ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM
MR. DR. S. ZOURIDIS
DR. M. THAENS
DRS. A. DE MEULDER
M.M.V. E.M.H. CORNELISSEN
ONDERZOEKSPROGRAMMA INTERNET EN OPENBAAR BESTUUR 2001
INHOUDSOPGAVE 1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN 1.1 ACHTERGROND EN OPZET VAN DE DEELSTUDIE 1.2 ORGANISATIES EN ICT 1.3 DE OVERHEIDSORGANISATIE 1.4 STRUCTUURPRINCIPES VAN DEPARTEMENTALE ORGANISATIES 1.5 CULTUUR VAN OVERHEIDSORGANISATIES 1.6 DE BUREAUCRATISCHE CULTUUR 1.7 'RECHTSSTATELIJKE' CRITERIA 1.8 DE VROM-PRAKTIJK ALS INGANG
PAGINA 5 6 6 7 8 9 11 12 13
2. HET MINISTERIE VAN VROM 2.1 DE ACHTERGROND 2.2 HET ZELFBEELD VAN VROM 2.3 NADERE TYPERING VAN DE VROM-STRUCTUUR EN –CULTUUR 2.3.1 ALGEMENE DEPARTEMENTALE DIMENSIES 2.3.2 VROM-SPECIFIEKE DIMENSIES 2.3.3 DIMENSIES VAN HET OPENBAAR BESTUUR 2.4 INZET VAN ICT BINNEN HET MINISTERIE 2.4.1 TYPERING ALGEMENE INZET ICT BINNEN VROM 2.4.2 TYPERING INZET ICT PER ONDERDEEL
17 18 18 20 20 23 26 26 26 27
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN 3.1 INLEIDING 3.2 FORUM 3.3 INTERIM MANAGEMENT VROM (IMV) 3.4 PROJECT STARTERS VROM
31 32 32 35 36
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN 4.1 INTRODUCTIE 4.2 VIRTUELE ORGANISATIES ALS VERSCHIJNSEL 4.3 KENMERKEN VAN VIRTUELE ORGANISATIES 4.4 TYPEN VAN VIRTUEEL ORGANISEREN 4.5 LESSEN VAN DE VIRTUELE ORGANISATIE
41 42 42 43 45 47
5. BEVINDINGEN EN VRAAGSTUKKEN 5.1 DE VROM-ORGANISATIE: HOOFDLIJNEN EN ONTWIKKELINGEN 5.2 OPVALLENDE OBSERVATIES 5.3 STRATEGISCHE VRAGEN NAAR AANLEIDING VAN DE ANALYSE 5.4 VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN: ENKELE LESSEN 5.5 VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN: ENKELE LESSEN
51 52 53 54 55 56
6. STRATEGISCHE VRAAGSTUKKEN
59
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 2
INHOUDSOPGAVE VERWIJZINGEN
63
OVERZICHT VAN GESPREKSPARTNERS VOOR DE INTERVIEWS
66
AUTEURSBESCHRIJVING
67
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 3
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN 1.1 ACHTERGROND EN OPZET VAN DE DEELSTUDIE Computers en computernetwerken zijn fysieke zaken, die tastbaar en tot op zekere hoogte zichtbaar zijn. Dat geldt weliswaar niet voor wat er in computers en netwerken gebeurt, maar zelfs bij informatie en kennis gaat het nog om ‘dingen’ die in zekere zin los kunnen worden gezien van mensen, de interacties tussen mensen en de leefpatronen in groepen. Bij ICT gaat echter niet alleen over ‘dingen’. ICT heeft sociale gevolgen, is zelf een product van sociale betekenissen en krijgt betekenis in sociale praktijken. Of gekozen wordt voor een managementinformatiesysteem in een organisatie, hangt af van de specifieke verhoudingen, de aard van het werk (bijvoorbeeld: in hoeverre is dat meetbaar?) en de cultuur in de organisatie. Als zo’n systeem wordt geïnstalleerd, is de vraag of het ook wordt gebruikt eveneens afhankelijk van de sociale context. En zelfs al wordt het gebruikt, dan hangt de betekenis die het krijgt af van de specifieke situatie. Dezelfde toepassing kan in de ene situatie bijdragen aan centralisatie van besluitvormingsmacht, terwijl het in een andere situatie leidt tot decentralisatie. Dat sprake is van een wisselwerking tussen ICT en de (sociale, culturele, economische, juridische) context blijkt uit nogal wat onderzoek. De concrete invulling van de wisselwerking verschilt per situatie. Soms is ICT een hefboom voor veranderingen in de sociale context, in andere gevallen is het een resultante van dergelijke veranderingen. In de ene situatie leidt ICT tot onvoorziene sociale effecten, in andere situaties tot helemaal geen effecten. Op internationaal niveau zijn de voorbeelden talloos en illustratief. Hoewel de toepassingen uiteindelijk nauwelijks werden gebruikt, was een belangrijk effect van de introductie van personeelsinformatiesystemen in enkele Afrikaanse staten dat het personeelsbestand werd geschoond. Bij de ontwikkeling en invulling van het systeem bleek dat er veel meer ambtenaren als zodanig geregistreerd stonden dan er feitelijk werkten; bovendien bleek een deel van de ambtenaren op de loonlijst inmiddels al lang te zijn gestorven (Cain, 1999). Een prachtig systeem voor de gezondheidszorg werd in Ecuador ingevoerd, maar (gelukkig of helaas) nooit gebruikt (Salazar, 1999). Kennelijk is het gebruik van dit soort toepassingen sterk verbonden met de culturele context van de betreffende landen. ICT-toepassingen uit een cultuur kunnen niet zonder meer worden geëxporteerd naar een andere cultuur; de sociale praktijken filteren de receptie van een nieuwe technologie en de sociale betekenis die het krijgt.
1.2 ORGANISATIES EN ICT Niet alleen op internationaal niveau, ook binnen organisaties geldt dat ICT-ontwikkeling en ICT-gebruik samenhangen met het functioneren van de organisatie, de structuur en de cultuur van de organisatie en de omgeving van de organisatie. Voor automatiseerders is dit een ‘oude’ wijsheid, die vaak als volgt onder woorden wordt gebracht: ‘als je een rotzooi automatiseert, krijg je een geautomatiseerde puinhoop’. De ontwikkeling en toepassing van ICT is tegelijkertijd een reorganisatie, die ook maar beter als zodanig kan worden benoemd. ICT laat noch het organisatorische, noch het culturele of het juridische arrangement onbewogen (zie bijvoorbeeld Zouridis, 2000). Betrekkelijk recent is deze samenhang treffend geïllustreerd door Brown en Duguid (2000). Zij verzetten zich tegen wat zij een ‘infocentrische’ benadering noemen. In deze benadering wordt informatie los gezien van de organisatorische context waarin het tot stand komt en wordt gebruikt. Het reïficeren van informatie leidt tot absurde praktijken, zo laten zij zien aan de hand van voorbeelden uit de organisatie waarvoor zij werken (Xerox). Desondanks is de infocentrische benadering bij veel managers en adviseurs nog steeds dominant. De auteurs halen een voorICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 6
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN beeld aan uit de praktijk van hun eigen bedrijf, het zogenaamde ‘service center’. Deze afdeling neemt de telefoon aan van klanten die klachten hebben over hun kopieermachine. Degene die de telefoon aanneemt stuurt een reparateur naar de betreffende klant, hetgeen een kostbare aangelegenheid is. De telefonistes zijn zelf geen reparateur en missen de noodzakelijke expertise om klachten af te handelen. In de loop van de tijd hebben de telefonistes echter wel veel van de reparateurs geleerd. Telkens wanneer de reparateurs vertrokken bij een bepaalde klant namen ze contact op om de telefonistes te informeren over de aard van de klachten en hoe ze deze hebben opgelost. Wanneer de telefonistes dan met vergelijkbare klachten geconfronteerd werden, konden ze de klanten soms zelf helpen en de kostbare inschakeling van de reparateur voorkomen. Veranderingen in het communicatiesysteem maakten op een gegeven moment dergelijke ‘debriefings’ onmogelijk. Daarmee kwam ook een eind aan het leerproces van de telefonistes. Het bedrijf wilde op een nieuwe manier in dit leervermogen voorzien in de vorm van een ‘case-based expert system’. De telefonistes worden door het systeem geleid door de vragen die het systeem stelt wanneer een klant belt. De oplossing wordt door het systeem aangegeven. In de praktijk bleek het echter vrij lastig om het systeem daadwerkelijk te benutten. Niet alleen gaf het lang niet altijd de goede oplossing, de telefonistes ontwikkelden ook niet meer de diagnostische expertise die ze in de oude situatie vanzelfsprekend aanleerden. Integendeel, steeds vaker gingen ze mechanisch en onkritisch de vragenlijst af lopen om vervolgens de oplossing bij wijze van spreken voor te lezen aan de klant. De klanten die belden merkten dit, gingen twijfelen aan de deskundigheid van degene die ze aan de lijn kregen en vervolgens dringender vragen om een reparateur. Daarmee was het oude probleem, dat voor elk probleem een reparateur op pad moest worden gestuurd, weer terug. Een specifieke ICT-toepassing, zo is de les van dit voorbeeld, is verbonden met de organisatorische praktijken die niet los van de mensen kunnen worden gezien. Aan de hand van dergelijke praktijken houden Brown en Duguid een pleidooi voor een perspectief voorbij de informatie. Mensen zijn geen informatiesponsen, informatie en kennis zijn geen ‘dingen’ die los staan van praktijken en leren is niet het absorberen van losstaande feiten. Organisaties zijn geen aggregaten van functionele processen, maar veel meer dan dat. Het zijn sociale netwerken van mensen, met een eigen cultuur en eigen patronen om met vraagstukken om te gaan. Het inbedden van ICT in sociale praktijken is volgens Brown en Duguid de enige manier om effectief met ICT om te gaan. In deze studie ontwikkelen wij een perspectief waarmee we ICT inbedden in de sociale praktijken van organisaties. We concentreren ons daarbij op het ICT-gebruik bij het ministerie van VROM. Daarbij kijken we niet alleen naar de toepassingen, de systemen en de netwerken, maar vooral naar de organisatorische context waarin deze zijn ingebed.
1.3 DE OVERHEIDSORGANISATIE In het algemeen zijn organisaties ongrijpbare en moeilijk te doorgronden fenomenen. Een organisatie is een verzameling structuren, maar bestaat ook uit omgangsvormen. Deels zijn de praktijken vastgelegd en geformaliseerd, maar daarnaast bestaan bloeiende praktijken die lang niet altijd zichtbaar zijn. Vanuit verschillende percepties en perspectieven krijgen organisaties ook andere betekenissen: wanneer een organisatie als een gemeenschap wordt beschouwd, zien we andere aspecten dan wanneer we dezelfde organisatie als een verzameling processen definiëren. Overheidsorganisaties zijn wellicht nog moeilijker te doorgronden dan organisaties in het algemeen. Dat heeft onder meer te maken met de uiteenlopende, soms zelfs strijdige doelstellingen die aan de organisatie ten grondslag liggen. Het heeft ook te maken met de fascinerende, maar voor een gemiddelde organiICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 7
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN satietheoreticus lastig te hanteren combinatie van recht en politiek die in de inrichting en het functioneren van overheidsorganisaties voorop staat. De strategische top van het openbaar bestuur is vanaf de buitenkant bekeken een kluwen strijdende partijen. Bovendien is de organisatie met handen en voeten gebonden door het recht. Sterker nog, de overheidsorganisatie bindt zichzelf met handen en voeten. De wondere wereld van het openbaar bestuur blijkt in het algemeen moeilijk te begrijpen met organisatietheorieën en managementliteratuur uit de bedrijfskundige praktijk.
1.4 STRUCTUURPRINCIPES VAN DEPARTEMENTALE ORGANISATIES Om een beeld te krijgen van overheidsorganisaties is zowel een structureel als een cultureel perspectief noodzakelijk. Laten we beginnen met het structurele perspectief. De departementale structuur is aan de hand van een aantal hoofdbeginselen te karakteriseren. In de eerste plaats is er een scheiding aangebracht tussen de politiek en de bureaucratie. Deze scheiding heeft verschillende aspecten. Zo zijn ambtenaren en politici gescheiden in de functionele organisatie. Dit wordt onder meer weerspiegeld in de rechtspositie: politici en ambtenaren worden langs andere wegen gerekruteerd en aangesteld; bovendien worden ze gekarakteriseerd aan de hand van een andere professionaliteit. Daarnaast verschillen de verantwoordingspatronen van politici en ambtenaren. Politici zijn verantwoording verschuldigd aan de samenleving en verantwoorden zich onder meer via verkiezingen, media en directe communicatie met burgers. Ambtenaren zijn verantwoording verschuldigd aan hun politieke bazen. Ten derde hebben politici en ambtenaren in het beleidsproces een andere rol. De nogal mechanische invulling of interpretatie daarvan is doorgaans dat de politiek verantwoordelijk is voor het ‘wat’ (de substantiële rationaliteit) en de ambtelijke organisatie voor het ‘hoe’ (de functionele rationaliteit). Deze rollen zijn in de praktijk niet volledig van elkaar te scheiden. Vaak zijn ambtenaren betrokken bij beleidsdoelstellingen en de politieke discussie richt zich niet zelden (ook) op instrumenten en uitvoering. Toch weerspiegelen deze functies een helder patroon van arbeidsdeling dat dominant is voor de wijze waarop veel ambtenaren en politici hun werk inrichten. Van Thijn (1997: 10) spreekt daarom van twee verschillende werelden. Een tweede structuurprincipe van de departementale organisatie is de lijn-stafstructuur. In het organogram van een departement is dit beginsel duidelijk herkenbaar. Van beleidsmedewerker tot directeur-generaal (of secretaris-generaal, afhankelijk van het model) loopt een duidelijke lijn van (inhoudelijke) verantwoordelijkheidsverdeling. De lijn wordt ondersteund door diverse staffuncties, soms samengevat onder de noemer ‘PIOFAH’ (Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Administratie, Huisvesting) of vergelijkbare andere noemers. Het principe van de lijn-stafstructuur representeert aldus de verantwoordelijkheidsverdeling: de medewerkers aan de basis zijn verantwoordelijk voor de eigen taak en het eigen beleidsterrein (of aspect daarvan), naarmate de lijn naar ‘boven’ wordt gevolgd groeit de verantwoordelijkheid in de breedte. Een directeur-generaal is verantwoordelijk voor datgene wat er in het directoraat-generaal gebeurt. Staforganen hebben geen eigen (lijn)verantwoordelijkheid, maar staan ten dienste van de verantwoordelijkheid van lijnmanagers. Stafafdelingen zijn dan ook vooral bezig met het ontwikkelen van methodieken en hulpmiddelen om de beheersing door of de verantwoordelijkheid van de lijnmanager gestalte te geven. In sommige gevallen worden vanwege praktische redenen (bijvoorbeeld schaalvoordelen) specifieke deskundigheden gebundeld in een stafafdeling. Juridische zaken is hiervan een voorbeeld. Voor het functioneren van de organisatie is de lijn-stafstructuur wezenlijk: de ‘inhoud’ vindt plaats in de lijn, de manager beheerst de ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 8
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN onderdelen onder zich en de ondersteuning van de organisatorische beheersing en het organisatorisch functioneren is een stafactiviteit. Een derde structuurprincipe van de departementale organisatie is de beleidsgerichte indeling. Zowel de departementale hoofdstructuur als de interne structuur van departementen zijn vooralsnog voornamelijk ingericht op basis van het analytische onderscheid in verschillende beleidsterreinen. Ieder organisatieonderdeel is verantwoordelijk voor een specifiek beleid of een (analytisch) te onderscheiden deel daarvan. Het ministerie van VROM is, zoals de naam al aangeeft, verantwoordelijk voor volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer. Deze beleidsterreinen zijn ondergebracht in afzonderlijke directoraten-generaal. De splitsing van deze beleidsterreinen in verschillende ‘deelbeleiden’ representeert doorgaans de structuur van het desbetreffende directoraat-generaal. De beleidsgerichte indeling heeft tot een aanzienlijke profileratie van (inter en intra)departementale overlegstructuren geleid. Maatschappelijke vraagstukken hangen immers sterk samen, en met name in die samenhangen bevinden zich aanknopingspunten voor sturing of beïnvloeding door de overheid. Als de maatschappelijke samenhang niet wordt weerspiegeld in het beleid, neemt gemiddeld genomen de effectiviteit van dat beleid af. In veel gevallen zijn overlegstructuren ontoereikend, zo blijkt uit de bloeiende praktijk van reorganisaties en nieuwe structuren. Met name gemeenten, die direct met de maatschappelijke samenhan gen worden geconfronteerd, experimenteren met nieuwe structuren. Zo hebben sommige gemeenten een ‘estafettemodel’ ontwikkeld. Er wordt dan bijvoorbeeld een onderscheid gemaakt in strategie, beleidsontwikkeling, uitvoering en toezicht (of evaluatie), waarbij de verschillende afdelingen die hiervoor verantwoordelijk zijn telkens aan elkaar ‘estafettestokjes’ doorgeven. Door de verantwoordelijkheden op deze manier te verdelen wordt getracht een samenhangende benadering in alle fasen van de beleidscyclus te stimuleren. Ook bij departementen vindt steeds vaker een scheiding plaats tussen beleidsontwikkeling, beleidsuitvoering en toezicht of inspectie. Dergelijke reorganisaties gaan soms gepaard met integratie van de beleidsgerichte functies (denk bijvoorbeeld aan de integratie van VROM-inspecties). Een aantal grote gemeenten is ‘gekanteld’ en kiest voor een structuur waarin meer of minder radicaal burgers centraal worden gesteld. Dat kan door ze in verschillende rollen te onderscheiden (als klant, als wijkbewoner en als stedelijke citoyen). De structuur van de gemeentelijke organisatie is dan gebaseerd op het onderscheid in publiekszaken, wijkzaken en stadszaken. In alle gevallen blijkt overigens dat de behoefte aan overlegstructuren blijft bestaan: wederom worden de verantwoordelijkheden immers zodanig gescheiden dat onvoldoende recht wordt gedaan aan maatschappelijke samenhangen, en wederom worden hulpstructuren in het leven geroepen om in deze lacunes te voorzien. De definitieve oplossing die tegelijkertijd omvattend, samenhangend en frictieloos is, bestaat niet, hoewel ‘structuurdenkers’ ons soms doen geloven dat dit wel zo is. Iedere structuur veroorzaakt eigen lacunes, spanningen en fricties.
