ONDERZOEK VTH-PROCES

ONDERZOEK VTH-PROCES

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

ONDERZOEK VTH-PROCES Vergunningverlening – Toezicht - Handhaving

“GROLSCH VESTE” ENSCHEDE definitief rapport

versie 2.1

10 augustus 2012

Xaro Consult

Versie 2.1

Pagina 1


Versie 2.1

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Pagina 2


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Voorwoord Wanneer bij een bouwproject in ons land iets echt mis gaat zoals bij de instorting van het dak-in-aanbouw van de tweede tribune-uitbreiding van het voetbalstadion “de Grolsch Veste” in Enschede, dan zijn meteen vele ogen gericht op de lokale overheid. Die heeft immers vergunning verleend en houdt toezicht op de naleving daarvan. Dat opdrachtgevers, gebruikers en uitvoerende partijen via artikel 1.a van de Woningwet in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun bouwwerk en de wijze waarop zij dit realiseren, hoort niet tot de eerste gedachten die opkomen bij de gemiddelde burger. Het ging inderdaad op 7 juli 2011 echt mis. Terwijl de dakconstructie nog lang niet was voltooid, werd er midden in de zomer hard gewerkt op, aan en onder het betreffende dak. Zo’n 400 m2 dakoppervlak inclusief de ondersteuningsconstructie aan de Zuidoostzijde van het FC Twente stadion kwam met een grote klap naar beneden en kostte twee bouwvakkers het leven terwijl veertien anderen gewond raakten. Daarnaast was er uiteraard grote materiële en imagoschade en ondervond de uitbreiding van het stadion van 24.240 naar 30.014 zitplaatsen forse vertraging. Uit een spoedig na de instorting ingewonnen ‘second opinion’ bleek dat het constructieve ontwerp in orde was evenals de uitwerking daarvan in detailtekeningen en berekeningen. Diverse onderzoeken gingen van start: door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid, het Openbaar Ministerie, de Arbeidsinspectie. Al op 17 augustus 2011 kwam de Onderzoeksraad naar buiten met een ‘Tussentijds bericht’ in het belang van de herbouw “… om herhaling van een dergelijk voorval te voorkomen.” Op het moment dat ons onderzoek werd uitgevoerd, was het wachten nog op het eindrapport van de Onderzoeksraad, maar één passage uit het ‘Tussentijds bericht’ maakt duidelijk wat de echte oorzaak van het drama is geweest. “De basisconstructie van de overkapping was niet gereed voordat werd begonnen met de afbouw. Verschillende voor de stabiliteit essentiële onderdelen (koppelstaven en schoren) ontbraken: verschillende schoren in het dakvlak, vier schoren in het diagonale vlak (windverbanden), alle horizontale koppelstaven aan de achterzijde en één koppelstaaf in de nok tussen de spanten van de constructie. Daarnaast was de verankering van de spanten aan de achterzijde van de tribune niet volledig gestabiliseerd.” (bron: OvdV170811) Zowel de ‘second opinion’ als het ‘Tussentijds bericht’ maken het aannemelijk, dat de gemeente als vergunningverlener en toezichthouder bij dit belangrijke bouwwerk haar wettelijke taken correct heeft uitgevoerd. Het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-proces) ten aanzien van het bouwen is er op gericht, dat het uiteindelijke bouwwerk voldoet aan de vergunning en aan de eisen die het Bouwbesluit 2003 daaraan stelt. De wijze waarop opdrachtgever en aannemer dat bouwwerk realiseren is in de eerste plaats hun eigen verantwoordelijkheid. De gemeente heeft daarbij slechts zijdelings een rol via mogelijk signaaltoezicht. De risicoloze samenleving is een illusie en het is al helemaal wereldvreemd om te verwachten, dat de overheid zo’n samenleving kan ‘garanderen’. Dat was altijd al zo en dat wordt met de door de maatschappij gewenste terugtrekkende rol van de overheid alleen maar meer manifest. Wel kan de overheid door een risico-gestuurde wijze van werken en inzet van mensen en middelen helpen om de kans op incidenten te verminderen en zo lang de wetgeving burgemeester en wethouders aanwijst als bevoegd gezag is er dan ook alle reden om weldoordacht en doelgericht met deze taak om te gaan. Om deze reden is het dan ook toe te juichen, dat het Enschedese college van B&W reeds kort na de calamiteit van 7 juli 2011 besloot ook het functioneren van de eigen organisatie tegen het licht te houden. Zo’n onderzoek kan helpen om taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op dit vlak scherper te definiëren inclusief de Versie 2.1

Pagina 3


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

rolverdeling tussen de vele betrokkenen bij de realisatie van een bouwwerk. Heel actueel en herkenbaar is de opmerking die de Onderzoeksraad voor de Veiligheid vooral richting private partijen heeft gemaakt in haar op 3 april 2012 gepubliceerde rapport inzake de instorting van een verdiepingsvloer bij de bouw van de ‘B-Tower’ in Rotterdam: “…wijst op het ontbreken van een gezamenlijke veiligheidsaanpak, een ontoereikende coördinatie en controle en een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling.” Als de gemeente Enschede het eigen onderzoek vooral gebruikt om in dit opzicht stappen voorwaarts te zetten en daarover duidelijk – ook publiekelijk – te communiceren met de private partijen in de bouwkolom, kan dat bijdragen aan vergroting van de veiligheid van bouwwerken en de realisatie daarvan, ook zonder verantwoordelijkheden van anderen over te nemen en de eigen organisatie zwaarder te belasten. Die publieke communicatie is eveneens een middel om stapsgewijs een meer realistisch verwachtingspatroon bij de burgers tot stand te brengen ten aanzien van de rol van de overheid in vergelijking tot de situatie die we in de eerste alinea van dit voorwoord schetsten. “Vakmanschap is meesterschap” was ooit de reclameleuze van Grolsch, sponsor van FC Twente. De leuze ademt ouderwetse ambachtelijkheid. Net als deze bierbrouwer willen ook bouwbedrijven en gemeenten op moderne wijze aan de weg timmeren. Voor elk van hen geldt echter nog steeds dat, weliswaar met een andere invulling dan decennia geleden, vakmanschap een eerste vereiste is. Hoe die professionaliteit – in de opdracht: die van de gemeente Enschede – op de juiste wijze in te zetten, is het onderwerp van dit onderzoeksrapport. Peter van den Doel en Gert-Jan van Leeuwen, auditoren

Het ingestorte dak van de “Grolsch Veste”, ZO-zijde op 7 juli 2011. . Bron:ANP

Versie 2.1

Pagina 4


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Inhoudsopgave

pagina

Voorwoord

3

1

Inleiding

6

2

Aanleiding 2.1 Opdrachtformulering 2.2 Achtergrondinformatie over het VTH-proces 2.3 Opdrachtgevers en onderzoekers

6 7 7 8

3

Opzet van het onderzoek 3.1 Doelstelling 3.2 Probleemstelling 3.3 Onderzoeksvragen 3.4 Afbakening van het onderwerp 3.5 Onderzoeksaanpak en genoten medewerking 3.6 Toetsingscriteria en normenkader

10 10 10 10 11 11 12

4

Bevindingen 4.1 Onderzoeksvraag 1 4.2 Onderzoeksvraag 2 (Grolsch Veste) 4.2.1Vastlegging beoordeling; 4.2.2 Capaciteit en middelen 4.2.3 Termijnbewaking 4.2.4 Mandatering 4.2.5 Adequate niveaus toetsing en toezicht; 4.2.6 Functiescheiding en vier-ogen-principe 4.2.7 Communicatie; 4.2.8 Specialismen; 4.2.9 Risicoanalyse 4.2.10 Vastlegging bijzonderheden; 4.2.11 Veilig en gezond werken overall conclusie onderzoeksvraag 2 4.3 Onderzoeksvraag 3 (Miro) 4.3.1 Vergelijking met Grolsch Veste 4.3.2 Capaciteit en middelen; overall conclusie onderzoeksvraag 3 4.4 Onderzoeksvraag 4 4.4.1 Aantoonbaar naleven procedures 4.4.2 Communicatie over afwijkingen; 4.4.3 Invloed invoering Wabo 4.4.4 Handhaving zorgplicht; overall conclusie onderzoeksvraag 4 4.5 Onderzoeksvraag 5 4.5.1 Leren van een incident 4.5.2 Omgaan met verbetersuggesties 4.5.3 Auditfrequentie; overall conclusie onderzoeksvraag 5 4.6 Samenvatting beantwoording onderzoeksvragen

14 14 15 16 18 19 20 21

5

Conclusies

32

6

Aanbevelingen 6.1 Inleidende opmerking 6.2 Stel kwaliteitsborging zonder bureaucratie veilig 6.3 Regel taakafbakening en informatieoverdracht 6.4 Versterk toezicht op constructieve veiligheid 6.5 Heroverweeg rol t.a.v. veilig en gezond werken 6.6 Geef Enschede als lerende organisatie meer structuur 6.7 Verdiepend onderzoek?

34 34 35 35 35 37 37 38

BIJLAGEN

Versie 2.1

1 2 3

Overzicht geraadpleegde bronnen Overzicht geïnterviewde personen Overzicht relevante weten regelgeving

22 23 23 23 24 24 24 26 27 27 27 28 29 29

39 40 41

Pagina 5


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

1 Inleiding Enschede heeft als ambitie om in 2020 het kloppende Hart van het Oosten te worden. Door haar regionale en landelijke uitstraling versterkt de voetbalclub FC Twente dit imago. De FC Twente Stadion B.V. heeft de gemeente in 2010 verzocht om medewerking te verlenen aan de uitbreiding van de 2e ring van het voetbalstadion “de Grolsch Veste”. Door deze uitbreiding neemt de capaciteit toe van 24.240 naar 30.014 plaatsen. Ook dit plan draagt bij aan de ontwikkeling van de stad. Op 9 september 20101 is de aanvraag voor de bouwvergunning ingediend. Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Enschede heeft bij schrijven van 16 december 2010 beschikt op deze aanvraag: de bouwvergunning, 14 weken na indiening2.

2 Aanleiding Op 7 juli 2011 is een deel van de uitbreiding, zijnde het tribunedak-in-aanbouw, van de Grolsch Veste ingestort tijdens de uitvoering van de bouwwerkzaamheden, met als gevolg twee dodelijke slachtoffers en veertien gewonden. Enkele dagen daarna heeft het college besloten om – in het kader van maximale transparantie - onderzoek te doen naar het eigen gemeentelijk handelen. Deze introspectie zou plaatsvinden naast het strafrechtelijk onderzoek van het Openbaar Ministerie (OM), het onderzoek naar de arbeidsomstandigheden door de Arbeidsinspectie (AI) en het onderzoek naar de oorzaak van het ongeval door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV). Ook heeft de FC Twente Stadion B.V. aan ingenieursbureau ABT gevraagd om een ‘second opinion’ op het oorspronkelijke constructieve ontwerp van ingenieursbureau Aveco De Bondt en de uitvoering van dat ontwerp, terwijl het college van b&w zich liet adviseren over de juridische positie van de gemeente Enschede rond de afwikkeling van het gebeurde. Vooral de genoemde onderzoeken van het OM, de AI en de OvV moeten inzicht bieden in de feitelijke toedracht en aangeven wie daarvoor verantwoordelijk en/of aansprakelijk is. Ten tijde van dit onderzoek naar het eigen handelen van de gemeente was de uitkomst van de ‘second opinion’ beschikbaar evenals het (openbare) ‘Tussentijds bericht’ van de Onderzoeksraad. De second opinion van ABT d.d. 3 augustus 2011 stelt dat “…de constructieve veiligheid van de constructie voldoet …” De Onderzoeksraad meldt in haar ‘Tussentijds bericht’ d.d. 17 augustus 2011 onder meer: “Bij de montage van dergelijke constructies is het een gegeven dat de scheidslijn tussen stabiliteit en instabiliteit klein is totdat het laatste element is aangebracht. Bij de overkapping van de aanbouw van de Grolsch Veste is, door een combinatie van het ontbreken van voor de stabiliteit essentiële onderdelen en (langdurige) verticale belasting of onverwachte horizontale belasting, het omslagpunt naar instabiliteit overschreden.” De citaten in de vorige alinea komen er kortweg op neer, dat het constructief ontwerp zelf in orde is, maar dat de volgorde en het tempo van de uitvoering hebben gezorgd voor onvoldoende stabiliteit met de instorting als gevolg.

1

Het aanvraagformulier is door de heer J.V. Munsterman namens FC Twente Stadion bv ondertekend op 7 juli 2010. Op het formulier is overigens geen stempel of dergelijk kenmerk aanwezig ter vastlegging van de ontvangstdatum zoals de Woningwet art.40b lid 1 destijds voorschreef. 2 De behandeltermijn voor wat ten tijde van de indiening een reguliere aanvraag heette, was destijds maximaal 12 weken, maar de respons van de aanvrager op een verzoek van de gemeente tot aanpassing/aanvulling van de indieningsbescheiden vergde twee weken extra tijd. Versie 2.1

Pagina 6


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Het college besloot op 27 september 2011 als volgt: a. tot het faseren van het onderzoek naar het eigen handelen; b. in de eerste fase onderzoek te doen op niveau 1 naar conformiteit3 van de door de gemeente gehanteerde procedures en protocollen, met het doel daar lering uit te trekken voor de eigen organisatie en medewerkers; c. bij de uitvoering van het onderzoek samen te werken met de Vereniging Bouwen Woning Toezicht Nederland (VBWTN); d. het opdrachtgeverschap voor het onderzoek te beleggen bij de algemeen directeur/directie; e. dit onderzoek in het 4e kwartaal van 2011 uit te voeren. Doordat het OM pas eind februari 2012 instemde om het projectdossier vrij te geven, kon dit onderzoek overigens pas in de loop van maart 2012 daadwerkelijk worden gestart. Dit onderzoek heeft betrekking op bovengenoemde punten uit het collegebesluit van 27 september 2011 en betreft derhalve de daarin genoemde ‘eerste fase’. 2.1

Opdrachtformulering

Het onderzoek heeft zich gericht op de conformiteit van de gemeentelijke procedures en protocollen bij bouwvergunningverlening en bij toezicht met betrekking tot de uitbreiding van de Grolsch Veste. Tevens is onderzocht of bedoelde conformiteit ook bij een qua omvang en complexiteit enigszins vergelijkbaar referentieproject is toegepast. Hiervoor heeft de opdrachtgever de nieuwbouw van het winkelcentrum Miro langs de Gronausestraat geselecteerd. Volgens de informatie op de website van de bouwer: “Gefaseerde nieuwbouw van winkelcentrum Miro. Het nieuwe gebouw met 15.500 m2 winkels inclusief algemene ruimtes, krijgt een gekromde gevel en een forse luifel en omarmt de openbare ruimte en het hoogwaardig vormgegeven maaiveld met parkeren. Het totale terrein kent een oppervlakte van circa 22.000 m2.”

