Onderzoek VROM en V&Wtaakvelden;

VROM-Inspectie Regio Noord overheden Fryslân Cascadeplein 10

Onderzoek VROM en V&Wtaakvelden; deel 2

Postbus 30020 9700 RM Groningen R.T.C. van der Wal Telefoon 050-5992700

provincie Fryslân

www.vrom.nl

Voorwoord

Provincies zijn een belangrijke partner voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) bij het realiseren van een goede verdeling van de ruimte, gezond wonen en een leefbaar milieu in Nederland. Door de rijksoverheid is een groot aantal taken en bevoegdheden overgedragen aan de provincies. De ministers van VROM en voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) blijven evenwel verantwoordelijk voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Vanuit die optiek is de VROM-Inspectie verzocht onderzoek te doen naar de uitvoering van de VROMtaken door de provincies. Bij het onderzoek in de provincie Fryslân is samengewerkt met de Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW). Dit rapport geeft antwoord op de vraag hoe het staat met de uitvoering van de VROM-taakvelden (inclusief drie V&W taken) door de provincie Fryslân. Het doel van het onderzoek is het verbeteren van de uitvoering van de provinciale taken. Daarbij is niet alleen gekeken naar mogelijke verbeteringen door de provincie Fryslân, maar ook naar zaken waar de provincies van elkaar kunnen leren en zaken die leerzaam zijn voor het rijk. Het onderzoek is in het najaar van 2007 uitgevoerd door een team van medewerkers van de VROMInspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Het rapport bestaat uit twee delen: • Deel 1 bevat de bestuursrapportage met de belangrijkste conclusies, verbeterpunten en aanbevelingen en uitleg over het vervolgtraject. • Deel 2 van het rapport beschrijft het onderzoek. Bij de uitvoering van het provincieonderzoek Fryslân is de samenwerking met de Inspectie Verkeer en Waterstaat vooral zichtbaar bij de beoordeling van de uitvoering van de taken watertoets, riolering en baggeren. De samenwerking van beide rijksinspecties vloeit voort uit de wens om op rijksniveau de inspectietaken zoveel mogelijk te combineren, zodat een efficiënte uitvoering van het rijkstoezicht wordt bevorderd en tegelijkertijd de toezichtlast wordt beperkt. Ik wil tenslotte hierbij mijn dank en waardering uitspreken voor de prettige sfeer waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden en de constructieve wijze waarop de provincie Fryslân tijdens het onderzoek heeft meegewerkt.

Groningen, juni 2008 Inspecteur VROM Regio Noord mr. ir. n.k. tilstra

VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 2/79

1

Hoofdstuk 1

6

1.1 1.2 1.3

Inleiding Doel van het onderzoek Onderzoeksopzet

6 6 7

2

Kenschets provincie Fryslân

9

2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.4 2.5.5

Schets van de provincie Landschap Staatkundige geschiedenis Bestuur Collegeprogramma 2007-2011 Ambtelijke organisatie Algemeen Ruimte Administratieve organisatie Delegatie/mandaat Kwaliteitssysteem Ruimte Milieu Wonen

3

Beleid

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.5 3.6 3.7 3.8 3.8.1 3.8.2 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.14.1

Algemeen Streekplan/Handleiding gemeentelijke plannen Milieubeleidsplan Verkeers- en vervoersplan Waterhuishoudingsplan Handhaven/gedogen Ruimte Streekplan Overig ruimtelijk beleid Beleid gemeentelijke plannen Beleid stimulering Beleid overige taken Milieu algemeen Provinciaal Milieubeleidsplan Milieuverordening provincie Fryslân (PMV) Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet milieubeheer Vergunningverlening Toezicht en handhaving Geluid Luchtkwaliteit Externe veiligheid Bodembescherming Algemeen Grondwaterbescherming Bodemsanering Nazorg stortplaatsen Onderhoudsbaggeren Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden Badinrichtingen en zwemgelegenheden Wonen Woningbouw


9 9 9 10 11 11 11 13 13 13 13 14 14 14

16 16 16 17 17 17 18 18 18 19 20 20 20 21 21 21 21 21 22 22 23 24 26 26 26 27 28 29 30 31 32 32 Pagina 3/79

3.14.2 3.14.3

Huisvestingsverordeningen Huisvesting verblijfgerechtigden

4

Programmering

4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.13.1 4.13.2 4.13.3

Ruimte Streekplan Ruimtelijke plannen Milieu algemeen Provinciaal Milieuprogramma Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet Milieubeheer Vergunningverlening Toezicht en handhaving Geluid Luchtkwaliteit Externe veiligheid Bodembescherming Bodemsanering Nazorg stortplaatsen Onderhoudsbagger Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden Badinrichtingen en zwemgelegenheden Wonen Woningbouw Huisvestingsverordeningen Huisvesting verblijfsgerechtigden

5

Uitvoering

5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.8.1 5.8.2 5.9 5.10 5.11 5.11.1 5.11.2 5.11.3 5.12 5.13 5.13.1 5.13.2 5.13.3

Ruimte Werkwijze provincie Fryslân Oordeelsvorming VROM-Inspectie Stimulering Overige taken Milieu algemeen Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet Milieubeheer Vergunningverlening Toezicht en handhaving Geluid Luchtkwaliteit Externe veiligheid Bodembescherming Bodemsanering Bevoegd gezag taken Regierol Nazorg stortplaatsen Onderhoudsbagger Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden Gemeentelijke rioleringsplannen Basisinspanning Lozingen buitengebied Badinrichtingen en zwemgelegenheden Wonen Woningbouw Huisvestingsverordeningen Huisvesting verblijfsgerechtigden


32 33

35 35 35 35 36 36 36 36 37 39 39 40 41 42 43 44 44 45 46 46 46 46

47 47 47 48 49 50 52 53 53 56 61 61 62 63 65 65 67 68 69 70 70 70 71 72 74 74 75 75 Pagina 4/79


Pagina 5/79

1

1.1

Hoofdstuk 1

Inleiding

De provincies vervullen een belangrijke rol bij de uitvoering van het beleid en de regelgeving van het ministerie van VROM. Daartoe hebben zij een aantal taken in medebewind opgedragen gekregen. De ministers van VROM en voor WWI zijn echter politiek verantwoordelijk voor de uitvoering van de VROMtaken voor zover deze in medebewind aan andere overheden zijn opgedragen. Met de uitvoering van provincieonderzoeken geeft de VROM-Inspectie vanaf 2005 inhoud aan het wettelijk toezicht dat de minister van VROM heeft op de uitvoering van VROM taken door de provincies. Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek dat de VROM-Inspectie, samen met de Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW) in de periode mei tot en met november 2007 heeft uitgevoerd naar de VROMtaken en een drietal V&W-taken door de provincie Fryslân. Bij dit onderzoek is het uitvoeringsjaar 2006 beoordeeld.

1.2

Doel van het onderzoek

Het hoofddoel van provincieonderzoeken is zicht te krijgen op de wijze waarop de provincies invulling geven aan de aan haar opgedragen VROM-taken en een aantal V&W taken. De Inspecties beogen door de provincieonderzoeken bij te dragen aan de verdere verbetering van de uitvoering van deze taken door de provincies door een driezijdig leerproces in gang te zetten: wat kunnen de provincies van elkaar leren, wat kunnen de provincies van VROM en V&W leren en wat kunnen VROM en V&W van de provincies leren om bij te dragen aan de verdere verbetering van inrichting, leefbaarheid en aanzien van Nederland. Het provincieonderzoek staat daarmee in het teken van de recente beleidsontwikkeling ter versterking van de doelmatigheid en de kwaliteit van het toezicht door de rijksoverheid. Het onderzoek in de provincie Fryslan is verder gericht op het in gang zetten van een proces van verbetering van de kwaliteit van de beleidsformulering, programmering en uitvoering van de VROM en V&W taken door de provincie Fryslan. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek worden verbeterpunten en aanbevelingen geformuleerd om dit in gang te zetten. Daarnaast levert het onderzoek input voor de verbetering van VROM en V&W beleid en –regelgeving op rijksniveau. Gezamenlijk bieden de provincieonderzoeken inzicht in de prestaties van provincies.


Pagina 6/79

1.3

Onderzoeksopzet

Algemeen Voor de uitvoering van het onderzoek is in afstemming met het IPO een methodiek ontwikkeld, die is neergelegd in een draaiboek. Het onderzoek gaat uit van de visie dat een optimale borging voor de uitvoering van VROM-taken kan worden gerealiseerd met een ideale mix van beleidsformulering (visie/beleid), programmering (planning) en uitvoering. Daar waar beleid, programmering en uitvoering elkaar niet overlappen is sprake van een niet-optimale organisatie. Waar dat toe kan leiden is hierna aangegeven in figuur 1.

Optimale organisatie

Window dressing

Visie/beleid

Planning

Uitvoering Toeval

Ad-hoc / Hobby

Figuur 1: schematische weergave onderzoeksfilosofie.

Het onderzoek bestaat uit drie fasen, te weten de voorbereidingsfase, de verificatiefase en de rapportagefase. Toetsingskader De oordeelsvorming heeft plaatsgevonden aan de hand van het vooraf geformuleerde adequate niveau per taakveld en op basis van het eigen oordeel van de onderzoeker. De adequate niveaus per taak en/of taakveld zijn vooraf opgesteld in afstemming met het IPO en vervolgens opgenomen in het draaiboek. De adequate niveaus en het draaiboek zijn vooraf aangeboden aan de provincie Fryslân. De beschrijving van de adequate niveaus is niet opgenomen in dit rapport. Het gehanteerde draaiboek, inclusief de adequate niveaus, zijn gepubliceerd op de website van het Ministerie van VROM (www.vrom.nl). Voor de stimuleringstaken die zijn onderzocht is overigens geen adequaat niveau voorhanden. Dit rapport zal ook op dezelfde website beschikbaar komen. In de rapportagefase zijn de conclusies per taakveld vastgelegd met de daaraan gekoppelde verbeterpunten en/of aanbevelingen. Bij de te onderscheiden wettelijke taken of taakvelden zijn één of meerdere verbeterpunten of verbetertrajecten geformuleerd. Voor de daarvoor in aanmerking komende niet-wettelijke taken is dit gedaan in de vorm van aanbevelingen. Daarbij moet worden gerealiseerd dat niet alle verbeterpunten en aanbevelingen hetzelfde gewicht hebben. Voor de niet-wettelijke taken kunnen ook verbetertrajecten in de vorm van aanbevelingen worden geformuleerd op grond van de gekozen onderzoeksfilosofie, die een adequate borging van de uitvoeringskwaliteit veronderstelt bij een optimale mix van beleidsformulering, programmering en uitvoering. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 7/79

De mogelijk te trekken conclusies zijn: • De provincie excelleert bij de uitvoering van deze VROM-taak Dit oordeel brengt tot uitdrukking dat de VROM-Inspectie andere provincies aanbeveelt deze aanpak over te nemen. • De provincie voert deze VROM-taak adequaat uit; er is geen verbetertraject nodig. • Er is een licht verbetertraject nodig / aanbevolen voor de uitvoering van deze VROM-taak; Dit oordeel brengt tot uitdrukking dat de VROM-Inspectie met de provincie afspraken wil maken om op de concreet aangeduide aspecten van de uitvoering van deze VROM-taak een verbeterplan op te stellen. • Er is een zwaar verbetertraject nodig / aanbevolen voor de uitvoering van deze VROMtaak. Dit oordeel brengt tot uitdrukking dat de VROM-Inspectie afspraken wil maken om op vrijwel alle aspecten van de uitvoering van deze VROM-taak een verbeterplan op te stellen. Uitvoering onderzoek Fryslân. Het onderzoek kende een voorbereidingsfase, een verificatiefase en een rapportagefase. Tijdens de voorbereidingsfase is, aan de hand van een groot aantal documenten en gesprekken een beeld van de taakuitvoering door de provincie Fryslan gevormd. Dit heeft geresulteerd in onderzoekshypothesen. Deze onderzoekshypothesen zijn geverifieerd tijdens de verificatiefase. Het concept rapport is ambtelijk voorgelegd en besproken. Het eindconcept van dit rapport is besproken in een bestuurlijk overleg tussen gedeputeerde staten en de regionaal inspecteur van de VROM-Inspectie regio noord, de heer mr. ir. N.K. Tilstra. In het kader van het onderzoek is een grote hoeveelheid beleid- en beheersdocumenten en dossiers bestudeerd. Bovendien zijn vele interviews gehouden.


Pagina 8/79

2

2.1 2.1.1

Kenschets provincie Fryslân

Schets van de provincie Landschap

Grofweg is het Friese landschap in drie delen te verdelen. In het zuidoosten komen dekzanden aan de oppervlakte. Dit deel van de provincie ligt relatief hoog. Hier zijn ook de oudste sporen van bewoning van de provincie gevonden. Een bijzonder deel van het zandlandschap is Gaasterland, in het uiterste zuidwesten. Gaasterland ligt op een keileemstuwwal die door de gletsjers uit de IJstijd is achtergelaten. Door de ligging aan de kust is de keileem gedeeltelijk weggeslagen en zijn de voor Friese begrippen "steile kliffen" ontstaan. Op enkele plekken is het keileem hier nog aan de oppervlakte te vinden. Het gehele noord-westelijke deel van de provincie is ontstaan onder invloed van de zee. Door opslibbing met zeeklei ligt dit deel hoger dan centraal Fryslân. Hier vinden we het klassieke Friese landschap van terpen, dijken, polders, Waddenzee en eilanden. Tussen deze twee landschappen in, in een diagonaal van het Lauwersmeer in het noord-oosten tot Gaasterland zuid-westen is veengrond. Dit is het laagste deel van Fryslân, het Lage Midden: "It Lege Midden". Door de lage ligging en het afgraven van veen in het verleden, is dit tegenwoordig de zone waar zich de Friese meren bevinden. 2.1.2

Staatkundige geschiedenis

periode tot 1814 Met militaire middelen maakten hertog Albrecht van Saksen en zijn zonen in 1498 een einde aan de Friese Vrijheid. De provincies streefden in de 16e eeuw naar hun eigen zelfstandigheid. Op 23 januari 1579 ondertekenden Gelre, Holland, Zeeland, Utrecht en de Groninger Ommelanden de Unie van Utrecht. Enkele maanden later zou ook Friesland zich bij de Unie aansluiten. In 1581 zweerden de opstandige provincies of gewesten Filips II af als landsheer. Met de invoering van de (eerste) grondwet in 1798 werd de Bataafse Republiek een eenheidsstaat. De provincies verloren hun zelfstandigheid en werden administratieve lichamen onder strikte toezicht van het centrale gezag. Naarmate de Franse invloed groter werd, mocht zelfs het woord provincie niet meer gebruikt worden. Ze heetten toen "departementen" (in 1810 inlijving bij Frankrijk). periode 1814 - 1945 Met de grondwet van 1814 werd wel de oude provinciale indeling hersteld, maar kregen de gewestelijke besturen niet hun oude macht terug. Vanaf 1814 bestonden de Provinciale Staten uit afgevaardigden van de steden, de edelen of ridderschap en de landeigenaren of eigenerfden. De leden van de Staten werden getrapt d.w.z. niet rechtstreeks gekozen. In de grondwet van 1815 werden de taken en bevoegdheden van de provincies verder afgebakend.


Pagina 9/79

periode 1945 - nu Na de Tweede Wereldoorlog nam het aantal inwoners sterk toe, waardoor Provinciale Staten meer dan twee maal per jaar bijeen moest komen. De toename van het aantal inwoners had tot gevolg dat het aantal Statenvergaderingen steeg tot gemiddeld acht per jaar. Daarnaast kreeg de provincie door de invoering van de Provinciewet van 1962 een meer prominente rol in ons staatsbestel. Per 1 januari 1994 is er een nieuwe Provinciewet in werking getreden.

2.2

Bestuur

Het provinciaal bestuur zetelt in de hoofdstad Leeuwarden. Provinciale staten van de provincie Fryslân telt 43 volksvertegenwoordigers vanuit 7 politieke partijen. Het Christen Democratisch Appèl (CDA) is de grootste partij met 12 zetels (25,75% van de stemmen). De Partij van de Arbeid (PvdA) heeft eveneens 12 zetels in de staten (25,62% van de stemmen). Verder bestaat de staten uit Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD; 5 zetels), Frysk Nasjonale Partij (FNP; 5 zetels), Socialistische Partij (SP; 4 zetels), Christenunie (3 zetels), Groen Links (2 zetels). Het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân wordt gevormd door CDA, PvdA en Christenunie en bestaat uit de volgende personen: • De heer J.A. Jorritsma (Commissaris van de Koningin). Portefeuille: algemene coördinatie en externe betrekkingen, openbare orde en veiligheid, Relatiebeheer bedrijfsleven Fryslân, zowel provinciaal, nationaal als internationaal, algemene bestuurlijke zaken en bestuurskwaliteit gemeenten (in relatie tot koersbeleid); • de heer S. Galema (CDA; loco-CdK). Portefeuille: financiën inclusief toezicht gemeentefinanciën, bedrijfsvoering en NUON/Falcon, bestuur, bestuurskwaliteit gemeenten, communicatie, economie, bestuurlijke kaders algemeen economisch beleid, uitvoering sociaal-maatschappelijk beleid, arbeidsmarktbeleid, midden- en kleinbedrijf, industrie en diensten, voorzitterschappen A7-zone Westergozone en stadsconvenant Leeuwarden, ICT, acquisitie en relatiebeheer bedrijfsleven Fryslân, Mijnwet, coördinatie structuurfondsen, Europa en internationale contacten; • mevrouw A. Andriesen (PvdA). Portefeuille: ruimtelijke ontwikkeling, wonen en kwaliteit woonomgeving, plattelandsbeleid, coördinatie plattelânsprojecten, landelijk gebied (natuur en landschap, landinrichting, land- en tuinbouw, visserij, provinciaal meerjarenprogramma), coördinatie Fryske fiersichten, projectgedeputeerde duurzame ontwikkeling (integrale visie klimaatverandering, watertechnologie, duurzame energie, landbouw, mobiliteit, innovatieve projecten, kennis, voorbeeldfunctie provincie), gebiedgedeputeerde plattelânsprojecten midden Fryslân; • de heer P. Adema (Christenunie). Portefeuille: verkeer en vervoer inclusief openbaar vervoer, waterwegen, vaarwegen en scheepvaartinspectie, milieubeleid en leefomgeving inclusief vergunningverlening en handhaving, vrijwilligersbeleid, provinciaal armoedebeleid, gebiedgedeputeerde plattelânsprojecten noordoost- en noordwest Fryslân; • mevrouw T. Schokker-Strampel (CDA). Portefeuille: water, wadden en IJsselmeer, sociaal beleid, zorg en sport, bestuurlijke kaders welzijn, samenlevingsopbouw, maatschappelijke voorzieningen, maatschappelijke dienstverlening, gehandicaptenbeleid, gezondheidszorg, ouderenzorg, emancipatie, bouwurk, projectgedeputeerde jeugd, inclusief basis-, voortgezet en (V)MBO onderwijs, gebiedgedeputeerde plattelânsprojecten zuidoost Fryslân en de wadden; • mevrouw J. de Vries (PvdA). Portefeuille cultuur en taal, kunst, letteren, taalbeleid scholen en pjutteboartersplakken, musea, bibliotheken, archieven en media, monumentenzorg, cultuurhistorie en archeologie, recreatie en toerisme, Fries merenproject, HBO, WO en studielenen, personeel en organisatie, gebiedgedeputeerde plattelânsprojecten zuidwest Fryslân. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 10/79

2.3

Collegeprogramma 2007-2011

Bij de samenstelling van het huidige college van Gedeputeerde Staten is de inhoudelijke koers in twee fasen gepresenteerd. In eerste instantie is een “Koersdokumint” van CDA, PvdA en Christenunie verschenen. Dit is vervolgens uitgewerkt in een coalitieakkoord 2007-2011. Koersdokumint Medio april 2007 is een koersdocument naar buiten gebracht getiteld “Fryslân: iepen en eigen”. Dit koersdocument moest de basis vormen voor het nieuw te vormen college van gedeputeerde staten voor de periode 2007-2011. Na een algemene inleiding is het koersdocument vervolgens opgebouwd uit de volgende hoofdstukken: - Minsken (mensen) waaronder vallen sociaal beleid, onderwijs en cultuur & taal; - Wurk (werk) waaronder vallen werkgelegenheid, economische duurzaamheid, ICT en Fryske Fiersichten (initiatieven en projecten vanuit de Friese bevolking); - Omjouwing (omgeving), waaronder vallen ecologische duurzaamheid, natuur & water, kwaliteit van de ruimte en infrastructuur; - De wize wêrop (de manier waarop), waaronder vallen de weg waarlangs de wijze waarop, provinciale organisatie, bestuurlijke organisatie en financiën. Coalitieaccoord 2007-2011 In het coalitieaccoord 2007-2011 van mei 2007 wordt via dezelfde indeling in thema’s, het bestaande beleid dat als koersversterkend wordt aangemerkt, kort beschreven. De onderdelen van het bestaande beleid die de koers onvoldoende versterken wil het college heroverwegen. De wettelijke taken worden getoetst op de meest doelmatige wijze van uitvoeren. Bij de inzet van personeel en middelen wil het college een verdere ombuiging naar uitvoering van beleid.

2.4 2.4.1

Ambtelijke organisatie Algemeen

De provinciale organisatie is sinds 1 januari 2007 gesplitst in vier sectoren. Deze sectoren zijn: - Welvaart en Welzijn; - Stêd en Lân; - Provinciale Waterstaat; - Concernondersteuning. Hier vallen Gedeputeerde Staten, Commissaris van de Koningin, Provinciale Staten en een aantal staffuncties buiten. Algemene secretaris/directeur is mr. J. Wibier. Mety name de taken van de sector Stêd en Lân vallen binnen de kaders van dit onderzoek. Het organogram van de provincie Fryslân is hierna weergegeven onder figuur 2


Pagina 11/79

Figuur 2: organogram provincie Fryslan november 2007 VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 12/79

2.4.2

Ruimte

Situatie in onderzoeksperiode De afdeling Ruimte is onderdeel van de sector Sted en Lân. De afdeling bestaat uit 33 medewerkers. Enkele belangrijke taken van de afdeling zijn: - uitvoering, monitoring en evaluatie van het Streekplan - adviseren en beoordeling van ruimtelijke plannen van gemeenten - coördinatie van waddenbeleid - toezicht op huisvesting van verblijfsgerechtigden - woningbouwprogrammering - advisering inzake erfgoed en monumenten - gebiedsontwikkeling - implementatie van de nieuwe Wro De werkzaamheden zijn verdeeld over een viertal sporen: ruimtelijke plannen, wonen, regionaal beleid en erfgoed. Voor al deze sporen zijn coördinatoren aangewezen. Toekomst Vanaf 2008 gaat de afdeling ruimte werken vanuit 4 programma’s. Regionale ontwikkeling, Wonen, Erfgoed en Ruimtelijke Kwaliteit. In het eerste programma zijn de taken over de gemeentelijke plannen en de regionale beleidstaken samengevoegd. Daarmee wordt in feite ook ingespeeld op de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro). Doordat de provincie in de nieuwe Wro geen goedkeuringsbevoegdheid meer heeft zal de provincie dus in een vroeg stadium willen proberen het provinciale belang te borgen. Dit betekent dat er intensiever in het voortraject wordt geopereerd voor wat betreft de bestemmingsplannen. Daarnaast zal er worden ingezet op gebiedsontwikkeling. Dit houdt in dat de provincie optreedt als initiator van projecten of deelneemt aan projecten van andere partijen. Deze aanpak komt voort uit het ontwikkelingsgerichte karakter van het nieuwe Streekplan. Medewerkers zullen dus breder worden ingezet. Als gevolg van een bezuinigingstaakstelling heeft de afdeling ruimte te maken met een krimpende omvang. Daarnaast heeft men ambities in de vorm van de hiervoor beschreven ontwikkelingsgerichte benadering en het vroegtijdige overleg over ruimtelijke plannen. De verwachting is dat de afdeling daardoor in 2008 moeite zal hebben de toekende taken goed uit te voeren.

2.5 2.5.1

Administratieve organisatie Delegatie/mandaat

De provincie Fryslân heeft een mandaatstatuut, waarin geregeld wordt dat bevoegdheden van provinciale staten, gedeputeerde staten en van de commissaris van de Koningin in de provincie Fryslân worden gemandateerd (inclusief privaatrechtelijke volmacht). Mandaat wordt, afhankelijk van de bevoegdheden en de volmachtgever, verleend aan gedeputeerde staten of aan de secretaris/algemeen directeur. De secretaris/algemeen directeur is bevoegd ondermandaat te verlenen volgens de hiërarchische lijn. In de bijlagen bij het mandaatbesluit worden de gemandateerde bevoegdheden één voor één opgesomd waarbij tevens wordt aangegeven aan wie mandaat of ondermandaat is verleend. Hierdoor ontstaat een overzichtelijk en voor ieder kenbaar overzicht. De laatste aanpassing dateert van 31 mei 2005 en is gepubliceerd op 9 juni 2005. 2.5.2

Kwaliteitssysteem

De provincie Fryslân heeft in de sector Stêd en lân een kwaliteitsmanagementsysteem (KMS) op basis van ISO 9001:2000 ingevoerd. Een groot aantal van de afdelingen die bij dit onderzoek betrokken waren vallen VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 13/79

onder dit kwaliteitsmanagementsysteem. Dit geldt met name voor de milieugerelateerde organisatieonderdelen. De afdelingen Ruimte en Water zijn pas sinds 1 januari 2007 bij de sector ondergebracht en zijn niet gecertificeerd. Deze afdelingen zijn (nog) niet onder het KMS gebracht. Het KMS is bedoeld om een constante goede kwaliteit te leveren en (waar nodig) te streven naar een continue verbetering. Om het systeem goed te laten werken is het belangrijk het actueel te houden. Uit het onderzoek bleek dat het KMS regelmatig door externen wordt geaudit. Het Kwaliteitshandboek staat op het eigen netwerk en is voor alle medewerkers van de provincie te raadplegen. De documenten zijn tot op het niveau van de werkinstructies opgenomen in het systeem. Voor de sector als geheel gelden als belangrijkste kwaliteitsdoelstellingen: tijdigheid van producten, de rechtmatigheid daarvan en de tevredenheid van de klant. Het systeem is inhoudelijk niet beoordeeld door de VROM-Inspectie. Gedurende het onderzoek is discussie ontstaan over de vraag of het kwaliteitssysteem moet worden gehandhaafd en verder verfijnd. Tegenstanders van het kwaliteitssysteem wijzen op de grote hoeveelheid capaciteit die moet worden ingezet om het systeem actueel te houden. Voorstanders wijze op de impuls die het systeem geeft aan de (kwaliteit van de) werkprocessen in de organisatie. Feit is dat bij een dergelijke discussie rekening gehouden moet worden met de noodzaak van erkenning en certificering bij sommige organisatieonderdelen. Denk hierbij aan de eigen baggerdepots van de provincie Fryslan in relatie tot het Besluit bodemkwaliteit. Verder blijkt dat VNG en IPO in hun brieven gedateerd respectievelijk 8 en 9 november 2007 over de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) hebben geconstateerd dat certificering een belangrijk hulpmiddel is om organisaties te laten slagen in hun opzet de Wabo straks uit te voeren. De Wabo is in de Tweede Kamer aangenomen en de inwerkingtreding is voorzien per 1 januari 2009. 2.5.3

Ruimte

Voor alle procedures betreffende de behandeling van ruimtelijke plannen zijn procesbeschrijvingen (AO’s) vastgesteld. Alle af te leggen stappen vanaf de binnenkomst van een plan tot de overdracht aan het archief zijn hierin opgenomen. 2.5.4

Milieu

Dossiervorming De archiefdossiers van de door de VROM-Inspectie onderzochte bedrijven waren veelal redelijk compleet maar niet altijd even inzichtelijk opgebouwd. Ook konden niet alle brieven worden teruggevonden. De juridische toets (bij vergunningverlening en toezicht) en de handhaafbaarheidtoets vormen geen onderdeel van het archiefdossier. Deze konden in de meeste gevallen wel in de zogenoemde ‘Minute-dossiers’ worden teruggevonden. Uit het oogpunt van kwaliteitsmanagement en verifieerbaarheid zouden deze stukken ook in het archiefdossier kunnen worden opgenomen. Inmiddels is vanuit Milieuvergunningen het initiatief genomen om de dossierindeling en de relatie met de Minute-dossiers te optimaliseren. De bodemdossiers waren niet allemaal compleet. Er ontbraken stukken die volgens de behandelaars wel aan het archief waren aangeboden. 2.5.5

Wonen

Huisvesting verblijfsgerechtigden De provincie Fryslân heeft in 2004 zeer summiere procesbeschrijvingen opgesteld voor een aantal taken die in het kader van de huisvesting van verblijfsgerechtigden moeten worden uitgevoerd. Deze procesbeschrijvingen waren tot medio 2007 echter onbekend bij de medewerker.