1.5 CULTUUR VAN OVERHEIDSORGANISATIES Voor wat betreft de structuurprincipes lijkt een overheidsorganisatie in bepaalde opzichten op marktorganisaties. Talloze marktorganisaties maken ook gebruik van een lijn-stafstructuur en in veel marktorganisaties is een vergelijkbare verdeling van (inhoudelijke) verantwoordelijkheden te herkennen. Het onderscheid tussen politiek en bureaucratie kennen marktorganisaties niet. De scheiding tussen eigendom (aandeelhouders) en (raad van) bestuur bij structuurondernemingen zou daarvan nog wel iets weg kunnen hebben, maar de verschillen met de dichotomie politiek/bestuur zijn groter dan de overeenkomsten. Hoewel overheidsorganisaties voor wat betreft hun structuur dus nog wel ten dele ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 9
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN parallel lopen met marktorganisaties (die voor veel organisatietheoretici het uitgangspunt zijn), is er op cultureel niveau sprake van aanzienlijke verschillen. Een nuttig hulpmiddel om inzicht te krijgen in de cultuur van overheidsorganisaties biedt het werk van Jane Jacobs (1992). Zij onderscheidt twee morele syndromen om marktculturen en bestuursculturen van elkaar te onderscheiden: het handelssyndroom en het wachterssyndroom. De syndromen kunnen aan de hand van de volgende karakteristieken van elkaar worden onderscheiden. Schema 1. Karakteristieken van verschillende morele syndromen
HET HANDELSSYNDROOM
HET WACHTERSSYNDROOM
VERMIJD GEWELD MAAK VRIJWILLIGE AFSPRAKEN
VERMIJD HANDELDRIJVEN TREED STRIJDBAAR OP
WEES EERLIJK
WEES GEHOORZAAM EN GEDISCIPLINEERD
WERK GOED SAMEN MET VREEMDEN EN ONBEKENDEN CONCURREER
HOUD VAST AAN DE TRADITIE EERBIEDIG DE RANGORDE
KOM CONTRACTEN NA WEES INITIATIEFRIJK EN ONDERNEMEND
WEES TROUW NEEM WRAAK
STA OPEN VOOR CREATIVITEIT EN VERNIEUWINGEN
PLEEG BEDROG OM HET DOEL TE BEREIKEN
WEES DOELMATIG BEVORDER HET GERIEF EN HET GEMAK
MAAK RIJKELIJK GEBRUIK VAN VRIJE TIJD GEBRUIK VEEL UITERLIJK VERTOON
GA TEGEN ANDEREN IN OM HET DOEL TE BEREIKEN INVESTEER VOOR DE WINST
WEES VRIJGEVIG SLUIT ANDEREN BUITEN
WEES IJVERIG
WEES VOLHARDEND
WEES ZUINIG WEES OPTIMISTISCH
AANVAARD HET LOT HOUD DE EER HOOG
Bron: Jacobs, 1992: 236-237 Hoewel de syndromen in de karakteristieken scherp (en min of meer extreem) zijn omschreven en er in de organisatorische praktijken sprake is van overlappingen en vloeiende overgangen, maakt het schema duidelijk dat het gaat om twee radicaal verschillende culturen. In het handelssyndroom staat permanente beweging voorop: initiatief en ondernemerschap worden positief gewaardeerd, net als creativiteit en vernieuwing. Deze ‘deugden’ zijn belangrijk om de beweging voortdurend gaande te houden. Om de beweging in goede banen te geleiden zijn vrijwillige afspraken nodig, maar ook concurrentie en eerlijkheid. Optimisme, behoefte aan verbetering van het eigen lot en het zelf in handen nemen daarvan zijn kenmerkend voor wat Jacobs het handelssyndroom noemt. Rust en behoud zijn daarentegen kenmerkend voor het wachterssyndroom. Het bevorderen van stabiliteit krijgt daarin gestalte door de rangorde en de traditie te eerbiedigen, door de eer hoog te houden en trouw te blijven aan bestaande verhoudingen. Handel drijven is in dit syndroom verwerpelijk, omdat het hebzucht en winstbejag in de hand werkt. Eer en trouw zijn kenmerkend voor de sociale verhoudingen; handel drijven en ondernemerschap bedreigen dergelijke verhoudingen. Beide syndromen staan haaks op elkaar: wat in het ene syndroom goed is, wordt in een ander syndroom verworpen of geminacht. Toch komen beide syndromen voor in een gemiddelde departementale organisatie. Hoewel theoretisch verwacht mag worden dat het wachterssyndroom domineert (gezien de betekenis van de staat en de manier waarop ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 10
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN deze is vormgegeven), zijn er allerlei pogingen ondernomen om het handelssyndroom binnen overheidsorganisaties te stimuleren. In dit opzicht is de departementale cultuur een mengvorm. Overigens spreekt Jane Jacobs bij mengvormen in het algemeen over ‘monsterlijke’ constructies, die het in zekere zin in zich dragen om uiteindelijk te perverteren.
1.6 DE BUREAUCRATISCHE CULTUUR In de bureaucratietheorie komen de cultuur en de structuur van de overheidsorganisatie op een fundamenteel niveau samen. Het wachterssyndroom is in een bureaucratie structureel verankerd en tot een bepaalde hoogte vervolmaakt. Stabiliteit en voorspelbaarheid zijn dan ook wezenskenmerken van de bureaucratische organisatie. Hoewel de bureaucratietheorie die Max Weber aan het begin van de vorige eeuw ontwikkelde door velen is aangevuld, blijft de kern van deze theorie immer nog houdbaar en illustratief als het gaat om de cultuur en de structuur van overheidsorganisaties. Voor Weber is de bureaucratie een uitdrukking van een bepaalde vorm van gezag, namelijk rationeel of legaal gezag. Rationeel gezag berust op formele normenstelsels; het is gezag dat aan wetten wordt ontleend. Traditioneel gezag claimt legitimiteit op basis van geloof in de heiligheid van de traditie, terwijl charismatisch gezag is gebaseerd op het geloof in de buitengewone eigenschappen van een persoon. Rationeel of legaal gezag is gebaseerd op wetten, en kan het meest effectief en efficiënt worden uitgeoefend met behulp van een bureaucratie. Voor deze vorm van gezag is het bureaucratische ideaaltype technisch superieur in termen van effectiviteit en efficiëntie. Alleen in een specifieke context komt de technische superioriteit van de bureaucratie overigens goed tot zijn recht. Bureaucratisering biedt maximale mogelijkheden voor specialisatie aan de hand van zuiver objectieve overwegingen. Individuele taken worden toebedeeld aan functionarissen die daarvoor zijn opgeleid en hun expertise ook voortdurend verder ontwikkelen. Daartoe moet de organisatie functioneren aan de hand van ‘(bere)kenbare regels’, zonder aanzien des persoons. De bureaucratie kan zich perfectioneren naarmate deze meer wordt gedehumaniseerd. Als organisatievorm heeft het bureaucratische ideaaltype verschillende kenmerken (Weber, 1956/1922; ook Albrow, 1970; Vroom, 1980; Frissen, 1989). Uitgangspunt is het principe van ‘geordneten behördlichen Kompetenzen’, die worden gereguleerd door wetten of administratieve richtlijnen. Dit principe heeft drie elementen. In de eerste plaats betekent het dat de reguliere activiteiten in het kader van de doelstellingen van de bureaucratie aan functionarissen worden toebedeeld als ambtelijke plichten. Daarnaast is de autoriteit om opdracht te geven op een stabiele manier verspreid in de organisatie. Die autoriteit is strikt afgebakend door vastgelegde regels met betrekking tot het gebruik van dwang en sancties. Een laatste element van het principe van gereguleerde competenties is dat het vervullen van de bureaucratische verplichtingen en het uitoefenen van bureaucratische bevoegdheden alleen aan personen wordt opgedragen die daarvoor volgens algemene regels zijn gekwalificeerd. In het domein van de staat constitueren deze elementen tezamen een ‘Behörde’. Hiërarchische principes en beroepsinstanties wijzen op een eenduidig systeem van bovenen onderschikking waarin de lagere bureaus onder het gezag staan van de hogere. Een dergelijk systeem biedt ondergeschikte bureaus de mogelijkheid om tegen hun ‘meerderen’ in beroep te gaan bij het daarboven staande bureau, uiteraard via een geformaliseerd systeem van beroep. Een volwassen bureaucratie is uiteindelijk monocratisch georganiseerd. Het management van de bureaus is gebaseerd op geschreven documenten, die ook in de organisatie worden bewaard. Het eigenlijke ‘bureau’ (of Kontor) bestaat dus uit een hoeveelheid functionarissen en geschreven documenten. Handelingen en acties van de bureaucratie worden schriftelijk vastgelegd, en zowel tussen bureaus onderling als tussen ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 11
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN de bureaucratie en de buitenwereld wordt schriftelijk gecommuniceerd. De bureaucratie is daarom ook wel eens omschreven als ‘papers in motion’. Leiding geven aan een bureau veronderstelt doorgaans een grondige training in de betreffende specialisatie. Frissen (1989: 79) spreekt bij dit kenmerk van professionele kwalificaties: voor elke functie is een via vakopleiding te verkrijgen kwalificatie vereist. Een ontwikkelde bureaucratie eist de volledige werkcapaciteit van de functionaris, ongeacht het feit dat sprake is van een gelimiteerd aantal uren. De voltijdse functies in een bureaucratie plaatst Weber tegenover de ‘oude’, prebureaucratische situatie waarin de officiële functies slechts als nevenactiviteit werden bedreven. Het management van een bureau volgt algemene regels, die min of meer stabiel en uitputtend zijn. De regels zijn kenbaar, en kennis van deze regels behoort tot de expertise van een functionaris. Bij de regels kan onder meer worden gedacht aan het recht of aan regels van administratief management. Het regelgeleide karakter van de bureaucratie gaat verder dan alleen het management. De bureaucratie, zo zagen we, is een uitdrukking van regelgerichtheid en regelgeleidheid. Zowel in het externe als in het interne functioneren is de bureaucratie op regels georiënteerd.
1.7 ‘RECHTSSTATELIJKE’ CRITERIA Redenerend vanuit het bureaucratische karakter van overheidsorganisaties en het verband tussen bureaucratie en rechtsstaat (waarbij bureaucratie en staat van het recht een ‘Wahlverwandtschaft’ vertonen) komen Bovens en Scheltema (1999) tot vijf rechtstatelijke criteria voor de beoordeling van organisatorische arrangementen in het openbaar bestuur. De criteria drukken bestaande waarden uit, die onder meer verankerd zijn in de departementale structuur en cultuur. Ze geven dus inzicht in de structuur en cultuur van overheidsorganisaties door onderliggende waarden te benoemen. In de eerste plaats gaat het om democratische legitimatie. Naast de eis van algemeen (passief en actief) kiesrecht heeft democratische legitimatie volgens Bovens en Scheltema te maken met democratische sturing en democratische verantwoording. Democratische sturing betekent dat vertegenwoordigende lichamen richting moeten kunnen geven aan het overheidsoptreden; democratische verantwoording houdt in dat de vertegenwoordigende lichamen in staat moeten zijn om achteraf het overheidsoptreden te kunnen controleren. Een tweede rechtsstatelijke eis aan overheidsorganisaties is rechtsgelijkheid: het beginsel dat gelijke gevallen ook gelijk behandeld dienen te worden. Dit beginsel wordt bevorderd via het legaliteitsbeginsel (dat onder meer impliceert dat het handelen van de overheid in het recht gegrond is), via de scheiding van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, via de scheiding van politiek en bestuur binnen de uitvoerende macht en via het gelijkheidsbeginsel. Ook rechtszekerheid is een criterium voor de beoordeling van overheidsorganisaties. Uitgangspunt is dat burgers een zo groot mogelijke zekerheid moeten hebben omtrent hun rechten en plichten tegenover de overheid. Dit beginsel valt eveneens in meerdere eisen uiteen. De eis van legaliteit wordt meestal uitgelegd als de eis dat al het overheidsoptreden in beginsel een wettelijke grondslag dient te hebben. De eis van kenbaarheid van regels is hier nauw mee verbonden, maar ook het verbod op terugwerkende kracht is hiermee verbonden.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 12
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN Bovens en Scheltema sluiten af met de eisen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Overheidsorganisaties moeten zo doelmatig mogelijk worden ingericht; eveneens moeten ze bijdragen aan de democratisch geformuleerde doelstellingen. Teneinde de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitvoering van de publieke taak te garanderen kent het recht een aantal voorzieningen, zoals openbaarheid van bestuur en de formele beginselen van behoorlijk bestuur. Ook de inrichting van het bestuursapparaat (met name de scheiding tussen politiek en bestuur), alsmede de aanwezigheid van adviserende en toezichthoudende organen dragen bij aan de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het openbaar bestuur. Hoewel de ‘criteria’ tot op zekere hoogte parallel lopen, is de combinatie van criteria in essentie spanningsvol. De criteria wijzen immers deels in verschillende richtingen. Soms gaat de doeltreffendheid van het beleid ten koste van de rechtsgelijkheid, terwijl in andere gevallen doelmatigheid ondergeschikt wordt gemaakt aan rechtszekerheid. In ieder organisatorisch arrangement in het openbaar bestuur zijn de onderliggende waarden wel te herkennen, maar de specifieke ‘waardenmix’ verschilt per organisatie en kan ook in de loop van de tijd sterk verschillen. In het ‘new public management’ ligt het accent op doeltreffendheid en doelmatigheid, terwijl in de periode voordat ‘public management’ z’n intrede deed waarden als rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en (vooral) democratische legitimatie werden benadrukt. De onderliggende waarden zijn te gebruiken als hulpmiddel om inzicht te krijgen in de cultuur en de structuur van de betreffende overheidsorganisatie: in de specifieke mix die aan het concrete organisatorische arrangement ten grondslag ligt manifesteert zich de cultuur van de organisatie.
