Onderzoek VROM-taken Provincie Noord-Holland

VROM-Inspectie Regio Noord-West Kennemerplein 6-8 Postbus 1006 2001 BA Haarlem

Onderzoek VROM-taken Provincie Noord-Holland Feitenrapport

Definitief

Telefoon 023-5150701 Fax 023-5150777 www.vrom.nl

Voorwoord

Provincies vormen een belangrijke partner voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) bij het realiseren van een goede verdeling van de ruimte, gezond wonen en een leefbaar milieu in Nederland. Door het ministerie van VROM is een groot aantal taken en bevoegdheden overgedragen aan de provincies om hier aan bij te dragen. De ministers van VROM en voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI) blijven evenwel verantwoordelijk voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Vanuit die optiek is de VROM-Inspectie in 2005 verzocht onderzoek te doen naar de uitvoering van de VROM-taken door de provincies. Bij het onderzoek in de provincie Noord-Holland is samengewerkt met de Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW). Dit rapport geeft antwoord op de vraag hoe het staat met de uitvoering van de VROM-taken en een drietal V&W-taken door de provincie Noord-Holland. Het doel van het onderzoek is gericht op het zonodig verbeteren van de uitvoering van deze provinciale taken. Daarbij is niet alleen gekeken naar mogelijke verbeteringen door de provincie Noord-Holland maar ook naar zaken waar de provincies van elkaar kunnen leren en zaken die leerzaam zijn voor het Rijk. De resultaten worden in twee delen gepresenteerd. De bestuurlijke samenvatting beschrijft in hoofdlijnen de uitkomsten van het onderzoek en geeft een beschouwing van de resultaten. In het feitenrapport worden de bevindingen, conclusies en aanbevelingen gepresenteerd. In het laatste deel van het feitenrapport zijn de signalen voor het ministerie van VROM opgenomen die voortkomen uit het onderzoek. Ik wil hierbij mijn dank en waardering uitspreken voor de constructieve wijze waarop de provincie NoordHolland aan het onderzoek heeft meegewerkt. Zowel het bestuur als het ambtelijk apparaat van de provincie Noord-Holland hebben zich ingezet om het onderzoek soepel te laten verlopen. Het verheugt mij dat in dit onderzoek de Inspectie Verkeer & Waterstaat heeft deelgenomen aan het onderzoeksteam. Dit past in het streven om op rijksniveau de inspectietaken zoveel als mogelijk te combineren om een efficiënte uitvoering van de rijkstoezichtstaken te bevorderen en tegelijkertijd de toezichtslast voor in dit geval de provincie te verminderen. Tenslotte wil ik ook mijn waardering uitspreken voor de wijze waarop het onderzoeksteam dit onderzoek heeft uitgevoerd. Hugo de Vries Regionaal Inspecteur VROM-Inspectie regio Noord-West Haarlem, juni 2008

Pagina 3/141

1 Doel en opzet onderzoek.......................................................................................................6 1.1 Inleiding 1.2 Doel van het onderzoek 1.3 Onderzoeksopzet

6 6 7

2 De provincie Noord-Holland..................................................................................................9 2.1 Korte beschrijving 2.2 Noord-Holland in feiten en cijfers 2.3 Het provinciale bestuur 2.4 De ambtelijke organisatie 2.5 Delegatie en mandatering naar Amsterdam 2.6 De Randstedelijke Rekenkamer

9 10 12 22 24 27

3 Ruimtelijke ordening............................................................................................................28 3.1 Inleiding 3.2 Streekplan 3.3 Toetsen van ruimtelijke plannen 3.4 Overige wettelijke taken op het gebied van de ruimtelijke ordening 3.5 Stimulering en ontwikkeling

28 28 32 41 43

4 Milieu: algemeen.................................................................................................................45 4.1 Milieubeleidsplan 4.2 Milieuverordening 4.3 Milieuprogramma 4.4 Milieujaarverslag 4.5 Regietaken professionalisering milieuhandhaving

45 47 48 49 50

5 Milieu: vergunningverlening Wet milieubeheer....................................................................54 5.1 Beleid 5.2 Programma 5.3 Uitvoering 5.4 Besluit milieujaarverslaglegging door bedrijven

54 55 56 61

6 Milieu: toezicht en handhaving Wet milieubeheer...............................................................63 6.1 Beleid 6.2 Programma 6.3 Uitvoering 6.4 Gedogen 6.5 Ongewone voorvallen

63 64 68 72 73

7 Milieu: bodem......................................................................................................................75 7.1 Beleid bodemsanering en bodembescherming 7.2 Programmering bodemsanering en bodembescherming 7.3 Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; coördinerende taak 7.4 Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening en handhaving algemeen 7.5 Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening 7.6 Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; toezicht en handhaving 7.7 Onderhoudsbaggeren

75 78 81 83 84 88 91

8 Milieu: geluid, zwemwater, rioleringen.................................................................................94 8.1 Wet geluidhinder 8.2 Wet en besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden 8.3 Riolering en lozingen in niet-gerioleerde gebieden

94 100 102

9 Milieu: Besluit luchtkwaliteit...............................................................................................106 9.1 Beleid 9.2 Programma 9.3 Uitvoering

106 107 109

10 Milieu: externe veiligheid.................................................................................................111 10.1 Beleidsvisie externe veiligheid 10.2 Besluit risico zware ongevallen 10.3 Besluit externe veiligheid inrichtingen 10.4 Vuurwerkbesluit 10.5 Risicoregister/risicokaart VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM-taken Provincie Noord-Holland

111 114 118 120 122 Pagina 4/141

10.6 Vervoer gevaarlijke stoffen

123

11 Wonen.............................................................................................................................125 11.1 Woningbouwafspraken en –productie 11.2 Evaluatie 11.3 Toezichtstaken statushouders

125 127 128

Signalen voor het ministerie van VROM .............................................................................133 Bijlage 1 Lijst van afkortingen..............................................................................................136 Bijlage 2 Wensen/verwachtingen van Gedeputeerde Staten..............................................139 Bijlage 3 Onderzoeksteam..................................................................................................140

VROM-Inspectie juni 2008 Onderzoek VROM-taken Provincie Noord-Holland

Pagina 5/141

1

1.1

Doel en opzet onderzoek

Inleiding

Provincies vervullen een belangrijke rol in de uitvoering en de resultaten van het beleid van het ministerie van VROM. Daartoe hebben zij een groot aantal taken in medebewind opgedragen gekregen. De ministers van VROM en voor WWI zijn echter politiek verantwoordelijk voor de uitvoering van de VROM-taken voor zover deze in medebewind aan andere overheden zijn opgedragen. Met de uitvoering van provincieonderzoeken geeft de VROM-Inspectie vanaf 2005 inhoud aan de wettelijke toezichtstaak die de minister van VROM heeft op de uitvoering van VROM-taken door de provincies. Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek dat de VROM-Inspectie samen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat in de periode augustus tot en met december 2007 heeft uitgevoerd naar de uitvoering van VROM-taken en een drietal V&W-taken door de provincie Noord-Holland. Bij dit onderzoek is in principe het uitvoeringsjaar 2006 beoordeeld. In 2006 is de provincie gereorganiseerd. Daarbij zijn vergunningverlening en handhaving gescheiden. Om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de vraag van Gedeputeerde Staten of deze reorganisatie heeft geleid tot een verbetering van de kwaliteit, is ook het eerste deel van het uitvoeringsjaar 2007 beoordeeld. In de tekst zijn de gebruikte afkortingen toegelicht, maar ook opgenomen in bijlage 1.

1.2

Doel van het onderzoek

Het hoofddoel van het onderzoek is zicht te krijgen op de wijze waarop de provincie Noord-Holland invulling geeft aan de aan haar opgedragen VROM-taken en een aantal V&W-taken. Naar aanleiding van de resultaten, verbeterpunten en aanbevelingen van dit onderzoek zal zonodig een proces in gang worden gezet dat is gericht op verbetering van de kwaliteit van de beleidsformulering, programmering en uitvoering van deze taken door de provincie. Daarnaast kan het onderzoek bijdragen aan de verbetering van beleid en –regelgeving op rijksniveau. Tenslotte bieden de provincieonderzoeken gezamenlijk inzicht in het landelijk presteren van de provincies. Met de provincieonderzoeken zet de VROM-Inspectie samen met de Inspectie Verkeer & Waterstaat een driezijdig leer- en verbeterproces in gang: • wat kunnen de provincies van het Rijk leren; • wat kan het Rijk van de provincies leren en • wat kunnen de provincies van elkaar leren. Hiermee beogen de inspecties bij te dragen aan de verdere verbetering van de uitvoering van de VROMen V&W-taken door de provincies en daarmee aan de verbetering van inrichting, leefbaarheid en aanzien van Nederland. Het provincieonderzoek staat daarmee in het teken van de recente beleidsontwikkeling ter versterking van de doelmatigheid en kwaliteit van het toezicht door het Rijk.

Pagina 6/141

1.3

Onderzoeksopzet

Voor de uitvoering van het onderzoek is een methodiek ontwikkeld, waarover op een aantal momenten overleg is gevoerd met het Interprovinciaal Overleg (IPO). Deze methodiek gaat uit van de visie dat een ideale uitvoering van taken is geborgd indien voor ieder taakveld een optimale mix aanwezig is van beleid, programmering en uitvoering. Daar waar beleid, programma en uitvoering elkaar niet overlappen is sprake van een niet-optimale organisatie. In onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven.

Optimale organisatie

Window dressing

Programma Planning

Visie/beleid Beleid

Uitvoering Toeval

Ad - hoc / Hobby

Op 9 juli 2007 is het onderzoek door de regiodirecteur van de VROM-Inspectie Noord-West, de heer O.F.J. Welling, mondeling aangekondigd en toegelicht aan Gedeputeerde Staten, vertegenwoordigd door gedeputeerde A. Moens. Tevens hebben Gedeputeerde Staten gebruik gemaakt van de mogelijkheid hun wensen en verwachtingen ten aanzien van het onderzoek aan te geven1. In het onderzoek zijn deze wensen/verwachtingen zoveel mogelijk meegenomen. Het onderzoek bestond uit drie fasen: de voorbereidingsfase, de verificatiefase en de rapportagefase. Het feitelijke onderzoek is gestart op 20 augustus 2007. In de voorbereidingsfase is een globaal profiel van de provincie opgesteld. Op basis van dit profiel en eigen onderzoek van beschikbare documenten heeft het onderzoeksteam hypothesen opgesteld, die mede richtinggevend waren bij de uitvoering van het onderzoek. In principe hebben de inspecties het functioneren van de provincie in het jaar 2006 onderzocht. Waar nodig is teruggeblikt naar het verleden, of rekening gehouden met de ontwikkelingen en prestaties in 2007. Tijdens de voorbereidings- en verificatiefase is een grote hoeveelheid documenten bestudeerd, zijn interviews gehouden en dossiers onderzocht. De dossiers zijn geselecteerd aan de hand van door de provincie verstrekte overzichten. De selectie heeft gericht, maar ook aselect plaatsgevonden. Ofschoon gelet op het aantal geselecteerde dossiers geen sprake is van een statistisch verantwoorde representatieve steekproef, geven de bevindingen van het dossieronderzoek, samen met de resultaten van de interviews en het documentenonderzoek, een voldoende beeld van het beleid, de programmering en de uitvoering van de VROM- en V&W-taken. Met de provincie is afgesproken om de dossiers van de hele grote inrichtingen, zoals Corus en Schiphol, buiten de dossierselectie te laten. Hiermee is beoogd om zo veel mogelijk het onderzoek te richten op de structuur van de uitvoering van de taken door de provincie en niet op de aanpak

1

Zie bijlage 2 Pagina 7/141

van grote, veelal complexe dossiers. De selectie van dossiers is voorafgaand aan het dossieronderzoek aan de provincie voorgelegd en besproken. De oordeelsvorming heeft aan de hand van geformuleerde adequate niveaus (of referentiemodellen in het geval van IVW) en op basis van professional judgement van de inspectiemedewerker plaatsgevonden. De adequate niveaus en referentiemodellen zijn bekend bij de provincie Noord-Holland en vooraf voor ieder taakveld benoemd, na overleg met het IPO. Vanwege de omvang zijn de adequate niveaus en referentiemodellen niet als bijlage bij dit rapport gevoegd. De adequate niveaus zijn op de internetpagina’s van het ministerie van VROM beschikbaar. De definitieve versie van dit rapport wordt ook op de website van VROM geplaatst. In de rapportagefase heeft het team de conclusies per taakveld vastgelegd met de daaraan gekoppelde verbeterpunten en aanbevelingen. Bij ieder verbetertraject zijn één of meerdere verbeterpunten (voor wettelijke taken) of aanbevelingen (voor niet-wettelijke taken) geformuleerd. Voor de niet-wettelijke taken kunnen ook verbetertrajecten met aanbevelingen zijn geformuleerd, op grond van de onderzoeksvisie die een adequate borging van de kwaliteit veronderstelt indien een optimale mix aanwezig is van beleid, programmering en uitvoering. Niet alle verbeterpunten en aanbevelingen hebben hetzelfde gewicht. De mogelijke conclusies zijn: • De provincie excelleert bij de uitvoering van de taak. Hiermee komt tot uitdrukking dat de inspecties van mening zijn dat deze aanpak als voorbeeld kan dienen voor andere provincies. • De provincie voert de taak adequaat uit; er is geen verbetertraject nodig. • Een licht verbetertraject is nodig of wordt geadviseerd voor de uitvoering van de taak. De inspecties willen met de provincie afspraken maken om op deelaspecten van de uitvoering van de taak tot verbetering te komen, of adviseren daartoe indien het een niet-wettelijke taak betreft. • Er is een zwaar verbetertraject nodig voor de uitvoering van de taak. De inspecties willen afspraken maken om op vrijwel alle aspecten van de uitvoering van de taak tot ingrijpende verbetering te komen. Dit kan ook betrekking hebben op niet-wettelijke aspecten. Om het proces te versnellen zijn, zoveel mogelijk, lopende het onderzoek de conceptteksten voor het eindrapport (exclusief het oordeel en eventuele aanbevelingen of verbeterpunten) ambtelijk voorgelegd aan de betrokken provinciemedewerkers en zijn op basis daarvan aanpassingen doorgevoerd. Het concepteindrapport is, inclusief de bestuurssamenvatting, op ambtelijk niveau met de provincie besproken op 11 maart 2008. Namens de provincie waren bij dit overleg aanwezig: mevrouw N. Beekman (sectormanager Milieu van de directie Beleid), mevrouw J. van Arum (waarnemend sectormanager Water van de directie Beleid), de heer P. Strijp (sectormanager Ruimtelijke Inrichting van de directie Beleid), de heer J. Broek (sectormanager Vergunningen van de directie SHV) en de heer E. Langereis (waarnemend sectormanager Handhaving van de directie SHV). Vervolgens is het definitieve rapport op (datum) besproken in een bestuurlijk overleg tussen de gedeputeerden (namen), de regiodirecteur van de VROM-Inspectie Noord-West en de hoofdinspecteur Toezichteenheid Waterbeheer van de Inspectie Verkeer & Waterstaat .

Pagina 8/141

2

2.1

De provincie Noord-Holland

Korte beschrijving

Noord-Holland bestaat grotendeels uit een kopvormig schiereiland tussen de Noordzee, de Waddenzee en het IJsselmeer. In het zuiden grenst de provincie aan Zuid-Holland en Utrecht, in het oosten via de Houtribdijk aan de provincie Flevoland en in het noorden via de Afsluitdijk aan de provincie Friesland. De provincie kan worden onderverdeeld in een noordelijk en een zuidelijk deel, waarbij het Noordzeekanaal als grens fungeert. Ten zuiden van het Noordzeekanaal liggen de stedelijke gebieden van Amsterdam, Haarlem, de Haarlemmermeer met de luchthaven Schiphol en tevens het Gooi, eveneens een dichtbevolkt gebied, maar met een landschappelijk geheel ander karakter (bosrijk en niet geheel vlak). Ten noorden van het Noordzeekanaal bevinden zich de Zaanstreek en andere, kleinere, delen van de Amsterdamse agglomeratie. De dichtstbevolkte zone loopt tot iets voorbij de stad Alkmaar. Er bevinden zich in dit deel van de provincie ook landelijker gebieden: Waterland, de grote droogmakerijen (Schermer, Beemster, Wormer en Purmer) en geheel in het noorden het uitgestrekte Westfriesland, Wieringermeer, het voormalige eiland Wieringen en het waddeneiland Texel. De westkust van de provincie wordt grotendeels door duinen beschermd. Hier liggen bekende badplaatsen als Zandvoort, Egmond en Bergen. De streek tussen Haarlem, Velsen (aan beide zijden van het Noordzeekanaal), Beverwijk en Alkmaar heet Kennemerland. Ten noorden hiervan ligt de oude marktplaats Schagen en op de noordpunt van het schiereiland de marinehaven Den Helder, tevens veerhaven voor Texel. Aan de oostkust liggen historische steden als Hoorn, Enkhuizen, Medemblik, Monnickendam en Edam en ook het eiland Marken en de vissersplaats Volendam. De voornaamste binnenwateren in Noord-Holland zijn het IJ (ooit een zeearm) en het Noordzeekanaal met de daarin, al dan niet via zijkanalen, uitmondende riviertjes Amstel, Zaan en Spaarne. Verder doorsnijdt het Noordhollandsch Kanaal de provincie van noord naar zuid en begint in Amsterdam het AmsterdamRijnkanaal. Met name in het noorden van Noord-Holland zijn veel polders met vruchtbare grond. Die grond wordt gebruikt voor veeteelt en land- en tuinbouw. Maar ook de bloembollenteelt in Noord-Holland is heel bekend. De bloembollen worden vooral geteeld op de zandgronden van Julianadorp en omstreken. Verder is Noord-Holland een belangrijke doorvoerprovincie. Veel producten gaan via deze provincie de hele wereld over. Veel mensen werken in het havengebied (IJmuiden en Amsterdam) en op Schiphol. Ten noorden van het Noordzeekanaal bij Beverwijk liggen de hoogovens van Corus, eveneens een belangrijke werkgever. Noord-Holland is een provincie met ruim 2,5 miljoen inwoners, verdeeld over 61 gemeenten. Het provinciebestuur zetelt in Haarlem, de hoofdstad van de provincie. Pagina 9/141

2.2

Noord-Holland in feiten en cijfers

Inwoners en oppervlakte Aantal inwoners: 2.613.992 (2007) Aantal woningen: 1.183.007 (2007) Oppervlakte land in vierkante kilometers: 2.671 (2006) Aantal inwoners per vierkante kilometers: 978 (2007) Lengte van de kustlijn (in kilometers): 260 (2007) Gemeenten en waterschappen Aantal gemeenten: 61 (2007) Aantal waterschappen: 3 (2007)

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.

Aalsmeer Alkmaar Amstelveen Amsterdam Andijk Anna Paulowna Beemster Bennebroek Bergen Beverwijk Blaricum Bloemendaal Bussum Castricum Den Helder Diemen Drechterland Edam-Volendam Enkhuizen Graft-De Rijp Haarlem Haarlemmerliede en Spaarnwoude Haarlemmermeer Harenkarspel Heemskerk Heemstede Heerhugowaard Heiloo Hilversum Hoorn Huizen

32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61.

Koggenland Landsmeer Langedijk Laren Medemblik Muiden Naarden Niedorp Oostzaan Opmeer Ouder-Amstel Purmerend Schagen Schermer Stede Broec Texel Uitgeest Uithoorn Velsen Waterland Weesp Wervershoof Wieringen Wieringermeer Wijdemeren Wormerland Zaanstad Zandvoort Zeevang Zijpe

Pagina 10/141

Bedrijfsleven Bedrijventerreinen (Bruto opp. in hectares): 11.113 (2005) Bruto binnenlands product (in mln euro’s): 91.303 (2004) Aantal (bedrijfs-)vestigingen: 187.700 (2005) - waaronder in landbouw en visserij: 7.500 (2005) - waaronder in industrie en bouwnijverheid: 26.900 (2005) - waaronder in commerciële dienstverlening: 117.300 (2005) - waaronder in niet-commerciële dienstverlening: 35.900 (2005) Aantal actieve buitenlandse ondernemingen: 1.300 (2005) Wegen en Verkeer Wegennetwerk (kilometers): 12.975 (2006) Aantal geregistreerde personenauto’s: 1.044.088 (2007) Aantal geregistreerde bedrijfsvoertuigen: 256.329 (2007) Aantal geregistreerde motorfietsen: 86.209 (2007) Aantal opcenten op de motorrijtuigenbelasting: 63,4 (2006) Arbeidsmarkt Aantal werkenden:1.304.400 (2005) - waaronder in landbouw en visserij: 24.300 (2005) - waaronder in industrie en bouwnijverheid: 179.800 (2005) - waaronder in commerciële dienstverlening: 698.000 (2005) - waaronder in niet-commerciële dienstverlening: 402.300 (2005) Aantal werkzoekenden: 108.553 (2006)

Pagina 11/141

2.3

Het provinciale bestuur

Provinciale staten Provinciale Staten telt per maart 2007 55 leden, verdeeld over 9 fracties. De zetelverdeling voor de periode 2007-2011 is als volgt: VVD: 13 zetels PvdA: 11 zetels CDA: 10 zetels SP: 9 zetels GroenLinks: 4 zetels D66: 2 zetels Partij voor de Dieren: 2 zetels ChristenUnie-SGP: 2 zetels Ouderenpartij N-H/VSP: 1 zetel Fractie Braam: 1 zetel Gedeputeerde Staten Op 12 april 2007 is het nieuwe college van Gedeputeerde Staten geïnstalleerd. Het college bestaat uit: Harry Borghouts (Commissaris van de Koningin) • PS- en GS-zaken • Openbare orde en veiligheid • Risicokaart • Coördinatie Veiligheidsgebieden • Internationale Betrekkingen • Facilitaire Zaken • Leveringen door derden • Juridische Zaken • Integriteit • Huisvestingsfaciliteiten • Paviljoen Welgelegen • Intern provinciaal archief • Voormalig personeel en Outsourcing Ton Hooijmaijers (VVD) • Ruimtelijke Ordening, inclusief bouwen in het water • Grondbeleid • Volkshuisvesting kwantitatief • Investeringsimpuls Stedelijke Vernieuwing (ISV) • Financiën en Deelnemingen • Strategie en Beleidsplanning • Schiphol • Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS) • Commissie Regionaal Overleg Schiphol (CROS) • Mainport & Groen • Communicatie & Sponsoring • Promotie & Acquisitie (primus) • Huisvesting Jaap Bond (CDA) • Economische zaken • Landbouw en Landinrichting • Visserij • Ontwikkeling en Beheer Recreatieschappen Pagina 12/141

• • • • • •

Provinciaal Overleg Landelijk Gebied (POL) Nationale Parken (Texel, Kennemerduinen) Promotie & Acquisitie (secundus) Acquisitie Havens Buitenland (secundus) Toerisme en Recreatie Herstructurering en Innovatief Ruimtegebruik op Bedrijventerreinen (HIRB) in combinatie met duurzaamheid

Cornelis Mooij (VVD) • Wegen • Verkeer • Vervoer • Zeehavens; • Acquisitie Havens Buitenland (primus) • Regionale Samenwerking Amsterdam (RSA) (primus) • Baggeren van vaarten Rinske Kruisinga (CDA) • Stelling van Amsterdam (incl. Hollandse Waterlinie) • Europa • Provinciale archiefinspectie • Regionale en Historische Archieven • Water • Kustvisie (Markermeer, IJmeer) • Waddenzee • Waddencommissie, exclusief Waddenfonds Albert Moens (GroenLinks) • Milieu • Coördinatie Baggerproblematiek • Duurzame Energie • Ontwikkeling en Beheer Natuur • Ontgrondingen • Stimulering Gemeentelijke Samenwerking • Coördinatie Luchtkwaliteit en ICT (intern) Peter Visser (PvdA) • Coördinatie Landelijk Gebied (inclusief Groene Hart, Laag Holland, GNR) • Flora- en Faunabeleid • Coördinatie Klimaat • Bestuurszaken (inclusief Randstad, IPO en secundus RSA) • Personeel & Organisatie • Kennis & Beleidsevaluatie • Subsidies • Financieel Toezicht Gemeenten • Waddenfonds en ICT (extern) Sascha Baggerman (PvdA) • Zorg, Welzijn, Cultuur en Sport • Onderwijs en Arbeidsmarkt • Volkshuisvesting kwalitatief (regionale woonvisies, doelgroepen) • Mediabeleid • Emancipatie

Pagina 13/141

Op de foto v.l.n.r Jaap Bond (CDA), Haro Oppenhuis de Jong (provinciesecretaris), Rinske Kruisinga (CDA), Albert Moens (GL), Harry Borghouts (cvdK), Peter Visser (PvdA), Sacha Baggerman (PvdA), Cornelis Mooij (VVD) en Ton Hooijmaijers (VVD) Op 5 april 2007 is het nieuwe collegeprogramma 2007-2011 gepresenteerd getiteld ‘Krachtig in Balans’. In dit programma van VVD, PvdA, CDA en GroenLinks zijn de volgende 10 punten opgenomen:

Uit: Krachtig in Balans, collegeprogramma 2007-2011 1. GS zetten stimulering van de regionale economie krachtig door • GS willen een krachtig ontwikkelingsbedrijf voor het Noordzeekanaalgebied • GS willen snel convenanten met Rijk en Luchtvaartsector over de korte en middellangetermijn ontwikkeling van Schiphol, mét verruiming van het nachtregime van 6 naar 7 uur • GS blijven ruim dertig miljoen euro reserveren voor de Tweede Grote zeesluis • GS gaan meer energie inzetten om bedrijven voor de regio te behouden en bedrijven naar onze regio toe te trekken 2. GS werken hard aan betere bereikbaarheid • GS gaan de aanleg van de N201 voltooien in 2011 • GS willen, onder voorwaarden, een proef met rekeningrijden • GS willen een proef met gratis OV • GS willen zo snel mogelijk besluitvorming door het Rijk over de uitbreiding van de wegverbinding tussen Amsterdam/Schiphol en Almere (stroomlijnvariant A6-A9), over een nieuwe openbare vervoerverbinding tussen Amsterdam en Almere en over de aansluiting A8–A9. 3. GS pakken hun verantwoordelijkheid voor milieu, klimaat en duurzame energie • GS investeren 9 miljoen euro in de Groene Uitweg; een project om het gebied rond de A6/A9 op te knappen. • GS zetten investeringen voort voor ‘water als economische drager’, ‘kleine landschapselementen’ en ‘beheer en onderhoud van natuurgebieden’ • GS ontwikkelen een investeringsprogramma klimaat en duurzame energie • GS zetten zich in voor behoud van het karakteristieke Noord-Hollandse landschap

Pagina 14/141

4. GS maken steviger gebruik van hun bevoegdheden • GS gaan door met grote projecten zoals de Wieringerrandmeer en KNSF/Bloemendalerpolder. Als medewerking van gemeenten uitblijft maken GS gebruik van hun aanwijzingsbevoegdheid • GS gaan samenvoeging van gemeenten aanpakken wanneer ze zelf hiertoe onvoldoende initiatieven ondernemen • Als Anna Paulowna geen overeenstemming bereikt over uitbreiding van de haven van Den Helder, maken GS gebruik van hun aanwijzingsbevoegdheid • Indien betrokken gemeenten niet overgaan tot het realiseren van noodzakelijke regionale baggerdepots geven GS die gemeenten een aanwijzing 5. GS zijn zich bewust van wat ze waar bouwen en ontwikkelen • GS zijn zeer terughoudend ten aanzien van bebouwing in het IJmeer, Markermeer en IJsselmeer • GS gaan gedifferentieerd woningaanbod bevorderen voor doorstroming op de woningmarkt • Bebouwing in de 20Ke-zone contour van Schiphol kan, maar op eigen risico. Zodat burgers weten waar ze aan beginnen • GS schrappen de huidige nieuwbouwplannen voor het Provinciehuis en komen met nieuwe. 6. GS zetten een bonus op intensief ruimtegebruik • GS gaan verrommeling van het landschap tegen. • Er komen extra co-financieringsmogelijkheden voor EU-projecten • GS zetten de regeling Herstructurering en Intensivering Bedrijventerreinen (HIRB) voort, ze verlengen de tweede tranche ISV-gelden en zetten de Regionale Economische Samenwerking voort 7. GS streven naar een leefbare provincie voor iedereen • GS pakken de problemen in de Jeugdzorg aan; het aanvalsplan wordt onverkort uitgevoerd. • GS stellen een Jeugdsportfonds in • GS binden samen met belangenorganisaties de strijd aan tegen vijandigheid op seksuele geaardheid. • GS willen actie tegen radicalisering van de samenleving 8. GS werken actief aan efficiënt bestuur • Binnen een jaar komen GS met een notitie over het opschonen van bestuurlijke overlegorganen, zoals de stadsregio Amsterdam, Regio Randstad, Noordvleugel, het gewest Gooi- en Vechtstreek en het Landschap Laag Holland. • GS stellen 1 (digitaal) meertalig loket in voor bedrijven, zowel binnen als buiten de regio • Waar mogelijk verkorten GS procedures • In het kader van het subsidiebeleid worden alle steunfuncties op hun effectiviteit en output onderzocht • GS willen meer doen aan de zichtbaarheid van de provincie en kopen programma’s in bij regionale omroepen 9. GS geven een forse investeringsimpuls • GS investeren de komende vier jaar voor meer dan 131 miljoen euro in nieuw beleid. Deze extra kosten worden voor het grootste deel binnen de bestaande begroting opgevangen. De inwoners van Noord-Holland zullen hier vrijwel niets van merken door de beperkte stijging van de opcenten (gemiddeld 1,38 euro per auto per jaar).

Pagina 15/141

10. GS leggen accenten soms anders dan voorheen • GS zijn tegen het splitsen van NUON en tegen een fusie van NUON met Essent • GS beëindigen het huidige beleid rond ontwikkelingssamenwerking. Wel verlenen GS incidentele financiële steun bij rampen • GS willen één grote regionale omroep

Aangezien het onderzoek voornamelijk terugkijkt naar het uitvoeringsjaar 2006 is het van belang om ook aan te geven wat er in het programma van het vorige college van Gedeputeerde Staten met betrekking tot de VROM-onderwerpen was opgenomen. Op 17 maart 2003 kondigden VVD, CDA, Groen Links en D66 het collegeprogramma “Bruggen slaan” aan. In dit programma zijn de volgende uitgangspunten op VROMgebied opgenomen:

Uit: Bruggen slaan, collegeprogramma 2003-2007

RUIMTELIJKE ORDENING EN WATER Algemeen Het Ruimtelijke Ontwikkelingsbeleid voor de periode 2003-2007 is een beleid op hoofdlijnen, waarbij een zorgvuldige afweging gemaakt wordt tussen de ruimtebehoeften voor wonen, werken, landbouw, recreatie, groen en natuur, gebaseerd op de kernpunten leefbaarheid, bereikbaarheid, kwaliteit en duurzaamheid. De provincie neemt het voortouw bij de coördinatie van bovengemeentelijke ruimtelijke ontwikkeling. De provincie bevordert dat gemeenten daadkrachtig hun verouderde bestemmingsplannen actualiseren. De provincie zal eventueel gebruik maken van artikel 31 van de wet op de ruimtelijke ordening om te bewerkstelligen dat gemeenten voortgang maken met het actualiseren van bestemmingsplannen. Verstedelijking De onafhankelijk en objectief vastgestelde behoefte aan woningen is uitgangspunt voor ons beleid. Wij willen in eerste instantie in die behoefte kunnen voorzien middels verdichting en intensivering binnen de bestaande bebouwing. Daarbij hanteren we de voorwaarden van kwantiteit, kwaliteit, diversiteit en tijdigheid. Wij zullen hierover bindende afspraken met gemeenten maken, waarbij eventuele financiële ondersteuning in het kader van de stedelijke vernieuwing (ISV) tot de mogelijkheden behoort. Wanneer er niet aan de voorwaarden kan worden voldaan, zullen uitleglocaties in overweging worden genomen. Open ruimte en natuurcompensatie Open ruimten blijven in principe bestemd voor groene en agrarische functies. In geval van bebouwing of aanleg van infrastructuur vindt compensatie plaats in nieuwe natuurgebieden of natuurwaarden, bij voorkeur in de naaste omgeving. Kleine kernen

Pagina 16/141

Kleine kernen krijgen de gelegenheid woningen te bouwen, binnen bij het streekplan vast te stellen rode contouren, na beoordeling van door de gemeenten aan te dragen argumenten, waarbij leefbaarheid, woningbehoefte en behoud van voorzieningen ter plaatse of in de naaste omgeving leidraad zijn. Maatwerk is nodig, waarbij wij in regionaal perspectief van kern tot kern de mogelijkheden zullen bepalen.

Pagina 17/141

Streekplan Noord-Holland Zuid Het vastgestelde streekplan Noord-Holland Zuid is uitgangspunt. Uitwerkingen zullen plaatsvinden op basis van de uitgangspunten zoals die in het streekplan en/of dit collegeprogramma zijn vastgelegd. Nog in 2003 zal het Uitvoeringsprogramma voor het streekplan Noord-Holland Zuid worden vastgesteld. Streekplan/ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord Bij het opstellen van het ontwikkelingsbeeld (conform de nieuwe wet op de Ruimtelijke Ordening) of streekplan Noord-Holland Noord zal getracht worden de woon-werkbalans meer in evenwicht te brengen. Daarbij wordt uitgegaan van de eigen identiteit en eigen (woning)behoeften van het streekplangebied. Het streekplan zal een helder toetsingskader worden. Indien de ontwikkeling van de werkgelegenheid dit vraagt zal er ruimte komen voor bereikbare bedrijfsterreinen. In het streekplan zal gewerkt worden met rode contouren rond woongebieden. De provincie betrekt onder andere het samenwerkingsverband NoordWest 8 bij de streekplanontwikkeling. Wonen Een actieve rol van de provincie op het gebied van de volkshuisvesting is noodzakelijk om bij te dragen aan de beschikbaarheid van voldoende betaalbare huur- en koopwoningen. De provincie vervult daarbij vooral een rol als aanjager en stimulator. Zij stimuleert en ondersteunt gemeenten bij het op gang houden van de bouwproductie en het realiseren van een gevarieerd aanbod van woningen. De provincie bevordert realisering van gevarieerde woonwijken met ruimte voor groen, water en werken. Met name heeft zij aandacht voor de huisvestingsbehoefte van starters en senioren. Hierdoor kan ook de doorstroming weer op gang komen. Het college bevordert dat wordt gebouwd met milieuvriendelijke duurzame materialen. Nieuwe woonwijken moeten zo energiezuinig mogelijk worden ontworpen. Bedrijventerreinen De onafhankelijk en objectief vastgesteld behoefte aan bedrijventerreinen is uitgangspunt voor ons beleid. Wij willen in eerste instantie in die behoefte voorzien door actieve herstructurering en herinrichting van de bestaande bedrijventerreinen. Daarbij hanteren we de voorwaarden van kwantiteit, kwaliteit, diversiteit en tijdigheid. Wij zullen hierover bindende afspraken met gemeenten maken. Wanneer er niet aan de voorwaarden kan worden voldaan, zullen uitleglocaties in overweging worden genomen. Schiphol Schiphol blijft op de huidige plaats. Schiphol mag groeien binnen de door het Rijk bepaalde milieugrenzen. Bij eventuele aanleg en ingebruikname van een nieuwe baan moet tegelijkertijd een van de bestaande banen gesloten worden. De landzijdige bereikbaarheid van Schiphol moet worden verbeterd. Door de opening van de Polderbaan van Schiphol is de geluidsoverlast van vliegtuigen in sommige delen van de provincie verschoven of toegenomen. De provincie coördineert via de Bestuurlijke Regiegroep Schiphol de plaatsing van extra meetpunten voor geluid om te controleren of de overlast van het vliegverkeer binnen de afgesproken normen blijft.

Pagina 18/141

Tweede grote zeesluis De tweede grote zeesluis is noodzakelijk voor het behoud van de bestaande werkgelegenheid en de ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten waarbij zoveel mogelijk toegevoegde waarde voor de regio ontstaat. De aanleg van de sluis betreft een primaire verantwoordelijkheid van het Rijk. Wanneer het Rijk die verantwoordelijkheid niet volledig neemt, dan is de provincie bereid om de gereserveerde middelen in te zetten mits alle betrokkenen, de gemeente Amsterdam en belanghebbenden, o.a. uit de sector, bereid zijn in de financiering bij te dragen.

Pagina 19/141

Water Zeespiegelstijging en bodemdaling plaatsen Noord-Holland nu en vooral in de toekomst voor belangrijke waterhuishoudkundige problemen. Daarom is de bescherming van de inwoners van de provincie Noord-Holland tegen overstromingen en wateroverlast uitgangspunt voor ons beleid. Daarbij zullen we van plaats tot plaats en van geval tot geval kijken naar de oplossingen die ons ter beschikking staan; keren, uitslaan en/of bergen. Ook het toepassen van dynamisch peilbeheer in bepaalde gebieden wordt bekeken. De uitwerking van de visie Hollandse kust moet maatwerk zijn, waarbij primair de kustverdediging zeewaarts gericht moet zijn. GroenLinks tekent aan primair voorstander te zijn van landwaarts gerichte oplossingen. Er zal meer duidelijkheid moeten komen over de ‘stand still’ functie van het IJsselmeer, met het oog op nadere beslissingen. Bij de te kiezen oplossingen willen we ongewenste natuur- en milieueffecten zoveel mogelijk vermijden. We denken aan verdroging en eventuele nadelige gevolgen van gebiedsvreemd water. Afgezien van de hierboven geschetste problemen biedt water onze provincie ook vele mogelijkheden zoals als economische drager, voor vervoer over water, waterrecreatie en watertoerisme. MILIEU Richtsnoer bij het te voeren milieubeleid is het bevorderen van duurzaamheid. Energiebesparing en zuinig omgaan met natuurlijke grondstoffen zijn daarbij leidend. Bij het investeren in duurzaamheid wordt zoveel mogelijk het principe gevolgd dat geïnvesteerd wordt daar, waar het meeste milieuvoordeel behaald kan worden. Uitgangspunt voor het te voeren beleid is handhaving van regels. De regels zelf zullen getoetst worden op hun handhaafbaarheid. Nagegaan zal worden waar intensivering van de controle nodig is. Samenwerking met gemeenten, waterschappen, rijksinspecties en justitie op het gebied van handhaving is nodig. Ook bij de bestrijding van CO2-uitstoot geldt het principe: behaal het grootste milieuvoordeel met zo weinig mogelijk middelen opdat een zo groot mogelijk resultaat behaald kan worden. Het CO2-steunpunt wordt ook na 2005 gehandhaafd. De provincie streeft ernaar dat in 2007 200 Megawatt energie duurzaam wordt opgewekt. Ontwikkeling van wind- en zonne-energie staat hierbij voorop. Gedeputeerde staten doen nadere voorstellen om plaatsen voor energieparken aan te wijzen. De provinciale organisatie zelf investeert in bedrijfsinterne milieuzorg en rapporteert jaarlijks aan Provinciale Staten welke plannen er zijn en welke resultaten behaald zijn. De provincie zelf gaat zo snel mogelijk over op groene energie. De provincie bevordert samen met een energiebedrijf dat op scholen zonnecelinstallaties worden aangebracht.

Pagina 20/141

Zowel ten behoeve van waterbeheer en waterberging als uit milieu-oogpunt is het geboden in de komende statenperiode ernst te maken met het baggeren van vervuilde bodems. Ingezet wordt op innovatieve methodes tot hergebruik van baggerslib, maar indien deze methodes ontoereikend zijn, zullen depots worden aangewezen. De provincie brengt de lokale luchtkwaliteit in kaart en stelt – in het belang van de gezondheid van haar inwoners – een actieprogramma op, dat erop gericht is dat overal in Noord-Holland de (streef)normen voor de kwaliteit van lucht, bodem en water worden nageleefd en gecontroleerd. Als de vastgestelde grenswaarden worden overschreden, zoekt de provincie naar mogelijkheden om de overschrijding terug te dringen.

Pagina 21/141

De Europese normen voor fijnstof worden door de provincie als uitgangspunt genomen; zodra het landelijke beleid is vastgesteld wordt een actieplan ontwikkeld om aan de Europese normen te voldoen. Bij provinciale wegen wordt indien noodzakelijk overgegaan op Led-verlichting, mits dit in overeenstemming is met de verkeersveiligheid en inpasbaar is binnen de begrotingsposten. In deze collegeperiode wordt een uitgebreide proef met asfaltwarmte gedaan. De provincie zal gemeenten stimuleren om in hun bestemmingsplannen aandacht te geven aan o.a. duurzame energie, duurzaam bouwen en zongericht verkavelen.

Aan het einde van de collegeperiode (2003-2007) is in 2006 het collegeprogramma geëvalueerd. Eén van de vragen die het huidige college van Gedeputeerde Staten bij aanvang van het onderzoek aan de VROMInspectie heeft gesteld, is in hoeverre in het recente verleden genoeg is gedaan aan natuur- en watercompensatie. In de evaluatie staat vermeld dat uit een eind 2005 uitgevoerde inventarisatie is gebleken dat sinds de vaststelling van de provinciale gedragslijn compensatie in 2000, in 36 projecten sprake is geweest van ingrepen die compensatie vergden. In 25 gevallen is de compensatie op enigerlei wijze geregeld. In de overige gevallen is (nog) geen besluit genomen, bleek compensatie bij nader inzien toch niet nodig of ging het project niet door. In de evaluatie geeft het vorige college van Gedeputeerde Staten aan dat er wordt gewerkt aan een betere procedurele verankering van het compensatiebeginsel in de organisatie, aan een in- en externe handreiking voor de toepassing van de gedragslijn en aan een jaarlijkse rapportage aan Provinciale Staten. In paragraaf 3.3 wordt nader ingegaan op een onderzoek van de VROM-Inspectie naar de uitvoering van en het toezicht op de natuurcompensatieregeling van de provincie. Dit onderzoek van medio 2007 is gelijktijdig met het provincieonderzoek uitgevoerd. In het collegeprogramma 2007-2011 is opgenomen dat bebouwing in de 20 Ke-zone van Schiphol mogelijk moet zijn. Dit uitgangspunt strookt niet met het rijksbeleid. Het onderwerp is in het kader van dit onderzoek niet verder onderzocht. Het zal worden meegenomen in de reguliere contacten tussen ministerie en provincie.

2.4

De ambtelijke organisatie

Bij haar aantreden in maart 2003 heeft het vorige college van Gedeputeerde Staten aangekondigd het ambtelijke apparaat van de provincie te willen verkleinen. In het collegeprogramma werd gesproken van een inperking van 1450 naar 1000 formatieplaatsen. Er moest een slagvaardig en hoogwaardig ambtelijk apparaat worden gevormd, dat meer op uitvoering van beleid zou zijn gericht. Dit is de start geweest van een ingrijpende reorganisatie die op 1-1-2006 zijn beslag heeft gekregen

Pagina 22/141

Vanaf 2006 ziet de provinciale organisatie er als volgt uit:

De directies zijn onderverdeeld in sectoren. Van de directie Beleid zijn de sectoren Ruimtelijke Inrichting, Milieu en Water het meest betrokken bij het onderzoek. Van de directie Subsidies, Handhaving en Vergunningen (SHV) zijn dat de sectoren Handhaving en Vergunningen. Deze laatstgenoemde sectoren zijn nog verder onderverdeeld in units. Bij handhaving zijn dat units Handhaving Branches, Handhaving Industrie en Handhaving Omgeving. Bij vergunningen zijn dat de units Vergunningen Branches, Vergunningen Industrie, Vergunningen Omgeving en Vergunningen Bodem. Verder is er een team Regie Handhaving dat zich bezighoudt met de professionalisering van de milieuhandhaving. Van de directie Beheer en Uitvoering (B&U) is de sector Realisatie het meest betrokken bij het onderzoek. Er is een algemene planning en controle cyclus in de vorm van een piramide opgesteld. Het principe is dat er van grof naar fijn wordt gepland. Het onderliggende niveau sluit aan op het bovenliggende niveau. Van grof naar fijn ziet de planning2 er als volgt uit: 1. Collegeprogramma, 2. Kaderbrief, 3. Programmabegroting, 4. Productenraming, 5. Directieplannen, 6. Sectorplannen, 7. Werkplannen. In de jaarlijkse programmabegroting wordt het budget voor de beleidsdoelstellingen benoemd en de capaciteit en budgetten welke beschikbaar zijn voor de uitvoering van taken op provinciaal niveau. In het directieplan voor SHV zijn Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) voor de onderliggende sectoren benoemd. Het directieplan bevat geen reservering/begroting van capaciteiten. Dit gebeurt op sectorniveau. In de productieplanning voor de Sector Vergunningen is bijvoorbeeld de capaciteit en het budget voor vergunningen opgenomen. Hierbij is globaal vermeld hoeveel goedkeuringen en verklaringen worden verleend. Voor het

2

Overgenomen uit de programmabegroting van de provincie Noord-Holland Pagina 23/141

opstellen van de productieplannen voor de sector worden kentallen en productenramingen gebruikt. Deze zijn vastgesteld per unit.

2.5

Delegatie en mandatering naar Amsterdam

De gemeente Amsterdam heeft altijd een aparte positie gehad tegenover andere gemeenten binnen de provincie Noord-Holland. Dit omdat de gemeente Amsterdam van grote omvang is. Dit is ook de reden geweest voor de provincie Noord-Holland en de gemeente Amsterdam om afspraken te maken met betrekking tot het mandateren en delegeren van bevoegdheden. Het gaat hierbij om bevoegdheden van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland die vervolgens worden uitgevoerd door de gemeente Amsterdam. Er wordt gemandateerd/gedelegeerd op het gebied van: 1. Milieu • Wet milieubeheer (Wm) • Bijlage 1 uit het Inrichtingen- en vergunningsbesluit milieubeheer • Wet geluidhinder (Wgh) • Besluit geluidhinder spoorwegen (bestaat niet meer) 2. Monumentenzorg (valt buiten de scope van dit onderzoek) • Monumentenwet 3. Ruimtelijke ordening • Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Bij mandaat gaat de uitvoering van bepaalde bevoegdheden over naar een ander, maar de mandaatgever blijft zelf eindverantwoordelijk voor de gemandateerde bevoegdheid. Bij delegatie is het zo, dat diegene die delegatie verleend, de delegans, de bevoegdheid geheel uit handen geeft. Hierdoor is diegene die het delegaat krijgt, eindverantwoordelijk voor de uitgevoerde bevoegdheden. Gemeenschappelijke regeling In beginsel is een deel van de bevoegdheden opgenomen in het besluit: “Gemeenschappelijke regeling inzake de versterking van de bestuurlijke positie van Amsterdam”. Deze regeling vond zijn oorsprong in 1987 en is in het leven geroepen om de gemeente Amsterdam meer beleidsvrijheid te geven op het gebied van provinciale taken. Op deze manier zou de gemeente Amsterdam een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van grootstedelijke vraagstukken. Door de jaren heen is deze regeling meerdere malen gewijzigd en verlengd. De meest recente versie van deze regeling stamt uit november 1999 en is van kracht sinds 1 januari 2000. Sindsdien zijn er separate besluiten genomen waardoor voor provincie en gemeente niet altijd duidelijk was welke bevoegdheden er nu wel of niet gemandateerd dan wel gedelegeerd waren. Ook heeft er een enkele keer onrechtmatig delegatie plaatsgevonden, wat dan weer door de Raad van State verboden werd. Wanneer dergelijke besluiten zouden zijn opgenomen in de eerder genoemde regeling, dan zou in een oogopslag duidelijk zijn hoe het zat met die bevoegdheden. Milieu Vanuit de Wm zijn er bevoegdheden gedelegeerd en gemandateerd van Gedeputeerde Staten aan het college van Burgemeester & Wethouders (B&W) van Amsterdam. Dit is gedaan op grond van artikel 8.1 j° 18.2 Wm. Het betreft hier de bevoegdheden tot het verlenen van vergunningen en het handhaven met betrekking tot inrichtingen zoals bedoeld in verschillende categorieën uit Bijlage 1 van het Inrichtingen- en Pagina 24/141

vergunningenbesluit. Voor de overige categorieën blijven Gedeputeerde Staten verantwoordelijk. Ook op het gebied van geluidhinder zijn er bevoegdheden gemandateerd. Dit is gebeurd op grond van de Wm, de Wgh en het Besluit geluidhinder spoorwegen. De volgende categorieën uit Bijlage 1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit zijn gedelegeerd aan het gemeentebestuur van Amsterdam: Gedelegeerd: artikel 7.4; Categorie 7: Categorie 11: artikel 11.3i en 11.3j; Categorie 13: artikel 13.3; Categorie 16: artikel 16.3; Categorie 28: artikel 28 met uitzondering van 28.4e. De volgende categorieën uit Bijlage 1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit zijn gemandateerd aan het gemeentebestuur van Amsterdam: Gemandateerd: artikel 1.3a en 1.3c; Categorie 1: Categorie 2: artikel 2.6b3 en 2.6c; Categorie 9: artikel 9.3a, 9.3b, 9.3c, 9.3e, 9.3h en 9.3i; Categorie 11: artikel 11.3c2, 11.3c3. 11.3c5, 11.3e, 11.3g en 11.3k1; Categorie 12: artikel 12.2b, 12.2c, 12.2d, 12.2e, 12.2f, 12.2g; Categorie 13: artikel 13.3b; Categorie 14: artikel 14.24; Categorie 19: artikel 19.2; Categorie 20: artikel 20.1b; Categorie 27: artikel 27.3. Met betrekking tot bovenstaande gedelegeerde en gemandateerde bevoegdheden, zijn ook gedelegeerd aan het college van B&W: Bestuursdwang: artikel 122 Provinciewet Handhaving: hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht Vergunningverlening: artikel 3 lid 2 sub B Bouwstoffenbesluit Dit betekent dat het college van B&W bevoegd is om bestuursdwang uit te oefenen. Ook mag zij toezicht houden op naleving en handhaven. Dit gebeurt op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van het Bouwstoffenbesluit is het college van B&W bevoegd wanneer er sprake is van een inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 3 Wm waar bouwstoffen worden gebruikt. Op het gebied van inzamelen van gevaarlijke afvalstoffen zijn de volgende bevoegdheden aan het college van B&W gedelegeerd: Verlenen ontheffing: artikel 10.47 lid 2 Wm Dit houdt in dat het college van B&W regels mag opstellen met betrekking tot het inzamelen van gevaarlijk bedrijfsafval. Geluid Het college van B&W is bevoegd tot het vaststellen van hogere grenswaarden voor geluid, met betrekking tot verkeerslawaai, industrielawaai en spoorweglawaai. Dit gebeurde op grond van de Wgh en het Besluit geluidhinder spoorwegen. Deze artikelen hebben betrekking op de oude Wgh, en op het oude Besluit ge-

3 4

Voorzover het betreft aardgasbehandeligsinstallaties bij aardgaswinputten en gasverzamelinrichtingen. Voorzover een rangeerheuvel aanwezig is. Pagina 25/141

luidhinder spoorwegen. De Wgh is vanaf 1 januari 2007 ingrijpend gewijzigd en het Besluit geluidhinder spoorwegen is sinds 1 januari 2007 vervallen. De volgende bevoegdheden zijn oorspronkelijk gemandateerd aan het college van B&W: Verhogen grenswaarden: artikel 52a Wgh Verhogen grenswaarden: artikel 69a Wgh Verhogen grenswaarden: artikel 72a Wgh Verhogen grenswaarden: artikel 4a Besluit geluidhinder spoorwegen Alle bovenstaande bevoegdheden gaan om het verhogen van grenswaarden van geluid. Het verhogen gebeurt via het verkrijgen van een vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening. Door een vrijstelling te krijgen van dit bestemmingsplan, kan het college van B&W hogere grenswaarden aan geluid stellen rondom bepaalde zones. Hoe hoog die grenswaarden zijn, staat aangegeven in de bovenstaande artikelen. Door de wetswijziging van de Wgh per 1 januari 2007 is de mandaatregeling niet meer van toepassing. Het Besluit geluidhinder spoorwegen is tevens opgenomen in de nieuwe Wgh. In deze nieuwe Wgh is al geregeld dat de bevoegdheid voor het opstellen van hogere grenswaarden gedecentraliseerd is aan het college van B&W. Dit heeft tot gevolg dat de mandaatregeling op dit gebied niet meer nodig is. Ruimtelijke Ordening De Amsterdamse Planologische Commissie (APC) is een subcommissie van de Provinciale Planologische Commissie. De APC houdt zich bezig met het opstellen van bestemmingsplannen, stadsvernieuwingsplannen en leefmilieuverordeningen van de stadsdelen. Ook houdt ze zich bezig met advisering over structuurplannen en structuurplanwijzigingen. De APC is ondergebracht (gemandateerd) bij de Dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam. Het voorzitterschap ligt bij de wethouder voor Ruimtelijke Ordening. De APC is slechts van toepassing op planologische maatregelen van de stadsdeelraden. De gemeenteraad van Amsterdam kan zelf ook planologische maatregelen nemen, waarvoor niet de procedure geldt zoals die geldt voor de APC. Wanneer stadsdeelraden planologische maatregelen willen toepassen, dan zullen Gedeputeerde Staten deze plannen moeten goedkeuren. Voordat de plannen naar de Gedeputeerde Staten gaan, gaan ze langs het college van B&W. Wanneer het gaat om zwaarwichtige plannen, dan schakelt het college van B&W het APC in voor advies. Een kopie van de plannen wordt dan door het college van B&W doorgestuurd aan Gedeputeerde Staten. Het stadsdeelbestuur stuurt een verzoek voor een verklaring van geen bezwaar aan Gedeputeerde Staten. Dit gebeurt op grond van artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening j° artikel 50 lid 8 Woningwet. Dit verzoek gaat ook via het college van B&W. Het college van B&W toetst de plannen van de stadsdelen aan het structuurplan met streekplan status. Wanneer deze er niet is, dan toetst het college van B&W aan het provinciale streekplan. Reikwijdte provincieonderzoek In dit provincieonderzoek is niet gekeken naar de uitvoering door de gemeente Amsterdam van gedelegeerde of gemandateerde bevoegdheden. Wel wordt aanbevolen dat Gedeputeerde Staten en de gemeente Amsterdam de “Gemeenschappelijke regeling ter versterking van de bestuurlijke positie van Amsterdam” up-to-date maken. Alle losse besluiten zouden moeten worden verzameld en verwerkt en niet relevante stukken uit de oude regeling moeten worden gewijzigd. Ook met het oog op de vernieuwing van wet- en regelgeving die is opgenomen in de regeling, is het van belang dat de regeling weer correct is (stand medio 2007). Pagina 26/141

2.6

De Randstedelijke Rekenkamer

De Randstedelijke Rekenkamer onderzoekt het rechtmatig, doelmatig en doeltreffend functioneren van de provincies Flevoland, Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland. Daarbij toetst de Rekenkamer ook of de provincies de verplichtingen nakomen, die zij zijn aangegaan. De missie van de Rekenkamer luidt: het verbeteren van het functioneren van het provinciaal bestuur (van de provincies Flevoland, Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland) en de daarmee verbonden organen en het versterken van de publieke verantwoording. Regelmatig brengt de Randstedelijke Rekenkamer rapporten uit. Voor de provincie Noord-Holland zijn de meest recente rapporten: • “Kaderstellen met de begroting 2008” (3 oktober 2007); • “Grip op grote projecten” (2 april 2007); • “Kennis van eigen kunnen” (24 oktober 2006); • “Kaderstellen met de begroting 2007” (2 oktober 2006); • “Begroting en jaarstukken als kaderstellend en controlerend instrument van Provinciale Staten” (16 augustus 2006); • “Rechtmatigheid in 2005” (6 juli 2006). In deze rapporten geeft de Rekenkamer aan dat er zaken zijn die voor verbetering vatbaar zijn. In alle gevallen reageren Gedeputeerde Staten en nemen zij de aanbevelingen van de Rekenkamer serieus. In het geval van de beoordeling van de begroting 2006 merkte de Rekenkamer op dat er onvoldoende uit die begroting bleek wat de provincie wilde bereiken. Bij de doelstellingen ontbrak veelal de uitgangssituatie, de einddatum en het tijdpad. Bij de begroting 2007 is dit verbeterd, maar zijn er opmerkingen over de financiële verantwoording. Ook in een algemener onderzoek naar het functioneren van de provincie (‘Kennis van eigen kunnen’) vindt de Rekenkamer dat de provincie in beperkte mate inzicht heeft in de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. In het meest recente onderzoek naar de begroting voor 2008 geeft de Rekenkamer aan dat die in vergelijking met het voorgaande jaar op bepaalde punten is verbeterd. Uit het onderzoek kwamen ook enkele mindere punten. Zo komt het collegeprogramma, waarin staat wat de plannen zijn van de provincie voor de periode 2007-2011, niet helder terug in de begroting voor het komende jaar. Zo worden bijvoorbeeld slechts 16 van de 36 beleidsambities van het college beschreven in de begroting. Hierdoor kunnen Provinciale Staten achteraf moeilijk de voortgang van deze plannen en de bijbehorende kosten controleren.