Vogelvluchtperspectief winkelcentrum ‘Miro’ Gronausestraat Enschede. bron: VVKH architecten

2.2

Achtergrondinfomatie over het VTH-proces

Uitgangspunt voor het uitvoeren van dit onderzoek is dat in documenten is vastgelegd op welke wijze, met welke mate van diepgang en prioritering en volgens welke procedures het proces van vergunningverlening en toetsing (V), toezicht (T) en handhaving (H) heeft 3

In de nota aan B&W dd. 050911 onderscheidt de directeur Leefomgeving onderzoeken op drie niveaus: Niveau 1 – Toets op conformiteit aan procedures en protocollen Niveau 2 – Inventarisatie van bijzonderheden in de specifieke procedure Niveau 3 – Beoordeling gemeentelijk handelen in de keten van oorzaak en gevolg Versie 2.1

Pagina 7


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

plaatsgevonden. Dit wordt het VTH-proces genoemd dat feitelijk bestaat uit meerdere hoofdprocessen en een veelheid aan deelprocessen. We komen daarop in volgende hoofdstukken uitgebreid terug. In dit kader is het van belang om te vermelden dat op 15 april 2003 door het toenmalige college het ‘Toetsingsprotocol bouwvergunningen’ is vastgesteld. Dit protocol heeft betrekking op het uitvoeringsniveau van de technische toetsing van de aanvragen om bouwvergunning aan het Bouwbesluit en de Bouwverordening. Het protocol geeft aan op welk minimum niveau de technische voorschriften van het Bouwbesluit worden getoetst. Er zijn in totaal vier niveaus. Hoe hoger het niveau, hoe meer de bij een aanvraag om bouwvergunning ingediende berekeningen en tekeningen worden nagerekend en nagemeten. In augustus 2006 is het functioneren van dit protocol geëvalueerd en op onderdelen, waaronder de toetsniveaus, aangepast. Op 29 september 2009 is het protocol opnieuw gewijzigd waarin rekening is gehouden met de komst van de omgevingsvergunning. Tevens is aangesloten bij het toezichtprotocol voor bouwhandhaving4. Het handhavingsbeleid 2005-2008 is vastgesteld door het college op 26 september 2006. In 2010 is dit beleid geactualiseerd mede door de invoering van de Wabo alsmede de effectieve inzet van de beschikbare formatie. In het geactualiseerde beleid is het zwaartepunt in het toezicht gelegd en dan met name daar waar de risico’s het grootst zijn. Ook het vermelden waard is, dat met de FC Twente is overeengekomen dat het totale proces van voorbereiding, ontwerp, uitvoering en toezicht bij FC Twente ligt. De gemeente heeft hierin een faciliterende en toetsende rol en heeft geen taak gehad in de sfeer van de uitvoering van de fysieke werkzaamheden. (Bron: Grondexploitatievoorstel aan de Raad dd. 28 juni 2010). Bij navraag is ons bevestigd, dat met het toezicht in deze tekst niet het publiekrechtelijk toezicht door het bevoegd gezag wordt bedoeld, maar het dagelijks toezicht namens de opdrachtgever. Onder de toetsende rol van de gemeente moet tevens worden verstaan het toezicht op de naleving van de vergunning door de bouwinspecteur. 2.3

Opdrachtgevers en onderzoekers

Het college van de gemeente Enschede was voornemens de opdracht te verlenen aan de Vereniging BWT Nederland (zie punt c onder 2). In goed overleg is besloten, dat de opdracht wordt uitgevoerd door de voormalig directeur van de VBWTN, Gert-Jan van 4

In het spraakgebruik over (o.a.) het vakgebied bouwen wordt het begrip handhaving op verschillende manieren door elkaar gebruikt en dat zien we deels ook in deze documenten terug. Tot de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 gold art. 100 van de Woningwet: “Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met IV.” Die hoofdstukken bevatten naast algemene bepalingen (I), voorschriften voor bouwen, staat van onderhoud, gebruik en slopen (II), bijzondere verplichtingen (treffen voorzieningen etc.) (III) en vergunningen (IV). Onder ‘bestuursrechtelijke handhaving’ valt dus niet alleen repressieve handhaving, maar alles wat nodig is om de betreffende wettelijke bepalingen uit te voeren: voorlichting, toetsing van aanvragen, vergunningverlening, toezicht op de uitvoering, het gebruik en de staat van onderhoud en – wanneer de eigenaren etc. onvoldoende respons geven op signalen van de toezichthouder – uiteindelijk ook repressieve handhaving in de vorm van bestuursdwang, last onder dwangsom e.d. In de Wabo is hoofdstuk 5 geheel gewijd aan bestuursrechtelijke handhaving, waarbij specifiek wordt ingegaan op de repressieve handhaving. In de ons ter beschikking gestelde beleidsdocumenten ‘Handhaven doen we zo!’ (januari 2010) en het Handhavingsuitvoeringsprogramma 2011 van de RUD Twente (maart 2011) komt naast repressieve handhaving ook toezicht aan de orde. Vrijwel altijd gaan bevindingen uit het toezicht vooraf aan de repressieve handhaving, al dan niet op grond van een handhavingsverzoek. Versie 2.1

Pagina 8


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Leeuwen via zijn bedrijf Xaro Consult in samenwerking met de auditorenpool van de Bestuursacademie Nederland (BAN), waar hijzelf ook in opgenomen is. Deze samenwerking behelst het inzetten van een tweede auditor in de persoon van Peter van den Doel (hoofd financiën van de gemeente Middelharnis) en mevrouw Helga Witjes als mentor van het onderzoek. Zij is organisatieadviseur en mede verantwoordelijk voor de auditorenopleiding en –pool van de BAN en voor het Overheidsontwikkelmodel5. De betrokkenheid van de VBWTN (Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland) krijgt gestalte door het mentorschap van de heer Wico Ankersmit, huidig directeur van de VBWTN en via hem is ook het Dagelijks Bestuur van deze organisatie betrokken. De mentoren zijn door de onderzoekers regelmatig tussentijds geraadpleegd en zijn steeds op hoofdlijnen geïnformeerd over de voortgang. In het bijzonder is met deze mentoren intensief overleg gevoerd op de volgende momenten: bij de opstelling van het onderzoeksvoorstel; kort voor de interviews met de betrokken medewerkers van de gemeente Enschede; in de afrondingsfase van dit rapport. Op hoofdlijnen is ook het dagelijks bestuur van de VBWTN tussentijds geïnformeerd.

Xaro Consult

Het college is bestuurlijk opdrachtgever voor dit onderzoek en de gemeentesecretaris Marcel Meijs is ambtelijk opdrachtgever, in de dagelijkse communicatie vertegenwoordigd door de afdelingshoofden Vergunningen en Handhaving Objectgebonden, c.q. hun waarnemers. De opdrachtbrief d.d. 24 januari 2012 is namens het college van b&w ondertekend door de programmadirecteur Leefomgeving. Het is bij de uitvoering van dit onderzoek gegaan om het genereren van zgn. eerste orde-informatie ten behoeve van de verantwoording over het gemeentelijk handelen, het identificeren van leerpunten voor de organisatie en de medewerkers en inzicht in eventuele bestuurlijke risico’s. Op basis van de conclusies en aanbevelingen die kunnen worden getrokken uit dit onderzoek naar het eigen handelen zal het college besluiten over een eventueel (verdiepend) vervolgonderzoek.

5

Het OO-model is een door de BAN ontwikkelde variant van het INK-managementmodel, toegespitst op toepassing binnen de overheid. Versie 2.1

Pagina 9


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

3 Opzet van het onderzoek 3.1

Doelstelling

Doel van dit onderzoek is het inzichtelijk te maken of binnen de gemeente Enschede het proces van bouwvergunningverlening en toezicht conform de geldende weten regelgeving is uitgevoerd. Hierbij wordt ook bekeken in hoeverre conform het gemeentelijk beleid is gehandeld. Het onderzoek spitst zich toe op de gang van zaken bij de tweede uitbreiding van het FC Twente Stadion ‘Grolsch Veste’ en het referentieproject winkelcentrum ‘Miro’. 3.2

Probleemstelling

De centrale probleemstelling in dit onderzoek is als volgt. “Welke procedures en protocollen worden binnen de gemeente Enschede gehanteerd in het proces van bouwvergunningverlening en –toezicht en worden deze procedures en protocollen toegepast? Zijn deze conform de geldende wetgeving, landelijk aanvaarde richtlijnen en door de raad vastgesteld gemeentelijk beleid?” Zoals onder 2.1 bij de opdrachtformulering al is vermeld, is met betrekking tot de geformuleerde doelen probleemstelling specifiek ingezoomd op het project ‘Grolsch Veste’ alsmede het referentieproject ‘Miro’. In de hierna opgenomen onderzoeksvragen wordt hier nader op ingegaan. 3.3

Onderzoeksvragen

In overleg met de vertegenwoordigers van de ambtelijk opdrachtgever, te weten de (wnd.) afdelingshoofden van Vergunningen respectievelijk Handhaving Objectgebonden, is gekomen tot een vijftal onderzoeksvragen. Hieraan ligt de door het college op 27 september 2011 vastgestelde ‘eerste fase’-opdracht ten grondslag. De onderzoeksopdracht luidt: Welke procedures en protocollen worden binnen de gemeente Enschede gehanteerd in het proces van bouwvergunningverlening en –toezicht? Zijn deze conform de geldende wetgeving, landelijk aanvaarde richtlijnen en gemeentelijk beleid? Is ook bij de nieuwbouw Grolsch Veste conform deze procedures en protocollen gehandeld? Daarvan afgeleide deelopdrachten zijn: - onderzoek of zich in de gevolgde procedure(s) discrepanties hebben voorgedaan - stel zo mogelijk vast wat hiervan de oorzaken zijn geweest - formuleer desgewenst aanbevelingen tot verbetering of aanscherping van gemeentelijke processen en protocollen. - geef aan of onder de gegeven omstandigheden een verdiepend onderzoek gewenst is. De in de onderzoeksopdracht vermelde deelopdrachten zijn hieronder nader uitgesplitst in de vijf genoemde onderzoeksvragen. Per onderzoeksvraag zijn normen c.q. deelvragen geformuleerd. 1.

Is de weten regelgeving ten aanzien van vergunningverlening, toezicht en handhaving voldoende vertaald naar de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen van de gemeente Enschede?

2.

Wordt, blijkens de bevindingen ten aanzien van de tweede uitbreiding Grolsch Veste, gewerkt volgens de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen?

Versie 2.1

Pagina 10


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

3.

Wordt, blijkens de bevindingen ten aanzien van het winkelcentrum Miro, gewerkt volgens de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen?

4.

Voor zover is afgeweken van de procedures, protocollen en procesbeschrijvingen: wat zijn hiervan de oorzaken geweest?

5.

Zijn er leeraspecten uit de gang van zaken te noemen die de organisatie al heeft toegepast of kan toepassen ter verbetering van de uitvoering van haar taken?

3.4

Afbakening van het onderwerp

Bij dit onderzoek is de nadruk gelegd op het proces van bouwvergunningverlening en toezicht. Er is niet onderzocht wat al door Onderzoeksraad voor de Veiligheid is / wordt gedaan. Er is niet op zoek gegaan naar het antwoord op de schuldvraag inzake de instorting van het tribunedak-in-aanbouw of de gevolgen daarvan in de vorm van slachtoffers en materiële schade. Evenmin is onderzocht wat er in technisch en constructief opzicht is misgegaan en in hoeverre de Arbeidsomstandighedenwet is nageleefd door de uitvoerende bedrijven. Wel besteden we enige aandacht aan de spanning tussen het bij het college ontbreken van bevoegdheden ten aanzien van arbeidsomstandigheden versus de bevoegdheid om de eigenaar en de bouwer te houden aan de in artikel 1a van de Woningwet vastgelegde zorgplicht met betrekking tot gezondheid en veiligheid. Hier past een kanttekening bij onderzoeksvraag 5. Zo lang de resultaten van dit en de andere genoemde onderzoeken niet bekend zijn, is het voor de betrokken afdelingen lastig om gerichte leer- en verbeterpunten te formuleren. Bovendien blijkt uit hetgeen al snel naar buiten kwam (eerder genoemde ‘second opinion’ ABT en Tussentijds bericht OvV) niet, dat de gemeente steken heeft laten vallen. Dit laat uiteraard onverlet de eigen verantwoordelijkheid om na te gaan in hoeverre uit het gebeurde lering kan worden getrokken. Bestuurlijk is er voor gekozen juist daarvoor dit onderzoek als ‘spiegel’ te gebruiken, waarbij destijds (juli-september 2011) niet de verwachting was, dat het zo lang zou duren voordat wij deze opdracht ook daadwerkelijk konden uitvoeren vanwege het pas eind februari 2012 vrijgeven van het dossier door het Openbaar Ministerie. Achteraf kan worden geconstateerd, dat het dossier zelf weinig, maar wel essentiële informatie bevat om tot conclusies te komen. 3.5

Onderzoeksaanpak en genoten medewerking

De werkwijze kan worden samengevat als het onderzoeken van de beschreven en gevolgde wijze van vergunningverlening en toezicht, een en ander in eerste instantie op basis van dossieronderzoek. Voor de inventarisatie van de procedures en protocollen is gebruik gemaakt van de in bijlage 1 genoemde documenten en andere bronnen. Aanvullende informatie is verkregen via de op 3, 4 en 23 april 2012 gehouden interviews met elf direct betrokkenen en twee leidinggevenden (zie bijlage 2). Van de interviews zijn verslagen gemaakt, die aan de geïnterviewde auditees zijn voorgelegd met de vraag of zij al dan niet na correcties instemmen met de verslagtekst als correcte weergave van het interview. Deze verslagen zijn uitsluitend bekend bij de auditoren en de auditees en zijn niet aan anderen ter beschikking gesteld. De uit deze interviews verkregen informatie waren in geanonimiseerde vorm een belangrijke informatiebron voor dit onderzoeksrapport. Na de interviews zijn nog enkele aanvullende vragen per mail aan betrokkenen gesteld. De medewerking van alle betrokkenen aan de interviews, verslaglegging en extra vragen was zeer bereidwillig en inhoudelijk adequaat.

Versie 2.1

Pagina 11


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Er was sprake van een coöperatieve opstelling van medewerkers en leidinggevenden. Hierdoor heeft het onderzoek zich grotendeels in prettige sfeer en in het vooraf overeengekomen hoge tempo voltrokken. Wel kostte het soms vrij veel moeite om bepaalde documenten of informatie boven tafel te krijgen. Storende factoren waren er ook zoals het lange wachten op het vrijgeven van het dossier Grolsch Veste (zie de alinea net voor 2.1 op p.7) en, mede als gevolg daarvan, de veelvuldige wisseling van contactpersonen. Ook het laat beschikbaar stellen van procesbeschrijvingen, waar onder 4.1 nader op wordt ingegaan, moet worden vermeld. 3.6

Toetsingscriteria en normenkader

Om de bevindingen te toetsen aan objectieve maatstaven is een normenkader geformuleerd. Dit normenkader bestaat onder andere uit de in bijlage 3 opgesomde wetten, verordeningen, besluiten, beleidsregels en protocollen. Hierbij is de indieningsdatum van de aanvraag medebepalend voor het van toepassing zijnde toetsingskader. We plaatsen deze kanttekening omdat halverwege de behandeling – op 1 oktober 2010 – van de aanvraag de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) werd ingevoerd, waarmee het hele stelsel werd gewijzigd en een eind kwam aan het fenomeen bouwvergunning. Voor beide projecten geldt nog de ‘ouderwetse’ bouwvergunning, maar op de uitvoering is deels het nieuwe regime van de Wabo van toepassing.6 Met ‘deels’ bedoelen we hier, dat weliswaar de Wabo in werking was getreden, maar dat de vergunning als gevolg van de indieningsdatum is verleend conform de als dan geldende toetsingskaders en procedures. Het toezicht ziet in de eerste plaats op de naleving van die vergunning en de ten tijde van de indiening rechtstreeks doorwerkende regelgeving zoals het Bouwbesluit 2003 en daardoor aangestuurde normen. Bij de voorbereidingen voor dit onderzoek zijn de aanwezige relevante beleidsdocumenten, waarin normen en procedures zijn vastgesteld, geraadpleegd, alsmede relevante publicaties over of naar aanleiding van het ongeval van 7 juli 2011 en algemene publicaties over vergunningverlening, toezicht en handhaving. Daar waar dergelijke bronnen zijn aangehaald is dit per voetnoot of in de tekst vermeld. Bijlage 1 bevat een overzicht van alle bronmateriaal. Voorts is getoetst of de gevoerde procedures consistent zijn met het vastgestelde beleid volgens het principe van de PDCA cirkel van Deming. Deze cyclus – plan > do > check > act > – past bij uitstek bij een lerende organisatie zoals de gemeente Enschede wil zijn: P Afspreken wat je gaat doen, D Doen wat je afgesproken hebt, C Vaststellen of dat ook is gebeurd en of het beoogde effect is bereikt A Vervolgens waar nodig bijsturen. De dubbele Deming-cirkel (big 8) in de figuur op de volgende pagina legt het verband van deze principes met hetgeen nu al vast ligt in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en met de kwaliteitscriteria, die wettelijk zullen worden verankerd. De principes hiervan komen terug in het normenkader, dat door de onderzoekers is toegepast bij de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3.