1.8 DE VROM-PRAKTIJK ALS INGANG Op verschillende manieren hebben we in deze inleiding duidelijk gemaakt dat ICT geen geïsoleerd fenomeen is, los van de praktijken in de organisaties waarin het wordt ontwikkeld en toegepast. ICT is in het openbaar bestuur vormgegeven en ontwikkeld vanuit de waarden en structuren die in de organisaties besloten liggen. In dit hoofdstuk hebben we verschillende hulpmiddelen beschreven waarmee de departementale structuren en culturen kunnen worden geanalyseerd. Tegelijkertijd is ICT niet uitsluitend een exponent van de sociale praktijken. ICT oefent namelijk in bepaalde opzichten ook autonoom invloed uit op deze praktijken. Frissen (1989) neemt een versterking van de bureaucratische cultuur waar als gevolg van informatisering. Zuurmond (1994) voorziet de opkomst van infocratieën als gevolg van ICT. Kennelijk is ICT niet zonder meer een verlengstuk van bestaande praktijken, maar ook een hefboom voor veranderingen daarin. Dat geldt zowel voor structuren als voor culturen. Bepalend voor de wisselwerking tussen ICT enerzijds en de structuur en de cultuur van de organisatie anderzijds is het zogenaamde ‘sociaal filter’. Dat kan breed worden opgevat. Het gaat om de structuren, de culturen, maar ook de juridische en politieke arrangementen die bemiddelen tussen ICT en de organisatie. ICT wordt nooit in een vacuüm ontwikkeld en toegepast, en het komt er op aan inzicht te krijgen in de ‘bias’ of vooringenomenheid van het sociaal filter in een specifieke situatie. Vervolgens is het de vraag wat ICT betekent voor het sociaal filter als zodanig, omdat de introductie van ICT het filter ook zelden onberoerd laat. Vanuit de theorie hebben we in dit hoofdstuk enkele ingrediënten van zo’n filter verkend. In deze studie onderzoeken wij het sociaal filter van het Ministerie van VROM. Dat doen wij vanuit verschillende ingangen. In de eerste plaats richten we de aandacht op de structuur, de cultuur en het ICT-gebruik bij het Ministerie van VROM (hoofdICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 13
1. ANALYSEKADER EN (THEORETISCHE) VERTREKPUNTEN stuk twee). Met dat hoofdstuk proberen we inzicht te krijgen in het type ICT dat gebruikt wordt door de afzonderlijke organisatieonderdelen van VROM en dit in verband te brengen met hun structuren en culturen. Daarna nemen we in hoofdstuk drie enkele vernieuwende VROM-praktijken onder de loep en verbinden deze met ICT. Als ‘spiegel’ voor de VROM-organisatie beschrijven we vervolgens aan de hand van de literatuur het concept van virtuele organisatiepatronen. Op basis van deze patronen en de verbinding met netwerktechnologie komen wij tot enkele lessen en vraagstukken voor de VROM-organisatie (hoofdstuk vijf). Uit de analyse destilleren we ten slotte strategische vragen en opties voor de manier waarop ICT en het internet benut kunnen worden voor de ontwikkeling van de VROM-organisatie.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 14
2. HET MINISTERIE VAN VROM
2. HET MINISTERIE VAN VROM 2.1 DE ACHTERGROND In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de structuur en de cultuur van het ministerie van VROM en de inzet van ICT binnen dit ministerie. Zoals alle ministeries wordt ook het ministerie van VROM van oudsher gekenmerkt door een in oorsprong bureaucratische organisatievorm. De bureaucratische organisatievorm kan worden begrepen als een tastbaar uitvloeisel van het proces van bureaucratisering. Bureaucratisering dient hierbij te worden opgevat als een doorlopend proces, onderdeel uitmakend van het rationaliserings- of moderniseringsproces, waarbij steeds meer delen van de maatschappelijke werkelijkheid onderwerp van besturing en beheersing vormen (Zuurmond, 1994: 21). Als direct gevolg van onder andere de mogelijkheden van moderne technologie of op enigerlei wijze hierdoor mede mogelijk gemaakt, voltrekken zich momenteel vele ontwikkelingen in de maatschappij en de organisatie van de overheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om veranderingen in de samenleving, zoals: emancipatie en individualisering: de mondige burger; ■ horizontalisering: de ‘netwerksamenleving’ ■ informatisering: de kennismaatschappij ■ technologisering: de risicomaatschappij ■ internationalisering: de ‘ontgrensde’ samenleving en om veranderingen binnen bestuur en overheid, die gericht zijn op: ■ de rolopvatting en werkwijze van de overheid; ■ de organisatie van de rijksdienst; ■ de ambtelijke professie (zie voor een uitgebreidere beschrijving Ministerie van BZK, 1999). De conclusie die bijvoorbeeld het ministerie van BZK naar aanleiding van deze ontwikkelingen trekt, is dat ze allemaal tezamen leiden tot een ‘toenemende spanning tussen de verwachtingen die de maatschappij en politiek van de overheid koesteren, en de mogelijkheden die de overheid – gegeven de maatschappelijke ontwikkelingen – heeft om deze verwachtingen volledig waar te maken’ (BZK, 1999: 18). Ook het ministerie van VROM heeft hiermee te maken. Dit uit zich in (permanente) aanpassingen, experimenten en veranderingen in zowel de structuur als de cultuur van het ministerie. Doel hiervan is recht te blijven doen aan de eerder genoemde maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkelingen die zich in algemene zin binnen de overheid afspelen. Op deze manier dient de legitimiteit en vooral ook de effectiviteit van het handelen van het ministerie gewaarborgd te worden. In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van de structuur en de cultuur van het ministerie op dit moment, gevolgd door een beschrijving van de toepassing van ICT zoals die binnen het ministerie plaatsvindt.
2.2 HET ZELFBEELD VAN VROM Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer beschikt over een website (www.minvrom.nl) die informatie verstrekt over de identiteit en het handelen van VROM. Op basis van de informatie van deze website kan het volgende zelfbeeld van VROM worden opgemaakt: MISSIE EN RICHTLIJNEN De missie van het ministerie luidt ‘de zorg voor een duurzame kwaliteit van de leefomgeving’. Deze missie wordt ieder jaar in de begroting van VROM vertaald in uitgangspunten voor het beleid. De belangrijkste richtlijnen voor VROM zijn: ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 18
2. HET MINISTERIE VAN VROM ■ vrijheid in verantwoordelijkheid: zelf richting geven aan het bestaan zonder de gevolgen af te wentelen op andere mensen ■ duurzame ontwikkeling: zodanig omgaan met ruimte, energie, grondstoffen en natuur dat toekomstige generaties niet onevenredig belast worden; ■ verscheidenheid; ■ kwaliteit van de leefomgeving ■ sociale rechtvaardigheid: aansluiten bij de wensen en verlangens van mensen, maar ook rekening houden met zwakkeren in de samenleving STRATEGIE EN WERKWIJZE VROM probeert zijn ambities en doelstellingen te realiseren door: ■ het verwoorden van zijn visie, meestal in de vorm van nota’s ■ het maken van wetten en regelgeving, in samenspraak met maatschappelijke partners; ■ handhaving van de regelgeving door middel van inspectie of (laten) controleren van de uitvoering; ■ verstrekken van subsidie aan organisaties en particulieren; ■ agenderen van onderwerpen en standpunten die vanuit het oogpunt van VROM belangrijk zijn voor de samenleving. In het zelfbeeld is VROM geen uitvoeringsinstantie, maar vooral een beleidsmaker die voorwaarden en kaders voor anderen schept. Dat doet VROM door te sturen, consulteren, reageren, faciliteren, delegeren, controleren, stimuleren en inspireren. De beste karakterisering is die van VROM als een netwerk-ministerie, dat als een spin in het web zit dat samenleving heet, aldus het zelfbeeld. DE ORGANISATIE VROM bestaat uit zes hoofdonderdelen: ■ de Rijksplanologische Dienst (RPD); De RPD is verantwoordelijk voor de nationale ruimtelijke hoofdstructuur en schept voorwaarden om de schaarse ruimte in te richten. Ze ontwikkelt ruimtelijk beleid voor Nederland en ziet toe op de uitvoering ervan. ■ het Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting (DGVH) DGVH is verantwoordelijk voor goed en betaalbaar wonen in een duurzame en leefbare woonomgeving. Het deelt deze verantwoordelijkheid met gemeenten, woningcorporaties en andere partners in de volkshuisvesting. DGVH schept randvoorwaarden voor gemeen ten en corporaties, verstrekt subsidies en ziet toe op de uitvoering en handhaving van het beleid. ■ het Directoraat-Generaal Milieubeheer (DGM) DGM verzorgt de coördinatie en de regie van het milieubeleid. Dit doordat ze condities schept en randvoorwaarden stelt voor een duurzaam beheer van het milieu. De inspecties milieuhygiëne zien toe op de naleving en handhaving van de milieuregelgeving. ■ de VROM-inspectie De VROM inspectie is een DG-in-oprichting waarin alle inspecties van VROM en de dienst Recherchezaken tezamen zullen komen. Nu zijn de inspecties van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieuhygiëne nog gescheiden georganiseerd maar werken ze wel al samen. De reorganisatie van de inspectie is naar verwachting in 2002 gereed. ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 19
2. HET MINISTERIE VAN VROM ■ de Rijksgebouwendienst (Rgd); De kerntaak van de Rgd is het zorgen voor passende huisvesting van de rijksoverheid. Speerpunten van beleid zijn het bevorderen van duurzaamheid in de utiliteitsbouw, de ontwikkeling van innovaties in de kantorenbouw en het stimuleren van vernieuwingsimpulsen in de binnensteden. ■ de Centrale Sector. In de Centrale Sector zijn de directies ondergebracht die de bewindslieden adviseren, specialistische ondersteuning bieden en concerntaken vervullen. VROM voert ook het secretariaat voor een aantal adviesraden van het kabinet. Hierbij gaat het om de VROM-Raad, de WaddenAdviesRaad en de Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek (RMNO). Bovendien voert het ministerie het secretariaat voor de Huurcommissies (deze commissies treden op als scheidsrechter bij huurgeschillen). In de dagelijkse praktijk heeft VROM veel te maken met een aantal andere adviesraden en zelfstandige bestuursorganen. De belangrijkste zijn: ■ Het Kadaster; ■ Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting; ■ Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (Stab); ■ Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM); ■ Stichting Ravi overlegorgaan voor vastgoedinformatie.
2.3 NADERE TYPERING VAN DE VROM-STRUCTUUR EN -CULTUUR In deze paragraaf wordt het ministerie van VROM getypeerd aan de hand van enkele structurele en culturele kenmerken. Deze kenmerken zijn geclusterd op basis van een drietal dimensies, te weten algemene departementale dimensies, VROM-specifieke dimensies en dimensies die het openbaar bestuur in het algemeen betreffen.