Pagina 27/141

3

3.1

Ruimtelijke ordening

Inleiding

De zorg voor de ruimtelijke ordening is verdeeld over drie overheidslagen. Vanuit haar intermediaire positie tussen rijk en gemeente heeft de provincie de mogelijkheid om een coördinerende en stimulerende rol te vervullen. Het behoort tot de wettelijke taken van het provinciaal bestuur om ruimtelijk beleid te formuleren. Met haar rol in de ruimtelijk ordening heeft de provincie een belangrijk instrument in handen om sturing te geven aan de ruimtelijke inrichting van de provincie.

3.2

Streekplan

Gedeputeerde Staten hebben het provinciaal planologisch beleid vastgelegd in streekplannen en beleidsdocumenten. De streekplannen geven op hoofdlijnen aan wat de ruimtelijke visie van de provincie is. Meer in detail krijgt het ruimtelijk beleid vorm in de uitwerkingen van de streekplannen. Deze paragraaf beschrijft de wijze waarop Gedeputeerde Staten inspanningen verrichten aan het vormgeven, uitwerken en uitvoeren van hun provinciaal planologisch beleid, zoals dat in hoofdstuk III van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) wordt beschreven. Beleid De provincie Noord-Holland beschikt niet over vastgesteld beleid ten aanzien van het opstellen van streekplannen. Het kader waarbinnen de streekplannen zijn opgesteld wordt in eerste instantie gevormd door het collegeprogramma. Tevens is de planologische kernbeslissing (Nota Ruimte) een belangrijk uitgangspunt bij het formuleren van het provinciale ruimtelijk beleid. Naar verwachting zal de nieuwe Wro op 1 juli 2008 in werking treden. Deze nieuwe wet heeft gevolgen voor de positie van de provincie in de ruimtelijke ordening van Nederland. De provincie verliest haar planologisch toezicht op bestemmingsplannen nadat die door de gemeenteraad zijn vastgesteld. De provincie heeft daardoor geen mogelijkheden meer om bestemmingsplannen van goedkeuring te onthouden. Daarentegen krijgt de provincie de beschikking over een meer uitgebreid instrumentarium om haar rol als bovenregionale speler in de ruimtelijke ordening te vervullen. Iedere bestuurslaag is conform de nieuwe Wro zelf verantwoordelijk voor het eigen te voeren ruimtelijk beleid. De provincie wordt verplicht om een structuurvisie op te stellen waarin zij haar planologisch beleid uiteenzet. Daarnaast kan de provincie verordeningen vaststellen waaraan gemeenten zich moeten conformeren bij het opstellen van bestemmingsplannen. Eén van de andere gevolgen van de nieuwe Wro is dat de provincie zelf inpassingsplannen kan opstellen als dat nodig blijkt in het provinciaal ruimtelijk belang. Momenteel bereidt de provincie Noord-Holland zich voor op haar nieuwe rol onder de Wro. In een plan van aanpak is beschreven op welke wijze de provincie de structuurvisie zal gaan opstellen. In 2008 verkent de Pagina 28/141

provincie de inhoudelijke basis voor de structuurvisie. Hiervoor zal onder andere een beroep worden gedaan op de resultaten van de evaluaties van de vigerende streekplannen. De verkenning zal moeten leiden tot het vaststellen van ruimtelijke relevante onderwerpen die van belang worden geacht voor de provincie. Op basis daarvan zal de provincie in 2008 de structuurvisie opstellen. Volgens planning zal de structuurvisie halverwege 2009 door Provinciale Staten worden vastgesteld. Met het plan van aanpak beschikt de provincie over beleid voor het opstellen van de structuurvisie. Het beschikken over een structuurvisie is onder de nieuwe Wro verplicht. De Invoeringswet Wro bevat géén overgangsrechtelijke bepaling waarin een bepaalde termijn wordt gesteld, waarbinnen provincies moeten voldoen aan de verplichting tot het hebben van een of meer structuurvisies die het gehele grondgebied van de provincie bedekken. Het overgangsrecht bewerkstelligt wel dat streekplannen vastgesteld op basis van de WRO, gelijk worden gesteld met structuurvisies. De VROM-Inspectie merkt op dat de provincie NoordHolland slagvaardiger gebruik kan maken van de nieuwe planfiguren uit de Wro als de provinciale ruimtelijke belangen bekend zijn. Programma De provincie Noord-Holland beschikt over een programmabegroting die voorziet in de realisatie van de herziening en het actualiseren van het ruimtelijk beleid. Met de programmabegroting beoogt de provincie inzichtelijk te maken op welke wijze Gedeputeerde Staten op een verantwoorde wijze ruimte kunnen bieden aan wonen, werken, natuur en vrije tijd in Noord-Holland. Het programma bevat een overzicht van de beoogde beleidsprestaties en de daarvoor uit te voeren taken op het terrein van de ruimtelijke ordening. Ook de uitwerkingsplannen bevatten een uitvoeringsprogramma dat gericht is op de uitvoering van de in het plan opgenomen ontwikkelingen. Het accent van de programmering ligt op de fasering van de plannen. In mindere mate wordt aandacht besteed aan de financiële uitvoerbaarheid van de ontwikkelingen. De vertaling van de ruimtelijke doelstellingen uit het streekplan Noord-Holland Zuid naar concrete uitvoeringsprojecten is opgenomen in een projectennota Noord-Holland Zuid: ‘Ruimte voor nu en morgen’. Deze nota bevat een programma waarin wordt beschreven welke middelen (geld en capaciteit) beschikbaar worden gesteld voor de uitvoering van de projecten. Voor het Ontwikkelingsbeeld (streekplan) Noord-Holland Noord is een “Uitvoeringsprogramma, Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord, De shortlist” geschreven. Dit uitvoeringsprogramma is vastgesteld door Gedeputeerde Staten op 18 mei 2004 en bevat de meest prioritaire projecten. In het document wordt ingegaan op de reservering van de benodigde middelen. Het Plan van Aanpak Structuurvisie (in het kader van de nieuwe Wro) omschrijft de te behalen (wettelijke) doelstelling en de daarbij behorende werkzaamheden. De middelen die benodigd zijn voor de uitvoering van de werkzaamheden zijn vastgelegd in het hoofdstuk Projectmanagement. Gedeputeerde Staten hebben op 28 augustus 2007 hun goedkeuring gegeven aan het Plan van Aanpak Structuurvisie. Met de programmabegroting is de uitvoering van de taken qua menskracht en middelen in kwantitatieve en kwalitatieve zin gewaarborgd. Ook de uitvoering van de werkzaamheden rond de invoering van de nieuwe Wro is met een programma gewaarborgd. Uitvoering De sector Ruimtelijke Inrichting van de directie Beleid is verantwoordelijk voor het opstellen van het ruimtelijke beleid. Bij het opstellen van een streekplan (inclusief de uitwerkingen en de herziening daarvan) worden de verschillende sectoren betrokken. De provincie heeft aangegeven dat de verschillende beleidssectoren hun beleid afstemmen.

Pagina 29/141

Het ruimtelijke beleid voor de provincie Noord-Holland is neergelegd in twee vigerende plannen: het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord en het streekplan Noord-Holland Zuid. De plangebieden Noord en Zuid worden grofweg gescheiden door de lijn Heemskerk - Zeevang. Het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord is vastgesteld door Provinciale Staten op 25 oktober 2004. Het zuidelijke ontwikkelingsbeeld is door Provinciale Staten vastgesteld op 17 februari 2003. Gedeputeerde Staten hebben gekozen voor een ruimtelijke beleid op hoofdlijnen. De streekplannen kennen geen uitgewerkt beleid voor een specifieke locatie. Daarvoor worden in de streekplannen specifieke locaties aangewezen waarvoor op een later moment een uitwerking van het streekplan zal worden opgesteld. Daarnaast zijn enkele (partiële) herzieningen van het streekplan Noord-Holland Zuid aangekondigd. Om te kunnen reageren op onvoorziene ontwikkelingen beschikken beide streekplannen over afwijkingsprocedures. Als Gedeputeerde Staten van plan zijn af te wijken van het streekplan geldt de hieronder vermelde afwijkingsprocedure: • Er wordt overleg gevoerd met de betrokken gemeente(n) en eventueel andere belanghebbenden. • Over het voorgenomen afwijkingsbesluit wordt advies gevraagd aan de Provinciale Planologische Commissie. • Bij afwijkingen van het streekplan Noord-Holland Zuid geldt tevens: het voorgenomen afwijkingsbesluit wordt besproken in de Commissie Ruimtelijke Ordening en Bestuur, dan wel zonodig een andere commissie uit Provinciale Staten. Streekplanafwijkingen worden voorbereid door de unit Vergunningen Omgeving binnen de Directie SHV. De sector Ruimtelijke Inrichting van de directie Beleid wordt bij de afwijkingsprocedures betrokken. Afwijkingsprocedures zijn niet afzonderlijk geregistreerd. Op basis van interne navraag blijkt dat in 2006 zes afwijkingsprocedures zijn gevoerd. De streekplannen van de provincie hebben primair een functie als toetsingskader voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid op hoofdlijnen. De gestelde ambities uit de streekplannen worden meer concreet uitgewerkt in uitwerkingsplannen. Om niet alleen te toetsen, toezicht te houden en kaders te stellen hebben Gedeputeerde Staten in hun vorige termijn (2003-2007) aangegeven sterk de nadruk op de uitvoering van het provinciaal ruimtelijk beleid te leggen. Om daadwerkelijk uitvoering te geven aan het ruimtelijk beleid hebben Gedeputeerde Staten een Projectennota streekplan Noord-Holland Zuid en een Uitvoeringsprogramma Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord opgesteld. In de Projectennota zijn ruimtelijke doelstellingen vertaald naar negen concrete uitvoeringsprojecten. Volgens de provincie is het nut van de Projectennota de samenhang tussen de projecten te laten zien en de organisatorische consequenties zichtbaar te maken, zodat duidelijk is waar de provincie zich de periode (2004-2007) voor zal inzetten. De ruimtelijke doelstellingen van het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord zijn uitgewerkt in een Ontwikkelingsbeeld, De shortlist. Deze shortlist benoemt een dertiental projecten om de ruimtelijke ontwikkeling van het noordelijke gedeelte van de provincie te stimuleren. Streekplanherzieningen Mede naar aanleiding van een evaluatie van het streekplan Noord-Holland Zuid is besloten het streekplan Noord-Holland Zuid en het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord (op enkele kleine punten) op dertien losse onderdelen door middel van een partiële streekplanherziening aan te passen. Bij de vaststelling van de aangepaste Nota Ruimte door de Tweede Kamer in mei 2005 bleek het ruimtelijk beleid van de provincie Noord-Holland niet meer in voldoende mate op alle beleidspunten uit de Nota Ruimte te zijn afgestemd. Het streekplan en het ontwikkelingsbeeld worden door deze herziening grotendeels “Nota Ruimte-proof” gemaakt. Ook enkele initiatieven voor concrete projecten van het rijk, provincie en gemeenten geven aanleiding voor een aanpassing van het bestaande beleid. De beoogde partiële herziening heeft door een aantal regio-overstijgende onderwerpen betrekking op beide streekplannen. Provinciale Staten van NoordHolland hebben op 19 november 2007 en 17 december 2007 de partiële herziening van het streekplan Noord-Holland Zuid en de actualisering van het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord vastgesteld.

Pagina 30/141

De herziening heeft, gerelateerd aan de Nota Ruimte, aandacht voor de volgende onderwerpen5: • begrenzing van (het Noord-Hollandse deel van) de nationale landschappen Stelling van Amsterdam, Groene Hart, Nieuwe Hollandse Waterlinie en Arkerheem-Eemland (gedeelte De Kampen, ten oosten van de A27); • begrenzing van de rijksbufferzones Amsterdam - Haarlem, Amsterdam - Purmerend, Hilversum Utrecht en Amstelland – Vechtstreek; • externe werking en compensatiebeginsel voor Vogel- en Habitat Richtlijnen gebieden; • de begrenzing van het Kustfundament in het kader van het Kustveiligheidsbeleid; • aantal minimale uitgangspunten voor het locatiebeleid en perifere detailhandel; • de 20 Ke contour van Schiphol. Beide streekplannen zijn minder dan 10 jaar geleden vastgesteld. Daarmee wordt voldaan aan de verplichting van artikel 5, lid 1 WRO. Door de recente streekplanuitwerkingen en de herzieningen spelen Gedeputeerde Staten in op de actuele situatie op het gebied van de ruimtelijke ordening. Het provinciaal planologisch beleid is ook daarom als actueel te beschouwen. De VROM-Inspectie constateert dat niet op alle soorten sectoraal beleid met een ruimtelijk component daadwerkelijk een adequate doorvertaling is gemaakt naar het streekplan en/of een uitwerking daarvan. Beleid ten aanzien van de luchtkwaliteit en de externe veiligheid (opgenomen in het Provinciaal Milieubeleidsplan en programmabegroting) zijn nauwelijks betrokken in het ruimtelijk beleid van de provincie. Het ontbreken van een adequate doorvertaling van het omgevingsbeleid naar het ruimtelijk beleid vormt een risico voor het behalen van de geformuleerde doelstellingen ten aanzien van milieukwaliteit en veiligheid. Ondanks het geformuleerde beleid en de beschikbare middelen uit het programma zijn niet alle (sleutel-) projecten uit de projectennota en het uitvoeringsprogramma daadwerkelijk tot uitvoering gekomen6. Zo ligt het project Recreatiegebied Zwaansbroek sinds 2004 stil in afwachting van de gebiedsuitwerking Haarlemmermeer-Bollenstreek. Op hoofdlijnen kan de conclusie worden getrokken dat de projectennota voor het overgrote deel wel invulling heeft gekregen. Conclusies Streekplan Beleid De provincie beschikt niet over vastgesteld beleid voor het opstellen van streekplannen. Gedeputeerde Staten hebben gekozen voor een ruimtelijke beleid op hoofdlijnen. De provincie bereidt zich volgens een vastgesteld plan van aanpak voor op haar rol onder de Wro. Op basis hiervan voert de provincie deze taak adequaat uit. De VROM-Inspectie merkt op dat de provincie slagvaardiger gebruik kan maken van de nieuwe planfiguren uit de nieuwe Wro als de provinciale ruimtelijke belangen bekend zijn. Programma De provincie Noord-Holland beschikt over een programma dat voorziet in de realisatie van de herziening en het actualiseren van het ruimtelijk beleid. Ook de uitvoering van de werkzaamheden rond de invoering van de nieuwe Wro is met een programma gewaarborgd. De provincie voert deze taak adequaat uit.

Uitvoering De provincie beschikt over ruimtelijk beleid dat is vastgelegd in een streekplan en een Ontwikkelingsbeeld. De provincie heeft aangegeven dat de verschillende beleidssectoren hun beleid afstemmen. De VROMInspectie constateert dat niet op alle soorten sectoraal beleid met een ruimtelijk component daadwerkelijk 5

Deze opsomming is afkomstig uit het ontwerp Herziening Streekplan Noord-Holland Zuid, Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord, partiële herziening. Actualisering streekplannen, Provincie Noord-Holland, 12 juni 2007 6 Zie hiervoor de Evaluatienota Streekplan Noord-Holland Zuid; uitvoering streekplan Pagina 31/141

een adequate doorvertaling is gemaakt naar het streekplan en/of een uitwerking daarvan. Beleid ten aanzien van de luchtkwaliteit en de externe veiligheid (opgenomen in het Provinciaal Milieubeleidsplan) zal meer betrokken kunnen worden in het ruimtelijk beleid van de provincie. De provincie voert deze taak adequaat uit. Aanbeveling: Betrek beleid ten aanzien van luchtkwaliteit en externe veiligheid meer bij het ruimtelijk beleid.

3.3

Toetsen van ruimtelijke plannen

Beleid In de WRO ligt het accent van het planologisch toezicht op de gemeenten bij Gedeputeerde Staten. Het toezichtinstrumentarium van de provincie biedt tevens de mogelijkheid om de verwezenlijking van haar eigen ruimtelijk beleid (en ook van het rijksbeleid) te bevorderen. Drie gemeentelijke planologische maatregelen zijn aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen; het bestemmingsplan, het besluit tot wijziging van het bestemmingsplan en het besluit tot uitwerking van het bestemmingsplan. Gedeputeerde Staten zijn tevens bevoegd om vrijstellingsverzoeken ex artikel 19, lid 1 WRO te toetsen aan hun ruimtelijk beleid. In het kader van artikel 19, lid 2 WRO kunnen Gedeputeerde Staten een lijst vaststellen van categorieën van gevallen waarop ze algemeen vrijstelling willen verlenen. Ditzelfde artikel kan ook worden toegepast om voor een bepaald gebied een specifieke verklaring van geen bezwaar te verlenen, doorgaans aan de hand van een voorontwerpbestemmingsplan. Van deze toezichthandelingen van Gedeputeerde Staten zijn de besluiten inzake de goedkeuring van het bestemmingsplan en het verlenen van verklaringen van geen bezwaar de belangrijkste. Hierbij moet worden opgemerkt dat het goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten het sluitstuk is van een bestuurlijke procedure, die aanvangt met het vooroverleg van het gemeentebestuur met, onder andere, de betrokken ambtelijke provinciale diensten over het ontwerpbestemmingsplan ex artikel 10 Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro). Toetsingskader Het algemene toetsingskader, waaraan ruimtelijke plannen worden getoetst, wordt gevormd door de beide streekplannen, hun wijzigingen en uitwerkingen en daarbij voor de watertoets het provinciaal waterplan 2006 - 2010 “Bewust omgaan met water”. Daarnaast beschikt de provincie over beleidsnota’s en notities voor specifieke onderwerpen. Voorbeelden hiervan zijn: • Permanente bewoning van Recreatiewoningen, beleidsnotitie van Gedeputeerde Staten (25 mei 2005). • Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB) (26 april 2005). Deze beleidsnotitie is een beleidsmatig antwoord op de gevolgen van het verlies van boerderijen met een agrarische functie. • Beleidsnotitie Golfbanen (november 2001). • Ruimte voor Ruimte regeling (25 september 2007). Met deze regeling stimuleert de provincie dat gemeenten zonder veel kosten een aanmerkelijke verbetering van de ruimtelijke kwaliteit kunnen bereiken. De provincie heeft het toetsingskader integraal opgenomen in een Leidraad provinciaal ruimtelijk beleid. Deze leidraad is door Gedeputeerde Staten vastgesteld op 26 november 2002 en is beschikbaar op internet7. Nadien is de Leidraad enige malen herzien; ook deze wijzigingen zijn vastgesteld door Gedeputeerde Staten. In eerste instantie is de Leidraad bedoeld om gemeenten (en externe opstellers van bestemmingsplannen) in kennis te stellen van de onderwerpen waaraan een bestemmingsplan inhoudelijk zal moeten voldoen.

7

http://www.noord-holland.nl/bestanden/leidraad/projecten/leidraad_omgevingsbeleid/leidraad_omgevingsbeleid/index.html Pagina 32/141

De Leidraad dient als hulpmiddel en is het leidende criterium bij het beoordelen van ruimtelijke plannen een goede ruimtelijke ordening. De Leidraad omvat de meeste relevante toetspunten, maar is niet op alle punten even uitgebreid en actueel. Ook worden enkele relevante onderwerpen gemist. Het beleid rond hoogspanningsleidingen zoals dat is opgenomen in de Leidraad is niet meer actueel. Het onderwerp vervoer van gevaarlijke stoffen (circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen) wordt niet genoemd in de Leidraad. Hoewel voorgaande punten rijksbeleid zijn, zullen zij onder de huidige WRO deel moeten uitmaken van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’. Ook de nieuwe Ruimte voor Ruimte regeling van de provincie ontbreekt vooralsnog. Tevens hebben enkele beleidspunten (waaronder het planologisch regime in de nationale landschappen) uit de Nota Ruimte onvoldoende plaats gekregen in de Leidraad. Met de actualisering van de streekplannen (eind 2007) wordt voldaan aan een goede doorwerking van het planologisch regime van de nationale landschappen. Meer in het algemeen ontbreken op een aantal onderwerpen inhoudelijke criteria in de Leidraad aan de hand waarvan een bestemmingsplan moet worden beoordeeld. Onduidelijkheid in de praktische toepassing van de criteria en het ontbreken van criteria kan leiden tot interpretatieverschillen en/of het ontbreken van relevante aspecten. Het geformuleerde beleid ten aanzien van de watertoets bevat voldoende elementen om de doelen op het gebied van waterveiligheid, -kwaliteit en -kwantiteit mede te realiseren. Beleid voor een nieuwe toepassing toetsingskader Eind 2003 heeft de provincie onderzocht hoe de reguliere werkzaamheden rond het beoordelen van ruimtelijke plannen werden uitgevoerd. Uit het onderzoek bleek dat de wijze van beoordeling van ruimtelijke plannen afhankelijk was van de ervaring, de kennis en het specialisme van degene die beoordeelt8. Bovendien is geconstateerd dat inhoudelijke gevolgen en resultaten van de planbeoordeling niet of nauwelijks bekend waren. De eindrapportage van het onderzoek bevat verbeterpunten om de wijze van toetsen eenduidig te laten verlopen. De verbeterpunten richten zich op het uniform toetsen en een verminderde ureninzet per ruimtelijk plan. Het accent van de tijdbesteding ligt met deze nieuwe werkwijze op het vooraf toetsen van bestemmingsplannen (advisering ex artikel 10 van het Bro). De provincie heeft naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek twee lijsten met (procedurele) onderwerpen opgesteld die aan de orde zouden moeten komen bij de plantoetsing. Deels hebben deze onderwerpen betrekking op meer praktische zaken, deels worden enkele beleidsonderwerpen genoemd waaraan getoetst kan worden. Over de checklist “Beoordeling bestemmingsplan juridisch” valt, onder andere, het volgende op te merken; • De checklist biedt geen duidelijkheid over procedureregels waaraan de provincie zich zal moeten houden bij het gemotiveerd afwijken van provinciaal beleid en/of het streekplan. • Indien geen bedenkingen zijn ingediend tegen een vastgesteld bestemmingsplan, dan zal een “minimumbrief” de goedkeuring bekrachtigen. • Indien bedenkingen binnen de termijn zijn ingediend, dan kan de provincie de gemeentelijke reactie in beginsel overnemen en tot de hare maken. Daarbij wordt opgemerkt dat de provincie globaal moet controleren of de gemeente op alle bedenkingen is ingegaan. • Een aantal beleidsonderwerpen moet zijn opgenomen in het bestemmingsplan. • In verband met de mogelijkheid tot een vervangingsbesluit ex artikel 29 WRO verdienen bedenkingen van de VROM-Inspecteur aandacht. Met de eindrapportage “De slag naar voren” is een goed uitgangspunt gegeven voor het opstellen van uitvoeringsbeleid. De provincie heeft echter onvoldoende gevolg gegeven aan de verbeterpunten uit de eindrapportage. Eén van de niet uitgevoerde verbeterpunten is dat een aandachtspuntenlijst zal worden opgesteld waaraan de inhoudelijke beoordeling van ruimtelijke ordening zal gaan plaatsvinden. De nieuwe werkwijze bevat geen uitgewerkt inhoudelijk uitvoeringsbeleid waarin de wijze van toetsen aan de orde komt. Door het ontbreken van uitvoeringsbeleid bestaat het risico dat er niet op een uniforme wijze wordt Zie: “De slag naar voren” Van planbeoordeling naar realisatie ruimtelijk beleid, Provincie Noord-Holland, Afdeling Ruimte, Wonen en Bereikbaarheid 21 januari 2004 Pagina 33/141 8

getoetst. Deze aanpak kan ertoe leiden dat doelen van het ruimtelijk provinciaal beleid niet worden gerealiseerd. Hoewel de provincie heeft aangegeven dat bij het toetsen van ruimtelijke plannen het criterium van een goede ruimtelijke ordening leidend is, blijkt dat niet uit onderzochte beleidsdocumenten en interne memo’s. De systematiek van de huidige WRO gaat uit van een toets aan alle relevante onderwerpen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In artikel 28 van de WRO valt te lezen dat Gedeputeerde Staten, voordat zij goedkeuring aan een bestemmingsplan verlenen, toetsen of het bestemmingsplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe wordt in ieder geval verstaan een boordeling op relevante (inter)nationale wet- en regelgeving, rijks- en provinciaal beleid. De checklists bij de eindrapportage “De slag naar voren” zijn niet in overeenstemming met dat uitgangspunt, aangezien de checklists uitgaan van een selectieve toets. Verklaring van geen bezwaar, beleid ex artikel 19, lid 1 WRO en artikel 19, lid 2 WRO De provincie Noord-Holland beschikt over een beleidsnotitie waarin het beleid inzake de toepassing van artikel 19 van de WRO is vastgelegd. De laatste aanpassing van dit beleid is door Gedeputeerde Staten vastgesteld op 19 juli 2005. Bij het opstellen van het beleid is de VROM-Inspectie betrokken. Het beleid bevat speerpunten van provinciaal ruimtelijk beleid. Zodra een speerpunt van provinciaal ruimtelijk beleid aan de orde is, is een verklaring van geen bezwaar ingevolge artikel 19, lid 1 WRO vereist. De beleidsnotitie beschrijft tevens de gevallen waarvoor een verklaring van geen bezwaar ex artikel 19, lid 2 WRO vereist is. Voor drie categorieën van projecten is, onder voorwaarden, geen verklaring van geen bezwaar vereist. De beleidsnotitie bevat een toelichting op de speerpunten en beschrijft kwaliteitscriteria waaraan de ruimtelijke onderbouwing zal moeten voldoen. Het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing is altijd van toepassing. Het beleid ten aanzien van artikel 19, lid 1 WRO is niet gericht op het beoordelen van de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar op de actualiteit van het bestemmingsplan waarvan vrijstelling wordt verleend, dan wel de aanwezigheid van een geldend voorbereidingsbesluit of een ter inzage gelegd ontwerpbestemmingsplan (artikel 19, lid 4 WRO). De provincie beschikt over adequaat beleid voor het beoordelen van aanvragen voor verklaringen van geen bezwaar ex artikel 19 WRO. Het beleid ten aanzien van artikel 19, lid 1 WRO zou moeten worden aangepast aan artikel 19, lid 4 WRO. Nieuwe Wro en Waterwet De nieuwe Wro (die naar verwachting per 1 juli 2008 in werking treedt) stelt strenge eisen aan de actualiteit van bestemmingsplannen en de overeenstemming van deze plannen aan geldende wettelijke bepalingen. De VROM-Inspectie is van mening dat provincies een actieve rol kunnen vervullen om gemeenten te wijzen op komende wijzigingen in de regelgeving. Gemeenten worden zo gestimuleerd om te anticiperen op komende inhoudelijke wijzingen, zodat recent goedgekeurde bestemmingsplannen bij de inwerkingtreding van de Wro in overeenstemming zijn met de nieuwe wettelijke eisen. Het aannemen van een proactieve rol voorkomt in de toekomst opgelegde aanpassingen van bestemmingsplannen omdat zij niet in overeenstemming zijn met de algemene regels uit hoofdstuk 4 van de Wro. Bovendien voorziet deze houding in een behoefte die sterk leeft bij de waterbeheerders. Deze behoefte zal alleen nog maar groeien door de komst van de nieuwe Waterwet (begin 2009), waarbij waterbeleid en ruimtelijke ordening nog sterker met elkaar vervlochten raken. In het planstelsel van de nieuwe Waterwet is een koppeling gelegd met het planstelsel en instrumentarium van de Wro. Hiervoor hebben de provincies een belangrijke regisserende rol te vervullen. De provincie kan een belangrijke positie behouden bij de doorwerking van waterbelangen in het ruimtelijk planvormingsproces. De nieuwe positie van de provincie en de nieuwe instrumenten onder de nieuwe Wro bieden de provincie in principe meer handvaten om invloed uit te oefenen op de ruimtelijke ontwikkeling. De beïnvloedingsmogelijkheden zijn echter volledig afhankelijk van Pagina 34/141

de mate waarin de provincie haar rol actief oppakt. Momenteel voorziet de Leidraad nog niet in dergelijke veranderingen. Programma In het directieplan Sector Vergunningen worden de aantallen te leveren producten beschreven en de overige geplande acties zoals de evaluatie kentallen en de invoering van de Wabo. In de productieplanning voor de Sector Vergunningen is de capaciteit en het budget voor vergunningen opgenomen. Voor 2006 wordt uitgegaan van 100 adviezen (in de bijlage omschreven als goedkeuringsbesluiten) van ontwerpbestemmingsplannen (artikel 10 Bro) en 150 goedkeuringsbesluiten van vastgestelde bestemmingsplannen (artikel 11 en 28 WRO). Inschattingen van de werkvoorraad worden gemaakt op basis van ervaringscijfers en op grond van nieuwe ontwikkelingen, zoals de verruiming van de vrijstellingenlijst op grond van artikel 19, lid 2 WRO. De sectorplannen zijn door de unitmanagers vertaald naar persoonlijke werkplannen. De unit Vergunningen Omgeving beschikt over een overzicht van alle activiteiten die niet direct samenhangen met de wettelijke producten uit de productieplanning. Met dit overzicht wordt achteraf inzicht verschaft over de gebruikte capaciteit. Het programma voorziet niet in een regelmatige evaluatie en terugkoppeling naar Gedeputeerde Staten. De opgesomde producten in de productieplanning zijn niet volledig. Zo ontbreekt bij voorbeeld de ontheffing van de herzieningsplicht bestemmingsplannen ingevolge artikel 33, lid 2 WRO. In de productieplanning is geen verdere specificatie gegeven van het type goedkeuring (artikel 11 of artikel 28 WRO). Hierdoor is het onduidelijk welke capaciteit in uren nodig is per type goedkeuring. Naast de hierboven genoemde “wettelijke producten” besteedt de unit Vergunningen Omgeving capaciteit aan andere activiteiten, zoals bijvoorbeeld het afhandelen van Statenvragen, prealabele vragen, onderhouden van contacten met gemeenten, het afhandelen van klachten en deelname aan acties van andere directies. Deze activiteiten en de daarvoor benodigde capaciteit zijn niet terug te vinden in een programma. Door het ontbreken van deze gegevens bestaat geen duidelijk beeld van de beschikbare en benodigde capaciteit en is het onduidelijk op welke wijze de benodigde capaciteit is geborgd. De programmering voorziet in onvoldoende mate in een prioritering ten aanzien van het realiseren van de beleidsprestaties uit de ruimtelijke plannen. Het is onduidelijk hoe bij de uitvoering rekening wordt gehouden met de ambities van de directie Beleid. Doordat het programma niet voorziet in een regelmatige evaluatie en terugkoppeling, is niet gewaarborgd dat de directie SHV de feedback- en evaluatiefunctie goed kan vervullen. Uitvoering De organisatie De uitvoering van het ruimtelijk beleid valt onder de verantwoordelijkheid van de directie SHV. Binnen deze directie verzorgt de unit Vergunningen Omgeving, vallend onder de sector Vergunningen, de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Concrete taken van de unit Vergunningen Omgeving zijn onder andere verlening van de goedkeuringsbeschikkingen op grond van artikel 28 WRO en de afgifte van de verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, lid 2 WRO. De unit Vergunningen Omgeving vervult naast haar primaire taak als vergunningverlener (vergunning, ontheffing, goedkeuring of verklaring) ook andere taken. Voorbeelden daarvan zijn; beantwoorden statenvragen, afhandelen prealabele vragen van gemeenten, onderhouden van contacten met gemeenten en deelname aan acties van andere directies. Kwaliteitsborging Het management van de directie SHV richt zich in de aansturing van de medewerkers vooral op de bedrijfsvoering. Met KPI’s probeert de provincie te sturen op klantgerichtheid, effectiviteit, efficiency en rechtmatigheid. De provincie tracht de kwaliteit en consistentie van de advisering en besluitvorming over ruimtelijke plannen te borgen door de onderstaande voorzieningen. Pagina 35/141

Werkprocesbeschrijving De huidige werkprocesbeschrijving is in 2001 opgesteld. Door diverse ontwikkelingen in de organisatie, beleid en wetgeving is de werkprocesbeschrijving niet meer actueel. Uit interviews blijkt dat de procesbeschrijving daarom niet meer als zodanig wordt gebruikt. BWise, het kwaliteitszorgsysteem van de provincie Noord-Holland, is nog niet geïmplementeerd bij de unit Vergunningen Omgeving. De inwerkingtreding van de Wro zorgt ervoor dat veel van de huidige werkzaamheden komen te vervallen. Daarom heeft men gekozen te wachten met de implementatie. Om BWise gereed te maken voor de nieuwe rol van de provincie onder de Wro is het van belang te weten welke nieuwe planfiguren en instrumenten zullen worden ingezet. Daarover zal in 2009 duidelijkheid komen. Tot die tijd wordt gewerkt op basis van ervaring en kennis van de individuele medewerker en de toetspunten uit de checklist van de strategische toets. Dit kan leiden tot onderling afwijkende werkmethoden, waarbij de inhoudelijke kwaliteit niet is gewaarborgd. Analyse van gerechtelijke uitspraken Een methode waarop de unit Vergunningen Omgeving de kwaliteit van haar besluitvorming in beeld brengt, is door te inventariseren of (goedkeurings)besluiten stand houden bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Sinds begin 2007 is uit de inventarisatie ook een analyse beschikbaar waaruit blijkt op welke gronden de ABRvS besluiten van Gedeputeerde Staten (deels) heeft vernietigd. De werkwijze kan aan de hand van de analyse worden gewijzigd zodat in de toekomst minder besluiten zullen worden vernietigd. Deze analyse van uitspraken van de ABRvS heeft nog niet aantoonbaar geleid tot concrete wijzigingen in de werkwijze en het toetsingkader. Ook is het nog onbekend of de inventarisatie en analyse effect heeft gehad op het aantal vernietigingen. Collegiale toets Er is sprake van een “vier-ogen-principe”, waarbij de directe collega de uiteindelijke beschikking leest en mede parafeert. Uit de onderzochte dossiers is op te maken dat deze collegiale check wordt uitgevoerd. De sector Vergunningen beschikt over een aantal technisch deskundigen waarop een beroep gedaan kan worden als medewerkers onvoldoende kennis hebben om een situatie te beoordelen. De deskundigen hebben specialistische kennis over onder andere luchtkwaliteit en externe veiligheid. Indien een medewerker van de unit Vergunningen Omgeving van oordeel is dat in een bepaalde situatie advies van technisch specialisten ingewonnen moet worden, dan wordt dat op basis van interne werkafspraken gedaan. Deze werkafspraken zijn niet formeel vastgelegd en daarom is een beoordeling of het raadplegen van de deskundigen op een consistente wijze plaatsvindt, niet mogelijk. Een andere wijze waarop de kwaliteit van besluiten wordt beïnvloed is het interne BPO (bestemmingsplannen overleg). Het BPO is een afstemmingsoverleg met andere directies. In dit overleg kunnen medewerkers lastige ruimtelijke plannen met elkaar bespreken. Alle voorontwerpbestemmingsplannen staan op de breed in de organisatie verspreide agenda. Afhankelijk van de inhoud van het te bespreken bestemmingsplan en de ingebrachte zienswijzen kunnen andere medewerkers van de provincie zelf besluiten het BPO bij te wonen. Soms worden deskundigen van de provincie uitgenodigd in het BPO om plantoetsers te informeren over de ontwikkelingen van beleid en relevante wet- en regelgeving worden. Het BPO kan een belangrijke functie hebben in het borgen van de inhoudelijke kwaliteit van de producten. Kennis en ervaring kunnen worden gedeeld. Werkwijze goedkeuringsbesluiten De medewerkers van de unit Vergunningen Omgeving werken volgens de strategische (selectieve) toets zoals beschreven in de eindrapportage “De slag naar voren”. Deze werkwijze bevat, zoals eerder in deze rapportage beschreven, geen inhoudelijke checklist waarmee de kwaliteit van de plantoetsing is gewaarborgd. Vastgestelde bestemmingsplannen waartegen geen bedenkingen zijn ingebracht, worden voorzien van een goedkeuring middels een minimumbrief. Dit wordt een “blote goedkeuring” genoemd. De Pagina 36/141

achterliggende gedachte is dat een ieder zijn belangen reeds heeft kunnen inbrengen in de voorliggende bestemmingsplanprocedure. In het geval tegen een bestemmingsplan bedenkingen zijn ingebracht, wordt de gemeente in de gelegenheid gesteld om te reageren op de bedenkingen. De provincie neemt in beginsel de reactie van de gemeente op de bedenkingen over. In het goedkeuringsbesluit is aangegeven welke reacties zijn overgenomen en welke reacties zijn aangevuld (aanvulling of afwijking) door de provincie. De provincie toetst de reactie van de gemeente op de ingebrachte bedenkingen op compleetheid in verband met de procedurele eisen die worden getoetst door de ABRvS. In voorkomende gevallen wordt de reactie van de gemeente aangevuld op de voor de provincie van belang zijnde onderwerpen, zoals het provinciaal beleid en afwijking daarvan. Per 1 juli 2005 is de wettelijke verplichting op grond van artikel 23, lid 7 WRO voor Gedeputeerde Staten om indieners van bedenkingen tegen vastgestelde bestemmingsplannen te horen, vervallen. Destijds heeft de Raad van State opgemerkt dat bij het niet horen een zwaardere motiveringsplicht aan het goedkeuringsbesluit ten grondslag zou moeten liggen. In een interne notitie van de provincie is vastgelegd welke criteria van belang zijn bij de afweging om wel of niet te horen. De provincie verwacht dat op basis van de notitie het aantal te houden hoorzittingen zal kunnen afnemen. Uit de onderzochte dossiers blijkt, dat de aan de goedkeuring ten grondslag liggende toets van het bestemmingsplan niet navolgbaar is. De goedkeuringsbrief gaat in op de ingebrachte bedenkingen. Alle onderzochte goedkeuringsbesluiten zijn op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. De provincie zendt van alle goedkeuringsbeschikkingen een afschrift aan de VROM-Inspectie. Doordat de toets niet navolgbaar is, kan niet worden beoordeeld of de provincie op een adequate wijze toetst of een bestemmingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de toegepaste strategische toets is van een integrale toets aan alle relevante (inter)nationale wet- en regelgeving, rijks- en provinciaal beleid voorafgaand aan de besluitvorming geen sprake. De provincie neemt met deze strategische toets in beginsel een reactieve houding aan, waarbij de gemeente (en andere belanghebbenden) een belangrijke rol toebedeeld krijgt bij de goedkeuringsbeschikking. Deze rolverdeling past niet in de systematiek van de WRO. De goedkeuringsbesluiten voldoen aan de wettelijk voorgeschreven procedures. Werkwijze afgifte verklaringen van geen bezwaar ex artikel 19 WRO Gemeenten vragen met het aanvraagformulier van de provincie de verklaring van geen bezwaar aan. Het gebruik van het aanvraagformulier is bedoeld om een snelle afhandeling van de aanvragen te bevorderen. De aanvraag wordt getoetst op volledigheid aan de hand van het aanvraagformulier, waarop moet worden aangegeven welke ruimtelijke (milieu)aspecten aan de orde zijn. Het artikel 19 WRO beleid bevat een aantal voorwaarden met betrekking tot de volledigheid van de aanvraag en aspecten die in de ruimtelijke onderbouwing aan de orde moeten komen. De dossiers bevatten het aanvraagformulier en de afgegeven verklaring van geen bezwaar. De inhoudelijke toets van de aanvragen is niet navolgbaar. Zodoende kan de VROM-Inspectie tijdens dit onderzoek niet beoordelen of bij de afgifte van de verklaring is voldaan aan de inhoudelijke criteria van het ruimtelijk beleid en/of de regelgeving. De brief waarin de verklaring wordt afgegeven bevat wel een opsomming van de getoetste punten. Hieruit kan echter niet de inhoudelijke toets worden gehaald. Zo valt bijvoorbeeld in een afgegeven verklaring te lezen dat de aanvraag voldoet aan de eisen van het VABbeleid, zonder dat hiervoor de inhoudelijke kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing wordt gegeven. Geweigerde verklaringen van geen bezwaar worden niet afzonderlijk geregistreerd. Geweigerde aanvragen zijn niet opvraagbaar. In de praktijk blijken gemeenten hun aanvraag in te trekken op het moment dat duidelijk wordt dat de provincie negatief zal gaan reageren. Uit navraag blijkt echter dat een negatieve reactie van de provincie zelden voorkomt. De VROM-Inspectie wordt bij alle verklaringen gehoord. De provincie zendt van alle afgegeven verklaringen een afschrift aan de VROM-Inspectie. Pagina 37/141

Alle afgeven verklaringen van geen bezwaar voldoen aan de wettelijke procedures. Doordat de toets niet navolgbaar is, kan niet worden nagegaan in hoeverre de ruimtelijke onderbouwing is beoordeeld. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt in ieder geval verstaan een beoordeling op (inter)nationale weten regelgeving, nationaal en provinciaal beleid. De provincie heeft onvoldoende zicht op geweigerde verklaringen van geen bezwaar. Het zicht op weigeringen is afhankelijk van individuele medewerkers. Het risico bestaat dat gemeenten onder dezelfde condities het bouwplan alsnog via een bestemmingsplanprocedure realiseren. Doordat een adequate registratie ontbreekt, kan het voorkomen dat de provincie alsnog capaciteit besteedt aan een dergelijk bestemmingsplan, terwijl in een eerder stadium al een weigering is afgegeven. Externe veiligheid en ruimtelijke ordening De provincie beschikt niet over een actuele en complete inventarisatie van knelpunten tussen externe veiligheid en de ruimtelijke ordening. Er is sprake van een knelpuntsituatie in het geval (beperkt) kwetsbare objecten planologisch zijn toegestaan binnen een veiligheidscontour van een (Bevi-)inrichting, transportroute voor gevaarlijke stoffen of buisleiding waardoor gevaarlijke stoffen worden vervoerd. Tijdens de toets van een ruimtelijk plan kan een knelpunt aan het licht komen. De provincie beoordeelt per aan het licht gekomen knelpuntsituatie wat de meest gewenste beleidslijn is teneinde het knelpunt op te lossen. Transportroutes voor gevaarlijke stoffen en buisleidingen kenmerken zich door een bovenregionale veiligheidscontour. Vanwege het ontbreken van een bovenregionaal overzicht kunnen gemeenten gebaat zijn bij een coördinerende rol van de provincie. De provincie stelt zich reactief op bij het oplossen van knelpunten. Deze werkwijze draagt niet bij aan de beleidsdoelstelling uit het Provinciaal Milieubeleidsplan (en de programmabegroting): “het voorkomen en tegengaan van knelpuntsituaties op het punt van externe veiligheid”. Het hebben van een compleet overzicht met actuele knelpunten is van groot belang bij het vervullen van een proactieve rol bij het voorkomen en oplossen van deze knelpunten. Natuurcompensatie bij aantasting Ecologische Hoofdstructuur (EHS) Op verzoek van Gedeputeerde Staten is tijdens dit provincieonderzoek aandacht besteed aan het onderwerp natuurcompensatie bij aantasting van de (provinciale) EHS. De vraagstelling was of de provincie voldoende inspanning levert ten aanzien van dit onderwerp. Medio 2007 heeft de VROMInspectie, in vervolg op de toezegging aan de Tweede Kamer, onderzoek gedaan naar de uitvoering van en het toezicht op de natuurcompensatieregeling door provincies. Hieruit is het volgende gebleken. EHS-compensatie is bij de goedkeuring van bestemmingsplannen nog geen standaard toetspunt. De registratie van toegezegde/noodzakelijke compensatie is nog niet georganiseerd. Het ontbreken van de registratie maakt de monitoring daarop lastig. Doordat EHS-compensatie niet is opgenomen in de strategische toets waarop de goedkeuring van bestemmingsplannen wordt gebaseerd, komt het onderwerp niet altijd aan het licht. In situaties waarbij de gemeente zelf heeft aangegeven een beroep te doen op de compensatieregeling, neemt de provincie dit punt mee in het goedkeuringsbesluit. Het is niet altijd mogelijk de compensatie te realiseren binnen hetzelfde bestemmingsplan als waarin de ingreep wordt geregeld. Mede daardoor heeft de planologische verankering van de EHS-compensatie tot eind 2007 nog niet expliciet plaatsgevonden. De provincie heeft aangegeven moeite te hebben om de compensatieregeling in de uitvoering tot een succes te maken. De provincie is van mening dat het ontbreken van juridische mogelijkheden om te handhaven daar in de huidige praktijk mede debet aan. De provincie heeft in het verificatiejaar (2006) onvoldoende aandacht gehad voor natuurcompensatie bij aantasting van de EHS. Het ontbreken van juridische (bestuursrechtelijke) handhavingmogelijkheden is naar de mening van de VROM-Inspectie niet aan de orde omdat de compensatieafspraken gebaseerd zijn op het principe van nakoming van afspraken/toezeggingen.

Pagina 38/141

In aanvulling op het onderzoek van de VROM-Inspectie naar natuurcompensatie bij aantasting van de EHS is navraag gedaan naar de meest actuele stand van zaken. Gedeputeerde Staten hebben op 26 november 2007 de ‘Beleidsregel compensatie natuur en recreatie Noord-Holland’ vastgesteld. Met deze beleidsregel geeft de provincie beleidsmatig invulling aan de wijze waarop zij wenst om te gaan met natuurcompensatie. In de toelichting op het vastgestelde beleid wordt een werkwijze voorgesteld die de uitvoering van het beleid moet waarborgen. Om de nakoming van de compensatie regeling te waarborgen gaat het nieuwe beleid uit van privaatrechtelijke uitvoeringsovereenkomsten. Hierin worden de rollen en verantwoordelijkheden van de partijen vastgelegd, evenals een financiële onderbouwing waaruit blijkt dat de realisatie van de compensatiemaatregelen, inclusief ontwikkelingsbeheer, is geborgd. De uiterste termijn van realisatie wordt in de overeenkomst vastgelegd, met een boetebeding dat van toepassing is bij het niet tijdig uitvoeren van de maatregelen. Met het nieuwe beleid voor natuurcompensatie lijkt de provincie te beschikken over een basis voor een goede uitvoering. Als de programmering en de uiteindelijke uitvoering in overeenstemming komen met de uitgangspunten van de beleidsnotitie, dan kan de uitvoering van de compensatieregeling op een adequaat niveau komen. Omdat de beleidsregel is geformuleerd op de verhouding tussen gemeente en provincie onder de huidige WRO, zal de beleidsregel met de komst van de nieuwe Wro moeten worden geactualiseerd. Provinciale Planologische Commissie (PPC) In alle onderzochte gevallen heeft de provincie voldaan aan de wettelijke plicht de PPC bij de goedkeuring van de bestemmingsplannen te betrekken. Doordat de PPC de afgelopen periode niet vaak bijeen is gekomen, worden veel bestemmingsplannen behandeld in de subcommissie van de PPC. In 2006 (en ook in 2007) is de PPC regelmatig niet doorgegaan bij gebrek aan agendapunten of werd volstaan met een schriftelijke ronde. In het geval dat de PPC wèl doorging betroffen de agendapunten voornamelijk hamerstukken voor behandeling in Gedeputeerde Staten. Als gevolg van de beperkte frequentie, de beperkte inhoud en de (ambtelijke) vertegenwoordiging vanuit de provincie werd de PPC steeds minder frequent bezocht door de overige leden. De rijksvertegenwoordigers in de PPC zijn van mening dat deze situatie onwenselijk is en zien graag een regelmatig, krachtig en meer strategisch gericht overleg tussen de partijen die deel uitmaken van de PPC. Hiervan is de Gedeputeerde eind 2006 per brief op de hoogte gebracht. Een dergelijke ontwikkeling is ook te zien bij de Amsterdamse Planologische Commissie (APC). Ook onder de nieuwe Wro blijft vanuit het rijk de behoefte om met de provincie van gedachten te wisselen en te discussiëren over de koers en plannen voor de ruimtelijke ontwikkeling van de provincie NoordHolland. Gezien de veranderende rollen en verantwoordelijkheden van het rijk en provincie kunnen/moeten de onderwerpen daarbij meer strategisch van aard zijn en bij voorkeur in een zo vroeg mogelijk stadium van de planvorming worden besproken.

Planadvisering/Prealabele vragen Uit interviews blijkt dat de provincie een meedenkende stimulerende rol inneemt bij de beoordelen van ruimtelijke plannen. Uitgangspunt bij beoordelingen van prealabele vragen, goedkeuringsbesluiten en verklaringen van geen bezwaar is, dat de provincie in beginsel medewerking wil verlenen aan de voorgestelde ruimtelijke ontwikkelingen. De provincie acht het van belang dat de door de gemeente gewenste ontwikkelingen zoveel als mogelijk doorgang kunnen vinden. Bij eventuele strijdigheden met het provinciaal beleid wordt indien mogelijk medewerking verleend aan een afwijkingprocedure of een herziening. De afwijkingsprocedures worden niet afzonderlijk geregistreerd. Op basis van navraag is het aantal te bepalen op zes voorbereide afwijkingsprocedures in 2006. De coöperatieve houding van de provincie ten opzichte van de wensen van de gemeenten, in combinatie met het ontbreken van afwijkingsPagina 39/141

en toetsingsbeleid, kan met zich meebrengen dat doelen van het provinciaal ruimtelijk beleid niet altijd worden gerealiseerd. Afstemming uitvoering met beleid Een gevolg van de reorganisatie in 2005/2006 is dat beleid en uitvoering verder van elkaar zijn komen te staan. Uit interviews blijkt dat de, aan de reorganisatie ten grondslag liggende, inrichtingsplannen onvoldoende duidelijkheid bieden over de verdeling van werkzaamheden tussen beleid en de uitvoering van de ruimtelijke ordening. Om duidelijkheid te scheppen over de werkverdeling tussen de Sector Ruimtelijke Inrichting en de unit Vergunningen Omgeving is onderling overeengekomen op welke punten beleid en uitvoering afstemming zouden moeten hebben. Deze punten hebben geleid tot een advies aan het management. Het advies is nog niet verwerkt tot geformaliseerde werk(proces)afspraken. Conclusies Toetsen ruimtelijke plannen Beleid De provincie heeft ervoor gekozen ruimtelijke plannen te toetsen volgens het beleid zoals dat is opgenomen in de eindrapportage “De slag naar voren”. Het beleid staat op gespannen voet met de verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten om in haar besluitvorming ook de goede ruimtelijke ordening mee te nemen. De provincie anticipeert met het beleid op de rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheden in de nieuwe Wro. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO is het niet noodzakelijk om voor deze taak nu nog een verbetertraject te bepleiten. Dit laat onverlet dat de provincie zich bewust moet blijven van haar regisseursrol die zij kan vervullen in de ruimtelijke ordening en daarbij gebruik kan maken van de mogelijkheden die de (nieuwe) wetgeving haar biedt om de provinciale beleidsdoelen te bereiken. Aanbevelingen: • Actualiseer de Leidraad zodat deze een compleet overzicht geeft van het geldende beleid en vigerende regelgeving. • Om de inhoudelijke borging van het toetsen van ruimtelijke plannen te verbeteren kan een inhoudelijk uitvoeringsbeleid worden opgesteld. Ook na de invoering van de nieuwe Wro kan een dergelijk uitvoeringsbeleid zijn rol vervullen. Programma Het uitvoeringsprogramma toetsen ruimtelijke plannen voorziet onvoldoende in een waarborg dat de uitvoering van de wettelijke taken qua menskracht en middelen in kwantitatieve en kwalitatieve zin kan worden gerealiseerd en is niet adequaat. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO is het niet noodzakelijk om voor deze taak nu nog een verbetertraject te bepleiten. Aanbevelingen: • Laat het programma aansluiten op het beleid. • Maak inzichtelijk welke keuzen worden gemaakt bij de uitvoering van beleid. • Voorzie in het programma een regelmatige terugkoppeling van de uitvoeringsresultaten, zodat goed invulling kan worden gegeven aan de feedback- en evaluatiefunctie. Uitvoering De uitvoering van het toetsen van ruimtelijke plannen is niet adequaat. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO is het niet noodzakelijk om voor deze taak nu nog een verbetertraject te bepleiten. Pagina 40/141

De Inspectie stelt vast dat met het hanteren van de werkwijze van strategische toets de ‘rechtersrol’ van de provincie niet integraal wordt ingevuld. Dit staat op gespannen voet met de verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten om voorafgaand aan de besluitvorming te toetsen of een ruimtelijk plan niet strijdig is met een ‘goede ruimtelijke ordening’. De werkwijze kan ertoe leiden dat de gestelde beleidsdoelen niet worden behaald. Met de nieuwe Wro vervalt de mogelijkheid van goedkeuring. Dan is een goede en tijdige monitoring van de provinciale belangen en doelen bij bestemmingsplannen van groot belang. Aanbevelingen: • Werk een sluitend systeem van monitoring vooraf inhoudelijk uit. • Schenk voldoende aandacht aan de vele wijzigingen in wetgeving en beleid en laat de unit Vergunningen Omgeving daarbij het initiatief blijven nemen. • Denk na over de hernieuwde invulling van de PPC als gevolg van de nieuwe Wro en de Waterwet. De behoefte om vroegtijdig in de planvorming afstemming te hebben met diensten die zijn betrokken bij de ruimtelijke ordening zal, naar verwachting, onder de nieuwe Wro en de Waterwet groter worden.