6

Op Handhaving (inclusief Toezicht) is hoofdstuk 5 van de Wabo van toepassing en op grond van Bor Bijlage II zijn onder meer vergunningvrij geworden: “20. een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of sloopactiviteit, (…), mits geplaatst op of in de onmiddellijke nabijheid van het terrein waarop die activiteit of werkzaamheid wordt uitgevoerd;” Zie overigens ook voetnoot 4 op pagina 7 over de begripsomschrijvingen. Versie 2.1

Pagina 12


Strategisch beleidskader

Rapportage & evaluatie

Bor art.7.4 UITVOERINGSORGANISATIE

Strategische cyclus

Operationeel beleidskader

Operationele Voorbereiden

cyclus

 Prioriteiten op basis van probleemanalyse  Doelen vergunningverlening en handhaving

Bor art.7.3 UITVOERINGSPROGRAMMA

Planning & control

Bor art.7.5 BORGING VAN MIDDELEN..  Aantoonbaar voldoen aan benodigde kritieke massa  Middelen in lijn met doelstelling en prioriteiten  Uitvoeringsprogramma (inclusief toezicht gebruiksfase)  Kwaliteitsmanagement  (Personele) onafhankelijkheid borgen  Scheiding vergunningverlening en toezicht & handhaving

ENSCHEDE

Bor art.7.2 HANDHAVINGSBELEID

Bor art.7.7 R APPORTAGE  Handelen op grond van probleemanalyse?  Verantwoording inzet, prestaties, resultaten  Vergelijking prestaties met anderen

“GROLSCH VESTE”

Monitoren

Uitvoeren

Voldoende hulpmiddelen

VAKKENNIS EN ERVARING

 Vergunningen op basis van objectieve criteria  Naleving-, toezicht-, (landelijke) sanctieen gedoogstrategie  Toetsen met toetsprotocol  Toezicht met het integraal toezichtprotocol

Bor art.7.6 M ONITORING Monitoren Rapporteren

Fig.1 De ‘big 8’ van beleid en uitvoering De relatie tussen de big 8 ofwel de dubbele Deming-cirkel of PDCA-cyclus, de wettelijke kwaliteitseisen in hoofdstuk 7 van het Bor | | en de instrumentele kwaliteitscriteria in het KPMGrapport | |. Vakkennis en ervaring in het voorbereiden en uitvoeren van de operationele taken en het beschikken over voldoende middelen daartoe vormen een voorwaarde boven alles.

Voorts is getoetst of de gevoerde procedures consistent zijn met het vastgestelde beleid

bron: artikel in Bouwregels in de Praktijk 2010 nr 4; aut.: G.J. van Leeuwen

Versie 2.1

Pagina 13


4

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Bevindingen

De bevindingen zijn gebaseerd op feitelijke informatie. Voor het verzamelen van de feiten is teruggegrepen op de onderzoeksvragen, met de daarbij behorende deelvragen c.q. gehanteerde normen. De feiten zijn afkomstig uit de documentenstudie alsmede de interviews. 4.1

Onderzoeksvraag 1

Is de weten regelgeving voldoende vertaald naar de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen van de gemeente Enschede? -

-

Onder procedures worden in het kader van dit onderzoek verstaan de wettelijke procedures en de vertaling daarvan in de te doorlopen stappen binnen het VTHproces in het workflowmanagementsysteem. Met protocollen voor dit domein worden bedoeld risico-gestuurde instrumenten voor de inhoudelijke prioritering. Procesbeschrijvingen7 in deze context bevatten de inhoudelijke beschrijving van de diverse processtappen of werkprocessen.

Antwoord: Uit diverse beleidsstukken (zie bijlage 1, met name de onderdelen B 03 t/m 07) is duidelijk, dat de afdelingen Vergunningen en Handhaving Objectgebonden voldoende en actueel inzicht hebben in de voor het vakgebied bouwen woningtoezicht of – in bredere zin – het omgevingsrecht relevante weten regelgeving en deze ook hebben vertaald in adequate beleidsnota’s en protocollen voor toetsing, toezicht en constructie. Gebaseerd op landelijk ontwikkelde inzichten en instrumenten heeft Enschede eigen protocollen vastgesteld. In het toetsingsprotocol is overigens opgenomen dat het noodzakelijk is dit protocol met enige regelmaat te evalueren. Om dit te kunnen bewaken zal jaarlijks een evaluatie plaatsvinden van het toetsingsprotocol en de daarbij behorende matrix. De laatste evaluatie en het daaruit voortvloeiende wijzigingsbesluit, dat is aangetroffen, dateert van 29 september 2009. In aanvulling op het workflowmanagementsysteem*) bestaan beschrijvingen van de meeste stappen in het VTH-proces. Deze beschrijvingen zijn intern in januari 2010 vastgesteld, maar op veelvuldige navraag door de onderzoekers bij leidinggevenden en auditees is geen enkele beschrijving beschikbaar gesteld en is ook niet gebleken, dat de betrokken medewerkers, die zelf de uitvoering van de primaire processen tot taak hebben, op de hoogte waren van het bestaan en de inhoud van deze beschrijvingen. Pas in de bespreking van het definitieve concept van het onderzoeksrapport in juni 2012 werden de onderzoekers over het bestaan van deze documenten geïnformeerd en zijn daarvan meerdere voorbeelden beschikbaar gesteld. *) In dit rapport wordt de afkorting wfm gebruikt om het begrip workflowmanagementsysteem aan te duiden ongeacht de merknaam of leverancier. In de workflowmanagementsystemen zelf zijn de processtappen benoemd zonder beschrijvingen. Ten tijde van de toetsing van beide onderzochte bouwaanvragen werd gebruik gemaakt van het systeem BWT4all, hetgeen inmiddels is vervangen door een ander systeem, genaamd SquitXO. Deze wijze van vastleggen van werkprocessen geeft 7

De weten regelgeving eist in letterlijke zin nog geen procesbeschrijvingen maar in de in 2009 opgestelde kwaliteitscriteria voor de uitvoering van VROM- of Wabo-taken (zie bijlage 1, A11) staat: “14.4 Borging procesbeschrijvingen: Het Bevoegd Gezag legt schriftelijk een procesbeschrijving vast van de wijze waarop vergunningverleners en handhavers de werkzaamheden dienen uit te voeren. De uitvoering van deze procesbeschrijvingen wordt geborgd via een vastgelegde toetsingsmethodiek.” De wetgever beoogt deze criteria in de Wabo te verankeren. Ook in managementsystemen als het OO-model zijn procesbeschrijvingen onmisbaar. Versie 2.1

Pagina 14


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

de stappen weer en de volgorde waarin deze moeten worden gezet. SquitXO is als systeem flexibeler, maar ook minder sturend: anders dan BWT4all laat het nieuwe systeem het overslaan van stappen toe. Dit moet in zoverre worden genuanceerd, dat ten tijde van het onderzoek nog aan SquitXO werd gebouwd. In de aanloop naar de Wabo-invoering (die in de jaren 2008-2010 herhaaldelijk werd uitgesteld) heeft de gemeente Enschede gewerkt aan het ‘Wabo-proof’ maken van de applicatie Dimpact8 en gekoppeld daaraan zijn ook de werkprocessen geïnventariseerd. Het document genoemd onder C11 in bijlage 1 is in dit kader opgesteld. Door tal van problemen is uiteindelijk besloten het ‘Wabo-proof’ maken van Dimpact te beëindigen en voor het VTH-proces over te stappen naar SquitXO. Door het opgelopen tijdverlies was het onontkoombaar om absolute prioriteit te leggen bij het workflowmanagementsysteem. Er bestaan drie verschillende protocollen: voor toetsing, toezicht en voor constructies. Deze protocollen staan los van de wfm. Als een adviseur (bijvoorbeeld constructeur of brandpreventist) voor de deeltoetsing het toetsingsprotocol gebruikt, zal deze de uitkomsten daarvan zelf moeten invoeren in het wfm. De protocollen voor toetsing en toezicht zijn vastgesteld en gewijzigd door de raad. Het constructieprotocol is een ambtelijk vastgestelde uitwerking daarvan. Functiebeschrijvingen (fube) bestaan wel, maar niet voor elke functie (bijvoorbeeld niet voor de vergunningenmanager) en de trend is de fube’s in aantal en mate van detaillering verder te beperken. In essentie bieden ze geen sturing op de feitelijke functie-inhoud, maar alleen nog bij het inschalen van de functie qua salarisniveau etc. In het onderzoek is aandacht besteed aan de fube’s, omdat deze eventueel compensatie hadden kunnen bieden voor het veronderstelde gebrek aan procesbeschrijvingen. Nu dat niet het geval is gebleken, is het instrument fube verder buiten beschouwing gelaten. CONCLUSIE: A De weten regelgeving met betrekking tot bouwwerken is voldoende vertaald naar beleid, procedures en protocollen van de gemeente Enschede. B De weten regelgeving is wel doorvertaald in concrete procesbeschrijvingen, maar de gehouden interviews laten zien dat er nog veel werk verzet moet worden om deze beschrijvingen zelf tot gemeengoed te maken. 4.2

Onderzoeksvraag 2

Wordt, blijkens de bevindingen ten aanzien van de tweede uitbreiding Grolsch Veste, gewerkt volgens de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen? In deze paragraaf wordt eerst de fasering in het VTH-proces belicht en vervolgens wordt de onderzoeksvraag getoetst aan concrete normen, die zoals toegelicht in paragraaf 3.6, mede zijn ontleend aan de ‘big 8’. Aan het eind van deze paragraaf volgt antwoord op onderzoeksvraag 2.

8

“Dimpact is een coöperatieve vereniging 100% van, voor en door gemeenten. De doelstelling van Dimpact is het organiseren van samenwerking voor de inkoop van ICT voor multi-channel dienstverlening. Dimpact is de regieorganisatie die de intergemeentelijke samenwerking in de vereniging organiseert voor de inkoop van generiek toepasbare programmatuur (frontoffice-, midoffice- en koppeling naar bestaande backoffice systemen). De Dimpact-gemeenten werken daarnaast samen aan de implementatie, beheer en hosting van alle bouwstenen.”(bron: www.dimpact.nl; de gemeente Enschede is lid van deze coöperatieve vereniging.)

Versie 2.1

Pagina 15


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Het VTH-proces kent onderscheid tussen de verschillende fasen van het project: I het voortraject waarin tussen aanvrager en gemeente een aantal zaken over en weer wordt afgetast, onderzocht en afgestemd; II het formele traject van indiening aanvraag tot het verlenen van de vergunning; III het toezicht op de uitvoering van startgesprek tot en met gereedmelding; IV eventuele handhaving vanwege onvoldoende opvolging van aanwijzingen tijdens de uitvoering of na gereedmelding, dus in de gebruiksfase. Fase IV heeft zich in het kader van het dossier Grolsch Veste (en Miro*), die in dit onderzoek onder de loep genomen zijn, niet voorgedaan voor zover de onderzoekers bekend. De bevindingen hebben dan ook uitsluitend betrekking op fase I t/m III. *) Sommige antwoorden anticiperen op 4.3 met betrekking tot winkelcentrum Miro. Waar dit het geval is, is dit cursief tussen haakjes aangegeven: (en Miro). 4.2.1 Vastlegging beoordeling NORM : Het verloop van het VTH-proces is vastgelegd in de daarvoor gebruikte systemen. Geconstateerd is, dat het wfm de te zetten stappen en hun onderlinge volgorde meer (BWT4all) of vooralsnog minder (SquitXO) dwingend beschrijft en vastlegt. De verschillende processtappen zijn in procesbeschrijvingen gedetailleerd omschreven. De onderzoekers hebben geen geautomatiseerde aansturing van of voeding vanuit de protocollen voor toetsing, toezicht en constructies aangetroffen. Het voortraject inzake plannen, die voorafgaand aan de formele indiening in behandeling worden genomen, is niet in procesbeschrijvingen vastgelegd. De werkzaamheden in dit voortraject zijn het domein waarin de technisch adviseur bij kleinere projecten de regierol vervult. Bij bepaalde politiek strategische projecten is deze rol toebedeeld aan de vergunningenmanager. Dit laatste was ook bij de beide onderzochte projecten het geval. (Het voortraject leidt niet tot voor bezwaar en beroep vatbare beschikkingen, maar wel tot informatie, toezeggingen en verwachtingen, die van belang zijn voor de vervolgstappen na de formele indiening van een aanvraag.) De stappen na de vergunningverlening zijn heel summier in het wfm opgenomen. Overigens zijn deze niet als zodanig terug te vinden in het aan de onderzoekers verstrekte schema (bijlage 1, nr. C09). Daarin is alleen vermeld “START proc. Handhaving bouwfases (HHB)”. Volgens mondelinge informatie kent deze procedure de stappen ‘Startgesprek’, ‘Controlemoment’ en ‘Gereedmelding’, waarbij de stap ‘Controlemoment’ meerdere malen per bouwproject kan voorkomen. Zo kent het toezichtprotocol in totaal 28 toezichtmomenten, die in de praktijk zowel deels kunnen samenvallen als kunnen worden uitgesplitst per bouwdeel. Door het niet of onvolledig toepassen van protocollen en vastleggen in het wfm liggen niet alle stappen en afspraken uit vooroverleg, toetsing en toezicht vast in de gebruikte systemen. Met name ontbreekt vaak informatie over zaken die in eerste of tweede instantie akkoord worden bevonden, waardoor ook niet inzichtelijk is welke zaken eventueel niet zijn getoetst. Ook is niet na te gaan welke aspecten bij toetsing en toezicht buiten beschouwing zijn gebleven. CONCLUSIE: Het verloop van het VTH-proces, de gedane bevindingen en de informatieoverdracht tussen de fasen I, II en III zijn wel grotendeels maar niet volledig vastgelegd in de daarvoor in gebruik zijnde systemen. 4.2.2 Capaciteit en middelen NORM: Er zijn voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit en middelen beschikbaar om te werken volgens de eigen procedures en protocollen.

Versie 2.1

Pagina 16


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

De inhoudelijke toetsing van de aanvraag viel samen met de invoering van de Wabo, die zoals vermeld onder 4.1 vooral qua nieuw workflowmanagement in (o.a.) Enschede heel problematisch verliep. Uiteindelijk werd zelfs voor een ander systeem gekozen, dat ten tijde van dit onderzoek nog niet optimaal functioneerde. Mede door deze complicaties en de ervaringen van medewerkers daarmee kan niet objectief worden vastgesteld of de capaciteit voor toetsing aan de krappe kant is geweest. Een harde conclusie valt hier echter niet te trekken. Dat zou alleen kunnen door de totale netto workload van de betrokken medewerkers in die periode (najaar 2010) te analyseren inclusief alle in- en externe advieslussen en dergelijke. De onderzoeksopdracht voorziet daar niet in. Met betrekking tot de uitvoering is geen bijzondere tijdsdruk ervaren. Wel is geconstateerd dat ook bij dit werk de planning van de aannemer een zekere mate van onvoorspelbaarheid vertoonde, waardoor er soms op een dag of in een week heel weinig voortgang werd geboekt en vervolgens ineens weer heel veel. Ook bij dit werk liep in de laatste fase de druk en de personele inzet van met name onderaannemers op. Collega’s kunnen in meerdere of mindere mate elkaars werkvoorraad raadplegen en organiseren onderlinge vervangbaarheid gedurende vakantie en ziekte. De afdeling telt met betrekking tot bouwprojecten vijf technisch adviseurs (waarvan drie in de frontoffice, twee in de backoffice) en drie constructeurs. Van de zes juridisch adviseurs werken er vijf voornamelijk gericht op bouw en ruimtelijke ordening. Er zijn vijf bouwinspecteurs (3,5 fte) en de vier vergunningenmanagers hebben allerlei politiek strategische c.q. zwaardere projecten onder hun hoede met vaak onder meer een bouwcomponent. Ook in de periode rond 7 juli 2011 was de personele bezetting van gemeentewege op orde. . Uit onder meer de interviews is gebleken dat de formatie ten tijde van vergunningverlening en toezicht voor de Grolsch Veste toereikend werd geacht. Afgezet tegen het aantal en de aard van de vergunningaanvragen is dit beeld ongewijzigd gebleven. Hier speelt ook een rol dat het voortduren van de economische crisis en de verruiming van het vergunningvrij bouwen tot minder aanvragen leidt. De constructeurs worden niet of nauwelijks meer betrokken bij het toezicht op de uitvoering. Wel verrichten zij op kantoor ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van toezicht en handhaving. In de slotbespreking is hier vanuit het management de volgende kanttekening bij geplaatst: “De bouwinspecteur maakt afhankelijk van het bouwwerktype tijdens het toezicht een afweging of de expertise van de constructeur noodzakelijk is. Het aantal complexe bouwwerken is de laatste jaren minder geworden waardoor de noodzaak om een constructeur tijdens het toezicht te raadplegen minder is geworden. Tijdens de 1e fase van de Grolsch Veste zijn bouwinspecteur en constructeur samen op locatie geweest. Deze controle stond ook gepland bij de eindoplevering van de 2e fase voordat het publiek toegang zou krijgen.” e

1 fase: e

Toevoeging 2 ring NW / ZW, voltooid in september 2008 ca. 12.500 > ca. 24.000 zpl.

N

e

2 fase: e

Toevoeging 2 ring ZO, voltooid in september 2011 ca. 24.000 > ca. 30.000 zpl.