2.3.1 ALGEMENE DEPARTEMENTALE DIMENSIES SCHEIDING POLITIEKE EN AMBTELIJKE LIJN Net als bij andere ministeries is ook binnen het ministerie van VROM deze scheiding terug te vinden. De algemene scheidingslijnen zoals de verschillen in rechtspositie en verantwoordingspatronen gelden uiteraard ook binnen VROM. In het eerste hoofdstuk is in dit kader verwezen naar Van Thijn die het had over het bestaan van twee verschillende werelden wanneer het gaat om politiek en de ambtenarij. Kijkend vanuit dit punt naar de verschillende onderdelen binnen VROM valt vooral DGVH op. In tegenstelling tot de andere onderdelen, kent het beleidsterrein van DGVH, de volkshuisvesting, namelijk een ‘eigen’ staatssecretaris. Door verschillende respondenten is aangegeven dat hierdoor de band tussen politiek en ambtenarij hechter is dan bij de andere VROM-onderdelen. Dit leidt tot een duidelijke eigen positie binnen het ministerie en hiervan afgeleid een eigen cultuur die kan worden getypeerd als redelijk gesloten (zie verder). ONDERSCHEID LIJN EN STAF In totaal zijn bij VROM zo’n 4000 mensen werkzaam. Van de 4000 medewerkers van VROM zijn er ongeveer 800 werkzaam bij de CS. Van deze 800 zijn er ongeveer 300 werkzaam bij de concernstaf, de overige 500 zijn vooral werkzaam in de uitvoering en de facilitering. De CS ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 20
2. HET MINISTERIE VAN VROM is dus groot, maar vergeleken met andere departementen is VROM qua omvang van het aantal staffuncties niet uitzonderlijk. Wat opvalt in vergelijking met andere ministeries is dat de staffuncties binnen VROM met name ook centraal zijn georganiseerd. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het binnen de CS veelal gaat om specifieke expertise, met name in de expertdiensten (zie verder). Door deze diensten centraal onder te brengen in de CS wordt voorkomen dat er versnippering plaatsvindt. Zodoende wordt door deze bundeling van expertise de integratie en de uniformiteit van het beleid en de wetgeving bevorderd. Nadeel van deze centralisatie is dat er soms een betrekkelijk grote afstand ontstaat tot het beleid zoals dat in de verschillende VROM-onderdelen wordt ontwikkeld. Hierdoor moet er in de praktijk voor worden gewaakt dat er een juiste verhouding blijft bestaan tussen centraal en decentraal. Zo is er afgelopen jaar bijvoorbeeld geconstateerd dat er een kloof aan het ontstaan was tussen de Directie Juridische Zaken en de inhoudelijk georiënteerde onderdelen van het ministerie. Als oplossing hiervoor heeft men gekozen voor het aanstelling van beleidsjuristen bij de verschillende onderdelen om zodoende de kloof tussen inhoud van het beleid en de hiermee samenhangende wetgeving te verkleinen. De verhouding tussen de inhoudelijke onderdelen van het ministerie en CS, oftewel tussen lijn en staf, verschilt sterk per functie. Zo is de invloed van de directeur Financiën ten aanzien van de onderdelen groter dan die van bijvoorbeeld Personeel of Informatie en Organisatie. De reden hiervan is dat hij onder andere de Comptabiliteitswet, het ministerie van Financiën en de nodige middelen ‘achter zich heeft staan’. Verder wordt de verhouding tussen lijn en staf voor een belangrijk deel bepaald door de onderdelen zelf. Sommige onderdelen zijn voorschrijvend van aard en zien de bemoeienis van CS dan al snel als storend, andere zoeken het meer in samenwerking met en tussen de onderdelen en de CS. In het verleden is sterk ingezet op integraal management als sturingsconcept binnen VROM. Dat betekende dat er binnen de afzonderlijke onderdelen meer samenhang is ontstaan. Tegelijkertijd is de verkokering tussen deze onderdelen, en dus ook tussen lijn en staf, toegenomen. Hieraan probeert men met grootschalige cultuurtrajecten weer wat aan te veranderen (Pegasus is een voorbeeld van zo’n traject). ORGANISATORISCHE INDELING De verschillende beleidsterreinen van VROM (volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer) zijn ondergebracht in een afzonderlijke organisatorische eenheden, respectievelijk DGVH, RPD en Rgd en DGM. Deze worden ondersteund door een gemeenschappelijke inspectiedienst (in oprichting) en door de Centrale Sector. De wijze waarop de onderdelen intern zijn georganiseerd verschilt per onderdeel. Zo kent de Rgd, in tegenstelling tot de overige onderdelen, een geografische hoofdindeling. DGM en DGVH daarentegen zijn gebaseerd op een indeling naar de verschillende beleidsthema’s. In het geval van DGM gaat het hierbij bijvoorbeeld om de volgende thema’s op het terrein van het milieu: stoffen, klimaatverandering en industrie, bodem, water, landelijk gebied, milieu en verkeer en bestuur en strategie. Lange tijd is DGM georganiseerd geweest aan de hand van verschillende soorten milieuproblemen, maar op dit moment wordt de organisatie gekanteld naar een indeling die gebaseerd is op een overkoepelend thema (duurzame ontwikkeling) dat vanuit verschillende doelgroepen (bijvoorbeeld industrie, bedrijven en burgers) wordt benaderd (zie verder). ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 21
2. HET MINISTERIE VAN VROM De Centrale Sector bestaat uit zo’n twintig verschillende directies die uiteenvallen in verschillende hoofdtyperingen. Het gaat hierbij om de klassieke concernstaf-achtige directies (bijvoorbeeld Personeel, Financiën, Informatie en Organisatie, Bureau SG en de Account.antsdienst) en de facilitaire diensten (bijvoorbeeld Archieven, Catering, Gebouwenbeheer en Bewaking). Daarnaast vallen de expertdiensten onder de CS (de Juridische dienst en de dienst Voorlichting en Communicatie) als ook enkele meer projectmatige onderdelen, zoals duurzaam bouwen en het startersproject. Ten aanzien van de organisatorische indeling kan worden opgemerkt dat veel van de onderdelen van het ministerie bezig zijn met het aanpassen van de eigen interne organisatiestructuur- en cultuur of hier momenteel over denken. De bovenbeschreven omslag van DGM is hiervoor exemplarisch. De algemene trend die hierin kan worden herkend is dat waar voorheen de organisatiestructuur vaak was gebaseerd op een thematische indeling, daar nu steeds vaker wordt gekozen voor het laten aansluiten van de organisatie op de problemen van de burgers op de verschillende beleidsterreinen. In feite komt dit neer op een omslag van aanbodgericht denken naar vraaggericht denken waarbij de burger centraal wordt gezet. Doel van deze kanteling van de organisatie is het beter toegerust zijn voor het klantgericht of burgergericht werken. ONDERSCHEID TUSSEN SPECIALISTEN VS GENERALISTEN De klassieke bureaucratische organisatie kent een piramidale opbouw. Dit wil zeggen dat naar mate men op een hoger hiërarchisch niveau in de organisatie komt de verantwoordelijkheid meer geconcentreerd wordt. Samenhangend met deze verantwoordelijkheidsverdeling loopt de behoefte aan informatie. Naarmate men hoger in de organisatie komt neemt de behoefte aan procesmatige informatie in plaats van inhoudelijke informatie en de behoefte aan geaggregeerde informatie toe. Met andere woorden: de top van de organisatie wordt vooral gevormd door generalisten, terwijl de ‘werkvloer’ vooral het domein is van specialisten. Lange tijd is dit beeld ook binnen VROM erg herkenbaar geweest, met name de positie van de specialisten. Van oudsher geldt dat binnen de onderdelen, met name DGM en DGVH, erg veel betrokken specialisten aan het werk waren. Waar het bij DGVH vooral ging om sociaal bewogen ‘volkshuisvesters’ zoals ze in interviews wel zijn getypeerd, daar ging het bij DGM vooral om sterk vakinhoudelijke en erg bij het milieu betrokken medewerkers, doorgaans ingenieurs die zich richten op een bepaald deel van het milieubeleidsveld. Dit klassieke beeld is nu aan verandering onderhevig. Onder druk van de eerder genoemde externe ontwikkelingen, kiest men binnen de onderdelen nu veelal voor een andere organisatorische indeling dan vroeger, hetgeen gevolgen heeft voor de positie van de specialisten. Vanuit de gedachte dat het ontwikkelen en uitvoeren van beleid veel meer samen met in plaats van tegenover de samenleving moet plaatsvinden, kiest men tegenwoordig veel meer voor een extern-georiënteerde doelgroepen benadering. De opstelling van de onderdelen in de richting van hun beleidsveld is daarmee minder dirigistisch aan het worden en het beeld van de overheid met een kennis- en daardoor machtsmonopolie binnen een beleidsveld verdwijnt langzaam maar zeker. Het gevolg hiervan is dat de generalisten meer vat krijgen op de onderdelen, in vergelijking met de specialisten. Het is echter een proces dat zich langzaam voltrekt omdat de praktijk duidelijk maakt dat de ‘oude’ specialisten-cultuur zich moeilijk en langzaam laat omvormen. SCHEIDING BELEIDSONTWIKKELING, -UITVOERING EN -HANDHAVING De beleidsketen wordt vaak uiteengelegd in de aspecten beleidsontwikkeling, uitvoering ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 22
2. HET MINISTERIE VAN VROM en handhaving. De scheiding tussen deze aspecten is ook binnen het ministerie van VROM terug te vinden. De onderdelen die onder het ministerie zijn gebracht richten zich veelal niet alleen op een eigen specifiek aandachtsveld, maar vaak leggen ze ook nog eens ieder een eigen accent op een bepaald (gecombineerd) aspect van de beleidsketen. De Rgd bijvoorbeeld, is een typische uitvoeringsorganisatie. In tegenstelling tot de meeste andere onderdelen van VROM rekent men het niet tot primaire taak om beleid te maken. Ook DGVH, en dan met name hierbinnen IBS, richt zich sterk op uitvoerende taken en wel de uitvoering van alle landelijke subsidieregelingen op het terrein van de volkshuisvesting. In totaal gaat het hierbij om ongeveer 32 regelingen, waarvan de huursubsidie verreweg de grootste is (2/3 van het totale beschikbare bedrag aan subsidie). De handhavingstaken komen uiteraard het meest sterk terug bij de inspecties en de dienst Recherchezaken. Om tot synergievoordelen te komen en om te komen tot een versterking van de handhaving van beleid en regelgeving, worden de inspecties Milieuhygiëne, Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting en de Dienst Recherchezaken, op termijn samengevoegd tot een nieuwe geïntegreerde VROM-inspectie. Tegelijkertijd worden de beleidstaken van de inspecties hierbij ondergebracht bij de meer beleidsgerichte onderdelen van het ministerie. De overige onderdelen van VROM, te weten DGVH, DGM en de RPD hebben een sterke focus op beleidsontwikkeling. De uitvoering van het beleid ligt in dit geval veelal niet bij het ministerie, maar bij de verschillende partners, zoals provincies, gemeenten, zbo’s en diverse soorten instellingen. De handhavingstaak is neergelegd bij de inspecties.
2.3.2. VROM-SPECIFIEKE DIMENSIES ALGEMENE VROM-CULTUUR In het voorgaande hoofdstuk is geconstateerd dat qua cultuur het wachterssyndroom zoals onderscheiden door Jane Jacobs, structureel verankerd is binnen de bureaucratie en tot op zekere hoogte vervolmaakt. Trefwoorden hierbij zijn dan stabiliteit en voorspelbaarheid. Uiteraard kent ook het ministerie van VROM de nodige mate van stabiliteit en voorspelbaarheid, maar opvallend is dat door veel respondenten de VROM-cultuur is getypeerd in termen die niet direct passen bij het wachterssyndroom. Door respondenten is aangegeven dat de cultuur van VROM in het algemeen zeer open is. Initiatieven vanuit de onderdelen worden omarmd vanuit het principe om duizend bloemen te laten bloeien. Hiermee samenhangend is overigens ook een negatief punt genoemd, namelijk dat de duizend-bloemen cultuur tevens ook kan leiden tot het zogenaamde ‘not invented here’-syndroom wat verbreding van nieuwe en succesvolle initiatieven naar de rest van de VROM-organisatie of naar andere onderdelen in de weg kan staan. Andere trefwoorden waarmee VROM-medewerkers de algemene VROM-cultuur typeren zijn: creatief, open voor experimenten, informeel en vernieuwend. Deze typering lijkt eerder aan te sluiten bij het handelssyndroom dan bij het wachterssyndroom. Dit lijkt derhalve op een ondersteuning van de — overigens eveneens in het vorige hoofdstuk — aangegeven stelling dat beide syndromen, tegelijkertijd, voorkomen in een organisatie. Meer inzicht ontstaat derhalve wellicht wanneer wordt gekeken naar de culturen van de afzonderlijke onderdelen CULTUUR BINNEN DE ONDERDELEN Ieder van de onderdelen binnen het ministerie kent een eigen specifieke cultuur die het ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 23
2. HET MINISTERIE VAN VROM gevolg is van onder andere het beleidsveld en het deel van de beleidsketen waar men zich op richt en de eigen specifieke geschiedenis en ontwikkeling van het desbetreffende onderdeel. Vanuit de wederopbouw was Volkshuisvesting lange tijd het belangrijkste onderdeel van het ministerie. De ruimtelijke ordening werd immers ingegeven door woningnood. De laatste jaren staat milieu sterker in de belangstelling. De cultuur binnen DGVH wordt hoofdzakelijk bepaald door de uitvoeringstaken die ze verricht (via de directie IBS). Uitvloeisel hiervan is dat DGVH vooral stuurt op capaciteit, wat zeer bepalend is voor de cultuur binnen DGVH. Deze kan in ieder geval voor IBS worden getypeerd als sterk bedrijfsmatig. Daarnaast wordt DGVH als geheel ook wel getypeerd als een vrij volgzaam onderdeel ten opzichte van de leiding van VROM. Men is bereid om richtlijnen van de ambtelijke top over te nemen. Tegelijkertijd wordt DGVH binnen VROM tevens ook gezien als een zeer gesloten front. Het is een groot onderdeel en men heeft een eigen staatssecretaris. Men wil alle functies binnen DGVH zelf vervullen. DGM kent een wat minder bedrijfsmatige cultuur dan DGVH. De cultuur van DGM is vooral bepaald door het feit dat van oudsher bij DGM sterk vakinhoudelijke en vooral ook bij het milieu betrokken medewerkers werken. Doorgaans zijn dit ingenieurs die veel verstand hebben van (een deel) van een beleidsthema op milieugebied. De cultuur van DGM is daarom dan ook ingegeven door concrete oplossingen voor milieuproblemen. Op basis hiervan is men van oudsher sterk intern georiënteerd en ook voorschrijvend en redelijk dirigistisch ten aanzien van de samenleving. De eerder beschreven kanteling waar men mee bezig is betreft de overgang van problemen naar het overkoepelende thema de duurzame ontwikkeling, bekeken vanuit verschillende doelgroepen. Dit moet leiden tot een duidelijke meer extern-georiënteerde cultuur. De resultaten van een in 1998/1999 uitgevoerde studie naar de cultuur van DGM onderschrijft in grote lijnen het bovenstaande beeld (Scheurs, 1999). Uit dit onderzoek komt naar voren dat DGM een redelijk resultaatgerichte cultuur kent (men heeft het gevoel dat alle medewerkers zich ieder dag maximaal inzetten), en men beschouwt zichzelf tevens ook meer mens- dan werkgericht. Verder typeren de medewerkers DGM als een professionele organisatie (het beroep is de belangrijkste factor voor de identiteit van de medewerker) die wel zeer open is voor nieuwkomers en buitenstaanders. Voor wat betreft de interne structuur komt uit het onderzoek naar voren dat medewerkers de controle als vrij ‘los’ beschouwen, in tegenstelling tot een meer strakke controle. Een laatste aspect van cultuur dat is onderzocht betreft de dimensie normatief tegenover pragmatisch, wat te maken heeft met de klantgerichtheid van een organisatie. De nadruk kan hierbij liggen op het correct volgen van de in de organisatie geldende procedures of op het tegemoet komen aan de behoefte van de klant. De score op deze dimensie was duidelijk en wees uit dat DGM een organisatie is met een normatieve instelling. Polariserend gesteld: juiste procedures zijn belangrijker dan resultaten. Min of meer hetzelfde beeld komt ook naar voren in een onderzoek dat in 1997 is gehouden, waarbij onder andere een vergelijking van de cultuur tussen DGM en DGVH is gemaakt (IJsinga, 1997). Hierin wordt geconcludeerd dat DGM meer is gericht op processen dan op de concrete producten die daaruit moeten voortvloeien. Bij DGVH komen de processen op de tweede plaats en gaat het meer om de voortbrenging van het product. Deze bevinding is een ondersteuning van de eerdere typering van de overwegend interne gerichtheid van DGM en de redelijk dirigistische houding ten opzichte van de ‘buitenwereld’ en de wat meer bedrijfsmatige cultuur van DGVH. Omdat de nieuwe VROM-inspectie nog vorm dient te krijgen is op dit moment weinig te zeggen over de cultuur hiervan. Wel geeft men in het Ontwerp in Hoofdlijnen van de ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 24
2. HET MINISTERIE VAN VROM nieuwe inspectie aan (Projectbureau Integratie VROM-inspecties, 2000), expliciet aandacht te schenken aan zowel de integratie van de bestaande culturen van de drie inspecties en DRZ, als aan de gewenste cultuur van de nieuwe Inspectie. Deze laatste moet worden gekenmerkt door het samen verantwoordelijkheid nemen voor het geheel, het elkaar aanspreken op verantwoordelijkheden, openheid/transparantie, doelmatige communicatie, integriteit, respect voor mensen in en buiten de organisatie en klantgerichtheid. Nadere uitwerking hiervan vindt plaats in een apart deelproject van de vorming van de nieuwe Inspectie. VERHOUDING TUSSEN ONDERDELEN Zoals aangegeven bij de behandeling van de organisatorische indeling, zijn de verschillende beleidsterreinen van VROM, dus volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer, ieder ondergebracht in een eigen organisatorische eenheid, respectievelijk DGVH, RPD en Rgd en DGM. Dit heeft geleid tot een redelijke zelfstandige positie van de verschillende onderdelen ten aanzien van het eigen beleidsveld. Onder druk van de maatschappelijke ontwikkelingen wordt binnen het ministerie steeds meer de behoefte gevoeld om thema’s op VROM-gebied over de onderdelen heen met elkaar in verband te brengen. Een concrete invulling van deze behoefte is de vorig jaar ingestelde figuur van de portefeuillehouder. Vooralsnog gaat het om een experiment waarbij een portefeuillehouder voor het VROM-brede thema ‘Stad’ is aangesteld. Dit vanuit de gedachte dat dit thema alle onderdelen binnen VROM doorkruist. Ook neemt de samenwerking tussen diensten op een aantal vlakken toe, voornamelijk wanneer het gaat om beleidsontwikkeling. Zo is bijvoorbeeld de Rgd steeds vaker betrokken bij thema’s als duurzaam bouwen in relatie tot bouwbeleid of stedenbouw of het opstellen van richtlijnen rondom veiligheid en gezondheid (met name uiteraard als het gaat om overheidsgebouwen). Ook de geïnitieerde meer extern-georiënteerde benadering van DGM moet op termijn leiden tot meer samenwerking met andere VROM-onderdelen. In de interviews is aangegeven dat op dit moment DGMers in vergelijking met vroeger steeds vaker meedenken in de ontwikkelingen die binnen andere diensten plaatsvinden. Interessante constatering voor wat betreft de samenwerking tussen onderdelen, is dat het aggregatieniveau van waaruit men naar de VROM-aandachtsgebieden kijkt, elkaar in bepaalde opzichten aanvult. De Rgd bijvoorbeeld, richt zich voornamelijk op het gebouw en de directe omgeving hiervan terwijl DGVH zich primair richt op de wijk en de buurt. De RPD, tenslotte, kijkt nog wat verder en houdt zich met name bezig met vraagstukken die de stad en het land betreffen. Deze insteek biedt mogelijkheden voor vruchtbare samenwerking. VERHOUDING MET ANDERE MINISTERIES Het zal niet verbazen dat het beeld over de verhouding tussen VROM en de andere ministeries niet eenduidig is. Op sommige gebieden werken onderdelen van VROM zeer nauw samen met onderdelen van andere departementen, maar op een aantal beleidsvelden is een zekere concurrentie te onderkennen. Dit omdat de beleidsvelden in de praktijk steeds vaker naar elkaar toegroeien. Dit laatste geldt met name ten aanzien van de verhouding tussen VROM en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In discussies over vermindering van het aantal ministeries wordt het samengaan van VROM en V&W bepleit, vanwege de toenemende inhoudelijke raakvlakken tussen beiden. Ook minister Pronk zelf heeft reeds in het openbaar betoogd dat dit een denkbare optie zou zijn. Binnen VROM neemt de Rgd een aparte positie in wanneer wordt gekeken naar de verhouding met andere ministeries. Dit omdat ze de uitvoering van de huisvesting doet voor ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 25
2. HET MINISTERIE VAN VROM de gehele rijksdienst. De andere departementen zijn derhalve aan te merken als klanten van de Rgd. VERHOUDING ONTWIKKELING-UITVOERING-HANDHAVING Kijkend naar de organisatie van het ministerie dan valt op dat er, ondanks de algemene trend in de richting van de vorming van kerndepartementen, relatief veel VROM-medewerkers betrokken zijn bij uitvoerings- dan wel handhavingstaken. Zowel DGVH (de grootste dienst) als de Rgd kennen een sterke uitvoeringsgerichtheid. De handhavingsactiviteiten zijn (of liever gezegd worden) geconcentreerd binnen de nieuw te vormen VROM-inspectie.