3.4

Overige wettelijke taken op het gebied van de ruimtelijke ordening

Beleid De provincie heeft ook een aantal overige wettelijke taken op het gebied van de ruimtelijke ordening. Dit betreft het opstellen van een jaarverslag (artikel 4, lid 2 WRO), het verlenen van vrijstelling van de actualiseringstermijn van een bestemmingsplan (artikel 33 WRO) en het vaststellen van een bestemmingsplan indien de gemeenteraad niet of niet tijdig een herziening op grond van artikel 30 WRO opstelt. Jaarverslag en evaluatie In beide streekplannen is opgenomen dat jaarlijks verslag (artikel 4, lid 2 WRO) wordt uitgebracht van het gevoerde ruimtelijk beleid. Beide streekplannen vermelden: Dit verslag is in de eerste plaats informatief, constaterend en probleemsignalerend van aard. De in het verslag gesignaleerde ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn nieuw beleid in voorbereiding te nemen. Het Ontwikkelingsbeeld Noord-Holland Noord kondigt, in verband met het bepaalde van artikel 5 van de WRO, aan tenminste eenmaal vóór 2014 het in dit Ontwikkelingsbeeld neergelegde beleid op de noodzaak van een partiële herziening te evalueren. In het streekplan Noord-Holland Zuid is aangekondigd dat eenmaal per bestuursperiode Gedeputeerde Staten de belangrijkste ruimtelijke ontwikkelingen evalueren aan de hand van de in het streekplan neergelegde visie en gegeven beleidslijnen. Aan de hand van deze evaluatie kan worden besloten tot een (partiële) herziening van het streekplan of kan een afwijkingsprocedure in gang worden gezet. Vaststelling bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten Meestal moet een gemeente, na (gedeeltelijke) onthouding van goedkeuring of na uitspraak van de ABRvS, een nieuw bestemmingsplan vaststellen. De wet stelt hiervoor een termijn van één jaar (artikel 30 WRO). Indien de gemeenteraad niet aan deze verplichting voldoet, gaan Gedeputeerde Staten, op kosten Pagina 41/141

van de gemeente, tot vaststelling van het bestemmingsplan over. De provincie heeft hiervoor geen specifiek beleid. Vrijstelling actualiseringstermijn bestemmingsplannen Een bestemmingsplan moet in principe eens per tien jaar worden herzien. Gedeputeerde Staten kunnen, op verzoek van de gemeenteraad, vrijstelling van deze termijn verlenen voor maximaal tien jaar (artikel 33 WRO). De provincie heeft hiervoor geen specifiek beleid geformuleerd. Programma De verslaglegging over het gevoerde ruimtelijk beleid maakt onderdeel uit van de jaarlijkse begroting- en beleidscyclus. Evaluaties van het streekplan vinden eens per bestuursperiode plaats. Ten aanzien van de vaststelling van bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten en het verlenen van vrijstelling van de actualiseringstermijn beschikt de provincie niet over een programma, dat een overzicht bevat van de beoogde doelen en de daarvoor beschikbare middelen en menskracht. De provincie is van mening dat, vanwege het zeer geringe aantal, het opstellen van een programma niet doelmatig is. Uitvoering Jaarverslag en evaluatie In het jaarverslag over 2006 doen Gedeputeerde Staten verslag van het gevoerde ruimtelijk beleid. Het jaarverslag over 2006 is op 8 mei 2007 vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Het streekplan NoordHolland Zuid is geëvalueerd. Met een evaluatienota, vastgesteld door Gedeputeerde Staten op 12 december 2006, wordt inzicht gegeven in de behaalde resultaten van het ruimtelijk beleid. Vaststelling bestemmingsplan door Gedeputeerde Staten In het verificatiejaar (2006) heeft de provincie geen gebruik gemaakt van het instrument om in plaats van de gemeenteraad een bestemmingsplan vast te stellen. De provincie laat het toezicht op de naleving van de verplichte “artikel 30 herzieningen” door gemeenten achterwege. De provincie kan wel inzichtelijk maken welke bestemmingsplannen van (gedeeltelijke) goedkeuring zijn onthouden. Vrijstelling actualiseringtermijn bestemmingsplannen Sinds de invoering van deze regeling (3 april 2000) is door gemeenten sporadisch gebruik gemaakt van de mogelijkheid te verzoeken om een vrijstelling ex artikel 33 lid 1 WRO. De afgegeven ontheffingen herzieningsplicht bestemmingsplannen ex artikel 33 WRO zijn niet afzonderlijk geregistreerd. In het jaar 2006 is de ontheffing drie keer verleend. Aan de beslissing om vrijstelling te verlenen liggen geen vastgelegde criteria ten grondslag op basis waarvan de provincie tot deze beslissing is gekomen. Conclusies overige wettelijke taken WRO Beleid Ten aanzien van de jaarlijkse verslaglegging voldoet het beleid aan het adequate niveau. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO bestaat er geen aanleiding een verbetertraject aan te bevelen gericht op het realiseren van beleid voor het vaststellen van bestemmingsplannen (artikel 40b WRO) en verzoeken tot ontheffingen (artikel 30 WRO). Programma Door het ontbreken van de overige wettelijke taken in het programma zijn de uit te voeren taken ten aanzien van de vaststelling van bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten en het verlenen van vrijstelling van de actualiseringstermijn niet geborgd met menskracht en middelen. Voor wat betreft het programma ten aanzien van de jaarlijkse verslaglegging acht de VROM-Inspectie een Pagina 42/141

verbetertraject wenselijk. Gelet op de komende wetswijziging bestaat er geen aanleiding een verbetertraject aan te bevelen gericht op het realiseren van een programma voor het vaststellen van bestemmingsplannen (artikel 40b WRO) en verzoeken tot ontheffingen (artikel 30 WRO). Uitvoering De provincie voldoet aan de wettelijke eis eens per jaar een verslag vast te stellen over het gevoerde ruimtelijk beleid. De uitvoering van deze taak is adequaat. Gelet op de komende wetswijziging acht de VROM-Inspectie het voor de overige taken niet noodzakelijk een verbetertraject aan te bevelen.

3.5

Stimulering en ontwikkeling

Volgens artikel 33 van de WRO dienen bestemmingsplannen ten minste eenmaal in de tien jaren te worden herzien. Door bestemmingsplannen regelmatig te herzien, blijven zij voldoen aan het vigerende ruimtelijk beleid en de wet- en regelgeving. Het belang van actuele bestemmingsplannen is groot omdat daarmee de ruimtelijke doelstellingen uit het ruimtelijk beleid en de regelgeving kunnen worden gerealiseerd. Beleid De provincie gaat in de programmabegroting 2007 kort in op het onderwerp actualiseren van bestemmingsplannen. Gedeputeerde Staten blijven bevorderen dat gemeenten hun verouderde bestemmingsplannen daadkrachtig actualiseren. Ook in de streekplannen wordt gewezen op het belang van een actueel bestemmingsplan bestand. Gedeputeerde Staten willen hogere prioriteit geven aan de aanpak van de actualisatie van gemeentelijke bestemmingsplannen voor zover daarmee een provinciaal belang is gemoeid. Hiervan is sprake als: • plannen door verouderde regelgeving leiden tot veel uitwerkings-/wijzigingsplannen; • plannen onvoldoende basis vormen voor een adequate handhaving (vooral in het landelijk gebied). De provincie zal gemeenten verzoeken een plan van aanpak te maken om de actualisering van bestemmingsplannen te bevorderen. Het beleid is vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Het beleid bevat geen beoogde resultaten. Aan het beleid ligt geen overzicht van de actualiteit van bestemmingsplannen van de gemeenten binnen de provincie ten grondslag. Programma Ten aanzien van het bevorderen van het actualiseren van bestemmingsplannen door Gedeputeerde Staten beschikt de provincie niet over een programma, dat een overzicht bevat van de beoogde doelen en de daarvoor beschikbare middelen en menskracht.

Uitvoering De provincie heeft alle gemeenten en stadsdelen in Noord-Holland benaderd met het verzoek inzicht te verschaffen over de actualiteit van de bestemmingsplanbestanden. De gegevens over 2006 zijn in het voorjaar 2007 geleverd. Volgens de provincie is van de binnengekomen gegevens een inventarisatie gemaakt. Deze inventarisatie kon (nog) niet worden overlegd aan de VROM-Inspectie, wegens het ontbreken van een rapportage. Naar verwachting zal de provincie eind december 2007 wel over een rapportage “stand van zaken actualiteit bestemmingsplannen” beschikken. De provincie kon niet aangeven hoe gePagina 43/141

meenten, nadat zij een plan van aanpak hebben opgesteld, zullen worden gestimuleerd om hun bestemmingsplan bestand actueel te maken. Wel hebben medewerkers van de provincie regelmatig contact met gemeenten, waarbij de noodzaak van het hebben van actuele bestemmingsplannen wordt uitgedragen. De inventarisatie heeft tot op heden nog niet geleid tot actie gericht op het stimuleren van gemeenten om hun bestemmingsplannen te actualiseren. Conclusie Stimuleren en Ontwikkeling Beleid De provincie heeft bepaald van welke bestemmingsplannen zij actualisatie noodzakelijk acht. Het beleid bevat geen beoogde resultaten. De provincie beschikt niet over een overzicht van de actualiteit van bestemmingsplannen van de gemeente binnen haar grondgebied. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO bestaat er geen aanleiding een verbetertraject voor het beleid stimuleren actuele bestemmingsplannen aan te bevelen. Programma De stimuleringstaken zijn niet gepland en toebedeeld aan medewerkers van de provincie. Gelet op de komende wetswijziging van de WRO bestaat er geen aanleiding om voor de overige taken een verbetertraject aan te bevelen. Uitvoering De uitvoering van het stimuleringsbeleid vertoont nog geen concrete resultaten. De provincie heeft een eerste aanzet gedaan, maar zal meer energie en tijd moeten besteden om de beleidsdoelstelling te realiseren. Ten tijde van dit onderzoek beschikte de provincie niet over een overzicht van de actualiteit van bestemmingsplannen van de gemeenten binnen haar grondgebied. De provincie mist hiermee de mogelijkheid een actieve houding aan te nemen ten aanzien van het stimuleren van het herzien van verouderde bestemmingsplannen. Hierdoor bestaat het risico dat niet alle ruimtelijke doelstellingen worden gerealiseerd. Gelet op de komende wetswijziging bestaat er geen aanleiding een verbetertraject aan te bevelen gericht op het stimuleren van het actualiseren van bestemmingsplannen.

Pagina 44/141

4

Milieu: algemeen

In dit hoofdstuk worden algemene VROM-taken ten aanzien van milieu behandeld, die niet zijn gekoppeld aan een specifieke taak. Het gaat om het provinciaal milieubeleidsplan (PMP), de provinciale milieuverordening (PMV), het provinciaal milieuprogramma, het provinciaal milieuverslag en de regietaken in het kader van de professionalisering van de handhaving van de milieuwetgeving.

4.1

Milieubeleidsplan

Het milieubeleid van de provincie is opgenomen in het Provinciaal Milieubeleidsplan 2002-2006 (PMP). In 2003 is een nieuw college van Gedeputeerde Staten gevormd dat voor een andere benadering van het milieubeleid stond: • nadruk op uitvoering van beleid in plaats van opstellen van nieuw beleid; • nieuw beleid in nota’s in plaats van rapporten; • kansen in plaats van knelpunten; • binden van mensen en partijen. Aangezien het vigerende PMP niet aansloot bij de uitgangspunten van dat nieuwe college zijn in het milieuprogramma 2004 vijf prioriteiten gekozen: • bodemsanering; • uitvoering baggerprogramma’s; • regie handhaving; • duurzame energie; • provinciaal Ecologische Hoofdstructuur. In het verificatiejaar 2006 vormden deze prioriteiten samen met het collegeprogramma 2003-2007 “Bruggen slaan” (o.a. bevorderen duurzaamheid, bedrijfsinterne milieuzorg provincie, luchtkwaliteit) het milieubeleid voor de provincie. In de begroting en productbegroting 2006 komen onderdelen van de beleidsdoelstellingen terug. De beleidsdoelstellingen komen in de verschillende documenten met verschillende omschrijvingen voor. Het PMP beschrijft onder andere de milieukwaliteitdoelstellingen, de resultaten van de beoogde milieumaatregelen en de in de provincie gelegen bijzonder beschermingsgebieden. Het PMP omvat hiermee het milieubeleid over de volle breedte. Het actuele milieubeleid gaat alleen in op de eerder genoemde prioriteiten aangevuld met actuele thema’s. De provincie heeft geen aangepast beleidsdocument vastgesteld wat het “actuele” milieubeleid beschrijft. Het milieubeleid wordt opgesteld door de sector Milieu van de directie Beleid. De sector Milieu stelt beleid op voor onderwerpen waar de rijksoverheid (in de wetgeving) beleidsruimte open laat voor de provincie en onderwerpen waar de provincie zelfstandig en niet vanuit haar wettelijke taken een rol kan vervullen (bijvoorbeeld opdrachtgever of subsidieverstrekker). De sector Milieu stelt voor deze onderwerpen “stratePagina 45/141

gisch” beleid op. De uitwerking van het beleid moet plaatsvinden door de “vak”-sectoren (zoals vergunningverlening en handhaving). Deze structuur is ontstaan na de reorganisatie in 2006. Uit de interviews blijkt dat de “vak”-sectoren maar beperkt beleid formuleren. In de interviews is daarnaast geconstateerd dat er in een aantal units in de verschillende sectoren geen duidelijk beeld is van het PMP of het actuele milieubeleid. Er zijn medewerkers die uitgaan van het PMP en andere die het actueel milieubeleid hanteren. Bij de taakuitvoering, onder andere voor vergunningverlening, wordt maar beperkt aandacht besteed aan de invulling van de beleidsvrijheid die de provincie heeft op verschillende onderwerpen zoals verruimde reikwijdte. Dit blijkt ook uit een evaluatie van het milieubeleid 2002 – 2006 die in opdracht van de provincie door een extern adviseur is uitgevoerd9. Het grote aantal doelen en acties en het ontbreken van duidelijke indicatoren maken de monitoring van het PMP moeilijk. Door de provincie is geen systematische monitoring uitgevoerd. Er is geen (volledig) beeld van de mate waarin de doelen uit het PMP zijn gerealiseerd. In de evaluatie is geconcludeerd dat het ondoenlijk is om alle onderwerpen uit het PMP te beoordelen. De evaluatie gaat daarom alleen gedetailleerd in op de prioriteiten uit het programma 2004 aangevuld met het actuele thema luchtkwaliteit en het instrument vergunningverlening. Voor de overige onderwerpen is volstaan met een quick scan. In de evaluatie wordt geconcludeerd dat het stellen van prioriteiten heeft geleid tot een maximale energie voor de uitvoering van het beleid rond deze prioriteiten. Aan de andere kant heeft de keuze voor een aantal andere thema’s uit het PMP geleid tot het stopzetten of temporiseren van beleid. De belangrijkste conclusies uit de evaluatie zijn verder: • de invulling van de voorbeeldrol van de provincie leidt tot draagvlak; • provincie is met name partner in de uitvoering; • vooruit lopen op landelijk beleid heeft effecten; • de koppeling tussen beleid en uitvoering vraagt om aandacht; • de burger is niet in beeld; • aanspreekpunten zijn niet altijd duidelijk (met name vanwege de reorganisatie). In de vergadering van Provinciale Staten van 25 september 2006 is de geldingsduur van het vigerende PMP 2002-2006 van de provincie Noord-Holland verlengd met maximaal 2 jaar, tot uiterlijk 21 oktober 2008. Er is gekozen voor verlenging omdat er in maart 2007 nieuwe provinciale verkiezingen werden gehouden. De verlenging biedt het nieuwe college en Provinciale Staten de mogelijkheid hun visie met betrekking tot het milieubeleid in een nieuw document vorm te geven. Bij de verlenging is uitgegaan van het oorspronkelijke PMP en is niet aangesloten bij de nieuwe prioriteiten en speerpunten zoals die door het college zijn gehanteerd. De provincie heeft de verlenging gepubliceerd in de Staatscourant. De gemeenten en andere externe partners zijn geïnformeerd over de verlenging. Hierbij is niet aangegeven dat de provincie het PMP niet volledig hanteert, maar uitgaat van het milieuprogramma 2004 en het vigerende collegeprogramma en de programmabegroting. Het college van Gedeputeerde Staten heeft begin 2007 in een brief aan het ministerie van VROM kenbaar gemaakt dat zij voornemens is geen nieuw PMP op te stellen maar een milieubeleidsbrief. Het college is van mening dat dit praktischer is en voldoende kader geeft. Naar aanleiding van de reactie van de minister van VROM en de bespreking van het voornemen in de commissie WAMEN (Water, Agrarische Zaken, Milieu, Economie en Natuur) hebben Gedeputeerde Staten besloten toch een PMP op te stellen. De provincie bereidt nu een startnotitie voor die onder andere het proces tot aan een definitief milieubeleidsplan en de bestuurlijke kaders beschrijft. In februari 2008 wordt naar verwachting besloten over de startnotitie.

9

“Evaluatie Milieubeleid Provincie Noord-Holland 2002-2006, Prioriteiten stellen heeft resultaat” van “ECORYS Nederland BV en OpdenKamp Adviesgroep” Rotterdam, 27 februari 2007. Pagina 46/141

Gemeenten sturen nieuwe ontwerp-milieubeleidsplannen en milieuprogramma’s ter beoordeling naar de provincie. De directie Beleid toetst de plannen en programma’s op het actuele kader voor het milieubeleid (uitvoeringsprogramma 2004 en collegeprogramma). Dit vermeldt zij ook in de correspondentie naar de gemeenten. Het PMP is conform de wettelijke procedure verlengd. Door het beleid in het milieuprogramma 2004 en het collegeprogramma te hanteren, wordt afgeweken van het vastgestelde beleid in het PMP. Zowel voor externe partners als medewerkers is er mede hierdoor geen duidelijk beeld van het “actuele” milieubeleid van de provincie. Door een grotere bekendheid te geven aan de provinciale beleidsdoelstellingen kunnen externe partners en medewerkers een grotere bijdrage leveren aan de realisatie van beleidsdoelstellingen. De inhoud van het beleid richt zich op een aantal speerpunten en gaat maar beperkt in op de invulling van de beleidsruimte die er bij de uitvoering van de reguliere werkzaamheden zoals vergunningverlening en handhaving is. Intern zijn de medewerkers maar beperkt op de hoogte van het aanwezige beleid. Het is de VROM-Inspectie niet gebleken dat op unit- en sectorniveau bij de “reguliere werkzaamheden” wordt gestuurd op realisatie van de provinciale beleidsdoelstellingen. In werkplannen wordt er ook niet teruggegrepen op de beleidskaders. Wel is gebleken dat bij externe communicatie in concrete gevallen wordt aangegeven wat het provinciaal beleid is. Bij de beoordeling van gemeentelijke beleidsplannen geeft de provincie duidelijk aan dat zij niet het vastgestelde PMP hanteert maar bij de beoordeling uitgaat van het milieuprogramma 2004 en de speerpunten uit het collegeprogramma. De beleidsdoelen uit het PMP en uit het “actuele” milieubeleid worden beperkt gemonitord. Hierdoor is het beperkt mogelijk te sturen in de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Conclusie Milieubeleid Het PMP voldoet aan de gestelde wettelijke criteria. De provincie past het PMP niet toe, maar gaat uit van speerpunten uit het collegeprogramma welke niet door Provinciale Staten zijn vastgesteld. Het provinciaal beleid is extern en intern maar beperkt bekend. De beschikbare beleidsruimte bij de uitvoering wordt niet ingevuld. De gestelde doelen worden niet gemonitord. Het vigerende PMP loopt tot oktober 2008. Het is uitdagend om tijdig een nieuw PMP vast te stellen. Voor het milieubeleid is een licht verbetertraject nodig. Verbeterpunten: • Stel een PMP op dat invulling geeft aan het gewenste (politieke) beleid. • Besteed in het milieubeleid aandacht aan de beleidsruimte bij de uitvoering van reguliere werkzaamheden. • Voer het vastgestelde milieubeleid uit. Aanbevelingen: • Communiceer het vastgestelde milieubeleid naar de interne en externe partners. • Zorg voor duidelijke doelstellingen en een goede monitoring in het nieuwe PMP. • Stuur actief op de beoogde beleidsdoelstellingen.

4.2

Milieuverordening

De provincie Noord-Holland heeft de provinciale milieuverordening (PMV) vijfde tranche op 26 november 2006 vastgesteld. In de PMV is onder andere geregeld dat: • de PPC wordt aangewezen als milieucommissie (2.1 PMV); Pagina 47/141

•

Awb afdeling 3.4 geldt voor vaststellen en wijzigen PMP, Milieuprogramma en PMV (3.1 PMV).

Verder komen aan de orde: • Milieukwaliteitseisen (hoofdstuk 4); • Milieubeschermingsgebieden (hoofdstuk 5); • Bodemsanering (hoofdstuk 6); • Ontheffingen (hoofdstuk 7); • Vergoeding van kosten en schade (hoofdstuk 8); • Handhaving (hoofdstuk 9) en beklag en slotbepalingen (10 en 11); • Bijlagen (invulling van artikelen). De PMV is op een aantal onderdelen verouderd. Zo wordt in bijlage 9 “instructies voor vergunningen milieubeschermingsgebieden” nog naar de “CPR” verwezen terwijl in 2006 de “PGS” al van toepassing was. Conclusie provinciale milieuverordening De PMV is op de juiste wijze tot stand gekomen en voldoet aan de inhoudsvereisten van de Wm. De provincie voert deze taak adequaat uit. Aanbeveling: De PMV is op onderdelen niet meer actueel: zorg voor het actueel houden van de PMV.

4.3

Milieuprogramma

De provincie heeft voor 2005, 2006 en 2007 geen milieuprogramma opgesteld. De keuze om voor 2005 geen milieuprogramma op stellen is vastgelegd in de programmabegroting van 2005. De programmabegroting vermeldt dat geen milieuprogramma nodig is, omdat de doelstellingen voor 2005 gelijk zijn aan de doelstellingen voor 2004. In plaats van een nieuw milieuprogramma wordt daarom volstaan met een actualisatie van het programma uit 2004. Over het achterwege laten van de milieuprogramma’s voor 2006 en 2007 is geen expliciet besluit genomen in het college van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten. In interviews is aangegeven dat voor de programmering wordt uitgegaan van de reguliere producten in de planning en control cyclus. Deze documenten zijn niet vergelijkbaar met een integraal milieuprogramma en zijn niet volledig. Voor 2006 is in de kaderbrief en de programmabegroting in “programma 6 milieu” weergegeven welke doelen de provincie heeft voor milieu. De doelen zijn globaal beschreven en niet vertaald in concrete acties. In de productenraming is in verder detail aangegeven welke inzet in fte’s en welke kosten zijn begroot per product. Hierbij is niet vermeld welke resultaten worden nagestreefd met de begrote inzet. De productenraming omvat geen overzicht van de wettelijke taken voor milieu. In de sectorplannen is wel een verdere detaillering aangebracht maar ontbreken nog onderwerpen zoals bijvoorbeeld een overzicht van de onderzoeksgevallen en gevallen van ernstige bodemverontreiniging en de actualisatie van milieuvergunningen. In de programmabegroting 2008 is een betere beschrijving gegeven van de taken. Voor een uitwerking van de doelstellingen verwijst de provincie naar het nog uit te werken PMP of milieubeleidsbrief. Uit de programmabegroting blijkt niet of er in 2008 wel een milieuprogramma wordt opgesteld. In de programmabegroting van 2008 is onder andere voor handhaving en vergunningverlening een bezuiniging voorgesteld. Omdat er (nog) geen milieuprogramma is, blijkt niet of na de bezuiniging nog kan worden voldaan aan de Pagina 48/141

wettelijke taken. Gezien de achterstand op deze afdelingen is het mogelijk dat de begroting 2008 niet leidt tot de uitvoering van alle wettelijke taken. Door het ontbreken van een duidelijk milieubeleid is er geen goede aansluiting tussen beleid en programma. Volgens medewerkers wordt voor het milieuprogramma uitgegaan van de programmabegroting en de productenraming. Op onderdelen is er verschil in de doelen uit het milieubeleid zoals deze in het collegeprogramma en het milieuprogramma 2004 zijn beschreven en de doelen in de programmabegroting en productenraming van 2006. Hierdoor kan met de programma’s maar beperkt worden gestuurd op de realisatie van het beleid. Door het ontbreken van een vertaling van de globale doelstellingen naar concrete acties is terugkoppeling van de behaalde resultaten moeilijk. De programmabegroting en de productenraming beschrijven niet alle wettelijke taken. Het is daarom niet duidelijk in hoeverre bij de uitvoering van het programma aan alle wettelijke verplichtingen/taken wordt voldaan. Conclusie milieuprogramma De provincie heeft geen milieuprogramma opgesteld voor de jaren 2006 en 2007. Er is geen formeel besluit genomen om geen milieuprogramma meer op te stellen. De programmabegroting en productenraming geven geen volledig beeld van de wettelijke taken. Door het ontbreken van een goed beeld van de wettelijke taken ontstaat het risico dat een deel van deze taken niet wordt uitgevoerd door het ontbreken van voldoende capaciteit en middelen. Voor deze taak is een zwaar verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: Stel een milieuprogramma op waarin alle wettelijke taken worden beschreven. Aanbevelingen: • Neem in het milieuprogramma duidelijk acties en indicatoren op. • Zorg in het milieuprogramma voor capaciteit ten behoeve van monitoring. • Laat het programma een handvat worden voor uitvoering en draag er zorg voor dat het management daar op stuurt.

4.4

Milieujaarverslag

De provincie heeft voor 2005, 2006 en 2007 geen milieujaarverslag opgesteld. Over het achterwege laten van de milieujaarverslag is geen expliciet besluit genomen in het college van Gedeputeerde Staten of Provinciale Staten. In interviews is aangegeven dat voor de rapportage over de voortgang wordt uitgegaan van de reguliere documenten in de planning en control cyclus (onder andere algemeen jaarverslag). Op 8 mei 2007 is het jaarverslag van de provincie Noord-Holland vastgesteld door Gedeputeerde Staten. In het jaarverslag is milieu een van de onderwerpen waarover wordt gerapporteerd. De Vrom-Inspectie heeft geen afschrift van het jaarverslag ontvangen. Het jaarverslag 2006 rapporteert niet over alle wettelijke milieutaken. Zo ontbreken onder andere gegevens over: • actualisaties (wettelijk verplicht); • beoordeling milieujaarverslagen; • aantal inrichtingen wat de provincie beheert of drijft; • aantal coördinatieverzoeken (artikel 14.1 Wm); • handhaving (hoofdstuk 18 Wm).

Pagina 49/141

Het actuele milieubeleid van de provincie Noord-Holland is verspreid over verschillende documenten vastgelegd. Voor de onderwerpen die in het jaarverslag worden behandeld is niet aangegeven waar de doelstellingen vandaan komen. Het jaarverslag beschrijft voor een aantal onderwerpen in hoeverre het streefgetal is gerealiseerd. De opgenomen indicatoren geven niet altijd een beeld over de mate waarin de doelstellingen worden gerealiseerd. Dit is enerzijds door het niet beschikbaar zijn van informatie en anderzijds door het ontbreken van een duidelijk verband tussen de indicator en de doelstelling. De beschrijving van de voortgang is mede hierdoor met name kwalitatief. De voortgang is in het jaarverslag beperkt geanalyseerd. Het jaarverslag vermeldt niet of de gemaakte voortgang aanleiding geeft om de planning of inzet te wijzigen. Uit de interviews die de Inspectie heeft gehouden blijkt dat bij de medewerkers niet duidelijk is in hoeverre de gestelde doelen worden gerealiseerd. Het jaarverslag vermeldt dat er voor milieu minder geld is besteed als geraamd. In de toelichting is aangegeven dat een en ander wordt veroorzaakt door een onderschrijving van budgetten voor inhalen achterstanden vergunningverlening. Uit de toelichting blijkt niet hoe het met deze achterstand staat. Conclusie milieujaarverslag De provincie heeft geen milieujaarverslag opgesteld. Er is geen formeel besluit genomen om geen milieujaarverslag meer op te stellen. Het algemeen jaarverslag geeft geen volledig beeld van de wettelijke taken. Door Gedeputeerde Staten wordt daarom niet expliciet beslist over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de milieutaken. Voor deze taak is een zwaar verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: Stel jaarlijks een milieujaarverslag op waarin alle wettelijke taken zijn beschreven. Aanbeveling: Monitor de realisatie van de verschillende doelen, rapporteer de prestaties en analyseer de voortgang.

4.5

Regietaken professionalisering milieuhandhaving

Beleid De provincie heeft zich tot doel gesteld een adequate en doelmatige handhaving binnen Noord-Holland te garanderen. De basis hiervan ligt in de Wet handhavingstructuur en de kwaliteitseisen die gesteld zijn aan de professionalisering van de handhaving. In de notitie “Invulling provinciale coördinatierol m.b.t. de professionalisering van de milieuhandhaving, Provinciaal Milieubeleidsplan en samenwerkingsknooppunt” heeft de provincie de invulling van de regie-/coördinatierol beschreven. Samengevat komt het beleid van de provincie neer op het verbeteren van de kwaliteit van de milieuhandhaving met als neveneffect het bevorderen van de oprichting van milieudiensten. De provincie geeft hierbij aan dat schaalvergroting een middel is om te voldoen aan de kwaliteitseisen. Verdere onderdelen van het beleid zijn het komen tot bestuursovereenkomsten, het jaarlijks organiseren van een handhavingconferentie en het monitoren van de kwaliteit van de milieuhandhaving door ondermeer het uitvoeren van audits. Landelijk was het doel van de professionalisering van de handhaving om alle organisaties, vóór 1-1-2005, 100% te laten voldoen aan de kwaliteitscriteria. Door de provincie Noord-Holland wordt, om dit doel te bereiken, het proces van professionalisering ook gebruikt om organisaties te laten samenwerken, bijvoorbeeld in de vorm van een milieudienst. Dit betekende in de praktijk dat gemeenten die slecht scoorden maar zich aansloten bij een milieudienst, extra de gelegenheid kregen om te voldoen aan de kwaliteitseisen en niet direct in aanmerking kwamen Pagina 50/141

voor een aanwijzing. Gemeenten die bijna voldeden, maar geen aansluiting zochten bij een milieudienst, riskeerden een aanwijzing. Programma Voor het jaar 2006 is door de provincie een aantal zaken geprogrammeerd. Uit de programmabegroting bleek dat de volgende zaken dienden te worden uitgevoerd: • Organisatie van conferenties (ambtelijk en bestuurlijk). • Het verbeteren van de professionalisering van de handhaving door ondermeer stimulering van de inrichting van milieudiensten. • Uitvoeren van 15 audits bij handhavingorganisaties. • Uitvoering projectleiding bij gezamenlijke projecten uit provinciaal samenwerkingsprogramma 2006. • Organisatie van de Milieuestafette 2006. Uitvoering Formeel bestaat het Team Regie Handhaving uit 5 fte (inclusief ondersteuning). Momenteel is daar 2,85 fte van ingevuld. Bovendien is voor de regie op de Wabo één fte aan het team toegevoegd. De afgelopen jaren is pro-actief invulling gegeven aan de regierol. Nu er problemen zijn met de invulling van vacatures is er sprake van een reactieve regierol. Professionalisering van de milieuhandhavingstaken De provincie heeft de invulling van de regierol bij de professionalisering van de handhaving vormgegeven met in het achterhoofd te komen tot een zo groot mogelijke participatie van de gemeenten in milieudiensten. Om gemeenten te bewegen zich aan te sluiten bij milieudiensten, is door de provincie gekozen de gemeenten (en andere organisaties) in te delen in 5 categorieën, te weten: 1. “organisaties en/of milieudiensten die per 1-1-2005 voldoen aan alle kwaliteitscriteria; 2. organisaties en/of milieudiensten die per 1-1-2005 nog niet voldoen maar wel uiterlijk 1-7-2005 voldoen aan de kwaliteitscriteria; 3. individuele organisaties die niet voldoen aan de kwaliteitscriteria, ook op korte termijn niet voldoen maar wel voornemens zijn deel te nemen aan een regionale milieudienst; 4. nieuwe of bestaande organisaties die niet nu en niet op korte termijn voldoen aan de kwaliteitscriteria; 5. voldoet maar speelt rol in de oplossing.” Wanneer een gemeente niet aan de kwaliteitscriteria voldeed, maar wel wenste deel te nemen aan een milieudienst, dan kreeg zij een extra gelegenheid om aan deze eisen te voldoen en ontliep een audit en een eventuele aanwijzing. In de periode 2005-2006 zijn de categorie-4 gemeenten en alle gemeenten in de Gooi- en Vechtstreek geaudit. Voor 2007 zijn de uit te voeren audits vooruitgeschoven. Mogelijk wordt het audit budget gebruikt voor een in 2008 uit te voeren benchmark/implementatieaudits. Wanneer er organisaties niet voldeden aan de kwaliteitscriteria kon de provincie een aanwijzing geven. Bij categorie-3 organisaties werd een aanwijzing alleen gegeven als de samenwerking niet van de grond kwam. Bij categorie-4 organisaties werd in principe altijd een aanwijzing gegeven en bood de provincie ondersteuning. In 2007 is er in de Gooi- en Vechtstreek sprake van een situatie waarbij mogelijk een aanwijzing gaat plaatsvinden. In dit gebied is de 24 uurs bereikbaarheid nog niet op orde en is bovendien de vorming van een milieudienst op de lange baan geschoven. Bestuursovereenkomst milieuhandhaving Noord-Holland

Pagina 51/141

De provincie heeft na een periode waarin regionale bestuursovereenkomsten zijn opgesteld, voor de periode 2005 – 2011 toegewerkt naar een provinciebrede bestuursovereenkomst milieuhandhaving. Medio 2005 is deze bestuursovereenkomst ondertekend door alle betrokken partijen. Er is gekozen om alleen tot samenwerking te komen wanneer dit meerwaarde heeft. Per gemeente is een omgevingsanalyse gemaakt, op grond waarvan de provincie de noodzaak tot samenwerking zag. De provincie heeft deze analyses verzameld en heeft aan de hand van de analyses een aantal thema’s als prioriteiten benoemd. Een en ander heeft geleid tot een concreet programma. De gemeenten zijn vrij om aan de uit het programma voortvloeiende samenwerkingsprojecten mee te doen. Management en Bestuursconferenties In het verleden was er sprake van een overlegstructuur in de vorm van RMO’s en PMO’s op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Er is gekozen om deze overlegstructuur op te heffen. Hiervoor in de plaats is gekozen voor een jaarlijkse managementconferentie en een jaarlijkse bestuursconferentie. Tijdens de bestuursconferentie worden de thematische onderwerpen waarbij wordt samengewerkt, besproken en bestuurlijk vastgesteld. De managementconferenties hebben een educatief karakter. Uitvoering samengevat De VROM-Inspectie ervaart het opstellen en ondertekenen van de Bestuursovereenkomst milieuhandhaving Noord-Holland als positief. De partners verplichten zichzelf tot samenwerking. In het verleden is al gebleken dat samenwerking leidt tot kennisoverdracht en een beter toezicht. Hoewel de meerwaarde niet is onderzocht merkt de VROM-Inspectie dat de management- en bestuursconferenties een positieve impuls geven aan de handhavingsamenwerking. De reguliere contacten in de vorm van RMO en PMO overleggen worden door diverse bezoekers van deze milieuoverleggen gemist. Dit geldt in het bijzonder voor het netwerken en informatie-uitwisseling op ambtelijk niveau. Overigens zijn de RMO en PMO overleggen afgeschaft op verzoek van deelnemende organisaties. De door de provincie gekozen categorie-indeling is geen objectief toetsinstrument. De intentie om te gaan samenwerken wordt belangrijk geacht om te kunnen voldoen aan de kwaliteitseisen. De gemeenten in de Gooi- en Vechtstreek scoorden lager dan gemiddeld en de samenwerking kwam niet van de grond. Nu de samenwerking niet is gelukt overweegt de provincie een aanwijzing te doen met als belangrijkste reden dat de gemeenten nog niet voldoen aan het criterium 24 uur bereikbaarheid. Hierover heeft de VROM-Inspectie in een overleg met de provincie Noord-Holland aangegeven dat dit criterium eigenlijk te weinig is om tot een aanwijzing te komen. Dat de gemeenten niet voldoende scoren als het gaat om de uitvoering van de milieutaken (en dus samenwerking voor de hand ligt) is onvoldoende reden om te komen tot een aanwijzing op grond van de professionalisering van de milieuhandhaving. De invulling van de vacatureruimte is moeilijk; de provincie blijkt moeite te hebben met het vinden van voldoende gekwalificeerd personeel. De reactieve rol die de provincie hierdoor noodgedwongen speelt, houdt in dat na de papieren uitvoering van de professionalisering van de handhaving de provincie onvoldoende toekomt aan het voeren van regie op de verdieping van de professionalisering van de handhaving naar een daadwerkelijke implementatie. Om de rol als regisseur op basis van de beleidsintenties waar te kunnen maken is meer capaciteit nodig. Een keus kan ook zijn de ambities naar beneden toe bij te stellen. Op dit moment kan de provincie niet aan de huidige verwachtingen/doelstellingen voldoen.

Pagina 52/141

Conclusies Regierol professionalisering milieuhandhaving De Bestuursovereenkomst milieuhandhaving Noord-Holland en de management- en bestuursconferenties geven een positieve impuls aan de handhavingsamenwerking en dus aan de kwaliteit van de handhaving. In dit opzicht is het streven naar milieudiensten ook positief te noemen. Beleid en programmering zijn adequaat. Het voeren van regie op de verdieping van de professionalisering van de handhaving naar een daadwerkelijke implementatie wordt bemoeilijkt door moeilijk invulbare vacatures. Voor de uitvoering van de regierol professionalisering wordt daarom een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbeveling: Buig de huidige reactieve rol om in een proactieve rol, door op zo kort mogelijke termijn de huidige vacatures in te vullen. Zet hierbij in op de verdieping van de professionalisering van de handhaving naar een daadwerkelijke implementatie.

Pagina 53/141

5

5.1

Milieu: vergunningverlening Wet milieubeheer

Beleid

Beleid rondom de vergunningverlening in het kader van de Wm heeft tot doel om inzicht te geven in wat de provincie aan milieuwinst, zowel op inrichtingenniveau als in de omgeving van die inrichting, wil bereiken. In de programmabegrotingen 2006 en 2007 is als beleidsdoel opgenomen: “de provincie Noord-Holland streeft na dat onder haar bevoegd gezag vallende bedrijven en activiteiten de gestelde milieukwaliteits- en veiligheidseisen niet overschrijden, respectievelijk actief bijdragen aan verbetering van milieukwaliteit en veiligheid”. De realisatie van dit doel wordt gemeten in het percentage tijdig verleende vergunningen (doelstelling tijdigheid 85%) en het naleefgedrag. In de begrotings-, sector- of unitplannen of voortgangsrapportages is dit niet vertaald naar kwalitatieve doelstellingen. Zo geeft de provincie geen invulling aan regionale thema’s (bijvoorbeeld duurzaamheid of energie) of de beleidsruimte die er is binnen de (landelijke) richtlijnen (zoals IPPC, toetsing aan geluidsnormen, regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijk afval, LAP, Bva, Bssa, Oplosmiddelenbesluit, verruimde reikwijdte Wm et cetera). De mogelijkheden om actief te sturen worden zo niet volledig benut. De invulling is afhankelijk van de individuele medewerkers. De provincie wil voor 2008 beleidskaders vaststellen en beleid opstellen voor vergunningverlening. In het kwaliteitszorgsysteem is voorgeschreven dat afwijkingen van beleid moeten worden aangegeven op de “checklist afwijking van beleid”. In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden, wordt er op deze checklist verwezen naar landelijke richtlijnen en maar beperkt naar beleidsdocumenten. De checklist verwijst wel naar het PMP, zie ook verderop onder uitvoering. In de interviews met de sector Beleid is echter aangegeven dat niet het PMP, maar het collegeprogramma en de programmabegroting het kader is voor het beleid. In de interviews met medewerkers van de sector Vergunningen is aangegeven dat bij vergunningverlening beperkt rekening wordt gehouden met het PMP. Er wordt geen rekening gehouden met het collegeprogramma en de programmabegroting die het beleidskader vormt. In de onderzochte dossiers zijn geen checklisten aangetroffen waarin is aangegeven of en zo ja hoe wordt afgeweken van landelijke richtlijnen of beleid. De provincie is wel gestart met het ontwikkelen van beleid voor nieuwe regelgeving zoals de nieuwe Wro, het Activiteitenbesluit en de Wabo. Hiervoor zijn projectgroepen ingesteld die aan moeten geven welke acties nodig zijn om klaar te zijn voor de nieuwe regels. De resultaten hiervan zijn voor vergunningverlening nog niet vertaald naar concreet beleid. Daar waar het gaat om de actualiteit van het inrichtingenbestand en de actualiteit van de verleende milieuvergunningen is geen expliciet beleid vastgesteld. Wel wordt in BWise in de procedure voor actualisatie een termijn genoemd van 7 jaar voor de beoordeling van de actualiteit van vergunningen. In de begroting en de verslagen over de realisatie is hierop niet specifiek teruggekomen. In interviews is aangegeven dat op sectorniveau vanwege de beperkte capaciteit is besloten om de actualisaties een lage prioriteit te geven. Pagina 54/141

Conclusie Beleid vergunningverlening Wet mileubeheer Er zijn geen algemeen geldende beleidslijnen met betrekking tot vergunningverlening vastgesteld. In de procedures in BWise is er wel aandacht voor de beoordeling op actuele richtlijnen en regelgeving. Voor het beleid met betrekking tot vergunningverlening Wm wordt daarom een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Stel beleid op voor vergunningverlening Wm en stel dit beleid vast. • Geef in het vastgestelde beleid aan o op welke wijze het instrument milieuvergunning wordt benut om de provinciale beleidsdoelstellingen te realiseren; o welke kwaliteit in vergunningen wordt nagestreefd;

5.2

o

op welke wijze de in richtlijnen en regelgeving aanwezige ruimte wordt benut;

o

of de provincie wenst te beschikken over actuele inrichtingenbestanden en actuele vergunningen en geef daarbij aan dat met regelmaat de actualiteit van vergunningen wordt getoetst.

Programma

In de jaarlijkse programmabegroting wordt het budget voor de beleidsdoelstellingen benoemd evenals de capaciteit en budgetten welke beschikbaar zijn voor de uitvoering van taken op provinciaal niveau. In het directieplan voor SHV zijn alleen de KPI’s voor de sector benoemt en geen capaciteiten begroot. Dit gebeurt op sectorniveau. De provincie heeft de productieplanning van de sector Vergunningen overlegd. In deze productieplanning zijn de capaciteit en het budget voor beschikkingen opgenomen. Hierbij is globaal vermeld hoeveel vergunning en meldingprocedures voor dit budget worden gerealiseerd. Voor het opstellen van de productieplannen voor de sector worden kentallen en productenramingen gebruikt. Deze zijn vastgesteld per unit. Het valt op dat de genoemde producten niet volledig zijn. Zo ontbreekt bijvoorbeeld het product ‘actualisaties’. Behalve de productieplanning heeft de provincie aan de VROM-Inspectie een bijlage van het directieplan Vergunningen overhandigd. Hierin worden de aantallen te leveren producten beschreven en de overige geplande acties zoals de evaluatie kentallen en de invoering van de Wabo. Binnen de sector Vergunningen wordt de planning bijgehouden in een spreadsheet. Hierin is per unit weergegeven wat de voorgenomen en gerealiseerde werkzaamheden zijn. De werkzaamheden zijn niet gespecificeerd maar samengevoegd tot beschikkingen van 6 maanden en beschikkingen van 6 weken. In de productieplanning zijn vergelijkbare uitgangspunten gebruikt en wordt voor 2006 uitgegaan van 105 beschikkingen en 70 meldingen. In de planning is geen verdere specificatie gegeven van het type vergunningen en de overige werkzaamheden. Hierdoor is er geen volledig beeld van de (wettelijke) taken. In het sectorplan zijn alleen de werkzaamheden die worden uitgevoerd, vermeld. De werkzaamheden die men vanwege capaciteitsgebrek laat vervallen, zijn niet opgenomen. Het is onduidelijk welke capaciteit in uren nodig is om alle (wettelijke) taken uit te voeren. De aantallen vergunningen zijn niet meer opgenomen in de unitwerkplannen (Workloads) van de afzonderlijke units Vergunningen (Industrie en Branches). De sectorplannen zijn door de unitmanagers vertaald naar persoonlijke werkplannen. Door het ontbreken van een planning met aantallen en uren in de Workload wordt er geen duidelijk beeld van de beschikbare en benodigde capaciteit voorgelegd aan het bestuur. In de afgelopen jaren is er onvoldoende capaciteit geweest om vergunningen te actualiseren. De keuze om hieraan geen prioriteit te geven en deze taak achterwege te laten is niet bestuurlijk vastgelegd.

Pagina 55/141

De inspectie heeft uit overzichten uit het milieu-informatiesysteem afgeleid dat in 2006 door de provincie Noord-Holland 66 milieuvergunningaanvragen en 80 meldingen zijn behandeld, 19 vergunningen ambtshalve zijn gewijzigd, 2 vergunningen ingetrokken en 25 gedoogbeschikkingen verleend. De gerealiseerde productie in aantallen komt hiermee globaal overeen met de geplande productie in aantallen. In de reguliere voortgangsrapportages en jaarverslagen is dit niet gerapporteerd. In de kwartaalverslagen van de units en de twee-maandelijks sectorrapportage is wel gerapporteerd over het aantal producten en de tijdigheid. Het is niet mogelijk af te leiden in hoeverre de overige acties en de planning op basis van capaciteit (uren van de medewerkers) is gerealiseerd. Hiermee is er geen duidelijke verantwoording naar het bestuur over de taakuitvoering en de eventuele gevolgen van onderbezetting. Conclusie Programma vergunningverlening Wet milieubeheer De provincie beschikt niet over een programma voor vergunningverlening. In het sectorplan is inzicht gegeven in de te leveren producten. Het begrote aantal milieuprocedures (vergunningen en meldingen) wordt alleen globaal beschreven. De overige taken van de sector Vergunningen (actualisaties, projecten zoals Implementatie nieuwe regelgeving) worden maar gedeeltelijk beschreven en niet met een begroting van capaciteit en budget weergegeven. Voor het programma met betrekking tot vergunningverlening wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Stel een programma op voor vergunningverlening en geef hierin aan welke prioritering is aangebracht en welke keuzes zijn gemaakt en leg dit ter goedkeuring voor aan het bestuur. • Zorg voor een monitoring van het programma zodat eventuele benodigde bijsturing mogelijk is. • Leg verantwoording af over de mate waarin het programma wordt gerealiseerd. • Behandel in het programma alle taken van de sector Vergunningen (ook actualisaties, beoordeling Milieujaarverslagen en ondersteuning andere sectoren).

5.3

Uitvoering De sector Vergunningen bestaat uit een vijftal units. Er zijn twee units die zich bezig houden met vergunningverlening op grond van de Wm: de unit Vergunningen Industrie en de unit Vergunningen Branches. Daarnaast is er een unit Ondersteuning met de procedurekamer en specialisten voor geluid, veiligheid en lucht. En twee units voor Bodem en Omgeving. De units Vergunningen Industrie en Vergunningen Branches werken met het programma BWise voor de procedure. In BWise ligt vast welke stappen doorlopen moeten worden.

Proces/BWise De provincie heeft een kwaliteitszorgsysteem. In het zorgsysteem zijn procedures opgenomen over de werkwijze voor verschillende producten. De procedures zijn opgenomen in het programma BWise. De procedures uit BWise beschrijven hoe binnen de provincie Noord-Holland een Wm-vergunning tot stand komt. In BWise zijn de werkzaamheden omschreven die moeten worden uitgevoerd vanaf het vooroverleg tot en met het onherroepelijk worden van de Wm-vergunning. In BWise wordt alleen ingegaan op de benodigde stappen in de procedure en wordt niet ingegaan op de inhoudelijke eisen. Volgens BWise moet bij iedere procedure wel een “checklist afwijking van beleid” worden ingevuld. De procedures in BWise waren ten tijde van het onderzoek door de VROM-Inspectie niet actueel. De provincie heeft in de interviews aangegeven in 2008 de procedures te actualiseren en de verantwoordelijkheid voor het actueel houden van de procedures te borgen. Pagina 56/141

De verantwoordelijkheid voor een vergunningprocedure ligt geheel bij de vergunningverlener. De vergunningverlener houdt op het “procedureformulier aanvraag Wet milieubeheer” de proceduretermijnen bij en moet er voor zorgen dat de beschikking binnen de wettelijke termijnen wordt verleend. In 2006 is er voor het registreren van inrichtingen een nieuw milieu-informatiesysteem aangeschaft. Dit systeem is in 2007 in gebruik genomen. Het is mogelijk in dit systeem (MPM) de voortgang van vergunningprocedures te bewaken. Op dit moment wordt MPM alleen als ondersteuning voor de vergunningverlener gebruikt en wordt op unit niveau nog niet bijgehouden hoe de voortgang van de verschillende procedures is. Op unit niveau wordt door de procedurekamer alle procedures bijgehouden die door alle vergunningverleners via intranet kunnen worden ingezien. De vergunningverlener betrekt de handhaver bij de ontwerp-beschikking met name voor de handhavingtoets en legt de ontwerp-beschikking ter goedkeuring voor aan een jurist. Wanneer hij dat wil kan hij daarnaast specialisten (geluid, externe veiligheid en lucht (toets aan het Besluit luchtkwaliteit)) van de unit Ondersteuning betrekken. Dit is echter zijn eigen keuze, maar vindt plaats in goed overleg. De medewerkers die betrokken zijn bij het opstellen van de ontwerp-beschikking geven op de minute aan of zij accoord zijn met de ontwerp-beschikking die ter ondertekening bij de sectormanager wordt aangeboden. Dit zijn in ieder geval de jurist, de handhaver, de senior vergunningverlener (branche) en de unitmanager. De unitmanager c.q. senior-vergunningverlener treedt op als tweede lezer alvorens de ontwerp-beschikking ter ondertekening bij de sectormanager wordt aangeleverd. De units werken volgens het mandaatbesluit van de provincie. Daarin staat dat de (ontwerp)-beschikking moet worden getekend door de unitmanager, tenzij er zienswijzen zijn ingediend. In dat geval tekent de sectormanager. Indien een (deel) van de vergunning wordt geweigerd, dan tekenen Gedeputeerde Staten. Bezetting/formatie Bij de unit Vergunningen Industrie is de bezetting bijna op volle sterkte: de afdeling is begroot op 16,5 fte en medio november 2007 was de bezetting 14 fte. In het werkprogramma voor de unit is vastgelegd welke werkzaamheden worden uitgevoerd. Het werkprogramma wordt geaccordeerd door de sectormanager. In de loop van 2006 zijn bij de unit Vergunningen Industrie 4 nieuwe medewerkers aangenomen. De unit Vergunningen Branches is begroot op 20 fte. Begin 2006 is de unit gestart met 10 medewerkers met ervaring en 5 medewerkers zonder ervaring. Totaal dus 15 fte. Ondertussen is de unit niet gegroeid met nieuwe medewerkers. Wel zijn er 2 ervaren medewerkers vertrokken en 2 onervaren medewerkers aangetrokken. Dit heeft het eerste jaar extra tijd gekost, omdat de schaarse al aanwezige medewerkers de nieuwe collega’s eerst in moesten werken. In september 2007 was de unit 15 fte groot en dus nog steeds niet op sterkte. De unit huurt één externe kracht in. Voor meer externe ondersteuning is wel geld beschikbaar, maar daar is volgens de provincie vanwege de grote vraag op de milieumarkt niet aan te voldoen op dit moment. Type bedrijven De unit Vergunningen Industrie is verantwoordelijk voor de bedrijven waarvan er zich maar 1 of 2 binnen de provincie bevinden en/of als (technisch) complex zijn te bestempelen. Dit zijn bijvoorbeeld chemische bedrijven (Cindu, Solvay Duphar), staalindustrie (Corus) en de afvalverbrandingsinstallaties (AEB en HVC). De unit Vergunningen Industrie heeft zo’n 100 bedrijven onder zijn hoede. Voor Corus is een apart team van 4 medewerkers aangesteld, waarbij één medewerker 1e aanspreekpunt is.

• •

De unit Vergunningen Branches is verantwoordelijk voor bedrijven waar er meerdere van zijn in de provincie en heeft zo’n 450 bedrijven onder zijn hoede. Deze unit werkt met brancheplannen voor een tiental branches, waarmee circa 85% van de bedrijven zijn gedekt. In deze brancheplannen staan: een beschrijving van de brancheactiviteiten met het accent op de milieubelasting; de te bereiken milieusanering; Pagina 57/141

• • •

standaardvoorschriften; een handhavingsplan, opgesteld door de unit Handhaving Branches; een eigen aanvraagformulier toegespitst op de branche. Deze brancheplannen worden vastgesteld door Gedeputeerde Staten.