Pagina 14/79

Conclusie: • De procesbeschrijvingen voor de milieu en de ruimtetaken zijn adequaat. • Voor terugkerende werkzaamheden bij de huisvesting van verblijfsgerechtigden zijn weliswaar procesbeschrijvingen opgesteld, maar deze zijn zeer summier, omvatten ook niet alle verplichte werkzaamheden en waren tot voor kort onbekend bij de medewerker. Aanbeveling: • Het verdient aanbeveling om uitgebreidere procesbeschrijvingen op te stellen voor alle terugkerende werkzaamheden op het gebied van huisvesting verblijfsgerechtigden om daarmee de continuïteit te borgen


Pagina 15/79

3

3.1

Beleid

Algemeen

De wet stelt een aantal beleidsdocumenten verplicht voor de provincies. Dat zijn het Streekplan, het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoersplan en het waterhuishoudingsplan. De provincie Fryslân beschikt over al deze beleidsdocumenten. Enkele provincies hebben ervoor gekozen deze verschillende beleidsdocumenten te integreren tot één integraal beleidsplan: het provinciaal omgevingsplan (POP). De provincie Fryslân heeft hier niet voor gekozen. De wettelijk verplichte beleidsplannen zijn op meerdere taken van toepassing. Voor een aantal specifieke taken is aanvullende documentatie opgesteld. Hieronder zullen de belangrijkste beleidsdocumenten worden geïntroduceerd. Daarbij zal alleen de hoofdlijn worden gepresenteerd. Naast de hierboven aangegeven wettelijke planvormen zal daarbij eveneens stilgestaan worden bij het handhavings- en gedoogbeleid. Hiervoor heeft de provincie Fryslân een integrale nota vastgesteld. Vervolgens zullen de onderdelen voor de specifieke deeltaken worden aangegeven. Daarbij zal een verfijning van de hoofddocumenten worden beschreven, alsmede de aanvullende specifieke beleidsdocumenten. 3.1.1

Streekplan/Handleiding gemeentelijke plannen

Streekplan 2007 In de verzameling van beleidsdocumenten neemt het Streekplan Fryslân 2007 een belangrijke plaats in. Het Streekplan heeft als titel ”Om de kwaliteit fan de romte”. Hoewel het huidige Streekplan eind 2006 van kracht is geworden wierp het z’n schaduw vooruit en werd er gedurende 2006 al op geanticipeerd. Daarom is in dit onderzoek het Streekplan 2007 en niet het Streekplan uit 1994 betrokken. Het Streekplan kan niet worden beschouwd als een integraal omgevingsplan maar het is wel een integratiekader voor ander omgevingsbeleid van de provincie. Naast het ruimtelijk kader bevat het Streekplan ook het kader voor het woonbeleid van de provincie. Ook bevat het plan beleid over bodem, water, externe veiligheid en onderhoudsbaggeren. Daarnaast bestaan er via de genoemde onderwerpen dwarsverbanden tussen het Streekplan en andere sectorale plannen zoals het provinciaal milieubeleidsplan, het provinciaal verkeer en vervoersplan, het provinciaal waterhuishoudingsplan en het Interprovinciaal Beleidsplan Waddenzeegebied. Een aspect dat heeft bijgedragen aan het integrale karakter van het plan is dat een strategische milieubeoordeling is uitgevoerd. Dit betekent dat bij de totstandkoming van het Streekplan milieuoverwegingen zijn meegewogen. Handleiding gemeentelijke plannen De provincie kent een Handleiding Gemeentelijke Plannen uit 2000. Uit het document blijkt hoe de provincie de advisering en beoordeling van gemeentelijke plannen invult. Daarnaast is het een hulpmiddel VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 16/79

voor gemeenten bij het opstellen van ruimtelijke plannen. De Handleiding bevat een procedureel deel waarin de verschillende planprocedures en de werkwijze van de provincie aan de orde komen. Daarnaast bevat de Handleiding een beleidsmatig deel waarin het beleid en andere sectorale wetgeving die van belang zijn voor ruimtelijke plannen op een rij zijn gezet. Daarin komen naast ruimtelijk beleid dus ook water en milieugerelateerde zaken als geluid, bodem en externe veiligheid aan de orde. Op de punten geluid en externe veiligheid is de handleiding niet meer actueel en het onderwerp luchtkwaliteit ontbreekt. Dat is ook logisch gezien de periode waarin de Handleiding is opgesteld. 3.1.2

Milieubeleidsplan

Op 14 december 2005 hebben Provinciale Staten het Frysk Miljeuplan 2006-2009 vastgesteld. Het heeft als ondertitel “samen werken aan een schoon, gezond en veilig Fryslân”. Op 17 maart 2006 is het plan in de Staatscourant bekend gemaakt. In de voorbereidingen op dit plan is ook het voorgaande milieubeleidsplan breed geëvalueerd. Binnen de provincie wordt de zogenoemde DRAP-systematiek gehanteerd (doelen, resultaten, acties en producten). Deze systematiek komt ook in het milieubeleidsplan terug. Hiermee wordt, mede op basis van de evaluatie, ingezet op een concreter en realistischer plan dan het voorgaande. Het plan is gebaseerd op 4 pijlers: investeren in kwaliteit, behouden en verbeteren van de leefomgeving, richten op concrete resultaten en naar buiten gericht. De provincie beschrijft wettelijke taken, medebewindstaken en autonome taken. Vooral de laatste taken worden ingezet op drie speerpunten: water, energie en milieukwaliteit in het landelijk gebied. Hierbij wordt aangegeven dat de provincie op de autonome taken het meeste invloed heeft. Deze komen terug in de respectievelijke hoofdstukken: ‘Bagger’, ‘Klimaat’ en ‘Milieubeleid voor het landelijk gebied’. Daarnaast zijn er hoofdstukken die ingaan op bedrijvigheid, landbouw, bodem, internationale samenwerking, vergunningverlening en handhaving en de relatie met natuur- en milieuorganisaties. In de productenraming 2006 (van 12 juli 2005) komen de genoemde onderwerpen terug en worden per product de baten en lasten begroot. Ook worden de acties en producten nader toegelicht, waarbij ook aandacht is voor de acties die van andere partijen worden verwacht. 3.1.3

Verkeers- en vervoersplan

Het provinciaal verkeers- en vervoersplan is vastgesteld op 15 maart 2006 en heeft als motto meegekregen: “Fryslân Feilig Foarút”. In dit plan geeft de provincie Fryslan inhoud aan het beleid voor bereikbaarheid, mobiliteit en verkeersveiligheid. 3.1.4

Waterhuishoudingsplan

De provincie Fryslân heeft een Tweede waterhuishoudingsplan Fryslân vastgesteld voor de periode 20002008. De titel van dit waterhuishoudingsplan luidt: “Dreaun troch it wetter”. In het waterhuishoudingsplan staat hoe de provincie Fryslân de planperiode wil omgaan met het oppervlaktewater en het grondwater in het plangebied. Het beleid kent drie kernthema’s: veiligheid, voldoende water en schoon water. Daarbij wordt rekening gehouden met de gevolgen van de wereldwijd voorspelde klimaatverandering. Voor West-Europa gaan klimatologen voor de komende eeuw uit van een verhoging van de gemiddelde temperatuur met circa twee tot vier graden. Door verschillende oorzaken (opwarming van water, smelten van landijs bij de polen) zal de zeespiegel stijgen en daarom zal het versterken van de waterkeringen een continu punt van aandacht zijn. Het weer wordt extremer met langere natte perioden in de winter, hevigere regenbuien in de zomer en meer droogte in de zomer. Dit zal gevolgen hebben voor de landbouw en voedselvoorziening van de samenleving, maar ook voor de natuur en ecosystemen. Delen van de provincie Fryslân (veen- en kleigebieden) zijn langzaam aan het dalen (bodemdaling). Aan de hand van de Europese Kaderrichtlijn Water wordt gewerkt aan verdere verbetering van de kwaliteit van


Pagina 17/79

het oppervlaktewater en grondwater. De chemische waterkwaliteit is een stuk verbeterd. De ecologische waterkwaliteit zal extra aandacht krijgen. Inmiddels zijn de voorbereidingen voor een derde waterhuishoudingsplan gestart. Dit plan moet uiterlijk 1 januari 2010 in werking treden. 3.1.5

Handhaven/gedogen

Handhaven Het toezichts- en handhavingsbeleid van de provincie is vastgelegd in de nota ‘Provinciale handhaving in Fryslân’ uit 2001 en bestrijkt het hele bestuursrecht. In de nota zijn 10 uitgangspunten geformuleerd die de basis vormen voor het provinciebrede handhavingsbeleid. Deze uitgangspunten gaan over de te handhaven normstelling, de rol van gedogen, termijnstellingen en de samenwerking tussen bestuurlijke en justitiële partners. De provincie heeft reeds onderkend dat de nota niet meer actueel is. Actualisatie heeft echter vertraging opgelopen, onder meer doordat prioriteit is gegeven aan de implementatie van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Gedogen Op 21 juni 2006 heeft de provincie ‘Gedogen in Fryslân; Kader voor het provinciale gedoogbeleid’ vastgesteld, dat het gehele bestuursrecht betreft. Vóór die tijd was het gedoogbeleid vastgelegd in de notitie ‘Gedoogbeleid provincie Friesland’ uit 1996, waarvan de reikwijdte beperkt was tot de Wet milieubeheer, de Ontgrondingenwet en de provinciale milieuverordening. Uitgangspunt van het gedoogbeleid in de provincie Fryslân is dat tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan dit aanleiding zijn om de overtreding te gedogen. Gedogen is in die uitzonderingsgevallen slechts aanvaardbaar als dat gebeurt middels een expliciet gedoogbesluit. Een dergelijk besluit wordt slechts overwogen indien de overtreder op eigen initiatief een schriftelijk verzoek daartoe bij de provincie heeft ingediend. Een gedoogbesluit wordt genomen na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging, waarbij het gedogen beperkt is in omvang en tijd en de gedoogde activiteit/situatie aan controle is onderworpen. Het gedoogbeleid van de provincie Fryslân is in overeenstemming met het landelijk beleidskader gedogen.

3.2 3.2.1

Ruimte Streekplan

De visie van de provincie is een ondeelbaar Fryslân met ruimtelijke kwaliteit. Ruimtelijke kwaliteit bestaat uit drie elementen; gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Verhoging van de ruimtelijke kwaliteit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van rijk, provincie, gemeenten, waterschappen, marktpartijen, belangengroeperingen en burgers. Bij een ondeelbaar Fryslân gaat het om: • Wisselwerking tussen stad en platteland. Er wordt grote waarde gehecht aan het onderscheid tussen de dynamiek en intensiteit van steden en de rust en de ruimte van het gebied eromheen. De inzet is om de onderscheiden kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te versterken. • Concentratie van verstedelijking in de stedelijke bundelingsgebieden. Handhaving van de economische kernzones; de A7 zone en de Westergozone. • Sterke steden. Gekozen wordt voor zes stedelijke centra, die gezamenlijk het stedelijk netwerk Fryslân vormen. • Vitaal platteland. Vitale, duurzame landbouw en ruimte voor ondernemerschap. Ingezet wordt op een sterke positie van de kernen die een duidelijke regionale verzorgingsfunctie hebben. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 18/79

•

•

Aanvullend op de mogelijkheden voor bedrijfsontwikkeling in de stedelijke en regionale centra, worden bedrijfsconcentratiekernen aangewezen. Deze hebben een functie voor de opvang van de lokale bedrijvigheid. Het landschap met daarbinnen de vele karakteristieke steden en dorpen en de kenmerkende functies landbouw, natuur, water en recreatie, vormt het kapitaal van Fryslan.

Het Streekplan Fryslân 2007 is overigens niet geheel in lijn met het ruimtelijke beleid van het rijk. Ingaande 1 juli 2008 verdwijnt de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening kent aan het streekplan de status van structuurvisie toe. De structuurvisie zal richtinggevend zijn voor de provincie. Zij bindt echter andere overheden niet. Om die reden zijn er geen interventie-instrumenten in de nieuwe wet opgenomen. Interveniëren in het streekplan Fryslân is daarom niet meer aan de orde. Het huidige Streekplan is in december 2006 vastgesteld en vervangt daarmee het Streekplan uit 1994 en enkele daarbij behorende uitwerkingen. Zo was er een uitwerking voor het International Businesspark Friesland (IBF) in Heerenveen en een uitwerking Blauwe Zone. Ook was er nog sprake van een partiële herziening vanwege het ROM-project in Zuidoost Friesland. De genoemde uitwerkingen en herziening zijn allen opgegaan in het nieuwe Streekplan. Dat laatste geldt niet voor het plan Windstreek. Dit plan omvat het provinciale windmolenbeleid en dateert uit 2000. Momenteel wordt het plan Windstreek geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie zullen worden meegenomen in een actualisering van het plan Windstreek. Gezien de op handen zijnde herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) zal dat nieuwe plan niet het karakter hebben van een Streekplan, maar van een structuurvisie. Naast een apart plan voor windmolens is voor de ontwikkeling van een nieuw glastuinbouwgebied onlangs ook een apart streekplan gepresenteerd. 3.2.2

Overig ruimtelijk beleid

De provincie heeft ook andere beleidsstukken die ruimtelijke gerelateerd zijn. In de nota Wenjen 2000+ staat het woningbeleid tot 2010 en is er beleid met betrekking tot de stedelijke vernieuwing. Per 1 januari 2005 is er sprake van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing fase 2 (ISV 2). Deze fase loopt van 2005 tot 2010. De provincie heeft hiervoor een beleidskader ISV 2 en een verordening ISV 2 vastgesteld. De provincie heeft een Nota Erfgoed, waarin het beleid wordt beschreven op het gebied van cultuurhistorie en monumentenzorg. Naast deze nota is ook een deelnota Archeologie vastgesteld. Hierin wordt het beleid op het gebied van archeologie beschreven. Voor het platteland is er ook beleid vastgesteld. Doel van het provinciaal plattelandsbeleid voor de periode 2004-2008 is bij te dragen aan: • het behoud en de ontwikkeling van de leefbaarheid van het platteland; • het welbevinden van de bewoners van het platteland; • een blijvend toekomstperspectief. Het beleid voor water is vastgelegd in het Streekplan en in het Provinciaal Waterhuishoudingsplan (PWHP) voor de periode 2000-2008. Het Streekplan gaat in op de vereisten van de watertoets en de waterparagraaf bij ruimtelijke plannen. Het PWHP gaat onder andere over het ordenend principe van water. Het plan gaat in op watersystemen en de rol van die systemen bij gebiedsgericht beleid.


Pagina 19/79

3.2.3

Beleid gemeentelijke plannen

Hoe de provincie Fryslân met de beoordeling van gemeentelijke plannen omgaat blijkt uit de Handleiding gemeentelijke plannen. (zie 3.1.1) Door veranderde weten regelgeving en het nieuwe Streekplan dat eind 2006 van kracht is geworden is de handleiding verouderd. De provincie Fryslân heeft het voornemen de handleiding in 2008 te actualiseren en daarbij ook in te spelen op de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening die op 1 juli 2008 van kracht zal worden. Daarnaast beschikt men over een notitie Deregulering en efficiency RO-beleid en regelgeving in Fryslân uit 2005. Met die notitie worden vrijstellingsmogelijkheden voor gemeenten verruimd en worden bijbehorende procedurele eisen en voorwaarden vereenvoudigd. Verder zal de provincie terughoudender zijn bij het beoordelen van zienswijzen en bedenkingen en de daarmee de gemeente dus meer verantwoordelijk maken. Ook zal men besparen op doorlooptijden door minder administratieve handelingen. Zo zullen er geen uitgebreide notities worden geschreven maar zal veelal worden volstaan met een conceptbesluit dat soms van een toelichtend oplegvel zal worden voorzien. 3.2.4

Beleid stimulering

Voor het stimuleren van actuele gemeentelijke plannen is geen specifiek beleid. Wel heeft het college van GS ooit de wens geuit om Friese gemeenten te stimuleren tot en te faciliteren bij het actualiseren van verouderde bestemmingsplannen. Dit is niet uitgewerkt in vastgesteld beleid, maar heeft wel geleid tot een project waarbij gemeenten zijn gestimuleerd tot het actualiseren van hun bestemmingsplannen (zie verder bij uitvoering) 3.2.5

Beleid overige taken

De provincie heeft nog een aantal andere wettelijke taken op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het betreft het opstellen van een jaarverslag, het verlenen van vrijstelling van de actualiseringstermijn van bestemmingsplannen (art 33 WRO) en het vaststellen van een bestemmingsplan indien de gemeente niet tijdig een herziening op grond van artikel 30 WRO opstelt. Voor de invulling van deze taken heeft de provincie Fryslân geen specifiek beleid vastgesteld.

Conclusies: • De provincie Fryslan heeft een breed ontwikkeld ruimtelijk beleid, verdeeld over diverse beleidsdocumenten; • Het Streekplan is het centrale ruimtelijk relevante beleidsdocument. Dit Streekplan is actueel en volgens de juiste procedure tot stand gekomen; • Er bestaat inhoudelijk verschil van mening met de minister van VROM; • Ondanks dit verschil van mening is de invulling van deze taak adequaat; • De handleiding gemeentelijke plannen is niet actueel; • Beleid over de watertoets is opgenomen in zowel het Streekplan als het provinciaal waterhuishoudingsplan Aanbeveling: • De handleiding gemeentelijke plannen wordt geactualiseerd, het is aan te bevelen om vervolgens de actualiteit te waarborgen door tussentijds veranderde weten regelgeving via gedeeltelijke herzieningen in de handleiding op te nemen en duidelijk te maken waar het document kaderstellend voor is;


Pagina 20/79

3.3 3.3.1

Milieu algemeen Provinciaal Milieubeleidsplan

Zoals hiervoor beschreven in § 3.1.2. beschikt de provincie Fryslân over een actueel milieubeleidsplan, gebaseerd op de pijlers investeren in kwaliteit, behouden en verbeteren van de leefomgeving, richten op concrete resultaten en naar buiten gericht. 3.3.2

Milieuverordening provincie Fryslân (PMV)

De meest recente versie van de provinciale milieuverordening is vastgesteld op 9 november 2005. De provincie vervult op dit onderwerp een actieve rol in de IPO-werkgroep. Het model dat door het IPO is opgesteld wordt door de provincie vrijwel compleet gevolgd. Een gedeeltelijke verandering van de PMV heeft op 8 maart 2006 plaatsgevonden, omdat de regels omtrent de samenstelling en de werkwijze van de Provinciale milieucommissie (Provinsjale Kommisje Kritebelied) van rechtswege zijn vervallen, zodat de regels hieromtrent in de PMV ook konden vervallen. Op dit moment wordt in IPO-kader beoordeeld of de regeling voor de milieu effect rapportage (MER) uit de PMV kan vervallen.

Conclusie: • Het opstellen van het Milieubeleidsplan en de PMV is adequaat.

3.4 3.4.1

Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet milieubeheer Vergunningverlening

Bij vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer (Wm) wordt rekening gehouden met het Milieubeleidsplan. Voorop staat dat elk bedrijf waar de provincie het bevoegd gezag is, tijdig een handhaafbare vergunning op maat heeft. Expliciet wordt aangegeven dat de implementatie van Europese richtlijnen veel inspanning vraagt bij de vergunningverlening. Als voorbeeld wordt genoemd de IPPC-richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control) die – ook voor bestaande inrichtingen – voor eind oktober 2007 moet zijn geëffectueerd. De provincie besteedt aandacht aan de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven, maar ook het faciliteren van bedrijven door het opstellen van een handreiking voor het aanvragen van een Wm-vergunning en het mogelijk maken digitaal een aanvraag te doen. Een belangrijk element vormt het wegwerken van de achterstanden in vergunningverlening die in de jaren 2003 en 2004 is ontstaan en het terugbrengen van het aantal termijnoverschrijdingen. Het afdelingsplan van de Afdeling Milieuvergunningen (MV) is een nadere uitwerking van dit beleid. In november 2005 is door Gedeputeerde Staten beleid vastgesteld omtrent de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB). Op 19 december 2006 is het Beleid Besluit financiële zekerheid milieubeheer vastgesteld door Gedeputeerde Staten van Fryslân. In dit beleid wordt aangegeven op welke wijze de provincie het besluit in de vergunningverlening zal toepassen en bij welk drempelbedrag in ieder geval de financiële zekerheid zal worden geëist. Dit is in een beslisboom uitgewerkt. Ook is de circulaire Vergunningen op Hoofdzaken van het Ministerie van VROM als beleidsregel vastgesteld.


Pagina 21/79

3.4.2

Toezicht en handhaving

Voor milieutoezicht en handhaving is de hiervoor genoemde nota ‘Provinciale handhaving in Fryslân’ de basis. In 2001 is tevens in provinciaal verband het ‘Fries Draaiboek Handhaving Milieuwetgeving’ vastgesteld, dat als formeel handhavingsbeleid geldt voor alle in de provincie Fryslân actieve milieuhandhavingsinstanties. Het draaiboek bevat een afwegingskader voor de toepassing van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiemiddelen ingeval een overtreding wordt geconstateerd. Centraal staat een aantal uitgangspunten voor de handhaving, waarvan niet kan en mag worden afgeweken. Zo is afgesproken dat wanneer een overtreding wordt gesignaleerd, altijd een bestuurlijk vervolg dient te worden gegeven en er alleen actief (= expliciet) wordt gedoogd. Uitgangspunt van het handhavingsproces is een driestappenplan. Na overtreding van een provinciale kernbepaling, de zogenoemde Tafel van 7, stuurt de provincie een afschrift van de bestuurlijke waarschuwing naar de politie, die in principe onmiddellijk na de eerste constatering proces-verbaal opmaakt. Ook dit in 2005 gewijzigde draaiboek is niet meer actueel, onder meer door het feit dat de organisatiestructuur rondom de gezamenlijke handhaving is veranderd.

Conclusie: • Het beleid ten aanzien van vergunningverlening en toezicht & handhaving is adequaat. Aanbeveling: • Zorg voor een actualisatie van het toezichts- het handhavingsbeleid zodat het meer toegesneden is op de huidige organisatiestructuur.

3.5

Geluid

Milieubeleidsplan In het milieubeleidsplan geeft de provincie Fryslân aan dat bij de beperking van geluidhinder de nadruk gelegd wordt op: 1. Het verlenen van vergunningen aan en het handhaven van bedrijven waarvoor de provincie bevoegd is in het kader van onder andere de Wet milieubeheer; 2. Het toetsen en beoordelen van bestemmingsplannen en ISV-programma’s; 3. Het opstellen van geluidsbelastingkaarten voor provinciale wegen. Daarbij werkt de provincie met de normen van de Wet geluidhinder en de Luchtvaartwet. Voor wegen waar meer dan 6 miljoen auto’s per jaar rijden dient een geluidbelastingkaart opgesteld te worden. Dit zijn voor Fryslân drie wegen, namelijk de N355 Leeuwarden – Hurdergaryp, de N356 Sumar – Burgum, de N383 Leeuwarden – Marssum. Tevens wordt bij de aanleg en de reconstructie van provinciale wegen de normen van de Wet geluidhinder in acht genomen. Provinciale milieuverordening (PMV) In de provinciale milieuverordening worden regels gegeven voor het beperken van de geluidhinder. Er is ook een algemeen hoofdstuk ontheffingen in de PMV, Streekplan In het Streekplan wordt aangegeven dat rekening wordt gehouden met de normen van Wet geluidhinder bij de ruimtelijke planvorming voor wegen en gevoelige verblijfsfuncties. Als daarin grenswaarden worden


Pagina 22/79

overschreden wordt gekeken naar de maatregelen die kunnen worden genomen. Als dit niet mogelijk is wordt gekeken of ontheffing kan worden verleend. Voor bedrijven geldt dat er gestreefd wordt naar maatregelen om het geluid te verminderen. De bedrijven die veel geluid geven dienen zoveel mogelijk geconcentreerd te worden op gezoneerde bedrijventerreinen. Daarvoor kunnen de geluidszones worden aangepast. Handleiding gemeentelijke plannen In de Handleiding gemeentelijke plannen provincie Fryslân, wordt een scheiding aangebracht tussen wegverkeerslawaai, industrielawaai, spoorweglawaai en geluidhinder luchtvaart. Deze scheiding is gebaseerd op de Wet geluidhinder. De gewijzigde Wet geluidhinder is per 1 januari 2007 in werking getreden. Over deze wijziging staat in de Handleiding nog niets vermeld. In de Handleiding wordt aandacht besteed aan de onderzoeksverplichting en het onderscheid tussen bestaande en nieuwe situaties bij geluidhinder. Daarnaast komen aan de orde de zonevaststelling en de planbegrenzing bij een geluidszone en het beleid inzake de ontheffing voor een hogere waarde. Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen de bestemmingsplanprocedure en de artikel 19 WRO procedure. In de handleiding wordt ook nog ingegaan op de overige onderwerpen inzake de Wet geluidhinder (vervangende nieuwbouw, geluidsgevoelige objecten, diensten bedrijfswoningen en garanties voor de realisering geluidsbeperkende voorzieningen). Ook gaat men in de handleiding in op de planologische mogelijkheden met betrekking tot het projecteren van geluidsgevoelige objecten.

Conclusie: • Het beleid voor geluid is adequaat. Aanbeveling: • De handleiding gemeentelijke plannen (tijdig) aanpassen aan gewijzigde regelgeving

3.6

Luchtkwaliteit

Het beleid voor luchtkwaliteit is opgenomen in het Milieubeleidsplan. De provincie wil de relatief schone lucht in Fryslân zoveel mogelijk behouden en de inwoners en natuur beschermen tegen de negatieve effecten van luchtverontreiniging door in 2010 te voldoen aan de eisen uit het Besluit luchtkwaliteit. In het milieubeleidsplan wordt aangegeven dat er in de provincie geen plandrempels worden overschreden, maar dat wanneer dit in de toekomst wel het geval is, de betrokken gemeente(n) een plan van aanpak moet(en) opstellen. In 2004 werden nog op twee locaties (in Leeuwarden) grenswaarden overschreden. De provincie geeft aan de door de rijksoverheid voorgestelde maatregelen ten behoeve van de verbetering van de luchtkwaliteit over te nemen, bij de verlening van provinciale milieuvergunningen de normen uit het Besluit luchtkwaliteit in acht te nemen en bij de beoordeling van bestemmingsplannen te toetsen of deze plannen voldoen aan de eisen uit het besluit. Daarnaast wordt in 2008 een rapportage over de uitvoering van het Besluit luchtkwaliteit vastgesteld. Tijdens een zogenaamde smogperiode treedt de provinciale smogregeling (het zogenaamde ‘Draaiboek Smog’) in werking. Dit draaiboek zou in 2006 worden geactualiseerd en opnieuw worden vastgesteld. In het Provinciaal Verkeers- en vervoersplan (PVVP) geeft de provincie aan te verwachten in 2010 aan de grenswaarde te voldoen op de twee overschrijdingslocaties in Leeuwarden. Deze verwachting is onder VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 23/79

andere gebaseerd op reeds voorgenomen verkeersmaatregelen en op de aanpassing van de meetvoorschriften in 2005, waardoor het effect van zeezout in de achtergrondconcentratie kan worden afgetrokken. In de Handleiding gemeentelijke plannen is het onderwerp lucht nog niet opgenomen. De Uitvoeringsnotitie Integraal Vergunningenbeleid – die samenvattingen bevat van regelgeving, circulaires en beleidsstukken die van belang zijn bij de verlening van milieuvergunningen – beschrijft het Besluit luchtkwaliteit 2005, dat gold tot 15 november 2007, toen de Wet luchtkwaliteit in werking is getreden. In 2003 is in opdracht van de provincie Friesland de Milieuatlas Friesland opgesteld, waarbij geluidshinder en de luchtkwaliteit voor de hele provincie in beeld zijn gebracht voor 2020. Voor de verkeersgegevens is gebruik gemaakt van het verkeersmodel Noord-Nederland. In de Milieuatlas is rekening gehouden met alle ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen en met de te verwachten mobiliteitsgroei tot 2020. Conclusie: • Het beleid voor luchtkwaliteit is adequaat. Aanbeveling: • Het onderwerp lucht opnemen in de Handleiding gemeentelijke plannen en de Uitvoeringsnotitie Integraal Vergunningenbeleid ten aanzien van dit onderwerp actualiseren.