2.3.3. DIMENSIES VAN HET OPENBAAR BESTUUR Onder deze dimensies worden de in het vorige hoofdstuk nader toegelichte aspecten democratische legitimatie, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, doeltreffendheid en doelmatigheid verstaan. Uit de interviews en de voorgaande karakteriseringen van het ministerie kan worden geconstateerd dat de dominante aandacht binnen het ministerie op dit moment vooral uit lijkt te gaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid. De eerder aangegeven kanteling van de organisatie (DGM) kan vanuit dit perspectief worden begrepen (beter aansluiten bij maatschappelijke wensen en eisen), evenals de inspanningen die binnen DGVH worden ondernomen in het kader van de modernisering van de uitvoering van de Huursubsidiewet (effectiever en efficiënter de wet uitvoeren). Uiteraard geldt hierbij de opmerking dat waarborging van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid als algemene en onomstreden uitgangspunten en randvoorwaarden worden gezien.
2.4 DE INZET VAN ICT BINNEN HET MINISTERIE 2.4.1 TYPERING ALGEMENE INZET ICT BINNEN VROM Door respondenten is aangegeven de algemene inzet van ICT binnen het ministerie is te typeren als het ‘ICT stenen tijdperk’, zeker ten opzichte van andere departementen. Dit lijkt voor een deel te kunnen worden verklaard uit de cultuur van VROM. Voor een ver doorgevoerde inzet van ICT zijn standaarden nodig en juist de introductie van VROMbrede standaarden roept weerstand op vanuit de duizend bloemen-cultuur. Daarnaast is aangegeven dat er ook sprake is van een personeelsopbouw met een relatief hoge gemiddelde leeftijd. Met name geldt dit voor de directeuren binnen het departement. Zij zijn veelal niet opgegroeid met een grootschalige inzet van ICT en dit is in de dagelijkse praktijk te merken. Verder is aangegeven dat de communicatie rond ICT-vernieuwingen gebrekkig is, waardoor een follow up van interessante experimenten vaak ontbreekt. Zo was het evaluatierapport van de discussieplatforms in het kader van de nota Milieu en Economie niet bekend bij de leden van de directie van DGM. Opvallend was dat uit de gehouden interviews naar voren komt dat er binnen de VROMorganisatie sprake is van een breed gedragen scepsis ten aanzien van de wijze waarop VROM als geheel omgaat met moderne technologie. Diverse malen werd daarbij gerefereerd aan het mislukken van de introductie van Windows binnen het departement. Deze exercitie heeft bij menigeen vraagtekens opgeroepen met betrekking tot de houding van VROM ten opzichte van ICT. Aangegeven is dat dit project niet goed is gelopen vanwege de financiële zuinigheid van de kant van het departement. In plaats van kennis in te huren heeft men besloten zelf de introductie ter hand te nemen, om er gaandeweg achter te ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 26
2. HET MINISTERIE VAN VROM komen dat dit op dat moment te hoog was gegrepen. Wel heeft het traject duidelijk gemaakt dat het beheer en gebruik van ICT binnen het departement moeilijker was dan men altijd heeft gedacht. Dit heeft vervolgens geleid tot een specifieke aandacht voor beheer van ICT. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt naar: 1. ondersteuning met ICT van het primaire proces. Het betreft hier de ondersteuning van het beleidsproces, wat wordt aangemerkt als een centrale verantwoordelijkheid; 2. ondersteuning van de bedrijfsvoering (bv. ERP-systemen). Ook de ondersteuning van de bedrijfsprocessen is een centrale verantwoordelijkheid. Wel zijn er enkele specifie- k e onderdelen te benoemen die niet centraal geregeld hoeven te worden; 3. de ‘specials’. Hieronder vallen hele specifieke voorzieningen die onder de verantwoordelijkheid van de onderdelen zelf vallen. De SG/pSG zijn verantwoordelijk voor het de ontwikkeling en het beheer van de ondersteuning van 1 en 2.
2.4.2 TYPERING INZET ICT PER ONDERDEEL RGD Binnen de Rgd wordt ICT niet alleen gezien als ondersteunend instrument, maar wordt ook het strategisch belang ervan benadrukt. Men ziet dat ICT gevolgen heeft voor verschillende aspecten van het aandachtsveld van de Rgd. Zo raken de ICT-ontwikkelingen bijvoorbeeld de vraag naar huisvesting. ICT leidt er onder meer toe dat uitvoeringsorganisaties minder behoefte hebben aan kantoorruimte en dat het thuiswerken steeds meer in de belangstelling komt te staan. Ook wordt ICT gebruikt om de ‘front offices’ van organisaties fysiek te scheiden van de ‘back offices’. Een ander gevolg van de ICT-ontwikkelingen is dat de markt voor vastgoed transparanter wordt. Voor de Rgd heeft dit tot gevolg dat men zelf ook transparanter moet gaan worden. Een website die wordt ingezet als ‘verkoopkanaal’ is daarbij voor de Rgd als organisatie van cruciale betekenis. Door gebruik te maken van ICT verandert de Rgd daarnaast steeds meer in een informatieverwerkende organisatie. Men gaat ICT gebruiken om kennis op te bouwen en te distribueren over de door de Rgd te leveren diensten en klanten. Daarnaast worden de routinematige processen verder geautomatiseerd en komt dus de nadruk meer te liggen op de ‘front office’. De Rgd als geheel transformeert derhalve meer in de richting van een verkoopkanaal. Een derde en laatste verandering die de Rgd doormaakt als gevolg van moderne ICT is dat de Rgd, door het transparanter worden van de markt, een ander in- en outsourcingsprogramma krijgt. Uiteraard heeft een en ander grote betekenis voor de ICT-strategie en –toepassingen binnen de Rgd. Veel van de bovenstaande gedachten moeten op dit moment nog worden geconcretiseerd in toepassingen. Op dit moment maakt de Rgd gebruik van een ERP-systeem voor de ondersteuning van de bedrijfsprocessen, systemen om gegevens uit te wisselen met andere departementen, systemen ter ondersteuning van de digitalisering van tekengegevens (kaarten), een eigen Intranet met daarop de (interne) regelgeving en een uitgebreide database met geografische gegevens. Men is op dit moment bezig om samen met andere departementen te komen tot de ontwikkeling van een Rijksbreed Vastgoedsysteem. DGVH Binnen DGVH moet een onderscheid worden gemaakt naar de staande organisatie en IBS waar onder andere de uitvoering van de huursubsidie plaatsvindt. Binnen de staande organisatie wordt ICT, naast de toepassing in de vorm van kantoorautomatisering, toch ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 27
2. HET MINISTERIE VAN VROM met name gebruikt voor kleine verbeteringen van de lopende processen. Het gaat vooral om het genereren van beleidsinformatie, beheersinformatie en managementinformatie. Toepassingen van Inter- en Intranet zijn pas recentelijk aan de orde. Wel loopt het ICTgebruik bij de verschillende DGVH-onderdelen nogal uiteen. De inspecties, die gaan integreren met de andere VROM-inspecties, maken relatief gezien weinig gebruik van de moderne mogelijkheden die worden geboden door ICT. Veel van de processen verlopen nog op papier. De Bestuursdienst daarentegen probeert in toenemende mate gebruik te maken van netwerktechnologie. Onderzoeksresultaten (bijvoorbeeld van een groot woningbehoefte-onderzoek en de monitor nieuwe woningen) worden op Internet aangeboden. Ook beschikt men intern over een systeem waarmee gegevens uit verschillende bronnen kunnen worden ontsloten (volkshuisvestingsinformatiesysteem). Binnen IBS, waar de uitvoering van de verschillende regelingen plaatsvindt, wordt vooral gebruik gemaakt van grote afhandelings- of transactiesystemen. Belangrijke ontwikkeling hierbij die momenteel aan de orde is, is de modernisering van de uitvoering van de huursubsidie. Hierbij wordt ICT gebruikt voor een proces dat als ‘business process redesign’ kan worden aangemerkt: op basis van de mogelijkheden van (moderne) ICT wordt het uitvoeringsproces op een andere wijze ingericht. Niet alleen gaat het hierbij om het deel van de uitvoering dat binnen het ministerie wordt afgehandeld, maar vooral ook om de relatie tussen VROM en haar partners op dit punt, zoals de Belastingdienst, verhuurders en de GBA. Het doel van de modernisering is drieledig: het vergroten van de klantvriendelijkheid, het verbeteren van de efficiëntie en het realiseren van betere beleidsinformatie. Onderdeel van de modernisering is het maken van Internet tot één van de vier door DGVH gebruikte communicatiekanalen met de burger (telefonisch loket, papieren loket, fysieke loket en virtueel loket). Op dit moment wordt het virtuele loket vooral nog gebruikt voor het geven van voorlichting, maar het is de bedoeling om in de toekomst ook transacties mogelijk te maken. Voorwaarde voor een dergelijke dienstverlening is echter wel dat de gehele ‘backoffice’ dan goed draait. Het gaat dan onder andere om het goed neerzetten van de gegevensuitwisselingen met de partners. DGM Binnen DGM is sprake van een relatief beperkte inzet van ICT. Met name gaat het hierbij om toepassingen op het gebied van kantoorautomatisering en managementinformatiesystemen. Een sterke nadruk op de automatisering binnen DGM ligt op de ondersteuning van de monitoring van de realisatie van de doelstellingen uit het NMP, oftewel het controleren van de milieuprestaties van bedrijven, de overheid, het verkeer en de landbouw. Deze ondersteuning vindt op verschillende manieren plaats. Ten aanzien van bedrijven, bijvoorbeeld, worden de jaarverslagen bekeken op emissies en verzameld in een database. In totaal gaat het hierbij om de gegevens van zo’n 300 bedrijven. Van het verkeer en vervoer wordt in het kader van de monitoring met name de intensiteit gemeten: hoeveel auto’s zijn er en van welke soort? Vanuit deze tellingen worden emissies berekend. Monitoring ten aanzien van de landbouw, tenslotte, houdt in dat met behulp van allerlei modellen de hoogte van bijvoorbeeld het ammoniakgehalte in kaart wordt gebracht. Uitgangspunt van de ICT-inspanningen ten aanzien van monitoring lijkt derhalve het adagium ‘meten is weten’ te zijn. De toepassing van Internet hierbij is vooralsnog beperkt. Onzeker is nog wat het effect van het gebruiken van Internet in de monitoring is voor onder andere de toename in vragen en dus werklast voor het ministerie. Dit is momenteel nog in onderzoek. Binnen DGM worden wel op andere terreinen experimenten uitgevoerd, gebaseerd op moderne netwerktechnologie. Een voorbeeld hiervan is het gebruiken van een digitaal disICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 28
2. HET MINISTERIE VAN VROM cussieplatform rond de nota Milieu en Economie. Hoewel dit experiment waardevolle inzichten opleverde omtrent de mogelijkheden van een dergelijk platform, gaven respondenten aan dat er echter binnen DGM geen goede follow up aan het experiment is gegeven. Een ander voorbeeld is dat binnen DGM momenteel wordt gewerkt aan het ontwikkelen van een informeringssysteem waarin Intranet, een abonnement voor groupwise (email) en het DGM nieuws zijn samengevoegd. In ruil voor het antwoord op de vraag welke beleidsinformatie men als medewerker nodig heeft, krijgt men een op maat toegesneden informatiepakket.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 29
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN 3.1. INLEIDING In het vorige hoofdstuk zijn we ingegaan op de structuur, cultuur en ICT-gebruik binnen de reguliere dienstonderdelen van het Ministerie van VROM. In dit hoofdstuk beschrijven we op een soortgelijke manier drie praktijken binnen VROM die als vernieuwend binnen de VROM-organisatie kunnen worden beschouwd. De volgende drie initiatieven zijn door ons geselecteerd: ■ FORUM; ■ Interim Management VROM (IMV); ■ Project Starters VROM. Het vernieuwende van FORUM is gelegen in het feit dat er sprake is van dienstonderdeel overstijgende strategieontwikkeling. Bij zowel Interim Management VROM als het Project Starters is het vernieuwende gelegen in het doen ontstaan van een nieuw type VROMmedewerker, namelijk VROM-medewerkers die beter dan voorheen in staat zijn over de grenzen van de organisatieonderdelen binnen VROM heen te kijken. Het aangrijpingspunt van de poule Interim Management VROM is de aankomend manager en van het project Starters de aankomende (beleids-) medewerker. In alle drie de gevallen staat dus het doorbreken van de verkokering binnen VROM centraal, gekoppeld aan het creëren van wat genoemd zou kunnen worden een ‘corporate identity’ voor VROM. De vernieuwende VROM-praktijken hebben elementen van virtuele organisatiepatronen in zich. Het gaat hierbij met name om dat de eenheid naar buiten toe wordt versterkt onder handhaving van de verscheidenheid naar binnen. Het aanbrengen van verbindingen tussen zelfstandige organisaties/organisatieonderdelen is hiervoor kenmerkend. Binnen FORUM gebeurt dit door inhoudelijke (op het niveau van beleidsstrategie) verbindingen te leggen. Bij de poule Interim Management VROM en het project Starters door personele (en in het verlengde daarvan culturele) verbindingen te leggen. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op het verschijnsel virtuele organisaties. ICT is een belangrijk hulpmiddel voor het functioneren van virtuele organisaties. Een van de veronderstellingen in het onderzoek is dan ook geweest dat binnen de vernieuwende VROM-praktijken voor ICT een zware rol zou zijn weggelegd. In de volgende paragrafen worden doelstellingen, wijze van uitvoering en organisatie, cultuur, de manier waarop ICT wordt ingezet en de belemmeringen waar in de praktijk tegenaan wordt gelopen binnen de drie vernieuwende VROM-praktijken beschreven.