Voor de volgende soorten bedrijven zijn brancheplannen opgesteld: • autodemontagebedrijven; • baggerdepots; • betonbedrijven; • brekerbedrijven; • gemeentewerven; • groencomposteerbedrijven; • rioolwaterzuiveringsinstallaties; • scheepswerven; • sorteerbedrijven; • gevaarlijk afval. Werkwijze Bij de unit Vergunningen Branches wordt gewerkt met een senior en overige vergunningverleners. De senior is verantwoordelijk voor een bepaalde branche en zorgt ervoor dat het desbetreffende brancheplan up-to-date is. Tevens beoordeelt de senior de (ontwerp)beschikking, de goedkeuringsbesluiten en overige brieven van de andere vergunningverleners op kwaliteit. Bij de unit Vergunningen Industrie werkt de provincie met een opsteller en een collega meelezer. Bij deze unit heeft iedere medewerker een eigen expertise (energie, lucht et cetera). Tevens kunnen de vergunningverleners gebruik maken van de specialisten die bij de unit Ondersteuning zitten. Deze specialisten worden in onderling overleg geraadpleegd. Vóór de reorganisatie werd de considerans door een jurist – toen nog binnen de afdeling – opgesteld. Na de reorganisatie is de afspraak dat de vergunningverleners hun eigen considerans opstellen en dat deze door een jurist alleen wordt beoordeeld. De juristen zitten na de reorganisatie namelijk bij de directie Middelen en niet binnen de directie SHV. Jaarlijks wordt door de directie SHV van te voren aangegeven aan de directie Middelen hoeveel juridische formatie zij nodig heeft. En deze wordt dan gedurende het jaar door de directie Middelen op verzoek geleverd. In de interviews is aangegeven dat deze gewijzigde werkwijze tot een kwaliteitsverbetering heeft geleid. Vooroverleg Van het vooroverleg wordt in principe of een verslag gemaakt of een checklist ingevuld. Uit de dossieronderzoeken en de interviews blijkt dat dit niet altijd gebeurt. Bovendien is een verslag van het vooroverleg lang niet altijd in het dossier terug te vinden. Bij de provincie is een 'checklist afwijking van beleid' beschikbaar. Deze checklist somt wet- en regelgeving op die nodig is voor het opstellen van een beschikking. De checklist geeft een duidelijk beeld van de te beoordelen en toe te passen regelgeving. De checklist is echter niet actueel. Verouderde regelgeving is opgenomen en er ontbreekt recente regelgeving. Besluiten worden als ontwerp-besluit opgevoerd, terwijl ze al een aantal jaren van kracht zijn en daarnaast wordt de oude regelgeving nog genoemd. Dit werkt verwarrend. Hierdoor kan het voorkomen dat verkeerde regelgeving wordt toegepast of regelgeving wordt vergeten. In het dossieronderzoek is gebleken dat dit in een aantal gevallen ook het geval is. De checklist is opgenomen in de procedure in BWise. Uit de Pagina 58/141

interviews blijkt dat deze lijst niet altijd wordt toegepast. De medewerkers die de lijst gebruiken geven zelf aan welke regels verouderd of vernieuwd zijn. Uit gesprekken met de unitmanagers blijkt dat de lijst in principe in onderling overleg up-to-date wordt gehouden. Echter dit is de laatste jaren vanwege tijdgebrek niet gebeurd. In 2008 wordt de lijst geactualiseerd. Het valt op dat ondanks het feit dat de provincie een vooroverleg voert, de aanvragen vaak nog moeten worden aangevuld. Mede hierdoor duurt de procedure langer dan noodzakelijk. Adviezen van de specialisten In een aantal gevallen is advies gevraagd aan een specialist; dit wordt soms wel en soms niet overgenomen. Dit vindt over het algemeen plaats in goed overleg. De provincie heeft aangegeven dat indien het advies niet overgenomen wordt, dit aangegeven dient te worden op de minute. In het onderzoek is geen minute aangetroffen waarop een afwijking is weergegeven. In het onderzoek is niet gebleken hoe vaak afwijkingen plaatsvinden. Dit wordt niet geregistreerd. Minute In de interne procedure in BWise is opgenomen dat een handhaafbaarheidstoets wordt uitgevoerd. Tevens moet een juridische toets worden uitgevoerd. In het merendeel van de onderzochte dossiers is een minute opgenomen. Echter op de minute staat niet (altijd) duidelijk naam en functie bij de parafen vermeld, waardoor een en ander niet goed te controleren is. Dossieronderzoek Wm-inrichtingen In het kader van het onderzoek naar de vergunningverlening zijn 11 bedrijven bezocht en de bijbehorende dossiers bestudeerd. De selectie is gericht op een goede dwarsdoorsnede van het inrichtingenbestand, onderscheiden in onder andere afvalinrichtingen, industriële inrichtingen en Brzoinrichtingen. Bij de analyses is de van toepassing zijnde wet- en regelgeving gehanteerd. De eventueel aanwezige veiligheidsrapporten, bedrijfsmilieujaarverslagen en bedrijfsmilieuplannen van betrokken inrichtingen zijn niet onderzocht. De bevindingen over toezicht en handhaving worden weergegeven in hoofdstuk 6. De vergunningverlening komt hieronder aan bod. • • • • • •

• • • •

Enige bevindingen naar aanleiding van de dossieronderzoeken: In het merendeel van de beoordeelde dossiers (7) is niet aantoonbaar vooroverleg vergunningverlening geweest. In het geval er wel vooroverleg is, wordt de inhoud summier vastgelegd. In het merendeel van de beoordeelde procedures is niet (5) of niet geheel (1) aan de termijnen van de Awb voldaan. In het merendeel van de beoordeelde dossiers (7) bleek het vergunningendossier niet compleet. Van de 11 beoordeelde vergunningen bleken er 5 in meer of mindere mate niet handhaafbaar te zijn. In 5 á 6 gevallen is de afstemming tussen vergunningverlening en handhaving door de VROMInspectie als onvoldoende beoordeeld. Bij de dossiers van 2 grote bedrijven die een Vergunning op Hoofdzaken hebben is de ene sterk verouderd, de andere beschikking is op het punt van emissies niet handhaafbaar. Dat de ene vergunning sterk verouderd is, is overigens al in 2004 door de provincie zelf geconstateerd, maar hier is tot op heden nog niets aan gedaan. Niet in alle gevallen is aantoonbaar getoetst aan de minimumstandaard en de algemene bepalingen van het Landelijk Afval Plan (LAP). Tevens heeft niet in alle gevallen aantoonbare toetsing aan het PMP plaatsgevonden. Soms zit de AO/IC-procedure nog niet bij de aanvraag, maar moet deze later toegevoegd worden. In één geval zijn de eisen van het stortbesluit niet overgenomen. Pagina 59/141

Archivering De archivering is in een aantal gevallen niet in orde. Uit het dossieronderzoek blijkt dat een groot aantal dossiers niet compleet is. Het blijkt bijvoorbeeld dat een werkdossier van de behandelend ambtenaar completer is dan het archiefdossier. Er blijken bijvoorbeeld diverse brieven van het bedrijf aan de provincie en de reactie van de provincie daarop, te ontbreken. Doordat de dossiers niet compleet zijn, is het moeilijk om een goed inzicht in het gehele bedrijf en de vergunningsituatie te krijgen. Actualisatie van vergunningen Conform artikel 8.22 van de Wm moeten verouderde vergunningen zo spoedig mogelijk worden geactualiseerd. Uit de gesprekken met de unitmanagers blijkt dat zij hier wel oog voor hebben en dit ook zo veel mogelijk proberen te doen. Vanwege capaciteitstekort is in het jaar 2006 is door de unit Vergunningen Industrie expliciet gekozen om niet te actualiseren. Inhoudelijk Bij het beoordelen van aanvragen en het opstellen van beschikkingen wordt over het algemeen wel rekening gehouden met de huidige wet- en regelgeving, zoals IPPC, LAP, Bva, Bees en Eural. Het volgen van de checklist, mits actueel, zou hierbij een goed hulpmiddel kunnen zijn. Indien van toepassing vindt coördinatie van de Wm-vergunningaanvraag met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) plaats. De Wm-vergunningen voldoen aan het Besluit verbranden afvalstoffen (Bva) voor zover is nagegaan in de dossiers. Echter bij een dossier waar een Vergunning op Hoofdzaken aanwezig is, is het inzicht niet voor alle emissies even duidelijk. IPPC Uit onderzoek van de VROM-inspectie wordt duidelijk dat de provincie wel rekening houdt met IPPC, maar dat eind 2006 nog sprake was van een grote achterstand. Bijna 70% van de dossiers was nog niet IPPCproof.10 Momenteel – november 2007 – is de situatie sterk verbeterd, 70 % van de dossiers is IPPC-proof en bij de overige dossiers loopt de IPPC-toets al. Het is van belang dat de provincie Noord-Holland een vinger aan de pols houdt en zorgt dat alle vergunningen zo snel mogelijk IPPC-proof worden, aangezien de implementatiedatum van 31 oktober 2007 inmiddels is verstreken. Tijdigheid van beschikking: de Awb-termijn Na bestudering van de overzichten uit 2006/1e helft 2007 blijkt dat het nog zeer regelmatig voorkomt dat bij de behandeling van een Wm-vergunningaanvraag de Awb-termijnen niet worden gehaald. Uit de dossieronderzoeken blijkt ook dat de Awb-termijn een aantal malen (in 5 van de 11 gevallen) flink is overschreden. Het meest schrijnende voorbeeld hiervan is een sorteerbedrijf, waarbij het bedrijf bijtijds een revisievergunning aanvraagt, wat noodzakelijk is bij een afvalinrichting, aangezien vergunningen worden afgegeven voor een beperkte duur. De termijn van vergunningverlening bleek overschreden te gaan worden en dus moest een gedoogbeschikking worden opgesteld. Echter vervolgens is deze termijn ook overschreden en moest de revisievergunning derhalve als een oprichtingsvergunning worden beschouwd. Eén van de kentallen binnen de provincie Noord-Holland waarop wordt gestuurd, is het voldoen aan de Awb-termijnen. Uit bovenstaande blijkt dat de termijnen in een aantal gevallen niet worden gehaald. Een belangrijke oorzaak bij de unit Vergunningen Branches was dat de bezetting in 2006 ver onder het streef10

Onderzoek Implementatie IPPC-richtlijn in Nederland in 2006, VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat, 26 januari 2007 Pagina 60/141

getal zat. Deze unit is ook nu nog niet op sterkte. Zij streven ernaar om begin 2008 op sterkte te zijn, maar gezien de krapte op de arbeidsmarkt zal dat moeilijk worden. De provincie geeft aan dat zij grote problemen heeft met het vervullen van deze vacatures. Conclusie Uitvoering vergunningverlening Wet milieubeheer De provincie heeft een checklist met wet- en regelgeving. Deze is ook vastgelegd in BWise. Echter omdat deze niet is bijgehouden, voldoet deze lijst momenteel niet. Indien deze lijst wordt bijgehouden, kan hij een goed overzicht geven van toe te passen regelgeving. De wettelijke termijn wordt in een aantal gevallen overschreden. De provincie houdt niet altijd rekening met de landelijke richtlijnen zoals het LAP. De brancheplannen van de provincie hebben de potentie om goed te werken, maar dat is nog niet gebleken uit de dossiers die zijn onderzocht. Voor de uitvoering vergunningverlening Wm wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Zorg dat bij iedere vergunningprocedure (revisie en oprichting) een vooroverleg wordt gevoerd en zorg dat hiervan een verslag in het dossier komt. Zorg dat een en ander wordt geborgd in het kwaliteitssysteem. Leg in de procedure vast dat bij een vooroverleg altijd een verslag moet worden gemaakt of dat een checklist moet worden ingevuld. Maak hierin een duidelijke keuze. • Maak een duidelijke keuze voor de checklist ‘afwijking van beleid’ en beleg het bijhouden van deze lijst goed in de organisatie. • Zorg dat vaker aan de Awb-termijnen wordt voldaan. • Zorg dat de dossiers compleet worden. • Zorg dat bij de bedrijven waar een Vergunning op Hoofdzaken aanwezig is, er goede handhaafbare voorschriften komen, dat er goede overzichten zijn welke stoffen waar worden opgeslagen, waar emissies plaatsvinden, et cetera. • Maak duidelijke afspraken met de specialisten, zodat bij elke vergunningprocedure ook achteraf duidelijk is aan welke wet- of regelgeving is getoetst en leg de gemaakte keuze vast in het dossier. • Indien mogelijk is het aan te raden om met name bij de unit Vergunningen Branches - zolang deze unit niet op sterkte is - tijdelijk meer externe capaciteit in te huren, om de achterstand in te lopen.

5.4

Besluit milieujaarverslaglegging door bedrijven

De provincie beschikt niet over beleid voor het Besluit milieuverslaglegging door bedrijven. De provincie heeft wel een procedure vastgesteld (opgenomen in BWise) voor de beoordeling van milieujaarverslagen. In deze procedure wordt vooral ingegaan op de benodigde stappen, er wordt niet ingegaan op de inhoudelijke beoordeling of de registratie daarvan. De VROM-Inspectie heeft in 2006 in een onderzoek naar de validatie van luchtemissies in milieujaarverslagen geconstateerd dat de provinciale medewerkers voor de inhoudelijke beoordeling de checklisten uit de handreiking van Facilitaire Organisatie (FO) industrie benutten. De ingevulde checklisten werden niet in de dossiers opgenomen. Naar aanleiding van de constateringen van de VROM-Inspectie heeft de provincie een verbetertraject uitgevoerd. In dit verbetertraject is onder andere geregeld dat de beoordeling op een uniforme controlelijst wordt weergegeven en in het dossier wordt opgenomen. Daarnaast ontvangen de bedrijven eveneens een kopie van de beoordeling. In de provincie Noord-Holland zijn 24 bedrijven die onder dit Besluit vallen. Daarnaast zijn er 23 bedrijven die vrijwillig dan wel op basis van een verplichting uit de milieuvergunning een milieujaarverslag opstellen. De meeste bedrijven maken gebruik van eMJV’s oftewel electronische milieujaarverslagen. Slechts een beperkt aantal dient schriftelijk een verslag in. De provincie heeft voor 2005 alle eMJV’s tijdig beoordeeld. Pagina 61/141

De schriftelijke verslagen zijn niet tijdig beoordeeld. In 2006 zijn 49 verslagen beoordeeld. Hiervan zijn er 42 op tijd ingediend en 40 op tijd beoordeeld. In het sectorplan is er voor de beoordeling van bedrijfsmilieuplannen (BMP’s) en milieujaarverslagen capaciteit en geld geraamd. In de workload en planning van de unit Vergunningen Industrie is aangegeven dat milieujaarverslagen moeten worden beoordeeld. Tevens is hierbij is een capaciteitsplanning gemaakt. In de kwartaalverslagen wordt genoemd hoeveel verslagen zijn beoordeeld, maar wordt niet de benodigde capaciteit meegenomen. In het 3e kwartaal 2007 zijn alle 49 verslagen beoordeeld en goedgekeurd. De provincie voert ieder jaar een evaluatie uit over de uitgevoerde werkzaamheden. Deze evaluatie is in het 4e kwartaal 2007 afgerond. Conclusie milieujaarverslagen De provincie Noord-Holland voert de taak ten aanzien van het Besluit milieuverslaglegging door bedrijven adequaat uit. Aanbeveling: Neem in de procedures in BWise ook de afspraken op over de inhoudelijke beoordeling en verslaglegging.

Pagina 62/141

6

6.1

Milieu: toezicht en handhaving Wet milieubeheer

Beleid

Professionalisering van de handhaving Naast de algemene planning en controle cyclus is er sprake van het traject “de professionalisering van de handhaving”. Om te voldoen aan het professionaliseringstraject moet een bevoegd gezag een goede handhavingsbeleidcyclus hebben. De provincie Noord-Holland heeft een handhavingsbeleidcyclus bestaande uit handhavingsbeleid, prioritering, programma, uitvoering en verslaglegging. Nalevingstrategie Handhaving provincie Noord-Holland 2007-2010 “Glashelder en Glashard” is de titel van het handhavingsbeleid dat de provincie voor de periode 2002-2006 bestuurlijk heeft vastgesteld. In de loop van 2004 is bovendien, in het kader van de professionalisering van de handhaving, de nalevingstrategie milieuhandhaving van de provincie Noord-Holland opgesteld. Voor de periode 2007-2010 is besloten beide documenten samen te voegen tot de “Nalevingstrategie Handhaving provincie Noord-Holland 2007-2010”. Daar waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van landelijk beleid. Als sanctiestrategie heeft de provincie de Landelijke Strategie Milieuhandhaving onderschreven. Als gedoogstrategie volgt de provincie het Landelijk Gedoogkader. Samengevat gedoogt, volgens dit landelijke beleid, de provincie alleen op basis van een schriftelijk besluit en alleen in gevallen waar een beroep kan worden overmacht of een overgangsituatie. Het gedogen wordt beperkt in tijd en wordt gecontroleerd. In het Handhavinguitvoeringsprogramma (HUP) wordt naast programma-informatie ook handhavingsuitvoeringsbeleid beschreven. Prioritering Om tot een goede prioritering te kunnen komen is een risicomatrix opgesteld. De risicomatrix is opgesteld volgens het principe “risico = kans x effect” . De “kans” wordt bepaald door het naleefgedrag en het “effect” is de potentiële milieubelasting. Een groter risico betekent een hogere prioriteit. Bij het waarderen van het naleefgedrag wordt gebruik gemaakt van ervaringscijfers over de afgelopen tijd en de inschatting van de inspecteurs. Als hulpmiddel wordt gebruik gemaakt van de systemen Milrisk, Milieuprofielen en Milieuscores. De afgelopen jaren was het niet mogelijk om het naleefgedrag vanuit een geautomatiseerd systeem te koppelen aan “het effect”. Er is wel ervaringsinformatie beschikbaar, maar het kost veel inspanning om deze informatie boven water te krijgen. Het bepalen van de factor “kans” hangt op dit moment dus alleen af van relatief moeilijk beschikbare informatie over naleefgedrag en de inschatting van de inspecteur, die in een aantal gevallen het bedrijf nog niet zo lang in zijn pakket heeft. Pagina 63/141

De risicomatrix geeft per unit een lijst met bedrijven, branches of specifieke beleidsvelden gerangschikt op mate van risico. De lijst heeft een indeling van hoog, midden en laag risico. Uit deze indeling volgt de prioriteitsstelling. De risico’s per thema (bijvoorbeeld afval, bodem externe veiligheid), naleefgedrag en klachten worden becijferd. De som van de getallen geeft het uiteindelijke risico aan. In het handhavingsbeleid wordt geen beeld gegeven over hoeveel financiële en personele middelen nodig zijn voor een optimale uitvoering van de toezichtstaak. Wel is inzichtelijk gemaakt welke middelen beschikbaar worden gesteld om deze taak uit te voeren. De provincie heeft het toezicht- en handhavingbeleid bestuurlijk vastgesteld. Het beleid is daar waar nodig afgestemd met de diverse andere betrokken bestuursorganen. Nalevingstrategie en gedoogbeleid voldoen aan de landelijke richtlijnen. Het handhavingbeleid is gebaseerd op een probleemanalyse. Uit deze probleemanalyse is de risicomatrix voortgekomen. De jaren voorafgaande aan de reorganisatie (2006) was er bij handhaving sprake van een structurele onderbezetting. Uit het dossieronderzoek en interviews is gebleken dat door deze onderbezetting er in deze periode relatief weinig controles dan wel controles op een beperkt aantal aspecten zijn uitgevoerd. Het beeld met betrekking tot de risico’s op de diverse milieuaspecten was in die periode onvoldoende scherp. Ook was in het verleden het beeld met betrekking tot het feitelijke naleefgedrag niet altijd duidelijk. Bijvoorbeeld de bij de start van de reorganisatie uitgevoerde quickscan bij de unit Handhaving Branches leverde op dat bij bepaalde branches tot een neerwaarts bijstellen va de nalevingscijfers leidt. De wijze waarop de provincie Noord-Holland het principe van risicobepaling hanteert is transparant en goed. Aandachtspunten in de risicobepaling zijn het up to date houden van de risicobeoordeling per thema en het feit dat door het gebrek aan toezicht in het verleden de factor naleefgedrag mogelijk niet voldoende bekend is of mogelijk te positief wordt ingekleurd. Het is aan te bevelen om de huidige risicomatrix te actualiseren door een nieuwe berekening te maken om de benodigde controlefrequentie (aantal benodigde controlebezoeken) vast te stellen. Conclusie Beleid toezicht en handhaving Wet milieubeheer Daar waar het handhavingsbeleid is gebaseerd op landelijke richtlijnen voldoet de provincie aan het adequate niveau. Er is in het beleid wel een beeld gevormd hoeveel financiële en personele middelen beschikbaar zijn, maar hoeveel financiële en personele middelen nodig zijn is niet duidelijk weergegeven. De risicomatrix is onvoldoende up to date. Conclusie is dat het handhavingsbeleid niet adequaat is en een licht verbetertraject noodzakelijk is. Verbeterpunt: Maak inzichtelijk welke financiële en personele middelen minimaal nodig zijn om tot een adequate uitvoering van het Wm-toezicht te komen. Aanbeveling: Actualiseer de huidige risicomatrix met in achtname van het naleefgedrag en het op dit moment wellicht niet geheel in beeld hebben van de diverse risico’s.

6.2

Programma

Algemene planning en controle cyclus Pagina 64/141

In de algemene planning- en controlcyclus zijn voor toezicht en handhaving twee prestatie-indicatoren genoemd, te weten: • aantallen uitgevoerde controles; • het percentage naleefgedrag bij de inrichtingen. Op basis van deze indicatoren wordt het bestuur van de provincie gerapporteerd en in staat gesteld zijn keuzes te maken. Op het niveau van de units wordt een verdere uitwerking van de planning gemaakt. Bij de unit Handhaving Industrie wordt er in principe voor elk bedrijf een toezichtsplan gemaakt. Bij de unit Handhaving Branches wordt er per team een teamplan opgesteld. Aan het einde van het jaar wordt er door de Sector Handhaving gerapporteerd aan het bestuur door middel van een handhavingrapportage. Per unit wordt hierin gerapporteerd op het niveau van de twee prestatieindicatoren. In paragraaf 6.3 uitvoering wordt inhoudelijk op de handhavingrapportage teruggekomen. KPI’s en PPI’s Binnen de Sector Handhaving wordt ambtelijk ook gewerkt met een systeem van KPI’s en Proces Prestatie Indicatoren (PPI’s). Naast naleefgedrag en aantallen uitgevoerde controles zijn dit voor handhaving op de Wm: • het percentage controles conform de sanctiestrategie; • het percentage gestuurde controlebrieven na controle; • het percentage gewonnen bezwaar en beroepszaken; • het percentage brieven beantwoord binnen drie weken. Er is hiernaast nog een aantal KPI’s en/of PPI’s die te maken hebben met ondermeer klachtenafhandeling en audits. Kwaliteit en kwantiteit Kwantiteit is voor het bestuur een belangrijk thema. Het halen van de aantallen geplande controles en het naleefgedrag zijn belangrijke parameters. De algemene indruk van het onderzoek, gebaseerd op interviews en dossieronderzoek, is dat binnen de provincie sterk wordt gestuurd om het halen van aantallen, zoals het aantal geplande controles en naleefgedrag. Het is de VROM-Inspectie onvoldoende duidelijk geworden op welke wijze kwaliteitsbewaking en – sturing plaatsvindt. In het navolgende komen voorbeelden aan de orde die dit nader beschrijven. Handhavinguitvoeringsprogramma De provincie stelt per twee jaar bestuurlijk een HUP vast. Het HUP wordt, als het gaat om het Wm-toezicht, uitgewerkt in toezichtsplannen per bedrijf (unit Handhaving Industrie) of brancheplannen per branche (unit Handhaving Branches). In het HUP wordt aangegeven welke personele middelen worden ingezet. Het HUP 2005-2006 geeft een duidelijk beeld met betrekking tot de situatie in 2006. De aanloop tot de reorganisatie en het begin van de reorganisatie betekende voor toezicht en handhaving roeien met de riemen die men op dat moment had en verantwoord kiezen wat wel en wat niet uitgevoerd kon worden. Opvallende keuzes die in het HUP worden gemaakt zijn: • de laagste risicogroepen worden niet of steekproefsgewijs gecontroleerd; • tijdens controles wordt minder aandacht besteed aan aanvullende en resterende voorschriften; • de veiligheid voor de omgeving kan niet altijd worden gegarandeerd. Het HUP 2007-2008 geeft op een duidelijke en overzichtelijke wijze een beeld hoe de provincie de toezichtstaken denkt uit te voeren. De Sector Handhaving geeft in het HUP 2007-2008 aan dat er slim moet Pagina 65/141

worden omgegaan met de beschikbare handhavingcapaciteit. Bij de planning wordt uitgegaan van de beschikbare capaciteit. Er is geen koppeling gelegd met de theoretisch benodigde capaciteit, zoals in paragraaf 6.1 al aangegeven, zodat niet inzichtelijk wordt gemaakt welke risico’s resteren als dit programma wordt uitgevoerd. Opgevallen is dat vóór de reorganisatie (2006) ambtelijk een claim is neergelegd met betrekking tot de capaciteit die nodig is om de handhaving adequaat uit te voeren. Het bestuur heeft toen overigens besloten deze claim niet in zijn geheel te honoreren. Dit leidt tot de vraag waarom de blijkbaar aanwezige gegevens over de benodigde capaciteit niet ook na 2006 inzichtelijk zijn gemaakt in het HUP, zodat daar een bestuurlijke afweging over had kunnen plaatsvinden. Unit Handhaving Branches Voor de unit Handhaving Branches geldt dat bij alle bedrijven in ieder geval eens per jaar een periodieke (integrale) controle wordt gehouden. Daarnaast worden op basis van risico’s nog themacontroles gehouden (het aantal is afhankelijk van de risico-inschatting). De unit Handhaving Branches heeft als doelstellingen geformuleerd: • 90% van het uitvoeringsprogramma realiseren; • 80% naleving van kernbepalingen; • 30% terugdringen van het aantal klachten over geluid, stof en geur; • kwalitatieve doelen, door middel van KPI’s wordt gestreefd naar procedurele kwaliteit. Unit Handhaving Industrie Voor de unit Handhaving Industrie geldt dat er over het algemeen aspectcontroles plaatsvinden. Er vinden ook controles plaats met andere handhavingpartners, bijvoorbeeld Brzo controles. Deze laatste controles worden integraal genoemd maar zijn feitelijk aspectcontroles uitgevoerd met andere handhavingspartners. De unit Handhaving Industrie heeft als doelstellingen geformuleerd: • 375 eerste controles; • 80% naleving van de kernbepalingen; • kwalitatieve doelen, door middel van KPI’s wordt gestreefd naar procedurele kwaliteit. Voor beide units geldt dat men, met in het achterhoofd de beschikbare middelen, zo veel mogelijk controles programmeert. Volgens de provincie komt zij daardoor als toezichthouder zichtbaar meer bij de bedrijven, waardoor het naleefgedrag uiteindelijk moet gaan toenemen. Risicomatrix versus HUP Wanneer de risicomatrix voor de unit Handhaving Industrie naast het HUP 2007-2008 wordt gelegd, valt op dat diverse bedrijven met een grote omvang, complexiteit en (of) risico hoog in de risicomatrix staan, maar vervolgens in het HUP, op basis van een toegekend laag risico, in de laagste toezichtfrequentie van twee maal per jaar zijn gezet. Uit de onderzochte dossiers van bijvoorbeeld Nauerna en AEB (Afval Energie Bedrijf) blijkt dat zij in het HUP in de risicocategorie LAAG vallen terwijl complexiteit, omvang en risico aanzienlijk zijn en ze volgens de risicomatrix bovendien onder de hoge dan wel middencategorie vallen. Hier komt nog bij dat bij een controle maar een beperkt aantal aspecten per bezoek wordt meegenomen waardoor volgens de VROMInspectie nooit een integraal beeld bestaat met betrekking tot naleving en risico’s. Bij de unit Handhaving Branches wordt bij bedrijven die qua omvang risico en complexiteit aanzienlijk “kleiner” zijn, vaker en met meer integraliteit en diepgang gecontroleerd. Hoewel iedere situatie op zich staat en vergelijkingen moeilijk zijn te maken, is bij wijze van referentiekader gekeken naar op het eerste gezicht vergelijkbare bedrijven in de andere onderzochte provincies. Het beeld van de VROM-Inspectie is dat elders vaker en diepgaander toezicht is gehouden. Enkele voorbeelden zijn:

Pagina 66/141

• •

•

Energie productiebedrijf Zeeland: frequentie 5x per jaar waarvan 3x “integraal”. Dit bedrijf is minder complex dan AEB. AVR Rotterdam: frequentie 12x per jaar, proces vergelijkbaar met AEB. AEB is moderner, heeft een zorgsysteem en een Vergunning op Hoofdlijnen en dus is mits met voldoende diepgang een lagere frequentie mogelijk. De in het HUP vastgestelde frequentie van 2x per jaar voor AEB lijkt echter wel erg laag en daarnaast vindt controle plaats op een beperkt aantal thema’s. Delta Recycling Zierikzee: frequentie 6x per jaar, proces vergelijkbaar met Nauerna maar minder complex (geen slibontwatering, slibverwerking en c1,c2 en c3 deponie) en minder omvangrijk.

Om hoeveel bedrijven het binnen de unit Handhaving Industrie gaat, is niet duidelijk. Een nader onderzoek hiernaar is zinvol. Bovendien is het goed met de risicomatrix in de hand een nieuwe berekening te maken over hoeveel controlebezoeken nodig zijn om conform de matrix tot kwantitatief adequaat toezicht te komen. Zie de eerder gemaakte opmerkingen bij beleid (paragraaf 6.1). Controles Uit het onderzoek komt naar voren dat als de aantallen controles niet gehaald dreigen te worden, binnen de provincie ambtelijk ervoor wordt gekozen om het aantal te controleren aspecten dan wel de diepgang van de controles te verminderen zodat het aantal geplande controles alsnog kan worden gehaald. Bovendien bestaat het risico dat bij minder intensieve controles het aantal geconstateerde overtredingen afneemt, waardoor de prestatie-indicator naleefgedrag positiever uitvalt dan werkelijk het geval is. Uit het onderzoek is niet helder geworden op welke wijze de provincie omgaat met het risico dat het beperken van het toezicht ook tot minder zicht op feitelijk naleefgedrag leidt. Dit kan milieurisico’s en veiligheidsrisico’s met zich meebrengen en daar uit voortvloeiende bestuurlijke risico’s. Bij interne ambtelijke kwaliteitssturing via KPI’s en PPI’s ontstaat een beeld hoe goed men zich aan procedurele zaken, zoals het op tijd schrijven van een brief, houdt. Maar op zaken als: heeft de controle voldoende diepgang, wordt er niet met oogkleppen voor gelopen, worden de juiste keuzes wel gemaakt en is er wel voldoende kennis om het toezicht uit te voeren, geven deze indicatoren geen zicht. Het is uit het onderzoek niet duidelijk geworden op welke wijze op dit soort factoren wordt gestuurd. De verrichte dossieronderzoeken duiden er op dat aan dit soort zaken in de praktijk weinig of geen aandacht wordt besteed. Het is aan te bevelen om aan dergelijke kwaliteitsaspecten in het HUP ook aandacht te schenken. Om niet alleen op aspecten een beeld van de industriebedrijven te krijgen maar ook jaarlijks, minimaal één maal een integraal beeld van de inrichtingen te krijgen wordt tevens aanbevolen om één of meer integrale controles uit te voeren bij deze inrichtingen. Dit zou er toe kunnen leiden dat het feitelijke naleefgedrag minder positief is als nu verondersteld. Dat is wellicht geen prettige boodschap, maar stelt de provincie wel beter in staat om afwegingen over beschikbare capaciteit en prioriteitstelling te maken. Inlopen achterstand Zowel in de jaren voor de reorganisatie als in het reorganisatiejaar 2006 zijn er met betrekking tot handhaving en toezicht een grote achterstand in het toezicht en een groot handhavingtekort ontstaan. Hoe deze achterstand ingelopen moet worden, komt niet aan de orde in het programma.

Pagina 67/141

Conclusie Programma toezicht en handhaving Wet milieubeheer Het HUP geeft een goed en transparant beeld van welke toezichtstaken de provincie verwacht te gaan uitvoeren. Op een aantal punten is het echter nodig om het programma aan te passen. Er wordt gestuurd op beschikbare personele middelen en kwantitatieve aspecten als aantallen controles en naleefgedrag. De minimaal benodigde middelen voor een adequate handhaving zijn niet in het programma vermeld. Kwaliteit van het toezicht, omvang, complexiteit, diepgang en risico komen onvoldoende in de programmering aan de orde. Relatief zware, complexe bedrijven worden te weinig en met te weinig diepgang ingepland. Een inhaal traject voor achterstanden uit het verleden maakt geen onderdeel uit van het programma. Samengevat geldt voor de programmering een licht verbetertraject. Verbeterpunten: • Maak in het HUP inzichtelijk welke financiële middelen beschikbaar zijn voor de uitvoering van de toezichtstaken. • Maak inzichtelijk welke middelen noodzakelijk zijn om tot een adequate uitvoering van de toezichtstaken te komen en geef aan welke taken niet of niet geheel gedaan worden. • Programmeer de controles, met name bij de unit Handhaving Industrie, met in acht name van complexiteit, omvang van de inrichtingen en mogelijke risico’s. Aanbevelingen: • Laat ook de kwaliteit van de uitvoering voldoende in het HUP aan de orde komen. • Geef in het HUP aan hoe de provincie de achterstanden in het toezicht denkt in te lopen. • Plan minimaal één maal per jaar een controle, waarin een integraal beeld wordt verkregen van de inrichting.

6.3

Uitvoering

De sector Handhaving bestaat uit drie units, te weten Handhaving Industrie, Handhaving Branches en Handhaving Omgeving. Daarnaast is er nog een team Toezicht Andere Overheden en een team Regie Handhaving. De uitvoering van toezicht en handhaving op de Wm wordt uitgevoerd door de units Handhaving Industrie en Handhaving Branches. De aantallen direct productieve fte zijn respectievelijk 17,5 fte bij de unit Handhaving Industrie en 23,5 fte bij de unit Handhaving Branches11. Feitelijk zijn er respectievelijk 11 en 18 toezichthouders. In 2006 was er in beide units sprake van een aanzienlijk aantal vacatures. In de loop van 2006-2007 is, zeker als het gaat om reguliere toezichthouders, het aantal vacatures sterk gedaald. Controle frequentie Aangezien het eerste jaar na de reorganisatie gekenmerkt werd door aanloopmoeilijkheden en vooral een aantal openstaande vacatures hield de provincie rekening met het niet geheel halen van de in het HUP afgesproken aantal controles. Voor 2007 zou het aantal controles moeten worden gehaald. Uit het dossieronderzoek door de VROM-Inspectie blijkt dat zowel in 2006 als in 2007 in vrijwel alle gevallen de in het HUP geplande controlefrequenties niet worden gehaald. In de meeste gevallen schiet de controlefrequentie zelfs ruim te kort. Daar waar de vastgestelde frequentie tussen de 6-8 controles ligt, wordt vaak maar één of twee maal een controle uitgevoerd. Er is hierbij weinig verschil tussen de units Handha11

Deze cijfers zijn tijdens het onderzoek genoemd. Volgens een recente opgave van de provincie gelden in 2008 andere cijfers, maar de strekking verandert hierdoor niet. Pagina 68/141

ving Industrie en Handhaving Branches. Tevens bleek dat er in de periode januari tot en met september 2007 in de meeste gevallen geen sprake was van een hogere toezichtfrequentie ten opzichte van 2006. Daar waar in 2006 het aantal vacatures mede de reden was dat de frequenties niet werden gehaald, is de situatie in 2007 qua bemensing duidelijk verbeterd, maar nog niet optimaal. Bij Handhaving Industrie is er sprake van 2 vacatures op 11 toezichthouders, bij Handhaving Branches is er sprake van 1,8 fte vacatureruimte op 18 toezichthouders. Opleveringscontrole Nadat een vergunning is verleend of een melding is gedaan, moet er binnen korte termijn (3 maanden) een opleveringscontrole worden uitgevoerd. Uit de dossieronderzoeken is gebleken dat in bijna de helft van de gevallen geen opleveringscontrole heeft plaatsgevonden. In twee gevallen is de opleveringscontrole maanden na het van kracht worden van de vergunning uitgevoerd. Nacontroles Na constatering van overtredingen wordt binnen een redelijke termijn een nacontrole uitgevoerd. In BWise staat dat er binnen 7 dagen na het verstrijken van de termijn een nacontrole dient plaats te vinden. Deze termijn van 7 dagen wordt meestal niet gehaald. Binnen een maand zijn de meeste nacontroles wel uitgevoerd. Over het algemeen wordt er conform de handhavingstrategie opgetreden. Beschikbare tijd per controlebezoek Er is een verschil van interpretatie tussen de beide units als het gaat om beschikbare tijd per controlebezoek en dan in het bijzonder over de vraag: wat valt er onder een controlebezoek. Voor de unit Handhaving Branches geldt dat afhankelijk van de zwaarte van het bedrijf de beschikbare tijd per controle varieert van 14,6 tot 19,9 uur. Deze tijd is inclusief voorbereiding, hercontrole (50% van de gevallen) en eventueel proces-verbaal (10% van de gevallen). Bij de unit Handhaving Industrie wordt uitgegaan van een beschikbare tijd van 19,7 uur per controle. 14 uur zijn beschikbaar voor de feitelijke controle, de overige 5,7 uur zijn voor de overige activiteiten rond de controle en vergunningverlening. In 50% van de gevallen is er sprake van een nacontrole. Voor een nacontrole is 50% van de tijd voor een reguliere controle beschikbaar (9,85 uur). Uit de dossieronderzoeken, de bedrijfsbezoeken en gesprekken met diverse handhavers bleek dat de kentallen, zeker voor de wat zwaardere bedrijven als te krap wordt ervaren. Uit een aantal dossiers en bedrijfsbezoeken bleek dat door tijdgebrek minder aspecten werden meegenomen dan eerder gepland, dan wel dat er geen tijd over bleef om een goed beeld te krijgen van de situatie op de inrichting. Door de lage kentallen (beschikbare tijd per controle) neemt het aantal te controleren aspecten en de diepgang van de controles af. Volgens de provincie is men uit ervaring gekomen tot de huidige kentallen. Kwaliteit van de uitvoering Iedere toezichtmedewerker van de provincie weet aan het begin van het jaar hoeveel controles hij of zij dient uit te voeren. Op deze parameter wordt elk kwartaal gestuurd. Zoals eerder aangeven is uit het onderzoek niet duidelijk geworden op welke wijze in concrete toezichtdossiers op de kwaliteit van de uitvoering wordt gestuurd. Wel is er aandacht voor kwaliteitsaspecten in de vorm van opleidingen, gezamenlijke controles en afstemming van standaardsituaties. In de diverse toezichtplannen en branche teamplannen is per milieuthema het risico bepaald. Met name bij de zware industrie zijn de toezichtplannen zo opgesteld dat in 5 jaar alle relevante milieuthema’s worden gecontroleerd. Van een up to date totaalbeeld is dan geen sprake. De provincie loopt hierdoor een aantal risico’s, te denken valt aan: • Een bedrijf is een dynamisch geheel, in 5 jaar kan er veel in het bedrijfsproces veranderen. • De kans dat een overtreding geconstateerd wordt, wordt kleiner waardoor het geconstateerde naleefgedrag positiever lijkt dan het werkelijk is. Pagina 69/141

•

Door het gebrek aan toezicht bestaat er een grotere kans op gezondheids-, milieu- en veiligheidsrisico’s. Minstens eens per jaar een integrale controle op alle aspecten, naast de aspectcontroles, verkleint de risico’s en geeft door de vergroting van de pakkans op den duur een beter naleefgedrag. Samengevat kan worden gesteld dat, daar waar men toezicht houdt, de kwaliteit van het toezicht goed lijkt te zijn. Uit een enkel dossier/toezichtplan bleek dat belangrijke risico’s niet werden meegenomen bij het toezicht. Het verdient aanbeveling de kwaliteit van de uitvoering van het toezicht te monitoren. Kennis en ervaring van de toezichthouders/opleidingen Zoals eerder vermeld is één van de borgingsinstrumenten voor de kwaliteit van het toezicht het kennisniveau en de ervaring van de toezichthouders. Er is voor gekozen om te investeren in vorming en opleiding voor de nieuw aangetrokken toezichthouders. Dat de nieuw aangetrokken toezichthouders uitgebreide mogelijkheden krijgen om de benodigde kennis te vergaren door vorming en opleiding is een goede zaak. Er mag vanuit worden gegaan dat de toezichthouders die reeds vóór 1-1-2006 (de start van de nieuwe organisatie) in dienst waren op dat moment voldoende inhoudelijke kennis hadden. Wel worden zij geconfronteerd met een nieuwe manier van werken. Bovendien staat de ontwikkeling in milieuland niet stil en komt een scala van nieuwe wet- en regelgeving ook op hen af. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving De provincie houdt zich aan de landelijke sanctiestrategie. Voor 2006 hield dit in dat bij een totaal van 368 overtredingen van kernbepalingen er 135 processen-verbaal (PV) zijn opgemaakt. Een aantal PV’s bevatte meerdere kernbepalingovertredingen en bovendien geeft de sanctiestrategie mogelijkheden om geen PV op te maken. In een aantal gevallen is door gebrek aan opsporingsambtenaren geen proces-verbaal opgemaakt. Het aantal aangezegde dwangsommen in 2006 was 90. Vóór de reorganisatie was het opstellen van de dwangsombeschikkingen een taak voor juristen. Na de reorganisatie is het opstellen van de beschikkingen een taak voor de toezichthouder. Een probleem bleek dat naast het gebrek aan ervaring bij de toezichthouder er geen goede format voor een beschikking beschikbaar was. Medio 2007 is dit probleem opgelost en is een goed format beschikbaar. Het is van groot belang om de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingstaak op een goede wijze uit te voeren. Bij de reorganisatie is een scheiding van functies en taken doorgevoerd. Deze scheiding van functies en take gaat onbewust ten koste van de contacten tussen toezicht en juristen. Het ligt voor de hand om zowel voor de kennisoverdracht als het opstellen van handhavingbeschikkingen dan wel processen-verbaal ruim gebruik te maken van de binnen de provincie aanwezige juridische kennis. Ook wanneer een en ander (nog) niet in een taakomschrijving is geregeld of wanneer juridische kennis in een andere afdeling is ondergebracht. Handhaafbaarheid van de vergunning Tijdens het onderzoek, zowel de interviews als de dossieronderzoeken, bleek dat in een aantal gevallen de vergunningen op punten niet handhaafbaar waren. Verder bleek dat er behoefte was aan meer structureel overleg met vergunningverlening en juristen. Dit om de informatie-uitwisseling zo optimaal mogelijk te laten zijn en anderzijds om structureel betrokken te worden bij de toets op handhaafbaarheid. Om de handhaafbaarheid van de vergunningen te vergroten is het goed om structureel overleg tussen de sectoren Vergunningen en Handhaving te bevorderen. Goede contacten zijn belangrijk om tot een optimale informatie-uitwisseling te komen.

Handhavingrapportage 2006 Pagina 70/141

Zoals al eerder aan de orde is geweest, maakt de provincie geen milieujaarverslag. Volgens afspraken met de statencommissie Milieu, Water en Groen (2002) rapporteert de provincie wel jaarlijks de resultaten van toezicht en handhaving. Voor de handhaving van de Wm geldt in het verificatiejaar 2006 dat van de 1950 geplande controles er 1792 daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Ten opzichte van de situatie van vóór de reorganisatie is de handhaving geïntensiveerd. Hierdoor is het geprogrammeerde naleefgedrag (voor kernbepalingen) van 80% niet gehaald: men is uitgekomen op 57%. Ook wordt het aantal uitgevoerde sancties genoemd. In de Handhavingrapportage 2006 wordt feitelijk alleen ingegaan op de kwantitatieve parameters: aantallen controles en percentage naleefgedrag. Kwalitatieve parameters, zowel procedureel als toezichtinhoudelijk komen niet aan de orde. Hoewel het bestuur in de handhavingsbeleidcyclus alleen ingaat op bovengenoemde twee kwantitatieve aspecten is het van belang om de Handhavingrapportage zodanig uit te breiden met kwantitatieve én kwalitatieve aspecten/informatie, dat zowel het bestuur als andere belanghebbenden een beter beeld krijgen van de huidige handhavingrealiteit. Uit de Handhavingsrapportage 2006 blijkt dat 158 geplande controles niet zijn uitgevoerd. Uit het dossieronderzoek kwam naar voren dat er zowel in 2006 als 2007 sprake was van een groot tekort aan toezicht. Uit de door de VROM-Inspectie onderzochte dossiers blijkt dat minder dan 50% van de geplande controles is uitgevoerd in 2006. Ook lijkt het aantal overtreden kernbepalingen in 2006, te weten 368 niet overeen te komen met het aantal uitgevoerde controles (1792) en het naleefgedrag van 57%. Er blijkt een groot verschil tussen de cijfers uit de Handhavingsrapportage en het beeld uit het dossieronderzoek. Wellicht is het mogelijk de in het verslag, en in het verlengde daarvan in het programma, genoemde aantallen controles meer te differentiëren, bijvoorbeeld in controle (integraal of op aspecten), nacontrole, opleveringscontrole en administratieve controle. Kwaliteitszorg In het kwaliteitszorgsysteem (BWise) is de uitvoering van toezicht en handhaving vastgelegd in processen. In het geautomatiseerde systeem BWise wordt op een overzichtelijke manier per proces aangegeven welke processtappen moeten worden doorlopen en aan welke eisen moet worden voldaan. Conclusie Uitvoering toezicht en handhaving Wet milieubeheer Ten opzichte van de situatie vóór de reorganisatie is toezicht sterk in volume toegenomen. Het bestuur was zich er terdege van bewust dat in het verleden te weinig in het toezicht is geïnvesteerd. De afgelopen periode (2006-2007) is een grote stap in de goede richting gemaakt om te komen tot een adequaat toezicht. Toch zijn er nog zaken die om verbetering vragen. Opleveringscontroles worden vaak niet of niet op tijd uitgevoerd. De geprogrammeerde toezichtfrequenties worden niet gehaald. Nacontroles worden vrij consequent uitgevoerd, de termijn van 7 dagen wordt echter vaak niet gehaald. Door de uitvoering van aspectcontroles ontbreekt een integraal beeld met betrekking tot naleefgedrag en milieurisico’s. De beschikbare tijd per controle en de interpretatie wat onder de controle dient te vallen, verschilt per unit. Bij complexe bedrijven lijkt de beschikbare tijd krap waardoor de diepgang van de controles en/of de te controleren aspecten afnemen. Bij de unit Handhaving Industrie worden geen integrale controles op alle aspecten uitgevoerd. Er wordt bij de uitvoering van het toezicht voornamelijk gericht op kwantiteit. Kwaliteit van het toezicht is geen belangrijk onderwerp. Opleiding wordt gericht op de nieuwe medewerkers, ondanks dat ook “oude” medewerkers worden geconfronteerd met een nieuwe manier van werken en veranderende wet- en regelgeving. Samenwerking met ondermeer de sector Vergunningen en de juristen loopt niet optimaal. De handhavingrapportage gaat alPagina 71/141

leen in op de kwantitatieve aspecten: aantallen controles en percentage naleefgedrag. De gerapporteerde gegevens komen niet overeen met de in het VROM-onderzoek gevonden informatie met betrekking tot aantallen controles en naleefgedrag. Samengevat is er voor de uitvoering van het toezicht een zwaar verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunten: • Voer de toezicht- en handhavingactiviteiten uit conform een adequate HUP. • Voer de geplande controles conform het programma uit. • Herzie de beschikbare tijd per controlebezoek. Kom tot een uniforme definitie van een controlebezoek en maak bij het vaststellen van de benodigde tijd gebruik van factoren als complexiteit, omvang en risico. Bedenk hierbij dat ervaring uit het verleden een vertekend beeld geeft door capaciteitsgebrek. Aanbevelingen: • Voer binnen 3 maanden na het van kracht worden van de vergunning dan wel het afhandelen van een melding een opleveringscontrole uit. • Blijf de nacontroles op een goede wijze uitvoeren. Probeer de in het kwaliteitszorgsysteem gestelde termijn aan te houden, dan wel deze termijn aan de huidige werkwijze aan te passen. • Voer ook bij de unit Handhaving Industrie jaarlijks minimaal één integrale controle uit per bedrijf, naast de noodzakelijke aspectcontroles. • Optimaliseer de samenwerking met de sector Vergunningen en de juristen. • Biedt ook de “oude” medewerkers voldoende mogelijkheden om zich te scholen. • Beoordeel of er voldoende buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) binnen de dienst aanwezig zijn. Mochten er te weinig BOA’s beschikbaar zijn, overweeg dan een aantal extra BOA’s aan te stellen. • Optimaliseer de toets op de handhaafbaarheid van de vergunningen en kom tot een beter onderling overleg tussen de vergunningverlener en de toezichthouder om zo een betere handhaafbaarheid van de vergunningen te bevorderen. • Gebruik voor de handhavingrapportage volledige, juiste en transparante informatie. Wellicht is het mogelijk de in het verslag, en in het verlengde daarvan in het programma, genoemde aantallen controles meer te differentiëren, bijvoorbeeld in controle (integraal of op aspecten), nacontrole, opleveringscontrole en administratieve controle.

6.4

Gedogen

De provincie heeft zich geconformeerd aan het landelijk gedoogkader. Jaarlijks worden er enkele tientallen gedoogbeschikkingen verleend. De unit Handhaving Branches neemt het grootste aantal beschikkingen voor haar rekening. Dit vooral omdat een groot deel van de bij branches verleende vergunningen een beperkte looptijd hebben. De bedrijven zelf zijn primair verantwoordelijk voor het op tijd aanvragen van een Wm-vergunning. Wanneer het bedrijf de vergunning echter laat verlopen is de sector Handhaving genoodzaakt om, mits legaliseerbaar, voor de termijn tussen constatering van het in werking zijn van de vergunning en het van kracht worden van de nieuwe vergunning, een gedoogbeschikking op te stellen. De VROM-Inspectie wordt in de gelegenheid gesteld om te adviseren op de concept-beschikkingen. De gedoogprocedure wordt op een goede wijze doorlopen. Opmerkelijk is dat het KPMG rapport “Doorlichting Afdeling M&B” van 17 mei 2004 al refereerde aan het door de toenmalige gedeputeerde geconstateerde zorgpunt van gedoogbeschikkingen die al dan niet door capaciteitsgebrek ontstaan. Deze constatering heeft, volgens de provincie, in de daar op volgende jaren geleid tot maatregelen om de aantallen gedoogbeschikkingen te laten afnemen. Uit zowel het dossieronPagina 72/141

derzoek als uit de interviews blijkt echter dat het aantal gedoogbeschikkingen (medio 2007: 20 á 25, bijvoorbeeld bij gemeentewerven) ongeveer gelijk blijft. Volgens de provincie gaat men uit van de volgende procedure om gedogen tot een minimum te beperken. De sector Vergunningen stuurt een jaar voor het aflopen van een vergunning, de bedrijven een brief met het verzoek een vergunningaanvraag in te dienen. Wanneer 6 maanden voor het aflopen van de vergunning nog geen aanvraag is ingediend, overleggen de sectoren Handhaving en Vergunningen over het opstarten van een handhavingtraject. Dit zou een flinke reductie van het aantal gedoogbeschikkingen op moeten leveren, waardoor er meer tijd kan worden besteed aan vergunningverlening en handhaving. Echter uit de dossiers die tijdens het onderzoek zijn ingezien, kan worden geconcludeerd dat de provincie deze procedure in de praktijk niet altijd hanteert. In veel gevallen is er eigenlijk geen sprake van een overgangs- of overmachtsituatie, er lijkt eerder sprake van het niet op tijd anticiperen op het aflopen van een vergunning. Feitelijk betekent actief gedogen dubbel werk: er moet namelijk zowel een gedoogbeschikking als een vergunning worden opgesteld. Langdurige handhavingtrajecten met als uiteindelijk doel legaliseren door vergunningverlening zijn niet zonder risico’s. Het kan zijn dat er sprake is van een situatie zonder (gedoog)voorschriften waardoor handhaving op de tijdelijk niet vergunde handeling alleen kan worden uitgevoerd door het stilleggen van de betreffende handeling. Deze stap zal in een aantal gevallen weer te ver gaan zodat alsnog wordt gekozen voor passief gedogen. Uit het dossieronderzoek bleek dat naast een drietal actieve gedoogsituaties er in twee gevallen sprake was van passief gedogen. Uit interviews en nader onderzoek bleek dat passief gedogen meer voor komt. Enerzijds komt het voor dat geconstateerde overtredingen niet actief worden opgepakt, anderzijds zijn er situaties waarbij men kiest voor een (zéér) lang handhavingstraject (meer dan een half jaar). In dit geval geeft de handhaver in overleg met vergunningverlening het bedrijf een lange termijn om de overtreding te beëindigen dan wel een vergunning aan te vragen. Passief gedogen is niet wenselijk en in strijd met het gedoogkader. Niet in alle gevallen is er sprake van uitdrukkelijk en schriftelijk gedogen. Conclusie gedogen Het afwegen of er actief mag worden gedoogd, het afgeven van de gedoogbeschikking en toezicht op de gedoogbeschikking vindt procedureel correct plaats. Door het niet op tijd starten van een revisie procedure wordt er onnodig veel gebruik gemaakt van de mogelijkheid te gedogen. In de praktijk vindt er ook passief gedogen plaats. Bovendien wordt er vaak gekozen voor een extra lang handhavingtraject, waarbij feitelijk niet kan worden gehandhaafd gedurende een vergunningverleningtraject. Gedoogvoorschriften ontbreken dan namelijk. Voor het onderwerp gedogen geldt een zwaar verbetertraject. Verbeterpunten: • Zorg er voor dat bedrijven op tijd een nieuwe vergunning aanvragen waardoor het gedogen van een overgangsperiode niet meer nodig is. • Stop met het passief gedogen van niet vergunde situaties. Aanbeveling: Ga extra lange handhavingstrajecten alleen aan wanneer de niet vergunde handelingen afdoende gehandhaafd kunnen worden met de bestaande voorschriften. Kies anders voor een gedoogbeschikking met goed handhaafbare gedoogvoorschriften.

6.5

Ongewone voorvallen Pagina 73/141

Ongewone voorvallen worden volgens vastgelegde procedures ontvangen. De meldingen over ongewone voorvallen die binnenkomen van de bedrijven worden geregistreerd. Vervolgens worden de betrokkenen vanuit de provincie, gemeente en andere betrokken organisaties geïnformeerd. Wanneer noodzakelijk wordt onmiddellijk een toezichtbezoek uitgevoerd. Altijd is er contact met het bedrijf over de ontstane situatie. Tijdens kantooruren wordt de melding afgehandeld door de piketambtenaar dan wel de behandelend toezichthouder. In het weekend en buiten kantooruren wordt in het kader van de 24-uur bereikbaarheid de melding doorgegeven aan de geconsigneerde die op dat moment de afhandeling op zich neemt. Voor de klachtenafhandeling geldt feitelijk dezelfde procedure. Buiten kantooruren wordt de geconsigneerde na 5 klachten over dezelfde inrichting ingelicht. Overdag gaan de klachten onmiddellijk naar de piketambtenaar dan wel de behandelend ambtenaar. De meldingen en klachten worden opgenomen door een professioneel team dat op een goede wijze burgers te woord staat en waar nodig voorlicht. Door de piketambtenaar dan wel de geconsigneerde wordt over het algemeen op adequate wijze de afweging gemaakt of onmiddellijk ter plaatse moet worden gekeken. Daar waar zéér regelmatig klachten binnenkomen, wordt niet altijd onmiddellijk ter plaatse een onderzoek ingesteld. In die gevallen worden de klachten verzameld en tijdens een reguliere controle besproken met de drijver van de inrichting. Buiten de kantooruren kan het niet reageren bij een eerste klacht grote risico’s inhouden (bij bijvoorbeeld een asbestbrand of een scheepsbrand). Uit de dossiers die door de VROM-Inspectie zijn beoordeeld, bleek dat over het algemeen adequaat op meldingen en klachten wordt gereageerd. Conclusie ongewone voorvallen Zowel procedureel als in de uitvoering gaat de provincie op een adequate wijze om met ongewone voorvallen en klachten. Aanbeveling: Overweeg of het buiten kantooruren pas na 5 klachten reageren onoverkomelijke risico’s met zich mee kan brengen.