3.7

Externe veiligheid

Algemeen In het Streekplan is vastgelegd dat bij de planvorming rekening wordt gehouden met het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Daar waar mogelijk wordt door ruimtelijke situering een hogere ambitie dan de wettelijke risiconorm gerealiseerd. In het Streekplan is gesteld dat in de handleiding gemeentelijke plannen de belangrijkste ruimtelijke consequenties van enkele risicovolle activiteiten concreet zullen worden aangegeven. Dit zal onder meer gelden voor de aan te houden veiligheidsafstanden bij hoofdtransportleidingen waarbij in concrete gevallen contact met de leidingeigenaar nodig zal zijn. In de signaleringskaart (kaart 6) van het Streekplan is onder meer aandacht voor de diverse risicobronnen. De provincie zal in haar risicokaart inzicht geven in de risicovolle activiteiten en de uitstralingseffecten die verband houden met de ruimtelijke doorwerking van bijvoorbeeld het BEVI en het Vuurwerkbesluit. In het milieubeleidsplan staat dat externe veiligheid gaat om het beheersen van omgevingsrisico’s en de daarmee verbonden veiligheidsafstanden. Ondanks de veiligheidsafstanden wil de provincie Fryslân de ruimte zo goed mogelijk benutten. Daarom zal het ruimtelijk beleid goed afgestemd moeten zijn met het externe veiligheidsbeleid. De provincie heeft in samenwerking met de gemeenten, regionale samenwerkingsverbanden, de regionale brandweer en het Seph, het regionaal Uitvoeringsprogramma Externe veiligheid 2004-2005 opgesteld. Dit was gericht op de wettelijke plichten, inventarisaties en kennisvergroting. De projecten uit het programma zijn uitgevoerd en inmiddels is een nieuw uitvoeringsprogramma opgesteld voor Externe Veiligheid voor de periode 20062010. Dit bestaat uit projecten en activiteiten voor een kwaliteitsimpuls waardoor de uitvoering adequaat wordt en blijft. Het programma richt zich op structurele regionale samenwerking en op structurele formatie ten behoeve van de uitvoering van de taken. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 24/79

De provincie heeft als doel geformuleerd: handelingen met gevaarlijke stoffen, waarvoor de provincie bevoegd gezag is, voldoen aan de wettelijke eisen en informatie over risicosituaties is digitaal verkrijgbaar. Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) Begin 2006 is het Inspectieprogramma Besluit risico’s zware ongevallen 2006-2009 vastgesteld. Dit programma geeft aan hoe de provincie samen met de overige verantwoordelijke overheden de gevaren beheerst van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, de zogenoemde Brzo-bedrijven. Bij de beheersing van de gevaren gaat het vooral om de wijze waarop de afstemming en inspectie op regelgeving en veiligheidsvoorschriften tussen de verschillende overheden is vastgelegd en uitgevoerd wordt. Het betreft hierbij de samenwerking tussen de provincie Fryslân, de Arbeidsinspectie, de Regionale Brandweer en de betreffende gemeenten. Fryslân telt vijftien situaties waar dit programma op van toepassing is. De wettelijke regionale brandweertaken ten aanzien van het Brzo zijn uitbesteed aan de kernregio Groningen. Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) In het Milieubeleidsplan wordt genoemd dat de vergunningverlening bij die bedrijven die onder de provincie vallen het BEVI in acht wordt genomen. Ook zal bij de toetsing van bestemmingsplannen worden beoordeeld of het BEVI en het Vuurwerkbesluit in acht zijn genomen. Vuurwerk Sinds eind 2002 bestaat er in de provincie een projectgroep Vuurwerk. De projectgroep heeft als taak het ondersteunen van de verschillende overheden bij de implementatie en uitvoering van het Vuurwerkbesluit. De provincie Fryslân is trekker van het project en wordt daarin ondersteund door vertegenwoordigers van gemeenten, brandweer, politie, arbeidsinspectie, VROM-Inspectie en het Servicepunt handhaving. De provincie heeft haar coördinerende taak in twee rollen vormgegeven: gericht op inrichtingen en gericht op evenementen. Voor vuurwerk wordt in het milieubeleidsplan genoemd dat de provincie zich inzet voor het in stand houden en zonodig uitwerken van de provinciebrede kennisstructuur voor de uitwisseling van informatie en de uitvoering van het Vuurwerkbesluit. Vervoer gevaarlijke stoffen Voor transport wordt in het Streekplan aangeven dat het van belang is dat de ruimtelijke consequenties worden afgewogen en dat hiervoor informatie van de infrastructuurbeheerders nodig is. In de toelichting op de signaleringskaart worden uitbreidingsruimten langs infrastructuur genoemd om te kunnen voldoen aan (toekomstige) eisen op het gebied van capaciteit, gebruik, beheer en veiligheid van vaar- spoor- en wegverbindingen. Deze uitbreidingsruimten dienen in beginsel bebouwingsvrij te blijven. In de handleiding gemeentelijke plannen zullen de uitbreidingsruimten concreet worden aangeduid. In het milieubeleidsplan staat dat de provincie een centraal register bijhoudt waarin alle routes van gevaarlijke stoffen zijn opgenomen. In de signaleringskaart kaart zijn de belangrijkste bestaande buisleidingen opgenomen. Er zijn geen reserveringsstroken voor buisleidingen aangegeven op de kaart. In de toelichting op deze kaart is wel aangegeven dat nieuwe en te vervangen tracés worden gebundeld met grootschalige infrastructuur en/of met bestaande leidingnetwerken. Conclusie: • Het beleid ten aanzien van externe veiligheid is adequaat.


Pagina 25/79

3.8 3.8.1

Bodembescherming Algemeen

Het algemene bodembeleid staat opgenomen in het Milieubeleidsplan. De provincie wil bijdragen aan een duurzaam bodemgebruik, waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij maatschappelijke en ruimtelijke processen. Verder wil de provincie de huidige bodemkwaliteit minimaal handhaven. En ze wil dat de informatie over bodemkwaliteit en –beheer wordt meegenomen in bodemrelevante beslissingen op andere beleidsterreinen. De provincie neemt zich in het Milieubeleidsplan voor om in 2005 in een integraal bodembeleidsplan maatregelen voor te stellen om de samenhang tussen de verschillende onderdelen van het bodembeleid (bodembescherming, bodembeheer, bodemsanering) te verbeteren en afstemming met andere bodemrelevante beleidsterreinen te bereiken. Dit beleidsplan is nog niet opgesteld maar dit wordt in 2007 uitbesteed. 3.8.2

Grondwaterbescherming

Het grondwaterbeschermingsbeleid ten behoeve van de drinkwatervoorziening is vastgelegd in het Milieubeleidsplan en uitgewerkt in de “Partiële herziening van het Provinciaal Milieubeleidsplan, onderdeel gebiedenbeleid, grondwaterbescherming” (1995). De partiële herziening is in het vigerende Milieubeleidsplan opnieuw tot geldend beleid verklaard en in 2005 geactualiseerd. In het Milieubeleidsplan zijn de waterwingebieden en grondwaterbeschermingsgebieden aangewezen. De basis voor de zonering van de waterwingebieden is de 60-dagenzone, voor de grondwaterbeschermingsgebieden de 25jaarszone in het bepompt pakket. In het Milieubeleidsplan neemt de provincie zich voor de Provinciale Milieuverordening (PMV) actueel te houden, ook ten aanzien van de begrenzing van de grondwaterbeschermingsgebieden. Andere voornemens zijn om in de milieuvergunningen voor bedrijven in grondwaterbeschermingsgebieden de instructiebepalingen op te nemen, en om te onderzoeken of de Europese Kaderrichtlijn Water consequenties heeft voor de begrenzing van grondwaterbeschermingsgebieden. Ook het Provinciaal Waterhuishoudingsplan 2000 – 2008 (PWP) bevat beleid voor de grondwaterbescherming ten behoeve van de drinkwatervoorziening. De doelstelling hierin voor 2015 is dat de levering van water aan huishoudens en bedrijfsleven zekergesteld is. Vanwege verdroging en verzilting van bestaande bronnen zullen andere mogelijke bronnen onderzocht worden, waaronder oppervlaktewater. De provincie is in 2007 bezig het PWP te actualiseren. In de PMV zijn in het hoofdstuk ‘Milieubeschermingsgebieden‘ rechtstreeks werkende regels (met voor sommige een ontheffingsmogelijkheid) en instructieregels voor milieuvergunningen opgenomen. In 2005 zijn onder andere de instructiebepalingen voor milieuvergunningen geactualiseerd. In het Streekplan worden de grondwaterbeschermingsgebieden aangeduid en in de Handleiding Gemeentelijke Plannen (2000) staat dat de bestemming van deze gebieden gericht moet zijn op de grondwaterbescherming binnen de kaders van de PMV. Naast regulering en het ruimtelijke ordeningspoor is er in het beleid aandacht aan stimulering, met name vanuit de Stimuleringsregeling Gebiedsgericht Beleid, en communicatie met gemeenten en het waterleidingbedrijf. Koude-warmte-opslag is in Fryslan in grondwaterbeschermingsgebieden verboden en er is geen beleid voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen in grondwaterbeschermingsgebieden aanvullend op het landelijk beleid. Conclusie: • Het beleid ten aanzien van bodembescherming is adequaat. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 26/79

3.9

Bodemsanering

Voor de bodemsaneringsoperatie beschikt de provincie Fryslan over de volgende beleidsstukken: - Grûn foar gearwurking, Uitgangspunten en beleidskeuzes bodemonderzoek en bodemsanering 2005-2009 (maart 2004) - Prioritering en Segmentering, Aanpak van de werkvoorraad (juni 2006) - Richtlijn aanpak lokale verontreiniging in diffuus verontreinigde gebieden (november 2004) - Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering in Fryslân (maart 2004) - Bevelsbeleid bodemsanering (juli 2000) In Fryslân is sinds 2004 een provinciedekkend beeld beschikbaar van (bijna) de totale omvang van de bodemverontreiniging. Er zijn ongeveer 75.000 locaties geïnventariseerd. Vanwege de eisen van de Kaderrichtlijn Water aan het grondwater voor de drinkwatervoorziening is ook in beeld gebracht welke historische verontreinigingen de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden kunnen bedreigen. Bij de aanpak van de werkvoorraad pakt de provincie de regie op. Daarbij gaat ze uit van sanering van spoedeisende gevallen vóór 2015. In Friesland wordt ingeschat dat er nog ongeveer 5-25 gevallen zijn die vanuit milieuhygiënisch oogpunt (humaan en ecologisch) ontoelaatbare risico’s hebben. Welke gevallen dit precies zijn, is nog niet bekend. Ze zullen op basis van een ‘common sense’ methode, een aanpak op maat voor Friesland, worden geïdentificeerd, waarna zij met spoed zullen worden aangepakt. De overige gevallen in Friesland krijgen geen prioritaire status en worden aangepakt als daar een aanleiding voor is. Verder bevat het beleid de uitgangspunten op basis waarvan ISV-aanvragen voor het aspect bodem beoordeeld kunnen worden, en de uitgangspunten voor de inzet van het bevelsinstrumentarium en de handhaving van het Besluit Verplicht Onderzoek Bedrijfsterreinen (Verbond). De Richtlijn aanpak lokale verontreiniging in diffuus verontreinigde gebieden (november 2004) is voortgekomen uit een behoefte bij het opstellen van bodemkwaliteitskaarten en bodembeheerplannen door gemeenten. In de praktijk werd verschillend omgegaan met lokale verontreinigingen binnen diffuus verontreinigde gebieden. De Richtlijn had tot doel om hierin meer eenduidigheid te brengen. Het beleid voor de handhaving en de inzet van het bevelsintrumentarium is dubbelzinning. In “Provinciale handhaving in Fryslân” (2001), staat op pagina 21: “Gedeputeerde Staten hebben met het vaststellen van de notitie ‘bevelsbeleid in Fryslân’ d.d. 18-7-2000, besloten een hardere lijn te kiezen tegen saneerders die hun verplichtingen niet nakomen, middels het inzetten van het bevelsinstrumentarium.” In het Wet bodembescherming (Wbb)-programma 2005 - 2009 staat echter: ‘inherent aan de “snelheid” waarmee ons college, op basis van een risicobenadering, onderzoeken wil en kan stimuleren en/of uitvoeren, is de mate waarin ons college onder andere bedrijven zal verplichten zich te houden aan de saneringstermijn zoals die is opgenomen in de beschikking “ernst en urgentie”’. De consequentie is dat de provincie voor bedrijven niet handhaaft op termijnen in de beschikkingen “ernst en urgentie”, maar uitgaat van sanering van deze locaties vóór 2015. Uit “Grûn foar gearwurking” (p.35,36) blijkt dat de provincie het bevelsinstrumentarium ook niet zal inzetten om bij locaties met een aangetoonde bodemverontreiniging (deze worden op grond van de Wbb aan de provincie gemeld) de aansprakelijke partijen te dwingen een nader onderzoek uit te voeren. De reden die hier genoemd wordt is dat de provincie eerst meer informatie nodig heeft over de locaties die hiervoor in aanmerking komen. Deze informatievergaring wordt meegenomen in het project voor de aanpak van de werkvoorraad als geheel. Er wordt dus geen verantwoordelijkheid bij private partijen neergelegd en eventuele milieuhygiënische risico’s blijven voortbestaan tot uiterlijk 2015. Hierbij speelt de gedachte mee dat de risico’s over het algemeen meevallen. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 27/79

Doorwerking van het beleid In de Handleiding gemeentelijke plannen 2000 van de afdeling Ruimte wordt ook het onderwerp Bodem behandeld. Aangegeven wordt dat er in gemeentelijke plannen inzicht moet zijn in de kwaliteit van de bodem in relatie tot het beoogde gebruik. In het Provinciaal Milieubeleidsplan 2006 – 2009 is aangegeven dat het onderdeel bodem van de Handleiding zal worden geactualiseerd. In het Beleidskader ISV II (15 december 2004) is het provinciale bodemsaneringsbeleid eveneens verwerkt. Dit beleidskader is van toepassing op aanvragen van gemeenten voor subsidie uit het ISV-budget, waarvan een deel bestemd is voor de bodemsaneringsoperatie.

Conclusies: • Het beleid met betrekking tot bodemsanering is adequaat voorzover het richting geeft aan de uitvoering, maar het beleid voor de inzet van het wettelijk instrumentarium en de aanpak van de werkvoorraad zijn niet goed geïntegreerd. • De beleidsnotitie Toezicht en handhaving bij bodemsaneringen in Fryslân is een voorbeeld voor andere provincies (excellent) Aanbevelingen: • Meer eenduidigheid brengen in het beleid voor de handhaving en de inzet van het bevelsinstrumentarium. Beter integreren van het wettelijke instrumentarium en de aanpak van de werkvoorraad in het beleid. • Bij de aanpak van de werkvoorraad prioriteit geven aan (potentiële) spoedeisende bodemverontreinigingen, zoals die in grondwaterbeschermingsgebieden, en bodemverontreinigingen waarvoor al een beschikking met een saneringstermijn is afgegeven.

3.10 Nazorg stortplaatsen Het beleid voor de nazorg bij gesloten stortplaatsen staat in het Milieubeleidsplan. Het beleid houdt in dat de provincie hiervoor een nazorgorganisatie wil oprichten die geen onderdeel is van de provinciale organisatie. De nazorg wordt gefinancierd vanuit het Fonds Nazorg Stortplaatsen Fryslân, dat wordt gevuld met de nazorgheffingen van alle exploitanten van stortplaatsen (5). De provincie heeft in 2004 beleidsregels vastgesteld ter uniformering van de behandeling van nazorgplannen en de berekening van het benodigde doelvermogen per stortplaats. Hierin wordt het gebruik van de meest recente checklists van het IPO en het IPO-Rekenmodel voorgeschreven. Verder heeft de provincie een Reglement nazorgfonds 2004 opgesteld. Conclusie: • Het beleid ten aanzien van de nazorg bij gesloten stortplaatsen is adequaat.


Pagina 28/79

3.11 Onderhoudsbaggeren Het Provinciaal Verkeer en Vervoersplan 1999 (PVVP) geeft voor het peiljaar 2006 de uitgangspunten voor het beheer en onderhoud van de vaarwegen. Het PVVP is gebaseerd op het landelijk beleid uit het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Het vaarwegbeheer in het PVVP kan omschreven worden als de aanleg en instandhouding van de infrastructurele voorzieningen die nodig zijn voor het gebruik van het water en de scheepvaart. Uit het PVVP blijkt dat het vaarwegbeheer een taak is van provincie en gemeenten. Het beheer van waterwegen met bovengemeentelijke belangen wordt door de provincie vorm gegeven. De gemeenten hebben het beheer over de overige watergangen. Voor de uitvoering van onderhoudsbaggerwerken geeft het PVVP de gewenste diepgang en vaarbreedtes van vaarwegen. Dit is verder uitgewerkt in Staat A van de Vaarwegenverordening Friesland van maart 1996. Deze Staat wordt, indien nodig, bijgewerkt aan de actuele situatie. De vaarwegverordening is sinds 1996 niet opnieuw vastgesteld door Gedeputeerde Staten. De reden hiervoor is de onduidelijkheid die de komst van de Waterwet met zich meebrengt. Naast de uitgangspunten uit het PVVP wordt in diverse andere plannen gerefereerd aan het onderhoud van vaarwegen. In het Streekplan Fryslân 2007 “Om de kwaliteit fan de Romte” is de doelstelling vastgelegd dat er in watergangen en waterpartijen gebaggerd wordt om de vaarwegen bevaarbaar te houden en waterbodemverontreinigingen te saneren. De uitvoering van deze taak is met het Bagger Actieprogramma sinds 1995 belegd bij de baggerende partijen in Friesland. Vanuit het oogpunt van waterkwaliteit is het oplossen van de baggerproblematiek verder geconcretiseerd in het Provinciaal Milieubeleidsplan 2006-2009. Daarvoor is in 1995 het Astructureel Overleg Waterbodem (Strow) opgericht dat het eerder genoemde Bagger Actieprogramma heeft opgesteld. Het Strow is een samenwerkingsverband tussen verschillende overheden en belangenorganisaties in de provincie. Het Waterhuishoudingsplan 2000-2008 geeft de verder uitgewerkte kaders voor het waterkwantiteitsbeheer. Het plan stelt dat het peilbeheer, het baggeren en de waterbodemsaneringen van direct belang zijn voor de scheepvaart. Dit krachtens artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding opgestelde plan geeft aan dat het vaarwegbeheer een taak is van de algemene democratie (rijk, provincie of gemeente). Er zijn daarom geen voornemens tot overdracht van taken naar bijvoorbeeld het waterschap.

Conclusie: • In verschillende beleidsdocumenten is aandacht voor het bevaarbaar houden van vaarwegen • De beleidsdocumenten geven voldoende invulling aan landelijke wetgeving en beleid • Uit de planvorming blijkt dat het onderhoud van waterbodems indien noodzakelijk onlosmakelijk verbonden wordt met de sanering van deze bodems • Het beleid ten aanzien van het onderhoudsbaggeren is adequaat.


Pagina 29/79

3.12 Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden De algemene uitgangspunten voor het rioleringsbeleid staan in het Frysk Miljeuplan 2006-2009 en het Tweede Waterhuishoudingsplan Fryslan 2000-2008 ‘Dreaun troch it wetter’. Een concrete doelstelling die in het milieuplan wordt genoemd is om via gebiedsgericht beleid een aantal rioleringsprojecten te realiseren en dat vanaf 2007 alle percelen in het buitengebied aangesloten zullen zijn op het riool. Het waterhuishoudingsplan geeft aan dat de kwaliteit van het oppervlaktewater de afgelopen periode is vooruit gegaan, maar dat de eutrofiering en de ongezuiverde lozing van afvalwater zorgen blijft baren. Er wordt daarom veel geïnvesteerd in de rioleringsproblematiek, onder andere het verbeteren van de riolering. Daarvoor is het Bestuurlijk Overleg Rioleringen Friesland (BOR-F) opgericht met als doel oplossingen te bedenken voor de rioleringsproblematiek. Dit voormalige BOR-F gaf beleidsmatig verdere invulling aan de algemene uitrgangspunten uit het milieubeleidsplan en het waterhuishoudingsplan. De aanpak van het voormalige BOR-F is beschreven in de notitie ‘Aanpak Rioleringsproblematiek Fryslân’ (BOR-F, 1997) en regelde een gezamenlijke aanpak door de provincie, het Wetterskip en de Vereniging van Friese Gemeenten. Met het BOR-F werden tot 2005 de uitvoering en voortgang van de maatregelen zoals opgenomen in de notitie bewaakt. Uit de jaarlijkse voortgangsrapportage van 2004 van het BOR-F (BOR-F, 2005) blijkt dat in 2004 de meeste gemeenten een actueel gemeentelijk rioleringsplan hebben of een plan waarvan de planperiode is verlengd. Het BOR-F is opgegaan in het Provinciaal Bestuurlijk Overleg Water (PBOW), waarin de aanpak van de rioleringsproblematiek als onderdeel van de gehele waterkwaliteit wordt besproken. Sinds het beëindigen van de samenwerking in het BOR-F zijn door de provincie geen nieuwe beleidsuitgangspunten vastgelegd, met uitzondering van het ontheffingenbeleid gemeentelijke zorgplicht rioleringen (september 2007). Aangegeven wordt dat nog uitgegaan wordt van de notitie ‘Aanpak rioleringsproblematiek Fryslan’ (1997). De provincie is terughoudend in het opstellen van nieuw beleid voor de korte termijn, vanwege de vele ontwikkelingen in beleid, weten regelgeving op Europees en landelijk niveau. Uit een beleidsnotitie voor de Provinciale Staten van 21 juni blijkt dat de provincie wel op de lange termijn wil anticiperen op deze ontwikkelingen en wil verwerken in het volgende provinciale waterhuishoudingsplan. Ook op ambtelijk niveau wordt gewerkt aan een herijking van het provinciale beleid op basis van de (landelijke) beleidsontwikkelingen van de laatste jaren. Deze herijking, op basis van een benadering vanuit de waterketen, staat nog in de kinderschoenen.


Pagina 30/79

Conclusie: • De beleidsuitgangspunten voor de aanpak van de rioleringsproblematiek zijn gebaseerd op een in BOR-F verband opgestelde notitie uit 1997 • Beleidsmatig zijn nieuwe ontwikkelingen, sinds het opheffen van het BOR-F niet formeel vastgelegd. Een uitzondering hierop is het beleid ten aanzien van rioleringen en lozingen in nietgerioleerde gebieden dat in september 2007 is herzien. • Initiatieven om te komen tot nieuw beleid zijn genomen maar hebben nog niet tot concrete resultaten geleid. • Het beleid ten aanzien van riolering is niet adequaat, met uitzondering van het beleid voor lozingen in niet gerioleerde gebieden; Verbeterpunt: • Recente ontwikkelingen ten aanzien van de rioleringszorg dienen te leiden tot aangepast beleid. Dit beleid moet anticiperen op komende ontwikkelingen. • De ambtelijke initiatieven die daarvoor zijn genomen dienen te leiden tot besluitvorming door Gedeputeerde Staten en door Provinciale Staten

3.13 Badinrichtingen en zwemgelegenheden Voor de handhaving van de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz) bij zwemplaatsen in oppervlaktewater beschikt de provincie over het “Draaiboek Zwemwater”, dat jaarlijks wordt geactualiseerd en door Gedeputeerde Staten wordt vastgesteld. Het Draaiboek beschrijft taakverdeling en instrumenten van de betrokken provinciale afdelingen en andere instanties. In het toezicht worden de kernbepalingen van het IPO Deskundigenberaad Zwemwater gehanteerd; deze zijn door de provincie niet bestuurlijk vastgesteld. Bij aanvragen om ontheffingen wordt getoetst aan de richtlijnen in het Werkboek Whvbz van het IPO Deskundigenberaad; deze zijn ook niet bestuurlijk vastgesteld. Het beleid voorziet niet in het actueel houden van verleende ontheffingen. Conclusie: • Voor het beleid ten aanzien van badinrichtingen en zwemgelegenheden is een licht verbetertraject nodig Aanbeveling: • Specifiek handhavingsbeleid voor zwembaden bestuurlijk vaststellen, met daarin aandacht voor kernbepalingen, een beoordelingskader voor het verlenen van ontheffingen en het actueel houden van verleende ontheffingen.


Pagina 31/79

3.14 Wonen 3.14.1

Woningbouw

Woonbeleid Het Streekplan bevat het kader voor het woonbeleid van de provincie. De provincie Fryslân heeft in 1996 gekozen voor het tweejaarlijks herijken van het woningbouwbeleid. In 2002 heeft de laatste herijking plaatsgevonden (via de notitie Wenjen 2000+: “Fan mear nei better”) waarbij de provincie er nog vanuit ging dat het nieuwe Streekplan in 2004 kon worden vastgesteld. In Wenjen 2000+ is een overzicht van richtgetallen per gemeente voor de periode 2002-2010 opgenomen. Het provinciaal beleid vormt de basis voor de woonplannen die sinds 1998 door de gemeenten worden gemaakt. De doorwerking van het Streekplan Fryslân 2007 in het woonbeleid moet nog verder vorm krijgen. In verband hiermee staat de komende jaren centraal: • De realisering van de woningbouwtaakstellingen voor de stedelijke bundelingsgebieden en opvang van lokale woningbehoefte op het platteland mét ruimtelijke kwaliteit. • Voldoende betaalbare en levensloopbestendige woningen in het lagere en het middensegment, zowel in de huur- als in de koopsector, en energiezuinige woningen. • Bevorderen van de doorstroming en van de herstructurering. • De huisvesting van doelgroepen; waaronder starters, ouderen, gehandicapten en verblijfsgerechtigden. Woningbouwafspraken stadsregio Leeuwarden Ten behoeve van het bevorderen van de woningbouwproductie in Fryslân zijn afspraken tussen het Rijk, de provincie Fryslân en de gemeente Leeuwarden (namens de stadsregio) vastgelegd in het “Convenant woningbouwafspraken stadsregio Leeuwarden 2005-2010”. Hierin is afgesproken dat in de periode 20052010 in de stadsregio Leeuwarden1 5.300 woningen aan de voorraad toegevoegd moeten worden. In het convenant is tevens vastgelegd dat daarvan ruim 1.600 woningen op functieveranderinglocaties binnen het bestaand bebouwd gebied van de stadsregio gerealiseerd moeten worden. Op basis van eerder afspraken van het Ontwikkelingskader Leeuwarden heeft de provincie besloten dat van de 5.300 woningen er 3.500 in de gemeente Leeuwarden gebouwd moeten worden. Het Rijk heeft voor de realisatie van de 5.300 woningen een bedrag van € 3.180.000 aan Bls-gelden (Besluit locatiegebonden subsidie) beschikbaar gesteld. De provincie is budgethouder voor dit geld. Voor de verdeling van Bls-gelden en de verdere regeling van de subsidieverstrekking in de stadsregio Leeuwarden hebben GS op 21 februari 2007 de “Verordening Bls provincie Fryslân 2005-2009” vastgesteld. 3.14.2

Huisvestingsverordeningen

Voor het laatst heeft de provincie Fryslân in 1999 een formeel verzoek gehad van vier gemeenten om in hun huisvestingsverordeningen een hogere koopprijsgrens te mogen hanteren2. Hieruit blijkt dat dit een taak betreft met een zeer incidenteel karakter. De provincie Fryslân heeft dan ook geen beleidskader geformuleerd op basis waarvan huisvestingsverordeningen beoordeeld kunnen worden.

1

De stadsregio Leeuwarden wordt gevormd door de gemeenten Boarnsterhim, Leeuwarden, Leeuwarderadeel, Littenseradiel, Menaldumadeel en Tytsjerksteradiel. 2 GS heeft in november 1999 met dat verzoek van de Friese Waddeneilanden ingestemd. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 32/79

3.14.3

Huisvesting verblijfgerechtigden

Beleid herverdeling In 1995 hebben Gedeputeerde Staten het “Provinciaal richtsnoer huisvesting toegelaten vluchtelingen” vastgesteld. Hierin is op hoofdlijnen beleid vastgelegd op basis waarvan verzoeken van gemeenten om herverdeling beoordeeld en afgewikkeld kunnen worden door de provincie Fryslân. In deze beleidsnotitie is aangegeven dat herverdeling in principe alleen mogelijk is binnen de regio of het stadsgewest Leeuwarden. De provincie Fryslân overweegt niet om op eigen initiatief tot herverdeling van de taakstelling over te gaan. De provincie is van mening dat in principe iedere gemeente zelf verantwoordelijk is voor de realisatie van haar eigen taakstelling. Alleen voor de Waddeneilanden ziet de provincie eventueel redenen tot herverdeling gezien de specifieke woningmarktsituatie. In april 2005 hebben GS, bij de vaststelling van de provinciale rapportage over de taakstellingsperiode 2004-II, dan ook formeel besloten niet zelf over te gaan tot herverdeling. Deze beleidslijn is daarna gecommuniceerd met PS. Beleid beoordeling gemeentelijke verslagen en opstellen provinciale rapportage Door de provincie Fryslân is geen beleid vastgesteld voor de beoordeling van de halfjaarlijkse verslaglegging van de gemeenten en het opstellen van de halfjaarlijkse provinciale rapportage. Beleid taakverwaarlozing (cq. indeplaatstreding) In april 2005 hebben GS besloten geen gebruik te maken van het sanctie-instrumentarium uit de Huisvestingswet. Dit besluit is ingegeven doordat alle gemeenten gezamenlijk meer verblijfsgerechtigden hebben gehuisvest dan op grond van de gezamenlijke taakstellingen had gemoeten. De aanpak van de provincie Fryslân is gericht op het stimuleren van de meest achterlopende gemeenten. De provincie hanteert daarbij de (niet vastgelegde) vuistregel dat er alleen bestuurlijk overleg plaatsvindt met gemeenten die een achterstand hebben van meer dan 20 personen. Door GS is wel aangegeven dat als gemeenten hun achterstanden niet inhalen GS een relatie kunnen leggen met te vragen medewerking aan nieuwe bouwen volkshuisvestingsplannen. Op welke wijze GS deze relatie willen leggen is echter niet verder uitgewerkt. Deze beleidslijn is in februari 2006 nogmaals bevestigd door GS bij de vaststelling van de provinciale rapportage over de taakstellingsperiode 2005-II. Daarbij is deze beleidslijn tevens openbaar gemaakt.