Versie 2.1

Pagina 17


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Met inachtneming van deze kanttekening blijft staan, dat de constructeur in de periode tussen start bouw 2e fase en de instorting van het tribunedak geen bezoek aan de bouwplaats heeft gebracht en alleen ‘op afstand’ desgevraagd de bouwinspecteur van advies heeft gediend. Het management beaamt deze conclusie. Kwalitatief is de bezetting gemiddeld van een adequaat niveau, waarbij de rolverdeling tussen vergunningenmanagers in de externe communicatie en de onder 4.2.6 te bespreken collegiale toetsing ook helpen om eventuele lacunes in kennis, inzicht, ervaring en competenties te compenseren. Meerdere cruciale functies worden ingevuld door medewerkers die ook ervaring hebben opgedaan in het bouwbedrijfsleven welke bagage hun goed van pas komt in toetsing en toezicht. Het meer digitaal werken door invoering van de Wabo en het Omgevingsloket Online (OLO) en de toepassing van SquitXO heeft ertoe geleid dat meer administratieve stappen moeten worden doorlopen. Dit is van invloed op de snelheid van handelen, het uitvoeren van de inhoudelijke toets en de onderlinge communicatie. De vergunningverlening voor de onderzochte projecten heeft op grond van de indieningsdatum voor 1 oktober 2010 naast deze digitalisering plaatsgevonden. In het toezicht volgde de digitalisering wat later. Door parallelle werkzaamheden aan aanvragen van voor en na genoemde datum speelt de werkdruk en onrust door deze digitalisering zijdelings wel een rol. Het werken met I-pads (overigens van latere datum dan de bouw van de Grolsch Veste) kent nog een zekere gewenningsfase met name voor de bouwinspecteurs. Net als de constructeurs zijn zij gewend om te werken met tekeningen op papier en blijkt vooral het inzoomen op details versus het houden van overzicht in de digitale wereld een heel andere vaardigheid te vergen dan in de papieren wereld. Bij deze en de vorige alinea past de kanttekening dat de moeizame overstap van BWT4all via Dimpact naar SquitXO ten tijde van de interviews nog niet 100% was voltooid. In dit kader is capaciteit vrijgemaakt ten behoeve van functioneel beheer. Pas na voltooiing van de implementatie en gewenning kan een steekhoudende balans worden opgemaakt. CONCLUSIE: Er waren ten tijde van de behandeling van de bouwaanvraag voor het stadion voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit en middelen beschikbaar om te werken volgens de eigen procedures en protocollen. 4.2.3 Termijnbewaking NORM: a. De wettelijke termijnen van indiening tot vergunning / toestemming zijn gehaald. b. De workload van het dossier Grolsch Veste is toereikend ingepland voor of uiterlijk vanaf het moment van indienen van de aanvraag. Door het ontbreken van een ontvangststempel op het aanvraagformulier en door de afwijkende ondertekeningsdatum, ruim twee maanden voor de indiening, staat de ontvangstdatum van de aanvraag niet 100 % vast. De bouwvergunning is exact 14 weken na de in het wfm ingevoerde indieningsdatum verleend als ‘regulier’, waarvoor conform de ten tijde van de indiening nog geldende Woningwet 12 weken gold als termijn. De behandeltermijn is inclusief een aanhouding met twee weken waarin de aanvrager op verzoek van de gemeente de indieningsstukken heeft gecompleteerd. Bij het volgen van de reguliere procedure is geanticipeerd op de route die de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) kent in het geval van een gebonden beschikking inclusief een relatief beperkte afwijking van het bestemmingsplan. De Wabo ging drie weken na de indiening van de bouwaanvraag in op 1 oktober 2010. Zou zijn gewacht met de (formele) indiening tot die datum, dan was een reguliere voorbereidingsprocedure van maximaal 8 weken van toepassing geweest met mogelijkheid van verdaging met 6

Versie 2.1

Pagina 18


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

weken, per saldo ook 14 weken, en effectief mogelijk drie weken later dan nu is gerealiseerd. Steekproefsgewijs is vastgesteld, dat ook voor de later in te dienen stukken (met name betrekking hebbend op de uitwerking van de constructie) de daarvoor geldende termijn van drie weken voor start van de desbetreffende deeluitvoering is aangehouden. Of dit (mede) te danken is aan het toereikend inplannen kon niet met zekerheid worden vastgesteld, maar door de intensieve bemoeienis van de vergunningenmanager in het voortraject kwam de aanvraag uiteraard niet onverwacht. Meerdere bronnen bevestigen een continue sturing door middel van actieve voortgangsbewaking. CONCLUSIE: a. . b. .

De wettelijke termijnen van indiening tot vergunning / toestemming zijn gehaald. De workload van het dossier Grolsch Veste is waarschijnlijk toereikend ingepland en op het bewaken van de termijn is actief gestuurd.

4.2.4 Mandatering NORM: Het mandaatbesluit met betrekking tot de vergunningverlening is correct toegepast. Uit vergelijking van de vergunning met de bijlagen bij het mandaatbesluit (submandaten) en de vervangingsregeling blijkt dat de bouwvergunning is ondertekend door de daartoe gemachtigde personen. CONCLUSIE: Het mandaatbesluit met betrekking tot de vergunningverlening is correct toegepast. 4.2.5 Adequate niveaus toetsing en toezicht NORM: a. Adequate niveaus van toetsing en toezicht zijn toegekend en toegepast. b. De toets op constructieve veiligheid is toegepast. Of aan deze norm is voldaan kan niet objectief en niet met volledigheid worden vastgesteld. De protocollen voor toetsing en toezicht zijn bestuurlijk vastgesteld. Deze protocollen geven vrij gedetailleerd aan welk aspect van een bouwplan respectievelijk de uitvoering daarvan met welke mate van diepgang moet worden beoordeeld. Deze liggen gemiddeld op een iets lager niveau dan het landelijke adviesniveau, vastgesteld door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en onderschreven door de voormalige Vrom-inspectie. De systematiek van deze protocollen voorziet er overigens juist in, dat bestuurlijk verantwoordelijkheid wordt genomen voor de toegekende niveaus en dat is in Enschede door het college ten overstaan van de raad bij herhaling gebeurd. Uit de tijdens het onderzoek verkregen informatie blijkt echter dat deze protocollen in de toetsing van de Grolsch Veste (en Miro) niet instrumenteel zijn ingezet door de technisch adviseurs, mogelijk wel onbewust als globaal kader ‘in het achterhoofd’. De toetsing door de technisch adviseurs vindt plaats op basis van ervaring, deskundigheid en gevoel. Alleen geconstateerde afwijkingen worden vastgelegd via de communicatie daarover met de aanvrager. Bij het toezicht is aantoonbaar gebruik gemaakt van het hiervoor ontwikkelde protocol, eveneens afgeleid van het landelijke protocol en vastgesteld door de raad. Bij dit instrument vindt de niveausturing vooral plaats in de vorm van instructies. In hoeverre deze instructies zijn opgevolgd is achteraf niet objectief vast te stellen. De constructeurs gebruiken in hun werk voor en na de vergunningverlening een door de eigen constructeurs ontwikkeld protocol, dat is gebruikt als voorwerk voor het in 2010 vastgestelde landelijke constructieprotocol. Het toetsniveau is vooral bij de 1e uitbreiding van de Grolsch Veste op hoog niveau ingeschat, bij de 2e uitbreiding minder, omdat deze grotendeels als kopie van de 1e uitbreiding was op te vatten. (Bij het winkelcentrum Miro Versie 2.1

Pagina 19


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

is de constructie relatief eenvoudig en in realisatie en gebruik weinig risicovol. Hieraan is geen extra prioriteit toegekend.) De bevindingen van de constructeurs ten behoeve van de vergunningverlening respectievelijk nader in te dienen stukken liggen duidelijk vast in het wfm, c.q. het projectdossier. CONCLUSIE: a. . . . b. .

De in de protocollen voor toetsing en toezicht toekende niveaus zijn adequaat en op de juiste wijze vastgesteld. Het toetsingsprotocol wordt niet (of alleen als achtergrondinformatie) toegepast. Het toezichtprotocol wordt wel toegepast. De toets op constructieve veiligheid vindt plaats via een specifiek constructieprotocol, dat aantoonbaar is toegepast.

4.2.6 Functiescheiding en vier-ogen-principe NORM: Functiescheiding en het vier-ogen-principe worden toegepast gedurende het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Functiescheiding is zowel op persoons- als op organisatieniveau doorgevoerd. Alles wat vooraf gaat aan de vergunningverlening is het domein van de afdeling Vergunningen met interne en externe advieslussen. (zie ook 4.1, laatste alinea) Het voortraject – voorafgaand aan de formele indiening van een aanvraag – is binnen deze afdeling bij strategische projecten het domein van de vergunningenmanager en bij de overige bouwwerken is de technisch adviseur de zaakverantwoordelijke. In een folder heeft de gemeente uiteengezet wanneer vergunningenmanagers kunnen worden ingezet en hoe zij te werk gaan, maar voor deze functie is geen functiebeschrijving opgesteld. Ook bestaan er voor belangrijke aspecten van hun werk geen procesbeschrijvingen. Deze constatering betreft vooral het voortraject en de informatieoverdracht daaruit aan andere betrokkenen: zaakverantwoordelijken, adviseurs en bouwinspecteurs. Naar aanleiding van de slotbespreking is hier vanuit het management de volgende kanttekening bij geplaatst: “We hebben vooroverleg altijd gezien als gelijkwaardig met een reguliere vergunning en hebben dit proces ook hiervoor gebruikt.” Er zijn meerdere redenen om deze insteek te heroverwegen, nog los van de gebleken onbekendheid van de betrokken medewerkers met het bestaan en de inhoud van de procesbeschrijvingen: - de bijzondere rol van de vergunningenmanager, - de minder formele en meer complexe aard van het voortraject, - de relatief lange duur ervan, met soms een lange pauze tot de formele indiening, - het niet uitmonden in beschikkingen, maar wel in toezeggingen en daarop geënte verwachtingen bij de aanvrager, - het extra belang van informatieoverdracht als gevolg hiervan. Deze redenen maken van het voortraject in veel opzichten een wezenlijk ander proces dan het proces van de reguliere of uitgebreide vergunning. Overige interne adviseurs zijn de constructeurs, de juridisch adviseurs, en specialisten op deelterreinen als sloop/asbestverwijdering, milieu, bodem, en geluid. Daarnaast maakt de afdeling gebruik van de diensten van een team procesondersteuning, dat zich onder andere bezighoudt met inkomende en uitgaande post en archivering. De technisch adviseurs voeren een collegiale toets uit op elkaars werk. Hiermee wordt tot op zekere hoogte compensatie geboden voor het niet instrumenteel toepassen van het toetsingsprotocol, zodanig dat men elkaar qua bandbreedte en prioritering bij de les houdt en bovendien van elkaar kan leren qua vakkennis en in de toepassing op dossierniveau. Deels spelen ook de juridisch adviseurs bij deze toepassing van het vierogen-principe een rol. De verleende vergunning voor de Grolsch Veste is een coproductie van beide disciplines, technisch en juridisch. Ook de juridisch adviseurs hanteren onderling een collegiale toetsing. De andere disciplines als constructeurs, vergunningenmanagers en bouwinspecteurs voeren wel algemeen werkoverleg waarin

Versie 2.1

Pagina 20


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

ervaringen worden uitgewisseld, maar deze staan meestal te ver af van de casuïstiek om als vier-ogen-principe te worden opgevat. Leidinggevenden spelen hierin geen actieve rol behalve via werkoverleggen. Hun informatie over het daadwerkelijk functioneren van medewerkers wordt geborgd door deelname van coördinatoren aan de personeelsgesprekken. Daarnaast beschikken ze over informatie door middel van bilaterale contacten, collegiale toetsing en teamoverleggen. CONCLUSIE: Het vier-ogen-principe wordt toegepast bij vergunningverlening in de vorm van de collegiale toets, maar niet instrumenteel bij vooroverleg en toezicht en handhaving. Bij personeelsgesprekken tussen leidinggevende en medewerker krijgt het vier-ogen-principe vorm door participatie daaraan van de coördinator. 4.2.7 Communicatie (intern en extern) NORM: De communicatie met betrekking tot het gehele VTH-proces is vastgelegd. Cruciale aspecten van de communicatie, zoals het afstemmen met de portefeuillehouder en de wettelijk verplichte publicaties van aanvraag en vergunning, blijken uit het projectdossier en uit de input vanuit de interviews. Formele communicatie met betrekking tot aanvraag, aanvullende gegevens, vergunning en later in te dienen stukken ligt vast in het dossier. Verder is geconstateerd, dat opmerkingen vanuit het toezicht zijn vastgelegd. Dit heeft echter tamelijk versnipperd (wfm, toezichtprotocol en notulen veiligheidsoverleg9) plaatsgevonden en vrijwel zonder vastlegging van de inhoudelijke follow up. Voor zover de onderzoekers hebben kunnen vaststellen verloopt de communicatie in fase I ongestructureerd (te weinig taakafbakening en persoonsgebonden afstemming). Overdracht van informatie van fase I (voortraject) naar II (vergunningverlening) en van fase II naar III (toezicht) is niet geregeld, wat nadelig is voor de kwaliteit van het proces en de effectiviteit van de verschillende rollen. Immers, in de communicatie tussen aanvrager en gemeente en later ook met de uitvoerende partijen is consistentie van afspraken en goed verwachtingenmanagement van belang. CONCLUSIE: De communicatie met betrekking tot het gehele VTH-proces is gedeeltelijk vastgelegd met de nadruk op formele aspecten. 4.2.8 Specialismen NORM: De vereiste specialismen zijn binnen de afdelingen c.q. binnen de gemeentelijke organisatie of via afspraken met derden (welstand, brandweer) aanwezig. Via inzage in BWT4all en de informatie uit interviews, organigram, etcetera is duidelijk, dat er voldoende specialistische expertise aanwezig is binnen het geheel van de gemeentelijke organisatie om een project als de Grolsch Veste adequaat te kunnen toetsen. Ook bij het toezicht op de naleving van de vergunning zou op cruciale momenten deze expertise toegevoegde waarde kunnen opleveren, maar dat gebeurt in beperkte mate. Een enigszins op afstand staand specialisme als de brandweer treedt hierin actief op, maar een even belangrijk ‘interne’ specialist als de constructeur blijft buiten beeld. In hoeverre dit ligt aan werkdruk, eigen initiatief van de medewerkers 9

e

Het veiligheidsoverleg is een speciaal voor de 2 uitbreiding van het stadion ingesteld overleg voorafgaand aan elke wedstrijd die gedurende de bouwfase plaatsvond in het stadion. Deelnemers waren vertegenwoordigers van opdrachtgever, bouwdirectie, architect, installatieadviseur, bouwcombinatie, gemeente Enschede (bouwinspecteur), beveiliging, brandweer, politie en ehbo/ambulancedienst. Versie 2.1

Pagina 21


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

(bouwinspecteurs richting constructeurs vice versa), instructies van het management of bestuurlijke beleidskeuzes is een andere vraag, die niet is onderzocht. (Zie ook 4.2.6) CONCLUSIE: De vereiste specialismen zijn binnen de afdelingen c.q. binnen de gemeentelijke organisatie of via afspraken met derden aanwezig. 4.2.9 Risicoanalyse NORM: In het dossier Grolsch Veste is vroegtijdig een risicoanalyse opgenomen. Noch uit de beleidstukken en de projectdossiers, noch uit de interviews is gebleken dat op individueel of afdelingsniveau, laat staan door management of bestuur op projectniveau een bewuste risicoanalyse wordt gemaakt van projecten als Grolsch Veste. Dat is ook landelijk gezien geen algemeen gebruik binnen het vakgebied, laat staan een vereiste. De gedachte is dat de niveaumatrices, die vastliggen in de protocollen, en de daaraan ten grondslag liggende algemene risicoanalyses voldoende houvast geven. De publieksfunctie en de bijzondere constructie zijn wel in ogenschouw genomen. De herhaling ten opzichte van de 1e uitbreiding (met dezelfde architect en constructief ontwerper) was echter reden om de 2e uitbreiding niet op hoog niveau te toetsen. Voor zover sprake is geweest van een projectgerichte risicoanalyse (buiten de afdelingen) had deze geen betrekking op het VTH-proces maar met name op financiële risico’s. CONCLUSIE: In het dossier Grolsch Veste komt geen specifieke risicoanalyse voor. 4.2.10 Vastlegging bijzonderheden NORM: Afwijkingen, incidenten en verstoringen in het proces zijn vastgelegd. Gelet op de bevindingen ad. 4.2.1 en 4.2.7 lijkt het antwoord op deze vraag misschien voorspelbaar, maar toch liggen zowel qua toetsing als qua toezicht vooral die zaken vast, die niet in orde waren, uiteraard voor zover deze aspecten via de beoordeling zijn geconstateerd. Het gaat dan om bijvoorbeeld: ontbrekende of onjuiste indieningsstukken, foutieve detailberekeningen, niet goed uitgevoerde wapening. CONCLUSIE: Afwijkingen, incidenten en verstoringen in het proces zijn vastgelegd. 4.2.11 Veilig en gezond werken NORM: Aandacht voor veilig en gezond werken maakt onderdeel uit van het toezicht. Het takenpakket en het instrumentarium zoals het toezichtprotocol van de bouwinspecteur zijn vooral gericht op het bouwwerk zelf. Benadrukt wordt dat via art.1a10 van de Woningwet de zorgplicht voor gezondheid en veiligheid bij de bouwer zelf berust. Het wordt dus door de gemeente nadrukkelijk gezien als een 10