Pagina 74/141

7

7.1

Milieu: bodem

Beleid bodemsanering en bodembescherming

Huidig bodembeleid Het bodembeleid is opgenomen in het PMP 2002 – 2006. In 2004 is het milieuprogramma 2004 opgesteld (zie ook 4.1 milieubeleid). In dit milieuprogramma is een aantal speerpunten geformuleerd. Een hiervan is het thema bodem. In het PMP is ten aanzien van het thema bodem een reeks prestatie-indicatoren opgenomen. Deze zijn maar beperkt concreet; bij een aantal indicatoren is niet geheel duidelijk wat de beoogde resultaten zijn. De doelen uit de begroting zijn concreter; bijvoorbeeld in m3 bagger en het onthullen van aardkundige monumenten. Om maatschappelijke knelpunten weg te nemen en om bodembeleid verder te operationaliseren is een aantal grote integrale projecten gestart. Hierbij vervullen onder meer bodemsanering en bodembeheer een aanjaagfunctie bij gebiedsgerichte ontwikkelingen. Voorbeelden hiervan zijn Masterplan het Gooi, sanering voormalige gasfabrieken, Amstel en Anna’s Hoeve Hilversum, en bodembeheersplannen voor Corus en Schiphol en voor de inrichtinggebieden Bergen/Egmond en Schoorl. Hieronder wordt op een aantal specifieke beleidsontwikkelingen op bodemgebied ingegaan. • Grondwaterbeschermingsbeleid Het grondwaterbeschermingsbeleid van de provincie Noord-Holland is opgenomen in het Provinciaal Waterplan Noord-Holland 2006-2010 ‘Bewust omgaan met water’. Uitgangspunten voor het grondwaterbeschermingsbeleid zijn het waarborgen van een duurzame beschikbaarheid van grondwater voor gebruiksdoeleinden, zoals drinkwater en warmte-koude-opslagsystemen, en daarnaast het voorkomen van negatieve gevolgen zoals verdroging, grondwateroverlast en achteruitgang van de grondwaterkwaliteit. In de PMV zijn regels opgenomen over landgebruik in relatie tot grondwaterbescherming. Inmiddels is de hoeveelheid grondwater die jaarlijks wordt onttrokken al aanzienlijk verlaagd doordat er onder meer 12 grondwaterwinningen zijn gesloten. Van de huidige in bedrijf zijnde grond- en oppervlaktewaterwinningen zullen binnen de planvormingperiode 2006-2010 de relatief kleine winningen (opnieuw) worden bekeken op de bedrijfsmatige aspecten en vergeleken met alternatieve bronnen. De provincie Noord-Holland heeft voor de ontwikkeling en monitoring van haar beleid een meetnet voor het bepalen van de bodem- en grondwaterkwaliteit. Aan de hand van deze gegevens kan de provincie haar taak als beheerder en toedeler van het aanwezige grondwater vervullen. •

Aardkundige waarden De bescherming van aardkundig waardevolle locaties is een speerpunt van het provinciale bodembeschermingsbeleid. Onder aardkundige waarden wordt verstaan: ‘onderdelen in het landschap die iets vertellen over de natuurlijke ontstaanswijze van een gebied’, bijvoorbeeld een strandwal of ijstijdrelict. Op basis van deze bijzondere vorm van bodembescherming zijn 80 gebieden benoemd die extra planologische bescherming krijgen. 17 monumenten zijn in de PMV opgenomen. In de PMV zijn gebruiksPagina 75/141

beperkingen voor deze gebieden neergelegd. De provincie heeft alle aangewezen gebieden met bijzondere aardkundige waarden opgenomen in haar streekplannen. •

Handhaving Doelstelling voor het toezicht op bodembescherming en -sanering is het voorkomen van nieuwe bodemverontreinigingen en het op de juiste wijze saneren van verontreinigde bodems. De provincie heeft een strategie gericht op de naleving van regelgeving. Deze is vervat in de Nalevingstrategie 2007 – 2010 “Glashelder en Glashard”. Hierin staat met behulp van welke instrumenten de provincie ervoor zorgt dat regels en richtlijnen worden nageleefd. Niet alleen toezicht en handhaving wordt ingezet, maar ook communicatie, voorlichting en subsidieverstrekking. De provincie onderkent dat met name bij bodemsaneringen het achteraf vaak moeilijk vast te stellen is of er (bewust) onjuiste handelingen zijn verricht. Geconcludeerd is dat bodemtoezicht stevig, consistent en actief moet zijn. Actief bevelsbeleid en toezicht op uitvoeringstermijnen zijn twee voorbeelden van instrumenten waarmee de provincie vanuit haar bevoegd gezag taak de uitvoering van bodemsaneringen kan versnellen.

•

Beleidsvernieuwing bodemsanering De provincie Noord-Holland heeft in de ‘Nota beleidsvernieuwing bodemsanering’ het rijksbeleid ‘Bever’ vertaald naar de situatie in Noord-Holland. Uitgangspunt is het snel verwijderen en beheersen van bodemverontreiniging. Om dit doel te bereiken worden de volgende drie sporen gevolgd: functiegericht saneren, externe integratie en marktdynamiek en slagvaardige overheid.

•

Hergebruik van verontreinigde grond In de provinciale nota ‘Hergebruik van verontreinigde grond volgens Actief Bodembeheer’ is het provinciale beleid voor hergebruik van licht verontreinigde grond als bodem beschreven. Het accent hierbij ligt op de provinciale taken die voorkomen uit de Vrijstellingsregeling Grondverzet.

•

Koppeling met ruimtelijke ontwikkeling De provincie geeft aan dat zij de bodembeschermingaspecten in gemeentelijke bestemmingsplannen beoordeelt. Hiervoor is de zogenoemde ‘bodemtoets’ ontwikkeld die is opgenomen in de Leidraad Provinciaal Ruimtelijk Beleid.

•

Sturing werkvoorraad bodemsanering In Noord-Holland liggen circa 27.000 potentieel verontreinigde locaties. In 2015 moeten alle 'spoedeisende' locaties zijn gesaneerd of beheerst. Aangekondigd is dat de minister van VROM deze doelstelling nader zal uitwerken. In 2030 moeten alle locaties geschikt zijn voor de beoogde functie. Om deze rijksdoelstellingen te realiseren dient eerst inzichtelijk te worden gemaakt hoeveel locaties spoedeisend zijn. De noodzaak tot bodemsanering wordt primair bepaald vanuit de ruimtelijke ontwikkeling. Op termijn kan vanuit de nieuwe Bodemvisie meer sturing worden gegeven aan het gewenste bodemgebruik. Met de uit de nieuwe Bodemvisie (zie hieronder) voortvloeiende strategie voor de bodemsaneringsoperatie kan de provincie beter bepalen waar inspanningen op worden gericht en welke instrumenten hiertoe worden ingezet.

Als gevolg van recente ontwikkelingen zoals de landelijke Beleidsbrief bodem en het Besluit Bodemkwaliteit raken de bestaande beleidskaders op bodemgebied langzamerhand enigszins gedateerd. Een actualisatie van de beleidskader ligt onder handbereik nu wordt overgegaan tot de ontwikkeling van een nieuwe Bodemvisie (zie hieronder).

Pagina 76/141

Evaluatie Milieubeleid Er is een evaluatie uitgevoerd van het Milieubeleid Provincie Noord-Holland 2002 – 2006. Hierin is ten aanzien van bodemsanering en bodembescherming onder meer geconcludeerd dat het overleg met gemeenten over bodembescherming en afstemming tussen nieuwe ruimtelijke functies en de ondergrond moet worden geïntensiveerd. Met burgers moet worden gecommuniceerd over de combinatie wonen en bodemverontreiniging. Voorts dient met het ministerie van VROM het overleg te worden aangegaan over de middellange termijnplanning van bodemsanering. Ontwikkeling nieuwe integrale bodemvisie De ontwikkeling van een nieuwe bodemvisie is na de reorganisatie als gevolg van andere prioriteiten bij de directie Beleid herhaaldelijk vertraagd. In de Planning en Control-cyclus richting Provinciale Staten is hiervan melding gemaakt. Er zijn inmiddels stappen ondernomen om de totstandkoming van de nieuwe bodemvisie te bespoedigen. Zo wordt, als overbrugging van een openstaande vacature, een extern projectleider aangetrokken. De bodemvisie moet volgens planning in juni 2008 ter vaststelling aan Gedeputeerde Staten worden voorgelegd. Op basis van dit besluit vindt de implementatie plaats. Hieronder valt onder meer de regionale uitwerking en het ontwikkelen van een bodemsaneringsstrategie. In het Meerjarenprogramma Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) 2007 – 2013 is met het Rijk overeengekomen om uiterlijk in 2009 een integrale bodemvisie vast te stellen. In de nieuwe bodemvisie wordt een visie op duurzaam bodemgebruik beschreven en er wordt een strategie voor de implementatie van de bodemvisie ontwikkeld. Concreet dient in de bodemvisie te worden aangegeven welk bodemgebruik waar en met welke consequenties het beste kan worden gerealiseerd. De bodemvisie dient een handreiking te worden voor de lagenbenadering (boven- en ondergrond) in ruimtelijke ordeningsprocessen. Dit is de benadering dat de bodem uit verschillende lagen bestaat die ieder een eigen functie hebben, maar niet los van elkaar kunnen worden gezien, omdat de lagen elkaar beïnvloeden. Gebruik wordt gemaakt van verschillende kaarten met informatie over de bodemgesteldheid en het mogelijk gebruik van de bodem (boven- en ondergrond). Voorbeelden zijn kaarten met informatie over geschikte locaties voor wateropslag, veengebieden, verontreinigde locaties en waterwingebieden. Door deze kaarten over elkaar heen te leggen kan in de ruimtelijke inrichting worden gestuurd op een optimale inrichting. Ook biedt de bodemvisie de basis voor het formuleren van de regionale bodemambities; gewenste bodemkwaliteit op een locatie in relatie tot het beoogde gebruik. De provincie kan haar nieuwe bodemvisie gebruiken om haar regierol ten aanzien van andere overheden en particuliere marktpartijen op bodemgebied binnen de provincie te verdiepen. Werking interne beleidscyclus Waar de provincie vóór de reorganisatie ten aanzien van beleidsontwikkeling een actieve rol vervulde, is het huidige beeld dat de provincie zich volgend opstelt. Thans wordt eerst bezien welke beleidsontwikkelingen zich in IPO-verband al als succesvol hebben bewezen, zodat men niet het wiel opnieuw hoeft uit te vinden. Ook wacht men op het afkomen van Europese regelgeving zoals de Kaderrichtlijnen ten aanzien van water en bodem. Als gevolg hiervan heeft zich enige stagnatie in de beleidsontwikkeling voorgedaan. Door het stellen van andere prioriteiten is de afgelopen jaren de ontwikkeling van de hiervoor genoemde bodemvisie slechts beperkt van de grond gekomen. Met name bij de directie SHV is met smart gewacht op beleid op basis waarvan deze directie haar werk kon prioriteren. Bijvoorbeeld voor de taak vergunningverlening bodem moeten keuzen worden gemaakt bij het inhalen van oude achterstanden. Inmiddels ontstaat er meer consensus over de verwachtingen die wederzijds tussen de verschillende directies bestaan over de invulling van de beleidscyclus. Het beeld dat de VROM-Inspectie zich heeft gevormd is dat de samenwerking tussen beleid en uitvoering gestructureerder van de grond komt. Het besef is er dat beleid door de directies SHV en B&U concreet dient te worden vertaald in uitvoerbare programma’s en acties. Op basis van de nieuw te ontwikkelen bodemvisie moeten op uitvoeringsniveau prioriteiten kunnen worden bepaald. Pagina 77/141

Conclusies beleid bodemsanering en bodembescherming Het vigerende bodembeleid raakt gedateerd. De provincie is niet langer pro-actief ten aanzien van de ontwikkeling van bodembeleid. Dit heeft een belemmerend effect op het sluitend maken van de interne beleidscyclus. Met het afronden van de besluitvorming over de ontwikkeling van een provinciale bodemvisie en het aantrekken van voldoende capaciteit voor deze taak, zijn voldoende voorwaarden ingevuld om het provinciale bodembeleid desondanks te beoordelen als adequaat. Het beleid ten aanzien van bescherming van aardkundig waardevolle locaties verdient het oordeel excellent. Aanbevelingen: • Voorkom dat de totstandkoming van de bodemvisie verder wordt vertraagd. • Realiseer dat met het beschikbaar komen van de bodemvisie, de beleidscyclus tussen beleid, programmering en uitvoering wordt gesloten. • Bepaal welke concrete bijdragen de directies Beleid, SHV en B&U aan het sluiten van de beleidscyclus dienen te leveren.

7.2

Programmering bodemsanering en bodembescherming

Handhaving In het HUP is op basis van risicoanalyses aangegeven wat de intensiteit is waarmee toezicht wordt gehouden. Elke bodemsanering wordt minimaal één keer bezocht door de toezichthouder. De bodemsaneringslocaties zijn ingedeeld in de risicogroepen hoog, gemiddeld en laag. De bezoekfrequentie is, afhankelijk van het risico, één tot drie keer gedurende de sanering. Dit is afhankelijk van het naleefgedrag van de saneerder. Voor de indeling in risicogroepen wordt het door de provincie ontwikkelde risicoanalyseprogramma MilRisk Bodemzeef gebruikt. Dit programma geeft op basis van 15 vragen in een puntenscore aan wat de risico’s zijn van de verschillende bodemsaneringen. Hierdoor zijn de saneringen op een objectieve manier door alle handhavers te vergelijken. Uit de historische gegevens uit MilRisk blijkt dat een kleine 30% van de saneringen valt in de categorie laag risico, ruim 60% onder gemiddeld risico en circa 10% in de categorie hoog risico. Toezicht richt zich in alle gevallen op de kernvoorschriften. De mate waarin overige voorschriften onderwerp van toezicht zijn, kan variëren. Om de continuïteit van het saneringsproces te bewaken, is prioriteit gegeven aan administratief toezicht zoals het handhaven van de termijnvoorschriften (zie hieronder bij locatiebeheer). Er ligt een Toezichtplan bodem uit april 2007. Hier wordt beknopt maar duidelijk weergegeven aan welke taken uitvoering wordt gegeven en welke capaciteit hiervoor is geraamd. De nalevingsstrategie is hierin geconcretiseerd. Aan de hand van persoonlijke werkplannen is duidelijk gemaakt wat van iedere individuele medewerker verwacht wordt bij de uitvoering van de handhavingstaak. Bij de uitvoerbaarheid van het Toezichtplan bodem wordt in de paragraaf uitvoering handhaving een kritische kanttekening geplaatst. Deze houdt in dat de onder meer uit het HUP voortvloeiende programmering onvoldoende kan worden gerealiseerd met de begin 2007 beschikbare capaciteit. Aangezien inmiddels capaciteituitbreiding heeft plaatsgevonden is dit knelpunt minder pregnant geworden. Beheer werkvoorraad/Locatiebeheer In 2005 is bij de provincie Noord-Holland het initiatief genomen om een project op te zetten om meer inzicht te krijgen in de achterstanden ten aanzien van de naleving van Wet bodembescherming (Wbb)-beschikkingen en in brieven opgelegde termijnen. Het project heet ‘Locatiebeheer’. Er is een inventarisatie

Pagina 78/141

gemaakt van de meest onwenselijke situaties ten aanzien van ‘potentiële’ saneringslocaties. Hieraan is de volgende rangorde gegeven: • saneringen niet binnen de gestelde termijn afgerond; • saneringsplan; • monitoringsplan; • nazorgplan; • nader onderzoek; • oriënterend onderzoek is te laat ingediend. • Uit cijfers over 2005 kwam het volgende beeld naar voren: • 35% van de saneringen wordt te laat gestart; • 3% van de saneringsplannen is te laat ingediend; • 73% van de monitoring- en nazorgplannen is nog niet ontvangen; • 15% van de nadere onderzoeken is te laat. Er is een programma opgesteld om gefaseerd de achterstanden in te lopen. Hierin zijn concreet te realiseren doelen opgenomen. Begin 2006 is een aanvang gemaakt om door middel van ‘Locatiebeheer’ de termijnbewaking te verbeteren. De eerste categorie die vanuit de unit Handhaving Omgeving is aangeschreven zijn de gevallen waarbij er niet binnen de gestelde termijn een startmelding is ontvangen. Streven van Handhaving was om elke week minimaal 2 tot 4 locaties aan te schrijven. Na deze categorie werden locaties aangeschreven waar geen nader bodemonderzoek binnen de termijn is ingediend. Vervolgens de locaties waar geen evaluatierapport en/of monitoringsrapportage binnen de termijn is ingediend. Het effect van deze aanschrijvingen was dat bij de unit Vergunningen Bodem de werkvoorraad buitenproportioneel toenam. De beschikbare capaciteit was ontoereikend om de vergunningtaak adequaat af te kunnen doen. Hierop is besloten om de uitvoering van het provinciebrede locatiebeheer op te schorten. Locatiebeheer wordt nog wel toegepast bij gebieden waar de provincie een aanjaagfunctie vervult zoals het Masterplan Grondwatersanering het Gooi. Het instrument ‘Locatiebeheer’ heeft in de korte periode dat het volledig is toegepast, aangetoond dat er een groot potentieel ligt om de bestaande saneringsprocessen te versnellen. Meer dan vooraf door de provincie kon worden voorzien, hebben bodemintermediairs en opdrachtgevers gehoor gegeven aan de impulsen van de provincie om de vastgestelde termijnen daadwerkelijk na te leven. Nu Locatiebeheer voor een belangrijk deel is opgeschort, dreigt het ‘aan zijn eigen succes ten onder gaan’; naast de aanjaagfunctie waarin Locatiebeheer nu nog wordt toegepast, laat de provincie kansen liggen als het gaat om het realiseren van meerwaarde met name ten aanzien van gebieden of locaties met een bovengemiddeld hoog risico of bij bodemintermediairs waarvan is gebleken dat door hun gebrekkig naleefgedrag een bovengemiddeld risico wordt gelopen op het niet adequaat uitvoeren van werkzaamheden. Vergunningverlening In het sectorplan Vergunningen is de kwalitatieve en kwantitatieve programmering van de taak vergunningverlening bodem zeer beknopt weergegeven. In het plan zijn kritische prestatie indicatoren opgenomen. Er ligt geen formeel programma voor de unit Vergunningen Bodem. Aan de hand van persoonlijke werkplannen wordt ingevuld wat van iedere individuele medewerker wordt verwacht bij de uitvoering van de vergunningtaak. Hierbij wordt uitgegaan van de prognoses voor het werkaanbod. Vanuit de unit Vergunningen Bodem is vanuit meerdere zijden aangegeven dat de werkdruk hoog is. Uit een vergelijking van geprognosticeerde en werkelijk uitgevoerde taken in 2006 blijkt dat het aantal ingediende evaluatierapporten significant hoger is: in plaats van de 150 verwachte, daadwerkelijk 175 stuks. Hiernaast is opvallend dat in 2006 139 saneringsprojecten zijn afgesloten (evaluatierapport goedgekeurd) ten opzichte van 90 projecten in het jaar daarvoor. De stijging in 2006 wordt voornamelijk veroorzaakt door Pagina 79/141

de toename van het aantal Bus-saneringen. Het aantal beschikkingen is in 2006 afgenomen. Er zijn 11 beschikkingen “ernstig/niet urgent/geen spoed” afgegeven en 43 beschikkingen “urgent/spoed”. Ook hier geldt dat de afname grotendeels wordt veroorzaakt door de inwerkingtreding van het Besluit uniforme saneringen (Bus). In het kader van de PMV-regeling grondwaterbeschermingsgebieden zijn een ontheffing en drie meldingen behandeld. Voor het projectmatig wegwerken van achterstanden, zoals aanvragen uit 2005 en 2006, is budget beschikbaar gesteld om tijdelijk capaciteit in te huren. De werkvoorraad voor de vergunningtaak bodem is groot. Dit blijkt onder meer uit het project Locatiebeheer (zie voorgaand). Tot op heden is er alleen op het niveau van de individuele medewerkers een structurele vorm van prioritering aangebracht bij het op unit-niveau uitvoeren van deze taak. De wijze waarop de vergunningtaak momenteel wordt uitgevoerd is hierdoor weinig transparant. Een van de doelen voor de nog te ontwikkelen bodemvisie is dat op basis van dit document een prioritering in de uit te voeren werkzaamheden kan worden aangebracht. Momenteel functioneert deze prioritering niet optimaal. Dit heeft een negatief effect op de beheersbaarheid van de werkvoorraad. Meerjarenprogramma Wbb 2005-2009 De provincie werkt aan de uitvoering van het Meerjarenprogramma Wbb 2005-2009. In samenwerking met externe partners en andere overheden worden onder meer het Programma Gasfabrieken Noord-Holland, Masterplan Grondwatersanering het Gooi, plan Anna’s Hoeve, Gebiedsprogramma Ilperveld Integraal en waterbodemsaneringen in Alkmaar tot uitvoering gebracht. Inmiddels is de helft van de omvang van deze programma’s gerealiseerd. Zoals het er nu voorstaat, zal eind 2009 de uitvoering van het lopende Meerjarenprogramma weliswaar voor een groot deel zijn voltooid, maar de definitieve afronding van sommige grote projecten zal in een volgende periode plaatsvinden. Voor de programmaperiode 2005 tot en met 2009 heeft de provincie Noord-Holland een totaal budget van ruim 26 miljoen euro voor bodemsanering binnen het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Dit budget is op basis van ingediende ISV-programma’s en -notities verdeeld over alle gemeenten in NoordHolland. Gedurende de ISV-periode zal de provincie controleren of het toegekende budget ook daadwerkelijk wordt besteed. Hiervoor zijn drie zogenaamde ‘herijkingmomenten’ gepland. Uitgangspunt hierbij zal zijn dat medio 2008 minimaal 20%, begin 2009 minimaal 50% en medio 2009 minimaal 80% van het gereserveerde budget dient te zijn besteed. Aangezien de voortgang van de uitvoering van het Meerjarenprogramma Wbb 2005-2009 reeds periodiek door het Rijk wordt gemonitord, is dit aspect niet nader onderzocht. Conclusie programma bodemsanering en bodembescherming Het structureel prioriteren van de vergunningtaak wordt momenteel onvoldoende adequaat uitgevoerd. De belangrijkste belemmering in dit kader is het uitblijven van de integrale bodemvisie. Dit heeft met name een negatief effect gehad op de beheersbaarheid van de werkvoorraad en de transparantie van de programmering. Deze handicap wordt binnen afzienbare termijn weggenomen door de ontwikkeling van de bodemvisie en het op basis hiervan sluitend maken van de beleidscyclus. Het realiseren van een adequaat niveau voor de programmering van de bodemtaak ligt daarmee onder handbereik. Vooralsnog wordt een licht verbetertraject aanbevolen. De programmering van de bodemhandhaving en het meerjarenprogramma is adequaat. Aanbevelingen: • Pas de werkwijze ‘Locatiebeheer’ in ieder geval ook toe bij gebieden of locaties met een bovengemiddeld hoog risico of bij bodemintermediairs waarvan bijvoorbeeld door de unit Handhaving Omgeving is geconstateerd dat sprake is van een structureel gebrekkig naleefgedrag. • Maak een prioritering van de vergunningtaak bodem op basis van de nog te ontwikkelen bodemvisie (zie paragraaf 7.1 beleid). • Maak de prioritering van de werkvoorraad vervolgens transparant door middel van het opstellen van Pagina 80/141

een werkprogramma.

7.3

Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; coördinerende taak

Uitvoering Wbb-programma De provinciale draagt als regisseur zorg voor de concretisering van het beleid in saneringsprogramma’s, zowel voor de provincie zelf als kaderstellend voor de niet-rechtstreekse programma- en notitiegemeenten. Hiervoor worden instrumenten ingezet als actieve communicatie, financiële stimuleringsregelingen en via projecten in relatie tot ruimtelijke en economische ontwikkeling. De rol van regisseur is binnen de provincie Noord-Holland belegd bij de directie B&U. Het streven van de provincie is om kerntaken ten aanzien van bodemsanering en bodembescherming uit te voeren. In stedelijk gebied worden afspraken met gemeenten gemaakt om op basis van onder meer het ISV-budget te komen tot bodemsanering. Er functioneert een bodemberaad waarin provincie en gemeenten zijn vertegenwoordigd. Een project dat hierbij hoog op de agenda staat is de inventarisatie van spoedeisende locaties en het opstellen van een asbestkansenkaart met een eerste risico-inschatting. Ook wil de provincie ondersteuning aanbieden aan gemeenten die in het kader van het Besluit bodemkwaliteit eigen gebiedsspecifiek bodembeleid willen ontwikkelen. Hieraan kan pas optimaal invulling worden gegeven wanneer de nieuwe bodemvisie beschikbaar komt. Een bijzonder instrument dat vanuit de directie B&U wordt ingezet zijn de bestuursovereenkomsten over bodemtaken. Beoogd wordt een goede en efficiënte samenwerking op het gebied van bodemsanering te realiseren. Er wordt naar gestreefd om met alle milieudiensten en gemeenten in Noord-Holland (uitgezonderd de rechtstreekse Wbb-gemeenten) bestuursovereenkomsten af te sluiten. Met alle gemeenten is reeds overeenstemming bereikt. Circa 90% van de bestuursovereenkomsten is al daadwerkelijk ondertekend. Per gemeente of milieudienst worden de bodemtaken die de gemeente/milieudienst uitvoert en de bodemtaken die de provincie uitvoert, vastgelegd. Hiermee wordt voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over welk bevoegd gezag welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden op zich behoort te nemen. De provincie heeft ISV-bodemcoördinatoren aangewezen die gemeenten ondersteunen. Deze fungeren als accountmanager voor gemeenten. Als onderdeel van de uitvoering van de bestuursovereenkomsten wordt elke gemeente minimaal twee maal per jaar bezocht door een bodemprojectteam. Als er weinig bespreekpunten zijn, neemt de ISV-bodemcoördinator het bezoek van de gemeente voor zijn rekening. Op verzoek van de gemeente kunnen ook andere provinciale bodemmedewerkers, bijvoorbeeld een jurist of een vergunningverlener, onderdeel van het team uitmaken. De praktijk leert dat tot nu toe ISV-bodemcoördinatoren het vaak alleen af kunnen en dat aanvullend alleen vergunningverleners regelmatig een inbreng leveren. De bestuursovereenkomst is een belangrijk instrument bij het realiseren van een efficiënte taakverdeling tussen gemeenten en de provincie. De beschreven taakverdeling gaat uit van een gemeentelijke organisatie waarin de uitvoering van de bodemtaak goed is verankerd. De uitvoering van de bodemtaak vraagt om een specifieke deskundigheid. Voor de gemeentelijke praktijk geldt dit met name voor de inschatting of het al dan niet over een ernstig geval gaat en de bepaling van de omvang van de bodem- en grondwaterverontreiniging. Vanuit het oogpunt van kostenbeheersing door onder meer opdrachtgevers van saneringen, zijn dit voor overtreding van regelgeving kwetsbare onderwerpen. De praktijk leert dat hierbij vele stromen grond vrijkomen die niet adequaat zijn onderzocht. In dit soort gevallen moeten gemeentelijke ambtenaren ‘stevig in hun schoenen’ staan. Er is nog onvoldoende bekend in welke mate het wenselijk is dat de provincie gemeenten op dit onderdeel verder ondersteunt.

Bedrijvenregeling De provincie kan subsidies afgeven voor de aanpak van ernstige bodemverontreiniging op bedrijfsterreinen. Dit gebeurt via een subsidiebeschikking. Aanvragen voor subsidie in het kader van de BedrijvenregePagina 81/141

ling worden door de directie SHV afgehandeld. Het gaat om ernstige bodemverontreinigingen met een onaanvaardbaar risico, waarbij de verontreiniging geheel of gedeeltelijk vóór 1975 is veroorzaakt. Bedrijven konden zich tot 1 januari 2008 aanmelden voor een subsidie. Net zoals in de rest van het land is er ook in Noord-Holland weinig animo voor deze regeling. In 2006 zijn er drie aanmeldingen geweest voor de bedrijvenregeling. Daarvan heeft één bedrijf daadwerkelijk een aanvraag voor subsidieverlening ingediend. Om de deelname aan deze regeling te bevorderen, heeft de provincie hier onder meer via haar Nieuwsbrief bodem andacht voor gevraagd. Verder is gestimuleerd dat een appél wordt gedaan op medewerkers bij gemeenten die veel contact met bedrijven hebben. Bodemsanering Bedrijventerreinen (BSB) In 2006 zijn 100 locaties geselecteerd voor een aanpak in het kader van de regeling Bodemsanering Bedrijventerreinen (BSB). 50 van de 100 bedrijven zijn aangeschreven. Van deze 50 hebben er 10 een rapport van een bodemonderzoek opgestuurd. Verder hebben er 10 aangegeven voornemens te zijn om verder te gaan met de BSB-regeling. In het Toezichtplan Bodem 2007 is aangegeven dat vanuit de Unit Handhaving Omgeving alle bedrijven die nog een nader BSB-bodemonderzoek moeten uitvoeren, waarvan de termijn tot indienen van dit nader bodemonderzoek bij de BSB verstreken is, worden beoordeeld. Degenen die na deze toets inderdaad nog een nader bodemonderzoek moeten indienen zullen hierop worden aangeschreven. Vervolgens zullen, na een administratieve beoordeling, alle bedrijven die nog een oriënterend onderzoek moeten uitvoeren worden aangeschreven. Volgens de oorspronkelijke schatting zullen er totaal 1800 bedrijfslocaties worden beoordeeld. Hiervan zullen er naar verwachting totaal 900 dienen te worden aangeschreven voor een oriënterend of een nader bodemonderzoek. Voor de uitvoering van deze taak is een inschatting van het capaciteitsbeslag gemaakt. Mede gezien de omvang van de andere prioriteiten bij de unit Handhaving Omgeving is het uitvoeren van deze taak een ambitieuze doelstelling. Inmiddels zijn eind 2007 bijna alle bedrijven, met uitzondering van de bedrijven die nog een termijn tot na 1 januari 2008 hebben, aangeschreven. Er is een heldere en efficiënte procedure opgesteld waarin de vervolgaanpak is uitgewerkt. In paragraaf 7.6 Uitvoering handhaving wordt teruggekomen op de realisering van het Toezichtplan Bodem. Conclusies uitvoering bodemsanering en bodembescherming; coördinerende taak De uitvoering van coördinatietaak richting gemeenten bij de uitvoering van het Meerjarenprogramma bodemsanering en de sanering van bedrijfsterreinen is adequaat. Het afsluiten van bestuursovereenkomsten met gemeenten verdient het predikaat excellent; wel dient rekening te worden gehouden met de onderstaande aanbeveling. Aanbeveling: Monitor of gemeenten/milieudiensten in het kader van de uitvoering van de ‘bestuursovereenkomsten bodemsaneringstaken’ nadere ondersteuning nodig hebben bij het bepalen van de mate en omvang van verontreinigingen.

Pagina 82/141

7.4

Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening en handhaving algemeen

Hieronder worden enkele aspecten behandeld die een algemeen karakter hebben. Kwaliteitssystemen In ‘BWise’ zijn procedures en standaarddocumenten opgenomen. In het programma Globis worden zaakgebonden gegevens opgenomen. De interne procedures en instrumenten van de provincie worden inmiddels ingericht op basis van het SIKB (Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer) normblad 8001. Hieraan is de SIKB-Handhavingsuitvoeringsmethode Wbb en de SIKB-Handreiking adequate bestuurlijke handhaving Wbb gekoppeld. De procedures en werkdocumenten in BWise zijn nog niet geheel toegesneden op de nieuwe organisatie. Dit geldt met name voor de nieuwe werkafspraken binnen en tussen de verschillende organisatieonderdelen. Ook moeten de nieuwe taken van de provincie die voortvloeien uit het Besluit Bodemkwaliteit nog in het kwaliteitssysteem worden verwerkt. Er wordt de laatste hand gelegd aan het document “WerkwijzeR Bodemsanering”. Doelstelling van dit document is het bevorderen van de uniformiteit en transparantie van de taakuitvoering en de verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening en toezicht. Bovendien wil de provincie door een eenduidige werkwijze de administratieve lasten verlichten. Met de WerkwijzeR wordt één werkwijze geïntroduceerd waardoor alleen bij afwijkende gevallen extra tijdsinzet nodig is voor een maatwerkaanpak. Bovendien wordt de scheiding tussen de vergunningverlenende en toezichthoudende taken verder verhelderd. Tenslotte is de WerkwijzeR een hulpmiddel waarmee de effectiviteit en efficiëntie bij de uitvoering van de vergunningverlenende en toezichthoudende taken wordt bevorderd. Sturing op gewenst naleefgedrag In het HUP 2006 zijn doelstellingen geformuleerd over het gewenste naleefgedrag. Er is een streefnorm van 80% voor kernvoorschriften en van 70% voor aanvullende voorschriften opgenomen. Omdat er een aantal nieuwe taken (waarvan het actuele naleefgedrag nog niet inzichtelijk is) wordt opgepakt, is in het Toezichtsplan Bodem van april 2007 een overall doelstelling van 75% naleving van kernvoorschriften en 70% naleving van overige voorschriften opgenomen. Deze doelstellingen gelden binnen de directie SHV als een belangrijke KPI. Over de manier waarop het naleefgedrag bij de bodemtaak wordt gemeten, bestaat binnen de provincie nog geen eenduidig beeld. Afhankelijk van de gehanteerde berekenwijze kunnen van elkaar afwijkende cijfers over het naleefgedrag worden gegenereerd. In de Handhavingsrapportage 2006 is een naleefgedrag voor kernvoorschriften van 98% en voor aanvullende voorschriften van 96% weergegeven. In de Handhavingsrapportage 2006 is een methodiek gehanteerd die analoog is aan de wijze waarop bij Wm-bedrijven het naleefgedrag wordt gemeten. Deze komt niet overeen met de situatie zoals deze zich in de bodempraktijk voordoet. Wanneer de momenteel op het werkveld bodem van toepassing zijnde kern- en aanvullende voorschriften worden doorvertaald naar naleefgedrag, dan ontstaat op basis vanuit de provincie aangeleverde gegevens het volgende beeld; bij 9,4 % van de controles is een kernbepaling overtreden en in 26,3 % is een aanvullend voorschrift overtreden (zie verder paragraaf Uitvoering Handhaving). Binnen de provincie wordt onderkend dat het bijzonder complex is om een representatieve methodiek te ontwikkelen om naleefgedrag bij bodemtaken te meten. De provincie Noord Holland is hierin niet uniek. Het ligt voor de hand om op landelijk niveau een eenduidige wijze te bepalen waarop voor het taakveld bodem het naleefgedrag wordt vastgesteld. Afstemming tussen dienstonderdelen Na de reorganisatie heeft het enige moeite gekost om tot een goede afstemming van werkzaamheden tussen de directies B&U en SHV te komen. Met name de unit Handhaving Omgeving werd soms geconfronteerd met bijvoorbeeld afspraken over de sanering die vanuit B&U zijn gemaakt met derden die mogelijk Pagina 83/141

kunnen leiden tot een doorkruising van het vastgestelde saneringsplan. Bij een door de VROM-Inspectie onderzocht dossier (zie paragraaf uitvoering t.a.v. dossieronderzoek) zijn hiervoor aanwijzingen gevonden. Naar zeggen vanuit zowel SHV als B&U is hier verbetering in opgetreden. Hiervoor was een overleg op managementniveau nodig. Bovendien heeft voorlichting vanuit de sector Handhaving over de rol van de provincie als bevoegd gezag Wbb bij B&U bijgedragen aan het besef dat de provincie een voorbeeldfunctie dient te vervullen, zowel in de rol van opdrachtgever als in de rol van bevoegd gezag. Als gevolg van de functiescheiding tussen met name de taken vergunningverlening, handhaving en de opdrachtgevers- en regisseursrol, is er binnen de provincie behoefte geconstateerd aan de onderlinge afstemming en uitwisseling van informatie. In dit kader zijn binnen de provincie onder meer de volgende initiatieven genomen. • Het programma Globis kan kennelijk onvoldoende voorzien in de bestaande behoefte aan voortgangsinformatie. Er wordt overwogen om binnen SHV en B&U een spreadsheet met startmeldingen van saneringen te hanteren. • Om de inhoudelijke overdracht naar de unit Handhaving Omgeving te bevorderen plaatst de unit Vergunningen Bodem bij afgifte van een beschikking een advies aan de unit Handhaving Omgeving in Globis. • Bij de unit Vergunningen Bodem beoordeelde evaluatierapporten gaan ter toetsing naar de unit Handhaving Omgeving. Er moet nog nader worden bepaald waarop beide units toetsen. • De unit Vergunningen Branches beoordeelt nulonderzoek bij Wm-inrichtingen. Zodra er sprake is van een saneringsoperatie adviseert de unit Vergunningen Bodem. • Het bepalen van het moment wanneer door de unit Vergunningen Bodem de unit Handhaving Omgeving wordt ingeschakeld (bijvoorbeeld bij niet nakomen afspraken door of de inzet van het bevelsinstrumentarium). Conclusies uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening en handhaving algemeen Conclusies over de uitvoering van de taken vergunningverlening en handhaving worden in de volgende hoofdstukken getrokken. Aanbevelingen: • Actualiseer het kwaliteitssysteem BWise zodanig dat de nieuwe werkafspraken die na de reorganisatie zijn gemaakt ook in de kwaliteitsprocedures terugkomen en dat de nieuwe provinciale taken die voortvloeien uit het Besluit Bodemkwaliteit worden opgenomen. • Bewaak dat de provincie in haar rol van opdrachtgever van werken waarbij grondverzet plaatsvindt een voorbeeldfunctie blijft vervullen ten aanzien van de naleving van de regelgeving in het kader van bodembescherming.

7.5

Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening

Algemeen De provincie staat er op dat de initiatiefnemer de benodigde informatie volledig, tijdig en op de juiste wijze aanlevert. Dit is een voorwaarde voor een soepele procedure. De termijn waarbinnen met saneren moet worden gestart, wordt vastgesteld in de beschikking. In de regel wordt een periode van vier jaar aangehouden. Er wordt een pakket standaard- voorschriften gehanteerd bij de afgifte van een beschikking. Op basis van het kwaliteitssysteem worden concept-beschikkingen collegiaal getoetst. Hiervoor zijn (senior)medewerkers aangewezen. Het streven is dat 50% van de beschikkingen bij bodemsaneringen, alle grondwater- en ontgrondingenvergunningen, alle Bus-meldingen en 10% van de overige besluiten worden getoetst. Vergunningen met zienswijzen worden altijd juridisch en vervolgens collegiaal getoetst. Er is een Pagina 84/141

checklist waarop wordt gelet. Hierop staan onder meer handhaafbaarheid, termijnen, taalgebruik en integraliteit (bijvoorbeeld bij Masterplan Grondwatersanering het Gooi). Door de (gemandateerde) ondertekenaar vindt als laatste een (integrale) toetsing plaats, waarbij tevens wordt gelet op aspecten als bestuurlijke gevoeligheid en risico’s. De oplossing voor het verminderen van de werkdruk wordt gezocht in verbetering van werkprocedures en het efficiënter werken. Er zijn binnen de unit Vergunningen Bodem 26 verbeterpunten geformuleerd. Hier binnen is een prioriteitvolgorde aangebracht. Verbeterpunten met een hoge prioriteit zijn aan een medewerker van de unit toegewezen. Zonodig worden medewerkers van de unit Handhaving Omgeving hierbij betrokken. In bredere zin loopt het project WerkwijzeR (zie hiervoor paragraaf 7.4, onderdeel Kwaliteitssystemen). Het merendeel van de geformuleerde verbeterpunten is in dit project ondergebracht. In totaal zijn ten behoeve van dit onderzoek 22 dossiers onderzocht. In zeven dossiers is met name naar handhavingsaspecten gekeken. Bij de overige dossiers ging het primair om de diverse zaken ten aanzien van het taakgebied van de unit Vergunningen Bodem. Uit dossieronderzoek en interviews is een aantal zaken naar voren gekomen die bij de verdere ontwikkeling van de uitvoering van de taak vergunningverlening bodem aandacht behoeven. Deze worden hieronder benoemd. Stroomlijning vergunningprocedures Het proces rond bodemsaneringen is binnen de provincie georganiseerd op basis van het document “Implementatie Nieuwe Werkwijze Vergunningverlening provincie Noord-Holland” van januari 2006. Voor elke procedure is een procesbeschrijving opgesteld waarin is vastgelegd welke stappen moeten worden doorlopen en wie wanneer aan zet is. In het (concept) kwaliteitsdocument WerkwijzeR bodemsanering zijn voor de initiatiefnemer (melder/saneerder) en voor de vergunningverlener en handhaver van de provincie de verantwoordelijkheden nader benoemd. Bovendien is aangegeven welke wettelijke termijnen door de provincie moeten worden gehanteerd bij het afgegeven van een beschikking. Er is een aantal meldingsformulieren ontwikkeld zoals ‘Meldingsformulier aanvang sanering’ en het ‘Meldingsformulier onvoorziene omstandigheid’. Aan welke eisen bijvoorbeeld de indiening van een saneringsplan moet voldoen, staat in het digitale meldingsformulier op de internetsite van de provincie Noord-Holland. Bij het Servicepunt Subsidies, Handhaving en Vergunningen kunnen derden informatie opvragen over bodemsaneringen in het algemeen en de status van procedures in het bijzonder. Provinciale Milieuverordening In de PMV zijn nadere regels opgenomen ter aanvulling op onder meer de Wbb. Met betrekking tot bodemsaneringen is ook de werkwijze van de digitale melding van de diverse meldingsverplichtingen in de PMV opgenomen. Gebruik standaard voorschriften Uit het dossieronderzoek kwam naar voren dat het merendeel van de gehanteerde (standaard) voorschriften te herleiden is tot bepalingen uit hoofdstuk 6 van de PMV. Hiernaast worden afhankelijk van de casus, aanvullende voorschriften opgelegd. De inhoud en het aantal aanvullende voorschriften zijn vaak te relateren aan de kwaliteit van het ingediende saneringsplan. Laat dit te wensen over, dan wordt dit in de regel gecompenseerd met maatwerk in voorschriften. Regelmatig gaat hier nog uitgebreid vooroverleg aan vooraf. In het kader van een doorlichting van de werkprocedures (project WerkwijzeR) wordt momenteel de discussie gevoerd of de standaardvoorschriften die zaken regelen die al in de PMV zijn benoemd uit de beschikkingen op het saneringsplan moeten worden gelaten. In de beschikking zou slechts een beperkt aantal maatwerkvoorschriften moeten worden opgenomen die met name (bij)sturing geven op hetgeen in het saneringsplan is opgenomen. Naast de discussie over de manier waarop voorschriften dienen te worden Pagina 85/141

vastgelegd, wordt bezien hoe in vergelijkbare gevallen gelijke (en handhaafbare) voorschriften kunnen worden opgelegd. Het standaardvoorschriftenpakket is toegesneden op landbodemsaneringen. De provincie is ook bevoegd gezag voor waterbodemsaneringen. In drie dossiers over waterbodemsaneringen is geconstateerd dat in plaats van voorschriften voor waterbodemsaneringen voorschriften voor landbodemsaneringen zijn opgenomen. Ook werd nagelaten om tijdens waterbodemsaneringen het gebruik van slibschermen te regelen. Hierdoor wordt onvoldoende voorkomen dat herverontreiniging optreedt. Handhaafbaarheidstoets Afspraak tussen de units Vergunningen Bodem en Handhaving Omgeving is dat wanneer naast de standaardvoorschriften bijzondere aanvullende voorwaarden worden opgelegd deze aan de unit Handhaving Omgeving worden voorgelegd voor een handhaafbaarheidstoets. Bij dossieronderzoek kwam een casus naar voren waarbij dit niet is gebeurd. Er is tijdens het dossieronderzoek een beperkt aantal bepalingen aangetroffen die afbreuk doen aan de handhaafbaarheid, zoals een verwijzing naar een verouderd saneringsplan of het niet opnemen van de verplichting tot het melden van het eind van de sanering (een verplichting die overigens wel in de PMV is neergelegd). Toetsing saneringsplannen, onderzoekrapporten en afwijkingen van saneringsplannen Om de efficiency te bevorderen wordt aan de hand van een checklist bepaald of kan worden volstaan met een marginale toetsing of dat een uitgebreide toetsing plaatsvindt. Bevindingen tijdens de marginale toetsing kunnen aanleiding vormen een rapport alsnog uitgebreid te toetsen. Het is de bedoeling dat door deze verdeling de risicovolle beoordelingen aan de ervaren medewerkers worden toebedeeld. Marginale toetsing vindt plaats door de minder ervaren medewerkers. Hiermee wordt het risico beperkt dat mogelijk gebrekkige producten van bodemintermediairs worden geaccepteerd. Medewerkers worden door het management gestimuleerd om bij de beoordeling van saneringsplannen minder een adviseursrol en meer een toetsende rol in te nemen. Uit de onderzochte dossiers blijkt vaak niet op welke wijze en hoe diepgaand de toetsing heeft plaatsgevonden of hoe een instemming met een saneringsplan tot stand is gekomen. In het kader van de transparantie van bestuur en het achteraf kunnen reproduceren en onderbouwen hoe een besluit tot stand is gekomen, is het van belang dat deze zaken beknopt en transparant worden weergegeven. Met name bij de toetsing van evaluatierapporten wordt in een aantal gevallen enige scherpte gemist. Zo had in een geval beter kunnen worden onderbouwd hoe de berekening van achtergebleven restverontreiniging tot stand is gekomen, werd het ontbreken van putbodemmonsters en controleanalyses niet aangekaart en is niet weergegeven hoeveel grondwater tijdens een aanvullende grondwatersanering is onttrokken. Vanuit de unit Handhaving Omgeving ligt het voornemen tot het inzetten van bodemkundig verificatieonderzoek gedurende saneringen. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden om meer greep op de beoordeling van evaluatierapporten te krijgen. Bij één saneringsplan is bij het dossieronderzoek twijfel gerezen over het realisme van het saneringsplan. Het betrof de onderbouwing van de werking van een extractiesysteem. In één geval is ingestemd met een Bus-sanering zonder dat alle relevante stukken waren overgelegd. Afwijkingen van saneringsplan Volgens de PMV moeten alle afwijkingen van het saneringsplan die gedurende een sanering voorkomen bij de provincie worden gemeld. Tijdens het dossieronderzoek zijn weinig meldingen aangetroffen, dit terwijl naar schatting van de provincie in 2007 circa 200 meldingen van afwijkingen zijn behandeld. In een aantal evaluatierapporten zijn afwijkingen vermeld die niet eerder zijn gemeld. In een enkel geval waarbij sprake was van een ernstige afwijking, is de sanering door handhaving stilgelegd.

Pagina 86/141

Het uniform behandelen van ‘meldingen wijziging saneringsplan” is een van de door de provincie in het project WerkwijzeR geïdentificeerde verbeterpunten. De werkwijze is inmiddels aangepast en geïmplementeerd. Termijnbewaking Aan de wettelijke termijnen die door de provincie moeten worden gehanteerd bij het afgegeven van beschikkingen wordt in de regel door de provincie goed de hand gehouden. Daarentegen worden afspraken van de unit Vergunningen Bodem met bodemintermediairs over het aanleveren van (aanvullende) gegevens regelmatig onvoldoende tijdig nagekomen door bodemintermediairs. De overdracht van dergelijke gevallen naar handhaving vindt niet altijd tijdig plaats. Met name in gevallen waarop geen of niet langer het project Locatiebeheer van toepassing is niet altijd tijdig gereageerd op termijnoverschrijdingen door bodemintermediairs. Nazorg Het in de paragraaf hiervoor benoemde reageren op termijnoverschrijdingen door bodemintermediairs komt in de dagelijkse praktijk met name tot uiting bij de beoordeling van rapportages ten aanzien van de nazorg bij saneringslocaties. Uit het project Locatiebeheer bleek dat de achterstand op dit punt bijzonder groot is. Deze taak heeft de neiging onder te sneeuwen ten opzichte van andere werkzaamheden. Het risico bestaat dat hierdoor de inhoudelijke beoordeling van nazorgsituaties onder druk kan komen te staan. Dit beeld kwam ook naar voren uit de twee onderzochte nazorgdossiers. In een geval bleek dat de provincie sneller had kunnen aansturen op het opstellen van een actualiserend onderzoek nadat duidelijk was geworden dat de gewenste stabiele eindsituatie niet kon worden bereikt. Hierdoor moest de opdrachtgever kosten blijven maken terwijl het optreden van verbetering in de verontreinigingssituatie discutabel was. In een ander geval bleek dat niet opgemerkt was dat nagelaten was om jaarlijks een grondwatermonitoring uit te voeren. Conclusies uitvoering bodemsanering en bodembescherming; vergunningverlening De maatregelen die inmiddels binnen de unit Vergunningen Bodem in 2006 en 2007 zijn getroffen om te komen tot een verbetering van de uitvoeringkwaliteit en de efficiency rechtvaardigen dat de uitvoering van de vergunningentaak ten aanzien van bodem wordt beoordeeld als adequaat. Uitzondering hierop is de taak beoordeling nazorgrapportages: hiervoor wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Zorg voor meer continuïteit bij de beoordeling van rapportages ten aanzien van de nazorg bij saneringslocaties. • Verklaar ingediende saneringsplannen die de toets der kritiek in eerste aanleg niet kunnen doorstaan eerder niet-ontvankelijk. Stimuleer hiermee bodemintermediairs tot kwaliteitverbetering en ontlast de unit Vergunningen Bodem door een vermindering van adviserende werkzaamheden. • Borg dat in beschikkingen ten aanzien van waterbodemsaneringen op waterbodem toegesneden voorschriften worden opgenomen. • Realiseer dat de beoordeling van evaluatierapporten voldoende kritisch plaatsvindt. Maak hiervoor bovendien gebruik van gegevens uit (door de unit Handhaving Omgeving) uitgevoerd bodemkundig verificatieonderzoek. • Voorkom dat onderzoeksrapporten die zijn aangeleverd door bodemintermediairs waarvan is gebleken dat door hun gebrekkig naleefgedrag een bovengemiddeld risico wordt gelopen op het niet-adequaat uitvoeren van werkzaamheden alleen marginaal worden getoetst.

Pagina 87/141

7.6

Uitvoering bodemsanering en bodembescherming; toezicht en handhaving

Algemeen Bij de provincie valt onder de taak toezicht en handhaving bodem een breed pakket aan activiteiten. Dit zijn onder meer: • controleren naleving voorschriften; • toetsen van onderzoeksrapporten op het volgen van de NEN-normen; • toetsen of tijdig met de sanering is gestart; • toetsen of afwijkingen van het saneringsplan zijn toegestaan; • toetsen of de sanering conform het saneringsplan is uitgevoerd; • toetsen of rapportages tijdig en conform de eisen worden ingediend. In 2007 is een begin gemaakt met ketentoezicht op de verwijdering van grondstromen. Bij controles wordt gewerkt aan de hand van een checklist. In het bijzonder wordt aandacht gegeven aan de naleving van kernvoorschriften. Er functioneert een systeem van collegiale toetsing. Als een handhavingszaak bijzonder complex wordt dan wordt de senior toezichthouder hierbij betrokken. In het kwaliteitssysteem van de provincie zijn interne regels opgesteld om te waarborgen dat bij overtredingen in vergelijkbare gevallen ook een vergelijkbaar handhavingsbeleid wordt toegepast (conform de provinciale handhavingstrategie). In kwartaalrapportages wordt ingegaan op de voortgang in de kwantitatieve uitvoering van het programma en de ontwikkeling in het naleefgedrag. Ook wordt jaarlijks een handhavingrapportage opgesteld. Deze vormt de koppeling tussen uitvoering en beleid. In 2006 en 2007, na de reorganisatie, is veel aandacht gegeven aan het efficiënter laten functioneren van de taak toezicht en handhaving bodem. Het verwerven van een onafhankelijke positie ten opzichte van andere organisatieonderdelen heeft soms de nodige moeite gekost. Uit dossieronderzoek heeft in een casus een toezichthouder geconstateerd dat niet alle verontreinigingen zijn weggenomen terwijl de sanering al was goedgekeurd. Het heeft geruime tijd geduurd voordat deze casus naar genoegen was afgedaan. Uiteindelijk hebben dit soort incidenten bijgedragen aan duidelijke verhoudingen binnen de provincie. Zie voor dit onderwerp ook de paragraaf ‘Afstemming tussen dienstonderdelen’. In totaal zijn ten behoeve van dit onderzoek 22 dossiers onderzocht. In zeven dossiers is met name naar handhavingsaspecten gekeken. Bij de overige dossiers ging het primair om de diverse zaken ten aanzien van het taakgebied van de unit Vergunning Bodem. Uit dossieronderzoek en interviews is een aantal zaken naar voren gekomen die bij de verdere ontwikkeling van de uitvoering van de bodemtaak aandacht behoeven. Ketenhandhaving Uit het dossieronderzoek bleek dat bij het reguliere toezicht in zeer beperkte mate ketentoezicht op de verwijdering van grondstromen wordt uitgevoerd. Begin 2007 is het project Grondacceptanten uitgevoerd. Doel hiervan was om beter inzicht te krijgen in het voorkomen van niet gemelde/vergunde grondstromen vanaf saneringslocaties naar grondacceptanten. Bij 4 grondacceptanten zijn van 10 verschillende aangevoerde verontreinigde grondstromen de gegevens met betrekking tot kwaliteit van de grond, de betrokken partijen en de locatie van herkomst aan de hand van ketentoezicht doorgelicht. De aangetroffen (mogelijke) overtredingen waren omvangrijker dan vooraf is ingeschat. De uitkomsten van het project Grondacceptanten zijn zodanig van aard dat de noodzaak is aangetoond om op een structurelere basis invulling te geven aan ketentoezicht. Momenteel wordt bezien hoe de uitkomsten van deze pilot kunnen worden gebruikt bij het opzetten van structureel ketentoezicht. Met name wordt bezien hoe de provincie kan aansluiten bij de pilot Ketenhandhaving bodemsanering, grondverzet en grondstromen van het Landelijk Overleg MilieuPagina 88/141

handhaving. Hierbij staat het generen van meerwaarde uit samenwerking tussen de verschillende handhavingspartners centraal. Monstername en metingen In het Toezichtplan 2007 is aangegeven dat ter ondersteuning van het toezicht gebruik wordt gemaakt van metingen zoals bodemmonsters. In 2007 is voor een jaar extern capaciteit ingehuurd ten behoeve van monsterneming. Hiermee kan een forse toename worden gerealiseerd van het aantal monsternames in 2006. In dit jaar bleef het aantal referentie-monsternemingen, volgens opgave van de provincie, beperkt tot drie stuks. Door de unitmanager is aangegeven dat met name inzet zal worden geleverd ten behoeve van de verificatie van de in evaluatierapporten weergeven saneringsresultaten. Het streven is om de saneringsresultaten van 20% van de ingediende evaluatierapporten te toetsen aan de hand van bodemkundige verificaties. Inzet bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten In 2006 is in 18 gevallen proces verbaal opgemaakt. Hier tegenover staat dat twee handhavingsbeschikkingen en een bevelsbeschikking voor een sanering zijn afgegeven. Uit de provinciale handhavingstrategie volgt dat wanneer dit opportuun is, naast strafrechtelijk optreden ook het bestuurlijke handhavinginstrument wordt ingezet. Een verklaring die hiervoor is gegeven is dat de toezichthouders terughoudend zijn met het inzetten van het bestuursrechtelijke handhavingsinstrument omdat zij hier weinig ervaring mee hebben. Bovendien moeten toezichthouders de lastgeving zelf opstellen terwijl in de situatie vóór de reorganisatie dit door juristen werd gedaan. Het bepalen of al dan niet een kernvoorschrift is overtreden, gebeurt niet altijd consequent. Uit het dossieronderzoek is in twee gevallen geconstateerd dat een overtreden voorschrift in plaats van een kernvoorschrift als een aanvullend voorschrift is benoemd. Hierbij dient te worden aangetekend dat het bij bepalingen uit beschikkingen soms arbitrair is of het al dan niet om een kernvoorschrift gaat. Tenslotte is geconstateerd dat bij het constateren van meerdere overtredingen op niet uit het dossier herleidbare gronden wordt gekozen voor het straf- dan wel bestuursrechtelijk aanpakken van slechts een deel van de overtreding. Gevraagd naar de oorzaak hiervan is aangegeven dat dit deels op advies van juristen en deels uit efficiencyoogpunt gebeurt. Bovendien is in het algemeen moeilijk uit dossiers te herleiden hoe de besluitvorming plaatsvindt bij de bepaling van vervolgacties na overtredingen. Hercontrole en herhaling overtredingen In drie van de zeven handhavingsdossiers is geconstateerd dat daar waar een hercontrole wenselijk zou zijn geweest, deze niet of te laat is uitgevoerd. Het gaat bijvoorbeeld om termijnen die in aanschrijvingen zijn aangezegd. Bodemintermediairs die herhaaldelijk overtredingen begaan, worden onderling door de toezichthouders besproken. Er is echter geen structurele aanpak van deze zogenaamde veelplegers behalve dat dit een van de 15 indicatoren van Milrisk is. Opsporen illegale saneringen Uit het dossieronderzoek bleek dat er, in verhouding tot andere provincies, opvallend veel illegale saneringen zijn aangepakt (5 gevallen). Dit resultaat is gerealiseerd door gebiedsgerichte controles zoals milieuvluchten, het vergelijken van databestanden en het gericht benutten van het netwerk bij gemeenten en politie.