Pagina 33/79

Conclusies: • Het beleid in relatie tot de woningbouw is adequaat. • De provincie heeft geen beleid voor de beoordeling van huisvestingsverordeningen. Gezien het zeer incidentele karakter van deze taak wordt het niet hebben van beleid echter wel als adequaat beschouwd. • De provincie heeft zowel beleid vastgesteld voor het herverdelen van de taakstellingen als voor de indeplaatstreding. Het beleid omtrent de indeplaatstreding is qua aanpak in strijd met het wettelijk kader. Dit is een bewuste keuze in verband met effectiviteit. • Beleid omtrent de beoordeling van gemeentelijke verslagen ontbreekt. • De provincie baseert haar bestuurlijke aanpak deels op een niet bestuurlijk vastgelegde vuistregel (interne richtlijn) om alleen de meest achterlopende gemeenten aan te spreken. • Omdat het beleid deels in strijd is met het wettelijk kader, deels ontbreekt en omdat de bestuurlijke aanpak deels gebaseerd is op niet vastgelegde richtlijnen is een licht verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: • De provincie Fryslân zal haar beleid omtrent de taakverwaarlozing c.q. indeplaatstreding in overeenstemming moeten brengen met het wettelijk kader uit de Huisvestingswet. Aanbevelingen: • Het verdient aanbeveling beleid op te stellen voor de beoordeling van de gemeentelijke verslagen. • Het verdient aanbeveling om interne richtlijnen ook vast te leggen.


Pagina 34/79

4

4.1 4.1.1

Programmering

Ruimte Streekplan

Uit de uitvoeringsagenda van het Streekplan komen diverse programma’s voort die de uitvoering van het ruimtelijk beleid in de periode tot 2010 sturing zullen geven. In de uitvoeringsagenda is aangegeven wat de provincie wil doen, de nadere uitwerking daarvan vindt plaats door middel van notities en programma’s. Er zijn reeds drie programma’s die als speerpunt vanuit het Streekplan zijn benoemd: - ruimtelijke kwaliteit - Fryslân woonprovincie - gebiedsontwikkelingsprojecten Daarnaast zijn er nog enkele ruimtelijk gerelateerde programma’s voor de Friese meren en het landelijk gebied. Tevens worden er jaarlijks uitvoeringsprogramma’s opgesteld met betrekking tot het stadsconvenant Leeuwarden en voor de gebieden die vallen onder de gebiedsconvenanten voor de A7 en de Westergozone. 4.1.2

Ruimtelijke plannen

Voor de programmering van taken in de ruimtelijke ordening kent de provincie geen overkoepelend programma. Wel heeft de afdeling Ruimte een afdelingsplan waarin een summier overzicht van de werkzaamheden en ontwikkelingen binnen de afdeling worden beschreven. Om een concreter beeld te krijgen van de programmering van RO-taken is het nodig om naast het afdelingsplan ook de begroting en de productenraming te bekijken. Deze drie documenten geven gezamenlijk een aardig beeld van de uit te voeren taken op RO terrein en ze vormen daarmee in feite het programma voor de taken op het terrein van de ruimtelijke ordening. Ook de programmering voor het uitvoeren van de watertoets maakt hier onderdeel van uit. Voor het inschatten van de werkvoorraad van te behandelen gemeentelijke plannen wordt gebruik gemaakt van ervaringscijfers en van informatie over ontwikkelingen bij gemeenten. Naast bovengenoemd programma beschikt de provincie over een integraal handhavingsprogramma. Daarin komt ook de handhaving van de ruimtelijke ordening aan de orde. Omdat de provincie voor wat betreft de ruimtelijke ordening geen eerste of tweedelijns bevoegdheden heeft, betreffen het indirecte handhavingsinspanningen. Men beperkt zich tot het stimuleren van actuele bestemmingsplannen en het signaleren van kwesties die vervolgens ter behandeling worden doorgespeeld naar de VROM-Inspectie. De sturing die op basis van de programmering plaatsvindt gaat via wekelijks plaatsvindende overleggen. Het afdelingshoofd heeft overleg met de vier coördinatoren. Eventuele knelpunten zijn via die overleggen snel in beeld. Daarnaast vindt er wekelijks een overleg plaats over de in behandeling zijnde ruimtelijke plannen. Daarin wordt naast de inhoud ook de voortgang besproken. Via managementrapportage en bestuursrapportage wordt periodiek de voortgang in beeld gebracht. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 35/79

Conclusies: • De programmering van de uitvoering van het Streekplan is adequaat • De programmering van de uitvoering van de behandeling van ruimtelijke plannen (inclusief de watertoets) en de overige RO-taken is adequaat

4.2 4.2.1

Milieu algemeen Provinciaal Milieuprogramma

Provincies dienen over een actueel milieuprogramma te beschikken dat in ieder geval rekening houdt met het vigerende milieubeleidsplan. De provincie Fryslân stelt niet jaarlijks een apart milieuprogramma op zoals verplicht gesteld in de Wet milieubeheer. In het verleden zijn wel milieuprogramma’s gemaakt maar hiervan is afgezien in het kader van het verhogen van de efficiency (zogenoemd Lean-traject). De programmering van activiteiten op milieugebied en de budgettering daarvan vindt nu alleen plaats in de provinciebrede begroting. Hierin komen dezelfde elementen terug van het (toen nog in procedure verkerende) Milieubeleidsplan. Aan de procedurele vereiste dat het milieuprogramma wordt toegezonden aan de minister van VROM wordt evenwel niet voldaan. Een overzicht van activiteiten voor de eerstvolgende vier jaar, zoals gevraagd in de Wm, wordt niet gegeven. Tevens ontbreekt een overzicht van de in de volgende vier jaar te nemen noodzakelijke maatregelen ter bestrijding van geluidhinder en een overzicht van de financiële gevolgen van de bestrijding van geluidhinder inclusief de bijdragen die van het rijk worden gevraagd. Conclusie: • Voor het milieuprogramma geldt een licht verbetertraject, omdat aan enkele inhoudelijke en procedurele vereisten niet wordt voldaan. Verbeterpunt: • Zorg dat de milieuprogrammering voldoet aan de vereisten van de artikelen 4.14 en 4.15 van de Wet milieubeheer (een overzicht van de activiteiten voor de eerstvolgende vier jaar en toezending van het programma aan de Minister).

4.3 4.3.1

Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet Milieubeheer Vergunningverlening

In de begroting wordt aangegeven dat achterstanden in de vergunningverlening moeten worden weggewerkt en dat termijnoverschrijdingen moeten worden beperkt. Als doelstelling is hiervoor gesteld dat alle vergunningen op actualiteit zijn doorgelicht en dat in 2007 minimaal 70% van de vergunningen binnen de wettelijke termijn wordt verleend. De Afdeling MV stelt jaarlijks een afdelingsplan op dat als programma voor de vergunningverlening kan worden beschouwd. Ten aanzien van de belangrijkste prioriteiten (achterstanden en termijnoverschrijdingen) wordt aangegeven hoe deze prioriteiten doorwerken en op welke wijze wordt gestreefd naar het halen van de doelstellingen. De verwachting was dat er in 2006 circa 80 Wmprocedures zouden zijn. Voor 2007 gelden ongeveer dezelfde cijfers. Ten aanzien van de tijdigheid is aangegeven dat vanaf 2003 tot 2007 het streefpercentage zal stijgen van 50% naar 70%. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 36/79

In dit afdelingsplan wordt tevens aandacht geschonken aan specifieke activiteiten die binnen de afdeling een rol spelen zoals (in 2006): de implementatie van regelgeving (Bibob, IPPC-richtlijn, Besluit financiële zekerheid en de Wabo) en als gevolg daarvan het bijhouden van het Kwaliteitshandboek. Over de IPPC wordt aangegeven dat het voor 20 bedrijven duidelijk is dat ze onder de richtlijn vallen en dat de acties van de provincie erop gericht zijn dat deze tijdig IPPC-proof zijn. In een enkel geval zal eind oktober 2007 niet worden gehaald, maar hierover is specifiek overleg met de VROM-Inspectie. Voor bepaalde bedrijfsgroepen is er nog wat onduidelijkheid over het al dan niet IPPC-plichtig zijn, hierover vindt overleg plaats met VROM. In het afdelingsplan wordt expliciet aandacht besteed aan de samenwerking en afstemming met andere afdelingen binnen de provinciale organisatie met daarbij speciale aandacht voor de samenwerking met de afdeling Milieutoezicht. Eén van de acties die wordt genoemd bij het opstellen van vergunningen is de handhaafbaarheidtoets. Ook wordt aangegeven dat de afdeling Milieuvergunningen specialistische kennis en adviescapaciteit ter beschikking stelt aan (onder meer) de afdeling Milieutoezicht. In het afdelingsplan van 2007 worden genoemde punten uit 2006 aangevuld met acties rondom het provinciale beleid Financiële zekerheidsstelling en de invoering van een nieuw automatiserings- en workflowmanagementsysteem GmisXP. Voor de implementatie van het beleid ten aanzien van de financiële zekerheid is begin 2007 een projectplan opgesteld. Uitgangspunt is dat bij 24 bedrijven de negatieve waarde aan afvalstoffen zodanig is dat er financiële zekerheid moet worden gesteld. De provincie streeft er naar om dat in twee jaar te realiseren. 4.3.2


In de begroting van 2006 is een aparte paragraaf over handhaving opgenomen. Hierin staat onder meer dat alle bedrijven en activiteiten waarvoor de provincie bevoegd gezag is, conform de handhavingsprogrammering worden gecontroleerd. Bij overtredingen is het handhavingsinstrumentarium gericht op het beëindigen van die overtredingen. Ook wordt in de begroting de relatie tussen het risico van een inrichting en de bezoekfrequentie genoemd. De gewenste resultaten komen terug in de productenraming en zijn vertaald naar concrete producten met de benodigde financiële middelen. Het toezicht op de naleving van onder meer de Wm-vergunningen is geprogrammeerd in het provinciebrede ‘Handhavingsuitvoeringsprogramma 2006’ dat op 13 december 2005 door GS is vastgesteld. De speerpunten uit de begroting worden in het programma nader ingevuld. Voor de provinciebrede taken zijn dit: de implementatie van het geactualiseerde gedoogbeleid en het verder ontwikkelen van de probleemanalyses. In dit Handhavingsuitvoeringsprogramma is per beleidsveld aangegeven wat de ontwikkelingen zijn en worden de doelen, resultaten, acties en producten (DRAP) genoemd. Onder ‘Overige milieutaken’ is het Wm-toezicht opgenomen. Bij de producten is hierover opgenomen dat bij de preventieve controles het administratief toezicht een structurele plaats krijgt. De preventieve controles worden op basis van een probleemanalyse (met toezichtsplannen en milieuscores) uitgewerkt in de planning. Als normstelling wordt gehanteerd dat in ieder geval 85% van de geplande controles wordt gerealiseerd. De provincie hanteert een 15% bandbreedte waarbinnen afwijkingen, gemotiveerd en indien nodig op basis van duidelijke herprioritering, kunnen plaatsvinden. Voor de repressieve controles staan uren gereserveerd. Op basis van de risicoanalyse is een (voorlopige) bezoekfrequentie vastgesteld voor de verschillende branches. Deze loopt uiteen van zes maal per jaar (procesindustrie, verwerkers gevaarlijk afval), via vier maal (bijvoorbeeld voedingsmiddelenindustrie, autowrakken) tot twee maal per jaar bij onder meer scheepswerven en baggerdepots. In totaal zijn in het programma 892 preventieve controles gepland. Voor het primaire Wm-toezicht was circa 23 fte beschikbaar in 2006. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 37/79

In het programma is aangegeven dat in 2006 in beeld zou worden gebracht wat de consequenties zijn van de inventarisatie en risicoanalyse van PMV-taken voor de afdeling MTZ. Uit deze inventarisatie en analyse is gebleken dat dit slechts beperkte invloed heeft op de toezichtspraktijk, omdat het merendeel van deze regels via oog- en oorfunctie kan worden gecombineerd met reguliere controles van de groene wetgeving. Het programma voor 2007 is, naast een aantal actualisaties, ten opzichte van 2006 niet substantieel gewijzigd. Het programma dient als basis voor de afdelingsplannen en de individuele werkprogramma’s. Voor 2006 heeft de afdeling Milieutoezicht geen formeel afdelingsplan opgesteld maar is op een aantal sheets aangegeven wat de speerpunten zijn en welke uitgangspunten worden gehanteerd. Per branche is de toezichtfrequentie vastgesteld en zijn kentallen gegeven voor het aantal uren per controle. Dit is vervolgens verwerkt in een werkplanning per medewerker in de zogenoemde POEHA-lijst (PlanningsOverzicht En HAndhaving). Hierin wordt alleen de planning en realisatie van (soorten) controles bijgehouden. Overige activiteiten zijn niet concreet geprogrammeerd, doordat de benodigde financiële en personele middelen niet zijn benoemd. Voor 2007 is er een afdelingsplan opgesteld. Daarin wordt, naast de herhaling van de relevante onderdelen uit het handhavingsuitvoeringsprogramma en het Milieubeleidsplan, ingegaan op een aantal ontwikkelingen die in 2007 van belang zijn. Begin 2007 is er een nieuw afdelingshoofd die mede als taak heeft om de afdelingen Milieutoezicht en Milieuvergunningen samen te voegen. Een andere belangrijke ontwikkeling is het implementeren van de acties uit het Plan van Aanpak dat is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek dat in 2006 heeft plaatsgevonden naar het kwaliteitsniveau van de handhaving (zie hierna). Daarnaast wordt een aantal speerpunten benoemd zoals de ingebruikname van GmisXP, de gevolgen van de Wabo en het participeren in landelijke projecten. Ook is aangegeven dat de toezichthouders voor de groene wetten een oog- en oorfunctie hebben bij het toezicht op de naleving van de Provinciale Milieuverordening. In 2007 is gestart met een meerjarenoverzicht van alle taken en projecten die binnen de afdeling uitgevoerd dienen te worden. In mei 2006 heeft KPMG gerapporteerd over het onderzoek dat, in opdracht van de afdeling Milieutoezicht, is uitgevoerd naar de kwaliteit en betrouwbaarheid van het milieutoezicht en de handhaving. Aanleiding vormde de vraag of voldaan kan worden aan het gewenste kwaliteitsbeeld en of het toezicht de bestuurlijke risico’s voldoende afdekt. Het onderzoek heeft zich gericht op het beleid, de uitvoering en de medewerkers. Enkele belangrijke conclusies uit dit rapport zijn: • veranderingen die nodig zijn, komen lastig van de grond omdat de gezamenlijke wil ontbreekt; • er is onduidelijkheid over de gewenste kwaliteit; • het gewenste kwaliteitsniveau behalen is mogelijk, maar is niet eenvoudig. Op basis van bovengenoemd onderzoek heeft de provincie een Plan van Aanpak opgesteld (oktober 2006). In de inleiding wordt reeds aangegeven dat de rode draad van het plan ‘kwaliteit’ is (in te vullen met de instrumenten: probleemanalyse-risicoanalyse-toezichtplan) en het naar het vereiste niveau brengen van de medewerkers. Om hierin te slagen is draagvlak voor het plan nodig alsmede de kennis en de bereidheid veranderingen door te voeren en te accepteren. Via drie sturingsfactoren zal aan de kwaliteit worden gewerkt; de inhoud, de structuur en de cultuur. In een traject van drie jaar zijn de nodige acties geprioriteerd, waarbij elk jaar een andere sturingsfactor wordt benadrukt. Het eerste jaar staat de inhoud centraal: het definiëren en communiceren van de kwaliteitseisen. Het coachen en begeleiden van de medewerkers, invoeren van collegiale toetsing vormen de elementen van de sturingsfactor cultuur in het tweede jaar. Het derde jaar zal structuur de nadruk krijgen en gaat het om de borging van de verbeteringen. In het plan van aanpak is dit in een stappenplan opgenomen, waarbij de diverse acties aan een verantwoordelijke (op functieniveau) zijn toebedeeld.


Pagina 38/79

Conclusies: • De programmering van de vergunningverlening, zoals vastgelegd in de vorm van een afdelingsplan, is adequaat. • Voor de programmering ten aanzien van het toezicht en de handhaving geldt dat er in 2006 een goede programmering ontbrak en in 2007 de programmering in hoofdzaak gericht is op inrichtgebonden zaken. • Na een rapportage door KPMG is een Plan van Aanpak opgesteld dat in drie jaar moet leiden tot verbetering van het milieutoezicht. Aanbeveling: • De programmering van het toezicht zal naast de inrichtinggebonden zaken meer rekening kunnen houden met het inplannen van specifieke activiteiten (b.v. handhaafbaarheidstoets) en projecten (beoordeling Milieujaarverslagen). Ook kunnen inhoudelijke aandachtspunten worden geformuleerd, zoals waar in dat specifieke jaar extra aandacht aan zal worden gegeven in het toezicht. • Zorg ervoor dat de uitvoering van het verbeterplan voor milieutoezicht maximaal doorgezet en ondersteund wordt.

4.4

Geluid

Met betrekking tot de programmering wordt in het milieubeleidsplan aangegeven dat de wijzigingen van de Wet geluidhinder worden gevolgd. Daarnaast wordt vermeld dat de Luchtvaartwet wordt afgeschaft en vervangen door een nieuwe regeling en de berekening van de normering daarmee wijzigt. De provincie krijgt een deel van de rijksbevoegdheden per 1 januari 2007. Dit betekent concreet dat zij bevoegd gezag wordt over de civiele luchthaven Drachten en Ameland, het civiele gebruik van vliegbasis Leeuwarden, de helikopterlandingsplaatsen en het ULV gebruik. De provincie gaat vanaf 1 januari 2007 een luchthavenbesluit nemen en een luchthavenvergunning verlenen. Voor de ultralichte vliegtuigen worden ontheffingen verleend. De regeling voor ontheffingen wegverkeer is sinds 1 januari 2007 niet meer een bevoegdheid van de provincies. Conclusie: • De programmering ten aanzien van geluid is adequaat

4.5

Luchtkwaliteit

De taken ingevolge het Besluit luchtkwaliteit zijn grotendeels benoemd in het Milieubeleidsplan; alleen de jaarlijkse rapportage bij overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen ontbreekt. In de Productenraming 2006 zijn geen producten met betrekking tot luchtkwaliteit opgenomen. De taken vallen echter grotendeels onder vergunningverlening en plantoetsing. De rapportage over 2005 aan VROM en de actualisatie van het draaiboek “Smog” worden niet vermeld. In het Jaarverslag 2006 wordt bij de rapportage over de beleidsdoelen gerapporteerd over de gemeten luchtkwaliteit.


Pagina 39/79

De provincie beschikt over een beleidsmedewerker milieuvergunningen, met specialisatie lucht, om de taken ingevolge het Besluit luchtkwaliteit uit te voeren. Voor het beoordelen van ruimtelijke en verkeersplannen, die worden behandeld door de afdelingen Ruimte en Verkeer en Vervoer, zijn 100 uur gereserveerd. Binnen de afdeling Milieuvergunningen zelf is het gebruikelijk dat aanvragen voor milieuvergunningen voor een advies op het onderdeel lucht worden voorgelegd aan de specialist. Conclusie: • De programmering ten aanzien van luchtkwaliteit is adequaat. Aanbeveling: • De rapportage aan VROM benoemen in de Productbegroting.

4.6

Externe veiligheid

Algemeen In de begroting van 2006 wordt aangegeven dat de prioriteiten in de provinciale handhaving voornamelijk liggen in het beperken van veiligheidsrisico’s. Daarnaast is –zoals onder beleid ook genoemd- op 14 februari 2006 een nieuw Fries Uitvoeringsprogramma Externe Veiligheid 2006-2010 (FUEV) vastgesteld. Belangrijkste doelen hierin zijn: een structurele uitvoering op een adequaat niveau en een structurele samenwerking op een effectief en efficiënt niveau. Op basis van diverse projecten wordt aan deze doelstellingen gewerkt. Begin 2007 is het uitvoeringsprogramma geactualiseerd in een FUEV 2007-2010. Omdat in 2006 de uitvoering van het programma pas in het tweede kwartaal goed op gang is gekomen zijn de wijzigingen, ten opzichte van het voorgaande programma, gering. In het Uitvoeringsprogramma is er voor de risico-inventarisatie van risicovolle situaties opgenomen dat eind 2010 de risicokaart met alle relevante informatie is gevuld. Brzo Voor de periode 2007-2011 is begin 2007 een vernieuwd inspectieprogramma opgesteld. Dit programma geldt voor de provincies Groningen, Fryslân en Drenthe en de gemeenten binnen de drie noordelijke provincies die bevoegd gezag zijn van een bedrijf die onder de werkingssfeer van het Brzo valt. Deze herziening was nodig om aan te geven op welke wijze voldaan wordt aan de in het landelijke verbeterprogramma ontwikkelde kwaliteitseisen die zijn vastgelegd in de zogeheten ‘Maatlat Brzo’. Het inspectieprogramma vormt de basis voor de op te stellen meerjareninspectieplannen op inrichtingsniveau en het op te stellen jaarplan voor alle inrichtingen. Het FUEV gaat in op de implementatie van het verbeterprogramma BeteRZO. Dit is gericht op het verder op niveau brengen en houden van de expertise en capaciteit voor de uitvoering van de uitvoeringsorganisatie BRZO in Fryslân. Hierbij wordt ook het regionale samenwerkingsverband met Groningen en Drenthe genoemd. In het gezamenlijk inspectieprogramma wordt aangegeven dat er in Fryslân 15 BRZO-bedrijven zijn; 8 provinciale en 7 gemeentelijke. Deze moeten minimaal 1 maal per jaar geïnspecteerd worden door provincie, gemeente, brandweer en Arbeidsinspectie. BEVI Voor externe veiligheid bij vergunningverlening en handhaving staat in het FUEV vermeld dat vanaf 2006 het BEVI doorwerkt in de behandeling van Wm-vergunningen. In 2009 voldoen alle vergunningen aan het BEVI en andere EV-relevante besluiten. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 40/79

In het afdelingsplan 2006 van de afdeling milieuvergunningen wordt aangegeven dat er veel tijd nodig zal zijn voor (onder meer) de actualisaties van vergunningen in het kader van BEVI en het vullen van het Risicoregister (RRGS). In het afdelingsplan wordt opgemerkt dat hiervoor geen separate uren beschikbaar zijn. Uit een overzicht van de provincie blijkt dat er 11 BEVI bedrijven zijn waarvoor de provincie bevoegd gezag is. Vuurwerk In het Handhavingsuitvoeringsprogramma 2006 staat dat op alle ontbrandingsaanvragen voor vuurwerkevenementen wordt beschikt. Er is een risicoanalyse gemaakt waaruit blijkt dat vuurwerkevenementen hoog scoren. De vuurwerkverkoop aan consumenten scoort gemiddeld wat betreft het risico. De planning wordt uitgegaan van 60 controles voor vuurwerkevenementen en 60 meldingen/vergunningen voor toestemmingen. Conclusie: • Het programma voor externe veiligheid is adequaat.

4.7

Bodembescherming

De uitvoering van het beleid is verdeeld over diverse afdelingen. De afdeling Beleidsontwikkeling Milieu is verantwoordelijk voor het actueel houden van de Provinciale Milieuverordening. De afdeling Milieutoezicht is verantwoordelijk voor het toezicht in grondwaterbeschermingsgebieden. De afdeling Milieuvergunningen is verantwoordelijk voor het geven van adviezen bij gemeentelijke milieuvergunningen en het behandelen van aanvragen voor ontheffing van de PMV. De afdeling Ruimte toetst ruimtelijke plannen van gemeenten. De afdeling Water beheert het grondwatermeetnet en berekent de grenzen van de grondwaterbeschermingsgebieden. Sinds 2005 houdt de afdeling Water zich bezig met het beleid voor de grondwaterbescherming ten behoeve van de drinkwatervoorziening. De aanleiding daarvoor waren de eisen van de Kaderrichtlijn Water. De uitvoering van het beleid wordt zowel vanuit het thema Milieu als het thema Water geprogrammeerd in de Productbegroting en gerapporteerd in het Jaarverslag van GS. De productenraming 2006 vermeldt het actueel houden van de PMV (aanpassing begrenzing grondwaterbeschermingsgebieden) en het opnemen van instructieregels in provinciale milieuvergunningen. Ook een onderzoek naar de consequenties van de Europese Kaderrichtlijn Water voor de begrenzing van de grondwaterbeschermingsgebieden is geprogrammeerd. Het toezicht in grondwaterbeschermingsgebieden en het verlenen van ontheffingen is onderdeel van de productbegroting voor milieuvergunningverlening en –toezicht. Het adviseren op gemeentelijke milieuvergunningen ontbreekt, evenals de uitvoering van het stimulerings- en communicatiebeleid gericht op de grondwaterbescherming. De afdeling Milieuvergunningen heeft voor 2006 100 uur gereserveerd voor de uitvoering van het grondwaterbeschermings- en stiltegebiedenbeleid. Een werkgroep onder leiding van de afdeling Beleidsontwikkeling Milieu heeft in 2006 de PMV-taken geïnventariseerd en hiervoor een risicoanalyse opgesteld. Daarvóór werd in grondwaterbeschermingsgebieden gehandhaafd op basis van een piepsysteem. Voor 2007 is het vrije-veldtoezicht opgenomen in het Handhavingsuitvoeringsprogramma, onderdeel Landelijk Gebied. De locatiegebonden taken (met name het toezicht op ontheffingen van de PMV) zijn niet geprogrammeerd in het Handhavingsuitvoeringsprogramma 2007 en ook niet in het afdelingsplan Milieutoezicht 2007.


Pagina 41/79

Conclusie: • De eindverantwoordelijkheid voor het grondwaterbeschermingsbeleid is niet eenduidig belegd. Programmering en rapportage vindt plaats vanuit twee beleidsthema’s, milieu en water. De uitvoering is versnipperd over veel afdelingen. De doorvertaling van het beleid naar de programmering vindt niet volledig plaats. Aanbevelingen: • Voor de aansturing en eindverantwoordelijkheid voor het grondwaterbeschermingsbeleid één afdeling aanwijzen en deze de regie laten voeren over het beleid, de programmering, uitvoeringstaken en monitoring. • Zorgdragen voor een volledige doorvertaling van het beleid in de programmering (Productbegroting en handhavingsuitvoeringsprogramma).

4.8

Bodemsanering

De provincie beschikt over een Wbb-programma 2005-2009 als basis voor de financiering van de bodemsaneringsoperatie door het Ministerie van VROM. Door de inventarisatie van de werkvoorraad in 2004 heeft de provincie inzicht in alle locaties met een mogelijke historische bodemverontreiniging, en welke daarvan al onderzocht en / of gesaneerd zijn. Voor NAVOS-locaties (Nazorg Voormalige Stortplaatsen, circa 150) en gasfabrieksterreinen (10) zijn er aparte programma’s. Op grond van artikel 4.14 Wet milieubeheer moet de provincie jaarlijks een overzicht maken van onderzoeksgevallen en gevallen van ernstige verontreiniging en de activiteiten die de provincie en derden (voor zover bekend bij de provincie) in de komende vier jaren uitvoeren. Dit doet de provincie niet. Ook heeft de provincie geen goed inzicht in een aantal typen locaties waar ze in het kader van haar bevoegd-gezagtaken acties zou moeten ondernemen. Zo is onduidelijk: - wat de status is van 43 locaties waarvoor de provincie in het verleden een urgentietermijn heeft vastgesteld in een beschikking en waarvan die termijn verlopen is zonder dat er volgens de gegevens in Globis is gesaneerd; - wanneer monitoringsrapportages moeten worden ingediend voor 174 locaties met de status van een monitoringslocatie in Globis, zodat de provincie de verantwoordelijke partij kan aanschrijven wanneer een rapportage niet ontvangen wordt; - welke locaties voldoen aan de criteria voor inzet van het bevelsinstrumentarium (onderzoeksbevel, saneringsbevel), namelijk waar een veroorzaker of schuldig eigenaar is aan te wijzen, en waarbij sprake is van een (vermoedelijk) spoedeisende sanering (op basis van risico’s). Ook de werklast die hieraan verbonden is, is onduidelijk. Verder zijn er circa 50 locaties geïnventariseerd waar de provincie in het verleden zelf een sanering heeft uitgevoerd en waarvoor in Globis staat dat er nog acties nodig zijn. De provincie heeft momenteel nog geen vast omlijnde plannen voor vervolgactie bij deze locaties. Het betreft bijvoorbeeld langdurige grondwatersaneringen. De inventarisatie wordt in 2007 afgerond en op grond van de dossiers wordt bepaald welke acties nodig zijn. De provincie streeft ernaar deze saneringen in 2008 indien mogelijk af te ronden. De bodemtaken worden uitgevoerd door de afdeling Bodem (circa 20 fte). Deze afdeling is verdeeld in twee uitvoerende clusters, één voor de bevoegd-gezagtaken (9,4 fte), waarvan 2,4 fte voor toezichttaken, en één voor de aanpak van de werkvoorraad en de regierol (7,5 fte). Voor de toezichttaak is een capaciteitsberekening gemaakt in de beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004). Hierin is de capaciteit berekend op 2,4 fte. In 2006 is er vanaf mei tijdelijk minder capaciteit ingezet door VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 42/79

vertrek van één van de drie toezichthouders. In 2007 is de capaciteit weer op 2,4 fte gebracht. De taken van de afdeling worden jaarlijks verdeeld in een Excel-lijst die gekoppeld is aan het tijdschrijfsysteem. Het Bodemplatform, waarin de provincie met gemeenten overlegt over bodemzaken, wordt gecoördineerd vanuit de afdeling Beleidsontwikkeling Milieu. In de Productbegroting 2006 zijn de belangrijkste beleidsdoelstellingen vertaald naar producten voor 2006 en in het GS-jaarverslag wordt hierover gerapporteerd. Verder rapporteert de afdeling Bodem drie keer per jaar in een marap over de voortgang aan de hand van procesindicatoren uit het kwaliteitssysteem. Voor de bodemhandhaving is de programmering ook opgenomen in het provinciebrede Handhavingsuitvoeringsprogramma, en de rapportage in de Handhavingsuitvoeringsrapportage. Conclusies: • Doordat het inzicht in een aantal typen locaties ontbreekt, is ook de bijbehorende werklast onduidelijk en worden de bijbehorende taken niet uitgevoerd. • Voor de programmering van bodemsaneringstaken is een licht verbetertraject nodig Verbeterpunt: • Conform artikel 4.14 Wet milieubeheer jaarlijks een overzicht maken van onderzoeksgevallen en gevallen van ernstige verontreiniging en de activiteiten die de provincie en derden (voor zover bekend bij de provincie) in de komende vier jaren uitvoeren. Aanbevelingen: • Voor de bevoegd-gezagtaken de werklast inzichtelijk maken van het werk dat nu blijft liggen. • Zorgen voor voldoende capaciteit om de bevoegd-gezagtaken volledig uit te voeren.