Het tweede lid van art. 1a van de Woningwet luidt als volgt: “Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.” (onderstreping door de onderzoekers) Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2003/04, 29 392, nr. 3,) blijkt dat art. 1a moet worden gezien als aanschrijfgrondslag en algemeen vangnetartikel, dat een basis biedt voor “… handhavend optreden tegen situaties waarin sprake is van (dreigend) gevaar (…), ook indien daarbij geen sprake is van strijd met andere bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschriften.” Via de zorgplicht benadrukt de wetgever juist de eigen verantwoordelijkheid van (in dit geval) de bouwer. Natuurlijk kan men er over twisten in hoeverre handhavend optreden hier haaks staat op de zorgplicht zelf, maar dat geldt voor vrijwel elk wettelijk voorschrift waarbij een overheidsorgaan als bevoegd gezag is aangewezen met een beginselplicht tot handhaving. Van meer belang in de afwegingen ten aanzien van prioritering in toezicht en handhaving is de vraag welk overheidsorgaan qua expertise het meest geëigend is om zo nodig handhavend op te treden. Versie 2.1

Pagina 22


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

verantwoordelijkheid van de bouwer. Dat de bestuursrechtelijke handhaving door het college van B&W als bevoegd gezag zich daartoe uitstrekt wordt niet expliciet ervaren en zou mogelijk ook expertise en extra capaciteit vergen. De bouwinspecteurs vormen voor dit aspect oog en oor van de Arbeidsinspectie (nu Inspectie SZW) maar hebben de ervaring, dat deze door de geringe capaciteit maar zelden reageert op signalen. Uitvoerders worden in geval van gesignaleerde manco’s op dit gebied wel aangespoord deze manco’s op te heffen. CONCLUSIE: In het toezicht namens de gemeente is gezond en veilig werken geen prioriteit. De overall conclusie in antwoord op onderzoeksvraag 2: CONCLUSIE: De eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen zijn – voor zover ze bij de medewerkers bekend zijn – slechts ten dele toegepast in het VTHproces ten aanzien van Grolsch Veste, maar dit is op informele wijze gecompenseerd. 4.3

Onderzoeksvraag 3

Wordt, blijkens de bevindingen ten aanzien van het winkelcentrum Miro, gewerkt volgens de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen? Impressie winkelcentrum ‘Miro’ Gronausestraat Enschede met op de achtergrond deel in twee bouwlagen bron: VVKH architecten

Ten aanzien van de bij het referentieproject winkelcentrum Miro gehanteerde procedures, protocollen en procesbeschrijvingen geldt de zelfde onderzoeksvraag als in paragraaf 4.2 is beantwoord met betrekking tot de Grolsch Veste. Om niet onnodig in herhaling te vervallen, zoomt dit rapport in de beantwoording vooral in op de verschillen, voor zover we die hebben geconstateerd. In de beantwoording van onderzoeksvraag 2 is al een aantal keren cursief tussen haakjes Miro meegenomen. 4.3.1 Vergelijking met Grolsch Veste Onder verwijzing naar de onder 4.2 genoemde fasering valt in fase I op, dat er verschil is in rolverdeling tussen de vergunningenmanager en de technisch adviseur bij het project Miro in vergelijking tot hun collega’s bij het project Grolsch Veste. Dit verschil valt deels te verklaren uit de milieu-achtergrond van de vergunningenmanager Miro en zijn specialisme: planning. Het verschil uit zich vooral in een striktere scheiding tussen proces- en voortgangsbewaking enerzijds en ‘technische’ inhoud anderzijds. Als bijzonderheden in fase II zijn te noemen: de gefaseerde aanpak van sloop (en gebruik) van de bestaande opstallen en deels de casco-oplevering ten behoeve van de eindgebruikers, al dan niet passend in de bestemming. Bouwkundig en qua constructie gaat het bij dit referentieproject weliswaar om een groot bouwwerk, maar het telt overwegend slechts één bouwlaag (een relatief klein deel heeft Versie 2.1

Pagina 23


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

ook een eerste verdieping) en wordt door de betrokken medewerkers niet als moeilijk of complex beschouwd. Van een nadrukkelijke risicoanalyse is ook bij dit project geen sprake geweest, noch qua sloop, noch qua bouw. Ook voor dit referentieproject geldt dat het is aangevraagd onder het regime van de Woningwet, dus net voor de invoering van de Wabo. De aanvraag is ingediend op 30 augustus 2010, vier dagen na onherroepelijk worden van het bestemmingsplan, maar was op één punt daarmee in strijd. De gemeente heeft de aanvrager in het verzoek om aanvullende gegevens gewezen op deze strijdigheid, Deze is opgeheven door de eind september 2010 ontvangen aanvullende en gewijzigde gegevens. De bouwvergunning is vervolgens binnen de destijds geldende fatale termijn van 12 weken verleend op 20 december 2010. 4.3.2 Capaciteit en middelen NORM: Er zijn voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit en middelen beschikbaar om te werken volgens de eigen procedures en protocollen. Gelet op de duur van de behandeling (zie 4.2.3) en overige verkregen informatie heeft het proces van toetsing en vergunningverlening niet extreem onder druk gestaan, waaruit wordt afgeleid, dat de capaciteit op dit punt toereikend is geweest. Met betrekking tot de uitvoering is geen bijzondere tijdsdruk ervaren, maar is wel geconstateerd dat ook bij dit werk de planning van de aannemer een zekere mate van onvoorspelbaarheid vertoonde, waardoor er soms op een dag of in een week heel weinig voortgang werd geboekt en vervolgens ineens weer heel veel. CONCLUSIE: Er waren ten tijde van de behandeling van de bouwaanvraag voor het winkelcentrum voldoende kwalitatieve en kwantitatieve capaciteit en middelen beschikbaar om te werken volgens de eigen procedures en protocollen. Ondanks verschillen in complexiteit tussen beide projecten en iets scherpere taakafbakening tussen medewerkers is er geen reden om ten aanzien van het referentieproject Miro een andere overall conclusie te trekken dan we aan het eind van paragraaf 4.2 hebben geformuleerd met betrekking tot de Grolsch Veste. Wel tekenen we hierbij aan dat we bij het referentieproject niet op alle punten even ver hebben doorgevraagd. Vandaar: CONCLUSIE: De eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen zijn – voor zover ze bij de medewerkers bekend zijn – slechts ten dele toegepast in het VTH-proces ten aanzien van winkelcentrum Miro, maar dit is op informele wijze gecompenseerd.. 4.4

Onderzoeksvraag 4

Voor zover is afgeweken van de procedures, protocollen en procesbeschrijvingen, wat zijn hiervan de oorzaken geweest? 4.4.1 Aantoonbaar naleven procedures Deelvraag: Op welke wijze wordt aantoonbaar gemaakt in hoeverre de gevolgde procedures wel of niet worden nageleefd? Antwoord: BWT4all kende als wfm in zekere zin een afgedwongen naleving van de procedures door het pas kunnen zetten van vervolgstappen na voltooiing van voorgaande processtappen. SquitXO biedt als opvolger hiervan meer flexibiliteit, maar daardoor ook minder borging van de correcte volgorde en dergelijke. Het niet of beperkt toepassen van de protocollen (en dus ook het niet invoeren van de toepassingsresultaten in het wfm) Versie 2.1

Pagina 24


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

heeft voor zover de onderzoekers hebben kunnen achterhalen vier hoofdoorzaken: a. De protocollen zijn te vrijblijvend. De protocollen blijken niet bij iedere medewerker, die ermee zou moeten werken, bekend te zijn. En deze zijn noch qua aansturing noch qua outputverwerking gekoppeld aan het workflowmanagementsysteem, en zijn dus eenvoudig te omzeilen. b. Zowel de protocollen als het huidige wfm worden door de medewerkers ervaren als bureaucratisch, zeer bewerkelijk en tijdrovend. Zeker in combinatie met werkdruk nodigt die ervaring als het ware uit tot het volgen van andere wegen om een aanvraag te kunnen toetsen. c. Het ontbreken van aansturing door systemen en / of management levert ten aanzien van de daadwerkelijke taakinvulling relatief veel persoonlijke vrijheid op, die door de medewerkers als positief wordt ervaren. Men ziet de beperkingen daarvan wel onder ogen, maar ziet collegiale toetsing en de eigen professionaliteit als middel om ‘bij de les te blijven’. d. Het leidinggevend kader onderkent, dat het volledig toepassen van de systemen belemmerend kan werken. Hierbij is aangevuld dat in het kader van transparantie alles via systemen kan worden dichtgetimmerd, maar dat daarmee ook de kwetsbaarheid wordt vergroot. Om die reden vindt het leidinggevend kader het vanuit kwaliteitsgedachte belangrijk om goed in te zetten op de professionaliteit van de medewerkers aangevuld met toepassing van collegiale toetsing. Voor het overige kennen beide onderzochte dossiers een aantal informele en personele middelen om de voortgang en de proceskwaliteit te bewaken: eigen werkvoorraadlijstjes per medewerker of functiegroep, collegiale toetsing, vakkundigheid. De vergunningenmanager bewaakt de voortgang, maar deels ook de overall proceskwaliteit door te letten op de cruciale stappen in het proces. Door de collegiale toets krijgt het vier-ogen-principe gestalte. . . Toepassing van het vier-ogen-principe staat door o.a. bezuinigingen onder druk. In een informeel werkende organisatie is het een noodzakelijk middel om tempo en kwaliteit te bewaken en te zorgen, dat de ruimte voor persoonlijke invulling van de eigen taken niet leidt tot onaanvaardbare afwijking van de bestuurlijk vastgestelde bandbreedte qua prioriteiten en werkwijzen. Als medewerkers wezenlijk afwijken van de bestuurlijk vastgestelde koers nemen ze immers onbedoeld zelf het aapje van de verantwoordelijkheid op hun schouder. Een relatief detail is de keuze om bij de 2e uitbreiding van de Grolsch Veste de kleine afwijking van het bestemmingsplan te ondervangen door deze op te vatten als gebonden beschikking alsof de Wabo reeds was ingevoerd. Dat was een heel pragmatische insteek, waarmee snelheid is gewonnen, echter zonder formele grondslag en dus met enig afbreukrisico. Men had ook kunnen kiezen voor intrekking van de aanvraag en her-indiening onmiddellijk na invoering van de Wabo (1 oktober 2010). Door de inhoudelijke behandeling tussen intrekking en her-indiening voort te zetten had dat niet hoeven te resulteren in een latere verlening van de vergunning dan nu het geval is geweest. Het risico, dat het gebrek aan formele grondslag juist tot vertragende procedures zou hebben geleid, zou dan zijn uitgesloten. Het nog kleinere formele gebrek van een niet op de juiste wijze – dat wil zeggen: op het aanvraagformulier van de 2e uitbreiding van de Grolsch Veste – vastgelegde ontvangstdatum is in 2010 feitelijk gecompenseerd door vastlegging van deze datum in het workflowmanagementsysteem. Voor aanvragen die vanaf 1 oktober 2010 digitaal via het Omgevingsloket Online worden ingediend speelt deze eis niet meer, maar de Wabo Versie 2.1

Pagina 25


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

biedt nog steeds de mogelijkheid van schriftelijke indiening met behulp van het te downloaden aanvraagformulier. De Wabo stelt in art. 3.1 lid 2 echter alleen: “Het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend zendt de aanvrager onverwijld een bewijs van ontvangst van de aanvraag, waarin het de datum vermeldt, waarop het de aanvraag heeft ontvangen.” Een ander aspect, dat bij deze onderzoeksvraag genoemd moet worden, betreft de rol van het bevoegd gezag in relatie tot de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer. Dat in het toezicht op de uitvoering van de zijde van het bevoegd gezag lage prioriteit wordt toegekend aan de uitvoeringsmethoden van een bouwwerk en de werkorganisatie op de bouwplaats, is op zich in de opvatting van de onderzoekers terecht. Dit is ook niet op te vatten als een afwijking van de procedures en protocollen. Hier is overduidelijk de bouwer zelf aan zet om het ‘… gevaar voor gezondheid en veiligheid …’ te beteugelen. Aangezien echter blijkens het ‘Tussentijds bericht’ van de Onderzoeksraad de oorzaak van de instorting op 7 juli 2011 juist in deze hoek moet worden gezocht, hebben we gemeend hier aandacht aan te besteden. De bestuursrechtelijke handhaving door het bevoegd gezag, zoals gedefinieerd in art. 5.1 van de Wabo, strekt zich ook uit tot de Woningwet inclusief art.1a, waarin de zorgplicht van de bouwer is geregeld, aangehaald in de vorige alinea. Het maakt echter nogal wat uit hoe je hieraan invulling wilt geven. Je kunt deze rol als bevoegd gezag ‘naar je toe halen’ door de bouwer ook in dit opzicht scherp te monitoren. Dat vergt zeer intensief en specialistisch toezicht op de bouwplaats, ook door de constructeur. Je kunt ook kiezen voor proactieve communicatie die er in de eerste plaats op is gericht de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer zodanig te benadrukken, dat deze er zelf alles aan doet om zijn zorgplicht adequaat in te vullen. Zie ook voetnoot 10 bij 4.2.11. 4.4.2 Communicatie over afwijkingen Deelvraag: Hoe wordt tussen medewerkers onderling en met leidinggevenden gecommuniceerd over afwijkingen en hoe vindt feedback / terugkoppeling daarop plaats? Op welke wijze wordt dit vastgelegd? Welke follow up is hierop van toepassing? Antwoord: Medewerkers communiceren als dat nodig is onderling per functiegroep of met specialisten over geconstateerde afwijkingen en mogelijke oplossingen. Als de afwijking langs die weg niet oplosbaar lijkt (door aanpassing, legalisatie, etc.) of dermate acuut, dat voor collegiaal overleg te weinig ruimte is, wordt opgeschaald via de lijn coördinator > afdelingshoofd > clustermanager > directeur > portefeuillehouder. Dit gebeurt zo ver (‘hoog’) als nodig is en zo snel als de eventuele risico’s vragen. In zeer acute gevallen kunnen stappen worden overgeslagen, maar de cultuur is wel, dat ‘gepasseerde’ functionarissen als coördinatoren en afdelingshoofden meteen worden geïnformeerd. Afhankelijk van de casus en het betreffende overleggremium worden beslissingen en verwachte acties schriftelijk vastgelegd (inclusief interne mail, notulen, memo’s, etcetera). Bij de 2e uitbreiding van de Grolsch Veste is de pragmatische oplossing inzake de relatief beperkte afwijking van het bestemmingsplan via deze lijn ook bestuurlijk kortgesloten. De oplossing bestond uit het voor dit aspect anticiperen op de Wabo, die enkele weken na de indiening van de aanvraag was ingegaan. 4.4.3 Invloed invoering Wabo Deelvraag: Is het van invloed geweest dat per 1 oktober 2010 alle hulpconstructies voor de bouwactiviteit vergunningvrij zijn geworden (Bor art 2 lid 20)? Antwoord: Uit de verkregen informatie komt het beeld naar voren dat vòòr de invoering van de Wabo alleen hulpconstructies via de bouwinspecteurs aan de constructeurs ter toetsing (niveau 2 of 3) werden voorgelegd. In die gevallen was sprake Versie 2.1

