mei 2009 Sociale component Sterrenmethodiek September 2009 Uitvoeringsnotitie Vandalisme/AZ September 2009 Plan van aanpak jeugdwerkloosheid/SZW November 2009 Evaluatie cameratoezicht wijk De Akkers-centrum Stukken in commissie AZ, OW en SZW (vanaf maart AZ, SZVW en Welzijn) 2010 Januari 2010 Uitwerkingsnotitie (fysieke) aanpak Akkers-centrum/AZ Januari 2010 Voortgangsrapportage gebiedsgerichte aanpak Akkercentrum/AZ: “Samenvatting advies” Januari 2010 Conceptplan plan van aanpak Antillianenproblematiek/AZ Januari 2010 Werkwijze ROSA (Sluitende aanpak)/OW Februari 2010 Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid/AZ Februari 2010 Street Support Teams Augustus 2010 Groepsaanpak Beke/AZ Augustus 2010 Uitbreiding buurtpreventie naar Groenewoud en Akkers-Grassen/AZ September 2010 Veiligheidsrapportage Rotterdam-Rijnmond 2010 November 2010 Startnotitie Kadernota Communicatie en interactieve beleidsvorming en – uitvoering December 2010 Presentatie wijkontwikkelingsplannen (geluidsband) December Opstart gebiedsgerichte aanpak DC Meesstraat en Kwakstraat in het kader van wijkveiligheid Stukken in commissies AZ, ROB en Welzijn Januari 2011 Doorontwikkeling jeugd- en jongerenwerk April 2011 Kadernota Integrale handhandhaving Spijkenisse 2011-2014 Mei 2011 Uitvoeringsprogramma Veiligheid 2011-2012 Mei 2011 Uitvoeringsprogramma IVB 2011 Juni 2011 Leefbaarheidsonderzoek 2010 Augustus 2011 Uitvoeringsprogramma integrale handhaving fysieke leefomgeving 2011 September 2011 Gebiedsscan Spijkenisse & Overlast September 2011 Wijkontwikkelingsplannen Plan van Aanpak September 2011 Doorontwikkeling Jongerenwerk
Versie 0 –2
pagina 32 van 33
RekenkamerSpijkenisse Stukken in commissies AZ, ROB en Welzijn Januari 2012 Startnotitie toekomstig wijkbeheer Februari 2012 Wijkontwikkelingsplan Spijkenisse Zuid West April 2012 Evaluatie Opbouwwerk Mei 2012 Doorontwikkeling Jongerenwerk
Versie 0 –2
pagina 33 van 33