4.9

Nazorg stortplaatsen

In 2006 was de nazorg nog niet uitbesteed en deed de provincie dit zelf. Hiertoe bestaat een werkgroep met deelnemers uit de afdelingen Beleidsontwikkeling Milieu, Bodem, Milieuvergunningen en Milieutoezicht. Het uitvoeren van de nazorg en de voorbereiding van de uitbesteding zijn geprogrammeerd in de Productenraming 2006. In het afdelingsplan Milieuvergunningen zijn 100 uren opgenomen voor het beoordelen van nazorgplannen. De afdeling Handhaving beschikte voor 2006 niet over een afdelingsplan, maar in een Planningsoverzicht zijn aan elke toezichthouder bedrijven toegewezen, waaronder de stortplaatsen. Conclusie: • De programmering van de nazorg stortplaatsen is adequaat


Pagina 43/79

4.10 Onderhoudsbagger Om de doelen uit het Provinciaal Verkeers- en Vervoers Plan (PVVP, 1999) te bereiken, is in het ‘uitvoeringsprogramma 2006’ het onderhoud van de vaarwegen geprogrammeerd. In dit programma is onder andere opgenomen het jaarlijks terugkerende onderhoud, het niet jaarlijks terugkerende groot onderhoud en het beheer. In de provinciale stuurgroep van het uitvoeringsprogramma zitten naats de provincie, het waterschap, de landbouw, de Marrekrite, natuurorganisaties en het bedrijfsleven. Er is zowel een ambtelijke als een bestuurlijke trajectgroep. Per deelproject is een specificering gemaakt met onder andere maatregelen, afspraken met derden en de financiering. Daarnaast is geld gereserveerd voor onderhoudsbaggeren en het structureel verdieopen van de provinciale vaarwegen. Met het baggeractieprogramma wordt invulling gegeven aan de uitgangspunten uit het Provinciaal Milieubeleids Plan 2006-2009. Het baggeractieprogramma is een product van het Structureel Overleg Waterbodem (STROW) en een uitwerking van het provinciaal milieubeleidsplan (PMP). Het STROW is een samenwerkingsverband tussen verschillende overheden en belangenorganisaties in de provincie onder regie van de provincie. Dit overlegplatform is in 1995 opgericht om de baggerproblematiek in Friesland 'vlot te trekken'. Het overlegplatform heeft een ambtelijke en bestuurlijke variant. In 1995 is een eerste bagger actie programma (bap) opgesteld. Inmiddels is, na evaluatie van het dit programma, een tweede versie, het BAP+, beschikbaar (2001). Het baggeractieprogramma wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten. In de uitvoeringsnotitie waterbodemsanering en baggerberging van het STROW wordt het programma nader uitgewerkt. De notitie heeft situatiebeschrijvingen waarin oorzaken van verontreinigingen, klasseindeling baggerslib en hoeveelheden worden aangegeven. De notitie gaat met name over saneringsbaggeren waarmee ook een deel van het onderhoud van de waterwegen wordt gerealiseerd.

Conclusie: • Het onderhoud van vaar- en waterwegen wordt geprogrammeerd door middel van het uitvoeringsprogramma 2006 van het PVVP en het bagger-actie-programma van het STROW • Er is menskracht en geld beschikbaar om de programma’s te realiseren • Er is een ambtelijke en bestuurlijke overlegstructuur georganiseerd, waarin ook belangenorganisaties en bedrijfsleven zijn vertegenwoordigd. • Beide programma’s worden aantoonbaar geëvalueerd en de resultaten worden gebruikt als input van nieuw beleid en het nieuwe programma. • De programmering van het onderhouds- en saneringsbaggeren is adequaat vormgegeven.

4.11

Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden

Met het beëindigen van de samenwerking in het BOR-F vindt geen structurele monitoring van het beleid meer plaats en is er minder inzicht in de voortgang van de rioleringstaakstelling. De programmering van de uitvoering zoals die in BOR-F verband structureeel was vormgegeven is nu afhankelijk van persoonlijke initiatieven van de verantwoordelijk beleidsambtenaar.


Pagina 44/79

Conclusie: • De programmering van de rioleringstaak is niet adequaat Aanbeveling: • Op basis van aangepast beleid dient de programmering structureel vorm gegeven te worden

4.12 Badinrichtingen en zwemgelegenheden Voor de handhaving bij zwembaden en zwemplaatsen geldt het algemene handhavingsbeleid. In de probleemanalyse van de afdeling Milieutoezicht is vastgesteld dat de zwembaden en zwemplaatsen als branche vallen in de categorie laag risico, wat betekent dat 2 controlebezoeken per jaar worden geprogrammeerd. Aan risicoanalyses voor de zwembaden en zwemplaatsen wordt nog gewerkt. Hiermee kan de programmering voor 2008 beter afgestemd worden op de typen zwembaden met een verschillend risicoprofiel. Het toezicht bij zwembaden en zwemplaatsen wordt uitgevoerd door vier toezichthouders van de afdeling Milieutoezicht met een tijdsinzet van 2,1 fte. Er zijn in Friesland circa 120 zwembaden, vallend onder categorie A, en circa 50 zwemplaatsen, vallend in categorie D. Voor zwembaden en zwemplaatsen worden in het Handhavingsuitvoeringsprogramma 2006 twee controles per jaar geprogrammeerd. Bij zwembaden betreft dat eenmaal een fysieke en eenmaal een administratieve controle (de jaartoets), bij zwemplaatsen worden twee fysieke controles geprogrammeerd. Verder zijn de beoordelingen van de maandelijkse wateranalyses van de zwembaden geprogrammeerd. Aanvragen voor ontheffingen komen sporadisch voor en worden door de toezichthouders behandeld. Ook behandelen de toezichthouders jaarlijks enkele meldingen van nieuw- en verbouw van zwembaden. Verder komen er soms verzoeken van gemeenten om een zwemplaats officieel aan te wijzen, waarvoor de toezichthouders dan onderzoek initiëren en beoordelen. In het handhavinguitvoeringprogramma 2006 worden deze taken niet apart benoemd. Conclusie: • De programmering van de taken met betrekking tot badinrichtingen en zwemgelegenheden is adequaat Aanbeveling: • In het handhavinguitvoeringprogramma aandacht besteden aan de taken van het beoordelen van meldingen en het behandelen van aanvragen voor een ontheffing of een aanwijzing als zwemplaats.


Pagina 45/79

4.13 Wonen 4.13.1

Woningbouw

Begroting, productenraming en afdelingsplannen geven gezamenlijk een beeld van de uit te voeren taken op het gebied van de woningbouw. De begroting en de productenraming bevatten de concrete programmering van de taken met daarbij een heldere omschrijving van de acties en gewenste resultaten. Het afdelingsplan 2006 omvat de producten die in 2006 gemaakt zullen worden. In de urenraming zijn de producten en resultaten gekoppeld aan de medewerkers. Wonen is opgenomen in het uitvoeringsprogramma Streekplan. De activiteiten inzake de woningbouwafspraken zijn opgenomen in begroting, productenraming, afdelingsplan en urenraming van de afdeling. 4.13.2


Zoals in paragraaf 3.14.2 aangegeven betreft het hier een taak die maar zeer sporadisch actie vraagt van de provincie en ook niet te voorzien is. Als gevolg hiervan is zowel in de begroting als in het afdelingsplan voor deze taak geen capaciteit ingeruimd. 4.13.3

Huisvesting verblijfsgerechtigden

De werkzaamheden in het kader van het toezicht op de realisatie van de taakstelling door gemeenten worden door één persoon uitgevoerd. Zowel in de begroting als in het afdelingsplan is de voor deze persoon beschikbare capaciteit (circa 0,25 fte) vastgelegd. In de productenraming is op hoofdlijnen aangegeven tot welke producten deze werkzaamheden moeten leiden. Ambtelijk is aangegeven dat, voor de insteek die de provincie Fryslân heeft gekozen, deze capaciteit in principe voldoende is. Conclusies: • De programmering van de taken in het kader van de woningbouw is adequaat. • Er zijn maar zeer incidenteel uitvoeringswerkzaamheden op het gebied van huisvestingsverordeningen die van tevoren ook niet te voorzien zijn. Het niet hebben van een uitvoeringsprogramma voor deze taak wordt onder deze omstandigheden dan ook als adequaat beschouwd. • De programmering van de taken op het gebied van de huisvesting van verblijfsgerechtigden is voldoende geborgd in de begroting, de productenraming en het afdelingsplan en daarmee adequaat. • Algemeen kan dan ook gesteld worden dat de programmering van de taken op het Wonen-terrein adequaat is.


Pagina 46/79

5

5.1 5.1.1

Uitvoering

Ruimte Werkwijze provincie Fryslân

De provincie behandelt jaarlijks diverse soorten ruimtelijke plannen van gemeenten. Uit onderstaande tabel blijkt om welke aantallen dit in 2006 is gegaan.

Plansoort voorontwerpbestemmingsplannen (vooroverleg) vastgestelde bestemmingsplannen (goedkeuring) Schetsen en visies (vooroverleg) Woonplannen artikel 11WRO, wijzigings- en uitwerkingsplannen (goedkeuring) artikel 19 WRO (aanvraag verklaring van geen bezwaar) vrijstelling herzieningsplicht bestemmingsplannen principeverzoek (vooroverleg)

Aantal 79 101 7 9 70 356 1 2

De activiteiten inzake de ruimtelijke plannen zijn verdeeld over twee rayons, noord en zuid. Voor beide is een rayonleider die de planbeoordeling en advisering coördineert. Wekelijks wordt het aanbod aan nieuwe plannen en de voortgang van in behandeling zijnde plannen in een overleg aan de orde gesteld. De advisering over gemeentelijke plannen verliep tot vorig jaar via drie verschillende commissies. In de Commissie van Overleg (CvO) waren naast de provincie ook de rijksvertegenwoordigers waaronder de VROM-inspectie betrokken en kwamen adviezen over voorontwerpbestemmingsplannen tot stand. In de Commissie Gemeentelijke Plannen (CGP) waren dezelfde partijen betrokken en werden er adviezen uitgebracht aan GS over goed te keuren bestemmingsplannen. Daarnaast was er nog de Werkgroep Gemeentelijke Plannen (WGP) waarin de aanvragen voor verklaring van geen bezwaar op grond van artikel 19 WRO aan de orde kwamen. Al deze commissies zijn nu gebundeld in het Perron (provinciaal en rijks ruimtelijk overleg nieuw). Het betreft een tweewekelijks overleg waar de verschillende plansoorten op de agenda kunnen staan. Voordat plannen in een commissie worden behandeld worden ze door een van de plantoetsers integraal beoordeeld. Voor verschillende onderwerpen zoals geluid, externe veiligheid en bodem zijn er bij andere afdelingen zoals milieu, verkeer en landelijk gebied vaste contactpersonen die met hun specialistische blik de toetsers kunnen ondersteunen. De plantoetsers stellen een gespreksnotitie op waarin aan de hand van een vast aantal onderwerpen de bevindingen over een plan worden weergegeven. De gespreksnotitie gaat naar de contactpersonen van de verschillende afdelingen en daarnaast ook naar de collega plantoetsers. In een wekelijks overleg worden de notities besproken. Er vindt dus een uitgebreide collegiale toets plaats. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 47/79

Naast het feit dat men van elkaar leert wordt op deze wijze ook de kwaliteit en eenduidigheid van advisering geborgd. Daarnaast kunnen planbeoordelaars terugvallen op hun rayonleiders en een senior medewerker. Dit gebeurt met name voor specifieke afwegingen of jurisprudentie. Sinds 2006 stelt de provincie zich meer afstandelijk op bij de beoordeling van gemeentelijke plannen. Naast het feit dat men via deregulering meer verantwoordelijkheid bij gemeenten legt wordt ook een efficiencyslag voor de eigen organisatie gemaakt. Zo is de lijst met plannen waarvoor gemeenten op grond van artikel 19 lid 2 van de WRO zelf vrijstelling mogen verlenen aanzienlijk uitgebreid. Ook is de provincie terughoudender geworden bij het behandelen van bedenkingen en zienswijzen die slechts betrekking hebben op lokale belangen. Daarnaast hebben gemeenten meer verantwoordelijkheid gekregen bij het uitvoeren van de omgevingstoets bij artikel 19 plannen daar waar het gaat om plannen met een meer lokaal karakter. 5.1.2

Oordeelsvorming VROM-Inspectie

Om een beeld te krijgen van de kwaliteit van de toetsing van ruimtelijke plannen zijn er diverse dossiers bestudeerd. Zo zijn er acht vastgestelde bestemmingsplannen, drie voorontwerpbestemmingsplannen, één principeverzoek, vijf aanvragen voor een verklaring van geen bezwaar op grond van artikel 19 WRO en drie wijzigings- en uitwerkingsplannen ex artikel 11 WRO onder de loep genomen. De dossiers zijn beoordeeld op de volgende aspecten: - procedure - bundeling/concentratie - ruimtelijke kwaliteit - (externe) veiligheid - water - natuur (EHS, Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn, Flora & Faunawet) - recreatieverblijven (onrechtmatige bewoning) - bedrijvigheid buitengebied - geluid Uit de meeste dossiers kwam naar voren dat procedures correct worden doorlopen. In één geval was er sprake van een termijnoverschrijding. Het betrof echter een artikel 19 dossier waarbij een termijnoverschrijding geen fatale gevolgen heeft omdat het een termijn van orde betreft. Bij de goed te keuren bestemmingsplannen komt nooit een termijnoverschrijding en dus geen goedkeuring van rechtswege voor. In de plandossiers van vastgestelde bestemmingsplannen zit een procedureformulier. Het betreft een globale werkplanning voor de goedkeuringsfase. Er is opgenomen wanneer het plan is vastgesteld en wat de fatale datum voor het GS-besluit is. Ook is op de achterzijde een procedurecheck opgenomen. De voorschriften uit de artikelen 23 t/m 26 WRO worden daarbij nagelopen. Bij alle dossiers zijn vrijwel geen onvolkomenheden voor wat betreft de inhoudelijke toetsing van bovenstaande aspecten aangetroffen. Alleen over de watertoets bestaat een andere beeld. De beoordeling van bestemmingsplannen wordt uit de meeste dossiers inzichtelijk op basis van gespreksnotities, mailwisselingen tussen diverse afdelingen en commissieadviezen. Met name de adviezen van de commissie van overleg en de commissie gemeentelijke plannen geven inzicht in het uiteindelijke oordeel over een plan. Plannen waartegen geen bedenkingen zijn ingediend worden per mandaat afgedaan. De beoordeling van die plannen is in sommige gevallen niet transparant op basis van de dossiers. Dit geldt dan voor de VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 48/79

wijzigings- en uitwerkingsplannen ex artikel 11 WRO. Veelal bevat het dossier naast het plan een summier goedkeuringsbesluit, of blijkt goedkeuring slechts uit een goedkeuringsstempel met handtekening. Uit efficiencyoverweging is bewust gekozen om dergelijke plannen met een beperkte inspanning snel af te kunnen doen. Er vindt wel een toetsing plaats, maar deze wordt niet in een advies vastgelegd. Dergelijke plannen lenen zich goed voor een vereenvoudigde aanpak omdat het veelal gaat om uitwerking of wijziging van zaken die reeds in het eerder goedgekeurde moederplan op hoofdlijnen al waren aanvaard. Omdat het wettelijk verplicht is dat de VROM-inspecteur wordt gehoord voordat een verklaring van geen bezwaar ex artikel 19 WRO wordt verleend komen alle aanvragen in de werkgroep gemeentelijke plannen (wgp) aan de orde. Het grootste deel gaat echter via een lijst met een korte omschrijving van het project. De inspecteur kan hier kennis van nemen en bij twijfel nader informatie vragen. Voor het overige zal hij instemmen met de aanvragen. Alleen de bijzondere zaken komen uitgebreider aan de orde. Voor dergelijke zaken is meestal een gespreksnotitie opgesteld die vooraf aan de inspecteur wordt gezonden. In sommige gevallen wordt volstaan met een concept-brief met een oplegformulier. Plandossiers die in de werkgroep gemeentelijke plannen aan de orde komen (hoofdzakelijk aanvragen voor een verklaring van geen bezwaar ex artikel 19 WRO en in minder mate plannen ex artikel 11 WRO) bevatten een oplegformulier. Op dit formulier staat algemene planinfo, toetspunten, bijzonderheden en een advies. Dat laatste betekent in geval van een positief advies niet veel meer dan het aankruisen van het vakje “afgeven” Bij weigering wordt wel een korte toelichting gegeven. De volgende toetspunten worden benoemd: kwaliteit/landschap, watertoets, archeologie, flora/fauna, externe veiligheid, geluid, bodem en overige aspecten. Watertoets Uit dossieronderzoek en interviews blijkt dat de provincie Fryslân vooral inzet op de procesmatige controle van de watertoets. De uitvoering van de inhoudelijke toets wordt door het waterschap verricht. De provincie ziet aantoonbaar toe of het resultaat van de watertoets (de waterparagraaf) aanwezig is. Echter het is hierbij niet vast komen te staan dat de provincie tijdens de beoordeling van ruimtelijke plannen de beschikking heeft over alle relevante documenten. Hierdoor ontstaat de kans dat de relatie tussen procedure van totstandkoming van het ruimtelijke plan, waarvan de watertoets een verplicht onderdeel is, los wordt beschouwd van de inhoudelijke toetsing. Tevens blijkt dat het niet aantoonbaar is dat de watertoets (mede)sturend is in de ruimtelijke ordening door het ontbreken van expliciet gemaakte keuzen. Uitgangspunt in de waterparagrafen uit de onderzochte bestemmingsplannen blijkt de gewenste bestemming te zijn, waarbij inrichtingsmaatregelen afdoende worden geacht om dit te realiseren. In de waterparagrafen worden namelijk nergens inzichtelijk locatieaspecten betrokken in de overweging. 5.1.3

Stimulering

In 2003 en 2004 heeft de provincie samen met de vereniging Friese gemeenten (VFG) en de VROMInspectie een project gedraaid onder de naam “Fryslân yn Oarder”. Het project kende twee belangrijke doelen: - ten minste 80% van de gemeenten heeft eind 2003 een bestuurlijk vastgesteld plan van aanpak of actualiseringsprogramma voor de actualisering van verouderde bestemmingsplannen; - op 1 januari 2008 beschikken alle Friese gemeenten over een nagenoeg actueel bestemmingsplannen bestand De activiteiten bestonden uit het geven van voorlichting, gemeenten werden bij hun inspanningen inhoudelijk ondersteund en eventuele achterblijvers werden aangespoord om iets te gaan doen. Daarnaast werden de plannen van aanpak van commentaar voorzien en werden voortgangsgesprekken gehouden. Het eerste doel, 80% van de gemeenten heeft een plan van aanpak, is gehaald. Op 1 januari 2005 is de VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 49/79

projectmatige stimulering gestopt en vervolgens werd het onderwerp actualisering een agendapunt bij de reguliere contacten met gemeenten. Over het tweede doel bestaat nog geen duidelijkheid. Aangezien de datum van 1 januari 2008 nabij is, is medio 2007 de provincie begonnen om de stand van zaken in beeld te brengen. Gemeenten zijn verzocht om uiterlijk 1 oktober 2007 de voortgang te rapporteren. De uitkomsten hiervan zijn nog niet bekend. 5.1.4

Overige taken

Verslaglegging De verslaglegging over de uitvoering van ruimtelijk beleid is onderdeel van de begroting- en beleidcyclus van de provincie. Jaarlijks wordt een concernbreed verslag opgemaakt waarin de ruimtelijke taken aan bod komen. De input voor deze verslaglegging komt voort uit onder andere management- en bestuursrapportages. Planherzieningen artikel 30 WRO De voortgang van bestemmingsplanherzieningen na onthoudingen van goedkeuring wordt door de provincie niet bewaakt. Veelal vloeien art. 30 verplichtingen voort uit een onthouding van goedkeuring door GS aan een planonderdeel dat niet strookt met het provinciaal beleid. Als de gemeente daaraan geen art. 30-herziening verbindt gaat er in principe voor GS niets fout, immers het ongewenste planonderdeel kan niet gerealiseerd worden. Bij bestemmingsplannen Buitengebied wordt een enkele keer goedkeuring onthouden vanwege onjuist verwerkte natuurwaarden. Daaraan wordt dan veelal een aanlegvergunningen stelsel verbonden, zodat de zaak afgedekt is. Daar waar goedkeuring is onthouden als gevolg van ingediende bedenkingen voorziet de gemeente meestal wel tijdig in een herziening, gelet op de spelende belangen. Het feit dat een gemeente uit procedurele overwegingen een artikel 30-verplichting heeft, geeft de provincie Fryslân geen aanleiding tot bewaking. Dit wordt allerminst als kerntaak gezien en het is ook een efficiencyoverweging. Het vaststellen van bestemmingsplannen door de provincie in gevallen waar de gemeente dat niet tijdig heeft gedaan gebeurt dan ook nooit. Vrijstelling van de herzieningsplicht De provincie mag op grond van artikel 33 WRO gemeenten vrijstelling geven van de verplichting bestemmingsplannen eens in de tien jaar te herzien. In de handleiding gemeentelijke plannen is aangegeven aan welke voorwaarden een dergelijk verzoek moet voldoen en op welke wijze een dergelijk verzoek wordt getoetst. De provincie krijgt weinig verzoeken van gemeenten. In 2006 heeft één gemeente een verzoek ingediend voor vrijstelling van de herzieningsplicht van 28 bestemmingsplannen. Dit verzoek is gehonoreerd en afgehandeld conform de werkwijze zoals in de handleiding is opgenomen. Conclusies: • De beoordeling en afhandeling van ruimtelijke plannen van gemeenten vinden op een zorgvuldige wijze plaats. Termijnen worden bewaakt en via een collegiale toets wordt de kwaliteit en eenduidigheid van advisering en beoordeling geborgd. • Een kanttekening dient te worden gemaakt voor wat betreft de watertoets, deze wordt procesmatig uitgevoerd en in sommige gevallen kon deze door het ontbreken van de juiste documenten niet worden uitgevoerd. • De wijze waarop de collegiale toets wordt uitgevoerd mag worden gezien als een excellent voorbeeld voor andere provincies. • Het toezien op een tijdige herziening van bestemmingsplannen op grond van artikel 30 van de WRO wordt door de provincie Fryslân niet actief ingevuld. Hoewel er in de gehanteerde aanpak van de provincie Fryslân zeer waarschijnlijk geen ongewenste ontwikkelingen zich kunnen voordoen is er wel sprake van strijd met de wet. Een concreet verbeterpunt wordt in dit geval echter niet nodig geacht, VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 50/79

•

•

•

omdat de nieuwe Wro in 2008 van kracht zal worden en daarmee deze taak voor de provincie komt te vervallen. De provincie voert de overige wettelijke taken adequaat uit. De provincie heeft zich actief en met succes ingezet om de actualiteit van bestemmingsplannen bij gemeenten hoger op de agenda te krijgen. Dit heeft er toe geleid dat bij de meeste gemeenten een actualiseringstraject is ingezet. De stimulering van actuele bestemmingsplannen door de provincie kan daarom als adequaat worden bestempeld.

Aanbevelingen: Om de waterparagraaf te laten voldoen aan de vereisten uit de “Bestuurlijke handreiking Watertoets” en de “Handleiding Watertoets 2 (december 2003, paragraaf 6.3)”, wordt voorgesteld om de procesmatige beoordeling van de watertoets uit te breiden met een vooraf uit te voeren check op de kwaliteit van de waterparagraaf. Onderdelen die in zo’n check onder mee naar voren zouden moeten komen zijn: korte samenvattingen van het wateradvies, beschrijving van het huidige watersysteem, gevolgen voor het water, afweging, compensatie en overige afspraken. Door deze aanpak wordt er gewaarborgd dat de watertoets er feitelijk ook aan bij kan dragen dat de consequenties van ruimtelijke keuzen op de waterhuishouding expliciet worden gemaakt. Houd inzicht in het tempo van actualiseringen en informeer desnoods de Vereniging van Friese Gemeenten en de VROM-Inspecteur.


Pagina 51/79

5.2

Milieu algemeen

Provinciaal milieujaarverslag De provincie maakt geen afzonderlijk Milieujaarverslag. In het provinciaal jaarverslag en de productenrealisatie wordt zowel inhoudelijk als financieel verantwoording afgelegd over de resultaten. Daarnaast wordt voor de handhaving een handhavingsuitvoeringsrapportage opgesteld en stelt de afdeling Milieuvergunningen een eigen jaarverslag op. Deze documenten kunnen gezamenlijk worden aangemerkt als een milieujaarverslag. Aan de procedurele vereiste dat het milieujaarverslag wordt aangeboden aan de VROM-Inspecteur wordt voldaan: de verslagen van Milieuvergunningen en de Handhavingsuitvoeringsrapportage worden aan de Inspecteur toegezonden. In het jaarverslag en de productenrealisatie 2006 is in algemene zin opgenomen dat de producten uit het Milieubeleidsplan aan de verantwoordelijke afdelingen zijn toegewezen, die daarmee ook verantwoordelijk zijn voor de bewaking van de voortgang. Ten aanzien van vergunningverlening en toezicht & handhaving zijn in de genoemde stukken de volgende zaken opgenomen: • Vergunningverlening: het aantal verleende vergunningen (63) en behandelde meldingen (37) staat genoemd. Ook is gesteld dat de norm voor het binnen de wettelijke termijn verlenen van de vergunningen (tijdigheid) is gehaald. In 84% van de gevallen is voldaan aan deze termijnen en daarmee is voldaan aan de gestelde doel van 70%. In het jaarverslag van Milieuvergunningen over 2006 wordt over de oorzaken van de termijnoverschrijdingen geen mededeling gedaan. In het verslag over 2005 zijn nog wel enkele factoren genoemd; bestemmingsplanzaken (in relatie tot geluidszonering) en coördinatie met andere overheden. Bij de gevallen van termijnoverschrijding, wordt in het jaarverslag niet ingegaan op de feitelijke lengte van de termijnoverschrijding. De achterstand in vergunningverlening is in 2006 grotendeels ingelopen. Het resterende deel zal in 2007 worden weggewerkt. Daarnaast wordt gemeld dat in 2007 een internetsite milieuvergunningen zal worden geïntroduceerd en dat acties gericht op een actueel vergunningenbeleid zijn uitgevoerd. In het jaarverslag Milieuvergunningen wordt aanvullend nog verslag gedaan van het feite dat er zes gedoogbeschikkingen zijn afgegeven (meer dan de planning). Daarnaast worden de aantallen en de percentages in een tijdsoverzicht geplaatst. • Voor toezicht en handhaving is in het jaarverslag per abuis opgenomen dat de handhaving achterbleef bij de prognose van het programma met 55 en 35 controles. Deze getallen komen uit de prognose voor vergunningverlening en hebben geen relatie met het toezicht. De evaluatie van de notitie ‘De keten versterkt’ is doorgeschoven naar 2007. De werkinstructies zijn aangepast aan het nieuwe gedoogbeleid. Tevens zijn de probleemanalyses verder ontwikkeld. In de Handhavingsuitvoeringsrapportage over 2006 wordt over de handhaving van de Wm aangegeven dat 795 preventieve controles en 213 repressieve controles zijn uitgevoerd. Gesteld wordt dat daarmee de geplande productie van 85% is gehaald, namelijk 89%. De in het programma vereiste motivering voor het afwijken van de oorspronkelijke planning, in dit geval 11%, ontbreekt. Naast deze controles is via thematische aanpak toezicht uitgevoerd bij onder meer olie/water/slib-afscheiders. Over de resultaten van deze thematische controles wordt in het verslag niets vermeld. Ook wordt onder meer verslag gedaan van het aantal voorwaarschuwingen (51) en het aantal dwangsommen (17). Over het toezicht op inrichtingen waar de provincie bevoegd gezag is, wordt separaat verslag gedaan. Het gaat hier over 14 locaties (baggerdepots) waar 23 preventieve controles zijn uitgevoerd en er 1 voorwaarschuwing is afgegeven. Naar aanleiding van bovenstaande kan worden gesteld dat het gezamenlijk overzicht van verslagen kan worden gezien als een Milieuverslag. De verslagen gaan niet in op: VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 52/79

• •

het aantal termijnoverschrijdingen en de specifieke maatregelen die zijn genomen om dit tegen te gaan; de vergunningverlening bij de inrichtingen die geheel of gedeeltelijk door de provincie worden gedreven.