Pagina 26


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

van een risico voor de veiligheid in de publieke ruimte, zoals de fundering van torenkranen. Deze praktijk is niet merkbaar veranderd door het vergunningvrij worden van deze hulpconstructies per 1 oktober 2010. Het lijkt alsof deze wijziging zowel aan de kant van bouwbedrijven als aan die van de gemeente onopgemerkt is gebleven. 4.4.4 Handhaving zorgplicht Deelvraag: Is het onderwerp veiligheid en gezondheid tijdens de bouw voldoende bekeken? (Woningwet art.1a) Antwoord: Uit de interviews is gebleken dat de zorg voor veiligheid en gezondheid tijdens de bouw in de eerste plaats wordt gezien als verantwoordelijkheid van de bouwers: hoofd- en onderaannemers. Dat bestuursrechtelijke handhaving door het bevoegd gezag zich ook uitstrekt tot deze zorgplicht wordt niet ontkend, maar ook niet actief in praktijk gebracht als gevolg van andere prioriteiten, ontbrekende expertise, geringe capaciteit en minimale respons op signaaltoezicht door inspectie SZW. Ook het gemeentelijk management ziet hier reden tot terughoudendheid en wijst er op, dat de arbo-veiligheid niet is opgenomen in het bestuurlijk vastgestelde toezichtprotocol. In het Voorwoord is reeds gewezen op de focus van de bouwregelgeving op het bouwwerk zelf. De bouwwijze wordt daarin weliswaar niet buiten beschouwing gelaten, maar door bijvoorbeeld het per 1 oktober 2010 vergunningvrij worden van hulpconstructies (zie noot 6 op p.12 ) geeft ook de wetgever aan de realisatie vooral te beschouwen als een verantwoordelijkheid van de bouwer. Via het toezicht op de naleving van de zorgplicht blijft er echter ook een rol voor het bevoegd gezag. Hoe daaraan invulling kan worden gegeven is in de slotalinea van paragraaf 4.4.1 toegelicht. Overall antwoord op onderzoeksvraag 4: Antwoord: Het afwijken van de eigen procedures en protocollen gedurende de toetsing vindt vooral zijn oorzaak in het gegeven dat deze te bureaucratisch worden geacht. Sinds de invoering van Wabo en Omgevingsloket Online*) – is de administratieve last naar verluidt nog toegenomen. Ook het gegeven, dat het management voorstander is van een op deskundigheid, betrokkenheid en vertrouwen gebaseerde werkwijze stimuleert het informeel werken met veel zelfsturing en collegiale toetsing. Afwijkingen in de dossiers zelf worden in het algemeen per functiegroep op de juiste niveaus aan de orde gesteld. Aan veiligheid en gezondheid tijdens de uitvoering wordt alleen via signaaltoezicht aandacht besteed. *) Beide onderzochte dossiers dateren van vòòr de invoeringsdatum 1 oktober 2010. Verder is de toename van de administratieve last mogelijk een momentopname, enigszins vertekend door de moeizame, nog niet 100 % voltooide, overgang van BWT4all via Dimpact naar SquitXO. 4.5

Onderzoeksvraag 5

Zijn er leeraspecten uit de gang van zaken te noemen die de organisatie al heeft toegepast of kan toepassen ter verbetering van de uitvoering van haar taken? In aansluiting op het gestelde onder 3.4 zij opgemerkt, dat hetgeen tot dusverre bekend is over de oorzaken van het incident op 7 juli 2011 geen directe aanleidingen oplevert voor verbeteracties aan de kant van de betrokken gemeentelijke afdelingen. Het wachten is in feite op conclusies en aanbevelingen in de diverse onderzoeksrapporten, waaronder het nu voorliggende rapport. Mede met het oog hierop volgen in de hoofdstukken 5 en 6 wel degelijk conclusies en aanbevelingen op grond van de bevindingen in antwoord op de onderzoeksvragen 1 t/m 4. Daarnaast is het relevant de ‘voedingsbodem’ voor verbeteracties te verkennen door in de deelvragen in te gaan op de praktische invulling van de gemeente Enschede als lerende organisatie.

Versie 2.1

Pagina 27


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

4.5.1 Leren van een incident Deelvraag: Enschede profileert zich zelf graag als lerende organisatie. De onderzoeksopdracht past daar goed bij, maar er is inmiddels al veel tijd verstreken sinds de toetsing en sinds het incident. Zijn naar aanleiding daarvan aanpassingen doorgevoerd in de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen etc.? Is buiten dergelijke aanpassingen en de opdracht tot dit onderzoek op andere wijze geleerd van het incident? Antwoord: Het incident van 7 juli 2011 heeft bij alle betrokkenen, ook bij degenen die zijn geïnterviewd, grote indruk gemaakt, maar noch uit hun relaas noch uit de ons bekende stukken is gebleken dat er als gevolg van het incident anders wordt gewerkt. Er zijn naar aanleiding van het incident geen aanpassingen doorgevoerd in de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen. Wel is op last van het college van B&W als tijdelijke maatregel doorgevoerd, dat ook de constructeur is betrokken bij het toezicht op de uitvoering in de herbouwfase na het incident. Reden daarvoor was vooral het gegeven dat het college extra aandacht aan de veiligheid wilde geven vanwege de wedstrijden die ook in die fase plaatsvonden in het stadion. Dat kan worden beschouwd als verdere risicobeperking in deze fase, enerzijds om lopende de verschillende onderzoeken in elk geval het maximale te doen wat het bevoegd gezag zou kunnen doen, anderzijds om te helpen het geschonden imago van het stadion te herstellen door het veiligheidsgevoel van de stadionbezoekers te optimaliseren. Bij de medewerkers – vooral bij de meest direct betrokken constructeur en bouwinspecteur – overheerst (voor zover nu bekend: terecht!) het besef, dat hun doen en laten in dit dossier op geen enkele wijze als medeoorzaak van het incident op 7 juli 2011 kan worden beschouwd. Dit straalt af op hun collega’s waarvan wel meerdere hebben opgemerkt, dat het incident ze sterker dan ooit met de neus op het belang van constructieve veiligheid heeft gedrukt. Veranderingen die na het incident zijn doorgevoerd hebben heel andere oorzaken, zoals de discussie over en voorbereiding op de regionale uitvoeringsdiensten, de bezuinigingen en wijzigingen van de weten regelgeving. In hoeverre het incident met het stadiondak een rol heeft gespeeld in de beleids- en besluitvorming over deze veranderingen is een vraag, die we slechts zijdelings bij dit onderzoek konden betrekken. Het instellen van dit onderzoek zelf sluit echter wel aan bij de aard van de lerende organisatie. De meest betrokken afdelingen houden zich immers op deze wijze een spiegel voor: Hoe hebben wij geopereerd in dit dossier? Wat ging er eventueel fout? Wat kunnen wij verbeteren? In hoofdstuk 5 en 6 komen we hier op terug. 4.5.2 Omgaan met verbetersuggesties Deelvraag: Worden verbetersuggesties van medewerkers door de leiding beoordeeld en teruggekoppeld? Antwoord: Op deze vraag zijn geen eensluidende antwoorden verkregen. Sommige medewerkers geven aan er al bij voorbaat van uit te gaan dat de ruimte voor verbeteringen heel beperkt is om vooral financiële redenen. Anderen vragen om ruimte om verbetersuggesties eerst beter uit te werken en/of de besluitvorming daarover meer te structureren en transparanter te maken. Als voordeel daarvan wordt gezien, dat als de verbeterpunten breed bekend zijn, de versnipperd binnen een afdeling aanwezige kennis en kunde beter kan worden aangesproken om herhaling van zetten te voorkomen en ideeën te optimaliseren voordat er een besluit over genomen wordt. Het management wijst op enkele al dan niet geïnstitutionaliseerde gremia waar medewerkers terecht kunnen met wensen, ideeën, signalen uit de eigen praktijk of uit het land. Als voorbeelden daarvan worden genoemd het periodieke bouwveiligheidsoverleg tussen senioren uit de disciplines vergunningverlening, Versie 2.1

Pagina 28


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

handhaving en constructieve veiligheid, een door deelnemers en organisatie als zinvol ervaren overleg voor de uitwisseling van lokale en landelijke ervaringen en inzichten, dat zeker in stand zal blijven. Daarnaast zijn er het spreekuur en periodieke overleggen. De leidinggevenden hanteren naar eigen zeggen een zo laag mogelijke drempel voor hun medewerkers om in contact te komen, komen langs bij de medewerkers individueel en bij werkoverleggen. 4.5.3 Auditfrequentie Deelvraag: Zijn er al eerder onafhankelijke audits uitgevoerd om te toetsen of de processen het gewenste resultaat opleveren en om de implementatie van de processen te toetsen? Zo ja wanneer en door wie? Met welk resultaat? Antwoord: In de respons op deze vraag is een scala aan onderzoeken genoemd die binnen de gemeente plaatsvinden of hebben plaatsgevonden. Gerelateerd aan het VTHproces noemt men het gemeenteonderzoek dat de voormalige VROM-inspectie periodiek uitvoerde en het onderzoek, dat was gerelateerd aan de instortingen in november/december 2005 als gevolg van extreme sneeuwval in de Zuidoostelijke helft van Nederland. Deze en eerdere voorvallen elders in het land hebben geleid tot extra aandacht voor de berekening en uitvoering van constructies voor grote platte daken. Ook zijn genoemd: de interim-controles van de accountant, themagerichte onderzoeken krachtens art. 213a van de Gemeentewet met soms een externe auditor als projectleider en integriteitsonderzoeken met betrekking tot incidenten of vermoedens. Hoewel sommige van de genoemde onderzoeken relevant (kunnen) zijn voor tenminste deelaspecten van het VTH-proces en voor het functioneren van de betrokken afdelingen en medewerkers, ontbreekt in de antwoorden het type onderzoek waarop deze deelvraag is gericht. De onderzoekers constateren dat het antwoord op deze vraag dan ook per saldo ontkennend moet luiden. Overall antwoord op onderzoeksvraag 5: Antwoord: Behalve extra bewustzijn met betrekking tot het belang van constructieve veiligheid en de tijdelijke extra inzet tot dat het ingestorte deel was hersteld, heeft het incident op 7 juli 2011 niet geleid tot het doorvoeren van aanpassingen. Ook heeft het geen directe leeraspecten opgeleverd. Gezien de waarschijnlijke oorzaak (die moet blijken uit andere onderzoeken) is dit niet vreemd. Wel mag bij een ‘lerende organisatie’ meer structuur in het leren en verbeteren worden verwacht dan in dit onderzoek is aangetroffen.

4.6

Samenvatting beantwoording onderzoeksvragen

Onderzoeksvraag 1: Is de weten regelgeving voldoende vertaald naar de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen van de gemeente Enschede? Antwoord: De weten regelgeving met betrekking tot bouwwerken is voldoende vertaald naar beleid, procedures en protocollen en organisatieprincipe (functiescheiding) van de gemeente Enschede. De weten regelgeving is wel doorvertaald in concrete procesbeschrijvingen, maar de gehouden interviews laten zien dat er nog veel werk verzet moet worden om deze beschrijvingen zelf tot gemeengoed te maken. Onderzoeksvraag 2 en 3: Wordt er gewerkt volgens de eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen, voor zover dit blijkt uit de onderzochte dossiers 2e uitbreiding Grolsch Veste en winkelcentrum Miro? Versie 2.1

Pagina 29


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Antwoord: De eigen procedures, protocollen en procesbeschrijvingen zijn – voor zover ze bij de medewerkers bekend zijn – slechts ten dele toegepast in het VTH-proces ten aanzien van de dossiers 2e uitbreiding Grolsch Veste en winkelcentrum Miro, maar dit is op informele wijze inhoudelijk gecompenseerd. Daarnaast valt op, dat in de toetsing van de aanvraag en de later in te dienen gegevens heel divers wordt gewerkt, op sommige onderdelen aan de hand van een protocol, maar op andere geheel los daarvan, soms zelfs zonder het protocol te kennen. Protocollen voor toetsing en toezicht hebben twee hoofddoelen: ze zijn ten eerste een middel om op zo uniform mogelijke manier de kwaliteit van het werk te bewaken en ten tweede een middel om via bestuurlijke vaststelling inhoud te geven aan de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor die kwaliteit in relatie tot de beschikbare personele en overige middelen. Deze twee samen moeten ervoor zorgen dat bestuur en organisatie: 1 Afspreken wat te gaan doen. 2 Doen wat is afgesproken. 3 Laten zien wat er gedaan is. Voor zover de ook in Enschede bestuurlijk vastgestelde protocollen voor toetsing, toezicht en constructie11 niet worden toegepast laat men niet zien wat er gedaan is (ad.3). Daardoor is geen of te weinig zicht of de organisatie doet wat is afgesproken (ad.2) en blijft het afspreken wat er gedaan moet worden (ad.1) een tamelijk loos gebaar. Ook de gewenste uniformiteit krijgt aldus te weinig gestalte. De VTH-taken worden immers uit naam van het bevoegd gezag uitgeoefend en niet op persoonlijke titel. Als gevolg daarvan zit het aapje van de verantwoordelijkheid op de schouder van de individuele ambtenaar in plaats van op die van het college van B&W. De vraag dringt zich op waarom met name het toetsingsprotocol, dat in 2003 is ingevoerd en in 2006 en 2009 is herijkt en aangepast, niet wordt gebruikt, althans niet in de beide projecten in dit onderzoek. Die vraag reikt verder dan de geformuleerde norm en ook verder dan de onderzoeksopdracht. Onderzoeksvraag 4: Voor zover is afgeweken van de procedures, protocollen en procesbeschrijvingen: wat zijn hiervan de oorzaken geweest? Antwoord: Het afwijken van de eigen procedures en protocollen gedurende de toetsing vindt vooral zijn oorzaak in het gegeven dat deze te bureaucratisch worden geacht. Sinds de invoering van Wabo en Omgevingsloket Online – is de administratieve last naar verluidt nog toegenomen. Ook het gegeven, dat het management voorstander is van een op deskundigheid, betrokkenheid en vertrouwen gebaseerde werkwijze stimuleert het informeel werken met veel zelfsturing en collegiale toetsing. Afwijkingen in de dossiers zelf worden in het algemeen per functiegroep op de juiste niveaus aan de orde gesteld. Een bijzonder aspect uit de regelgeving dat betrekking heeft op veiligheid en gezondheid tijdens de uitvoering is niet scherp onderkend. Onderzoeksvraag 5: Zijn er leeraspecten uit de gang van zaken te noemen die de organisatie al heeft toegepast of kan toepassen ter verbetering van de uitvoering van haar taken?

11

Zowel in het toetsingsprotocol als in het toezichtprotocol krijgt constructieve veiligheid relatief hoge prioriteit, die bestuurlijk wordt afgedekt. Het Bouwbesluit is echter nogal beknopt en abstract op dit aspect, terwijl de werkelijkheid van constructies juist heel divers is. Het constructieprotocol kan worden opgevat als een verlengstuk van de beide andere protocollen juist om de kloof tussen theorie en praktijk te overbruggen. Zolang de gemiddelde prioritering daarbinnen overeenstemt met die van de andere protocollen kan dit worden opgevat als impliciete bestuurlijke dekking hiervoor. Versie 2.1

Pagina 30


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Antwoord: Behalve extra bewustzijn met betrekking tot het belang van constructieve veiligheid en de tijdelijke extra inzet tot dat het ingestorte deel was hersteld, heeft het incident op 7 juli 2011 niet geleid tot het doorvoeren van aanpassingen. Ook heeft het geen directe leeraspecten opgeleverd. Gezien de waarschijnlijke oorzaak (die moet blijken uit andere onderzoeken) is dit niet vreemd. Wel mag bij een ‘lerende organisatie’ meer structuur in het leren en verbeteren worden verwacht dan in ons onderzoek is aangetroffen. Net als de daadwerkelijke uitvoering van de VTH-taken vindt ook het leren en verbeteren in (het betreffende deel van) de gemeentelijke organisatie weinig gestructureerd plaats. Hoewel we op meerdere niveaus in de organisatie de mentaliteit ontmoeten die je bij een lerende organisatie verwacht, zou aan slagkracht kunnen worden gewonnen door meer structuur in het leerproces te brengen. *** Terzijde kan nog de vraag worden gesteld hoe de gemeente Enschede er wat haar VTHproces betreft voor staat in vergelijking tot andere gemeenten. Een zuiver maar ook enigszins ontwijkend antwoord op deze begrijpelijke vraag is, dat zo’n vergelijkend onderzoek buiten de scope van de opdracht valt en dat deelname aan een vorm van benchmarkiing12 hiervoor het aangewezen middel is. Vanuit de VBWTN kan de inschatting worden gemaakt dat de onderzochte afdelingen van de gemeente Enschede niet veel minder hebben ‘geregeld’ dan veel collega’s elders in het land en op onderdelen zoals het constructieprotocol wellicht al verder zijn. Op papier werken nog geen 20 % van de Nederlandse gemeenten met de door de VBWTN ontwikkelde landelijk protocollen voor toetsing en toezicht, maar via de centraal beheerde servers weten we dat het werkelijke gebruik ver onder de 10 % ligt. Hier staat echter tegenover dat veel, vooral grotere gemeenten zelf aan de slag zijn gegaan met het ontwikkelen van protocollen en daarop vormt Enschede geen uitzondering. Ook hierbij kan echter het daadwerkelijk gebruik van deze protocollen veel minder zijn dan beoogd, zoals de onderzoekers voor Enschede ook hebben vastgesteld, zeker wat betreft het toetsingsprotocol. Ook aan de oorzaken en aan compenserende maatregelen is aandacht besteed en het is niet onwaarschijnlijk dat onderzoek in andere gemeenten zowel qua aanwezigheid, daadwerkelijke toepassing als verklaringen voor de status quo een vergelijkbaar beeld zou genereren. Wat betreft de werkprocesbeschrijvingen is echter aannemelijk, dat het beschikken daarover binnen en zeker buiten de VTH-sector in ruime mate het geval is dan geldt voor de protocollen. Tijdens het daadwerkelijke onderzoek is ondanks herhaaldelijke navraag geen enkele procesbeschrijving boven tafel is gekomen. Verder is desgevraagd gebleken dat medewerkers en leidinggevenden niet op de hoogte waren van het bestaan van de beschrijvingen, laat staan met de inhoud daarvan. Dit betekent, dat de beide afdelingen Vergunningen en Handhaving Objectgebonden qua sturing en verantwoording nog een verbeterslag voor de boeg hebben.