3.2. FORUM DOELSTELLINGEN, ORGANISATIE EN UITVOERING FORUM kan het best gekarakteriseerd worden als de denktank van het Ministerie van VROM. FORUM is begin 2000 in het leven geroepen om te voorzien in de behoefte om VROM-breed aan strategie-ontwikkeling te doen. Dit in reactie op de omgeving waarin VROM opereert waar steeds vaker de vraag naar integraal omgevingsbeleid en een geïntegreerde VROM-visie klinkt. De verantwoordelijkheid voor strategie-ontwikkeling op de afzonderlijke beleidsterreinen van VROM blijft onder de bestaande directoratengeneraal van VROM (DGM, DGVH, RPD, RGD) vallen. FORUM werkt dan ook nadrukkelijk aanvullend ten opzichte van de strategische beleidsontwikkeling binnen de bestaande directoraten-generaal en richt zich op gebieden die als ‘verbindende beleidICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 32
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN sterreinen’ betiteld kunnen worden (combinatie milieu en ruimtelijke ordening bijvoorbeeld). Uiteraard roept dit een zekere – gezonde – spanning op met de bestaande afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de strategische beleidsontwikkeling binnen de bestaande dienstonderdelen. Deze VROM-brede strategie/visie wordt niet vanachter het bureau bedacht, maar in communicatie en interactie met de rest van de organisatie en de buitenwereld. Binnen FORUM wordt projectmatig gewerkt. Momenteel bestaat de kerngroep van FORUM uit 10 mensen, die als een stafdienst onder de SG in de organisatie functioneren. Het gaat het om een aantal mensen die in een vrije rol binnen VROM kunnen luisteren naar wat er binnen en buiten de organisatie gebeurt, die signalen kunnen opvangen en lange termijn trends kunnen onderkennen en dit kunnen vertalen naar uitvoerbare adviezen voor de organisatie. De uitvoering van deze adviezen dient overigens binnen de reguliere onderdelen van VROM plaats te vinden. FORUM heeft verder geen rol in de uitvoering van de adviezen of in de controle op de uitvoering. Adviezen worden gevraagd en ongevraagd uitgebracht aan de bewindslieden en/of (p)SG. De uitgebrachte adviezen van FORUM gaan via de ambtelijke staf naar de bewindslieden. Naast deze kerngroep zijn binnen VROM 50 medewerkers verenigd in het e-FORUM (Elektronisch FORUM). Deze medewerkers zijn bij één of meerdere projecten betrokken en leveren hun inbreng (kennis) voor een belangrijk deel via elektronische weg. De selectie van deze 50 mensen heeft plaatsgevonden op basis van de volgende criteria: ■ in staat om een – min of meer – vrije rol te spelen ■ out-of-the-box kunnen denken ■ know-how ■ plaats binnen de organisatie Er lopen momenteel sinds ongeveer een half jaar de volgende projecten: ■ Cultuur /Levensbeschouwing/ VROM ■ Demografische ontwikkelingen ■ FORUM-Stad ■ Platteland ■ VROM-samenleving: Interactie. CULTUUR /LEVENSBESCHOUWING/ VROM In het VROM beleid speelt de levensbeschouwelijke en culturele verscheidenheid tot nu toe nauwelijks een rol. Is er sprake van een blinde vlek? Of gaat men er vanuit dat de behoeftes en ideeën op het gebied van wonen, ruimtegebruik, natuur en milieu niet sterk (sub)cultuurgebonden zijn? Er lijkt sprake van een kentering. Binnen VROM heeft dat geleid tot initiatieven die reeds langer lopende projecten op deelgebieden tracht te verbreden. Ook komt de vraag op naar de rol van cultuur in de grotere beleidsnota’s. Extern heeft de kentering bijvoorbeeld geleid tot Kamervragen over meer gevarieerde bouwstijlen. Dit FORUM-project probeert de genoemde kentering verder te versterken en VROM breed vorm te geven. In een paar case studies zal dit verder uitgewerkt en geconcretiseerd worden. DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN Dit project wil demografische trends in de komende dertig jaar - ook in internationaal perspectief - confronteren met het gebruik van de ruimte, het wonen en de druk op het milieu. ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 33
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN Doel daarvan is een inventarisatie van mogelijk optredende en nog niet onderkende knelpunten en met behulp daarvan het richting geven aan de beleidsontwikkeling. Het project kan ook input opleveren voor andere Forumprojecten (Stad, Platteland en voor Cultuur/ Levensbeschouwing/VROM). FORUM-STAD Op rijksniveau is een minister van Grote Steden Beleid als coördinerend bewindspersoon aangesteld. Binnen VROM is het stedelijk beleidsterrein recentelijk verankerd in de Beleidsportefeuille Stad, waar verschillende VROM-projecten onder vallen. Een eerste onderzoek onder deskundigen op het terrein van de stad en een eerste bestu dering van literatuur levert een aantal onderwerpen op die tot nu toe onderbelicht zijn: ■ ■ ■ ■ ■
De bepalende factoren voor groei en bloei van steden. De rol van de verschillende overheidslagen in hun onderlinge samenhang. De sociale problematiek in steden. Het gewicht dat wordt toegekend aan ‘menselijke’ factoren. Lessen die te leren zijn uit de recente geschiedenis.
Het project FORUM stad wil de rijksvisie op de stad completer maken door deze vijf elementen toe te voegen. PLATTELAND Enkele jaren geleden bleek uit verleende vestigingsvergunningen dat de Brabantse varkenshouders in grote getale bezig waren hun bedrijf te verplaatsen naar Zeeland, tegen alle visies (van de rijksoverheid) in. Dit project haakt aan op de roep naar een duidelijker en eenduidiger rijksbrede beleidsvisie op het Platteland, die past binnen de EU-ontwikkelingen. Een geïntegreerde VROM-visie op het Platteland moet passen in deze rijksbrede visie. Naast de bekende dossiers ‘bestrijdingsmiddelen’, ‘mestbeleid’ en ‘ammoniak-/stankbeleid’ dienen andere onderwerpen aandacht te krijgen zoals de discussie over het Groene Hart, over de toekomstige structuur in de ruimtelijke ordening van het platteland en het woonbeleid. Het doel van het project is vanuit VROM een bijdrage te leveren aan het tot stand komen van een geïntegreerde visie van de rijksoverheid op het Platteland. VROM-SAMENLEVING: INTERACTIE In dit project gaat het om het toepassen van de onder andere in het VROM Project Pegasus ontwikkelde visie op interactief procesmanagement in de praktijk van de beleidsontwikkeling van VROM. Het project mikt op systematische bepaling van de mogelijkheden tot een adequate wisselwerking tussen de beleidsontwikkeling van het Ministerie van VROM en de samenleving. De aanleiding voor dit project ligt mede bij de wens een visie te ontwikkelen op integrale, VROM-brede sturingsconcepten. In het project wordt contact gelegd met de strategische eenheden van andere, betrokken ministeries. De uitkomsten van het project kunnen mogelijk een input zijn voor het komend regeerakkoord. Het doel van het project ‘VROM - Samenleving: INTERACTIE!’ is een operationele visie te ontwikkelen op de wijze waarop VROM adequaat kan omgaan met de samenleving.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 34
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN Verder is er een project ‘Kraamkamer’, waarbinnen ideeën over nieuw te starten projecten met elkaar kunnen uitgewisseld. Ook e-FORUM is als project binnen FORUM gedefinieerd en kent een projectleider. CULTUUR FORUM/E-FORUM Bij het beschrijven van de cultuur van FORUM moet een onderscheid gemaakt worden tussen de cultuur van de kerngroep van FORUM en de cultuur van e-FORUM. De kerngroep van FORUM is nog sterk in ontwikkeling. De leden van de kerngroep kenden elkaar niet, waardoor de afgelopen maanden veel aandacht aan teambuilding is besteeed. Kenmerkend voor de kerngroep FORUM is: vrijdenkers, dwars, positief kritisch ingesteld, willen de knuppel in het hoenderhok gooien. Maar het moet wel leiden tot bruikbare voorstellen. Dus ook realistisch. Er moet een balans worden gevonden tussen wetenschappelijke diepgang en politieke gevoeligheid. Voor de leden van e-FORUM geldt vooral de positief kritische instelling. Het bij willen dragen aan vernieuwing binnen het departement. Hier bestaat een spanning tussen het ‘gewone werk’ en het werk dat in het kader van eFORUM wordt gedaan. Deelnemers hebben per week 2 uur beschikbaar en zijn hierover geen verantwoording schuldig aan hun lijnmanager. ROL ICT VOOR FUNCTIONEREN FORUM Met name het functioneren van het e-FORUM is sterk afhankelijk gesteld van nieuwe vormen van ICT. Gestelde eisen/gebruikerswensen waren bij de start van FORUM redelijk hoog. Er dienden mogelijkheden voor discussie te zijn, chat, ICQ, documentopslag en uitwisseling. Deelnemers moeten vanuit huis via Internet deze functies kunnen gebruiken. Een goed functionerende ICT-infrastructuur is een basisvoorwaarde voor e-FORUM. Er bestaat een spanningsveld tussen de eisen vanuit FORUM en de standaard infrastructuur en applicaties binnen VROM. Voor sitebeheer wordt bijvoorbeeld SmartSite (Contentmanagementsysteem) gebruikt. FORUM dient zich hieraan te conformeren, terwijl dit misschien niet de meest geschikte oplossing voor FORUM is. Hierdoor zijn een aantal van de oorspronkelijke wensen van FORUM niet vervult. Wel zijn inmiddels de discussieplatforms gerealiseerd via de externe website van VROM (www.minvrom.nl/forum). FORUM is een voorhoedeproject binnen VROM. Technische problemen maken het functioneren van het e-FORUM kwetsbaar. In de praktijk wordt er door de projectleiders al snel weer op e-mail en fysieke bijeenkomsten teruggegrepen. Het is binnen VROM een leerproces. Belangrijk is dat de deelnemers enthousiast gehouden worden. Samenhangend ICT-beleid voor de langere termijn wat momenteel binnen VROM wordt gemist. Eis van meer geavanceerde vormen van kennismanagement/groupware tools blijft overeind. Tot nu toe werd van de deelintranetten binnen VROM geen gebruik gemaakt. Sinds kort is er een VROM-breed intranet. FORUM zal zowel Internet als het intranet gebruiken.
3.3. INTERIM MANAGEMENT VROM (IMV) DOELSTELLINGEN, ORGANISATIE EN UITVOERING Interim Management VROM (IMV) bestaat inmiddels ruim 11 jaar binnen VROM. Het is destijds ontstaan door een aantal managers die de toegevoegde waarde van een dergelijke poule inzagen. Naast IMV is er nog een poule van IT-projectleiders, die een soortgelijke filosofie hanteert. IMV is een platte organisatie: een hoofd en 15 interim managers. IMV is een onderdeel van de CS en valt direct onder de pSG. De achtergrond van de inteICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 35
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN rim managers is redelijk divers, maar de meesten hebben een achtergrond als beleidsmedewerker binnen de VROM organisatie. Het zijn nu interim managers die op schaalniveau 13/14 (niveau afdelingshoofd) functioneren. De opdrachten worden voor ongeveer 75% binnen VROM en 25% buiten VROM uitgevoerd (andere departementen, lagere overheden). De binnen VROM uitgevoerde opdrachten worden niet doorberekend naar de desbetreffende dienstonderdelen. Extern uitgevoerde opdrachten worden wel doorberekend. IMV is vooral ingegeven vanuit een Management Development doelstelling. Interim managers worden breed binnen de organisatie ingezet. Er wordt zo veel mogelijk voor een evenredige verdeling van de managers over de verschillende diensten van VROM gezorgd. De interim managers doen op deze manier ervaring binnen de verschillende beleidsterrei nen van VROM op en leren over de grenzen van de organisatieonderdelen heen te kijken. Het is de bedoeling dat IMV medewerkers 3 – 5 jaar bij IMV in dienst blijven en van daaruit naar een managementfunctie binnen VROM uitstromen. In de praktijk blijkt een aantal van de interim managers het ‘interim’ karakter van de werkzaamheden dermate interessant te vinden dat uitstroom naar een extern bureau meer voor de hant ligt. Om de onderlinge contacten tussen de IMV medewerkers te onderhouden worden de volgende activiteiten ondernomen: ■ 2 wekelijkse afdelingslunch ■ intervisiegroepen (van 4 mensen) ■ e-mail ■ gemeenschappelijk schijf op het VROM-netwerk ■ agenda- en informatieuitwisseling via organisers via het Internet CULTUUR IMV De cultuur binnen IMV wordt door respondenten gekarakteriseerd als professioneel, resultaatgericht, ambitieus en mensgericht. IMV is relatief onbekend binnen VROM. Dit geldt niet zozeer op het niveau van directeuren en dienstleiding. Daar is IMV bekend en heeft IMV ook een goede naam. Op het niveau daaronder is IMV als organisatieonderdeel minder bekend. GEBRUIK ICT DOOR IMV IMV is in het algemeen terughoudend in het gebruik van ICT en Internet/intranet voor het eigen functioneren. Hierin is de laatste jaren wel enigszins verandering gekomen, maar dit gaat langzaam. Voorbeelden van genomen initiatieven zijn een bezoek aan MediaPlaza en een studiemiddag met Paul Frissen. Het bewustzijn van de mogelijkheden van ICT voor het functioneren van IMV begint door te dringen. Belangrijk is dat dit voldoende momentum krijgt/houdt. De houding binnen IMV is altijd geweest dat gebruik van ICT niet nodig was om werk goed uit te voeren. IMV ziet zichzelf binnen VROM niet als vooroplopend. Andere dienstonderdelen van VROM als DGVH, RGD en sommige delen van DGM zijn veel verder. Een van de verklaringen is dat er niet een sterk behoefte aanwezig is geweest om de groepsidentiteit van IMV te benadrukken en dat het meer een groep mensen is geweest die ieder voor zich bezig waren een bepaalde klus zo goed mogelijk te klaren.