Conclusie: • De provincie beschikt niet over een apart milieujaarverslag. Diverse stukken bevatten hiervoor wel belangrijke informatie, maar de inhoud voldoet niet geheel aan de wettelijke eisen van artikel 21.1 Wet milieubeheer. Voor deze taak geldt een licht verbetertraject. Verbeterpunt: • Zorg dat de jaarlijkse verslaglegging voldoet aan de inhoudelijke vereisten van artikel 21.1 van de Wet milieubeheer (aantal termijnoverschrijdingen en taakuitoefening bij eigen inrichtingen). Aanbeveling: • Motiveer in de handhavingsuitvoeringsrapportage waarom van de oorspronkelijke controleplanning is afgeweken en beschrijf ook de resultaten van de thematische controles.

5.3 5.3.1

Vergunningverlening en handhaving inrichtingen Wet Milieubeheer Vergunningverlening

Algemeen De afdeling Milieuvergunningen (MV) is ingedeeld in twee clusters; Afval en Industrie, Vuurwerk & Ontgrondingen (IVO). Elk cluster bestaat uit een clusterleider, specialisten en vergunningverleners. De juridische ondersteuning is clusteroverstijgend. De clusters bestaan uit circa 13 personen inclusief de ondersteuning. In het totaal bestaat de afdeling uit circa 35 fte. De clusterleiders verzorgen een voortgangsrapportage per trimester. Hierin zijn de belangrijkste resultaten ten aanzien van vergunningprocedures en overige taken opgenomen. Daarnaast voeren de clusterleiders maandelijks gesprekken met de vergunningverleners om zicht te houden op voortgang en mogelijke knelpunten. Vergunningverlening - kwantiteit In 2006 zijn 63 vergunningen verleend en 37 meldingen ex art. 8.19 Wm behandeld op een bestand van circa 260 inrichtingen. In het Milieubeleidsplan wordt uitgegaan van ruim 300 inrichtingen; in het eigen afdelingsplan wordt aangegeven dat het gaat om ‘circa 300 bedrijven’; in een toelichtend gesprek werd aangegeven dat het om ongeveer 270 inrichtingen gaat. Dit is meer in overeenstemming met het door de provincie verstrekte overzicht waar 259 inrichtingen op zijn vermeld. Eén volledig en actueel overzicht van bedrijven en de van toepassing zijnde zaken (zoals IPPC, BRZO, MJV, doelgroepenbeleid) is niet aanwezig maar is verspreid over verschillende overzichten. Reeds eerder is aangegeven dat de actualiteit van de vergunningen een belangrijk speerpunt is voor de provincie. In 2007 worden de laatste vergunningen doorgelicht die nog uit de achterstandsituatie voortkomen. Vanaf dat moment zullen alle vergunningen niet ouder zijn dan 5 jaar tenzij de doorlichting aangeeft dat de vergunning nog actueel is. De doorlichtingen zijn in de afgelopen periode als een apart project uitgevoerd en als zodanig door een externe medewerker uitgevoerd. Voor deze doorlichtingen zijn ook bedrijfsbezoeken uitgevoerd. Hoewel de provincie aangeeft dat afstemming met Milieutoezicht (MTZ) zowel voorafgaand als na het bedrijfsbezoek plaatsvindt, kan het toch voorkomen dat dit bedrijfsbezoek en het reguliere toezichtsbezoek kort na elkaar plaatsvinden. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 53/79

In het jaarverslag Milieuvergunningen over 2006 wordt aangegeven dat in 84% van de gevallen de provincie er in is geslaagd om de vergunningen en meldingen tijdig te verlenen/accepteren. Belangrijk element hierbij zijn de maandelijkse voortgangsgesprekken tussen de clusterleider en de vergunningverlener. Een hulpmiddel is een – apart – Excel-bestand waarin de procedures worden bijgehouden. In het verleden lag de tijdigheid nog onder de 50%. Hoewel geen aantallen worden genoemd, kan uit de provinciale informatie worden herleid dat van de 63 procedures en 37 meldingen (totaal 100) er bij 16 procedures sprake is geweest van een termijnoverschrijding. Uitgaande van de verwachting dat meldingen binnen de termijn worden geaccepteerd, betekent dit dat 16 van de 63 vergunningen niet binnen de wettelijke termijn zijn verleend (ruim 25%). Wettelijk bestaat de mogelijkheid om bij complexe aanvragen de behandelingsduur te verlengen, maar hiervan maakt de provincie niet of nauwelijks gebruik. Daarbij is de provinciale doelstelling van 70% een afwijking van de wettelijke eis om vergunningen binnen de termijn te verlenen. In het projectplan over de financiële zekerheid voor afvalverwerkende bedrijven is een lijst opgenomen van 24 bedrijven waarvoor de regeling zou gelden. Uit dit onderzoek blijkt dat deze lijst mogelijk nog niet compleet is. Vergunningverlening - proces In geval van een gewenste verandering van activiteiten of revisie van een vergunning vindt er een startoverleg plaats. Aan de hand van een intern formulier – het zogenoemde startformulier, dat in het archiefdossier wordt opgenomen – wordt vooraf beoordeeld of er nog andere procedures van belang zijn op basis van het voorgenomen initiatief (Wvo, Flora en Faunawet, Natuurbeschermingswet). Tevens wordt hierin bepaald wat de belangrijkste inhoudelijke elementen zijn en wordt aangegeven welke specialisten en eventuele externe betrokken zouden moeten worden bij de procedure. In het voortraject wordt met de aanvrager de procedure doorgenomen en wordt duidelijk aangegeven wat er wordt verwacht. Recent is aangegeven dat er nog meer energie zal worden gestoken in dit voortraject om de aanvrager beter te faciliteren. Uiteindelijk is het gericht om bij indiening van de ontvankelijke aanvraag ook een ontwerpbeschikking in concept gereed te hebben. De bedoeling hiervan is dat de complete doorlooptijd wordt verkort; deze was in de voorgaande jaren 65 weken en moet terug naar maximaal 1 jaar. Van het voortraject worden in het archiefdossier geen stukken opgeslagen. In de meeste gevallen wordt een vergunning zelfstandig door de vergunningverlener behandeld en zorgt deze ook voor de inschakeling van de specialist(en). Het kan voorkomen dat een vergunningverlener bij de totstandkoming van de vergunning geen specialist benadert. Bij de finale beoordeling van het concept wordt een specialist betrokken. Deze specialist toetst de vergunning en beoordeelt of de kwaliteit van de vergunning in orde is. Bij vragen over specifieke onderwerpen kan deze besluiten andere specialisten te betrekken. Daarnaast zorgen de specialisten voor een pro-actieve rol bij het inlichten van de collega’s omtrent nieuwe ontwikkelingen. In de uiteindelijke toets van de conceptvergunning wordt ook een juridische beoordeling gedaan en wordt de handhaafbaarheidstoets (zie verder) uitgevoerd. In de procesbeschrijving van het KMS is de vergunningenprocedure beschreven. In deze procedure wordt verwezen naar de – via intranet raadpleegbare – Notitie Integraal Vergunningenbeleid. Deze notitie bevat samenvattingen van regelgeving, circulaires en beleidsstukken die van belang zijn bij de vergunningverlening en vormt het beleidskader waaraan de aanvragen worden getoetst. Considerans De provincie werkt met een standaard opzet voor de considerans, die behoorlijk uitgebreid is. Daarin is aandacht voor de ruimtelijke inpassing, de afstemming met de Woningwet en de coördinatiebepalingen met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Ook wordt andere relevante regelgeving genoemd, bijvoorbeeld de IPPC-richtlijn en het Besluit financiële zekerheid. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 54/79

Handhaafbaarheidstoets De concept-ontwerpvergunning wordt aan een toezichthouder voorgelegd voor de handhaafbaarheidstoets. Gezamenlijk met de toetsing door de specialist en de jurist worden de resultaten vastgelegd in het Minutedossier. De handhaafbaarheidstoets wordt separaat op een formulier vastgelegd. Dit formulier ondersteunt de procesmatige kant van de toets. De inhoudelijke vragen zijn in een separaat document in het KMS, als richtsnoer opgenomen. Deze inhoudelijke vragen komen evenwel niet terug in het formulier. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de toezichthouders uiteenlopend met de handhaafbaarheidstoets omgaan omdat dit niet inhoudelijke geborgd is. Het risico is aanwezig dat hierdoor de handhaafbaarheidstoets een wisselende of minder belangrijke rol vervult bij de vergunningverlening. Kwaliteit van de vergunningen In het werkplan zijn de nodige projecten opgevoerd die moeten zorgen voor een actuele en adequate vergunningverlening. Zo is in de planning en uitvoering aandacht voor de IPPC-richtlijn en wordt ingegaan op het Besluit financiële zekerheid en de Wet Bibob. Over deze laatste wet kan worden aangegeven dat de provincie met succes een procedure tegen een aanvrager heeft afgerond om bepaalde bedrijfsactiviteiten niet toe te staan. Ook geeft het de provincie vertrouwen dat procedures die bij de Raad van State worden aangekaart, de toets der kritiek kunnen doorstaan. De provincie hanteerde ten tijde van het onderzoek nog een standaardvoorschriftenselectiepakket dat verzorgd wordt door een andere provincie. Aangezien dit voorschriftenpakket niet meer wordt geactualiseerd, stapt de provincie over naar een pakket dat door een extern bureau wordt verzorgd en dat door meerdere provincies wordt gebruikt. De onderzochte procedures uit 2006 geven aan dat het kwaliteitsniveau goed is, maar dat op onderdelen meer maatwerk mogelijk is. In een aantal onderzochte vergunningen komen soms voorschriften voor waarvan de reikwijdte niet helder is. Zo blijkt dat bijvoorbeeld in een revisievergunning bodembeschermende voorzieningen worden gevraagd die feitelijk gericht waren op de uitbreidingsactiviteiten en niet op de reeds aanwezige aciviteiten. Wat betreft de handhaafbaarheid van de vergunningen zijn op enkele onderdelen eveneens tekortkomingen geconstateerd. Dit heeft te maken met de gehanteerde begrippen als ‘goed’ en ‘nagenoeg’. Het streven is er op gericht om een handhaafbaarheidstoets uit te voeren op de voorschriften van het nieuwe voorschriftenpakket. Dan zal op termijn alleen een handhaafbaarheidstoets nodig zijn voor die voorschriften die niet rechtstreeks uit het standaardpakket komen, maar maatwerkvoorschriften zijn. Meldingen 8.19 Over het algemeen is het beeld dat de meldingen ex art. 8.19 op juiste gronden zijn geaccepteerd en tijdig worden bekendgemaakt. Opleveringscontrole Na het van kracht worden van een vergunning moet op basis van de professionalisering van de milieuhandhaving binnen drie maanden een opleveringscontrole worden uitgevoerd. Tussen de afdelingen MV en MTZ was in 2006 de afspraak dat de opleveringscontrole gezamenlijk binnen drie weken na het in werking treden van de milieuvergunning moest worden uitgevoerd. In de praktijk blijkt deze termijn van drie weken niet altijd te zijn gehaald. In een aantal van de onderzochte dossiers is zelfs een uitloop naar vijf maanden of meer geconstateerd. De opleveringscontroles hadden in 2006 niet de status van een toezichtsbezoek. Overtredingen hadden dan ook nog geen directe consequentie. Naar aanleiding van het KPMG-onderzoek hebben de opleveringscontroles de status gekregen van een regulier toezichtsbezoek. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 55/79

Sinds kort is afgesproken de gezamenlijke controle uit te voeren op het moment dat de conceptontwerpbeschikking is opgesteld. Dit is ook het moment waarop de handhaafbaarheidstoets dient te worden uitgevoerd. Afstemming MV-MTZ Afstemming en overleg tussen de afdelingen MV en MTZ is belangrijk. Hierdoor nemen de producten in kwaliteit toe en is eenduidig optreden naar de bedrijven beter mogelijk. De huidige huisvesting draagt positief bij aan deze afstemming. Op dit moment wordt de functie van afdelingshoofd MV waargenomen door het afdelingshoofd van MTZ. Het is de bedoeling beide afdelingen samen te voegen. Op individueel niveau weten de medewerkers elkaar goed te vinden (op ad hoc basis of in het kader van een procedure.) Ook zijn er elementen te noemen waar de afstemming beter kan: • Het beleid Besluit financiële zekerheid is hoofdzakelijk een door MV opgesteld stuk. De toezichtconsequenties zijn in dit beleid niet geschetst. • De inzet van deskundigheid (via specialisten) blijft, ondanks wat daarover in de plannen staat, hoofdzakelijk beperkt tot de afdelingen zelf. Een indicatief voorbeeld ten aanzien van de niet optimale afstemming blijkt uit een geval waarin de acceptatie van een melding noodzakelijk was om een overtreding op te heffen. De acceptatie van de melding en de gestelde handhavingstermijn lagen maar één week uit elkaar. Hierbinnen moesten voorzieningen aangebracht en activiteiten verricht om te voorkomen dat een handhavingstermijn zou worden overschreden of dat er illegaal – andere – activiteiten werden ondernomen. In de praktijk bleek dat dit een lastige opgave was en er feitelijk en nieuwe afweging gemaakt diende te worden. De formele afstemming tussen de afdelingen op clusterleiderniveau vindt plaats in het wekelijkse stafoverleg. 5.3.2


Algemeen De afdeling milieutoezicht is verantwoordelijk voor de handhaving van de grijze, blauwe en groene wetgeving en de Ontgrondingenwet. De toezichthouders worden ondersteund door specialisten en juristen, het secretariaat, twee clusterleiders en een afdelingshoofd. De afdeling is verdeeld in twee clusters: Afval en Industrie, Vuurwerk & Ontgrondingen. De afdeling bestaat uit ruim 36 fte. In Maraps wordt de voortgang beschreven. De Maraps over 2006 wijken in detailniveau af ten opzichte van voorgaande jaren. Als redenen worden het ontbreken van een afdelingshoofd en het KPMG-onderzoek genoemd Door de clusterleiders wordt periodiek met de individuele medewerkers gesproken over de voortgang in het werk. Kwantiteit van het toezicht Het is niet eenvoudig te bepalen hoeveel controles er in 2006 door de provincie Fryslân zijn uitgevoerd. De controles zijn niet structureel ingevoerd in het milieu-informatiesysteem, maar werden bijgehouden in individuele excelbestanden, de eerder genoemde ‘POEHA-lijsten’. Aangezien de brieven die naar aanleiding van een toezichtscontrole naar een bedrijf zijn gestuurd, soms ontbreken in het dossier, is het lastig deze POEHA-lijsten op juistheid te controleren. Uit de POEHA-lijsten komt naar voren dat bij een substantieel deel van de bedrijven de geplande controlefrequentie niet wordt gehaald. Een aantal bedrijven is in het geheel niet gecontroleerd in 2006. Daarentegen zijn er ook bedrijven waar meer preventieve controles hebben plaatsgevonden dan oorspronkelijk gepland.


Pagina 56/79

In de handhavingsuitvoeringsrapportage geeft de provincie aan met 795 preventieve controles 89% van de geplande productie te hebben gerealiseerd. Uit nadere bestudering van de POEHA-lijsten blijkt echter dat hierbij ook thematische projecten en aspectcontroles zijn meegeteld, waardoor in praktijk voor de reguliere preventieve controles de gehanteerde normstelling van 85% niet is gehaald en tot rond de 80% zakt. Ten tijde van het onderzoek was de provincie bezig met de implementatie van een nieuw milieuinformatiesysteem: GmisXP. De provincie verwacht dat vanaf 2008 met behulp van dit nieuwe systeem de registratie en voortgang van de controles sterk zal verbeteren. Kwaliteit van het toezicht De kwaliteit van het toezicht is beoordeeld op basis van de informatie die de VROM-Inspectie heeft kunnen raadplegen, de gesprekken die met medewerkers van de provincie zijn gehouden en dossieronderzoek inclusief bedrijfsbezoeken bij tien bedrijven in de provincie. Toezichtplannen Ten behoeve van de toezichtscontroles wordt nog nauwelijks gebruik gemaakt van toezichtsplannen. In het verleden is getracht met behulp van het handboek ‘Handvatten voor handhavers’ het instrument ‘toezichtsplannen’ te implementeren, maar onder meer als gevolg van de grote overlap met de informatie uit het milieu-informatiesysteem – dezelfde informatie moest meerdere malen worden ingevoerd – is dit onvoldoende van de grond gekomen. Momenteel wordt gewerkt aan een hernieuwde introductie van toezichtsplannen. Per branche wordt een risicoanalyse uitgevoerd en worden de kentallen geactualiseerd. Bedrijven uit dezelfde branche zullen uniform worden behandeld: voor elke branche wordt een toezichtsplan en checklist opgesteld met aspecten die het hoogst scoren op milieurisico en naleeftekort. Het is de bedoeling dat de toezichtsplannen een gezamenlijk product zijn van de vergunningverlener en de toezichthouder. Toezicht Bij de tien integraal beoordeelde dossiers was het toezicht van voldoende kwaliteit. Toch zijn er een aantal incidenten te noemen, waaruit naar voren komt dat de kwaliteit van het toezicht uiteen loopt. Dit blijkt onder meer uit de voorbeelden die door de provincie zelf naar voren zijn gebracht naar aanleiding van het PCB-onderzoek in 2007. Ook naar aanleiding van het dossieronderzoek zijn een aantal kanttekeningen bij het toezicht door de provincie te plaatsen. Zo bleek dat de kwaliteit van de controleverslagen erg uiteenliep. In sommige verslagen werd uitgebreid gerapporteerd wat was gecontroleerd en wat hierbij door de toezichthouder was geconstateerd. In een ander verslag stond naar aanleiding van een rondgang niet meer dan: “blijkt net bedrijf te zijn; geen overtredingen geconstateerd”. Door het grotendeels ontbreken van toezichtsplannen en de soms beperkte controleverslagen, is niet altijd duidelijk waarop is gecontroleerd. Soms worden controleverslagen aangevuld met foto’s. Administratieve verplichtingen die binnen een bepaalde termijn na het in werking treden van de vergunning dienen te zijn uitgevoerd, zoals het opstellen van een beheersprogramma of het uitvoeren van een bodemrisicoanalyse, worden zelden na deze voorgeschreven termijn gecontroleerd. Overtredingen van dergelijke voorschriften komen over het algemeen pas tijdens een reguliere preventieve controle naar voren. De provincie heeft zelf, onder meer naar aanleiding het KPMG-onderzoek, geconstateerd dat de kwaliteit van het toezicht sterk verbeterd dient te worden. Toezichthouders blijken bepaalde situaties niet op een eenduidige manier te beoordelen. Tijdens het onderzoek werd een collegiale toets niet uitgevoerd. Wel is gebruikelijk dat brieven die gestuurd worden naar aanleiding van een toezichtscontrole, op hun juridische kwaliteit worden getoetst VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 57/79

door de juridisch medewerker. Recentelijk wordt als achtergrondinformatie bij deze brief, het inspectieverslag, de vergunning en de voorafgaande brief, meegeleverd. De juridische toets neigt op deze wijze naast een juridische beoordeling steeds meer naar een inhoudelijke beoordeling van het uitgevoerde toezicht. Toepassing handhavingstappenplan Uit een aantal dossiers is gebleken dat de toezichthouders zich niet altijd houden aan het handhavingsbeleid en het handhavingstappenplan zoals dit door het bestuur is vastgesteld. Zo wordt na overtreding van een provinciale kernbepaling (b.v. het veranderen van de inrichting zonder vergunning) niet altijd een voorwaarschuwingsbrief naar het bedrijf verzonden. Deze keuze wordt niet in het dossier gemotiveerd. Bij een voortdurende overtreding van een administratieve verplichting wordt in plaats van een voorwaarschuwingsbrief wordt soms een tweede controlebrief naar het bedrijf gestuurd. Tevens blijkt dat hercontroles soms worden uitgevoerd ruim na de gestelde termijn waarbinnen de geconstateerde overtredingen ongedaan dienen te zijn gemaakt. Administratief toezicht In tegenstelling tot wat is opgenomen in het Handhavingsuitvoeringsprogramma, is administratief toezicht geen structureel onderdeel van de preventieve controles. Uit de interviews kwam naar voren dat is afgesproken dat minimaal één keer per jaar een administratieve controle bij een bedrijf dient te worden uitgevoerd. Dit ligt echter niet vast. Uit het dossieronderzoek en de interviews blijkt dat deze doelstelling bij slechts een klein deel van de bedrijven daadwerkelijk wordt bereikt. Zo is uit de onderzochte dossiers maar in een enkel geval gebleken dat administratieve controles op de LMA-registratie plaatsvindt. Monitoring van deze specifieke toezichtstaak vindt niet plaats. Gedogen Het gedoogbeleid van de provincie staat alleen actief gedogen onder voorwaarden toe. Wanneer de provincie besluit een overtreding van een milieuvoorschrift te gedogen, is het de taak van de vergunningverlener om de gedoogbeschikking op te stellen. Actief gedogen blijkt weinig voor te komen. Sinds de vaststelling van het nieuwe gedoogkader in juni 2006 is in 15 gevallen een gedoogbeschikking afgegeven. Ten tijde van het ‘oude’ gedoogbeleid kwam het in een enkel geval nog wel eens voor dat er werd afgeweken van het gedoogbeleid. Zo werd er bijvoorbeeld een aantal maanden ‘gewacht’ op een ontvankelijke aanvraag en werd vervolgens de gedoogbeschikking afgegeven. De indruk bestaat dat de provincie het nieuwe gedoogbeleid sinds de vaststelling stringent volgt. Milieujaarverslagen De provincie Fryslân is bevoegd gezag voor zeven bedrijven die op grond van het Besluit Milieujaarverslagen verplicht een milieujaarverslag (MJV) dienen in te dienen. Daarnaast zijn er dertien bedrijven in onder meer de branches Zuivel, Papier en Karton, Chemie en Metaal/electro die zich hebben verplicht om jaarlijks de voortgang te rapporteren over de maatregelen die moeten worden genomen in het kader van hun Bedrijfsmilieuplan (BMP). Eind 2006 is door de VROM-Inspectie de validatie van MJV’S door de provincie Fryslân onderzocht. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat MJV-validatieproces op een aantal onderdelen nog niet adequaat was. De destijds geconstateerde tekortkomingen zijn: - doelstellingen voor het tijdig indienen van MJV’s door bedrijven en de betrouwbaarheid van de cijfers en het meet- en registratiesysteem ontbreken; - in het handhavingsprogramma wordt niet ingegaan op de validatie van MJV’s. De uren voor het beoordelen van MJV’s zijn niet geoormerkt;


Pagina 58/79

er is weinig uniformiteit in het validatieproces, doordat de uitvoering wordt overgelaten aan de individuele deskundigheid van inspecteurs, de handreiking beperkt wordt gebruikt en checklisten individueel worden vastgesteld; - de MJV’s worden niet of nauwelijks op tijd gevalideerd; - ten aanzien van bedrijven die hun MJV te laat indienen, wordt geen handhavingstraject opgestart. Tijdens dit onderzoek bleek dat deze tekortkomingen zijn nog steeds van toepassing zijn. Wel heeft de provincie naar aanleiding van het destijds uitgevoerde MJV-onderzoek een extern bureau de opdracht gegeven het validatieproces in beeld te brengen. De grote tijdsbelasting van dat onderzoek is volgens de provincie van negatieve invloed geweest op de tijdigheid van de validatie in 2007. Eén van de geplande acties is een training die tot doel heeft een grotere uniformiteit in het validatieproces te bewerkstelligen. -

Ongewone voorvallen Hoofdstuk 17 Wm De provincie heeft geen procedures vastgesteld voor de afhandeling van meldingen van een ongewoon voorval. Bovendien werd door de provincie geconstateerd dat een goede registratie ontbrak en dat niet eenduidig met meldingen van ongewone voorvallen werd omgegaan. Deze bevindingen zijn in dit onderzoek bevestigd. Inmiddels is een notitie opgesteld waarin wordt aangegeven hoe de provincie in het vervolg met ongewone voorvallen om zal gaan. Deze notitie moet nog geïmplementeerd worden, onder meer door voorlichting te geven aan de medewerkers van de provincie en aan bedrijven. Professionalisering van de handhaving De provincie Fryslân heeft in 2006 een beoordeling uitgevoerd van de gemeentelijke handhavingsuitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen. Op basis hiervan zijn de gemeenten gewezen op eventuele tekortkomingen. De provincie heeft, zeker na het beëindigen van de samenwerking in het Seph, gekozen voor een sterkere toezichthoudende rol. Hierover vindt afstemming plaats met de VROMInspectie. Voor wat betreft het functioneren van de provincie zelf, is gekozen voor een administratieve beoordeling door de provincie Groningen. Dit is gedaan voor het jaar 2005. Recentelijk is door de provincie de vraag aan VROM-Inspectie voorgelegd om een uitspraak te doen over de voorgenomen wijziging in de organisatie om de afdelingen MTZ en MV onder één afdelingshoofd te laten functioneren. In het licht van de functiescheiding is aandacht nodig voor een goede beoordeling in welke gevallen het afdelingshoofd niet zelfstandig tot een uitspraak mag komen. De inspectie heeft aangegeven dat deze gevallen en criteria nog nader uitgewerkt dienden te worden, maar dat voor het overige geen belemmeringen zijn om de wijziging in de organisatie door te voeren. Monitoring en aansturing Binnen de afdeling is sprake van monitoring en aansturing via de maandelijkse voortgangsgesprekken tussen clusterleider en toezichthouder en de kwartaalmaraps. Hiervoor is in feite gekozen doordat de voortgangsbewaking en het genereren van prestaties met de huidige informatiesystemen onvoldoende betrouwbaar en inzichtelijk was. Ook de ervaringen in het verleden – onvolledige informatievastlegging, te laat inzicht in de prestaties om adequaat te kunnen (bij)sturen – hebben hiertoe bijgedragen. De implementatie van het nieuwe systeem vraagt om meer tijd dan vooraf was begroot. Dat heeft vooral te maken met inhoudelijke aanpassingen om het systeem beter afgestemd te krijgen op de provinciale organisatie. De clusterleiders voelen zich verplicht om op een zeer uitlopend niveau de werkzaamheden binnen hun clusters aan te sturen. Dat loopt uiteen van een praktische benadering – per bedrijf mede bepalen wat de toezichtsprioriteiten zouden moeten zijn – tot een meer strategisch niveau – het in gang zetten van de VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 59/79

projecten uit het KPMG-onderzoek. Door deze uiteenlopende activiteiten komen de werkzaamheden waar de clusterleiders in feite voor ingezet moeten worden, moeizamer van de grond. Ontwikkelingen en doorkijk 2007/2008 Het feit dat er in 2006 een onderzoek is geïnitieerd naar de kwaliteit van de handhaving, geeft aan dat management en bestuur zich zeer bewust is van de noodzaak dat er op het gebied van het toezicht een fundamentele verbetering nodig is. Conclusies: • Voor vergunningverlening is een licht verbetertraject noodzakelijk. • Voor toezicht en handhaving is een licht verbetertraject noodzakelijk • De provincie heeft voldoende aandacht voor de noodzakelijke verbeteringen, maar de historie en de dagelijkse zaken kunnen ervoor zorgen dat bereiken van het gewenste resultaat onder druk komt te staan en medewerkers gaan afwachten in plaats van participeren. Verbeterpunten: • Verleen de milieuvergunningen binnen de wettelijke termijn. • Zorg voor meer maatwerk in de vergunning. Let hierbij ook op de handhaafbaarheid en de doorwerking van BEMP’s. • Zorg voor een inzichtelijk inrichtingenbestand (de verwachting is dat GmisXP hiervoor een oplossing biedt); Aanbevelingen: • Het feit dat momenteel een tijdigheid wordt gescoord van 84%, biedt de mogelijkheid om de doelstelling van 70% te verhogen naar eeh streefpercentage van 100%; • Geef de handhaarbaarheidstoets een volwaardige rol bij de vergunningverlening door de kwaliteit en de uniformiteit te borgen. • Zowel kwantitatief als kwalitatief zijn verbeteringen noodzakelijk (controlefrequenties, opstellen en gebruiken van toezichtsplannen, toepassing handhavingstappenplan, verslaglegging van controles, beoordeling MJV’s en afhandeling ongewone voorvallen) • Stel duidelijke prioriteiten en durf te kiezen. • Zorg dat het gehele team MTZ de benodigde verandering doormaakt.