Locatiebeheer en achterstallige rapportages

Pagina 89/141

Uit het dossieronderzoek kwam herhaaldelijk naar voren dat met name evaluatierapporten en nazorgrapportages te laat worden aangeleverd. In paragraaf 7.2 programmering is reeds ingegaan op het aspect locatiebeheer. Kwalibo Provinciale toezichthouders zijn actief bij het melden van tijdens hun toezicht gesignaleerde Kwalibo-overtredingen naar het Toezichtloket Bodem van de VROM-Inspectie. Hier staat tegenover dat bij Bus-meldingen en bij afgegeven beschikkingen nog niet structureel wordt gecontroleerd op de erkenning van de verschillende bodemintermediairs. Dit aspect van Kwalibo is sinds 1 juli 2007 in werking getreden. Ook de provincie heeft hierin nieuwe taken gekregen. Realisering naleefgedrag Uit de door de provincie bijgehouden gegevens blijkt dat in 2006 bij 160 locaties controles zijn uitgevoerd. De controles hadden betrekking op bodemsaneringen en PMV-bepalingen zoals aardkundige werken en grondwaterbescherming. In 75,9% van de gevallen is een hercontrole uitgevoerd. Bij 9,4 % van de controles is een kernbepaling overtreden, in 26,3 % is een aanvullend voorschrift overtreden. Voor 11,3% van de geconstateerde overtredingen is een proces verbaal opgemaakt. In een aantal gevallen is geen bezoek afgelegd omdat er op dat moment onvoldoende capaciteit beschikbaar was. De cijfers die hierover aan de VROM-Inspectie zijn aangeleverd verschillen tussen de 17 en 35 locaties. Wanneer sprake is van te grote piekbelasting wordt volgens zeggen van de provincie met behulp van Milrisk bepaald welke locatie de meeste prioriteit heeft. Onderwerpen als grondwaterbescherming en aardkundige monumenten trekken hierbij in de regel ‘aan het kortste eind’ (zie verder in de volgende paragraaf). Realisering Toezichtplan bodem De uit te voeren acties die in het Toezichtplan bodem 2007 zijn benoemd zijn ambitieus, met name wanneer zij worden afgezet tegen het gerealiseerde toezicht in 2006. In 2006 zijn 160 saneringslocaties bezocht terwijl er 195 saneringen zijn gestart. Er zijn in 2006 in vervolg op de 160 eerste controles, 130 hercontroles uitgevoerd. Ten aanzien van de Grondwaterwet zijn 35 controles en 6 nacontroles uitgevoerd. Wanneer deze cijfers worden afgezet tegen het uitgangspunt op basis van de prioriteitstelling dat 40 objecten met hoog risico drie maal worden bezocht, 120 objecten met een gemiddeld risico twee maal worden bezocht en 75 objecten met een laag risico eenmaal worden bezocht, dan zullen in 2007 ten aanzien van saneringslocaties 70 meer hercontroles moeten worden uitgevoerd dan in 2006. Hiernaast staat dat in 2006 maar 4 van de 17 in PMV-vastgelegde aardkundige monumenten een controlebezoek hebben gehad. Van de vier ontheffingen en meldingen in het kader van de PMV-regelgeving ten aanzien van grondwaterbeschermingsgebieden is er één gecontroleerd. Bij de werklast voor 2007 moet de hiervoor benoemde actie in het kader van de regeling Bodemsanering Bedrijventerreinen en het project Locatiebeheer nog worden bijgeteld. De totale werklast stelt hoge eisen aan de (dagelijkse) prioritering van de zich aandienende werkzaamheden. Vanuit de provincie is onderkend dat de taken die uit de prioritering van het HUP en het Toezichtplan 2007 voortvloeien onvoldoende in verhouding staan tot de eind 2006 beschikbare toezichtcapaciteit. Inmiddels is een extra toezichthouder aangesteld. Deze start op korte termijn. Tevens bestaat het voornemen om de voor een jaar extern ingehuurde capaciteit ten behoeve van monsterneming, als structurele functie in te vullen. Aanvullend op de gekozen personele oplossing wordt gezocht naar een oplossing in de herschikking en verfijning van de prioritering. Vanaf 2007 is hiervoor een taakaccenthouder bodemhandhaving belast met het registreren en analyseren van relevante situaties en gebeurtenissen. Het streven is om toe te werken naar een situatie waarin betere informatie beschikbaar komt waarop de prioritering voor volgende jaren kan worden gebaseerd.

Pagina 90/141

Gedurende het onderzoek bleek dat het enige moeite kostte om kwantitatieve informatie over de uitvoering van de toezicht- en handhavingstaken te genereren. Kennelijk is Globis hier onvoldoende voor geschikt. De belangrijkste informatie voor deze taak wordt bijgehouden op een spreadsheet. Dit levert extra administratieve werklast op. Conclusies uitvoering bodemsanering en bodembescherming; toezicht en handhaving De uitvoering van de handhavingstaak was indien alléén wordt teruggekeken over 2006, als gevolg van capaciteitsgebrek onvoldoende adequaat. Inmiddels is al een flinke kwaliteitslag gemaakt. In 2007 is vooruitgang geboekt bij het op een hoger plan brengen van de handhavingstaak. Ook is voorzien in een extra formatieplaats voor een toezichthouder. Indien daadwerkelijk wordt voorzien in de beoogde monsternamecapaciteit kan alsnog de uitvoering van de handhavingstaak worden beoordeeld als adequaat. Aanbevelingen: • Zorg voor sluitende afspraken over de uitvoering van de handhaafbaarheidtoets. • Geef een structurelere invulling aan ketentoezicht op de verwijdering van grondstromen. • Onderzoek op welke wijze efficiënter gebruik kan worden gemaakt van kennis over structurele bodemovertreders die binnen en buiten de provincie bij toezichthouders beschikbaar is. Ga met name na aan welke bodemintermediairs door handhaving en vergunningverlening prioriteit moet worden gegeven. • Versterk de dagelijkse procesbeheersing binnen de unit Handhaving Omgeving. Geef hierbij met name aandacht aan de volgende aspecten: o Bewaak dat er in de dagelijkse praktijk een scherpe prioritering wordt gemaakt tussen de diverse taken die zich aandienen met name bij piekbelastingen. o Borg dat per definitie richting de overtreder een vervolg wordt gegeven op een aanschrijving in een handhavingsbrief. o Ontwikkel voor het genereren van managementinformatie ten behoeve van de aansturing van de handhavingstaak een geschiktere werkvorm. o Bevorder dat daar waar dit voortvloeit uit de handhavingstrategie, daadwerkelijk wordt overgegaan tot de inzet bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten.

7.7

Onderhoudsbaggeren

Beleid Op basis van de Scheepvaartverkeerswet (Artikel 2) en de Provinciewet (Artikel 158) is de provincie verantwoordelijk voor het vaarwegbeheer van de provinciale scheepvaartwegen. Aan deze verantwoordelijkheid wordt door de provincie Noord-Holland navolging gegeven door het uitvoeren van baggerwerkzaamheden van 250 kilometer provinciale vaarwegen. Dit onderhoudsbaggeren heeft een tweeledig doel. Allereerst het in stand houden van de bevaarbaarheid van de watergangen. Uitgangspunten voor het peiljaar 2006 worden daarvoor gevonden in de Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer van het Rijk. Ten tweede om een goede waterhuishoudkundige toestand van de watergangen in stand te houden. Hiervoor stelt de Provincie Noord-Holland krachtens artikel 7 van de Wet op de waterhuishouding (Wwh) een waterhuishoudingsplan op waarin de hoofdlijnen van het ten aanzien van de waterhuishouding in de provincie te voeren beleid zijn aangegeven. Uitgangspunten voor de bevaarbaarheid en waterhuishoudkundige toestand van de watergangen worden gevonden in een vastgestelde gewenste vaarwegdiepte of een vastgestelde legger. In het PMP 2002-2006 (verlengd tot 2008) is duidelijk aangegeven hoe de provincie door middel van onderhoudsbaggeren de vaarwegen bevaarbaar tracht te houden. Het bevaarbaar houden van de provinciale scheepvaartwegen wordt in de provincie Noord-Holland niet gedelegeerd aan andere overheden. Er wordt Pagina 91/141

wel ‘werk met werk’ gemaakt, samenwerking met waterschappen en gemeenten indien werken gelijktijdig kunnen worden uitgevoerd. De provincie Noord-Holland heeft een waterhuishoudingsplan opgesteld (Bewust omgaan met water, Provinciaal Waterplan Noord-Holland 2006-2010). Deze geeft aan wat de hoofdlijnen voor het beleid zijn en waar de rol van de provincie ophoudt en die van andere overheden begint. Onderhoudsbaggeren is één van de prioriteiten die in het milieuprogramma zijn opgenomen. De provincie is zich bewust van haar verantwoordelijkheden en die van de andere overheden op het gebied van bevaarbaarheid en waterhuishouding. Uit de beleidsplannen blijkt dat de provincie een leidende rol op zich neemt en daarbij de samenwerking zoekt met andere overheden. Conclusie beleid onderhoudsbaggeren De provincie heeft specifiek beleid opgesteld ten aanzien van onderhoudsbaggeren met als hoofddoel het bevaarbaar houden van de vaarwegen. In de provincie Noord-Holland zijn geen vaarwegbeheerstaken gedelegeerd naar de waterschappen. Er is een actueel waterhuishoudingsplan waarin beleid is opgesteld ten aanzien van de provinciale waterhuishouding. Het beleid onderhoudsbaggeren wordt daarom als adequaat beoordeeld. Programma De provincie heeft haar beleid over onderhoudsbaggeren vertaald in uitvoeringsprogramma’s. Daarmee wordt verdere invulling gegeven aan de beleidsdoelstelling om de bevaarbaarheid en waterhuishoudkundige toestand van de waterwegen in stand te houden. Het baggerbeleid is gespecificeerd in het jaarlijkse Baggerprogramma Noord-Hollandse vaarwegen 2004-2008 en het Samenwerkingsprogramma Baggerspecie Noord-Holland 2003-2008. Voor het opstellen van het programma is een inventarisatie gemaakt van de trajecten met de verwachte hoeveelheid en kwaliteit van de specie die dient te worden gebaggerd. Uit gesprekken met medewerkers blijkt dat er initiatief is bij de provincie voor het uitvoeren van een nieuwe inventarisatie van de peildiepten en kwaliteit van het slib. Dit wil de provincie opnemen en bijhouden in een eigen Geografisch Informatie Systeem. De provincie neemt de leidende rol in de baggerwerkzaamheden in de provincie Noord-Holland en zoekt actief samenwerking met de andere betrokken overheden bij de uitvoering van deze werkzaamheden. De programmering wordt afgestemd met het rijk, waterschappen, gemeenten en marktpartijen in het Provinciaal baggerplatform. Dit platform zal waarschijnlijk worden vervangen door overleg in het kader van het regionaal bestuursakkoord waterbodems. De provincies Noord-Holland, Utrecht en Gelderland en de binnen deze provincies opererende waterschappen hebben de intentie uitgesproken om elkaar te ondersteunen bij het oplossen van baggerbergingsproblemen. Er ligt nu een definitief concept Regionaal Bestuursakkoord (RBA) Baggerspecie. Dit RBA is nodig om niet verwerkbare baggerspecie in het rijksdepot IJsseloog te kunnen storten. Deelnemende partijen aan het RBA zullen te zijner tijd gezamenlijk het Platform Baggerspecie vormen. Om stagnatie in de uitvoering te voorkomen heeft de provincie jaarlijks een vast bedrag beschikbaar als “aanjaaggeld”. De uitvoering van het baggerprogramma wordt daarmee gerealiseerd en de samenwerking met andere partijen gestimuleerd. Daarnaast zijn er externe bijdragen vanuit de Wbb, ISV, SUBBIED-regeling en bijdragen van de waterschappen en gemeenten. Met deze extra bijdragen wordt de intensivering van de uitvoering bekostigd. Pagina 92/141

Conclusie programma onderhoudsbaggeren Uit het initiatief om een nieuwe inventarisatie van peildiepten en slibkwaliteit uit te voeren en dat bij te houden in een Geografisch Informatie Systeem blijkt dat de provincie Noord-Holland ook in de toekomst actief het onderhoudsbaggeren binnen de provincie Noord-Holland blijft leiden. Het programma onderhoudsbaggeren wordt als adequaat beoordeeld. Uitvoering De provincie heeft twee rollen in het toezicht op onderhoudsbaggerwerkzaamheden. Allereerst zal de provincie in de rol van opdrachtgever voor onderhoudsbaggeren toezicht houden op de realisatie van het onderhoudsbaggerwerk. Daarnaast heeft de provincie ook een rol als bevoegd gezag Wbb en geeft daarvoor beschikkingen af en houdt toezicht bij de uitvoering van saneringsbaggerwerkzaamheden die meestal in combinatie met onderhoudsbaggeren worden uitgevoerd. De provincie heeft met de vaststelling van het baggerprogramma besloten om de nautische knelpunten weg te nemen en daarbij met overdiepte te baggeren waardoor de komende 25 jaar naar verwachting niet meer opnieuw hoeft te worden gebaggerd. Tijdens de uitvoering wordt rekening gehouden met de keur (waterhuishouding). Ook zal vervuilde bagger (Wbb) volledig worden verwijderd. Door deze samenloop van werkzaamheden zal zoveel mogelijk samenwerking worden gezocht met de waterschappen en eventueel derden. Het baggerprogramma is een verantwoordelijkheid van de directie B&U van de provincie. Het uitvoeringsplan is inmiddels opgenomen in het jaarprogramma van de directie B&U en wordt jaarlijks geactualiseerd. De provincie heeft geen eigen depots voor (vervuilde) baggerspecie. Dit is een bewuste politieke keuze. Baggerwerkzaamheden en –verwerking worden volledig uitbesteed. Het is de verantwoordelijkheid van de aannemer om een oplossing te zoeken voor afzetten van de baggerspecie. Via toezicht op de aanbesteding waarborgt de provincie dat er niet alleen kan worden geselecteerd op prijs, maar ook op de oplossing waarbij de vrijkomende baggerspecie zoveel mogelijk wordt hergebruikt. Niet verwerkbare baggerspecie zal in het kader van het RBA worden afgezet/gestort in rijksdepots. Toezicht op grond van de Wet bodembescherming bij de uitvoering van vrijkomende verontreinigde baggerspecie wordt uitgevoerd door medewerkers van de sector handhaving (directie SHV). Het toezicht Wbb is daardoor op directieniveau gescheiden van de uitvoering (directie B&U). Conclusies Uitvoering Onderhoudsbaggeren Door het uitvoeringsplan in het jaarprogramma op te nemen is de uitvoering en het benodigde budget van het baggerprogramma geborgd in de provinciale organisatie. De provincie neemt bewust een leidende rol in het onderhoudsbaggeren in Noord-Holland. Bij de aanbesteding van de baggerwerkzaamheden wordt de markt gevraagd om een oplossing te zoeken om de vrijkomende bagger zoveel mogelijk te hergebruiken. De uitvoering wordt als adequaat beoordeeld. Voor het onderdeel toezicht en handhaving van waterbodemsaneringen wordt aangesloten bij de gestelde conclusies en aanbevelingen bij het onderdeel bodem in dit rapport.

Pagina 93/141

8

8.1

Milieu: geluid, zwemwater, rioleringen

Wet geluidhinder

De (wettelijke) taken in het kader van de Wet geluidhinder (Wgh) die zijn opgenomen in het door de VROM-Inspectie opgestelde adequate niveau zijn het verlenen van ontheffingen van voorkeurswaarden geluid (de zogenoemde hogere grenswaarden) en de coördinerende taak op grond van artikel 157 Wgh inhoudende de onderlinge afstemming en samenhang ingeval woningen in meerdere zones van de Wgh of de Luchtvaartwet zijn gelegen. In het adequate niveau is onder beleid tevens de correcte toepassing van de geluidsnormering in de Wm-vergunning, het zonebeheer en de geluidzonetoets bij bestemmingsplannen opgenomen. Het opstellen van geluidsbelastingkaarten en de bijbehorende actieplannen is ook een wettelijke taak, maar is niet in het adequate niveau beschreven. In dit hoofdstuk wordt daar wel kort op ingegaan. Beleid Algemeen De provincie Noord-Holland beschikt over algemeen beleid op het gebied van geluid dat is vastgelegd in het PMP 2002-2006. De in het PMP omschreven ambities op het gebied van geluid zijn onder andere: • het voeren van een terughoudend ontheffingenbeleid; • het periodiek houden van onderzoeken van geluidhinderbeleving en gezondheid van inwoners van Noord-Holland; • vaststellen van grens- en richtwaarden voor provinciale objecten (onder andere infrastructuur); • het toetsen van het beleidsinstrumentarium voor stiltegebieden. De provincie geeft hierin aan de in het NMP-4 geformuleerde doelstellingen te volgen. De provincie hanteert voor alle milieuhinderlijke activiteiten als uitgangspunt het standstill-beginsel. Dit houdt in dat de milieukwaliteit niet verder verslechtert ten opzichte van het referentiejaar 1985. In 2007 is beleid voor motorcrossterreinen ontwikkeld. Dit is in concept gereed en moet nog bestuurlijk worden vastgesteld. De provincie heeft aangegeven dat het beleid daarna beschikbaar wordt gesteld via de provinciale site voor gemeenten en initiatiefnemers die hiermee voor het indienen van een aanvraag inzicht krijgen of ontheffing mogelijk is. Ontheffing van voorkeursgrenswaarden geluid In het PMP is een aantal uitgangspunten voor ontheffingen van voorkeursgrenswaarden op basis van de Wgh genoemd. Grotendeels betreft dit een weergave van de wettelijke normen en criteria. Zo onderschrijft de provincie de voorkeursvolgorde (bron, zone, ontvanger) bij het terugdringen van geluidsbelasting. Verder geeft de provincie aan een terughoudend ontheffingsbeleid te voeren om het standstillbeginsel niet aan te tasten. Op enkele aspecten, zoals woningen binnen een zone rondom een industrieterrein en uitlegPagina 94/141

gebieden nabij spoorwegen, zijn in het PMP beleidsuitspraken gedaan. De Leidraad provinciaal ruimtelijk beleid bevat uitleg over de Wgh in relatie tot ruimtelijke ordening. Voor de ontheffingsverzoeken worden in deze leidraad nog een viertal (meestal wettelijke) criteria aangehaald, onder andere het vereiste van een goede onderbouwing van het ontheffingsverzoek. Er is geen uitwerking van het algemeen voorgestane terughoudende ontheffingsbeleid, de overige beleidsstandpunten uit het PMP en de criteria uit de leidraad voor de praktische uitvoering van deze taak. Per 1 januari 2007 is het verlenen van ontheffing van de voorkeursgrenswaarde grotendeels overgegaan naar de gemeenten. Het aantal gevallen waarbij de provincie zelf het bevoegde gezag is, is daardoor beperkt. Alleen bij aanleg of wijziging van een rijks- of provinciale weg of een hoofdspoorweg is de provincie nog bevoegd gezag. Er is op dit moment geen beleid voor het verlenen van ontheffing van de voorkeursgrenswaarden voor deze gevallen. De provincie heeft aangegeven dat in het kader van het begin 2008 te starten traject om te komen tot een nieuw provinciaal milieubeleidsplan dit aspect nader zal worden uitgewerkt. Coördinerende taak artikel 157 Wgh Het saneringsprogramma industrielawaai is in het PMP genoemd. Uitgangspunt is dat per 1 januari 2003 alle saneringsmaatregelen van dit programma zijn uitgevoerd. De provincie heeft geen beleid geformuleerd om actief onderzoek te doen naar cumulatie van geluid bij woningen of andere geluidsgevoelige bestemmingen. Zonebeheer Voor zonebeheer beschikt de provincie niet over beleid anders dan in het vigerende PMP. Hierin is gesteld dat de provincie voor een groot aantal gezoneerde industrieterreinen de zonebeheersplannen gaat actualiseren en deze overdraagt aan de gemeenten. De wijze waarop aan deze taak invulling wordt gegeven, komt in het PMP verder niet aan de orde. Tijdens het provincieonderzoek was de provincie bezig het nut en de noodzaak van aanwijzing van gezoneerde industrieterreinen van regionaal belang in het Noordzeekanaalgebied te verkennen. Deze verkenning houdt verband met de per 1 januari 2007 gewijzigde Wgh, die het zonebeheer in beginsel als taak bij de gemeenten heeft neergelegd. Door deze wetswijziging is de provincie alleen nog bevoegd gezag voor gezoneerde industrieterreinen van regionaal belang. Op 18 december 2007 hebben Gedeputeerde Staten besloten om vijf gezoneerde industrieterreinen aan te wijzen als terreinen van regionaal belang. Hiermee is tevens de eerste stap gezet tot wijziging van de PMV Noord-Holland op het gebied van zonebeheer. Geluidsnormering in Wm-vergunningen Het PMP vermeldt hierover dat geluidsgrenswaarden in milieuvergunningen zijn opgenomen ter bescherming van nabij gelegen woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen en dat de zonegrens het toetsingskader voor grote lawaaimakers en bedrijven op gezoneerde industrieterreinen is. Afzonderlijk beleid voor de correcte toepassing van de geluidsnormering in de Wm-vergunning is door de provincie niet vastgesteld. Geluidzonetoets bij bestemmingplannen Afzonderlijk beleid voor de geluidzonetoets bij bestemmingsplannen is door de provincie niet vastgesteld. Geluidsbelastingtaken Op grond van de EU-richtlijn Omgevingslawaai zijn de provincies en een zestigtal agglomeratiegemeenten verplicht om een geluidsbelastingkaart op te stellen. Voor de provincie betekent dit dat ze een inventarisatie moest maken van de provinciale wegen met een jaarintensiteit van 6 miljoen voertuigen of meer per jaar en de geluidsbelasting van deze wegen voor de omgeving (woningen) vaststellen. De geluidsbelasPagina 95/141

tingkaarten moesten medio 2007 zijn vastgesteld en de gegevens moesten aan het ministerie van VROM worden geleverd ten behoeve van de rapportage aan de EU. De geluidsbelastingkaart is op 3 juli 2007 door Gedeputeerde Staten vastgesteld. Beleid: samenvattend Behalve de algemene (meestal wettelijk vastgelegde) uitgangspunten voor de geluidstaken, zoals opgenomen in het Provinciaal Milieubeleidsplan en de Leidraad thematisch ruimtelijk beleid, heeft de provincie geen beleid vastgesteld voor de uitvoering van de onderzochte taken. Doordat de geluidsdoelstellingen niet in alle gevallen operationeel en meetbaar zijn gemaakt, bestaat het risico dat in de belangenafweging die bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening plaatsvindt, deze algemene uitgangpunten ondergesneeuwd raken. Ook na de wetswijziging van de Wgh houdt de provincie nog een taak betreffende de ontheffingen hogere waarden Wgh, zij het op beperktere schaal. In de gewijzigde wetgeving is nadruk gelegd op de onderzoeksplicht en de goede onderbouwing van het ontheffingenbesluit. Dit zijn de punten waarop de provincie bij de huidige uitvoering niet goed scoort en waar helder beleid ter ondersteuning van de uitvoering ontbreekt. Voor zonebeheer staat men aan het begin van het proces van beleidsontwikkeling, ingegeven door de recente wijziging van de Wgh. Aangezien de gemeenten per 1-1-2007 primair als bevoegd gezag voor het zonebeheer zijn aangewezen, is een goede overdracht (vanuit de invalshoek van borging van kwaliteit) door de provincie een pré. Voor de geluidsaspecten bij verlening van milieuvergunningen en de toetsing/goedkeuring van bestemmingsplannen is geen uitvoeringsbeleid vastgesteld. Ook is de toetsing niet altijd inzichtelijk. Programma De provincie beschikt niet over een milieuprogramma. De productenraming 2006 en de productenrealisatie 2006 bevatten op een enkele geluidstaak na geen specifieke gegevens over geluid. De productenraming 2007 vermeldt enkele geluidstaken, waaronder de nieuwe taak geluidsbelastingkaarten. Een deel van de taken en de werkzaamheden op het gebied geluid is terug te vinden in het sectorplan Vergunningen en het jaarplan van het taakveld geluid (valt onder de unit Ondersteuning, sector Vergunningen). In het sectorplan Vergunningen 2007 zijn de aantallen beschikkingen hogere waarde Wgh genoemd evenals de specialistische adviezen, waaronder geluid. In het jaarplan van het taakveld geluid 2007 zijn de door dit taakveld uit te voeren taken en werkzaamheden (met aantallen en kentallen) opgenomen. Naast een beleidsmatige invulling voor een aantal geluidstaken is ook een programmering voor een goede uitvoering van belang. Doordat het de provincie ontbreekt aan een eenduidige en heldere programmering voor de geluidstaken wordt de aansturing en de monitoring van resultaten bemoeilijkt. Uitvoering Algemeen Er is geen verslaglegging over de uitvoering van de geluidstaken (zie verder paragraaf 4.4 Milieuverslag). Ontheffing van voorkeursgrenswaarden geluid De uitvoering van deze taak is gelegd bij de unit Omgeving van de sector Vergunningen. In 2006 zijn er bijna 130 aanvragen om ontheffing van de voorkeursgrenswaarde ingediend en zijn hierop besluiten genomen. In 2007 hebben gemeenten nog ongeveer 45 aanvragen ingediend. De ontheffing voor hogere waarden die worden verleend hebben meestal betrekking op wegverkeerslawaai en in mindere mate op spoorweglawaai en industrielawaai. Registratie vindt plaats in een gegevensbestand (POM). Hieruit kan onder andere worden opgemaakt bij wie een aanvraag in behandeling is en hoe het met de afhandeling staat. Voor de aanvraag van een ontheffing hanteert de provincie een standaard aanvraagformulier. Verplicht aan te leveren gegevens zijn onder andere een akoestisch rapport en inspraakgegevens. Pagina 96/141

Vooroverleg over een aanvraag vindt over het algemeen niet plaats. In de afgelopen 2 jaar (2006 en 2007) zijn er geen aanvragen geweigerd. Uit het dossieronderzoek blijkt dat van de 12 aanvragen er 10 binnen de wettelijke termijn zijn afgehandeld. Ook na afloop van de wettelijke termijn wordt nog een besluit opgesteld. De door de provincie vastgestelde hogere waarden blijven binnen de wettelijk vastgestelde marge. De toetsing van de aanvraag is niet (geheel) op te maken op basis van de dossiers. In sommige dossiers is een geluidadvies van de geluidsspecialisten (unit Ondersteuning, sector Vergunningen) aangetroffen. Uit het besluit zelf kan voor een aantal punten worden afgeleid dat naar bepaalde aspecten is gekeken. De gehele reikwijdte en de diepgang van de toetsing is echter niet traceerbaar. Bij de motivering van het besluit volstaat men met de opmerking dat de aanvraag aan de wettelijke eisen voldoet. In de meeste gevallen wordt ook opgemerkt dat aan het provinciaal beleid is voldaan. Het valt op dat het ontheffingscriterium niet altijd in de aanvraag wordt vermeld en dat enkel in sommige aanvragen een meestal summiere onderbouwing van de noodzaak tot het aanvragen van de ontheffing wordt gegeven. Soms is het kaartmateriaal onvoldoende en is de situering van de gebouwen niet helemaal duidelijk. In één geval is er een hogere waarde verleend voor het omzetten van een bedrijfswoning in een burgerwoning gelegen in de zone om een gezoneerd industrieterrein. Dit is in tegenspraak met het in het PMP genoemde uitgangspunt om woningen uit zones te weren. In de motivatie van het besluit wordt hierop niet verder ingegaan, enkel verwezen naar de wettelijke vereisten en het provinciaal beleid. Bij een aantal ontheffingsaanvragen is op cumulatie getoetst. Deze toets is uitgevoerd door de geluidsspecialisten. De advisering op geluidstechnisch gebied vindt plaats op verzoek van de behandelaar van de ontheffing. Het betrekken van geluidsexpertise hoort niet standaard bij de behandeling van ontheffingsaanvragen. De behandelaar van de aanvraag bepaalt zelf de reikwijdte van de aangevraagde geluidstoets. Toetsing van gegevens op locatie komt nauwelijks voor. De provincie geeft aan dat dit alleen bij zeer complexe zaken aan de orde kan komen. De provincie geeft aan van de gemeenten een afschrift van de verleende vrijstellingen te ontvangen. Hieruit kan de provincie opmaken of de hogere waarde doorwerkt in het ruimtelijk plan. Of de provincie hierop checkt, is niet na te gaan. Bij de goedkeuring van bestemmingsplannen is het niet helder of dit geluidsaspect (onder andere of de juiste geluidswaarden in het bestemmingsplan zijn opgenomen) een toetspunt is. Het werkproces voor de taak ontheffingen hogere waarden geluid is niet geborgd door middel van een werkprocesbeschrijving, waarin afspraken duidelijk zijn vastgelegd en hulpmiddelen zijn aangewezen. Er wordt momenteel (provinciebreed) gewerkt aan het opstellen van werkprocesbeschrijvingen. Coördinerende taak artikel 157 Wgh De provincie heeft geen specifiek onderzoek gedaan naar gebieden waar mogelijk sprake zou kunnen zijn van cumulatie van geluid, anders dan naar aanleiding van aanvragen om ontheffing hogere waarden geluid. Bij een aantal aanvragen om ontheffing, waarbij sprake is van twee of meer verschillende geluidsbronnen/soorten is de cumulatie berekend en beoordeeld. De provincie beschikt over een overzicht van de woningen (gesaneerde en ongesaneerde) die in de zone van industrieterreinen liggen. Hiervoor wordt het destijds door het ministerie VROM beschikbaar gestelde programma BRIL gebruikt. De saneringen in verband met gezoneerde industrieterreinen zijn met het gereedkomen van de twee isolatieprojecten aan woningen in de IJmond en nabij Schiphol Oost, voorzien voor het einde van 2007, voor de provincie afgerond.

Pagina 97/141

Voor wegverkeers- en railverkeerslawaai bestaat er geen inzicht in de woningen in de bijbehorende zones. De provincie speelt geen rol bij het indienen van saneringsprogramma’s voor wegverkeerslawaai en voor railverkeerslawaai. De uitvoering hiervan ligt bij Rijkswaterstaat (RWS) respectievelijk ProRail. Deze zorgen voor het opstellen en de realisatie van het saneringsprogramma. De provincie regelt wel saneringen van woningen als gevolg van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen waarbij een reconstructie van een provinciale weg aan de orde is, bijvoorbeeld de omlegging van de N201. Het Rijk is verantwoordelijk voor de uitvoering van saneringen van woningen in het kader van de Luchtvaartwet. Zonebeheer De provincie Noord-Holland heeft momenteel ongeveer 50 gezoneerde industrieterreinen in beheer. Meer dan de helft van deze terreinen bestaat uit één enkel bedrijf. De provincie geeft aan dat de meeste zones up-to-date zijn. In een aantal gevallen zijn er knelpunten bekend (geworden), zoals bijvoorbeeld een woonwagenkamp in de zone, die pas op termijn (kunnen) worden opgelost. Met de inwerkingtreding van de gewijzigde Wgh per 1 januari 2007 is het zonebeheer nu een verantwoordelijkheid van de gemeenten geworden. De provincie heeft hierover eind 2006 een voorlichtingsbijeenkomst voor gemeenten gehouden. Tot nu toe hebben weinig gemeenten belangstelling getoond voor overdracht. Wel is vooruitlopend op nog op te stellen beleid, dat onder meer gaat over zonebeheer in het Noordzeekanaalgebied, het zonebeheer voor enkele gezoneerde industrieterreinen overgedragen aan gemeenten. Inmiddels hebben Gedeputeerde Staten besloten een aantal terreinen van regionaal belang aan te wijzen. De provincie heeft de gemeenten geïnformeerd dat zij voor de uitvoering van deze taak in de opstartfase kunnen terugvallen op de kennis, die bij de provincie aanwezig is. Geluidsnormering in Wm-vergunningen De behandelaar van een milieuvergunningsaanvraag bepaalt voor de betreffende vergunning welke adviezen noodzakelijk zijn. Voor geluid betekent dit dat voor nagenoeg iedere aanvraag advies wordt gevraagd aan de geluidsspecialisten (taakveld geluid van de unit Ondersteuning, sector Vergunningen). De vergunningverlener voert wel een eerste screening uit van de akoestische gegevens van de aanvraag en legt deze dan voor aan de geluidsspecialist. In de meeste Wm-dossiers zijn de geluidsadviezen aangetroffen. Geluidsmetingen bij bedrijven vinden momenteel vooral plaats naar aanleiding van klachten. Periodieke geluidsmetingen bij bedrijven op de in de milieuvergunning vastgelegde referentiepunten worden beperkt uitgevoerd. De provincie heeft aangegeven dat ze deze activiteit in 2008 zal intensiveren. De adviesrol van de geluidspecialist is vastgelegd in de werkprocesbeschrijving voor de verlening van milieuvergunningen. Het werkproces met betrekking tot het opstellen van een geluidadvies (bijvoorbeeld het te hanteren toetsingskader en normering) is niet geborgd door middel van een werkprocesbeschrijving, waarin afspraken zijn vastgelegd en hulpmiddelen zijn aangewezen. (Zie verder hoofdstuk 5 Milieu: vergunningverlening Wet milieubeheer, paragraaf 5.3 Uitvoering.) Geluidzonetoets bij bestemmingplannen Bij de goedkeuringsprocedure van bestemmingsplannen is niet helder of het geluidsaspect een toetspunt is. Geluidsexpertise wordt enkel op verzoek van de behandelaar van het ruimtelijk plan ingeschakeld. In welke gevallen dat wel of niet gebeurt, is niet duidelijk vastgesteld. (Zie verder paragraaf 3.3 Toetsen van ruimtelijke plannen.) Geluidsbelastingkaart Pagina 98/141

De werkzaamheden voor het opstellen van geluidsbelastingkaart zijn afgerond. De geluidsbelastingkaart is op tijd vastgesteld en de noodzakelijke gegevens zijn naar het ministerie van VROM verzonden. Hiermee heeft de provincie aan haar verplichtingen voldaan. Men is nu bezig met het voorbereiden van het actieplan. Het actieplan dient oplossingen te bieden voor geconstateerde knelpunten en moet uiterlijk eind mei 2008 gereed zijn. Uitvoering: samenvattend Behalve operationeel beleid en een heldere programmering is voor een goede uitvoering van taken ook een eenduidige werkwijze van belang. Een goede administratieve organisatie kan hierin ondersteuning bieden. Bij de huidige uitvoering van de taak ontheffingen hogere waarden hangt veel af van de invulling van de individuele medewerker doordat een helder/operationeel beleidskader en behandelmethode (werkproces) ontbreekt. De behandeling van ontheffingsaanvragen, waaronder de motivering en onderbouwing van het ontheffingsbesluit, kan worden bevorderd door een operationeel beleidskader en borging van de uitvoering in werkprocesbeschrijvingen. De provincie voert nauwelijks periodieke geluidsmetingen uit in het kader van zonebeheer of ter controle van de geluidsvoorschriften verbonden aan de milieuvergunningen voor bedrijven. Hierdoor is er onvoldoende zicht op de daadwerkelijke naleving van geluidsvoorschriften en ontbreekt de praktische toets in het kader van zonebeheer. De provincie heeft voldaan aan de in de EU-richtlijn Omgevingslawaai opgenomen verplichting om een geluidsbelastingkaart vast te stellen. Conclusies Wet Geluidhinder (exclusief coördinerende taak artikel 157 Wgh) Beleid Aangezien er alleen algemeen beleid is en helder uitvoeringsbeleid voor de geluidstaken ontbreekt, wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Zorg ervoor dat algemene doelstellingen, zoals het hanteren van het standstill-beginsel voor milieuhinderlijke activiteiten, operationeel en meetbaar worden gemaakt. • Stel beleid vast voor verlening van ontheffingen hogere waarden Wgh en de uitvoering van het zonebeheer. (Voor zonebeheer hebben Gedeputeerde Staten inmiddels een besluit genomen om de gezoneerde industrieterreinen van regionaal belang aan te wijzen.) • Neem in het beleid voor verlening van milieuvergunningen en bij de actualisering van de Leidraad provinciaal ruimtelijke beleid de geluidsaspecten mee. Programma De provincie beschikt niet over een integrale programmering waarin alle provinciale geluidtaken zijn opgenomen. Hiervoor is een licht verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: Neem de geluidstaken op in het milieuprogramma. Uitvoering Voor de uitvoering van geluidstaken met uitzondering van de geluidsbelastingkaart is een licht verbetertraject noodzakelijk. Voor het onderzoeksjaar 2006 gold voor de provincie nog de coördinerende taak artikel 157 Wgh. Gezien het vervallen van deze wettelijke verplichting met ingang van 1 januari 2007 zijn hiervoor geen verbeterpunten of aanbevelingen geformuleerd. Pagina 99/141

De uitvoering van de taak geluidbelastingkaart is adequaat. Verbeterpunten: • Motiveer en onderbouw de besluiten ontheffing voor hogere waarden geluid. • Zorg voor een aanpak van de knelpunten bij zonebeheer voorzover de betreffende gezoneerde industrieterreinen onder de verantwoordelijkheid van de provincie (blijven) vallen. Aanbevelingen: • Zorg voor een eenduidige aanpak van de behandeling van de ontheffingsaanvragen hogere waarden geluid en neem deze op in de werkprocesbeschrijvingen. • Zorg voor een goede overdracht van zonebeheer(gegevens) aan gemeenten. • Voer op structurele basis geluidsmetingen bij bedrijven uit op de in de milieuvergunning vastgelegde referentiepunten. • Zorg voor eenduidige en navolgbare toetsing op het gebied van geluid ten behoeve van milieuvergunningen. • Neem de geluidsaspecten mee bij de monitoring van provinciale doelen en belangen bij ruimtelijke plannen.

8.2

Wet en besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden

Zwemwater komt uitvoerig aan de orde in het PMP 2002-2006. De provincie heeft in haar beleid gesteld dat de inrichtingen zich voor 85% aan de kernbepalingen dienen te houden. Om te komen tot deze doelstelling heeft de provincie zich ondermeer de volgende prestatie-indicatoren gesteld: • administratieve controles in de vorm van, controles op de maandtoetsen van 110 zwemplaatsen en 360 zwembaden, naleving van de legionella-beheersplannen; • 400 inspecties op aspecten en 60 steekproefbemonsteringen; • klachtenafhandeling, ongeveer 200 per jaar. Ook staan de provinciale zwemwaterdoelen geformuleerd in het Waterplan 2006-2010. Ter implementatie van de Europese Zwemwaterrichtlijn heeft de directie Beleid het plan van aanpak “Zwemwater in NoordHolland” opgesteld. Hoofddoel voor de planperiode 2006-2010 is het uitbreiden van het aantal (buiten)zwemlocaties met 10 nieuwe officiële zwemlocaties. Bovendien is er een aantal subdoelen gesteld. Uit het plan van aanpak komt voor zowel partners als de provincie een aantal taken voort. Zowel de directie Beleid als de directie SHV staan voor een aantal van deze taken aan de lat. De provincie heeft geen beleidsmedewerker op het gebied van binnenzwemwater. Bekeken zal worden of hier binnen korte termijn invulling aan zal worden gegeven. Voor vergunningverlening is geen programma aanwezig. Voor vergunningverlening is in het persoonlijk werkplan van de vergunningverlener ongeveer 0,2 fte inzet gereserveerd. In het HUP 2005-2006 en in het HUP 2007-2008 worden de taken welke voortvloeien uit het beleidsdocument plan van aanpak “Zwemwater in Noord-Holland” niet geprogrammeerd en (dus) niet uitgevoerd. De samenhang tussen beleid, programma en uitvoering ontbreekt: vertaling van beleid naar uitvoering heeft niet plaatsgevonden en terugkoppeling vanuit uitvoering naar beleid ook niet. In het HUP 2005-2006 is voor alle zwemgelegenheden een controlefrequentie geprogrammeerd van één controle per jaar. Dit houdt in dat in 2006 volgens planning 410 controles moeten worden uitgevoerd. De provincie stuurt bovendien op een naleefgedrag van 80% voor kernbepalingen. Voor het jaar 2007 heeft de provincie de planning bijgesteld naar 337 controles per jaar en een naleefgedrag van respectievelijk 65% en 60%.

Pagina 100/141

Vanuit de provincie is aangegeven dat er sprake was van een niet realistische, te ambitieuze planning. Gevolg was dat er controles niet plaatsvonden en er geen of weinig hercontroles plaatsvonden. Ook was de afhandeling niet conform de handhavingstrategie. Dit had tot gevolg dat de naleving verminderde. Er is een nieuwe, meer realistische prioritering en planning, opgesteld. Vergunningverlening Vóór de reorganisatie was de functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving niet duidelijk aanwezig. Na de reorganisatie is de ontheffing verlening en het stellen van nadere eisen ondergebracht bij vergunningverlening. Voor deze taak is 0,2 fte beschikbaar. In 2006 zijn er in het totaal 17 ontheffingen verleend. Tot en met oktober zijn in 2007 vooralsnog 13 ontheffingen verleend. Handhaving Het toezicht op de Wet en besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz) wordt uitgevoerd door de Unit Handhaving Omgeving. Deze unit bestaat uit 5 personen (4,3 fte), bovendien is er sprake van één vacature die door een externe wordt ingevuld. Ten tijde van de reorganisatie en in 2007 zijn alle voormalige zwemwater toezichthouders een andere functie gaan uitoefenen. Alle huidige toezichthouders zijn nieuw in het vakgebied. Dit wordt door hen als een positieve impuls gezien. Het management vindt hen betrokken en vindt hen zich in snel tempo ontwikkelen. Door de directie Beleid wordt het ontbreken van een binding met beleid als een probleem gezien. De taken die vanuit het beleid door toezicht dienen te worden uitgevoerd, worden niet uitgevoerd. Deze taken worden beschreven in de beleidsnotitie plan van aanpak “Zwemwater in Noord-Holland”. Volgens de handhavingrapportage 2006 zijn 198 fysieke controles uitgevoerd. De provincie geeft aan dat, in afwijking van de 410 fysieke controles zoals deze in het HUP genoemd zijn, 212 fysieke controles waren gepland. Ten opzichte van die 212 is dus 93% van de geplande controles uitgevoerd. Uitgaande van het voor 2005-2006 vastgestelde HUP (410 controles) is echter minder dan 50% van de geplande controles uitgevoerd. Wel zijn er in 2006 304 thematische administratieve controles uitgevoerd die niet waren geprogrammeerd. In het PMP is wel aangegeven dat administratieve controles worden uitgevoerd, maar de vertaling van beleid naar programma ontbreekt. Het naleefgedrag voor kernbepalingen in 2006 was 59%. Dit lage percentage werd mede veroorzaakt door het extreem warme weer. Wellicht zijn ook de opgebouwde achterstanden in het toezicht voor een deel oorzaak van het lage naleefgedrag. De provincie heeft aangegeven dat de huidige zwemwater toezichthouders wel de geplande controles uit voeren, hercontroles uitvoeren en conform de handhavingstrategie werken. Dit zal volgens de provincie een positieve uitwerking hebben op het naleefgedrag. Uitgaande van het HUP was er in 2006 sprake van een achterstand in het aantal uit te voeren controles. Voor 2007 geldt dat het aantal uitgevoerde controles niet bekend is. Alle toezichtinformatie is ingevoerd in het geautomatiseerde systeem, MPM4all, maar deze informatie is niet uit het systeem op te vragen. De management informatie is dus niet periodiek opvraagbaar.

Er is in 2006 en 2007 veel tijd uitgetrokken voor de kennisontwikkeling van de nieuwe toezichthouders. Ondermeer moest de cursus voor BOA worden gevolgd. Uit het dossieronderzoek bleek dat niet alle zwemgelegenheden de afgelopen jaren volgens het HUP zijn bezocht. Daar waar sprake was van overtredingen werd wel consequent aangeschreven. In strijd met de handhavingstrategie en de kwaliteitsinstructies zoals vastgelegd in BWise, waarin is gesteld dat binnen een week na het verstrijken van een gestelde termijn een nacontrole dient plaats te vinPagina 101/141

den, werden de nacontroles vrij consequent niet uitgevoerd. Ook het niet inzetten van bestuurlijke handhavinginstrumenten en het pas na 2 á 3 overtredingen van een kernbepaling inzetten van een strafrechtelijke vervolging, is in strijd met de handhavingstrategie en de kwaliteitsinstructies zoals vastgelegd in BWise. Conclusies Zwemwater (Whvbz) Vertaling van beleid naar uitvoering en van uitvoering naar beleid vindt niet plaats. Ondanks handhavingachterstanden en een laag naleefgedrag is voor 2007 de toezichtfrequentie naar beneden bijgesteld. In het HUP worden alleen de kwantitatieve indicatoren ‘aantallen controles’ en ‘naleefgedrag’ meegenomen. Taken voortvloeiend uit het beleid en administratieve controles worden niet in het HUP meegenomen. In 2006 was er sprake van een groot toezichttekort. Management informatie is niet (uit MPM4all) opvraagbaar. Nacontroles worden nauwelijks uitgevoerd. Handhavinginstrumenten worden niet conform de handhavingstrategie en kwaliteitsinstructies uitgevoerd. Samengevat is de conclusie dat er een zwaar verbetertraject noodzakelijk is. Verbeterpunten: • Zorg voor een goede vertaling van beleid naar uitvoering via programmering en een goede terugkoppeling van uitvoering naar beleid. • Neem in het HUP alle uit te voeren taken op, denk hierbij aan ondermeer taken uit het beleid, administratieve controles en het inhalen van toezichtachterstanden. • Voer het toezicht uit conform de handhavingstrategie en de kwaliteitsinstructies. Aanbeveling: Maak management informatie uit MPM4all opvraagbaar en gebruik deze info ook gedurende het jaar als sturingsinstrument.

8.3

Riolering en lozingen in niet-gerioleerde gebieden

Gedeputeerde Staten dienen volgens artikel 4.23 van de Wm door gemeenten als adviseur te worden betrokken bij het opstellen van een gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Op grond van artikel 4.24 Wm kunnen ze een aanwijzing geven bij het GRP. Hierdoor hebben Gedeputeerde Staten de mogelijkheid hun beleidsuitgangspunten tijdig kenbaar te maken aan de gemeente, zodat de gemeente dit kan meenemen bij het opstellen van het gemeentelijk rioleringsplan. De uitgangspunten van Gedeputeerde Staten van Noord Holland staan onder meer beschreven in het geldende provinciale milieubeleidsplan en het geldende provinciale waterhuishoudingsplan. Beleid en programma De algemene uitgangspunten voor het rioleringsbeleid staan in het Provinciaal Waterplan 2006-2010 “Bewust omgaan met water” dat op 30 januari 2006 door Provinciale Staten is vastgesteld. De doelstellingen die in het waterplan worden genoemd, zijn: het saneren van de lozingen in het buitengebied en het reduceren van de emissies vanuit rioleringen (overstorten). Hiertoe heeft de provincie de volgende doelen geformuleerd: • een bemiddelende rol bij het optimaliseren van de (afval)waterketen wanneer gemeenten en waterschappen geen overeenstemming bereiken over de te nemen maatregelen; • toezien op de gemeentelijke uitvoering van de saneringsplannen van de ongezuiverde lozingen in het buitengebied; • toezien op de sanering van risicovolle overstorten en het treffen van aanvullende maatregelen om de saneringen af te dwingen; • toetsen van de GRP’s op basis van de checklist uit bijlage 5 van het Provinciale Waterplan; Pagina 102/141

•

bij ruimtelijke plannen in het kader van de watertoets toetsen of de mogelijkheden voor de afkoppeling van het regenwater zijn meegenomen.

Door de provincie is geen apart programma opgesteld betreffende de rioleringstaken. Er is geen afdeling die de rioleringstaken jaarlijks evalueert en een planning van de beoordeling van de GRP’s ontbreekt. De provincie reageert vraaggestuurd op de binnenkomende stukken van de gemeenten, zoals rioleringsplannen. Voor het verlenen van ontheffingen van de zorgplicht aan gemeenten is door de provincie uitvoeringsbeleid geformuleerd (Beleidsregels voor het verlenen van ontheffingen van de zorgplicht riolering, “Afvalwaterlozingen in het buitengebied”, juni 2002.) Provinciale Staten hebben daarnaast in 2005 het besluit Deelverordening IBA’s Noord-Holland 2005 vastgesteld waarbij afgesproken is dat subsidie voor de aanleg van een IBA onder voorwaarden wordt verleend. De initiatieven om te komen tot verduidelijking van het rioleringenbeleid zijn recent (juli 2007) bij de provincie genomen. Conclusies riolering Beleid en programmering Het rioleringsbeleid is op een hoog abstractieniveau vastgesteld en hieraan is geen concrete en actuele invulling gegeven op afdelingsniveau. Hierdoor bestaat de kans dat de provincie voor haar taken te afhankelijk is van de input van de waterschappen en invulling van het beleid door de waterschappen. Voor het peiljaar 2006 moet daarom worden geconcludeerd dat beleid en programmering onvoldoende adequaat zijn. Er wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbeveling: Concretiseer het algemene beleid in doelstellingen op afdelingsniveau zodat afdelingen werkzaamheden kunnen programmeren en zorg ervoor dat de programmering aansluit op het beleid. Uitvoering Gemeentelijke rioleringsplannen Artikel 4.24 van de Wm geeft Gedeputeerde Staten een interventiemogelijkheid betreffende de uitvoering van de gemeentelijke rioleringstaak. Voordat Gedeputeerde Staten tot interventie kunnen komen, zullen zij zich eerst een beeld en een oordeel moeten vormen van de feitelijke uitvoering van de gemeentelijke rioleringstaak. Daartoe dienen Gedeputeerde Staten actief de actualiteit van de gemeentelijke rioleringsplannen binnen hun provinciegrenzen na te gaan, zodat zij die gemeenten kunnen aanspreken waarvan het gemeentelijk rioleringsplan is verlopen. Tevens dienen Gedeputeerde Staten inhoudelijk na te gaan of zij actief betrokken zijn geweest bij het opstellen van een gemeentelijk rioleringsplan door gemeenten overeenkomstig artikel 4.23 van de Wm alsmede dat hun uitgangspunten zijn overgenomen. Tijdens het onderzoek is gebleken dat er veel dossiers ontbreken en dat de archivering niet op orde is. Uit de gemeentelijke rioleringsplannen in de dossiers van de gemeenten Den Helder en Hilversum blijkt dat de beleidsuitgangspunten van de provincie worden gehanteerd. Echter van ongeveer 20% van de 64 gemeenten binnen de provincie zijn nog geen GRP’s ontvangen. De provincie reageert op aangeboden gemeentelijke rioleringsplannen en in het geval er onvolkomenheden worden geconstateerd of wanneer het aangeboden GRP niet op tijd is verschenen. Uit de dossiers blijkt echter geen proactieve houding van de provincie om betrokken te worden bij het opstellen van de gemeentelijke rioleringsplannen. Ook ontbreekt een overzicht van de actualiteit van gemeentelijke rioleringsplannen. De verantwoordelijke beleidsambtenaar geeft aan dat de gemeenten zich in algemene zin aan de tijdslimieten houden. Er wordt door de provincie veelal afgegaan op het advies van de waterschappen. Pagina 103/141

De inhoudelijke beoordeling van de gemeentelijke rioleringsplannen is bij de waterschappen belegd. De provincie toetst de GRP’s aan bijlage 6 van het Waterplan. De provincie heeft nog geen gebruik gemaakt van de aanwijzingsbevoegdheid, maar is hiertoe ook niet geadviseerd door een waterschap. De provincie kiest ervoor om met gemeenten en waterschappen samen te werken om de doelen te realiseren. Uit het IVW-inspectierapport ‘De advisering over gemeentelijke rioleringsplannen – Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht’ (IVW, 2006) blijkt dat het Hoogheemraadschap gebruikt maakt van het vastgestelde Toetsingskader Rioolemissies 23 augustus 2005 waarin het landelijke en provinciale beleid is geborgd. De betrokken waterschappen toetsen GRP’s inhoudelijk voldoende en stemmen dit af met de provincie. Basisinspanning Gedeputeerde Staten zien specifiek toe op de uitvoering van de basisinspanning door gemeenten. Gemeenten moesten voor 1998 voldoen aan de basisinspanning voor rioolstelsels. Echter omdat de realisatie moeilijk van de grond kwam, is deze uitgesteld tot 2005 (Tweede Kamer, 2004a en b). In geval de realisatie van de basisinspanning wordt bereikt door het afkoppelen van verhard oppervlak is verder uitstel mogelijk als het afkoppelen wordt uitgevoerd in samenhang met andere ingrepen in de openbare ruimte.Via betrokkenheid van Gedeputeerde Staten bij het opstellen van het GRP, kunnen zij de gewenste voortvarendheid bij de uitvoering van de basisinspanning door de gemeenten bewaken. Bij het opstellen van een nieuw GRP wordt altijd de werking van het voorgaande GRP geëvalueerd. Indien uit de evaluatie van het oude GRP blijkt dat te weinig doelstellingen zijn gerealiseerd, kunnen Gedeputeerde Staten voorschrijven dat de gemeente opneemt in haar nieuwe GRP dat er meer aan uitvoering moet worden gedaan. Uit de gegevens die bij de provincie beschikbaar zijn, is het niet duidelijk in hoeverre aan de basisinspanning is voldaan. Uit de aanwezige gegevens blijkt dat het Hoogheemraadschap Rijnland pas na 2007 aan de basisinspanning voldoet. Als belangrijke redenen voor het niet tijdig bereiken van de basisinspanning worden genoemd het toepassen van duurzame maatregelen als het afkoppelen van verhard oppervlak en de realisatie van infrastructurele projecten. Er is bij de provincie geen aantoonbaar inhoudelijk inzicht in de realisatie van de basisinspanning. Een onderzoek door het adviesbureau Tauw moet hier duidelijkheid over geven. Het onderzoeksrapport wordt aan het eind 2007 afgerond. Lozingen buitengebied Gedeputeerde Staten zijn bevoegd om aan de gemeente ontheffing te verlenen van de plicht tot inzameling van huishoudelijk afvalwater geproduceerd binnen haar gemeentegrenzen voor percelen waarvan de inzameling per riolering als niet kosteneffectief wordt beschouwd. Dit is (globaal) het geval voor percelen die zijn gelegen op grotere afstand van de bestaande riolering, in de praktijk vaak gelegen buiten de bebouwde kom, of voor percelen binnen de bebouwde kom als de vervuilingswaarde vanuit die bebouwde kom minder is dan 2000 inwonersequivalenten en deze kern op een grotere afstand ligt van de bestaande rioleringsinfrastructuur. Het verlenen van de ontheffing van de zorgplicht aan gemeenten is geen automatisme. Om vooraf aan te geven in welke gevallen Gedeputeerde Staten positief zullen beschikken op een ontheffingsverzoek, moet de provincie beleid hebben geformuleerd. In geval dat geen ontheffing wordt aangevraagd en er op het betreffende perceel geen adequate inzameling van het huishoudelijke afvalwater plaatsvindt, geldt via het Lozingenbesluit Wvo huishoudelijk afvalwater dat deze ongezuiverde lozingen na 1 januari 2005 verboden zijn. De provincie heeft in het beleid geformuleerd dat de gemeenten de sanering van de ongezuiverde lozingen in het buitengebied voor 2008 dienen uit te voeren en daarover regelmatig dienen te rapporteren. Pagina 104/141

Uit een overzichtsysteem van de gegevens van 2006 blijkt dat er binnen de provincie 11865 percelen zijn en dat er nog 3948 percelen moeten worden gerioleerd waarvan 701 met een IBA III en 1248 met een IBA II. Naar aanleiding van de door de waterschappen aangeleverde gegevens over 2006 blijkt dat er nog percelen overgebleven zijn die voor 2008 aangesloten moeten zijn. Het gaat om 65 percelen bij Hoogheemraadschap Noorderkwartier die aangesloten moeten worden op een IBA. Hiervan hebben mogelijk 8 een uitloop naar 2008 wegens wettelijke procedures. Het Hoogheemraadschap Rijnland zou in 2007 nog 100 IBA’s realiseren waarmee voor 2008 nog 125 overblijven. In het gebied van het Hoogheemraadschap Rijnland is in sommige gevallen wegens onteigeningsprocedures van de percelen door de provincie uitstel van de zorgplicht verleend. Voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht is intussen 75% van de percelen aangesloten. Maar er blijven nog ongeveer 600 aansluitingen over. De actuele stand van de sanering van het buitengebied wordt door de provincie geëvalueerd en daarover wordt door het adviesbureau Tauw eind 2007 gerapporteerd. Conclusies Riolering en lozingen in niet gerioleerde gebieden Uitvoering Door het ontbreken van duidelijk beleid en een vastgestelde programmering is de uitvoering van de rioleringstaak afhankelijk van de verantwoordelijke ambtenaar. Hoewel uit de dossiers blijkt dat gereageerd wordt op aangeboden GRP’s, ontbreekt het aan inzicht in de actualiteit en inhoudelijke kwaliteit van de gemeentelijke rioleringsplannen. De advisering is daarom afhankelijk van de kennis en capaciteit van de beoordelende ambtenaar en afhankelijk van de aangeboden GRP’s en adviezen van de waterschappen. De provincie stelt zich reactief op. Het inzicht in het bereiken van de basisinspanning door gemeenten is vooralsnog onvoldoende. Omdat het inzicht in de gegevens ontbreekt en pas aanwezig zal zijn nadat de evaluatierapportage is opgesteld, kan niet worden gezegd dat de uitvoering van de rioleringstaak voldoende is. Voor het peiljaar 2006 is de conclusie dat de uitvoering betreffende GRP’s, basisinspanning en lozingen in het buitengebied onvoldoende adequaat zijn. Er wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbeveling: Richt het proces van de advisering over de rioleringsplannen pro-actief in door een duidelijke rol op te eisen in het proces bij het opstellen van de GRP’s. Hiermee wordt tevens inzicht verkregen in zowel de realisatie van de basisinspanning als de lozingen in het buitengebied.