3.4. PROJECT STARTERS VROM DOELSTELLINGEN, ORGANISATIE EN UITVOERING Het initiatief voor het project Starters VROM is ongeveer 4 jaar geleden genomen door de ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 36
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN toenmalige SG nadat VROM een tijdlang ‘gesloten’ is geweest in verband met toen geldende vacaturestop. De doelstelling van het project Starters is tweeledig: ■ verjonging van de VROM-organisatie door het in dienst nemen van pas afgestudeerden (maximaal 2 jaar afgestudeerd) uit het WO/HBO ■ vitalisering van de VROM-organisatie Ieder jaar worden er 30 trainees geworven. De datum van indiensttreding ligt op 1 april. Start van de wervingscampagne is 1 september. Met werving en selectie is dus een half jaar gemoeid. In totaal zijn er momenteel zo’n 50 starters werkzaam (vanuit verschillende tranches). Iedere trainee krijgt een leerwerkplek aangeboden van maximaal 2 jaar, waarbij ieder halfjaar van functie/plek binnen de organisatie wordt veranderd. De trainees vervullen in principe dus 4 werkplekken. Vanaf de derde werkplek bestaat de mogelijkheid als interne kandidaat te solliciteren op vacatures binnen VROM. Naast de mogelijkheid om zich VROM-breed te oriënteren worden de trainees intensief begeleid en krijgen ze (extra) opleidingen. Aan de kandidaten worden hoge eisen gesteld. In het eerste jaar van het project waren er duizend aanmeldingen (waarvan er uiteindelijk dertig als trainee zijn aangenomen). Dit jaar is het aantal aanmeldingen – vooral vanwege de krappe arbeidsmarkt – overigens teruggelopen naar vierhonderd. De selectie van de kandidaten geschiedt op basis van interviews, gesprekken met VROM-medewerkers en assessments. De starters worden verdeeld over beleids- en staffuncties. Hierbij wordt ervoor gezorgd dat er voldoende functies in de regio’s door de starters worden vervuld. De trainees worden niet specifiek voor managementfuncties opgeleid. Voor de uitvoering van het project is een Projectbureau Starters in het leven geroepen. Dit projectbureau bestaat uit een projectdirecteur en drie medewerkers. Het projectbureau verantwoordt zich aan een stuurgroep onder voorzitterschap van de SG. Hierin is verder de directeur PZ en een lijndirecteur vertegenwoordigd. Naast het projectbureau levert iedere VROM-dienst een dienstvertegenwoordiger. Dienstvertegenwoordigers en Projectbureau Starters vormen samen het Projectteam Starters. Verder wordt er met adoptiedirecteuren vanuit de VROM-organisatie gewerkt. Meestal zijn dit beleidsdirecteuren. Dit zijn de sponsors van het project binnen VROM. Het projectbureau is verantwoordelijk voor het adequaat uitvoeren van het project. Dit houdt onder andere in zorgen voor: ■ voldoende beschikbare werkplekken binnen VROM ■ opleidingen ■ begeleiding ■ organiseren van het mentorschap voor de trainees ■ vormgeven van het ontwikkelprogramma ■ toezien op de uitvoering van de wervingscampagne ■ aanwezigheid op bedrijvendagen Het projectbureau zorgt voor een goede match tussen de vraag van de trainees naar werkplekken binnen de organisatie en de behoefte vanuit de VROM-organisatie. Het projectbureau wordt in de uitvoering van deze taken door een extern bureau ondersteund. Het VROM project kent een relatie met het Rijksbrede ‘Rijkstrainee-project’. Filosofie van dit project is min of meer gelijk aan dat van VROM. VROM neemt jaarlijks 5 – 10 trainees van ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 37
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN BZK af. Deze trainees vervullen 2 werkplekken binnen VROM en een derde werkplek bij een ander departement. Het projectbureau Starters faciliteert de rijkstrainees binnen VROM. Het project Starters is als project gestart. Eind ‘99 heeft een tussentijdse eindevaluatie plaatsgevonden, waarvan de uitkomst per saldo was ‘doorgaan met het project!’ Bekeken wordt op welke manier inbedding van het startersbeleid kan plaatsvinden. Naast een duidelijk krapper wordende arbeidsmarkt is er bij de kandidaten voor de trainee-functies in toenemende mate een stijgende motivatie voor het werken binnen de overheid / VROM waar te nemen. VROM onderkent de voordelen van het gebundeld (door VROM als organisatie en niet vanuit de verschillende diensten afzonderlijk) benaderen van de arbeidsmarkt. In de toekomst is institutionalisering van het fenomeen ‘recruitment’ dan ook een optie. CULTUUR BINNEN HET PROJECT STARTERS De cultuur binnen het project Starters kan gekenschetst worden met de begrippen korte lijnen, slagvaardig, informeel, vlot en niet te veel laten hinderen door bureaucratische regels. Het project Starters is een kleine organisatie die vooral met de uitvoering bezig is. Er moet veel worden gedaan. Hiervoor is het soms nodig dat ‘de beuk’ er in gaat. GEBRUIK ICT DOOR HET PROJECT STARTERS Waarschijnlijk de belangrijkste succesfactor voor het hele project is communicatie met de starters. Hiervoor worden zowel traditionele middelen ingezet als ICT. Traditioneel vindt communicatie plaats door: ■ eens per maand een startersborrel ■ eens per 6 weken met de hele groep voortgangsbespreking ■ twee maal per week inloopspreekuur bij de projectdirecteur ■ twee maal per halfjaar individuele bespreking van de persoonlijke ontwikkelingsplannen (inhoud van de werkplek, op te leveren producten, nevenactiviteiten, persoonlijke ontwikkelpunten) door projectdirecteur en verantwoordelijk lijnmanager Het gebruik van ICT valt op dit moment nog tegen. Het is echter wel degelijk aandachtspunt. Een van de opleidingen die de trainees volgen is gericht op kennis en gebruik van ICT. Een van de opdrachten die ze bijvoorbeeld krijgen is ‘het opstellen van een beleidsnota uitsluitend met gebruikmaking van informatie die via het Internet wordt verkregen’. Kijkend naar de ICT-middelen is e-mail veruit het belangrijkste middel om te communiceren met de starters. Eens per 2 weken verschijnt er een nieuwsbrief die per e-mail naar alle trainees gaat. Deze nieuwsbrief bevat verslagen van congressen, opleidingen, ingezonden stukken, columns, etc. Er wordt een duidelijke inbreng van de trainees gevraagd bij de totstandkoming van deze nieuwsbrief. De eerste groep starters heeft voor VROM als cadeau aan de organisatie een kennisdatabank (smoelenboek, ervaring, welke kennis/kunde bezit je) voor VROM opgezet. Deze is inmiddels onderdeel van het intranet (VERA) geworden. Bij de huidige wervingscampagne speelde de Internetsite van VROM een cruciale rol. Aanmelden was alleen via de site mogelijk. Aandachtspunt is stabiliteit van de ICT-middelen. Tijdens de laatste campagne is de Internetsite tijdelijk down geweest. Op het gebied van ICT in de toekomst wordt er gedacht aan: ■ eigen pagina op het intranet (met nieuwsbrieven, discussiemogelijkheden) ■ meer interactie op de Internetsite ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 38
3. VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN ■ permanente interactie met buitenwereld via Internetsite (niet alleen tijdens wervingscampagne) ■ communityvorming binnen de startersgroep Mogelijkheden die ICT biedt zullen ook binnen de startersgroep worden besproken. De starters zijn een goede groep om nieuwe ideeën los te krijgen. Zo is bijvoorbeeld door een van de startersgroepen in één dag een krant gemaakt, waarin alle grote nota’s van VROM aan de orde zijn geweest (interviews, achtergrondartikelen).
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 39
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN 4.1 INTRODUCTIE We hebben in de vorige hoofdstukken verschillende technologieën verbonden met de onderdelen van het ministerie van VROM en enkele vernieuwende praktijken in dit departement. Gebleken is dat voor organisatie-onderdelen met een intermediaire functie, zoals de RGD, het gebruik van ‘webtechnologie’ meer voor de hand ligt omdat deze technologie de organisatie in staat stelt om de functie beter te vervullen. Organisaties die grote aantallen ‘klanten’ moeten bedienen gebruiken mainframe technologie, zo laat de IHS zien. Stafonderdelen maken gebruik van ‘sturende’ (of: beheersings)technologie, zoals financiële en budgettaire pakketten, personeelsinformatiesystemen en in een enkel geval een (juridisch) ‘expertsysteem’. In deze gevallen hangt het karakter van de organisatie, voor wat betreft structuur en cultuur, samen met de dominante technologie. Dat geldt minder voor organisatie-onderdelen die zich hoofdzakelijk bezig houden met beleidsontwikkeling (in het bijzonder DGM en de RPD). Zij maken vooral gebruik van kantoorautomatisering. Het internet wordt soms gebruikt voor informatievergaring; ook organiseren deze organisatie-onderdelen af en toe een digitaal debat ter ondersteuning van de beleidsontwikkeling. Netwerktechnologie biedt weliswaar intern de infrastructuur voor een groot aantal toepassingen, maar wordt voor beleidsontwikkeling nog betrekkelijk weinig benut. De vraag is of dat iets te maken heeft met de aard van de organisatie. Zou het bijvoorbeeld kunnen voortvloeien uit de ‘interne’ oriëntatie van de bureaucratie (waarbij dat begrip in de neutrale zin van het woord wordt gehanteerd)? Hoe verhoudt de stabiele, voorspelbare en onzekerheidsreducerende manier van werken in een bureaucratie zich met het nogal onzekere, grillige en uiterst flexibele internet?
4.2 VIRTUELE ORGANISATIES ALS VERSCHIJNSEL In dit verband is het interessant om de aandacht te richten op het verschijnsel van de virtuele organisatie. Deze wordt doorgaans in verband gebracht met netwerktechnologie. Het verband tussen beide is tweeledig. Enerzijds ontstaan virtuele organisaties als gevolg van netwerktechnologie, anderzijds maken virtuele organisaties doorgaans gebruik van netwerktoepassingen. Virtuele organisaties (en virtueel organiseren) worden in de literatuur op verschillende manieren benaderd. Van Aken, Hop en Post (1998) verstaan onder een virtuele organisatie een samenwerkingsverband tussen onafhankelijke organisaties dat naar buiten als een geheel opereert. Het gaat om ‘eenheid naar buiten, verscheidenheid naar binnen’. De interne verscheidenheid bestaat uit drie kenmerken: (1) gedistribueerd eigendom, (2) gedistribueerde zeggenschap en (3) gedistribueerde loyaliteit. Hoewel volgens hen virtuele structuren al lang bestaan, verhinderden de inherente zwakten van met name de gedistribueerde zeggenschap lange tijd een sterke uitbreiding van dergelijke structuren. Toch lijken ze tegenwoordig steeds vaker voor te komen. Dat heeft onder meer te maken met de steeds intensiever wordende samenwerking tussen bedrijven onder invloed van marktkrachten en snelle technologische veranderingen. Daarnaast zijn de toenemende mogelijkheden van moderne ICT van belang, waardoor nauwe operationele samenwerking mogelijk wordt tussen geografisch gespreide activiteiten. Twee karakteristieken zijn voor (moderne) virtuele organisaties wezenlijk: het zijn organisatienetwerken (die zijn opgebouwd uit onafhankelijke organisaties) met een eigen identiteit (zowel naar buiten als naar binnen). Van Aken c.s. onderscheiden verschillende typen van virtuele organisaties: ■ projectorganisaties, opgericht voor een beperkte duur, en de voor onbepaalde tijd opgerichte programmaorganisaties; ■ comptentieorganisaties, waarin de combinatie wel bepaalde competenties aanbiedt ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 42
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN maar geen netwerkproduct, en productorganisaties, waarin de partners als netwerk een product aanbieden; ■ virtuele organisaties met en zonder een kernpartner; ■ virtuele organisaties met gedeeltelijke missieoverlap, waarbij de partners ook zaken doen buiten de virtuele organisatie om, en virtuele organisaties met volledige missieoverlap. Vergeleken met een fusie heeft de virtuele organisatie volgens deze auteurs verschillende nadelen, die bijvoorbeeld samenhangen met de gedistribueerde eigendoms-, zeggenschaps- en loyaliteitsverhoudingen. Ook is de structuur vaak complexer dan die van een gewone organisatie, zowel in strategisch als in operationeel opzicht. Toch heeft de virtuele organisatie ook voordelen, die eveneens verband houden met de interne verscheidenheid. Zo is de organisatie in strategisch opzicht flexibeler dan traditionele organisaties. Het is vaak makkelijker om een nieuwe combinatie te maken door een netwerk te creëren dan door een fusie. Daarnaast is de financiële robuustheid van de virtuele organisatie een voordeel. In een gewone organisatie zonder gespreid eigendom werken de verschillende onderdelen van de organisatie financieel als communicerende vaten: verlies voor één onderdeel betekent verlies voor het geheel en dat moet gecompenseerd worden door andere onderdelen. Dergelijke mechanismen spelen in virtuele organisaties minder, hetgeen bijvoorbeeld bijdraagt aan de continuïteit van de organisatie (faillissement van een partner houdt bijvoorbeeld niet automatisch ondergang van de anderen in). Ten slotte kan de sociale identiteit van de netwerkpartners worden behouden. Verschillende organisatieculturen hoeven niet te worden geïntegreerd, maar culturele diversiteit kan blijven bestaan. Het realiseren van de voordelen van virtuele organisaties is door ICT mogelijk en makkelijk geworden. Wel is er volgens Van Aken c.s. een zekere gemeenschappelijke informatieinfrastructuur nodig met onderling goed afgestemde communicerende besturingssystemen.