Pagina 60/79

5.4

Geluid

Vergunningen De bedrijven die tijdens het onderzoek nader zijn onderzocht, zijn, conform het beleid, gevestigd op een bedrijventerrein. De beoordeling van de geluidsaspecten vindt plaats aan de hand van akoestische rapporten die opgesteld zijn door onderzoeksbureaus. Als er sprake is van overschrijding van de geluidsnormen, dan wordt ingezet op maatregelen om de productie van geluid te verminderen. Ook dit is overeenkomstig de beleidskeuze van de provincie. Bij de aanleg van wegen wordt gemotiveerd aangegeven wat qua geluidhinder aanvaardbaar is. Hierbij gaat de provincie in op de factoren werkverkeer, gebruikte apparatuur en de afstand ten opzichte van geluidgevoelige objecten. Bestemmingsplannen In de bestemmingsplandossiers wordt een rechtstreekse relatie gelegd met de Wet geluidhinder. Als er sprake is van een hogere grenswaarde, dan wordt dit gemotiveerd in de toelichting bij het bestemmingsplan. Er worden in de voorschriften beperkingen opgenomen die voortvloeien uit de geluidsaspecten. Ook bij de ruimtelijke ontwikkelingen wordt ervoor gekozen door middel van maatregelen aan de geluidsbrond ongewenste situaties te voorkomen. Eventueel is verplaatsing in beeld. In een enkel dossier, waarbij de provincie Fryslân afweek van de geluidnormering, werd dit door de Raad van State gecorrigeerd. Termijnen Eerder in deze rapportage is al opgemerkt dat voor 2006 de provincie Fryslan streefde naar 65% tijdig afgegeven milieuvergunningen. Voor 2007 was het streefpercentage 70. Uit de verslaglegging blijkt dat het percentage voor tijdig afgegeven milieuvergunningen feitelijk in 2006 veel hoger lag, namelijk 84%. Vrijwel alle ontheffingen van de geluidnormen door middel van ontheffingen zijn tijdig afgegeven. De hoeveelheid termijnoverschrijdingen bleef beperkt tot minder dan 5%. De tijdigheid van goedkeuringen van bestemmingsplannen/verklaringen van geen bezwaar, waarbij de geluidsaspecten een rol kunnen spelen, ligt op > 95%.

Conclusie: • De provincie voert haar taken op het gebied van geluid adequaat uit.

5.5

Luchtkwaliteit

Rapportage In 2004 heeft de provincie aan de Minister van VROM gerapporteerd over de mate van verontreiniging en normoverschrijding in Fryslân. In dit rapportagejaar waren er alleen overschrijdingen van de grenswaarden voor fijn stof op twee locaties in de gemeente Leeuwarden. Vanwege deze overschrijdingen diende de provincie ook over 2005 te rapporteren. Deze rapportage is te laat aan de Minister toegezonden (op 1 november in plaats van vóór 1 juli) en bevatte niet de gegevens van de gemeente Smallingerland, dat rapportageplichtig was in verband met overschrijdingen in 2003. Het ontbreken van deze gegevens wordt niet gemotiveerd. Tijdens dit onderzoek gaf de provincie aan geen nieuwe rapportage te hebben gevraagd aan de gemeente Smallingerland, omdat uit de rapportage over 2003 bleek dat overschrijdingen tot en met 2015 niet meer werden verwacht als gevolg van de dalende trend van de achtergrondconcentratie van fijn VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 61/79

stof. In de provinciebrede rapportage over 2005 wordt gemeld dat er in Fryslân geen sprake meer is van overschrijdingen van grenswaarden. Periodiek overleg Omdat er in Fryslân geen maatregelen noodzakelijk zijn tegen (dreigende) overschrijdingen, heeft de provincie geen periodiek overleg ingesteld met gemeenten en de VROM-Inspectie. Vergunningverlening/advisering Zowel bij de verlening van milieuvergunningen als de beoordeling van gemeentelijke ruimtelijke plannen is luchtkwaliteit een item dat door de vergunningverleners en plantoetsers wordt meegenomen. Draaiboek smog Het Draaiboek Smog van 1991 is geactualiseerd, maar nog niet opnieuw vastgesteld. Dit zal eind 2007/begin 2008 gebeuren. Overigens is er in Fryslân in 2006 is geen ernstige smog geweest, waardoor het draaiboek niet is toegepast. Conclusie: • De provincie voert haar taken op het gebied van luchtkwaliteit adequaat uit.

5.6

Externe veiligheid

Algemeen Omtrent de voorgang van het FUEV wordt periodiek verslag gedaan. Dat geschiedt via nieuwsbrieven en via verslagen. Over 2006 is een jaarverslag verschenen. Ook over het eerste half jaar van 2007 is verslag gedaan van de resultaten. Belangrijk element vormt de verkenning van de vraag op welk schaalniveau een structurele samenwerking in Fryslân het meest efficiënt en effectief is. Begin 2008 zal er een bestuurlijk geaccordeerde samenwerkingsvorm moeten zijn die aangeeft hoe de samenwerking wordt georganiseerd. Tot die tijd zal er geen werving plaatsvinden van extra personeel voor de uitvoering van structurele EVtaken. Door het samenwerkingsverband is in april 2006 een handreiking opgesteld met als titel: “Externe veiligheid binnen de milieuvergunningverlening, Samenwerking bevoegd gezag Wm en brandweer”. Hierin is een werkprocedure in vijf stappen opgenomen. In juni 2006 is een Friese Handreiking verantwoording Groepsrisico verschenen. Hierin is aandacht voor het besluitvormingsproces, de betrokken organisaties en de informatieverstrekking voor een realiseren van goede verantwoording ten aanzien van het groepsrisico. Brzo De Brzo-bedrijven zijn in 2006 conform planning bezocht. De provincie is leidend bij de Brzo controles en verzorgt ook de afstemming met de Arbeidsinspectie. Er vindt zoveel mogelijk een gezamenlijke rapportage van de bevindingen uit de inspectie naar het bedrijf plaats. Bij de provincie zijn drie medewerkers verantwoordelijk voor het uitvoeren van de Brzo-inspecties. Daarnaast is er bij de Milieuadviesdienst capaciteit beschikbaar en deze wordt voornamelijk door de gemeenten aangesproken.


Pagina 62/79

Bevi De provincie heeft een actueel beeld van de bedrijven die onder het Bevi vallen. De inventarisatie heeft opgeleverd dat voor 103 bedrijven – provinciebreed – de vergunning dient te worden geactualiseerd. In 2006 is dit bij 54 Wm-vergunningen gerealiseerd. Vuurwerk In 2006 is voor 66 evenementen een ontbrandingstoestemming gevraagd. Deze toestemmingen en meldingen zijn allen afgehandeld. Ook is in alle gevallen (65) een controle uitgevoerd van de daadwerkelijk uitgevoerde evenementen. Het toezicht bij de inrichtingen gaat conform de planning en hiervoor wordt, in algemene zin, verwezen naar de paragraaf over de uitvoering van de Wm handhaving. Transport Begin 2007 is een rapportage verschenen onder de titel: “Knelpunten en aandachtspunten vervoer gevaarlijke stoffen door Fryslân”. In deze rapportage wordt vastgesteld dat in Fryslân relatief weinig transport van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. Het transport over de weg van LPG over enkele wegdelen waar een hoge bebouwingsdichtheid is, vormt soms een knelpunt. Ook bij aardgastransportleidingen kunnen knelpunten ontstaan omdat nieuwe studies aangeven dat er soms sprake kan zijn van grotere risicoafstanden. De gemeenten wordt dan ook gewezen op het uitvoeren van een goede inventarisatie van de buisleidingen bij het actualiseren van bestemmingsplannen. Inmiddels is voor 2008 een project aan het FUEV toegevoegd dat ingaat op het verkennen van de gevolgen van het nieuwe besluit rondom buisleidingen. Risicokaart De risicokaart is vanaf eind 2006 conform het landelijk model opgesteld. De kaart was evenwel al geruime tijd beschikbaar volgens een eigen opmaak. In 2006 is aandacht besteed aan het optimaliseren van de ingevoerde gegevens en de afstemming met het wettelijk kader (RRGS). De risicokaart kent een publieke versie en een versie voor de professionele gebruiker. Conclusie: • De uitvoering externe veiligheid is adequaat.

5.7

Bodembescherming

Grondwaterbescherming Adviezen bij gemeentelijke milieuvergunningen worden mondeling gegeven. In 2006 is dat enkele keren voorgekomen. In het kwaliteitshandboek is een procedure opgenomen voor het geven van adviezen op gemeentelijke milieuvergunningen. Of deze procedure wordt gevolgd is niet onderzocht. Het aantal provinciale Wm-inrichtingen in grondwaterbeschermingsgebieden is beperkt en de milieuvergunningen hiervoor zijn niet onderzocht. In 2006 zijn geen ontheffingen aangevraagd voor activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden. Hiervoor is ook een procedure beschreven in het kwaliteitshandboek. De handhaving vond in 2006 nog plaats op basis van een piepsysteem. In het provinciale jaarverslag 2006 wordt gerapporteerd dat er in 2006 geen activiteiten / bedrijven binnen grondwaterbeschermingsgebieden geconstateerd zijn die in strijd waren met de PMV. In 2007 zal het vrijeveldtoezicht uitgevoerd worden door de “groene” toezichthouders van de afdeling Milieutoezicht, die de Natuurbeschermingswet, Boswet en Flora- en Faunawet controleren. Een toezichtplan hiervoor is in voorbereiding. Het locatiegebonden VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 63/79

toezicht zal uitgevoerd worden door milieutoezichthouders, maar hiervoor is / zijn nog geen medewerker(s) aangewezen en het is nog niet opgenomen in een toezichtplan. De aanbevelingen uit de inventarisatie van en risicoanalyse voor PMV-toezichttaken zijn dus nog niet volledig geïmplementeerd. Voor de bescherming van het grondwater is ook van belang dat de AID agrarische bedrijven controleert op de Meststoffenwet en de Bestrijdingsmiddelenwet. Verder is in 1998 in het Fries Milieu Overleg (opgeheven in 2005) afgesproken dat gemeentelijke toezichthouders in de grondwaterbeschermingsgebieden een oor- en oogfunctie vervullen voor de provincie. In hoeverre dit daadwerkelijk (nog) gebeurt is niet volledig duidelijk. Met sommige gemeenten zijn er wel regelmatig contacten over dit onderwerp. De begrenzing van het grondwaterbeschermingsgebied op Schiermonnikoog is de afgelopen jaren gewijzigd. In 2008 zal de PMV hierop aangepast worden. De bebording van de grondwaterbeschermingsgebieden wordt geregeld door het waterleidingbedrijf. In 2006 heeft de afdeling Water opdracht gegeven voor een evaluatieonderzoek van het grondwaterbeschermingsbeleid ter voorbereiding op de actualisatie van het beleid vanwege de nieuwe eisen van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Veel winningen liggen in een landelijk gebied, waar eigenlijk alleen agrarische activiteiten zijn toegestaan. Twee winningen liggen deels tegen de bebouwde kom aan, waar stedelijke functies zijn toegestaan. Bij één hiervan is menselijke beïnvloeding van de kwaliteit van het diepe grondwater aangetoond. De evaluatie heeft opgeleverd dat bij sommige winningen de bescherming beter moet, bijvoorbeeld door een groter gebied aan te wijzen als grondwaterbeschermingsgebied en door specifieke maatregelen, en dat bij andere het grondwaterbeschermingsgebied kan worden verkleind. Voor het onderzoek zijn interviews afgenomen met een milieuvergunningverlener en een medewerker ruimtelijke ordening van 10 gemeenten. Hieruit bleek dat niet alle medewerkers ruimtelijke ordening goed bekend zijn met de consequenties van het grondwaterbeschermingsbeleid. De milieuvergunningverleners zijn dat over het algemeen wel. Het beeld over het gemeentelijke toezicht is minder duidelijk. Vanwege de eisen van de KRW is ook nagegaan welke locaties uit de werkvoorraad bodemsanering binnen grondwaterbeschermingsgebieden liggen. Deze locaties hebben in het verleden geen prioriteit gehad in de saneringsoperatie. In de evaluatie wordt aanbevolen deze locaties met voorrang te onderzoeken en zo nodig te saneren. Conclusie: • Over de uitvoering wordt geen oordeel gegeven omdat de omvang van de wettelijke taken gering is en er daardoor te weinig gegevens beschikbaar waren. Aanbeveling: • Het beleidsinstrument communicatie inzetten om medewerkers ruimtelijke ordening en toezichthouders (ruimtelijke ordening en milieu) van gemeenten bekend te maken met de doelstellingen en consequenties van het grondwaterbeschermingsbeleid.


Pagina 64/79

5.8 5.8.1

Bodemsanering Bevoegd gezag taken

Kwaliteitssysteem De afdeling beschikt over een gecertificeerd kwaliteitssysteem op basis van ISO 9001:2000. De normen uit het Normblad SIKB 8001 zijn verwerkt. Voor de bevoegd-gezagtaken zijn de volgende werkprocessen beschreven: • Afhandelen van meldingen en afgeven van beschikkingen op grond van de Wet bodembescherming • Afgeven van beschikkingen op grond van de bedrijvenregeling • Afgeven van financiële beschikkingen ISV-projectgemeenten • Uitvoeren van toezicht saneringen • Uitvoeren van handhaving saneringen • Afhandelen van ongewone voorvallen Wbb (gekoppeld aan een Draaiboek ongewone voorvallen Wbb (2003)) Tijdigheid van de beschikkingen en beoordelingen zijn belangrijke kwaliteitsindicatoren in dit systeem. In 2006 werden de wettelijke termijnen voor BUS-meldingen niet altijd gehaald. Dit heeft geleid tot maatregelen. In het kader van het SIKB-project Kwaliteitsimpuls is in februari 2007 een visitatie uitgevoerd door twee medewerkers van andere bevoegde gezagen en iemand van het SIKB. Hierbij is van de bevoegd-gezagtaken de werkinstructie voor het afhandelen van BUS-meldingen beoordeeld. Er zijn geen kritieke afwijkingen geconstateerd. Productie In 2006 zijn 53 beschikkingen Ernst en Spoedeisendheid en (deel)Saneringsplan (al dan niet gecombineerd) afgegeven. Ook zijn 32 BUS-meldingen beoordeeld. Voor de bedrijvenregeling is één beschikking afgegeven. Voor het toezicht is de doelstelling om elke saneringslocatie minimaal eenmaal te bezoeken. In 2006 zijn er 75 controles op locatie uitgevoerd. Sommige locaties zijn meerdere keren bezocht en negen van de 69 grondsaneringen die in 2006 zijn gestart, zijn niet bezocht. De redenen voor het niet bezoeken waren tijdgebrek, te late meldingen en veel saneringen van korte duur. Over 18 controlebezoeken is een brief gestuurd naar de saneerder. Het beleid is om na elk controlebezoek een brief te sturen. De reden van het niet versturen is dat het digitale systeem traag werkt waardoor een brief verzenden veel tijd kost. Vanwege tijdgebrek legden de toezichthouders daarom vaak op eigen initiatief andere prioriteiten. Er zijn conform planning 10 administratieve controles uitgevoerd, waarbij de gegevens over de afvoer van grond en afvalstromen van 10 locaties zijn vergeleken met de gegevens in Amice (Afval Meldingen Informatie en Communicatie Electronisch, landelijk registratiesysteem). De geplande verificatieonderzoeken (10) zijn wegens capaciteitsgebrek niet in 2006 maar begin 2007 uitgevoerd. De evaluatierapporten worden behandeld door de toezichthouders. In 2006 zijn er 72 evaluatierapporten beoordeeld en 28 beschikkingen op een evaluatierapport afgegeven, waarvan 21 tijdig. (De beschikkingen betreffen saneringen die na 1-1-2006 zijn uitgevoerd, waarvoor volgens een wijziging van de Wbb nu een beschikking moet worden afgegeven.) Wanneer een nazorgplan bij het evaluatierapport is ingediend, is een gecombineerde beschiking afgegeven. Begin 2007 was er een achterstand van 18 evaluatierapporten, deze achterstand is inmiddels opgeheven. Over de beoordeling van monitoringsrapportages in 2006 is niet gerapporteerd. Voor 2007 wordt dit opgenomen in de maraps. In 2006 is er 4 keer corrigerend opgetreden door middel van een waarschuwingsbrief. Er zijn 17 meldingen van ongewone voorvallen geweest, waarvan er 4 door de bodemtoezichthouders zelf en de rest door VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 65/79

andere partijen zijn behandeld. Er zijn 2 pv’s opgemaakt door de politie op aangeven van de bodemtoezichthouders, en er zijn geen bestuursrechtelijke instrumenten ingezet. Ook het bevelsinstrumentarium is niet toegepast. Volgens de beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004) is het de taak van de toezichthouders om de volgende termijnen te bewaken: 1. Uiterste startdatum van een sanering, zoals is opgenomen in de beschikking (termijn wegens urgentie / spoedeisendheid); 2. Termijnen die gelden voor het indienen van een evaluatierapport en monitoringsgegevens; 3. Termijnen die voortvloeien uit het toepassen van flankerend beleid. Uit de notitie volgt ook dat het flankerend beleid bij de toezichthouders ligt. In de praktijk wordt het flankerend beleid en de bewaking van de genoemde termijnen vrijwel niet uitgevoerd. Alleen de termijnen van evaluatierapporten worden bewaakt. De toezichthouders geven aan dat zij wegens tijdgebrek de prioriteit leggen bij het toezicht op lopende saneringen en eventueel daaruit voortvloeiende handhavingsacties. Er zijn wel maatregelen getroffen om iets aan het tijdgebrek te doen: - minder adviseren, meer verantwoordelijkheid bij marktpartijen leggen; - werkprocessen vereenvoudigen; - onderzoeken of verdeling van het cluster in een front-office en een back-office zal leiden tot meer efficiency. Vooralsnog is onduidelijk wat de omvang is van de taken die blijven liggen en welke efficiencywinst wordt behaald met de genoemde maatregelen. Werkwijze In de afgegeven beschikkingen Ernst en Spoedeisendheid en (deel)Saneringsplan wordt aandacht besteed aan de gevalsdefinitie, ernst, urgentie / spoedeisendheid en saneringsdoelstelling. De voorschriften die op basis van de PMV van toepassing zijn, worden ter informatie bijgevoegd. In de dossiers zitten memo’s waaruit duidelijk wordt dat de onderzoeken en saneringsplannen kritisch bekeken worden en dat zo nodig om aanvullende gegevens wordt verzocht. De beschikkingen en BUS-meldingen worden kadastraal geregistreerd. Wanneer een controle wordt uitgevoerd, wordt een checklist ingevuld en worden foto’s gemaakt. Achteraf wordt een inspectieverslag gemaakt en opgenomen in het digitale registratiesysteem. De beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004) geeft aan dat bij saneringen die meer kosten dan 4,54 miljoen euro, en/of complexe saneringsprojecten een toezichtplan wordt opgesteld dat specifiek is voor de locatie. Hiervoor is een inhoudsopgave in de Beleidsnotitie opgenomen. In 2006 is dit niet voorgekomen. Voor de beoordeling van evaluatierapporten bevat de beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004) een checklist. Deze checklist wordt niet per evaluatierapport ingevuld maar fungeert als beoordelingskader. De betrokken projectleider wordt soms geraadpleegd bij de beoordeling, maar dit wordt doorgaans niet gedocumenteerd. In de beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004) is aangegeven dat voor het toezicht op gebruiksbeperkingen afspraken kunnen worden gemaakt met het gemeentelijk bouwen woningtoezicht. Als uitvloeisel hiervan is eenmaal een actie uitgevoerd tijdens een Handhavingsestafette in 2004 om samen met een gemeente toezicht uit te voeren bij locaties met gebruiksbeperkingen. Dit heeft niet geleid tot structurele afspraken met gemeenten. In de beleidsnotitie Toezicht en Handhaving bij Bodemsanering (2004) is ook aangegeven dat een werkwijze zal worden opgesteld voor de samenwerking met het team Milieutoezicht voor intensiever


Pagina 66/79

toezicht op grondstromen. Pogingen van de afdeling Bodem om de afdeling Milieutoezicht structureel bij het ketentoezicht op grondstromen te betrekken hebben nog geen succes gehad. In de evaluatie in de handhavingsuitvoeringsrapportage 2006 wordt geconstateerd dat er in 2005 en 2006 minder overtredingen zijn vastgesteld. Dit is te verklaren uit de consequente inspectiebezoeken waardoor saneerders consequenter de start van de sanering en afwijkingen melden. Omdat niet alle saneringen bezocht kunnen worden, wordt prioriteit gegeven aan saneringen waar, op basis van eerdere ervaringen, de meeste risico’s zijn. In de tweede helft van 2006 zijn marktpartijen door voorlichting nog eens extra gewezen op het belang van een tijdige melding en op de bereikbaarheid van de toezichthouders. Met de afdeling Milieuvergunningen bestaat de afspraak dat bodemonderzoeken waarin een verontreiniging boven de interventiewaarde wordt geconstateerd, met de afdeling Bodem wordt afgestemd. Met milieutoezicht is er afstemming op ad hoc basis. De bodemonderzoeken die in de milieudossiers aanwezig zijn, worden niet structureel ingevoerd in het Bodeminformatiesysteem. Verbond (Besluit verplicht onderzoek bedrijfsterreinen) Per 1 januari 2006 is de Stichting BSB (Bodemsanering Bedrijfsterreinen) Fryslân gestopt en heeft de provincie zelf de werkzaamheden overgenomen. Daarvoor wordt een inhuurkracht ingezet, die zowel de aanschrijvingen verzorgt als bedrijven adviseert en begeleidt. In 2006 is de administratie op orde gebracht en zijn bedrijven aangeschreven die nog een inventariserend onderzoek moesten uitvoeren. In 2007 gaat de provincie verder met de nadere onderzoeken. Dit betreft tussen de 600 en 900 bedrijven. In 2009 verwacht de provincie de operatie te kunnen afronden. De meeste bedrijven doen na een aanschrijving vrijwillig mee. Bij de enkele bedrijven die dat niet doen, heeft de provincie het bevelsinstrumentarium nog niet ingezet. De reden is tijdgebrek. Dit soort procedures kunnen zeer tijdrovend zijn. Bij de start van de procedure moet bekend zijn dat de procedure afgemaakt kan worden. Dit is ook aan GS gerapporteerd in de jaarstukken 2006. De subsidieverzoeken voor de bedrijvenregeling komen slechts sporadisch binnen, maar in 2007 hebben tot oktober circa 45 bedrijven zich aangemeld om in de toekomst nog in aanmerking te kunnen komen. Aanmelden was nog mogelijk tot 1 januari 2008. 5.8.2

Regierol

Bij Afdeling Bodem zijn er 4 contactpersonen die elk aanspreekpunt zijn voor een regio. De contactpersoon is vraagbaak voor het omgaan met bodemverontreinigingen bij ruimtelijke ontwikkelingen en de mogelijkheden voor subsidieverlening. Alle ruimtelijke plannen van gemeenten die door de afdeling Ruimte behandeld worden, worden ook aan de afdeling Bodem ter advies aangeboden. Ook alle ISVaanvragen worden voor advies aan de afdeling Bodem voorgelegd. In 2006 heeft de afdeling Bodem 11 adviezen gegeven bij ISV-aanvragen van projectgemeenten. Deze adviezen zijn overgenomen in de GSbesluiten. Twee keer per jaar verstuurt de afdeling een bodemnieuwsbrief aan betrokken organisaties. In de provincie functioneert een Bodemplatform waarin de provincie en een vertegenwoordiging van gemeenten overleggen over het beheren van de digitale bodemgegevens en andere actuele bodemonderwerpen. De gemeenten leveren een voorzitter, de provincie een secretaris. Onder het Bodemplatform opereert een werkgroep Provinciale Invoer van Bodemrapporten. Gemeenten hebben in 2005, 2006 en 2007 gezamenlijk opdracht verstrekt aan een adviesbureau om de bodemgegevens in de bodeminformatiesystemen van de gemeenten in te voeren. Hierdoor wordt een eenduidige en efficiënte invoer geborgd. Momenteel wordt onderzocht of het beheer van de bodemregistratiesystemen centraal uitgevoerd kan worden, met een centrale database waar de gegevens ingevoerd kunnen worden, en koppelingen naar de gemeentelijke databases. De provincie heeft zelf niet haar gegevens laten invoeren. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 67/79

Veel bodemgegevens van de provincie zijn ook aanwezig bij de gemeenten, maar er resteert een aantal dat niet is ingevoerd. De provincie gaat in 2007 opdracht verstrekken aan een adviesbureau om een integraal bodembeleidsplan op te stellen, en neemt daarin mee dat de functie van de regiocoördinatoren en het Bodemplatform meer met elkaar geïntegreerd worden en dat dit platform een duidelijker positie moet krijgen. Conclusie: • De uitvoering van de bevoegd-gezagtaken, voor zover uitgevoerd, en de regierol is adequaat, maar de uitvoering van de bevoegd-gezagtaken is onvolledig. Daarom is een licht verbetertraject nodig. Verbeterpunten: • Handhaven van monitoringsverplichtingen, gebruiksbeperkingen en saneringstermijnen in beschikkingen voor urgente / spoedeisende locaties. • Uitvoeren flankerend beleid bij weigerachtige bedrijven in het kader van het Besluit verplicht onderzoek bedrijfsterreinen (Verbond). Aanbevelingen: • In het hoofdstuk “Programmering” is aanbevolen de werklast te bepalen van de taken die blijven liggen. Hiermee kan de provincie maatregelen bepalen om te bereiken dat de bevoegd-gezagtaken structureel volledig uitgevoerd kunnen worden. • Zorgen dat de digitale voorzieningen zo werken dat ze geen belemmering vormen om brieven na controles te versturen. • De samenwerking tussen de afdelingen Bodem en Milieutoezicht ten aanzien van de ketenhandhaving grondstromen tot stand brengen. • De samenwerking tussen de afdeling Bodem en gemeenten ten aanzien van het toezicht op gebruiksbeperkingen tot stand brengen. • Invoeren provinciale bodemrapporten in het digitale bodeminformatiesysteem.

5.9

Nazorg stortplaatsen

In 2006 viel één gesloten stortplaats onder de verantwoordelijkheid van de provincie. Het betreft de stortplaats Schenkenschans te Leeuwarden, die nu in gebruik is als recreatieterrein. Dit gebruik staat onder verantwoordelijkheid van de gemeente Leeuwarden. De afdeling Milieuvergunningen heeft het nazorgplan beoordeeld en de geslotenverklaring verzorgd. In 2007 is het recreatieterrein tijdelijk gesloten vanwege problemen met de affakkeling van stortgassen. De provincie heeft corrigerende maatregelen genomen om de affakkeling weer goed te laten functioneren. Voor twee andere stortplaatsen werd in 2006 de sluiting voorbereid. De dossiers van de stortplaatsen zijn in dit provincieonderzoek niet onderzocht. In 2006 heeft de provincie geprobeerd om de nazorg uit te besteden via samenwerking met de provincie Groningen, maar dit is niet geslaagd. Begin 2008 zal een offertetraject starten voor uitbesteding aan een private partij. Voor de voorzieningen op de stortplaats, zoals de fakkel, is een milieuvergunning verleend door de gemeente Leeuwarden, die ook toezicht houdt op de naleving.


Pagina 68/79

Conclusie: • Omdat slechts één stortplaats gesloten is en het dossier hiervan niet is onderzocht, wordt geen oordeel gegeven over de uitvoering.

5.10 Onderhoudsbagger De provincie heeft twee rollen in het toezicht op onderhoudsbaggerwerkzaamheden. Allereerst in de rol van vaarwegbeheerder. In deze rol zal de provincie vooral optreden als opdrachtgever en vanuit deze bevoegdheid toezicht houden op een onderhoudsbaggerwerk. Daarnaast heeft de provincie de rol van bevoegd gezag in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb) en geeft beschikkingen af en houdt toezicht bij de uitvoering van saneringsbaggerwerkzaamheden. Waar mogelijk kan deze taak uitgevoerd worden in combinatie met onderhoudsbagger-werkzaamheden. De afdeling beheer en onderhoud is verantwoordelijk voor het vaarwegbeheer van de watergangen die de provincie Fryslân in beheer heeft. Uit dossieronderzoek blijkt dat het onderhoudsbaggerwerk wordt gecombineerd met waterbodemsanering. Als voorbeeld kunnen de onderhoudswerkzaamheden in de Dokkumer Ee worden genoemd. Om te komen tot het herstellen van het onderhoudsprofiel is ook een deel van de verontreinigde waterbodem weggenomen. Voor deze deelsanering is door de afdeling Bodem van de provincie ontheffing van de saneringsplicht verleend. Verder blijkt uit de dossiers dat de afdeling Bodem betrokken is bij de beoordeling van saneringsplannen en evaluatieverslagen en ingeval van goedkeuring beschikkingen afgeeft. De afdeling beheer en onderhoud is in 2007 ontstaan door samenvoeging van een drietal districten. Uit gesprekken met medewerkers van de afdeling beheer en onderhoud blijkt dat de onderhoudswerkzaamheden de laatste jaren onder druk hebben gestaan door deze reorganisatie. De werkzaamheden worden daarom veelal op ad-hoc basis opgepakt en lopen niet in de pas met de programmering. Momenteel wordt gewerkt aan een structurele aanpak. De sanering van waterbodems wordt uitgevoerd door het Wetterskip Fryslân, als verantwoordelijk waterkwaliteitsbeheerder. Het Wetterskip doet onderzoek naar de kwaliteit van het aanwezige slib en stelt de provincie op de hoogte. Uit de beschikbaar gestelde dossiers blijkt dat bij de beoordeling van deze onderzoeken wordt vastgesteld welk deel onderhoudsslib en welk deel saneringsslib betreft. Volgens de verantwoordelijke beleidsambtenaar van de afdeling Bodem vindt het combineren van onderhouds- en saneringsbaggerwerken vooral plaats op initiatief van de afdeling Bodem of het Wetterskip Fryslân. Ook is de afdeling Bodem niet altijd op de hoogte van onderhoudsbaggerwerken. Werken waarbij baggerslib met een kwaliteit tot klasse 3 wordt verwijderd hoeft namelijk niet gemeld te worden bij het bevoegde gezag Wbb.