12

Zie bijvoorbeeld http://www.vereniging-bwt.nl/vero_com/o1252431556a13103eba57e63658ce6dc.php. De VBWTN zelf is uit benchmarking ontstaan. In vervolg hierop is deels door dezelfde experts een Wabobenchmark ontwikkeld. Zie: http://www.wabomanagementservices.nl/wp/. Versie 2.1

Pagina 31


5

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Conclusies

In essentie voeren de betrokkenen bij het VTH-proces in de gemeente Enschede hun taken uit met professionaliteit en betrokkenheid. Aangaande diverse aspecten van het werk, die horen bij een meer professionele organisatie en die ook middels kwaliteitscriteria zijn of worden verankerd in de weten regelgeving voor de uitvoering van Wabo-taken in relatie met de RUD-vorming, komt de organisatie nu echter nog tekort. Aannemelijk is, dat Enschede daarin bepaald geen uitzondering vormt, maar wanneer het bestuur concreet gestalte wil geven aan de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het VTH-proces, doet dat minder ter zake. Op het eerste gezicht is de personele formatie voor het bouwdeel nu reeds beperkt in vergelijking met andere gemeenten. Dit zou volgens het management te maken hebben met de efficiënte wijze van werken. Dit betekent echter ook, dat er geen rek meer in zit, waar nu reeds bepaalde tekortkomingen onmiskenbaar zijn en een basale conditie als de collegiale toets (passend bij de efficiënte doch informele werkwijze) onder druk staan. Op de valreep kregen de onderzoekers informatie ter beschikking, waaruit blijkt dat de organisatie wel degelijk beschikt over procesbeschrijvingen, waar het aanvankelijk geconstateerde ontbreken daarvan als ernstig manco is te zien. De tijdens het onderzoek gebleken onbekendheid met deze instrumenten bij degenen die juist de desbetreffende processtappen uitvoeren is een gemis. Sommige van de nu volgende conclusies zijn als gevolg van reeds in gang gezette voorbereidingen op de RUD-vorming mogelijk niet meer dan momentopnamen, maar dat is geen reden om ze onvermeld te laten. In de regelgeving voor de bouw en de toepassing daarvan op lokaal niveau krijgt de verantwoordelijkheid van private partijen steeds meer nadruk. 2007: zorgplicht in Woningwet art.1a; 2008: Cie Dekker: “Privaat wat kan, publiek wat moet”; 2011: BZK kondigt duaal stelsel aan. Private en publieke partijen anticiperen op deze trend naar eigen inzicht. Er ontstaan steeds meer ‘witte vlekken’. In het algemeen scoort constructieve veiligheid hoog qua prioriteitstelling, maar het praktische effect daarvan valt nogal tegen. Van de 418 gemeenten in ons land beschikt hooguit 1/3 over één of meer eigen constructeurs, die ingediende stukken toetsen en incidenteel de bouwplaats bezoeken. De overige gemeenten schakelen soms een particulier bureau of een buurgemeente in, maar in veel gevallen krijgt het onderwerp in toetsing en toezicht geen adequate aandacht. Aan private zijde wordt al decennia lang door opdrachtgevers beknibbeld op de kosten van constructief advies en toezicht. Het terugverdieneffect daarvan via faalkostenreductie wordt amper onderkend. De ‘hoofdconstructeur’ of ‘coördinerend constructeur’ (zie brondocument A.0.4) is een zeldzaamheid geworden, maar diens specialistische kennis en ervaring wordt niet op andere wijze gecompenseerd. De gemeentelijk constructeur mag die rol niet naar zich toe halen, maar kan in het licht van een verantwoorde verschuiving van taken, bevoegdheden de verantwoordelijkheden van de overheid naar de marktsector wel een andere nuttige rol vervullen. De conclusie (4) en aanbeveling (III / 6.4.i) op dit punt staan mede in het perspectief van deze zorgwekkende landelijke problematiek, waarop de situatie in Enschede overigens geen uitzondering vormt. De top 5 belangrijkste conclusies op basis van de antwoorden op de vooraf met de opdrachtgever overeengekomen onderzoeksvragen luiden: 1 Qua vergunningverlening en toezicht voor de Grolsch Veste heeft de gemeente Enschede haar wettelijke taken inclusief interne en externe advieslussen, termijnbewaking en communicatie uitgevoerd conform de wettelijke eisen. Twee relatief ondergeschikte bijzonderheden (vastlegging ontvangstdatum en kleine afwijking bestemmingsplan) zijn geconstateerd, maar deze staan in geen enkele causale relatie tot het incident van 7 juli 2011. Versie 2.1

Pagina 32


2

3

4

5

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

In de toetsing is dat wat niet in orde is bevonden vastgelegd in vragen aan de aanvrager. Wat is getoetst met positief resultaat of wat niet is getoetst is niet (volledig) traceerbaar. In de wfm-dossiers Grolsch Veste en Miro zijn wel toetsresultaten ten aanzien van constructieve veiligheid, brandveiligheid, welstand en ruimtelijke ordening vastgelegd. De gemeente Enschede heeft in beleid en protocollen veel intenties doordacht en vastgelegd, maar zowel in de toetsing (voorafgaand aan de vergunning) als in het toezicht (op de naleving van de vergunning) opereren de medewerkers grotendeels op basis van kennis, ervaring en gevoel, ten dele uitgesproken los van de protocollen e.d. Daardoor functioneren de protocollen als verantwoordingsinstrument jegens het bestuur en in geval van incidenten onvolledig. De inschakeling van constructeurs bij het toezicht op de bouwplaats gebeurt vrijwel niet (meer). Wel winnen de bouwinspecteurs zo nodig hun advies in. Voor de bouwinspecteurs zijn constructieve veiligheid (en brandveiligheid) de belangrijkste aandachtpunten bij nieuwbouw; zij beschikken over algemene kennis en inzicht op dit gebied die voor het overgrote deel van de bouwproductie toereikend is. Constructeurs zien en doorzien op hun vakgebied meer. Hun expertise kan helpen om met name de stabiliteit van constructies beter op peil te houden. Collegiale toetsing werd tot voor kort structureel toegepast in de toetsingsfase, vooral door technisch adviseurs onderling en in meerdere of mindere mate met de juridisch adviseurs. Als Enschede wil vasthouden aan een meer informele uitvoering van de VTH-taken biedt collegiale toetsing een minimaal noodzakelijke borging van de kwalitatieve bandbreedte waarbinnen zich het VTH-proces voltrekt, maar door de bezuinigingen staat de toepassing ervan onder druk.

Overige conclusies: 6 De procesbeschrijvingen waarover de afdelingen Vergunningen en Handhaving Objectgebonden sinds januari 2010 beschikken, waren ten tijde van dit onderzoek (april 2012) niet bekend bij de medewerkers voor wie deze zijn bedoeld en spelen dan ook geen bewuste rol in hun taakuitoefening. Ook ontbreken voor een aantal processtappen dergelijke beschrijvingen. Ten tijde van de vergunningverlening (najaar 2010) voor zowel de Grolsch Veste als Miro bood de workflowapplicatie BWT4all en inmiddels SquitXO enige structuur, in zoverre dat bepaalde stappen alleen konden/kunnen worden gezet als andere reeds zijn voltooid en als zodanig in het systeem zijn ingevoerd. 7 Bijna alle medewerkers hanteren los van het wfm individueel of per functiegroep hun eigen voortgangsbewaking in bijvoorbeeld een excel-bestandje. Dit oogt inefficiënt en is mede door beperkte discipline kwetsbaar voor onderlinge uitwisselbaarheid en managementdoeleinden. 8 In het toezicht worden bevindingen beknopt vastgelegd; de follow up van de kritiekpunten wordt wel gecheckt maar niet vastgelegd. 9 Of medewerkers kwalitatief en kwantitatief weten wat er van hen wordt verwacht, en of leidinggevenden zicht hebben of medewerkers daaraan voldoen, is vooral een kwestie van vertrouwen, ondersteund door toepassing van het vier-ogen-principe. 10 De informatieoverdracht tussen de fasen (vooroverleg <> toetsing <> toezicht) is mager, dan wel persoonsgebonden. Dit kan tussen vooroverleg en toetsing aanleiding geven tot irritaties, mede door gebrek aan taakomschrijving van de vergunningenmanagers. 11 De zorgplicht van de bouwer voor gezondheid en arbo-veiligheid tijdens de bouw heeft geen prioriteit in het toezicht door de bouwinspecteur. (Hierbij zij verwezen naar voetnoot 10 bij bevinding 4.2.11 en de slotalinea van paragraaf 4.4.1.) 12 Leren en verbeteren zijn als mentale instelling wel aanwezig bij medewerkers en leidinggevenden, maar er wordt niet op een gestructureerde manier invulling aan gegeven.

Versie 2.1

Pagina 33


6 6.1

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Aanbevelingen Inleidende opmerking

In dit hoofdstuk komen vijf hoofdaanbevelingen tot verbetering aan de orde. De eerste aanbeveling (I) moet worden gezien als een absolute must. De overige aanbevelingen zijn op te vatten als verbetersuggesties, die meerwaarde kunnen genereren. Een aantal daarvan kunnen overigens in het perspectief van de RUD-vorming en de kwaliteitscriteria niet als ‘luxe’ worden gezien. Hooguit kan er in de afweging van organisatorische en financiële veranderlast voor worden gekozen om deze in een iets later stadium op te pakken. Per aanbeveling volgt een aantal suggesties voor de verdere uitwerking. Sommige suggesties zijn ‘quick wins’ (), omdat er zonder veel investeringen mee begonnen kan worden en snel resultaat te verwachten is. Andere suggesties zijn zo genoemd om te zorgen dat bestaande kwaliteit niet verloren gaat. De aanbevelingen voor de lange termijn vergen wellicht een langere voorbereiding en lastiger besluitvorming, maar moeten zeker niet op de lange baan worden geschoven. Het mag duidelijk zijn, dat om die laatste reden de procesbeschrijvingen (aanbeveling II) zelfs als actie voor de korte termijn moet worden gezien, omdat het ontbreken hiervan in de ogen van de onderzoekers cruciaal is. De aan het slot van hoofdstuk 4 (p.31) vermelde verbeterslag om de procesbeschrijvingen effectief uit te dragen in de organisatie hoeft niet uit te monden in een bureaucratische manier van werken. Echter, als door bezuinigingen en fluctuaties in de werkdruk ook het huidige sturingsinstrument van de collegiale toets zou verdwijnen, maakt de gemeente de kwaliteit van het VTH-proces in de ogen van de onderzoekers onverantwoord kwetsbaar. Gelet op de bezuinigingen waar gemeenten voor staan is de verleiding wellicht groot om te korten op de VTH-formatie. Dit kan er ook in het kader van de actuele RUD-vorming heel gemakkelijk toe leiden dat de organisatie degradeert naar een volstrekt onvoldoende niveau met een outcome zonder toegevoegde waarde. Gemeenten zijn mede verantwoordelijk zijn voor de borging van deskundigheid en ervaring met betrekking tot de bouwregelgeving. Toetsing en toezicht aan de bouwregelgeving zijn nu een taak zijn van de gemeente of de te vormen RUD. Het geheel of gedeeltelijk overhevelen aan gecertificeerde bureaus of mogelijk nog verdergaande privatisering ligt in het verschiet. Waar dan ook deze rol straks belegd zal zijn, op het moment dat de bouwproductiviteit weer gaat toenemen is ‘ergens’ in de bouwkolom deze expertise zeer noodzakelijk. De overheid heeft vanuit de huidige verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden samen met het bouwbedrijfsleven een belangrijke rol te vervullen om behoud en doorontwikkeling van deze expertise te borgen over de dip van de huidige bezuinigingen heen. Dit heeft mede tot doel om het voor jongeren interessant te houden zich op dit vakgebied te richten. I II III IV V

Stel kwaliteitsborging-zonder-bureaucratie veilig gerelateerd aan de conclusies 2, 3, 5 en 9 Regel taakafbakening en informatieoverdracht gerelateerd aan de conclusies 6, 7, 8 en 10 Versterk toezicht op constructieve veiligheid gerelateerd aan conclusie 4 Heroverweeg rol t.a.v. veilig en gezond werken gerelateerd aan conclusie 11 Geef Enschede als lerende organisatie meer structuur gerelateerd aan conclusies 12

Versie 2.1

Pagina 34


6.2

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Stel kwaliteitsborging-zonder-bureaucratie veilig (I)

Suggesties Quick Wins a.  Zorg dat het vier-ogen-principe ook als er bezuinigd moet worden alle ruimte krijgt in de vorm van: – Voortdurende aandacht in werkoverleggen en personeelsgesprekken voor het gedachtengoed achter de protocollen; – Collegiale toetsing op dossierniveau; – Coaching door senioren / coördinatoren; – Deelname coördinatoren aan personeelsgesprekken. b.  Richt het workflowmanagementsysteem zo in dat geen stappen kunnen worden overgeslagen en dat voortgangsinformatie eenvoudig actueel wordt gehouden, zodanig dat deze voor alle gebruikers te raadplegen is (efficiencywinst door afschaffen van individuele lijstjes). Lange termijn c. Koppel de protocollen voor toetsing, toezicht en constructie zodanig aan het wfm, dat de output ervan automatisch in het digitale dossier wordt opgenomen. Dit voorkomt onnodige administratieve handelingen voor degenen die gebruik maken van deze protocollen. d. Zorg dat de protocollen voor toetsing en toezicht (incl. constructie) daadwerkelijk worden gebruikt en de resultaten daaruit worden vastgelegd. Zeker met het oog op de totstandkoming van een landelijk dekkend netwerk van regionale uitvoeringsdiensten (RUD) is deze aanbeveling bij een overdracht van taken belangrijk. (Het daadwerkelijk toepassen van protocollen voor toetsing en toezicht is opgenomen in de kwaliteitscriteria voor de uitvoering van Wabo-taken, die wettelijk zullen worden verankerd. Voor de in Overijssel gekozen vorm voor de RUD als netwerkorganisatie is de voorgestelde koppeling alleen al voor de informatie-uitwisseling tussen de participanten binnen de netwerken onontkoombaar.) 6.3

Regel taakafbakening en informatieoverdracht (II)

Suggesties Quick Wins e.  Implementeer de opgestelde procesbeschrijvingen in de organisatie en de wijze van werken van de medewerkers. Maak afspraken over het periodiek actualiseren hiervan en de inbreng van de medewerkers daarbij. f.  Stel ook procesbeschrijvingen op en vast voor het voortraject, zowel met betrekking tot de inzet van de vergunningenmanagers in dat traject als zonder die inzet (dus als taak van de zaakverantwoordelijke / technisch adviseur). g.  Besteed extra aandacht aan de informatieoverdracht tussen voortraject en formele aanvraag en die vanuit de vergunningverlening aan het toezicht. . h.  Stel een functiebeschrijving van de vergunningenmanager op en vast met een bijlage over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. 6.4

Versterk toezicht op constructieve veiligheid (III)

Suggesties Quick Win

i. 

Intensiveer vooralsnog bij bepaalde bouwwerken stelselmatig op grond van de risicoanalyse*) het toezicht en schakel daarbij de constructeur in. *) afhankelijk van (meer of minder publieke) functie, locatie t.o.v. openbaar gebied, constructieve complexiteit.