Pagina 105/141

9

9.1

Milieu: Besluit luchtkwaliteit

Beleid

De kwaliteit van de lucht staat in 2006 en 2007 in de provincie Noord-Holland volop in de aandacht. De normen voor fijn stof en stikstofdioxide worden in de provincie nog op een aantal plaatsen overschreden. Verkeer, energieopwekking en industrie zijn in Noord-Holland de belangrijkste emissiebronnen en oorzaken van de overschrijdingen. Er is in het zuidelijke deel van Noord-Holland tevens sprake van een hoog achtergrondniveau van met name fijn stof. Het thema luchtkwaliteit is met het collegeprogramma 2003 – 2007 nadrukkelijk op de agenda gekomen. Bij besluit van mei 2005 heeft het college van Gedeputeerde Staten besloten een luchtkwaliteitsplan op te stellen. Daarop is in augustus 2005 het beleid op het gebied van luchtkwaliteit vastgelegd in het Provinciaal Actieplan Luchtkwaliteit 2005 (PAL 2005) Het hoofddoel van het PAL 2005 is het selecteren van maatregelen die de luchtkwaliteit in de provincie verbeteren en de voortgang van ruimtelijke ordeningsprocessen ondersteunen. Het plan is gericht op de gezondheid van de burgers, het voldoen aan de wettelijke normen uit het Besluit luchtkwaliteit (Blk) (inmiddels opgegaan in de Wet luchtkwaliteit) en het voorkomen van stagnatie in de ruimtelijke en economische ontwikkeling. Gekozen wordt voor maatregelen die haalbaar en effectief zijn en voor een gezamenlijk optrekken van overheden en doelgroepen. De te nemen maatregelen richten zich onder meer op het provinciaal wagenpark, op de aangescherpte verlening en handhaving van milieuvergunningen, op de toepassing van de verruimde reikwijdte van de Wm, op de landzijde van Schiphol, ontbrekende schakels in netwerken van andere verkeersmodaliteiten (met name fiets), op ketenbenadering in woon-werkverkeer en op het verbeteren van de infrastructuur voor openbaar vervoer. De grenswaarden van het Blk 2005 vormen het uitgangspunt voor het provinciaal actieplan. Op landelijk niveau is op dit moment een Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) in voorbereiding. In dat programma werken diverse overheden samen aan verbetering van de luchtkwaliteit. Per regio wordt een programma ontwikkeld, de zogenaamde Regionale Samenwerkingsprogramma’s Luchtkwaliteit. De provincies Noord-Holland en Flevoland, de Stadsregio Amsterdam, Rijkswaterstaat, het gewest IJmond en Gooi- en Vechtstreek werken samen in het Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Noordvleugel (RSL-NV) om de luchtkwaliteit in de Noordvleugel van de Randstad (SchipholAmsterdam-Almere-Utrecht) te verbeteren. De provincie Noord-Holland verwacht dat het NSL en het RSLNV begin 2008 bestuurlijk en politiek worden vastgesteld.

Het RSL-NV heeft vijf doelen: Pagina 106/141

1. Het verbeteren van de luchtkwaliteit, zodat in de nabije toekomst wel wordt voldaan aan de grenswaarden die de Europese Richtlijn stelt. 2. Waarborgen dat afdoende maatregelen worden genomen om dat te bereiken. 3. Het veiligstellen van de mogelijkheid om projecten uit te voeren. Doordat ze worden opgenomen in het programma, kunnen ook grotere, voor de economie en volkshuisvesting noodzakelijke projecten toch doorgaan, terwijl tegelijkertijd wordt gewerkt aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. 4. Het verder verbeteren van de luchtkwaliteit in de regio, vooral in en om de grote steden. 5. Het afstemmen van beleid en het delen van kennis bij het maken van beleid en de uitvoering van maatregelen. Dit heeft positieve effecten, zowel in optimalisatie van het effect als in het beheersen van de kosten. Conclusie beleid luchtkwaliteit Het beleid is in meerdere documenten vastgelegd (PAL 2005). Het doel van het beleid is te voldoen aan de normen uit het Besluit luchtkwaliteit 2005. Het beleid is uitvoeringsgericht en volgt het landelijk beleid/wetgeving. De provincie voldoet ten aanzien van de taak beleidsontwikkeling luchtkwaliteit aan het adequate niveau.

9.2

Programma

Het PAL 2005 kent een beperkt uitvoeringsprogramma en concludeert dat een aantal zaken nadere uitwerking behoeven. Meteen na vaststelling van het PAL 2005 is het proces van het NSL/RSL-NV gestart. Gegeven de overlap tussen beide programma’s heeft de provincie er voor gekozen met de invulling van het RSL-NV de (meeste) punten uit het PAL op te pakken. Over de uitvoering van het PAL 2005 is gerapporteerd aan Provinciale Staten. Dit betreft onder andere de invulling van de provinciale rol richting gemeenten, de te nemen maatregelen en budgetten alsook hun verdeling over nationaal en regionale programma’s en verbeteringen aan het meetnet. Voor de invulling van de coördinerende provinciale rol richting gemeenten is er een ambtelijke werkgroep die de RSL-NV partners samenbrengt en waarin de provincie Noord-Holland deze partners op de hoogte stelt van landelijke ontwikkelingen op luchtkwaliteit breed en het NSL in het bijzonder. Daarnaast organiseert de provincie Noord-Holland ongeveer 2x per jaar een bestuurlijke conferentie luchtkwaliteit. Voor deze bijeenkomst worden alle gemeenten in Noord-Holland uitgenodigd. Deze bijeenkomsten zijn informerend en draagvlakvormend. Tijdens deze conferentie wordt ook commitment gevraagd voor de uitwerking van regionale speerpunten. RSL-NV De provincie heeft van 2005 tot in 2007 samen met relevante partijen aan een concretisering en uitwerking van het RSL-NV gewerkt. Dit programma dient als input voor het NSL. Het concept van dit RSL-NV is sinds februari 2007 gereed en wordt definitief in het kader van de besluitvorming rond het NSL. Hierin zal op nationaal niveau enige vertraging optreden zodat ook de geplande ondertekening door de deelnemende bestuurders zal zijn vertraagd. De planning hiervan is nu dat de bestuurlijke vaststelling in februari 2008 kan plaatsvinden. In het RSL-NV is een groot aantal concrete maatregelen en de bijbehorende uitvoeringsplanning opgenomen inclusief begroting en verdeling van de kosten en de middelen. Ook de grotere ruimtelijke en infrastructurele projecten waarover in de periode 2007-2011 een definitief besluit valt, zijn opgenomen in het RSL. Met dit programma wordt het aantal overblijvende knelpunten sterk verminderd. Het regionale bestuurlijk draagvlak en de bereidheid om afspraken te maken over de te nemen maatregelen is gekoppeld aan de financiële randvoorwaarden. Hiervoor ziet de regio ook een rol voor het Rijk. De Pagina 107/141

provincie Noord-Holland ziet voor zichzelf een initiërende en coördinerende rol bij de totstandkoming van het RSL. N201+ Het Regionaal Actieplan Luchtkwaliteit beoogt het selecteren van maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren in de regio van de gemeenten die deel uitmaken van de werkgroep N201+ en de voortgang van ruimtelijke ordeningsprocessen mogelijk maken, in het bijzonder daar waar door ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen sprake is van een bijdrage aan de verbetering van de luchtkwaliteit. Omdat de voorgenomen wegomlegging van de N201 directe aanleiding is voor dit plan wordt het aangeduid met de term N201+. Flankerende onderzoeken en flankerend beleid maken deel uit van dit plan. Met de ondertekening gaan de colleges van B&W van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Haarlemmermeer en Uithoorn alsmede Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland tevens de verplichting aan om zorg te dragen dat de afgesproken maatregelen in hun begroting financieel worden doorvertaald. Vergunningen De doorwerking van het aspect luchtkwaliteit in het vergunningenbeleid is niet in een protocol geregeld. Wijzigingen in de regelgeving worden vanuit de directie Beleid aan de directie SHV doorgeleid. Verder leunt de provincie hierbij sterk op de gezamenlijk te ontwikkelen praktijk in IPO-verband. In 2005 en 2006 was de luchttoets van het IPO nog niet beschikbaar. Voor de doorwerking van het aspect luchtkwaliteit in het ruimtelijk beleid is een leidraad bestemmingsplan toetsing opgesteld waarin alle milieuaspecten zijn opgenomen die voor de bestemmingsplantoetsers relevant zijn. Bij complexe zaken wordt de directie Beleid om advies gevraagd. Bij ruimtelijke planvorming die de provincie Noord-Holland zelf initieert, worden integrale projectteams samengesteld waarbij ook de sector Milieu betrokken is. Toetsing aan het Besluit luchtkwaliteit/Wet luchtkwaliteit gebeurt langs die weg. Als voorbeeld voor deze aanpak geldt het project ten behoeve van de Tweede Coentunnel. Rapportage De provincie heeft er in voorzien dat eenmaal in de drie jaar een inventarisatie en vaststelling van de luchtverontreiniging plaatsvindt bij de locaties waar de verwachting is dat de blootstelling met name wordt veroorzaakt door inrichtingen. Een driejaarlijkse rapportage over de luchtkwaliteit (en de maatregelen en plannen om de vereiste waarden te bereiken) aan de minister is voorzien. Daartoe dienen gemeenten hun rapportages tijdig in te sturen. De provincie bundelt deze rapportages en presenteert een overzicht van de luchtkwaliteit en het daaraan gerelateerde beleid. Inmiddels hebben Gedeputeerde Staten besloten tot het intensiveren van metingen bij Beverwijk met twee meetpunten. Dit naar aanleiding van gemeten verhoogde concentraties van zowel Benzo(a)Pyreen (BaP) als van fijn stof in 2006 (besluit van 21 augustus 2007). Daarnaast is besloten dat het landelijk meetnet lucht in Noord-Holland met twee extra meetpunten wordt uitgebreid. Het gaat om een meetpunt nabij de intensieve veehouderijen in Noord-Holland Noord (Langedijk) en om een meetpunt in Haarlemmerliede. Voor wat betreft de provinciale meetnetten: in 2007 hebben Gedeputeerde Staten besloten om de verouderde meetnetten te moderniseren (3 ton euro) alsmede het aantal meetpunten in de IJmond en Westpoort Amsterdam uit te breiden. Dit om (ten behoeve van vergunningverlening en beleidsvorming) meer greep te krijgen op de locaties waar luchtkwaliteit een probleem oplevert of dreigt op te leveren voor de lokale bevolking. Meten is daarbij beter dan berekenen, is het uitgangspunt van Gedeputeerde Staten.

Pagina 108/141

Conclusie programma Besluit luchtkwaliteit De activiteiten ten behoeve van het Blk zijn (systematisch) in de begroting en productenraming opgenomen en geprogrammeerd. Bij de programmering van provinciale taken op het gebied van de ruimtelijke ordening is het meenemen van het aspect luchtkwaliteit geborgd. Bij de programmering van provinciale taken op het gebied van de milieuvergunningverlening wordt het aspect luchtkwaliteit niet systematisch meegenomen. Deze deeltaak in de programmering is niet geborgd. De provincie voert de taak programmering luchtkwaliteit in zijn algemeenheid adequaat uit. Aanbeveling: Geadviseerd wordt in de programmering van provinciale taken op het gebied van milieuvergunningverlening het aspect luchtkwaliteit systematisch mee te nemen.

9.3

Uitvoering

Rapportages luchtkwaliteit De provincie rapporteert vanaf 2004 jaarlijks aan de minister van VROM over de luchtkwaliteit in NoordHolland. Alle jaarrapportages luchtkwaliteit zijn bestuurlijk door Gedeputeerde Staten vastgesteld. De provinciale jaarrapportage luchtkwaliteit 2005 bevat een overzicht van de luchtkwaliteit in dat jaar gebaseerd op de toegezonden gemeentelijke rapportages luchtkwaliteit 2005 en de gegevens van het provinciale meetnet in de IJmond en rond Schiphol. Hoewel de rapportages laten zien dat steeds meer gemeenten gevolg geven aan de oproep van de provincie om te rapporteren over luchtkwaliteit, blijven nog steeds gemeenten in gebreke ten aanzien van deze verplichting. Zo hebben in 2005 over 2004 47 van de 61 gemeenten gerapporteerd, over 2005 hebben 53 gemeenten gerapporteerd. Rapportages over 2006 zijn laat beschikbaar gekomen mede omdat pas in juli 2007 de nieuwe versie van CAR (model voor het berekenen van luchtkwaliteit in/langs wegen) ter beschikking kwam en de gemeenten er de voorkeur aan hebben gegeven met deze verbeterde versie te rekenen. Daarnaast hebben enkele belangrijke gemeenten later gerapporteerd. Het aantal gemeenten dat niet heeft gerapporteerd, is ten opzichte van 2006 afgenomen. Gemeenten die niet rapporteren, worden daarop schriftelijk aangesproken. De gemeenten rapporteren vrijwel zonder uitzondering dat de NO2 (stikstofdioxide) plandrempel niet wordt overschreden. Uitzondering hierop zijn de gemeenten Amsterdam en aangrenzende gemeenten en in de IJmond de gemeenten Velsen en Beverwijk. Een flink aantal gemeenten in het ROA-gebied, Haarlem, Alkmaar en in de IJmond, Velsen en Beverwijk constateert overschrijdingen van de grenswaarde voor stikstofdioxide die vanaf 2010 zal gelden. Voor fijn stof treedt geen overschrijding van de jaargemiddelde norm op. Wel constateren vrijwel dezelfde gemeenten, als hiervoor bij NO2 genoemd, overschrijdingen van de daggemiddelde norm die per 1 januari 2005 geldt. De in 2005 geregistreerde waarden zijn over het algemeen licht verlaagd ten opzichte van 2004. De provincie benadert actief gemeenten die niet aan hun rapportageverplichting voldoen. Hierbij blijkt dat gemeentelijke overheden de inzet van mensen en middelen om daadwerkelijk de luchtkwaliteit te verbeteren voorrang geven boven de tijdige rapportage daarover aan provincie en rijk. Het rapporteren van het aantal blootgestelden en het aantal kilometers weglengte met een overschrijding is op grond van het Blk 2005 verplicht. Over de provinciale wegen wordt niet opnieuw gerapporteerd omdat dit in 2002 reeds is gebeurd en er toen geen overschrijdingen van de plandrempels zijn geconstateerd. Uitvoeringsorganisatie Pagina 109/141

De uitvoering van het in het PAL 2005 vastgelegde beleid wordt gemonitord en gerapporteerd aan Provinciale Staten. Hieruit blijkt dat een groot aantal acties in gang gezet en lopende is. Gekoppeld aan het RSL is er gewerkt aan een digitale Nieuwsbrief Luchtkwaliteit voor gemeenten in Noord-Holland. Deze verschijnt niet regelmatig. Bij de uitvoering van provinciale taken op het gebied van de ruimtelijke ordening wordt op het aspect luchtkwaliteit niet dan wel niet systematisch getoetst. Er worden geen resultaten gerapporteerd. Periodiek overleg gemeenten Zoals hiervoor is weergegeven is er in Noord-Holland ongeveer 2 keer per jaar een bestuurlijke conferentie luchtkwaliteit. Conclusie uitvoering Besluit luchtkwaliteit De verplichte gemeentelijke rapportages inzake luchtkwaliteit worden niet altijd en vaak niet tijdig aangeleverd. De provincie heeft toegezegd op dit punt zelf actie te ondernemen. Er bestaat inzicht in de knelpunten met betrekking tot luchtkwaliteit binnen de provincie. De uitvoering van de geprogrammeerde luchtkwaliteitmaatregelen is weliswaar vertraagd, maar zal naar verwachting in de toekomst worden gecompenseerd door uitvoering van het NSL. De provincie voldoet aan de wettelijke taken in het kader van het Blk 2005. De uitvoering van de taken in het kader van het Blk is adequaat. De provincie zet in op haar regierol en ondersteuning van de gemeenten. Aanbevelingen: • Bij de uitvoering van provinciale taken op het gebied van de ruimtelijke ordening wordt geadviseerd de toetsing op het aspect luchtkwaliteit expliciet vast te leggen en zo de uitvoering te borgen. • Bij de uitvoering van provinciale taken op het gebied van de milieuvergunning is niet verzekerd dat het aspect luchtkwaliteit in voldoende mate of systematisch wordt meegenomen. Ook voor deze deeltaak in de uitvoering wordt geadviseerd de toetsing op het aspect luchtkwaliteit expliciet vast te leggen en zo de uitvoering te borgen.

Pagina 110/141

10 Milieu: externe veiligheid

10.1 Beleidsvisie externe veiligheid Beleid In het externe veiligheidsbeleid staan twee doelen centraal: • De bescherming van het individu tegen de kans op overlijden door een ongeluk met gevaarlijke stoffen. • De bescherming van de samenleving tegen het ontwrichtende effect van een ramp voor groepen slachtoffers. Noord-Holland is binnen Nederland een dichtbevolkte provincie met met name in het zuidelijk gedeelte een concentratie aan diverse bedrijvigheid, verkeersverbindingen en woonconcentraties. Ook bevindt zich daar de nationale luchthaven Schiphol. De visie van een provincie over een onderwerp als externe veiligheid geeft richting aan wat de provincie met dit onderwerp wil. Juist op aspecten waar de wettelijke kaders nog (interpretatie)ruimte geven of waar de prioritering nog moet worden ingevuld, is aanvullend beleid van een bevoegd gezag gewenst. Het opstellen van een provinciaal extern veiligheidsbeleid is geen wettelijke verplichting. Echter met een overkoepelende provinciebrede beleidsvisie externe veiligheid geeft de provincie aan andere overheden binnen de provincie aan welke haar ambities zijn. Juist een provinciebrede beleidsvisie heeft een meerwaarde boven de probleemanalyses en ambities van individuele gemeenten. Dit niet in de laatste plaats omdat externe veiligheidsproblematiek en oplossingen regelmatig de gemeentegrenzen (of veiligheidsregiogrenzen) overstijgt. Hoofdstuk 7 van het PMP 2002 - 2006 (verlengd tot 2008) gaat over het onderwerp Veiligheid en Leefbaarheid. De provincie noemt daarin als belangrijkste doelstelling voor de planperiode het weten te voorkomen dat er nieuwe knelpunten ontstaan voor de externe veiligheid. Als nevendoelen staan daar verder vermeld: het maken van een risicokaart, het toetsen van bestemmingsplannen aan deze risicokaart en het voor zover mogelijk qua bevoegdheden via de milieuvergunning regelen en handhaven van externe veiligheidsaspecten. Wat de provincie exact onder ‘knelpunten’ verstaat, is niet vermeld. Ander extern veiligheidsbeleid ontbreekt. De VROM-Inspectie constateert dat er geen actueel overzicht is van alle risicosituaties binnen de provincie in de nabijheid van risicovolle bedrijven, het vervoer van gevaarlijke stoffen of buisleidingen. Er is geen link gelegd tussen het PMP en de streekplannen, terwijl externe veiligheid met name een onderwerp is waar dat mag worden verwacht. Daarbij is het PMP op het onderdeel externe veiligheid verouderd. Er is inmiddels diverse nieuwe wetgeving van kracht, en ook zijn landelijke verbetertrajecten opgestart voor de uitvoering van het Besluit risico’s

Pagina 111/141

zware ongevallen (Brzo) en de Regeling programmafinanciering externe veiligheid. De provincie heeft haar externe veiligheidsbeleid hieraan niet aangepast. De collegeprogramma’s “Bruggen slaan” van 2003 – 2007 en “Krachtig in Balans” van 2007 – 2011 vermelden feitelijk beide niets over de beleidsdoelen voor externe veiligheid Ook een uitwerking in uitvoeringsbeleid voor de wettelijke en niet wettelijke taken op het gebied van externe veiligheid is niet opgesteld. Een algemene beleidsvisie ontbreekt met het oog op de gewenste ontwikkelingsrichting van de verschillende Noord-Hollandse gebieden met duidelijke grenzen aan de voor dat gebied acceptabele risico’s. Momenteel is de provincie een beleidsvisie externe veiligheid aan het opstellen voor het havenbedrijfsterrein Westpoort in Amsterdam. De VROM-Inspectie ziet dat als een positieve eerste stap in de richting van een beleidsvisie externe veiligheid voor het gehele Noord-Hollandse provinciegebied. De provincie heeft aangegeven dat daarmee in 2008 zal worden gestart. Al met al is de VROM-Inspectie van mening dat de provincie nog onvoldoende zowel haar mogelijke voorbeeldfunctie als regiefunctie op het onderwerp externe veiligheid waarmaakt, door zich weinig ambitieus en pro-actief op te stellen. Conclusies beleidsvisie externe veiligheid Vanwege bovenstaande constateringen oordeelt de VROM-Inspectie dat hoewel het hebben van extern veiligheidsbeleid weliswaar geen wettelijke taak is, en de plannen er zijn om de beleidsvisie in 2008 te gaan opstellen, hier sprake is van een zwaar verbetertraject. Aanbeveling: Stel zo spoedig mogelijk een provinciebreed uitgewerkte beleidsvisie externe veiligheid op. Programma De provincie heeft een uitvoeringsprogramma opgesteld (zie hieronder) in het kader van de Regeling programmafinanciering externe veiligheid, met daarin globaal de in dat kader door de provincie uit te voeren werkzaamheden. Provinciaal uitvoeringsprogramma externe veiligheid 2006-2010 (PF-2) Het Rijk heeft voor de periode 2004-2010 een bedrag van jaarlijks € 20 miljoen beschikbaar gesteld voor versterking van de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid en de uitvoering van nieuwe taken op decentraal niveau. Het geld hiervoor komt uit de Regeling programmafinanciering 'Externe veiligheidsbeleid' voor andere overheden. Gemeenten, regionale brandweren en hulpverleningsregio's kunnen jaarlijks bij hun provincie projectvoorstellen indienen die door de provincie kunnen worden opgenomen in de provinciale programma’s Externe veiligheid. Provincies kunnen in de genoemde periode tot 2010 subsidie krijgen van het ministerie van VROM voor hun programma's Externe veiligheid. De provincie Noord-Holland krijgt daarvoor tot 2010 jaarlijks maximaal een kleine € 1,6 miljoen. Het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland is op 4 oktober 2005 akkoord gegaan met de voorgenomen aanpak van de tweede fase van het Provinciaal programma externe veiligheid. Op 17 januari 2006 is dit nader uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma 2006-2010 (PF-2). Dit uitvoeringsprogramma is door het ministerie van VROM voor de toewijzing van subsidie akkoord bevonden. Het uitvoeringsprogramma volgt de beleidslijn zoals die is verwoord in het PMP 2002 – 2006, namelijk het beheersen en verminderen van risico’s door gevaarlijke stoffen en luchthavens en het voorkomen van nieuwe knelpuntsituaties. Pagina 112/141

In het uitvoeringsprogramma staat vermeld dat het de ambitie is van de provincie Noord-Holland en de daarin gelegen regio’s om in 2010 een adequate en efficiënte uitvoering van wettelijke EV-taken te hebben geregeld. De provincie ziet zowel het benoemen van doelen en ambities, alsook de versterking en uitvoering van externe veiligheidstaken vooral als een taak voor de Veiligheidsregio’s en de gemeenten. Zij stelt in het programma ook dat inzet van de eigen provinciale organisatie alleen zal plaatsvinden als die inzet nadrukkelijk is vereist of gewenst en als de toegevoegde waarde daarvan wordt aangetoond. De provincie Noord-Holland stelt dat ze zich wil concentreren op de eigen wettelijke EV-taken en daarvoor haar organisatie uiterlijk 2010 integraal en samenhangend wil hebben vormgegeven. Daartoe staan echter de werkzaamheden alleen in algemene beschrijvingen benoemd. En ook zijn bijvoorbeeld voor het onderdeel vergunningverlening en handhaving de benoemde activiteiten niet uitgewerkt in het directieplan 2006 en 2007 van SHV. De al voor 2006 geplande taak van het opstellen van een provinciale structuurvisie Externe veiligheid is in dat jaar doorgeschoven naar 2007. Per einde 2007 is deze structuurvisie nu in de voorbereidingsfase. Het voor het jaar 2006 geplande op te stellen saneringsprogramma voor de bedrijven die de risiconormen overschrijden, is per eind 2007 in concept gereed. Wel is er in 2006 door een extern bureau de nulmeting gedaan van kennis en ervaring van medewerkers van SHV in het kader van de Maatlat Beterzo. Daaruit zijn adviezen voortgekomen voor het op peil brengen en houden van kennis en ervaring binnen de groep medewerkers die is belast met de vergunningverlening en het toezicht op de Brzo-bedrijven. Daaropvolgend is in 2007 een begin gemaakt met het opleiden van deze groep medewerkers van SHV. Voldoende kennis van andere externe veiligheidsonderwerpen en veiligheid in andere bedrijven dan de Brzo-bedrijven is momenteel nog niet binnen de provinciale organisatie geborgd. De voor 2007 geplande opleiding voor RO-medewerkers om knelpunten en onduidelijkheden op het gebied van externe veiligheid weg te nemen, is bijvoorbeeld nog niet uitgevoerd. De risicokaart is online en in 2005 is door een extern bureau een risico-inventarisatie van provinciale risicosituaties gedaan. Echter sinds begin 2006 zijn de eventueel gewijzigde gegevens over provinciale bedrijven niet meer structureel bijgehouden. Het valt de VROM-Inspectie op dat opnieuw een totaalvisie over hoe externe veiligheid versterkt kan en moet worden binnen het gebied van de provincie Noord-Holland in dit uitvoeringsprogramma ontbreekt. De VROM-Inspectie vraagt zich verder af in hoeverre de provincie zowel voor de eigen geplande activiteiten als voor die door de regio’s worden uitgevoerd, voldoende in beeld heeft of de einddoelen per 2010 zullen zijn gehaald dan wel dat nu al bijsturing nodig is. Programma externe veiligheid, provinciale taken In de provinciale Programmabegroting 2006 staat alleen de uitvoering van het hiervoor genoemde iutvoeringsprogramma PF-2 vermeld bij de programmering van externe veiligheidstaken. Ten behoeve van de uitvoering van alle wettelijke provinciale externe veiligheidstaken is echter geen aanvullend (provincie)organisatiebreed programma opgesteld en de gegevens in het PF-2 staan te globaal beschreven. Momenteel is daarmee de organisatie, de taakbeschrijving, de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling van alle externe veiligheidstaken binnen de provincie nog onvoldoende vastgelegd. Datzelfde geldt voor de benodigde capaciteit en het benodigd opleidingsniveau van de medewerkers. Interne procedures zijn niet volledig beschreven. Het ontbreken van een degelijke programmering met prioriteiten en structurele terugkoppelmomenten leidt er toe dat taken zowel bij de directie Beleid als de directie SHV vooral ad-hoc en niet in samenhang met andere externe veiligheidstaken (of werkzaamheden in het kader van de Regeling programmafinanciering) worden opgepakt en uitgevoerd. Dit komt onder meer tot uiting in de afstemming tussen de directies Beleid en SHV. Er is bijvoorbeeld onderling onduidelijkheid over wie uitvoeringsbeleid maakt, wie nieuwe wettelijke ontwikkelingen bijhoudt, wie de benodigde technische know-how bij externe discussies moet leveren, en dergelijke. De VROM-Inspectie ziet deze ad-hoc werkwijze veelvuldig terug binnen de provincie op het onderdeel externe veiligheid. Daarbij blijkt tevens dat meer nog dan de urgentie van een bepaald probleem, de beschikPagina 113/141

bare capaciteit uiteindelijk de keuze en de inzet van de uit te voeren taken voor zowel beleid als uitvoering bepaalt. Er is nauwelijks sprake van pro-actief optreden of anticiperen op nieuwe problematiek. De beschrijving van en de keuze voor minimaal in te zetten mensen en middelen zijn onvoldoende uitgewerkt. Datzelfde geldt voor de prioritering. Ook over (de wijze van) monitoring is niets vastgelegd. De laatste jaren zijn de taken op het gebied van externe veiligheid door veel verschillende en vaak nieuw of tijdelijk aangetrokken medewerkers verricht. Regelmatig ook door externen. De continuïteit ontbrak waardoor zich minder kennis en ervaring binnen de provinciale organisatie kon opbouwen. Sinds ongeveer een jaar zijn nu zowel bij beleid als bij uitvoering een aantal nieuwe medewerkers op dit onderwerp actief. De VROM-Inspectie schat in dat zowel bij beleid als bij uitvoering voor het onderwerp externe veiligheid de momenteel geplande capaciteit onvoldoende is en er ondanks de ambitieuze inzet van deze groep nieuwe medewerkers daardoor noodgedwongen nog diverse uitvoeringstaken blijven liggen. Als aandachtspunt is verder geconstateerd dat de uitwisseling van informatie tussen enerzijds beleid en uitvoering, en tevens tussen de ‘milieu’onderdelen en de ‘ruimtelijke ordenings’onderdelen van de provincie onvoldoende is gestructureerd en geborgd. Conclusies programma externe veiligheid Het feit dat een duidelijke en samenhangende beleidsvisie externe veiligheid ontbreekt, veroorzaakt bijna vanzelfsprekend ook een tekortschietende programmering. De VROM-Inspectie is van mening dat de informatie in het Uitvoeringsprogramma externe veiligheid 2006-2010 (PF-2) momenteel voor de totale provincieorganisatie te weinig is uitgewerkt. Een mogelijk aanvullend programma ten behoeve van de uitvoering van de eigen wettelijke provinciale taken ontbreekt. De VROM-Inspectie oordeelt daarom over het totaalonderdeel programma dat sprake is van een zwaar verbetertraject. Aanbevelingen: • Stel een programma externe veiligheid op waarin zowel de provinciale taken die een relatie hebben met PF-2 als de daarvan losstaande taken en activiteiten alle staan vermeld en geef daarbij expliciet aan hoeveel capaciteit de onderdelen van dat programma vergen. • Leg duidelijk binnen de organisatie vast welke directie, sector of unit verantwoordelijk is voor welke externe veiligheidstaak (bijvoorbeeld het opstellen van uitvoeringsbeleid). • Leg overlegstructuren vast. • Check interne procedures op volledigheid en actualiteit. • Monitor voor zowel de eigen taken als de door de regio’s uitgevoerd taken in het kader van PF-2, of de einddoelen per jaar en per 2010 zullen worden gehaald en stuur zonodig op tijd bij.

10.2 Besluit risico zware ongevallen Beleid De provincie Noord-Holland is bevoegd gezag in het kader van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) voor 23 bedrijven. Zestien daarvan zijn van de zwaardere categorie van het Brzo, de zogenaamde veiligheidsrapportplichtige (VR) bedrijven. De andere zeven behoren tot de relatief lichtere categorie. Dit zijn bedrijven die weliswaar niet verplicht zijn een uitgebreid veiligheidsrapport te hebben, maar wel moeten beschikken over zowel een preventiebeleid ter voorkoming van ongevallen met gevaarlijke stoffen als een geïmplementeerd veiligheidsbeheerssysteem. Naast de provinciale Brzo-bedrijven zijn er binnen Noord-Holland nog 14 Brzo-bedrijven die vallen onder het bevoegd gezag van de gemeente waarin ze zijn gelegen.

Pagina 114/141

Het kader voor de uitvoering van Brzo-taken in 2006 is het Inspectieprogramma Brzo ’99 2004. Aangezien in maart 2007 een nieuw Inspectieprogramma voor de periode 2007-2011 is vastgesteld, is dit laatste plan beoordeeld als het gaat om beleid. De beoordeling ten aanzien van programmering en uitvoering is wel gebaseerd op het Inspectieprogramma Brzo 2004. Het Inspectieprogramma 2007- 2011 is gezamenlijk door de provincie Noord-Holland, de provincie ZuidHolland en de betrokken milieudiensten voor de Brzo-regio West opgesteld. Dit Inspectieprogramma is door de respectievelijke colleges van Gedeputeerde Staten bestuurlijk vastgesteld. De Arbeidsinspectie, de betrokken gemeentebesturen en de regionale brandweerorganisaties hebben er mee ingestemd. Het uitgangspunt van het Inspectieprogramma was dat per 1 juli 2007 wordt gewerkt conform de landelijke Brzo-werkwijzer voor overheden en het vastgestelde Inspectieprogramma. De implementatie van het Toezichtmodel en het Meerjaren Inspectie Plan per bedrijf wijken hiervan af omdat die pas per einde 2007 gereed waren en de planning voor 2007 al in 2006 is opgesteld. De jaarplanning voor 2008 is wel volgens het Toezichtmodel en het Inspectieprogramma opgesteld. Het Inspectieprogramma 2007 - 2011 is globaal van karakter. Hier is expliciet door de opstellers voor gekozen. Dit omdat het programma voor een groot aantal organisaties is bedoeld die het programma moeten vaststellen, dan wel er mee moeten instemmen. De Brzo-werkwijzer is uitgangspunt geweest voor het Inspectieprogramma. Er is voor deze systematiek gekozen om te voorkomen, dat het Inspectieprogramma moet worden aangepast, als de Brzo-werkwijzer verandert. Indien van de Brzo-werkwijzer wordt afgeweken, is dit expliciet aangegeven in het Inspectieprogramma. De globaliteit komt onder meer tot uiting bij de bepaling van de inspectiefrequentie, waarvoor in het inspectieprogramma een bandbreedte is vastgelegd, die ligt tussen één keer per jaar en één keer per twee jaar een inspectie. Het Brzo ’99 bepaalt dat Brzo-plichtige bedrijven jaarlijks worden geïnspecteerd. Alleen op basis van een systematische evaluatie kan hiervan worden afgeweken. Volgens het Inspectieprogramma zal de inspectiefrequentie –gelegen binnen de bandbreedte– worden bepaald aan de hand van het Toezichtmodel en de bevindingen van voorgaande inspecties. In het Inspectieprogramma is de één-loketgedachte verankerd en is zowel de taakverdeling van de verschillende toezichthouders als de borging van de kwaliteit van de Brzo-taken transparant gemaakt. Programma Een belangrijk verschil met het vorige Inspectieprogramma 2004 is dat de provincie Noord-Holland in het Inspectieprogramma 2007 - 2011 de inspectiefrequentie in het kader van Brzo opvoert van minimaal 1 keer per vijf jaar naar 1 keer per twee jaar. Met name deze wijziging zal per 2008 leiden tot een forse verhoging van de totale inspectie-inzet voor Brzo door de provincie Noord-Holland. In 2007 is nog gewerkt aan de hand van de planning die in 2006 is opgesteld en die nog is gestoeld op de inspectiefrequentie uit het Inspectieprogramma 2004. In dat oude Inspectieprogramma staat geen argumentatie vermeld voor de minimum inspectiefrequentie voor Pbzo-bedrijven van 1 keer per vijf jaar. Ook staat ten aanzien van VR-bedrijven vermeld dat de systematische evaluatie van de gevaren van zware ongevallen bij de VR-bedrijven niet volledig is uitgevoerd. De gekozen inspectiefrequentie voor deze groep bedrijven is voor allemaal, met uitzondering van een bedrijf, 1 keer per 2 jaar of 1 keer per 3 jaar. Deze keuze is onvoldoende onderbouwd. Daarmee is de afgelopen jaren tot en met 2007 dus niet voldaan aan het Brzo, artikel 24, lid 5 en lid 6. Noch het HUP van de jaren 2005-2006, noch dat van de jaren 2007-2008 is eenduidig over de planning van de hoeveelheid Brzo-inspecties per jaar en de daarvoor benodigde inzet per inspectie. Het onlangs vastgestelde Brzo-jaarprogramma met daarin de planning van Brzo-inspecties voor 2008, kan echter gezien worden als een aanvulling op het HUP 2007-2008. Uitvoering Pagina 115/141

Naast de veranderingen binnen de provinciale organisatie vanwege de reorganisatie per 2006, zijn de afgelopen anderhalf jaar ook door het landelijk gecoördineerde verbeterprogramma Beterzo wijzigingen opgetreden in de uitvoering van de Brzo-taken door de provincie Noord-Holland. Een Landelijk regieteam Brzo (LAT) en de bevoegde gezagen hebben inmiddels de fakkel van het Verbeterprogramma Beterzo overgenomen. In het kader van Beterzo is in 2006 door de provincie Noord-Holland aan een extern bureau opdracht gegeven om te toetsen of de provinciale organisatie voldoet aan de eisen van de Maatlat Brzo. In de Maatlat staan aanvangsopleidings- en ervaringseisen benoemd van de uitvoerders en is tevens vermeld wat de minimale hoeveelheid inspecties per uitvoerder is om diens ervaring op peil te houden. Uit het Maatlatonderzoek is gebleken dat de provincie moest investeren in de opleiding van zowel vergunningverleningmedewerkers als toezichthouders op het gebied van procestechnische veiligheid, auditing en organisatie- en bedrijfskennis. In 2007 zijn alle bij het Brzo betrokken medewerkers van de units vergunningverlening en handhaving Industrie van SHV naar cursussen procesveiligheid geweest. De auditingcursussen staan gepland voor 2008. In het verbeteren van de organisatie- en bedrijfskundige kennis is momenteel nog niet voorzien en daarmee is deze kennis nog niet op het gewenste minimumpeil. Samen met de Arbeidsinspectie en brandweer zijn in de loop van 2007 de Brzo-toezichthouders van de provincie gaan werken met de nieuwe inspectiemethodiek (NIM-Brzo) en hun bevindingen gaan invoeren in een digitaal toegankelijke Brzo-inspectiesite GIR (Gemeenschappelijke inspectieruimte). Met een aantal Noord-Hollandse gemeenten die zelf bevoegd gezag zijn van Brzo-bedrijven zijn convenanten afgesloten. Dat betekent concreet dat de provincie Noord-Holland voor deze gemeenten de Brzotaken uitvoert omdat de gemeenten daarvoor de benodigde kennis en ervaring onvoldoende in huis hebben. De Brzo-taken zijn binnen de provincie verdeeld tussen de unitmedewerkers Vergunningen Industrie en Handhaving Industrie van SHV. Vergunningverleners toetsen de kennisgevingen, de Pbzo-documenten, de veiligheidsrapporten en wijzen eventuele dominobedrijven aan. Handhavers voeren de inspecties uit bij de bedrijven. Daarbij wordt er zoveel mogelijk voor gekozen dat degene die het bedrijf ook al in het kader van de milieuvergunning controleert, dezelfde is als degene die de Brzo-inspectie bij een bepaald bedrijf uitvoert. Door deze werkwijze wordt geborgd dat uitkomsten uit Brzo- en Wm-inspecties/controles op elkaar kunnen worden afgestemd. Op dit moment is een goede uitwisseling van gegevens tussen vergunningverleners en handhavers over een bepaald bedrijf nog niet goed geborgd. Informatie uit uitgevoerde inspecties door toezichthouders wordt bijvoorbeeld nog onvoldoende meegewogen bij de beoordeling van veiligheidsrapporten door vergunningverleners. Het kwaliteitszorgsysteem BWise beschrijft een groot aantal procedures van de directie SHV. De procedures van Brzo-taken van de vergunningverleners staan erin vermeld. De VROM-Inspectie constateert dat dit nog niet geldt voor de procedures van de handhavingstaken. Deze zijn nog niet in BWise opgenomen. De afgelopen jaren is de lijst van Brzo-bedrijven waarvoor de provincie Noord-Holland bevoegd gezag is, nogal eens aangepast. Deels is dit bijvoorbeeld veroorzaakt doordat nieuwe bedrijven zich vestigden, of doordat bedrijven bij nadere analyse toch niet onder het Brzo bleken te vallen. Over twee bedrijven is de VROM-Inspectie van mening dat nader onderzocht moet worden of deze wel op de correcte wijze buiten de Brzo-lijst zijn gevallen. Dit omdat het Brzo uitgaat van vergunde hoeveelheden gevaarlijke stoffen. Bedrijven met een vergunde hoeveelheid van gevaarlijke stoffen boven een nader aangegeven drempelwaarde zijn Brzo-plichtig. Een milieuvergunning dient ook daarom helder te zijn over de totale hoeveelheden vergunde gevaarlijke stoffen en de relatie daarvan met het al dan niet vallen onder de Brzo-plicht. Daarnaast dient ten behoeve van de handhaafbaarheid in de vergunning de vereiste te zijn opgenomen dat een bedrijf op elk moment dient te kunnen aantonen welke gevaarlijke stoffen in welke hoePagina 116/141

veelheden aanwezig zijn. In de milieuvergunning van het genoemde ene bedrijf is een hoeveelheid ammoniak vergund die groter is dan de in het Brzo genoemde drempelwaarde. De milieuvergunningen van het andere bedrijf zijn onvoldoende helder over de totale hoeveelheid vergunde gevaarlijke stoffen die in het kader van de drempelwaardentoetsing van het Brzo moeten worden meegeteld. In het jaar 2006 zijn 8 Brzo-inspecties uitgevoerd; in 2007 zullen 11 Brzo-inspecties zijn uitgevoerd. In de Handhavingrapportage 2006 staat dat uit de (in 2006 uitgevoerde) inspecties geen handhavingacties voor de provincie zijn gevolgd. Uit gesprekken met de provincie blijkt dat dit ook geldt voor het jaar 2007. De Arbeidsinspectie heeft naar aanleiding van de uitgevoerde Brzo-inspecties in 2006 en 2007 wel handhavingacties uitgevoerd. In het HUP 2007-2008 staat dat het nalevingsgedrag in het kader van het Brzo bij de bedrijven over het algemeen goed te noemen is. Criteria hiervoor staan echter niet vermeld. Dit roept de vraag op wanneer volgens de provincie gehandhaafd kan en moet worden naar aanleiding van een Brzo-inspectie. In de praktijk blijkt dat handhaving door de provincie via de Wm direct op het Brzo (bijvoorbeeld op Brzo, artikel 5) in het geheel niet plaatsvindt. De provincie Noord-Holland handhaaft alleen op geconstateerde Brzo-overtredingen als de vergunningvoorschriften van de betreffende milieuvergunning daartoe de mogelijkheden bieden. Dit blijkt echter slechts zelden het geval omdat de systematische borging van zowel technische als organisatorische maatregelen ten behoeve van de veiligheid in een bedrijf door een dynamisch veiligheidsbeheerssysteem niet doelmatig in vergunningvoorschriften te vangen is. Alleen voor bepaalde essentiële technische Lines of Defense is daarmee borging in milieuvergunningvoorschriften aan te bevelen. Conclusies Besluit risico zware ongevallen Beleid Uitgaande van het nieuwe en nu van kracht zijnde Inspectieprogramma 2007-2011 is sprake van adequaat beleid. Programma Uitgaande van de in 2007 nog toegepaste inspectiefrequenties en de nog in het HUP opgenomen programmering van de Brzo-inspecties is voor deze taak sprake van een licht verbetertraject. Uitgaande van het programma 2008 is sprake van een adequate programmering Uitvoering Uitgaande van de constateringen over achterblijvende borging in procedures en ook in informatieuitwisseling tussen vergunningverleners en handhavers, de huidige opzet van de handhaving op het Brzo en de leemtes in de Brzo-drempelwaardetoetsing acht de VROM-Inspectie hier sprake van een licht verbetertraject. Verbeterpunten: Programma Neem het jaarprogramma Brzo expliciet op in het HUP. Uitvoering • Check de vergunningen van zowel Brzo-bedrijven als van andere bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen nogmaals op de omschrijving van de soort en de hoeveelheid vergunde gevaarlijke stoffen in relatie tot de Brzo-drempelwaarde. • Benoem de hoeveelheden en soorten vergunde gevaarlijke stoffen expliciet in de milieuvergunning als de aanvraag hierover onvoldoende duidelijkheid geeft. Pagina 117/141

•

•

Stel als vereiste in de milieuvergunningen van bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen dat zij te allen tijde kunnen aantonen wat de daadwerkelijk in het bedrijf aanwezige hoeveelheden en soorten gevaarlijke stoffen zijn. Zorg dat deze vereiste handhaafbaar is geformuleerd. Besteed bij het toezicht op bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen die niet Brzo-plichtig zijn systematisch aandacht aan het daadwerkelijk onder de Brzo-drempelwaarde blijven van het totaal van hun aanwezige gevaarlijke stoffen.

Aanbevelingen: • Breng de organisatie- en bedrijfskundige kennis van de uitvoerders van de Brzo-taken binnen de directie SHV op het in de Maatlat Brzo nader aangegeven minimumpeil. • Verbeter de uitwisseling van gegevens tussen vergunningverleners en handhavers over een bepaald Brzo-bedrijf ten behoeve van een optimalisering van de uitvoering van de Brzo-taken. • Beschrijf in het kwaliteitszorgsysteem BWise systematisch alle Brzo-procedures van zowel de vergunningverleners als de handhavers.

10.3 Besluit externe veiligheid inrichtingen Beleid Extern veiligheidsbeleid geldt zowel voor industriële activiteiten als voor transport van gevaarlijke stoffen. Het Bevi richt zich alleen op stationaire installaties in hun ruimtelijke omgeving en is sinds 2004 van kracht. In het Bevi zijn normen opgenomen voor het plaatsgebonden risico (PR) en voor het groepsrisico (GR). Voor transportrisico’s wordt dezelfde normering aangehouden maar, anders dan in het Bevi, zijn deze normen nog niet vastgelegd in wetgeving. Ten behoeve van een verdere uitwerking, prioritering , in- en externe afstemming van de specifiek NoordHollandse situatie is door de provincie geen Bevi-beleid opgesteld. Beleidsmatig is ook niet vastgelegd op welke wijze de volgende provinciale verplichtingen ten aanzien van het Bevi worden uitgevoerd: • het in kaart brengen en houden van alle risicovolle inrichtingen in de provincie die onder haar Wm-bevoegdheid vallen; • het voeren van overleg met gemeenten bij bedrijfsontwikkelingen in provinciale inrichtingen; • het opstellen van een saneringsprogramma voor inrichtingen waarbij ten aanzien van kwetsbare objecten niet aan de grenswaarde wordt voldaan. Momenteel wordt in het kader van de externe veiligheidsknelpunten die (kunnen gaan) optreden op het industrieterrein Westpoort in het Amsterdamse Westelijk Havengebied door de provincie een voorstel gedaan richting gemeente Amsterdam en de betreffende bedrijven, hoe ter plaatse met de keuze voor bedrijfsvestiging en -uitbreiding moet worden omgegaan. Voor de provincie dient dit als pilot hoe zij hiermee in de toekomst verder wil gaan en in andere regio’s uitvoeringsbeleid wil gaan opstellen. Een dergelijke visie op de rest van de provincie en op andere bedrijfsterreinen is er nog niet, ondanks dat dit in traject van programmafinanciering EV I (2004-2005) al stond gepland. In 2005 is door de provincie Noord-Holland een “Toetsingskader groepsrisico bij ruimtelijke ontwikkelingen voor gemeente en provincie” opgesteld. Dit toetsingkader is mede gebaseerd op de landelijke “Handreiking groepsrisico”. Dit provinciale toetsingskader zal eind 2007 worden geactualiseerd. Programma Er is geen programma met daarin een planning en de benodigde fte’s van de provinciale activiteiten die in het kader van Bevi moeten worden uitgevoerd. Dit betreft enerzijds zowel de werkzaamheden voor Bevi in Pagina 118/141

het kader van het opstellen van uitvoeringsbeleid voor reële en potentiële knelpuntsituaties; anderzijds de uitvoeringsgerichte taken van inventarisaties van de risicosituaties, adequate milieuvergunningverlening en ook activiteiten in het kader van provinciale bestemmingsplantoetsing. In BWise ontbreken procedures ten behoeve van Bevi-activiteiten. Structurele monitoring van Bevi-activiteiten vindt niet plaats. Een uitdraai van provinciale Bevi-bedrijven is momenteel niet uit het ICT-bedrijvensysteem te halen. Dit kan alleen via de risicokaart, waarop ook andere dan alleen Bevi-bedrijven staan. Er zijn volgens de provincie vier bedrijven waarvan een overschrijding van de norm van het plaatsgebonden risico plaatsvindt door (beperkt) kwetsbare objecten in de nabije omgeving. Voor deze situaties was door de provincie in het kader van de programmafinanciering EV II gepland dat per 1 januari 2007 het saneringsprogramma zou zijn opgesteld. Voor twee van de vier bedrijven ligt nog niet wettelijk vast wat de methodiek van berekenen van de risico’s is. Dit heeft mede geleid tot uitstel van het op te stellen saneringsprogramma. Het saneringsprogramma is momenteel in concept gereed en zal begin 2008 aan Gedeputeerde Staten worden aangeboden. Uitvoering Door de provincie kon niet worden aangetoond dat bij toetsing van bestemmingsplannen het Bevi altijd wordt meegenomen. De toetsers hebben zelf nog geen specifieke opleiding gehad hoe het Bevi volledig in hun toets moet worden betrokken. Zij leunen bij hun beoordeling sterk op de deskundige externe veiligheid van de unit Ondersteuning van de sector Vergunningen van SHV. Tegelijkertijd is weer niet geborgd dat deze deskundige alle bestemmingsplannen waarin mogelijke externe veiligheidsknelpunten spelen, daadwerkelijk te zien krijgt. Bij de milieuvergunningverlening speelt ongeveer hetzelfde. Het is aan de vergunningverlener zelf om op te merken of het Bevi wel of niet moet worden meegenomen in de procedure. Voor ondersteuning kan een beroep worden gedaan op de hiervoor genoemde deskundige externe veiligheid. Niet is geborgd dat het Bevi altijd voldoende wordt overwogen. Er is ten behoeve van de vergunningverlening weliswaar een checklist genaamd ‘Afwijking van beleid’, maar daarop staat Bevi niet vermeld. Ook hierin ontbreekt dus het onder de aandacht brengen van de vergunningverlener op het mogelijk van toepassing zijn van het Bevi. In de considerans van de door de VROM-Inspectie geraadpleegde vergunningen valt op dat het Bevi niet consequent wordt genoemd, dan wel dat weliswaar het onderwerp externe veiligheid wordt genoemd maar dat geen duidelijkheid wordt gegeven of daadwerkelijk het Bevi afdoende is overwogen. Tijdens het onderzoeken van een selectie van bedrijfsdossiers heeft de VROM-Inspectie de provincie gewezen op een aantal Bevi-bedrijven die door de provincie nog niet als zodanig waren geïdentificeerd. Conclusies Besluit externe veiligheid inrichtingen Beleid Zie bij Externe Veiligheid algemeen. Programma en Uitvoering Voor het programma en de uitvoering van het Bevi is een licht verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunten: • Actualiseer de lijst met provinciale Bevi-bedrijven. • Borg dat Bevi bij alle plantoetsingen op de juiste wijze en voldoende wordt meegewogen. • Borg dat Bevi bij alle milieuvergunningprocedures op de juiste wijze wordt meegewogen. • Monitor systematisch de Bevi-activiteiten, zowel bij plantoetsing als bij milieuvergunningverlening. Aanbevelingen: Pagina 119/141

• • • •

•

Leg de verantwoordelijkheid van toetsing aan het Bevi duidelijk vast in de organisatie. Zorg dat elk moment een actuele uitdraai van provinciale Bevi-bedrijven uit het bedrijvenbestand kan worden gehaald. Stel werkbare Bevi-procedures op in BWise. Neem standaard als werkwijze op dat medewerkers contact met een gemeente opnemen over de huidige stand van zaken wat betreft ruimtelijke plannen bij wijziging van (milieuvergunningen van) provinciale Bevi-bedrijven. Stimuleer gemeenten datzelfde te doen als ruimtelijke plannen wijzigen in de nabijheid van bedrijven waar de provincie op grond van de Wm het bevoegd gezag is. Pas de checklist “Afwijking van beleid” aan aan de laatste wettelijke wijzigingen.