Pagina 69/79

Conclusie: • De provincie Fryslan neemt in de rol van bevoegd gezag Wbb initiatieven om saneringswerkzaamheden te combineren met onderhoudswerkzaamheden, vaak in overleg met Wetterskip Fryslân • Bij de afdeling ‘beheer en onderhoud’, die feitelijk verantwoordelijk is voor het onderhoudsbaggeren, is op adhoc basis invulling gegeven aan de programmering uit het uitvoeringsprogramma 2006 van het PVVP. • Voor de uitvoering van het onderhoudsbaggeren is een licht verbetertraject noodzakelijk Aanbevelingen: • Het initiatief om te komen tot een structurele aanpak van onderhoudsbaggerwerken door de afdeling ‘beheer en onderhoud’ concretiseren • Vorm geven aan een proactieve rol door de afdeling ‘beheer en onderhoud’ richting de afdeling ‘bodem’ en het Wetterskip Fryslân

5.11 Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden 5.11.1

Gemeentelijke rioleringsplannen

De verantwoordelijk beleidsambtenaar heeft een overzicht van de actualiteit van gemeentelijke rioleringsplannen. Daarnaast is de ervaring dat de gemeenten zich in algemene zin aan de tijdslimieten houden. Uit de gemeentelijke rioleringsplannen in de dossiers van de gemeenten Franekeradeel, Wymbritseradiel, Wûnseradiel en Boarnsterhim blijkt dat de beleidsuitgangspunten van de provincie worden gehanteerd. Ook reageert de provincie op aangeboden gemeentelijke rioleringsplannen in het geval er onvolkomenheden worden geconstateerd of wanneer het aangeboden GRP niet op tijd is verschenen. Daarmee geeft de provincie reactief invulling aan haar adviesrol zoals opgenomen in artikel 4.23 van de Wet milieubeheer. Uit de dossiers blijkt geen proactieve houding van de provincie om betrokken te worden bij het opstellen van de gemeentelijke rioleringsplannen. De inhoudelijke beoordeling van de gemeentelijke rioleringsplannen heeft de provincie voor wat betreft de waterkwaliteit belegd bij het Wetterskip Fryslân. Uit het inspectierapport ‘De advisering over gemeentelijke rioleringsplannen – Wetterskip Fryslân’ (IVW, 2006) blijkt dat de betrokkenheid van het Wetterskip bij het opstellen van GRP’ onvoldoende geborgd is.

5.11.2

Basisinspanning

Het Evaluatierapport BOR-F over 2004 (BOR-F, 2005) geeft inzicht in de realisatie van de basisinspanning tot 2005 (zie tabel). Het blijkt dat de basisinspanning nog niet door alle gemeenten voor 2005 is bereikt. De verwachting is dat in 2008 alle gemeenten zullen voldoen aan de basisinspanning. Als belangrijke redenen voor het niet tijdig bereiken van de basisinspanning worden genoemd het toepassen van duurzame maatregelen als het afkoppelen van verhard oppervlak en de realisatie van infrastructurele projecten. Hierover zijn afspraken gemaakt met de gemeenten.


Pagina 70/79

Realisatie basisinspanning (evaluatie BOR-F) <2005 Aantal gemeenten 15 Mate 100%

<2006 9 90-95%

>2006 7 85-95%

De verantwoordelijke beleidsambtenaar gaf aan sinds het laatste evaluatierapport BOR-F geen aantoonbaar inzicht (bv een overzicht in excel) te hebben in de realisatie van de basisinspanning, maar de indruk te hebben dat deze in Friesland was gerealiseerd. Uit dossieronderzoek blijkt dat bij de beoordeling van de gemeentelijke rioleringsplannen van Franekeradeel (2007-2012) en Wymbritseradiel (2006-2010) is geconstateerd dat de basisinspanning nog niet is gerealiseerd. Volgens het evaluatierapport BOR-F is de planning dat deze gemeente in respectievelijk 2008 en 2007 de basisinspanning te bereiken in combinatie met andere ingrepen in de openbare ruimte.

5.11.3

Lozingen buitengebied

Uit een evaluatie van de provincie van september 2007 blijkt dat voor niet alle niet op het riool aangesloten percelen een ontheffing is verleend (zie tabel). Als doelstelling heeft de provincie gesteld dat in 2009 voor alle niet op het riool aangesloten percelen ontheffing is verleend. Daarbij wordt de aanpak van niet op het riool aangesloten percelen geprioriteerd op basis van de kwetsbaarheid van een gebied. Om de doelstelling te realiseren heeft de provincie voor het zeer kwetsbare gebied de ‘Olde Feanen’ een subsidieregeling opgezet. In overleg met de bewoners wordt geprobeerd te komen tot een maatoplossing. Evaluatie lozingen buitengebied: Niet op riool aangesloten percelen waarvan in (zeer) kwetsbare gebieden Ontheffingen

Stand 2007 13827 228 12828

Doelstelling 2009 10000 100 10000

De provincie kiest er daarnaast voor om bij nagenoeg ongewijzigde omstandigheden geen nieuwe afweging te maken tussen het milieurendement en de investeringskosten van de aanleg van riolering. De hierboven beschreven evaluatie is input geweest voor het in september 2007 opnieuw vastgestelde ontheffingbeleid voor de gemeentelijke zorgplicht. Uit de dossiers blijkt dat de provincie bij een aantal gemeenten constateert dat het aantal ontheffingen onjuist wordt weergegeven in het gemeentelijk rioleringsplan (Wymbritseradiel) of saneringsplan buitengebied (Wûnseradiel). Van deze constatering worden de gemeenten schriftelijk op de hoogte gesteld en gevraagd om toelichting. De laatste gemeente wordt bovendien aangesproken op de inspanning die geleverd wordt om de sanering in het buitengebied te realiseren.


Pagina 71/79

Conclusies: • De provincie is afhankelijk van het beschikbaar stellen van de plannen door de gemeenten, waardoor de beoordeling van een plan op toeval berust • Op provinciaal niveau blijkt er, zowel procedureel als inhoudelijk, geen actieve betrokkenheid bij het opstellen van rioleringsplannen • De basisinspanning is voor de provincie Fryslan grotendeels gerealiseerd. Het inzicht in de realisatie van het resterende deel van de basisinspanning ontbreekt echter, zodat de provincie geen regie kan houden • De provincie Fryslân toont een actieve aanpak van de lozingen in het buitengebied • De programmering zoals die is vastgesteld in BOR-F verband is het uitgangspunt. • Uit een recente evaluatie blijkt dat niet alle percelen zijn aangesloten op het riool of een ontheffing is verleend. Daarmee voldoet de provincie Fryslan niet aan de wettelijke termijn die gesteld is op 1 januari 2005 • Door het ontbreken van duidelijk beleid en een vastgestelde programmering is de uitvoering van de rioleringstaak afhankelijk van de verantwoordelijke ambtenaar. Voor het peiljaar 2006 is de uitvoering van de rioleringstaak daarom niet adequaat. Aanbevelingen: • De provincie Fryslân dient een proactieve rol te spelen bij de aanpak van de rioleringsproblematiek Door een proactieve rol is de provincie tijdig betrokken bij het opstellen van GRP’s en kan invloed uitoefenen op de inhoud van het plan. Daarmee krijgt de provincie inzicht in de realisatie van de basisinspanning en de afname van lozingen in het buitengebied.

5.12 Badinrichtingen en zwemgelegenheden Registratie In 2006 werden de controlegegevens onvolledig bijgehouden in het digitale registratiesysteem dat de afdeling Milieutoezicht toen gebruikte. De andere registratiesystemen die werden gehanteerd, leidden niet tot eenduidig inzicht in de realisatie van de geprogrammeerde activiteiten. Ook was er geen eenduidige lijst van zwembaden met categorie-indeling die momenteel onder de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz) vallen. Inmiddels is de afdeling overgestapt op een nieuw systeem, GMIS, wat de situatie moet verbeteren. Werkprocessen In het kwaliteitssysteem zijn de volgende werkprocessen beschreven: • Verlenen ontheffing Whvbz • Administratieve controle toetsing analyse zwembadwater • Controle Whvbz • Zwemmen in oppervlaktewater (gekoppeld aan het Draaiboek Zwemwater) Realisatie aantal controles In 2006 zijn bij 57 van de circa 120 zwembaden fysieke inspecties uitgevoerd. Daarnaast zijn alle analyserapporten beoordeeld en is de jaartoets voor elk zwembad uitgevoerd. Bij de zwemplaatsen zijn er elf zwemplaatsen niet geïnspecteerd, 24 zijn één keer gecontroleerd en de rest is twee keer gecontroleerd. VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 72/79

Voor de zwembaden en zwemplaatsen is in totaal circa 70% van de geplande controles uitgevoerd, en circa 50% van alle geplande fysieke controles. In de handhavinguitvoeringrapportage 2006 is een realisatie van 90% gerapporteerd. Dit komt door de gebrekkige registratie in 2006. De oorzaak van het niet halen van de planning lag vooral in ziekte van de toezichthouders. In 2007 dreigden opnieuw te weinig controles te worden uitgevoerd. Daarom heeft de provincie tijdelijk een toezichthouder ingehuurd om alle controles in 2007 toch uit te voeren. De situatie in oktober wijst erop dat deze doelstelling gehaald zal worden. Uit de Whvbz-rapportage 2006 blijkt dat de waterkwaliteitsbeheerders bij enkele zwemplaatsen niet de vereiste elf keer hebben bemonsterd. Werkwijze toezicht en handhaving bij zwembaden De toezichthouders gebruiken nieuwsberichten, advertenties en internet om erachter te komen of er zwembaden zijn die zich niet hebben gemeld bij de provincie. De toezichthouders hebben bij een controle van een zwembad een checklist ter beschikking. Deze checklist wordt momenteel geactualiseerd. Na een controle wordt een inspectieverslag opgesteld en een brief verstuurd aan de beheerder. Wanneer een overtreding wordt geconstateerd wordt een hercontrole uitgevoerd. De provincie stelt zichzelf in het kwaliteitssysteem ten doel dit binnen twee weken te doen, en bij een dwangsom binnen één week, maar deze termijnen worden doorgaans niet gehaald. Bij de hercontrole kan meestal worden geconstateerd dat de overtreding is opgeheven. In de dossierselectie werd tweemaal een dwangsombeschikking aangetroffen, beide van 2005. In een geval is een hercontrole in 2005 uitgevoerd, en daarna pas weer in 2007. In het andere geval is wel in 2006 gecontroleerd. In de dossierselectie werd ook een geval aangetroffen waar bij een sauna al sinds 1998 de jaartoets ieder jaar onvoldoende is. Toch heeft de provincie nooit bestuursrechtelijke maatregelen getroffen om het gebruik van baden van onvoldoende kwaliteit te verhinderen. In 2007 is naar aanleiding van de jaartoets 2006 - niet voor het eerst - een voorwaarschuwing afgegeven. De provincie is van plan deze procedure nu te gaan doorzetten. De Whvbz-rapportage 2006 vermeldt tien onvoldoende jaartoetsen (ca. 8%). Ontheffingen zijn in 2006 niet verleend. De rapportage bevat geen informatie over meldingen van nieuw- en verbouw. Ook ontbreekt informatie over ingezette handhavingsinstrumenten. Van de onderzochte zwembaden in het dossieronderzoek (11) hebben er zeven in het (soms verre) verleden een ontheffing gekregen van één of meer van de voorschriften in de Bhvbz. Hiervan is niet duidelijk in hoeverre die nog voldoen aan het actuele beleid. Werkwijze toezicht en handhaving bij zwemplaatsen In de rapportages per zwemplaats in de Whvbz-rapportage 2006 is aangegeven wat de controlepunten zijn en wat de resultaten van de controles waren. Verder zijn de analyseresultaten aangegeven van de wateranalyses die door Wetterskip Fryslan worden uitgevoerd. Na een fysieke controle van een zwemplaats wordt meestal geen brief naar de houders gestuurd. Dit gebeurt alleen als er iets aan de hand is waarop de houder actie zou moeten ondernemen. Wel wordt de jaarlijkse Whvbz-rapportage met begeleidende brief aan de houders verzonden, zodat op deze manier een terugkoppeling van de bevindingen plaatsvindt. Bij de controles wordt ook gecontroleerd of de borden met de aanduidingen over de veiligheid aanwezig zijn. Zijn ze er niet dan wordt de eigenaar daarop aangesproken. Bij de wateranalyses zijn er diverse overschrijdingen geconstateerd, die echter in vrijwel alle gevallen bij herbemonstering binnen een week opgeheven waren. In 2006 is er eenmaal een zwemverbod uitgevaardigd, hierbij is de werkwijze van het Draaiboek gevolgd. Dit betrof een zwemplaats die niet is aangewezen. De zwemwaterprofielen die per 24 maart 2011 verplicht zijn volgens de Europese


Pagina 73/79

Zwemwaterrichtlijn, worden opgesteld door Wetterskip Fryslân, en de afdeling Water van de provincie is daarbij betrokken. Conclusie: • Voor de uitvoering is een licht verbetertraject nodig. De uitvoering was in 2006 kwantitatief te weinig, de controles waren kwalitatief goed, en het handhavingsstappenplan werd onvoldoende gevolgd. In 2007 zijn verbeteringen ingezet. Verbeterpunt: • Het handhavingsstappenplan consequent volgen bij overtredingen. Aanbevelingen: • De registratie van uitgevoerde werkzaamheden verbeteren zodat bijsturen beter mogelijk wordt. • De Whvbz-rapportage en/of de handhavinguitvoeringrapportage aanscherpen voor uitgevoerde werkzaamheden en behaalde resultaten. • In het verleden verleende ontheffingen beoordelen op actualiteit. • De waterkwaliteitsbeheerders wijzen op de verplichting om elf keer per jaar de zwemplaatsen te bemonsteren.

5.13 Wonen 5.13.1

Woningbouw

De provincie Fryslân heeft jaarlijks meerdere malen contact met de Friese gemeenten over onder andere de woningbouwambities, de richtgetallen en de realisatie van de woningbouw. Over de uitvoering van het nieuwe Streekplanbeleid vinden informatie- en discussieronden plaats met gemeenten, corporaties, bouwers en ontwikkelaars. Plancapaciteit voor woningbouw en realisatie worden door de provincie gemonitord en gerapporteerd. Wat betreft de richtgetallen heeft de provincie flexibiliteit ingebouwd op basis van periodieke herijking, planologische flexibiliteit, kwalitatief maatwerk en kwalitatieve impulsen. Hierdoor wordt, binnen de kaders van het provinciaal beleid, de mogelijkheid geboden tot maatwerk voor gemeenten. Woningbouwafspraken In de eerste twee jaar van de woningbouwafspraken ligt de stadsregio Leeuwarden redelijk op schema. In 2005 en 2006 moesten volgens afspraak 2.000 woningen gerealiseerd worden. Hiervan heeft de stadsregio er 1.787 (89%) gerealiseerd.


Pagina 74/79

1200 1000 800 Woningbouwafspraken 600

Realisatie

400 200 0 2005

2006

2007

2008

2009 e

Afbeelding 3: Voortgang woningbouwafspraken stadsregio Leeuwarden (2005 – 1 helft 2007)

In de rapportage over de plancapaciteit die jaarlijks opgesteld moet worden is de provincie ook vrij optimistisch voor de rest van de periode. Aangegeven wordt dat er ruim voldoende plancapaciteit onderweg is om aan de woningbouwafspraken te kunnen voldoen. Om er voor te zorgen dat er voortgang zit in de woningproductie binnen de stadsregio Leeuwarden, is er maandelijks ambtelijk overleg tussen de zes gemeenten. De provincie participeert in dit overleg. Wanneer nodig, schuift de provincie ook aan bij het bestuurlijk overleg binnen de stadsregio. Ruimtelijke plannen voor woningbouw binnen de stadsregio worden, wanneer aan de eisen wordt voldaan, door de provincie zo snel mogelijk door de benodigde procedures geleid. Via een verruimde lijst artikel 19, lid 2 WRO wordt voor bepaalde plannen op voorhand een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Gemeenten kunnen deze plannen zelfstandig afdoen. Hiermee wordt gezorgd voor een versnelling van de planafwikkeling en daarmee een mogelijke versnelling van de realisatie van de woningbouw. 5.13.2


De provincie Fryslân heeft in de onderzoeksperiode (2006 - 1e helft 2007) geen verzoeken tot goedkeuring van huisvestingsverordeningen ontvangen en heeft daarmee ook geen taken op dit terrein hoeven uitvoeren. 5.13.3

Huisvesting verblijfsgerechtigden3

Landelijk gezien zijn er negentien toezichthouders; dit zijn de besturen van de provincies en de kaderwetgebieden. Per 1 juli 2007 kenden 12 van de 19 toezichthouders een gesaldeerde achterstand in de huisvesting van verblijfsgerechtigden.

3

Bron cijfers: Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA).


Pagina 75/79

800 700 600 500 400 300

Totale voorsprong voorlopers Totale achterstand achterlopers Saldo provincie

200 100 0 -100

2005 januari

2005 juli

2006 januari

2006 juli

2007 januari

2007 juli

-200 -300 -400 Afbeelding 4: Voortgang huisvesting verblijfsgerechtigden in Fryslân (2005-2007)

De provincie Fryslân kent al jaren een flinke voorsprong bij de huisvesting van verblijfsgerechtigden. De totale voorsprong van de Friese gemeenten bedroeg per 1 juli 2007 nog 294 verblijfsgerechtigden. Deze voorsprong is de afgelopen jaren echter snel teruggelopen (zo bedroeg de totale voorsprong op 1 januari 2005 nog 536 verblijfsgerechtigden). Deze terugloop vindt versneld plaats doordat enerzijds de voorsprong van de gemeenten die hun taakstelling hebben gerealiseerd afneemt en anderzijds de achterstand van de gemeenten die hun taakstelling niet hebben gerealiseerd oploopt. Niet alleen de totale voorsprong is in de afgelopen jaren afgenomen, ook het aantal gemeenten dat aan haar taakstelling heeft voldaan is afgenomen. Op 1 juli 2006 hadden 10 van de 28 Friese gemeenten4 aan hun taakstelling voldaan, op 1 juli 2007 waren dat er nog maar 7.

25 20 15

Achterlopende gemeenten Voorlopende gemeenten

10 5 0 2005 januari

2005 juli

2006 januari

2006 juli

2007 januari

2007 juli

Afbeelding 5: Aantal voor- en achterlopende gemeenten in Fryslân (2005-2007)

De achterstanden die individuele Friese gemeenten daarbij laten zien zijn zowel absoluut als relatief (afgezet tegen de taakstelling voor die gemeente) vrij hoog.

4 Drie Friese Waddengemeenten (Schiermonnikoog, Terschelling en Vlieland) hebben hun taakstellingen in 1997 overgedragen aan de gemeente Leeuwarden en worden daarom nu niet meegeteld.


Pagina 76/79

Herverdeling In de onderzoeksperiode (2006 - 1e helft 2007) heeft de provincie van één gemeente een verzoek tot herverdeling ontvangen. Aangezien het herverdelingsverzoek paste binnen de door GS vastgestelde beleidslijn heeft GS besloten de taakstelling van de gemeente Ameland tot en met 2006 te herverdelen naar de gemeente Leeuwarden. De provincie Fryslân is in bovengenoemde periode, conform de in april 2005 door GS vastgestelde beleidslijn, niet op eigen initiatief tot herverdeling overgegaan. Beoordeling gemeentelijke verslagen De provincie Fryslân stuurt enige tijd voor afloop van het kalenderhalfjaar iedere gemeente een brief met het verzoek om het standaard verslagformulier in te vullen en terug te sturen. De termijn die de provincie daarbij aan gemeenten geeft varieert en komt de drie laatste taakstellingsperioden (2006-I t/m 2007/I) niet overeen met de wettelijke termijn. Gemeenten kregen namelijk tot respectievelijk 2, 2 en 7 weken na afloop van het kalenderhalfjaar de tijd van de provincie, terwijl de wettelijke termijn 4 weken bedraagt. Uit de onderzochte dossiers blijkt dat de provincie vrij passief toeziet op de indiening van de verslagen door de gemeenten. Uit de onderzochte dossiers blijkt niet dat de provincie formeel rappelleert richting gemeenten waarvan na afloop van de door de provincie gestelde termijn geen verslag is ontvangen. Dit heeft tot gevolg dat er elk half jaar wel één of meerdere gemeenten zijn waarvan in het geheel geen verslag wordt ontvangen. Ook richting gemeenten die het verslag wel indienen volgt er vanuit de provincie geen formele reactie (bijvoorbeeld een bevestiging van ontvangst met een beoordeling van de gemeentelijke prestaties). De verslagen die wel door de provincie worden ontvangen worden gebruikt voor de vulling van een deel van het provinciale verslag. Ook in dat kader vindt echter geen beoordeling plaats van de door de gemeenten opgegeven redenen indien niet aan de taakstelling is voldaan. Taakverwaarlozing (overleg met gemeenten tot indeplaatstreding) Zoals eerder aangegeven heeft GS in 2005 besloten geen gebruik te maken van het sanctieinstrumentarium uit de Huisvestingswet, maar de meest achterlopende gemeenten door bestuurlijke druk te stimuleren om de achterstanden in te lopen. Eind 2005 heeft de provincie Fryslân met zes gemeenten bestuurlijk en één gemeente ambtelijk termijnen afgesproken waarbinnen de taakstelling alsnog gerealiseerd zou moeten zijn. Het betrof hier de gemeenten met absoluut de grootste achterstanden. De provincie was daarbij van mening dat de wettelijk voorgeschreven maximale termijn van 6 maanden niet realistisch is. GS heeft dan ook besloten termijnen te hanteren van 12 en 18 maanden. Verslagen van de gevoerde overleggen zijn in de provinciale dossiers niet aangetroffen. De gemaakte afspraken zijn in twee gevallen (geruime tijd na het overleg) schriftelijk bevestigd. De in de overige vijf overleggen gemaakte afspraken zijn niet schriftelijk vastgelegd. Met de elf overige achterlopende gemeenten heeft in die taakstellingsperiode geen overleg plaatsgevonden over het inhalen van de achterstanden. In de 2006 heeft er pas in de tweede helft van dat jaar overleg plaatsgevonden met achterlopende gemeenten. Met één gemeente heeft bestuurlijk overleg plaatsgevonden en, volgens het provinciale verslag, met vijftien ambtelijk overleg. In het bestuurlijk overleg is afgesproken dat deze gemeente een plan van aanpak zou opstellen. Uit het provinciale dossier blijkt dat dit plan van aanpak door de provincie is ontvangen. In de ambtelijke overleggen gemaakte afspraken zijn niet schriftelijk vastgelegd. Ambtelijk is aangegeven dat de contacten die als ambtelijk overleg zijn aangeduid voor een deel contacten zijn in de


Pagina 77/79

‘zijlijn’ van andere overleggen of contacten per telefoon of e-mail die niet structureel worden gedocumenteerd. In de eerste helft van 2007 heeft er wederom geen overleg plaatsgevonden met de achterlopende gemeenten. Ook met de gemeenten waar in 2005 afspraken mee waren gemaakt dat deze per 1 januari 2007 de taakstellingen zouden hebben gerealiseerd heeft geen overleg plaatsgevonden, ondanks dat bij de meeste van deze gemeenten de achterstanden juist verder zijn opgelopen. Pas in de tweede helft van 2007 heeft weer bestuurlijk overleg plaatsgevonden. In een gezamenlijk overleg met vier achterlopende gemeenten zijn echter geen concrete afspraken gemaakt over binnen welke termijn de achterstanden moeten zijn ingelopen. Daarnaast heeft de provincie in de tweede helft van 2007 een ambtelijke bijeenkomst georganiseerd over de huisvesting van verblijfsgerechtigden en de generaal-pardonners voor alle Friese gemeenten en woningbouwverenigingen. Provinciale verslagen aan de Minister(s) De provincie Fryslân heeft over de vier onderzochte taakstellingsperioden (2005-II t/m 2007-I) haar verslag, over de wijze waarop de provincie invulling heeft gegeven aan haar toezichthoudende taak in het afgelopen kalenderhalfjaar, niet tijdig ingediend. In de eerste drie gevallen betrof het nog een lichte overschrijding van de termijn met 1 tot 2 weken, het laatste provinciale verslag is daarentegen pas 13 weken na het verstrijken van de termijn ontvangen. Inhoudelijk valt aan de verslagen op dat de provincie hierin geen expliciete oordelen uitspreekt over de vraag of er al dan niet sprake is van verwijtbaar gedrag van gemeenten wanneer de taakstelling niet is gehaald. Dossiervorming Binnen de provincie Fryslân wordt niet gewerkt met één dossier per gemeente waarin een compleet overzicht te vinden is van de stand van zaken (zoals afspraken, verslagen van overleggen, correspondentie, mailwisselingen, telefoonnotities, etc). In het archief zijn daarentegen twee dossiers aanwezig waarin stukken worden gearchiveerd die betrekking hebben op het realiseren van de taakstellingen door de Friese gemeenten. In het ene dossier bevinden zich alle gemeentelijke verslagformulieren en in het andere dossier bevindt zich alle andere correspondentie tussen Friese gemeenten en de provincie én de correspondentie tussen de provincie en het Rijk. Uit het onderzoek blijkt echter dat dit dossier niet compleet is en daardoor geen volledig beeld geeft van de contacten/afspraken met gemeenten. Naast de officiële dossiers in het archief bestaan er geen ‘schaduwdossiers’ bij de medewerker, waar eventueel nog aanvullende (en nog niet gearchiveerde) stukken zijn te vinden. Conclusies: • De provincie oefent haar coördinerende, stimulerende, faciliterende en controlerende rol in het kader van de woningbouw adequaat uit. • Doordat de provincie Fryslan de taken op het gebied van huisvestingsverordeningen in de onderzoeksperiode niet heeft hoeven uitvoeren, kan hier geen oordeel over uitgesproken worden. • Het herverdelingsverzoek van de gemeente Ameland heeft de provincie adequaat afgehandeld. • Toezicht op de indiening van de gemeentelijke verslagen en een beoordeling van deze verslagen vindt door de provincie nauwelijks plaats. Weliswaar maakt de provincie in haar eigen verslaglegging een algemene analyse, maar een inhoudelijke beoordeling van de individele gemeentelijke prestaties ontbreekt. • De provinciale verslaglegging aan de minister heeft in de afgelopen vier taakstellingsperioden structureel te laat plaatsgevonden. • De provincie heeft in de afgelopen vier taakstellingsperioden geen formele indeplaatstredingsprocedure gestart terwijl dat wettelijk gezien bij een groot aantal gemeenten had VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM en V&W-taakvelden; deel 2

Pagina 78/79

• •

gemoeten. De dossiers met betrekking tot de huisvesting van verblijfsgerechtigden geven geen volledig beeld weer van de acties van de provincie richting gemeenten en de afspraken met gemeenten. De provinciale keuze in behandeling van de gemeenten bij de toepassing van de regeling tot huisvesting van verblijfsgerechtigden komt inhoudelijk overeen met de rijksdoelstelling. De provincie kiest er echter nadrukkelijk voor deze doelstelling door bestuurlijke overtuigingskracht te bereiken en af te zien van het wettelijke spoor. Uit het saldo blijkt dat deze keus aanvankelijk effectief geweest is maar inmiddels in toenemende mate haar effect verliest. Zowel de totale voorsprong op provinciale schaal is afgenomen als ook het aantal gemeenten dat aan de individuele taakstelling voldoet.

Oordeel: Gezien bovenstaande conclusies moet geconstateerd worden dat de provincie Fryslân in haar totaliteit de taken op het gebied van Wonen wisselend uitvoert. Taken in het kader van de woningbouw en herverdeling worden adequaat uitgevoerd. Toetsing van de overige taken op het gebied van de huisvesting van verblijfsgerechtigden aan het adequaat niveau zou formeel moeten leiden tot een zwaar verbetertraject. De provinciale keuze om door bestuurlijke overtuigingskracht in plaats van gebruikmaking van het wettelijk instrumentarium de doelstellingen te realiseren heeft lange tijd gewerkt. Op provinciaal niveau beschikt de provincie Fryslân over een positief saldo. De effectiviteit van deze keuze neemt echter af waarbij de provinciale voorsprong snel minder wordt en het aantal gemeenten dat de taakstelling haalt afneemt. Verbeterpunten: • In aanvulling op de tot nu toe gevolgde bestuurlijke benadering gebruik maken van het wettelijk instrumentarium. Eventueel kan de provincie daarnaast achterlopende gemeenten ook op een andere manier verplichten aan hun taakstelling te voldoen. • Actief toezien op de indiening van de gemeentelijke verslagen en de gemeentelijke prestaties ook daadwerkelijk beoordelen. • Voldoen aan de wettelijke verplichtingen die de Huisvestingswet stelt aan de indiening van het provinciale verslag. Aanbeveling: • Om de bewaking van de afspraken met gemeenten te verbeteren verdient het aanbeveling om per gemeente één compleet dossier op te bouwen.


Pagina 79/79

Onderzoek VROM en V&Wtaakvelden;

Recommend Documents