Versie 2.1

Pagina 35


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

Zoals toegelicht voorafgaand aan de Conclusies (p.32) zijn zowel conclusie 4 als deze aanbeveling niet specifiek voor Enschede. Het onderzoek bevestigt wat ook anderen reeds constateerden: Onderzoeksraad voor de Veiligheid, VROM-inspectie, KplusV, etc. De inzet van de constructeur op cruciale momenten tijdens de uitvoering biedt geen garantie om instortingen te voorkomen, maar kan helpen om de kans daarop te verkleinen. Dat heeft te maken met de onafhankelijke positie van de gemeentelijk constructeur met zicht op het totaal van de constructieve veiligheid, dit in tegenstelling tot de vele qua verantwoordelijkheden en kennis zeer gefragmenteerde functies op de bouwplaats. Contact houden met de uitvoeringspraktijk is ook een vorm van permanente educatie voor de constructeurs, onderhoud van hun vakkennis. Dat werkt ook ten voordele van de kwaliteit van de gemeentelijk inzet op dit punt. De aanbeveling is geformuleerd als een suggestie aan de organisatie, maar vraagt ook een proactieve, communicatieve en omgevingsbewuste opstelling van de constructeurs. De constructeur in dienst van de overheid heeft in wezen alleen een rol met betrekking tot de publiekrechtelijke eisen en wel binnen de prioritering, speerpunten en capaciteit die het bestuur hiervoor beschikbaar stelt. Die rol gaat echter meer en meer verschuiven naar het aanspreken van private partijen op hun verantwoordelijkheid op dit punt. In het bijzonder op het gebied van constructieve veiligheid kan de gemeentelijke constructeur helpen om deze verschuiving succesvol te maken door de private partij gespecificeerd te wijzen op diens rol en de eventuele manco’s daarin. Toepassing van het Compendium Aanpak Constructieve Veiligheid (brondocument A.4.0) en de daarin genoemde ‘TBVnotitie’ van de VBWTN plus inkadering van deze nieuwe en tijdelijke rol van de constructeur in een stelsel van afspraken tussen private en publieke partijen, zowel landelijk als lokaal, maken deze inzet het meest effectief.

Bovenaanzicht instorten van de overkapping van de aanbouw van het Grolsch Veste stadion te Enschede op 7 juli 2011 - © Foto KLPD DLV (overgenomen uit Tussentijds bericht OvV d.d. 17082011).

Schematisch overzicht dakconstructie tribune ten tijde van de instorting dd 17-08-2011 aanwezig ontbrekend (Bron: Tussentijds bericht OvV d.d. 170811)

Onderdelen voor stabiliteit in het dakvlak (links) en van de windbokken (rechts) die wel (doorgetrokken lijn) en nog niet (onderbroken lijn) gemonteerd waren op het moment van instorting van het Grolsch Veste-dak (naar het tussentijds bericht van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid). Bron: Cobouw, 090512, auteur: Frans van Velden

Versie 2.1

Pagina 36


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

De onderzoekers wijzen erop dat de verantwoordelijkheden nu reeds duidelijk zijn belegd in de wet, maar dat vooral de rol van de overheid in de toepassing momenteel heel divers en diffuus is, terwijl de wijze waarop marktpartijen hun verantwoordelijkheid nemen veel leemten vertoont. Dit wreekt zich op het vlak van constructieve veiligheid door het ontbreken van adequate kennis en inzicht bij de bouwer op de bouwplaats en door het vrijwel geheel van de bouwplaats verdwijnen van de ‘hoofdconstructeur’. Deze constateringen impliceren dat enerzijds de aanbeveling aansluit bij de vigerende wetgeving en anderzijds kan anticiperen op in voorbereiding zijnde wetswijziging. Als men zou wachten met de aanbeveling tot die wetswijziging een feit is, ontstaat een onlogische situatie, omdat dan de gemeentelijk constructeur in de praktijk tijdelijk terrein zou moeten herwinnen, dat door die wetswijziging juist is overgeheveld van publiek naar privaat. 6.5

Heroverweeg rol ten aanzien van veilig en gezond werken (IV)

Suggesties Quick Wins j.  Gebruik de onder 6.4 (i) bedoelde risicoanalyse ook om projecten te identificeren waarbij gevaar voor gezondheid en veiligheid in enige fase van de uitvoering extra aandacht kan verdienen, bijvoorbeeld in relatie tot de sterkte en/of stabiliteit van de nog onvoltooide constructie, bereikbaarheid van locaties, verwerking van materialen, etcetera. k.  Breng de bevindingen ad.j onder de aandacht van de bouwer en de vergunninghouder bij de toetsing van het Veiligheids- & Gezondheidsplan13 en in het startgesprek van een als zodanig geïdentificeerd project en maak zo nodig nadere afspraken over het toezicht in de betreffende fase(n) van de uitvoering. l.  Benadruk hierbij vooral de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer (en de vergunninghouder) zowel op grond van de Woningwet als het Arbobesluit en leg dit vast in de reactie op het V&G-plan en het verslag van het startgesprek. De werkorganisatie en inrichting van de bouwplaats zijn nog meer dan het bouwwerk zelf de verantwoordelijkheid van de bouwer. Sinds 1 oktober 2010 zijn hulpconstructies, zoals de steigerconstructie in de ‘B-tower’ (!), vergunningvrij. De volstrekt onverantwoorde uitvoering van de minimaal ontworpen en berekende stabiliteit van die steiger was niettemin de reden, waarom de Onderzoeksraad pleitte voor heroverweging, temporisering en fasering van de terugtrekkende beweging van de overheid. Mits geplaatst in dit perspectief kan het inzetten van de bouwinspecteurs en eventueel de constructeurs helpen om de verschuiving naar de private bouwpartijen op een meer verantwoorde wijze te laten plaatsvinden, maar dit vergt wel extra vaardigheden van deze medewerkers, die zich zeer bewust moeten zijn van dit doel van hun inzet. Als daaraan wordt voldaan zijn de suggestie j, k en l aan te merken als quick wins; zo niet, dan is het verstandiger aanbeveling IV buiten beschouwing te laten. 6.6

Geef Enschede als lerende organisatie meer structuur (V)

Waar in de aanbeveling over ‘Enschede’ wordt gesproken, worden uiteraard in de eerste plaats de afdelingen Vergunningen en Handhaving Objectgebonden bedoeld. Voor lange termijn suggestie p. geldt bovendien, dat een dergelijke aanpak des te meer vruchten afwerpt, naarmate deze breder wordt gedragen en toegepast, in dit geval door het hele programma Leefomgeving. Dat hoeft geen reden te zijn om ermee te wachten, maar als de aanpak de hele directie zou betreffen kan dat wel veel effectiever zijn. Suggesties Quick Wins 13

Het V&G-plan moet een risico-inventarisatie en -evaluatie bevatten van de werkzaamheden op het project. Deze verplichting is vastgelegd in het Arbobesluit artikel 2.28 Veiligheids- en gezondheidsplan. Versie 2.1

Pagina 37


“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

m.  Maak verbetersuggesties tot een vast agendapunt van de periodieke team- en afdelingsoverleggen en personeelsgesprekken. n.  Leg in de verslagen van de onder n. bedoelde overleggen vast wat de inhoud van de verbetersuggestie is, wat daarover wordt afgesproken qua inhoud en tijdpad en koppel het vervolg daarop terug. o.  Structureer de stappen onder n. en o. door ze een plek te geven in een zichtbare PDCA-cyclus of in de ‘big 8’, waarop zowel bij het maken van afspraken als bij het bewaken van de voortgang kan worden teruggegrepen. Lange termijn: p. Overweeg de invoering van een stelselmatig leer- en verbetermodel, zoals bijvoorbeeld het Overheidsontwikkelmodel, ter vergroting van het rendement van de lerende organisatie. q. Neem regelmatig deel aan een benchmark op het vakgebied (BWT of) Wabo om de eigen prestaties en condities te kunnen vergelijken met die andere gemeenten. 6.7

Verdiepend onderzoek?

De opdracht (zie 3.3 op p.10) houdt ook in: “geef aan of onder de gegeven omstandigheden een verdiepend onderzoek gewenst is”. De onderzoekers zien op grond van de bevindingen en conclusies uit dit onderzoek geen aanleiding om op één of meer onderdelen verdiepend onderzoek aan te bevelen. Vooral de suggesties onder aanbeveling 6.6 kunnen leiden tot een structureel leer- en verbeterproces (PDCA). Daaruit kunnen aspecten naar voren komen, die in aanmerking komen voor verdieping al dan niet ondersteund door nader onderzoek, maar de concretisering van deze prognose reikt ver voorbij de scope van de opdracht.

Versie 2.1

Pagina 38


BIJLAGE 1

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

OVERZICHT GERAADPLEEGDE BRONNEN

Voor dit onderzoek stonden de volgende documenten etc. ter beschikking, sommige van meet af aan (voorbereiding offerte), andere op specifiek verzoek in de loop van ons onderzoek. A

Openbaar materiaal:

01 - weten regelgeving: zie bijlage 3. 02 - artikel NRC Handelsblad dd. 080711 (daags na instorting). 03 - Tussentijds bericht Onderzoeksraad voor de Veiligheid dd. 170811. 04 - Compendium Aanpak Constructieve Veiligheid d.d. maart 2011 (uitg. Betonvereniging mede namens VROM-inspectie, RGD, RWS, Bouwend Nederland, VBWTN, COBc, NL Ingenieurs, Vereniging Nederlandse Constructeurs, Bouwen met staal; eindredactie ir.D.Spekking; ISBN 978-90-5959-052-6). 05 - artikel “Kwaliteitscriteria? We hebben er zelf om gevraagd!”; (uitg. SDU mede i.o.v. VBWTN; G.J. van Leeuwen; Bouwregels in de Praktijk 2010 nr 4 (april). 06 - scriptie “Invloed van kennis en communicatie op de bouwvergunningverlening” (uitg. in eigen beheer Nienke Den Ouden, Saxion Hogeschool Enschede, 2009). 07 - raadsvoorstellen met betrekking tot grondexploitatie (250510) en wijziging bestemmingsplan (150610) vanwege 2e fase uitbreiding stadion. 08 - brief min BZK aan Tweede Kamer over “vernieuwing bouwregelgeving” dd. 151211. 09 - rapport “instorting gedeelte 3e verdiepingsvloer B-Tower Rotterdam”, Onderzoeksraad voor de Veiligheid, 030412. 10 - onderzoeksverslag “Constructief systeemtoezicht?” (leeratelier Toezicht en Naleving [Baaijens, Berends, van Dijk, Emous, Vermeulen] Ned.School voor Openbaar Bestuur, Den Haag, 2012) 11 - Eindrapportage ontwikkeling kwaliteitscriteria transitieprogramma deel A en B; KPMG iov MinVrom, 2009 (zie http://www.uitvoeringmetambitie.nl/)

B

Voorafgaand aan onderzoeksvoorstel:

01 - e-mailcorrespondentie tussen mw. Van Zwol (gem. Enschede) en hr. Ankersmit (VBWTN) en Van Leeuwen (VBWTN / Xaro Consult). 02 - B&W-nota dd. 050911, agendaformulier dd 110911, B&W-opdracht dd. 270911. 03 - Toetsingsprotocol bouwaanvragen 2009 (oorspronkelijk vastgesteld door de raad in 2003, gewijzigd in 2006 en 2009). 04 - “Handhaven doen we zo!” Toezichts- en handhavingsbeleid (bouw, r.o., milieu, brandveiligheid en openbare ruimte) dd. januari 2011 05 - Risicoanalyse (toezicht) Bouw en R.O. dd. ??? 06 - Toezichtmatrix toegespitst op stadion FC Twente dd 021208 (1e uitbreiding?). 07 - Handhavingsuitvoeringsprogramma RUD Twente dd. 140311. 08 - second opinion constructie 2e uitbreiding, uitgebracht door Ingenieursbureau ABT dd. 030811.

C Na de opdrachtverlening: Via e-mail, post, dropbox of in hardcopy (bruikleen) zijn door de gemeente Enschede ter beschikking gesteld aan de onderzoekers: 1 - mandaatbesluit met ondermandaat en vervangingsregeling ten tijde van de vergunningverlening voor zowel 2e uitbreiding Grolsch Veste als winkelcentrum Miro (december 2011). 2 - organogram programmadirectie Leefomgeving. 3 - lijst met namen en functie betrokken bedrijven en personen Grolsch Veste extern.

Na het vrijgeven van het projectdossier Grolsch Veste door het Openbaar ministerie eind februari 2012: 04 - tien genummerde dossiermappen 20103255 1 t/m 10 ‘Colosseum’ met indieningsstukken en later ingediende stukken 2e uitbreiding Grolsch Veste; inclusief aanvraagformulier en beschikking; 05 - twee ongenummerde mapjes met verslagen, tekeningen, foto’s, aantekeningen bouwinspecteur Grolsch Veste; 06 - overige tekeningen op usb-stick: in de mappen 1 t/10 (zie C04) bevinden zich kopieën van handgeschreven lijstjes van de gescande tekeningen die op de usb-stick staan). 07 - naderhand op verzoek meerdere ontbrekende verslagen Veiligheidsoverleg, foto’s in aanvulling op C05; 08 - alle indieningsstukken en later ingediende stukken winkelcentrum Miro; inclusief aanvraagformulier en beschikking; 09 - print met overzicht van alle stappen tussen indiening aanvraag en start uitvoering in de applicatie BWT4all, waarin beide onderzochte dossier in 2010 zijn ingevoerd. 10 - functiebeschrijvingen Bouwinspecteur (m), Juridisch adviseur (m), Technisch adviseur (m en s) [m=medior; s=senior] 11- powerpointpresentatie 2008 “Wabo – Beschrijving processen”

D

Gedurende de uitvoering van de interviews

01 - via pc inzage in de toepassing van BWT4all voor 2e uitbreiding Grolsch Veste; 02 - voorbeeldprints van invoer bevindingen bouwinspecteur in Toezichtprotocol 03 - folder: “Vergunningenmanagement” uitg. juni 2011

Versie 2.1

Pagina 39


BIJLAGE 2

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

OVERZICHT GEÏNTERVIEWDE PERSONEN / FUNCTIONARISSEN

Twee vergunningenmanagers, * drie technisch adviseurs, * twee constructeurs, * twee juridisch adviseurs, * twee bouwinspecteurs, * de voormalig clustermanager Wettelijke Taken en Projecten, en de programmadirecteur Leefomgeving.

* Van genoemde functionarissen waren er vijf direct betrokken bij de 2e uitbreiding Grolsch Veste en zes bij het winkelcentrum Miro.

Algemene en aanvullende informatie is vooraf verkregen via mondelinge, telefonische en e-mail communicatie met: Mevrouw A. Olthuis

wnd. afdelingshoofd Vergunningen

Mevrouw J. van Zwol–van de Pol

afdelingshoofd Handhaving Objectgebonden

… en na bespreking van het definitieve conceptrapport met: Mevrouw A. Lasscher

coördinator Vergunningen

De heer R.B. van der Werff

vm. clustermanager Wettelijke Taken en Projecten

Versie 2.1

Pagina 40


BIJLAGE 3

“GROLSCH VESTE”

ENSCHEDE

OVERZICHT RELEVANTE WET- EN REGELGEVING

Bepalend voor het toetsingskader van een vergunningsaanvraag is de weten regelgeving op het moment van de formele indiening van die aanvraag. De aanvragen voor de 2e uitbreiding van de Grolsch Veste en voor winkelcentrum Miro zijn ingediend op 9 september 2010, respectievelijk 20 augustus 2010, dat wil zeggen beide nog voor de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010. Het toetsingskader bestond op dat moment uit: I

De Woningwet inclusief: - Bouwbesluit 2003 (AMvB) - Besluit indieningsvereisten aanvragen bouwvergunningen (Biab) (AMvB) - Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb) (AMvB) [voor de onderzochte dossiers niet relevant] - Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Bgb of ‘Gebruiksbesluit’ 2008) (AMvB)

II

De Wet ruimtelijke ordening (Wro) inclusief: - Besluit ruimtelijke ordening (Bro) (AMvB) En in dit kader: III

IV

Het bestemmingsplan Kanaalzone-Stadion (raadsvoorstel dd 150610)

De Bouwverordening van de Gemeente Enschede (op basis van de Modelbouwverordening (MBV) van de VNG inclusief de 12e (en 13e)* serie wijzigingen * De VNG adviseerde per Ledenbrief d.d. 6 april 2010 aan de leden (gemeenten) om de 13e serie, zo spoedig mogelijk vast te stellen, echter met de datum van de inwerkingtreding van de Wabo als invoeringsdatum. Dit werd uiteindelijk 1 oktober 2010.

V

Welstandsnota gemeente Enschede (2004)

Op de uitvoering, die startte begin 2011, dus na de invoering van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), is inhoudelijk het toetsingskader van toepassing dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag. Procedureel gelden echter voor de bestuursrechtelijke handhaving (in het bijzonder voor het toezicht en de repressieve handhaving) sedert 1 oktober 2010 wel de regels van de Wabo en de daardoor aangestuurde regelgeving, te weten: -

Het Besluit Omgevingsrecht (Bor) (AMvB) De Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (Mor) (MR)

Bor bijlage II art.2 punt 20 is hier van invloed, doordat dit alle hulpconstructies op de bouwplaats vergunningvrij maakt.

Versie 2.1

Pagina 41

ONDERZOEK VTH-PROCES

Recommend Documents