10.4 Vuurwerkbesluit Beleid De provincie heeft geen vuurwerkbeleid. Na een fase van opbouw van vuurwerktaken door de komst in 2002 van het nieuwe Vuurwerkbesluit wordt door de provinciemedewerkers aangegeven dat de uitvoering ervan inmiddels in de beheersfase zit. Dit geldt zowel voor de vergunningverlening- als handhavingtaken, als ook voor de vuurwerkcoördinatietaak. Intern binnen de provincie wordt zowel bij het toezicht op de vuurwerkevenementen als bij de vuurwerkopslagen het in een KPI vastgelegde nalevingspercentage gehaald. Extern liggen er structuren van samenwerken met gemeenten, waardoor de noodzaak van regelmatig overleg met externe partners afneemt. (Nieuw) beleid wordt niet nodig geacht en de werkzaamheden vallen onder het reguliere werk van vergunningverleners en toezichthouders. In het geval toch een provinciaal standpunt over uitvoeringsbeleid nodig is, bijvoorbeeld over hoe om te gaan met afwijkende veiligheidsafstanden, of over hoe om te gaan met politiebureaus waar vuurwerk aanwezig is, wordt in de praktijk aangesloten bij het in IPO-verband geformuleerde gezamenlijke beleidsstandpunt. Dit is echter niet formeel vastgelegd. Ook is niet tussen de directies Beleid en SHV vastgelegd wie over het wel of niet opstellen van beleid uiteindelijk beslist. Net als bij andere uitvoeringsonderwerpen komt de directie Beleid alleen in beeld als de directie SHV aangeeft dat dat nodig is. Die noodzaak daarvoor wordt vooralsnog binnen de directie SHV voor zover het vuurwerk betreft niet gezien. De VROM-Inspectie is van mening dat het opstellen van eigen vuurwerkbeleid wellicht niet nodig is, maar dat de provincie afspraken ten aanzien van uitvoeringsbeleid wel duidelijk moet vastleggen en intern en zonodig extern communiceren. Programma De provincie beschikt niet over een apart programma voor de uitvoering van haar taken op het gebied van het Vuurwerkbesluit. Geplande werkzaamheden zoals het verlenen van vergunningen voor inrichtingen of evenementen en het toezicht daarop staan in de respectievelijke vergunningen- en handhavingprogramma’s vermeld. Alle vuurwerkbedrijven, ook de politiebureaus met een milieuvergunning waarin opslag van vuurwerk staat vermeld, worden conform het opgestelde vuurwerktoezichtsplan gecontroleerd. Dat komt neer op 4 keer per jaar. Per controle staan 9 uur gepland. In 2005 en 2006 is er geen jaarverslag vuurwerk, zoals bedoeld in het Vuurwerkbesluit, opgesteld. In de Handhavingrapportage 2006 wordt weliswaar kort over de evenementen gerapporteerd, maar over de gecontroleerde vuurwerkopslagen staat niets vermeld. De vuurwerkcoördinator van de provincie Noord-Holland is medewerker van de sector Handhaving, unit Branches. Hij heeft voor deze coördinatietaak sinds begin 2006 in plaats van 1 fte nu nog 0,5 fte beschikbaar. De diverse werkzaamheden ten behoeve van de coördinatietaak staan weliswaar kwantitatief geprogrammeerd in het unitwerkplan en in het persoonlijke werkplan van de vuurwerkcoördinator, maar niet omPagina 120/141

schreven is welke werkzaamheden hij daarvoor precies moet uitvoeren. Niet omschreven is verder of, en zo ja welke taken er zijn voor de specialist externe veiligheid ten behoeve van de vuurwerk-vergunningverlening. De VROM-Inspectie raadt aan de taken van de vuurwerkcoördinator, zoals in het Vuurwerkbesluit staan benoemd, beter in de planningen te omschrijven. Uitvoering Vuurwerkopslaginrichtingen en -verkooppunten Er is een actueel totaaloverzicht van vuurwerkbedrijven waarvoor de provincie en de gemeenten binnen Noord-Holland als bevoegd gezag zijn aangewezen. De provincie is zelf bevoegd gezag van zeven bedrijven met consumentenvuurwerk. Daarvan zijn er drie politiebureaus waar in beslag genomen vuurwerk wordt opgeslagen; drie zijn vuurwerkverkooppunten en 1 is een opslag van vuurwerk. Twee van de genoemde drie politiebureaus hebben nog altijd geen adequate milieuvergunning. Ook het opslagbedrijf waar in de praktijk al enige jaren geen vuurwerk meer wordt opgeslagen, heeft geen adequate vergunning. De VROM- Inspectie raadt aan begin 2008 de vergunning van dit bedrijf in te trekken omdat het bedrijf dan drie jaar geen gebruik meer heeft gemaakt van de vergunning. Vuurwerkevenementen De reorganisatie van de provinciale organisatie heeft ertoe geleid dat er sinds begin 2006 in plaats van twee fte’s nu nog één fte beschikbaar is voor de controle van vuurwerkevenementen. In de totaal beschikbare tijd kunnen niet alle circa 300 jaarlijkse vuurwerkevenementen worden gecontroleerd. De twee provinciemedewerkers die deze controles uitvoeren, maken maandelijks een inschatting van de risico’s per aangekondigd evenement en stellen daarmee de prioritering van de uit te voeren controles. Per maand hadden zij in 2006 tijd voor gemiddeld 10 controles van evenementen. Voor de keuze van de te controleren evenementen worden deze door hen ingedeeld in een hoge, midden of lage prioriteit. Daarbij scoren de controles met meer publiek, zwaarder vuurwerk en in de buitenlucht plaatsvindend hoger en daarnaast wordt ook historisch naleefgedrag van de toepasser meegewogen. Sinds dit jaar wordt ook een inschatting gemaakt in welke fase (opbouw, afsteken vuurwerk, afbouw) van het evenement de controle het meest zinvol is. Deze laatste wijziging van prioriteren heeft voor 2007 geresulteerd in een grotere hoeveelheid maandelijkse inspecties van vuurwerkevenementen. De VROM-Inspectie constateert dat de werkwijze van prioriteren en van lagere frequenties van controleren tot nu toe nog niet binnen de provincie is geëvalueerd. Conclusies Vuurwerkbesluit Beleid Zie bij externe veiligheid algemeen Programma Voor het programma Vuurwerk wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • In unitplan en persoonlijke plannen van vuurwerkmedewerkers taken nauwkeurig omschrijven. • Verslag opstellen van de jaarlijkse coördinatietaakwerkzaamheden conform het Vuurwerkbesluit. • Beslissing over (inkrimping van) coördinatietaak duidelijk vastleggen. Uitvoering De uitvoering van de taken op het gebied van Vuurwerk wordt adequaat uitgevoerd.

Pagina 121/141

Aanbevelingen: • Vuurwerkopslaggedeelte Wm-vergunning Mercurius intrekken per 2008. • Opslag van inbeslaggenomen vuurwerk bij politiebureaus die daarvoor geen adequate vergunning hebben, niet meer toestaan en hierover duidelijk communiceren naar de politieregiobestuurders. • Verslag opstellen van de jaarlijkse coördinatiewerkzaamheden conform het Vuurwerkbesluit. • In het unitplan en persoonlijke werkplannen van vuurwerkmedewerkers de taken duidelijk omschrijven. • Beslissing over (de inkrimping van) de coördinatietaak duidelijk vastleggen. • Evaluatie uitvoeren van prioritering van controles van vuurwerkevenementen en van de per evenement benodigde controletijd.

10.5 Risicoregister/risicokaart Beleid De risicokaart is een informatiebron voor burgers die op de kaart kunnen zien welke risicovolle bedrijven, transportroutes of buisleidingen in hun directe omgeving liggen. Artikel 6a van de Wet risico’s zware ongevallen verplicht provincies de risicokaarten te produceren en te beheren. In het PMP 2002 – 2006 van de provincie Noord-Holland staat in het hoofdstuk Veiligheid en Leefbaarheid vermeld dat de provincie de gegevens over risico’s en mogelijke effecten van risicovolle activiteiten in een geografisch informatiesysteem willen gaan opnemen. Dit met het doel om bij alle economische, ruimtelijke en vervoersontwikkeling inzicht te verkrijgen over de risico’s van dergelijke activiteiten voor de omgeving. Toen in 2001 de provincie Friesland startte met het publiceren van de eerste risicokaart, besloot de toenmalige gedeputeerde Wildekamp van milieu van Noord-Holland dat ook zij een dergelijke kaart op internet wilde laten verschijnen. Eind 2002 had de provincie een eigen digitale kaart gereed met daarop toen alleen de op dat moment beschikbare informatie afkomstig uit de provinciale organisatie zelf, LPG tankstations uit het bestand van het ministerie van VROM, transportgegevens gevaarlijke stoffen (risicoatlassen) en van buisleidingeigenaren. De provincie heeft destijds de gemeenten aangespoord om vrijwillig hun gegevens over risicobedrijven aan te leveren. Begin 2006 is de Noord-Hollandse risicokaart aangepast aan het nieuwe landelijke model. Sinds 30 maart 2007 is het Registratiebesluit risicosituaties gevaarlijke stoffen van kracht. Vanaf die datum is er dus een wettelijke verplichting voor de diverse overheden om risicogegevens over gevaarlijke stoffen centraal aan te leveren. Gegevens die in het kader hiervan bij het RIVM worden ingevoerd, worden automatisch gekoppeld aan de landelijke en provinciale risicokaarten. Het Registratiebesluit stelt dat alle gegevens uiterlijk per maart 2008 zijn aangeleverd aan het RIVM. Programma De afdeling Kabinet binnen de provincie Noord-Holland is eindverantwoordelijke voor de risicokaart. Zij regelt de invulling van taken rond de aansturing en het beheer van de risicokaart en zorgt voor een (jaarlijks) overleg met de betrokken gemeenten. Bij het dagelijks ICT-beheer van de risicokaart is tegenwoordig een externe marktpartij betrokken. In het jaarverslag 2005 en 2006 van de Commissaris van de Koningin staan de vorderingen met betrekking tot de risicokaart vermeld. De directie SHV van de provincie, die zich bezighoudt met vergunningverlening en handhaving van bedrijven op grond van de Wm en ruimtelijke plantoetsing, is zowel invoerder als gebruiker van de risicokaart. Vergunningverleners moeten bij het opstellen van een milieuvergunning nagaan of het bedrijf valt onder een categorie die in de risicokaart moet worden opgenomen. Daartoe is een procedure in BWise opgenomen. De procedure is echter in de praktijk niet werkbaar, omdat de procedure geen onderdeel is van de cyclus van taken bij de vergunningverlening. Het invullen van het risicoregister wordt daardoor uit het oog Pagina 122/141

verloren. Daarnaast is de huidige procedure niet actueel meer. Momenteel is dus niet geborgd dat alle van toepassing zijnde bedrijven worden opgenomen in het register en dat regelmatig een check van de volledigheid en de actualiteit van de beschikbare gegevens plaatsvindt. Uitvoering Tussen oktober en december 2006 is in opdracht van de provincie Noord-Holland door een extern bureau een overzicht gemaakt van alle risicobedrijven in Noord-Holland waarvoor de provincie bevoegd gezag is. Daarbij is uitgegaan van de hoeveelheden en soorten gevaarlijke stoffen die zijn vergund en niet van feitelijke aanwezigheid of gebruik. Dat laatste zou in een later stadium nog moeten gebeuren. De risiconormen zijn van alle bedrijven nagegaan dan wel berekend. Deze lijst is inmiddels alweer een jaar oud en is sindsdien niet meer bijgehouden. Momenteel wordt aan een extern bureau opdracht gegeven om de gegevens in het Register Risicosituaties Gevaarlijke Stoffen (RRGS) te completeren en te actualiseren. Vervolgens zal een extern bureau in opdracht van en in samenwerking met de provincie een werkbare procedure maken ten behoeve van vergunningverleners om het risicoregister in het vervolg wel bij te houden. Conclusies risicoregister/risicokaart Beleid Zie bij externe veiligheid, algemeen Programma en uitvoering Omdat de borging van het opnemen van de risicobedrijven in het risicoregister niet is zekergesteld en er momenteel sprake is van mogelijk verouderde gegevens is sprake van een licht verbetertraject. Verbeterpunt: Bouw, nadat de nog op te stellen werkbare procedure is ingevoerd, een borging in ten behoeve van de regelmatige check op actualiteit en volledigheid van de Risicoregistergegevens van bedrijven.

10.6 Vervoer gevaarlijke stoffen Er is geen provinciaal beleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen door de provincie vastgelegd. In 1998 is besloten dat voor het provinciaal wegennet door de provincie geen beperkingen door routering vastgesteld voor het vervoer van gevaarlijke stoffen worden opgelegd. Alle provinciale wegen zijn vrij voor vervoer van gevaarlijke stoffen. De provincie heeft momenteel geen overzicht van waar zich de knelpunten bevinden op het gebied van externe veiligheid en ruimtelijke ordening vanwege het vervoer van gevaarlijke stoffen over spoor, water en weg. De bestemmingsplantoetsers van de directie SHV kunnen hier dus geen rekening mee houden bij hun werk. De provincie is afwachtend in de landelijke discussie over het Basisnet vervoer van gevaarlijke stoffen. Zij heeft geen zitting in de IPO-werkgroep hierover en wacht de consequenties van het Basisnet af. De VROM-Inspectie is van mening dat het risico van de afwachtende opstelling vooral is dat de specifieke situatie van Noord-Holland zo niet landelijk in beeld is en dat de wensen van de provincie Noord-Holland in de landelijke discussie niet of minder worden meegenomen. Conclusies vervoer gevaarlijke stoffen Beleid: zie bij Externe Veiligheid algemeen Pagina 123/141

Pagina 124/141

11 Wonen

11.1 Woningbouwafspraken en –productie Het onderwerp woningbouwafspraken betreft geen wettelijk voorgeschreven taak, maar is een taak welke op basis van beleid en convenant wordt uitgevoerd. Begin 2002 heeft het Rijk met twintig stedelijke regio’s ‘Intentieafspraken verstedelijking tot 2010’ gemaakt. De sindsdien gewijzigde omstandigheden hebben aanleiding gegeven tot een koerswijziging in het rijksbeleid voor de verstedelijking en de inzet van de daarvoor beschikbare middelen. Naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer heeft voormalig staatssecretaris Remkes de “Verstedelijkingsafspraken” meer in het daglicht van kwaliteit geplaatst. In het provincieonderzoek wordt nagegaan hoe bij de provincie beleid, programmering en uitvoering van deze taak op elkaar aansluiten. In het onderzoek is niet ingegaan op de verstedelijkingsafspraken die zijn gemaakt met Stadsregio Amsterdam, aangezien de provincie hier niet rechtstreeks bij betrokken is. Beleid In de provincie Noord-Holland is een Kwaliteitshandvest Verstedelijkingsafspraken opgesteld. In dit handvest is aandacht geschonken aan een tiental thema’s die voor elke regio12 dienen te worden uitgewerkt. Deze regionale uitwerkingen staan bekend als ‘regionale woonvisies’. Regionale woonvisies zijn voor de regio’s uit het Streekplan Noord-Holland Noord verplicht; voor de regio’s uit het Streekplan Noord-Holland Zuid geldt geen verplichting. De regionale woonvisies kennen een doorlooptijd tot 2015, overeenkomstig de streekplanperiode. Binnen het college van Gedeputeerde Staten bestaat er een onderverdeling: één gedeputeerde is verantwoordelijk gesteld voor de kwantitatieve woningbouwproductie en een andere gedeputeerde heeft de verantwoordelijkheid voor de kwalitatieve opgave. Hoewel het college na de provinciale verkiezingen veranderd is qua samenstelling, is deze taakverdeling gelijk gebleven. De woningbouwafspraken hebben veel bestuurlijke aandacht. De provincie heeft de taak woningbouwafspraken beleidsmatig geborgd. Programma Vóór de reorganisatie bestond er een Werkgroep Wonen met regionale vertegenwoordigers uit de provincie, vooraanstaande directeur-bestuurders van corporaties, de provincie en het Directoraat-Generaal Wonen van het ministerie van VROM, waarin thema’s (waaronder ook huurbeleid) werden besproken die relevant waren voor het opstellen van de regionale woonvisies. Deze ambtelijke werkgroep was het voorpor12

De regionale samenwerkingsverbanden als organisatie zijn praktisch allemaal afgeschaft. Hiervoor is een portefeuillehoudersoverleg in de plaats gekomen. De regio’s die hier worden bedoeld, zijn nog wel de WGR-regio’s: Kop van Noord-Holland, Noord-Kennemerland, West-Friesland, IJmond, ZuidKennemerland, Stadsregio Amsterdam (voorheen: ROA) en Gooi- en Vechtstreek. Pagina 125/141

taal van de bestuurlijke Provinciale Commissie Volkshuisvesting en Stedelijke Vernieuwing (PCVSV). Na de reorganisatie was geen ruimte meer voor specialisten op het thema ‘wonen’. Dit betekende dat de Werkgroep Wonen werd opgeheven. De PCVSV had als voornaamste doel het ondertekenen van de woningbouwafspraken en werd daarna ook opgeheven. Gezien het belang van de woningbouwproductie werd er binnen de provincie een ‘aanjaagteam wonen’ ingesteld. Na de reorganisatie werd vanwege een motie van Provinciale Staten dit het aanjaagteam versterkt. Een programmamanager werd verantwoordelijk voor het aanjagen van woningbouwprojecten door: • (provinciale) procedures sneller te doorlopen; • inzet van adviseurs om geschillen te beslechten; • contact te zoeken met marktpartijen om gevoel te krijgen bij wat er leeft op de woningmarkt; • het organiseren van een kenniscafé. Ook maakte het aanjaagteam van de provincie gebruik van het aanjaagteam van het Rijk. De regie op de woningbouwafspraken echter was niet helder geregeld. Inmiddels is er een nieuwe beleidsmedewerker wonen aangetrokken, die hiervoor verantwoordelijk is. Ook het aanjaagteam heeft nieuwe medewerkers aangetrokken. De provincie heeft de taak woningbouwafspraken steeds min of meer projectmatig/ programmatisch aangestuurd, maar kon daar na de reorganisatie in eerste instantie qua capaciteit nog weinig invulling aan geven. Inmiddels is dit veranderd. Uitvoering Eind 2004 (nog vóór het gereedkomen van alle regionale woonvisies) zijn woningbouwafspraken tussen de provincie en het Rijk in een convenant vastgelegd. Dit convenant kent een looptijd van vijf jaar (2005-2009), met een technische uitloop in 2010. De stadsgewesten Alkmaar, Haarlem en Hilversum (als centrumgemeenten ook ondertekenaar van het convenant) gaan 26.000 woningen opleveren in 2009. Aangezien de woningbouwafspraken Noord-Holland Overig zich beperken tot Noord-Kennemerland, IJmond/Zuid-Kennemerland en Gooi- en Vechtstreek, is het van belang hoe de portefeuillehouder van elke regio optreedt in de regio. Tijdens de Bestuurdersconferenties – die jaarlijks worden georganiseerd ten behoeve van het vaststellen van de stand van zaken voor elke regio – is de verhouding tussen provincie en regio onderwerp van gesprek geweest. De provincie Noord-Holland, en dus met name de gedeputeerde die verantwoordelijk is voor de aantallen, zal voor de resterende periode nog nadrukkelijker inzetten op het behalen van het afgesproken eindresultaat, in de vorm van prestatieafspraken met betrokken regio’s. De provincie monitort jaarlijks de woningbouwproductie. Dit zet zij af tegen de voorgenomen ambities in het streekplan en de woningbouwafspraken. Eind 2007 wordt een slag gemaakt om de resultaten van de aanpak van het aanjaagteam te meten. Het gaat dan niet alleen om de gerealiseerde aantallen, maar ook om de bijdrage van de provincie in het geheel. De provincie Noord-Holland heeft heldere afspraken gemaakt over de te realiseren aantallen woningen. Het is de vraag of de afgesproken aantallen wel zullen worden gerealiseerd. Het antwoord hierop verschilt per regio. De vertaling van cijfers naar actiegericht beleid is nog niet geheel gemaakt. Dit maakt de sturing lastig. De communicatie tussen de provincie en de stadsgewesten valt nog verder te verbeteren. Tot nu toe is de bijdrage van het rijk in belangrijke mate nodig geweest om zaken van de grond te krijgen. De ambitie is aanwezig om hierin als provincie meer op eigen benen te staan.

Pagina 126/141

Conclusies woningbouwafspraken en -productie Beleid De provincie Noord-Holland heeft de taak woningbouwafspraken beleidsmatig geborgd. Het beleid is adequaat. Programma Het programma op het onderdeel woningbouwafspraken is adequaat. Uitvoering De uitvoering van de woningbouwafspraken is adequaat. Aanbeveling: Hou voldoende regie op de uitvoering van de woningbouwafspraken.

11.2 Evaluatie De taak “evaluatie wonen” wordt door twee verschillende sectoren van de directie Beleid uitgevoerd: de sector Kennis en Beleidsevaluatie en de sector Bestuurlijke Ontwikkeling, Strategie en Europa (BOSE). In de sector Kennis en Beleidsevaluatie worden de beleidsdata verzameld voor de provinciale organisatie (veelal digitale gegevens, kaarten et cetera). Evaluatie en monitoring vindt hier plaats en er zijn hier onderzoeksadviseurs werkzaam die uitbestede onderzoeken begeleiden. De missie van de sector is om prikkels te geven voor het maken van beter beleid. Dit kan door rapportages, maar ook door het delen van kennis. Door de sector Kennis en Beleidsevaluatie wordt, in opdracht van de sector Ruimtelijke Inrichting, de Woningbouw monitor uitgevoerd. Sector BOSE ondersteunt hierbij, met name op het toekomstgerichte deel, zoals de bevolkingsprognoses. In de Woningbouwmonitor worden de realisatiecijfers afgezet tegen de doelstellingen uit het streekplan en de verstedelijkingsafspraken. Verder wordt gekeken naar het aandeel binnenstedelijk en voor het eerst sinds enkele jaren worden ook de ontwikkelingen in de woningbehoefte zelf weer gemeten. Beide sectoren hebben als doelstelling om de provinciale beleidscyclus sluitend te krijgen. Door middel van zogenaamde ‘doelboom-sessies’ wordt in alle sectoren bewustwording over de effectiviteit van het beleid gestimuleerd. Meer dan tot nu toe is de vraag: wat is het effect hiervan voor de Noord-Hollandse bevolking? Hiermee wordt door de provincie bewust invulling gegeven aan de kritische noten die de Randstedelijke Rekenkamer had op het functioneren van de provincie. De provincie wil “regionale regie” voeren en daarin een meerwaarde creëren. Dit valt best moeilijk te meten. In hoeverre gemaakte afspraken en gerealiseerde woningen aan de provincie toe te rekenen zijn, is niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Momenteel vindt een evaluatie plaats van het aanjaagteam woningbouw, dat valt binnen de sector Ruimtelijke Inrichting. De bijdrage van SHV ten aanzien van wonen is vooral de verdeling van de BLS-middelen (Besluit Locatiegebonden Subsidies). Hierop heeft nog geen evaluatie plaatsgevonden. Op het dossier huisvesting statushouders gebeurt weinig aan evaluatie en ondersteuning. Vanuit de sector Ruimtelijke Inrichting is in 2006 het verzoek gekomen om te bezien of kan worden geëvalueerd of gemeenten voldoende bouwen voor deze doelgroep. Hierop is door de sector BOSE de reactie gegeven dat de opgaven voor statushouders reeds waren meegenomen in de woningbehoeftecijfers. Het onderwerp beleidsevaluatie wordt nog verder uitgebouwd. Aandachtspunt is het in beeld krijgen waar het onderscheid zit tussen datgene wat door de provincie is beïnvloed en autonome ontwikkelingen. Beleidsevaluatie is binnen de provinciale organisatie een duidelijk onderscheiden functie. De strategische aspecten daarvan zijn bovendien nog weer in een aparte sector ondergebracht. Op het onderdeel wonen Pagina 127/141

wordt hieraan veel aandacht geschonken. De terugkoppeling tussen evaluatie en beleid is goed geregeld als het gaat om woningbouwafspraken en woningbouwrealisatie. Voor de verdeling van de BLS-middelen (ondergebracht bij SHV) en ook voor de effectiviteit van de toezichtstaak op de huisvesting van statushouders is een beleidsevaluatie aan te bevelen. Conclusie evaluatie De provincie geeft invulling aan de functie evaluatie wonen. Dit is adequaat. Aanbeveling: Evalueer ook de onderwerpen huisvesting statushouders en verdeling BLS-middelen.

11.3 Toezichtstaken statushouders Op basis van de Vreemdelingenwet en de Huisvestingswet (Hvw) stelt de minister van Justitie elk halfjaar de taakstelling vast voor de gemeenten met betrekking tot de huisvesting van statushouders. Statushouders zijn asielzoekers die een vergunning tot verblijf hebben ontvangen. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de taakstelling en moeten woonruimte aanbieden aan statushouders. De provincie heeft hierbij een toezichthoudende rol om, eventueel met de inzet van het ter beschikkingstaande sanctie-instrumentarium, er voor te zorgen dat voldoende statushouders door gemeenten worden gehuisvest. Daarnaast kunnen gemeenten Gedeputeerde Staten verzoeken om herverdeling van de taakstelling. De Hvw geeft hiervoor inhoudelijke criteria, maar stelt geen procedurele eisen. Verder dienen gemeenten halfjaarlijks verslag te doen bij Gedeputeerde Staten over de invulling van de taakstelling. De provincie dient aan het Rijk te rapporteren over de door haar genomen en geplande maatregelen en de resultaten daarvan. Tot slot zijn Gedeputeerde Staten op grond van de Hvw verplicht een taakverwaarlozingsprocedure te voeren tegen gemeenten die de taakstelling niet of niet volledig realiseren. De wijziging van de Hvw per 1 mei 2005 geeft Gedeputeerde Staten niet langer de mogelijkheid om een gemeente meer tijd te geven voor het invullen van de taakstelling. De Hvw geeft maximale termijnen aan. Bij in gebreke blijven door de gemeente moet de toezichthouder, in dit geval Gedeputeerde Staten, in de plaats treden van de gemeente en op kosten van de gemeente de nodige woonruimte regelen voor de huisvesting van statushouders. Als ook de toezichthouder in gebreke blijft moet de minister van VROM op kosten van de toezichthouder, de nodige woonruimte regelen. Beleid De provincie Noord-Holland gaat er vanuit dat iedere gemeente een evenredig deel van de huisvesting voor haar rekening moet nemen. Herverdeling is voor de provincie alleen aan de orde als een gemeente niet in staat is voldoende woningen vrij te maken voor de taak, met verwijzing naar de wetstekst die daarover gaat (artikel 60c Hvw). Bestuurlijk is dit niet vastgelegd. De provincie heeft geen beleid geformuleerd voor de beoordeling van halfjaarlijkse verslagen van de gemeenten. Ook is in het beleid niet voorzien in het rappelleren als verslagen niet of niet tijdig worden toegezonden. Voor verslaglegging over haar toezichtstaak maakt de provincie gebruik van een formulier dat door de VROM-inspectie is aangereikt. In interprovinciaal verband vindt afstemming plaats over het invullen van de toezichtstaak.

Pagina 128/141

Er is een draaiboek handhavingtraject uit 2006. Dit is een uitwerking van een plan van aanpak uit 2003. De provincie spreekt in het plan van aanpak uit dat zonodig in de plaats wordt getreden op kosten van de gemeente. Bij het in de plaats treden wil de provincie woningen vorderen bij de betrokken woningcorporatie. Het daadwerkelijk in de plaats treden wordt volgens het draaiboek uitbesteed aan een extern bureau. De provincie heeft een eigen gedragslijn vastgesteld waarbij ze als toezichthouder in bepaalde gevallen een vermindering toepast op de gemeentelijke resultaatsverplichtingen die de gemeente op grond van de Hvw heeft. Als een woning langer dan 8 weken leegstaat heeft de gemeente voor de provincie voldaan aan haar plicht om huizen aan te bieden. De Hvw spreekt echter over huisvesten, niet over aanbieden van woningen. De huisvesting van statushouders is geen specifiek thema binnen het provinciaal beleid voor ruimtelijke ordening en wonen. In de woningprognoses is de huisvesting van deze groep meegenomen en in de woningbouwafspraken is geen sprake van labelling voor statushouders. Statushouders zijn voor het grootste deel alleenstaande jonge mannen. Het onderwerp huisvesting voor alleenstaanden (als één van de doelgroepen) is opgenomen in het Kwaliteitshandvest, dat de basis vormt voor de woningbouwafspraken (zie paragraaf 11.1). De woningbouwafspraken hebben echter geen betrekking op de kleinere gemeenten buiten de stadsgewesten. De provinciale taak huisvesting statushouders is maar ten dele beleidsmatig geborgd. Richtlijnen voor herverdeling ontbreken, evenals voor het beoordelen van gemeentelijke verslagen. Er zijn richtlijnen voor de handhavingstaak, maar dat is op een belangrijk onderdeel niet in overeenstemming met de Hvw. In het stimulerende spoor wordt door de provincie alleen in de stadsgewesten waarvoor woningbouwafspraken zijn gemaakt, ingezet op voldoende huizen voor alleenstaanden. In kleine gemeenten gebeurt dit niet. Programma Organisatorisch is het onderwerp huisvesting statushouders ondergebracht bij de directie Beleid. Op grond van de Hvw heeft de provincie een toezichthoudende en zonodig handhavende taak op dit dossier. Toch is vanwege de bestuurlijke gevoeligheid van het dossier besloten deze taak niet bij SHV maar bij Beleid onder te brengen. De taak huisvesting statushouders wordt projectmatig aangepakt. Er zijn in de tijd meerdere plannen van aanpak opgesteld. Op 1 oktober 2005 werd het PvA deel III opgesteld. Het plan is bekend bij de VROM-Inspectie. In een eerder plan van aanpak is een prioritering vastgesteld waarbij de meest achterlopende gemeenten het eerste werden aangepakt en daarna in twee fasen de andere gemeenten aan de beurt zouden komen. Deze aanpak is op 28 mei 2003 toegezonden aan de VROM-Inspectie. In het laatste plan van aanpak (deel III) is een planning gemaakt over wanneer de achterstanden moeten zijn ingehaald. Een projectgroep, waarin interne en externe partners zitting hebben, monitort de voortgang. Het plan van aanpak liep tot 1-1-2007. Na die datum zijn de werkzaamheden vanuit het project niet meer programmatisch geborgd. Het onderwerp huisvesting statushouders is niet terug te vinden in de Programmabegroting 2006 en ook niet in het jaarverslag 2006. In de begroting voor 2007 komt het wel terug. Voor de toezichtstaak huisvesting statushouders is 1 fte beschikbaar. Voor de juridische aanpak, de inplaatstreding, had de provincie in het plan van aanpak uren geclaimd. In de nieuwe organisatie kan de sector Ruimtelijke Inrichting uren inkopen bij Juridische Zaken.

Pagina 129/141

De provincie beschikt niet over vastgelegde procedures (een administratieve organisatie) voor het onderdeel statushouders. Het onderwerp huisvesting statushouders is door middel van het Plan van Aanpak en door middel van de begroting (behalve in 2006) bij de provincie Noord-Holland programmatisch geborgd. Het onderbrengen van deze taak bij één persoon, bij het ontbreken van vastgelegde procedures, is kwetsbaar. Uitvoering Noord-Holland heeft een grote achterstand in de huisvesting van statushouders. Deze achterstand voor de provincie als geheel in de loop der tijd niet significant afgenomen. In zijn totaliteit heeft de provincie een achterstand van meer dan 2 maal de laatste taakstellingsperiode (achterstand 369 versus een taakstelling van 179). Het aantal gemeenten met een achterstand van meer dan één taakstellingsperiode is ook niet afgenomen. De Hvw schrijft in zo’n geval voor dat de toezichthouder in de plaats treedt. In de volgende tabel zijn de cijfers op een rijtje gezet voor de provincie als geheel en voor het aantal gemeenten met een achterstand.

Oude achterstand Taakstelling Realisatie Nieuwe achterstand Aantal gemeenten niet gerealiseerd Aantal gemeenten met een achterstand Aantal gemeenten met een achterstand groter dan 1 taakstellingsperiode

2005-II 471 402 422 451

2006-I 451 236 306 381

2006-II 381 315 298 398

2007-I 398 237 229 406

2007-II 406 179 216 369

21 van de 49 40 van de 49 30 van de 49

18 van de 48 43 van de 48 34 van de 48

23 van de 48 46 van de 48 30 van de 48

27 van de 45 39 van de 45 34 van de 45

21 van de 45 39 van de 45 30 van de 45

De provincie heeft tot nu toe éénmaal een situatie aangetroffen die volgens haar voldeed aan de criteria voor herverdeling van taakstellingen. De provincie geeft aan alleen te herverdelen als er geen of onvoldoende goedkope woningen zijn. In de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude was aangetoond dat er sprake was van een veel lagere mutatiegraad dan het landelijk gemiddelde. Toch is hier niet herverdeeld, maar de provincie heeft de taakstelling voor de gemeente verminderd. “Als de mutatiegraad de helft van het landelijk gemiddelde is zal de taakstelling voor uw gemeente worden gehalveerd”, zo staat te lezen in een brief van de provincie aan de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude (6 juni 2006 verzonden). De provincie handelde hierin niet conform de Hvw. De verslaglegging door de provincie over de taakvervulling door gemeenten is vrij summier. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een formulier dat door de VROM-inspectie is aangereikt. De achterliggende gegevens op gemeentelijk niveau zijn nauwelijks in het verslag terug te vinden. De provincie geeft aan dat de beoordeling van de gemeentelijke prestaties voornamelijk gebaseerd is op contacten met medewerkers (telefonische en fysiek) en met bestuurders van gemeenten. De provincie rappelleert bij het niet tijdig indienen van de halfjaarlijkse verslagen door gemeenten. De beoordeling van de taakvervulling is gebaseerd op het feit of gemeenten voldoende woningen aanbieden. De wet gaat uit van het daadwerkelijk huisvesten. Als de gemeente een woning langer dan 8 weken vruchteloos aanbiedt, wordt de daaraan verbonden niet geslaagde match door de provincie van de taakstelling afgetrokken. Dit is niet in overeenstemming met de Hvw. Pagina 130/141

Door de provincie is in de periode 1 augustus tot 21 augustus 2006 beoordeeld welke gemeenten in aanmerking komen voor de in het draaiboek handhaving beschreven aanpak. Het traject is op dat moment bij 8 gemeenten doorgezet. Dit is bevestigd in een brief, waarin is verwezen naar artikel 60E van de Hvw, het artikel dat gaat over ‘in de plaatstreding’. Een nadere beoordeling leverde op dat op 1 januari 2007 nog 3 gemeenten overbleven waar het handhavingtraject is doorgezet. Uiteindelijk heeft de provincie bij 2 gemeenten een taskforce opgezet. Van daadwerkelijk in de plaatstreding is geen sprake, al verwijst de provincie in haar verslag wel naar artikel 60E van de Hvw. In de brief aan de gemeenten is dit echter nagelaten. De gemeente waarvoor een taskforce is opgezet, zijn Texel en Drechterland. De taskforce heeft in beide gemeenten geleid tot een intensievere communicatie tussen de toezichthouder, de gemeente en het COA. Op Texel heeft de gemeente een appartementencomplex opgeleverd die in zijn geheel voor de huisvesting van statushouders zal worden ingericht. Met het COA zijn afspraken gemaakt over een strakke en intensieve begeleiding van mogelijke kandidaten, om het slagingspercentage zo groot mogelijk te krijgen. In Drechterland heeft de taskforce ertoe geleid dat de gemeente weer woningen ging aanbieden. In beide gemeenten is de achterstand afgenomen, maar toch nog steeds aanzienlijk. De provincie geeft aan dat op 1 januari 2007 alles in gereedheid was gebracht om zonodig in de plaats te treden bij gemeenten die zich niet aan de afspraken hadden gehouden. De provincie treedt echter pas in de plaats als zij een waterdichte garantie heeft dat ze niet “nat” gaat. Het kan volgens de betrokken medewerker niet zo zijn dat er een woning wordt gevorderd en er op dat moment toch onvoldoende kandidaten zijn. De provincie schrijft in haar halfjaarlijkse rapportage dat het Rijk hier in gebreke is gebleven en dat zodoende niet in de plaats getreden kon worden. Bij een in de plaatstredingsprocedure huisvest de toezichthouder in de plaats van en op kosten van de gemeente. Bij de gemeenten, die gezien de achterstanden voor in de plaatstreding in aanmerking zouden komen was volgens de provincie het probleem niet dat geen woningen werden aangeboden. Het punt was volgens de provincie dat het COA geen garantie kon afgeven dat er altijd een kandidaat beschikbaar zou zijn, zelfs niet als in de plaats zou worden getreden. Het op kosten van de gemeente kopen van een huis zou volgens de provincie daarom geen zin hebben. Over het geheel genomen slaagt de provincie Noord-Holland er niet of nauwelijks in de opgelopen achterstanden in te halen. De gepleegde inzet is onvoldoende effectief. De provincie kan actiever gebruik maken van het instrument van herverdeling voor gemeenten waar het beschikbaar komen van voldoende woningen problematisch is. De provincie rappelleert wel bij het niet tijdig indienen van de halfjaarlijkse verslagen door gemeenten. Het toepassen van een vermindering op de taakstelling is in strijd met de Hvw en herbergt het gevaar in zich dat gemeenten teveel achterover gaan leunen bij het vervullen van hun wettelijke taak. De provincie dient als toezichthouder bij gemeenten juist een actieve houding te bevorderen. Tot nu toe heeft de provincie het wettelijke instrument van in de plaatstreding nog geen enkele keer daadwerkelijk toegepast, hoewel daar gezien de opgelopen achterstanden wel aanleiding toe was. De benadering van de provincie is in die zin niet daadkrachtig genoeg. De provincie is vaak te gemakkelijk meegegaan met de bezwaren van gemeenten. Het instellen van een taskforce, zoals toegepast bij Drechterland en Texel, is een nuttig aanvullend instrument, maar niet toereikend om gemeenten die hun wettelijke taak verwaarlozen mee aan te kunnen pakken. Tot nu toe is ook bij die gemeenten de achterstand nog steeds aanzienlijk.

Pagina 131/141

Conclusies toezichtstaken statushouders Beleid De taakuitoefening huisvesting statushouders is ten dele beleidsmatig geborgd. Het beleid op het punt van de 8 weken termijn is in strijd met de Hvw. Voor het beleid op het onderdeel statushouders is een licht verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: Wijzig het beleid ten aanzien van in de plaatstreding zodanig dat de vermindering van de taakstelling bij overschrijding van de 8 weken termijn niet langer wordt gehanteerd. Aanbeveling: Leg beleid over herverdeling en beoordeling van verslagen bestuurlijk vast. Programma Programmatische aspecten van de taak huisvesting statushouders zijn geborgd via een projectplan, dat echter niet meer actueel is. De provincie werkt niet met vastgelegde procedures. Voor het programma op het onderdeel statushouders wordt een licht verbetertraject aanbevolen. Aanbevelingen: • Actualiseer het plan van aanpak. • Leg de werkwijze vast in een administratieve organisatie. Uitvoering Noord-Holland is landelijk de grootste achterblijver bij de huisvesting van statushouders en de provincie slaagt er met haar aanpak nauwelijks in de achterstanden in te lopen. Zij heeft geen herverdeling van de taakstelling huisvesting statushouders toegepast. De provincie gaat inhoudelijk wel op een juiste wijze om met de gemeentelijke verslagen en rapporteert adequaat, zij het summier, naar de minister van VROM. De indieningstermijnen worden juist gehanteerd. In het geval van het ontstaan van achterstanden bij gemeenten heeft de provincie wel de procedure van in de plaats treden gestart, maar heeft deze in geen enkel geval doorgezet. In geval van achterstanden bewandelt de provincie slechts gedeeltelijk de fomeel juiste weg. Voor de uitvoering van de toezichtstaak op de huisvesting van statushouders is een zwaar verbetertraject noodzakelijk. Verbeterpunt: Maak strakker gebruik van het wettelijk indeplaatstredingsinstrumentarium indien sprake is van taakverwaarlozing en zet dit door. Aanbeveling: Maak gebruik van een pro-actieve aanpak bij achterblijvende gemeenten en ga niet te gemakkelijk mee in de door gemeenten opgeworpen bezwaren. Verifieer voorkomende gevallen van vermeende overmacht onmiddellijk bij het COA.

Pagina 132/141

Signalen voor het ministerie van VROM

Vuurwerk Signaal 1 Volgens de provincie Noord-Holland laat ook het LMIP (Landelijk meld- en informatiepunt) van VROM kansen liggen. Weliswaar wordt van provincies gevraagd het zogenoemde FLITS-systeem te voeden met informatie over (toepassers van) vuurwerk bij evenementen, maar een terugkoppeling van LMIP naar provincies met een analyse over de aangeleverde gegevens of over notoire overtreders is er nog niet geweest. De provincie is van mening dat er sprake is van eenrichtingsverkeer, en dat is jammer. De provincies voeden het systeem wel, maar profiteren er in het geheel niet van. Antwoord LMIP Op hoofdlijnen kan de kritiek door de coördinator LMIP worden geplaatst. Het LMIP koppelt relevante zaken terug aan de IPO vuurwerkcoördinatoren tijdens het reguliere overleg of indien dit van belang is tussendoor. Er vindt op dit moment niet structureel een analyse plaats met betrekking tot de aangeleverde gegevens. Dit heeft de volgende oorzaken: Het nieuwe FLITS-registratiesysteem (FLITS-2) is sinds oktober 2007 opgeleverd en dit had reeds in oktober 2006 moeten gebeuren. Het nieuwe systeem biedt betere mogelijkheden om de gevraagde analyses uit te voeren. Daarnaast biedt FLITS-2 de mogelijkheid voor de gebruikers om ook zelf gewenste analyses te genereren. Daarnaast is het zo dat het LMIP al lange tijd niet kan beschikken over 1 van de 2 accountmanagers LMIP backoffice. Verder moest de Vliegende brigade vuurwerk het hele jaar 2007 met 2 personen minder (vacature en langdurige ziekte) werken zodat minder capaciteit beschikbaar was voor het inspecteren van evenementen. Vanaf november 2007 komt hierin verbetering. Signaal 2 Volgens de provincie Noord-Holland is niet geregeld hoe bestuurlijk kan worden gehandhaafd op notoire overtreders bij evenementen. Vanuit VROM komen verschillende geluiden. Er zou wel/niet een dwangsom op een toepassingsvergunning kunnen worden gezet. De provincie zou graag op dit punt duidelijkheid willen. Bodem Signaal 3 Naleefgedrag wordt momenteel niet eenduidig gemeten. Dit is een prestatie-indicator die voor de prioritering en aansturing van het toezicht van belang is. De suggestie wordt gedaan om landelijk een standaard set aan prestatieindicatoren voor het naleefgedrag te ontwikkelen. Pagina 133/141

Antwoord Het lijkt het ministerie van VROM heel zinvol om een landelijke set aan indicatoren voor het meten van naleefgedrag te ontwikkelen. Dit zou een set moeten worden die voor alle betrokken overheden bruikbaar is. Dit zou in een samenwerking tussen het Directoraat-Generaal Milieu, de VROM-Inspectie en het IPO nader moeten worden uitgewerkt. De VROM-Inspectie is bezig voor een aantal bodemtaken naleefindicatoren te ontwikkelen. Signaal 4 Globis is een voortgangsbewakingssysteem voor bodemsaneringstaken. De suggestie is om dit systeem geschikt te maken voor het opslaan van digitale foto's. Voor de uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening en handhaving zou dat het nodige gemak opleveren. Ruimtelijke Ordening Signaal 5 Het is moeilijk de regeling voor EHS-compensatie beleidsmatig en in de uitvoering handen en voeten te geven. Het ontbreekt aan een juridische grond om op te handhaven. Straks met de invoering van de nieuwe Wro is deze regeling helemaal niet meer uit te voeren (wegens het ontbreken van de planologische toets-achteraf). Antwoord In het beleidskader "Spelregels EHS" is aangegeven dat de locatie voor compensatie gelijktijdig met het besluit over de ingreep planologisch verankerd moet worden in hetzelfde bestemmingsplan of, indien van toepassing, in een ander bestemmingsplan. Het compensatieplan vormt een integraal onderdeel van de toelichting op het bestemmingsplan, is doorvertaald op de bestemmingsplankaart en verankerd in bijbehorende voorschriften. Dit beleidskader is een gezamenlijke uitwerking van rijk en provincies. Met het wegvallen van de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen vervalt straks onder de nieuwe Wro ook de provinciale goedkeuring op de compensatie. In het Spelregeldocument is aangegeven dat het ministerie van LNV tesamen met VROM in de loop van 2007 zal bezien welke instrumentele aanpassingen in het Spelregeldocument nodig zijn als gevolg van de inwerkingtreding van de nieuwe Wro in 2008. Een eerste inschatting is dat aan de werking van de Spelregels feitelijk niet veel zal veranderen. Op dit moment (eind 2007) is het Directoraat-Generaal Ruimte van het ministerie van VROM in overleg met de andere departementen over de concrete veranderingen ten gevolge van de nieuwe Wro voor de doorwerking van het rijksbeleid. De EHS is daar een onderdeel van. In dit traject zullen ook IPO en VNG worden betrokken. De Spelregels EHS kunnen overigens op dit moment gewoon in praktijk worden gebracht. Signaal 6 Duidelijkheid is gewenst over hoe de nieuwe verhoudingen tussen rijk, provincies en gemeenten er in de praktijk uit gaan zien. De provincie heeft behoefte aan overleg, uitwisseling. Men vraagt zich bv. af of de provincie in de toekomst (ook) nog toetst aan rijksbeleid? De provincie (ambtelijk) zou het liefst op een zo kort mogelijke termijn met betrokkenen in overleg treden. Als VROM daar te lang mee wacht kan haar ‘visie’ door de anderen als ‘opgelegd’ worden ervaren.

Brzo Pagina 134/141

Signaal 7 De provincie Noord-Holland ziet juridisch geen mogelijkheid om rechtstreeks te handhaven op het Brzo. Handhaving op geconstateerde tekortkomingen bij Brzo-inspecties gebeurt door de provincie Noord-Holland alleen als de milieuvergunning daarvoor in voorschriften aanknopingspunten biedt. De provincie wil weten of bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk kan worden gehandhaafd op het Brzo door het Wm-bevoegd gezag en zo ja hoe en op welke artikelen.

Pagina 135/141

Bijlage 1

Lijst van afkortingen

ABRvS AMvB AO AO/IC APC Awb

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Algemene Maatregel van Bestuur Administratieve Organisatie Administraiteve Organisatie en Interne Controle Amsterdamse Planologische Commissie Algemene wet bestuursrecht

BaP Bees Bevi B&W Bla Blk BLS BMP BOA BOSE BPO Bro BRS Brzo BSB Bssa Bus Bva

Benzo(a)Pyreen Besluiten emissie eisen stookinstallaties Besluit externe veiligheid inrichtingen Burgemeester en Wethouders Besluit luchtemissies afvalverbranding Besluit luchtkwaliteit Besluit Locatiegebonden Subsidies Bedrijfsmilieuplan Buitengewoon Opsporingsambtenaar sector Bestuurlijke Ontwikkeling, Strategie en Europa Bestemmingsplannen Overleg Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 Bestuurlijke Regie Schiphol Besluit risico’s zware ongevallen Bodemsanering Bedrijventerreinen Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen Besluit uniforme saneringen Besluit verbranden afvalstoffen

CAR COA CPR CROS

Calculation of Air pollution from Road traffic Centraal Orgaan opvang Asielzoekers Commissie voor Preventie van Rampen Commissie Regionaal Overleg Schiphol

DURP

Digitale Uitwisseling in Ruimtelijke Processen

EHS eMJV Eural EV FO

Ecologische Hoofdstructuur electronisch Milieujaarverslag Europese afvalstoffenlijst Externe Veiligheid Facilitaire Organisatie Pagina 136/141

GIR GNR GR GRP GS HIRB HUP Hvw

Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte Goois Natuurreservaat Groeps Risico Gemeentelijk Rioleringsplan Gedeputeerde Staten Herstructurering en Innovatief Ruimtegebruik op Bedrijventerreinen Handhavinguitvoeringsprogramma Huisvestingswet

IBA ILG IPO IPPC ISV IVW

Individuele Behandeling van Afvalwater Investeringsbudget Landelijk Gebied Interprovinciaal Overleg Integrated Pollution Prevention and Control Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing Inspectie Verkeer & Waterstaat

Ke KNSF KPI Kwalibo

Kosteneenheid Koninklijke Nederlandsche Springstoffenfabrieken Kritische Prestatie Indicator Kwaliteitsborging in het bodembeheer

LAP LAT-Brzo LMIP LPG

Landelijk Afvalbeheerplan LAndelijk regieTeam Brzo Landelijk meld- en informatiepunt Liquified Petroleum Gas

MJV

Milieujaarverslag

NEN NIM-Brzo NMP NO2 NSL

NEderlandse Norm Nieuwe Inspectie Methode Brzo Nationaal Milieubeleidsplan Stikstofdioxide Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit

OV

Openbaar Vervoer

PAL Pbzo PCVSV PF PGS PMO PMP PMV POL PPI PPC PR PS

Provinciaal Actieplan Luchtkwaliteit Preventiebeleid zware ongevallen Provinciale Commissie Volkshuisvesting en Stedelijke Vernieuwing Programma Financiering (externe veiligheid) Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen Provinciaal Milieu Overleg Provinciaal Milieubeleidsplan Provinciale Milieuverordening Provinciaal Overleg Landelijk Gebied Proces Prestatie Indicator Provinciaal Planologische Commissie Plaatsgebonden Risico Provinciale Staten Pagina 137/141

PV

Proces Verbaal

RBA RO ROA RMO RRGS RSA RSL RSL-NV RWS

Regionaal Bestuursakkoord Ruimtelijke Ordening Regionaal Orgaan Amsterdam Regionaal Milieu Overleg Register Risicosituaties Gevaarlijke Stoffen Regionale Samenwerking Amsterdam Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Noordvleugel Rijkswaterstaat

SHV SIKB SUBBIED

directie Subsidies, Handhaving en Vergunningen Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer Subsidieregeling Uitvoering Baggerprojecten Bebouwd Gebied

VAB VI VR-bedrijf VROM V&W

Vrijkomende Agrarische Bebouwing VROM-Inspectie Veiligheidsrapportplichtig bedrijf Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Verkeer & Waterstaat

Wabo WAMEN Wbb Wgh Wgr Whvbz Wm WRO Wro Wvo Ww Wwh WWI

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht commissie Water, Agrarische Zaken, Milieu, Economie en Natuur Wet bodembescherming Wet geluidhinder Wet gemeenschappelijke regelingen Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden Wet milieubeheer Wet op de Ruimtelijke Ordening (vigerend) Wet ruimtelijke ordening (per 1-7-2008) Wet verontreiniging oppervlaktewateren Woningwet Wet op de waterhuishouding Wonen, Wijken en Integratie

Pagina 138/141

Bijlage 2 Wensen/verwachtingen van Gedeputeerde Staten

De provincie heeft het vigerende milieubeleidsplan geëvalueerd. Uit deze evaluatie blijkt dat de aanpak van speerpunten en de rol van partner in uitvoering effectief is geweest. Vanaf oktober 2008 wil de provincie de speerpunten verankeren in de vorm van een beleidsbrief milieu en hiermee het Provinciaal Milieubeleidsplan voor de komende 4 jaar vervangen. Gedeputeerde Staten zijn benieuwd of ook uit het provincieonderzoek blijkt dat deze aanpak effectiever is. De provincie maakt zich zorgen om het Noordzeekanaalgebied. Recente incidenten tonen aan dat er naar de mening van Gedeputeerde Staten teveel spelers in het veld zijn. De provincie wil toe naar 1 milieudienst en 1 havendienst voor dit gebied. Gedeputeerde Staten hopen dat de uitkomsten van het provincieonderzoek de nodige ondersteuning geven aan dit streven van de provincie. De provincie heeft veel energie gestoken in de vorming van regionale milieudiensten. Een vervolgstap is de vorming van zogenaamde omgevingsdiensten naar aanleiding van de komst van de Wabo. Gedeputeerde Staten vragen zich af of er in het recente verleden genoeg is gedaan aan natuur- en watercompensatie. De provincie heeft de laatste jaren veel geïnvesteerd in professionalisering. Gedeputeerde Staten vragen zich af wat dat heeft opgeleverd. In 2006 is de provincie gereorganiseerd. Bij milieu zijn vergunningverlening en handhaving gescheiden. Verder is de kwantiteit toegenomen. Gedeputeerde Staten vragen zich af of dat ook tot een verbetering van de kwaliteit heeft geleid.

Pagina 139/141

Bijlage 3

Onderzoeksteam

Projectleiding Winfried Kolner Ruimtelijke Ordening Pepijn Jansen Liane van Heusden Daniël Clement (IVW, Watertoets) Wonen Robert Breed Milieu: Algemeen, Vergunningverlening, Handhaving Albertien Paardekooper Bart Oortwijn Robert Stammis Milieu: Externe veiligheid Caroline Altena Milieu: Geluid Charlotte Braje Milieu: Luchtkwaliteit John Henssen Milieu: Bodem Ronald Peters Jan-Willem Bil (IVW, onderhoudsbaggeren) Douwe Blacquiere (IVW, onderhoudsbaggeren) Milieu: Riolering Emina Salihovic (IVW)

Pagina 140/141

Dossieronderzoek Wet milieubeheer Simone van Amerongen Gerarda Gaartman Margaret Siderius Joop Aardema Guido van de Boom Delegatiebesluit Amsterdam Rolf Scholma Ondersteuning DIV Annoeska van der Struif

Pagina 141/141