4.3 KENMERKEN VAN VIRTUELE ORGANISATIES Van der Zee (1998), maar ook Jägers c.s. (1998) leggen bij hun analyse van virtuele organisaties een direct verband met de netwerkorganisatie. Jägers c.s. definiëren een virtuele organisatie als een combinatie van meerdere -geografisch verspreide - partijen (personen en/of organisaties), die door bundeling van elkaar aanvullende kernactiviteiten en middelen een gezamenlijk doel trachten te bereiken. Deze virtuele organisatie kent een gelijkwaardige machtsverdeling van deelnemers en is voor de coördinatie van deze activiteiten afhankelijk van elektronische verbindingen (een ICT-infrastructuur). De virtuele organisatie is in deze definitie de meest vergaande variant van een netwerkorganisatie, met een specifieke combinatie van kenmerken. Virtuele organisaties hebben volgens Jägers c.s. de volgende kenmerken: ■ grensoverschrijdend: het gaat bij virtuele organisaties om activiteiten die de grenzen van de afzonderlijke participanten overschrijden; ■ aanvullende kerncompetenties/het delen van resources: de participanten vullen elkaar aan, waardoor gezamenlijk een dienst kan worden geleverd of een project kan worden uitgevoerd; ■ geografische spreiding: omdat ICT voor de communicatie tussen de deelnemers zorgt is het niet meer belangrijk op welke plaats werkzaamheden worden verricht; ■ wisselende deelnemers: de virtuele organisatie kan elke dag van samenstelling wisselen, afhankelijk van het project, het product of de dienst; ■ gelijkwaardigheid van deelnemers: dit betekent onder meer dat er geen onderscheid bestaat tussen kern en periferie, noch tussen hoog en laag, maar dat iedere partner op bepaalde momenten vanuit een bepaalde deskundigheid leiding geeft (tijdelijk leiderschap zonder hiërarchie); ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 43
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN ■ elektronische communicatie: door ICT kan de eenheid van plaats, tijd en handelen worden verbroken. Jägers c.s. zien, in tegenstelling tot sommige andere auteurs, tijdelijkheid niet als een kenmerk van een virtuele organisaties. Ook meer permanente patronen kunnen als virtuele organisatie worden opgezet. Cascio (1999) onderscheidt twee vormen van virtuele werkarrangementen, te weten virtuele teams en telewerken. In virtuele teams vindt de primaire interactie tussen de leden plaats door middel van elektronische communicatiesystemen. De voordelen van virtuele teams zijn vooral gelegen in de besparing op (reis)tijd, de onafhankelijkheid van plaats en flexibiliteit. Ook het feit dat de communicatiepatronen in virtuele teams anders verlopen dan in de fysieke teams kan als een voordeel worden gezien. Het virtuele karakter van het team lijkt meer vrijheid en ruimte te geven voor open communicatie. Telewerken, aldus Cascio, bestaat in verschillende vormen. Naast de thuiswerksituatie noemt hij ‘hoteling’, ‘hot desking’ en ‘telework centres’. ‘Hoteling’ betreft het gebruik van het kantoor, dat evenals een hotel, vooraf moet worden gereserveerd. Wanneer door een medewerker een ‘kamer’ wordt gereserveerd, wordt deze op dat moment voorzien van de noodzakelijke voorzieningen, zoals de aanwezigheid van dossiers of specifieke toepassingen. ‘Hot desking’ verwijst naar het gebruik van dezelfde ruimte door verschillende medewerkers, terwijl ‘telework centres’ ten behoeve van andere bedrijven ruimte en voorzieningen ter beschikking stellen. Hoewel het de vraag is of telewerken zonder meer als virtuele organisatie kan worden gezien, leidt het wel tot ‘virtualisering’ van de organisatie. DeSanctis c.s. (1999) zien virtuele organisaties niet zozeer als een pure vorm, maar als een continuum voor het beschrijven van verschillende relaties aan de hand van de dimensies van ruimte, tijd, cultuur en organisatiegrens. Traditionele organisaties zijn ‘co-located’ en ‘synchronous’, beschikken over een gemeenschappelijke cultuur en interne grenzen. Virtuele organisaties zijn daarentegen ‘distributed’, ‘asynchronous’ en multicultureel, terwijl de grenzen meer extern gedefinieerd zijn. In deze zin zijn virtuele organisaties te beschouwen als netwerken van onderlinge afhankelijkheden. Deze onderlinge afhankelijkheden worden voor traditionele organisaties en virtuele organisaties op verschillende manieren benaderd, zoals schema één laat zien. Schema 1. Benaderingen van onderlinge afhankelijkheden in traditionele en virtuele organisaties
TRADITIONELE ORGANISATIES
VIRTUELE ORGANISATIES
TRANSACTIES OF VOORGEDEFINIEERDE RELATIES
TRANSACTIES EN RELATIES
EENDIMENSIONALE AFHANKELIJKHEID (INTERN)
MULTIDIMENSIONALE AFHANKELIJKHEID (INTERN EN EXTERN)
STATISCHE AFHANKELIJKHEID
DYNAMISCHE EN ZICH VOORTDUREND ONTWIKKELENDE AFHANKELIJKHEID
AFHANKELIJKHEID OP EEN NIVEAU
AFHANKELIJKHEID OVER VERSCHILLENDE NIVEAUS
AFHANKELIJKHEID LOSGEMAAKT VAN DE CONTEXT
AFHANKELIJKHEID INGEBED IN EEN SOCIALE, CULTURELE EN ZAKELIJKE CONTEXT
ORGANISATIEONTWERP ALS HET AANSLUITEN VAN DE STRUCTUUR OP GEISOLEERDE, STATISCHE AFHANKELIJK-
ORGANISATIEONTWERP ALS HET ORGANISEREN VAN MULTIPELE EN ONAFHANKELIJK VAN ELKAAR FUNCTIONERENDE
HEID
RELATIES
Bron: DeSanctis c.s., 1999, p. 86 ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 44
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN De analyse van virtuele organisaties vindt vervolgens plaats in het licht van deze polen ten aanzien van de manier waarop onderlinge afhankelijkheden zijn vormgegeven. Als organisaties een virtueler karakter krijgen betekent dat dus dat: ■ het aantal onderlinge afhankelijkheden toeneemt; ■ de relatieve hoeveelheid externe afhankelijkheden toeneemt in verhouding tot de interne afhankelijkheden; ■ de hoeveelheid laterale afhankelijkheden toeneemt in verhouding tot de hoeveelheid verticale afhankelijkheden; ■ er een sterkere mate van symmetrie komt in de onderlinge afhankelijkheden; ■ de hoeveelheid van structureel complexe afhankelijkheden (wederzijds, team of netwerk) toeneemt ten opzichte van de structureel eenvoudige afhankelijkheden (invoer/uitvoer, sequentiële afhankelijkheden, etc.); ■ de uitgewisselde hulpbronnen in de afhankelijkheden meer te maken hebben met kennis en vaardigheden dan met materiële of financiële hulpbronnen; ■ afhankelijkheden korter van duur worden, hoewel ze wel ingebed kunnen zijn in voortdurende relaties; ■ de hoeveelheid routinematige afhankelijkheden afneemt ten opzichte van de hoeveelheid niet-routinematige afhankelijkheden. ICT speelt een belangrijke rol in het omgaan met de complexiteit die uit deze veranderingen voortvloeit. In de ogen van DeSanctis c.s. is ICT bij deze ontwikkelingen een ‘tool for managerial control once virtual relationships are established’. Maar de verbinding met ICT is minder eenduidig dan het hier lijkt. Het gaat niet alleen om een ‘management tool’; ICT is op tenminste vier verschillende manieren verbonden met onderlinge afhankelijkheid. Allereerst is ICT een medium of een platform waarmee informatie en andere hulpbronnen tussen de betrokken partijen kan worden uitgewisseld. Tegelijkertijd is ICT ook een mechanisme waarmee onderlinge afhankelijkheden kunnen worden gecreëerd. In dit opzicht is ICT een ‘trigger for interdependency’. ICT is echter ook een resultaat van onderlinge afhankelijkheden. Deze afhankelijkheden kunnen immers uitmonden in nieuwe toepassingen of nieuwe technieken. Ten slotte is ICT de context voor onderlinge afhankelijkheid: ICT ‘is the workspace in which interdependencies are formed, maintained, and destroyed’.
4.4 TYPEN VAN VIRTUEEL ORGANISEREN Van Dael en Metselaar (1997) spreken liever van virtueel organiseren dan van virtuele organisaties. Virtueel organiseren houdt volgens hen in dat er keuzen ten aanzien van de technologie en de organisatie worden genomen voor het organiseren van activiteiten waarbij tijd en afstand worden overbrugd. Deze keuzen betreffen combinaties van organisatievormen en technologieën die resulteren in sociotechnische configuraties. Zij werken vier verschillende vormen uit aan de hand van praktijkvoorbeelden: 1. Als het gaat om de interne virtuele organisatie wordt het voorbeeld van Interpolis genoemd. Ten behoeve van het nieuwe hoofdkantoor koos deze verzekeringsmaatschappij voor het ‘lean office’ concept. In het nieuwe kantoor zijn 1015 werkplekken voor 1450 medewerkers. Voor het geconcentreerd werken zijn er glazen cockpits, voor werkzaamheden die minder concentratie vergen zijn er open werkplekken met computerfaciliteiten. Naast spreekkamers en vergaderruimtes zijn er voor overleg luxueuze gezelligheidsruimten. 2. De stabiele virtuele organisatie heeft met name betrekking op het uitbesteden van nietkernprocessen aan vaste toeleveranciers. Hier noemen Van Dael en Metselaar het voorbeeld van Océ van der Grinten. De productie van onderdelen voor de producten van dit ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 45
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN bedrijf (kopieermachines, plotters en printers) is voor negentig procent uitbesteed. Bij het ontwikkelen van producten werkt Océ nauw met de toeleveranciers samen, waarbij de samenwerking verschillende vaste en minder vaste vormen kan aannemen. 3. De dynamische virtuele organisatie werkt ook op grote schaal samen met andere organisaties, maar in tegenstelling tot de stabiele virtuele organisatie worden de samenwerkingsverbanden gekenmerkt door opportunisme, tijdigheid en vluchtigheid. Areotech, een spin-off bedrijf van McDonnell Douglas Aerospace, benadert de virtuele fabriek waarmee deze vorm kan worden geïllustreerd. Aerotech treedt op als ‘informatiemakelaar’ door de nieuwe partners in het netwerk te registreren, het netwerklidmaatschap bij te houden en zorg te dragen voor beveiliging en conversie, bijvoorbeeld als partners verschillende CAD-programma’s gebruiken. De virtuele fabriek en de technologische infrastructuur kunnen (vrijwel) gelijk worden gesteld. 4. Dat laatste geldt niet voor de laatste vorm, het web-bedrijf. In deze vorm wordt via het internet een nieuw bedrijf opgezet in de vorm van een (tijdelijk) netwerk van deskundigen op een bepaald gebied of rond een bepaald onderwerp. Dit wordt soms als de meest zuivere vorm van virtuele organisatie beschouwd. Van Dael en Metselaar noemen in dit kader het voorbeeld van de ‘International Support Group’, die onderzoeksprojecten uitvoert op het gebied van ‘agro-ecosystems management’. De organisatie bestond ten tijde van hun beschrijving uit negen onderzoekers en consultants, waarvan er twee in Nederland wonen, twee op de Filippijnen, twee in Canada, een op Hawaii, een in Peru en een reizend tussen Italië en Peru. De genoemde auteurs zijn, zoals uit de beschrijving blijkt, vooral bezig geweest met het definiëren van virtuele organisaties en het beschrijven van verschillende vormen ervan. Ook wordt door een aantal auteurs expliciet een verbinding aangebracht met ICT. Bekkers (2000) wijkt hiervan op tenminste twee manieren af. Ten eerste probeert hij het denken over vormen van virtuele organisaties te verbinden met een contingentiebenadering. Daarnaast legt hij de verbinding met ICT door virtuele organisaties onder meer te definiëren als organisaties in cyberspace. Ook Bekkers onderscheidt verschillende vormen van virtuele organisaties: ■ De federatieve organisatie: deze wordt gekenmerkt door autonomie van de deelnemende organisaties en een daarbij behorende centrale informatiemakelaar die zorg draagt voor de coördinatie van het gegevensverkeer en voor de ontwikkeling en het bewaken van de spelregels waarbinnen gegevens worden uitgewisseld. ■ De concentrische organisatie: hierbij gaat het om een elektronisch netwerk dat toegang verschaft tot een centrale database. ■ De platformorganisatie: hierbij is geen sprake van een centrale database, maar van een website die als een ‘hub’ fungeert, als een platform voor interactie. ■ De portaalorganisatie: hierbij wordt door middel van een website een virtueel portaal of een virtuele etalage gecreëerd, waardoor een organisatie langs elektronische weg voor de buitenwereld toegankelijk wordt (zoals amazon.com). ■ De weborganisatie: dit zijn de discussielijsten, -groepen en virtuele gemeenschappen op het internet. Met behulp van enkele contingentiefactoren werkt Bekkers vervolgens de verschillende vormen van virtuele organisaties uit. Een en ander leidt tot het volgende schema.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 46
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN Schema 2. Contingentiefactoren en virtuele organisaties X
FEDERALE
CONCENTRISCHE
PLATFORM
PORTAAL
WEB
DOMINANT INTERACTIETYPE
OVERDRACHT C.Q. ONTSLUITEN VAN INFORMATIE
OVERDRACHT, BEWERKEN EN DELEN VAN INFORMATIE
COMMUNICATIE, DELEN VAN INFORMATIE EN TRANSACTIE
OVERDRACHT C.Q. ONTSLUITEN VAN INFORMATIE; TRANS-ACTIE
COMMUNICATIE; DELEN VAN INFORMATIE
STANDAARDISATIE
STANDAARDISATIE VAN PROCESSEN EN INHOUD
STANDAARDISATIE VAN PROCESSEN EN INHOUD
WISSELENDE STANDAARDISATIE VAN PROCESSEN
STANDAARDISATIE VAN PROCESSEN EN INHOUD
GEEN STANDAARDISATIE
DOELGERICHTHEID
DOEL IS GEGEVEN
DOEL IS GEGEVEN
DOEL IS OP HOOFD-LIJNEN GEGEVEN; NADERE INVULLING IS DOELZOEKEND
DOEL IS OP HOOFD-LIJNEN GEGEVEN
DOELZOEKEND
SAMENSTELLING C.Q. IN- EN UITSLUITING VAN PARTIJEN
GEREGULEERDE IN- EN UITSLUITING
GEREGULEERDE IN- EN UITSLUITING
WISSELENDE IN- EN UITSLUITING
DOORGAANS EEN RELATIEF ZWAK GEREGULEERDE IN- EN UITSLUI-TING
WISSELENDE IN- EN UITSLUI TING
AARD VAN DE BETROKKEN PARTIJEN IN DE INTERACTIE
COMPUTER-COMPUTER
COMPUTER-COMPUTER; MENS-COMPUTER
MENS-MENS
MENS-COMPUTER; COMPUTER-COMPUTER
MENS-MENS
INTENSITEIT, VOOR-SPELBAARHEID EN OMVANG
HOGE INTENSITEIT, OMVANG EN VOORSPELBAARHEID
HOGE INTENSITEIT, OMVANG EN VOORSPELBAARHEID
WISSELENDE INTENSITEIT, WISSELENDE INTENSITEIT, OMVANG EN VOORSPELBAAR- OMVANG EN VOORSPELBAARHEID HEID
WISSELENDE INTENSITEIT, OMVANG EN VOORSPELBAARHEID
Bron: Bekkers, 2000, 26
4.5 LESSEN VAN DE VIRTUELE ORGANISATIE Voordat we de belangrijkste lessen van virtuele organisaties formuleren kunnen deze organisaties worden bezien in het licht van de eerder gehanteerde karakteristieken van de departementale organisatie. De departementale organisatie is te beschouwen als een (klassieke) bureaucratie. Deze bestaat onder meer uit afgebakende ‘bureaus’ met onderscheiden competenties, schriftelijke communicatie en regelgeleid gedrag. Bovendien is in de departementale organisatie de lijn-stafstructuur verwerkt, waarbij het ministerie van VROM, zo hebben we gezien, met een in kwantitatief opzicht betrekkelijk grote centrale staf werkt. Vanuit deze karakteristieken is de beleidsgerichte indeling, waarbij vanuit het inhoudelijke beleid afzonderlijke organisatie-onderdelen worden onderscheiden, een logische keuze. Virtuele organisaties verschillen fundamenteel van de klassieke departementale organisa tie. In plaats van stabiele, afgebakende competenties gaat het bij virtuele organisaties om vluchtige relaties. Terwijl de departementale organisatie is gericht op het reduceren van onzekerheid, is onzekerheid een wezenlijk element van virtuele organisaties dat onontbeerlijk is voor het leergedrag. Stabiliteit is in virtuele organisaties vervangen door flexibiliteit. In plaats van scheidingen tussen organisatie-eenheden is de virtuele organisatie primair te definiëren als een set van verbindingen tussen mensen en organisaties. Van een expliciet onderscheid tussen lijn en staf is in een virtuele organisatie geen sprake. Evenmin kent de virtuele organisatie verschillende hiërarchische niveaus. Vanuit een eenvoudig organisatietheoretisch perspectief liggen de lessen van virtuele organisaties voor de hand. Het adaptief vermogen van de departementale organisatie kan worden versterkt door de vluchtigheid en flexibiliteit van de virtuele organisatie. De fixatie op competenties en bevoegdheden kan met een virtuele organisatie worden vervangen door een probleemoriëntatie en een sterk op oplossingen en resultaat gerichte ‘structuur’ (zo al van een structuur kan worden gesproken). Daar waar de departementale structuur vooral ‘routineus’ handelen uitlokt, kan de creativiteit aanzienlijk worden bevorderd met virtuele elementen. De lessen van virtuele organisaties zijn dus duidelijk. Desondanks is de betekenis van de virtuele organisatie voor het openbaar bestuur beperkt. De klassieke karaktertrekken van de bureaucratie zijn immers niet zomaar restanten van een (verouderd) ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 47
4. VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN organisatietheoretisch perspectief, maar fundamenten van de democratische rechtsstaat zoals we die kennen. Afgebakende competenties, regelgeleidheid, voorspelbaarheid en betrouwbaarheid hangen samen met de ministeriële verantwoordelijkheid, met de beginselen van behoorlijk bestuur en met de in de organisatie verankerde ‘checks and balances’. De virtuele organisatie staat haaks op de manier waarop deze waarden momenteel in de organisatie van het openbaar bestuur zijn vormgegeven. Dat betekent niet dat de virtuele organisatie per definitie waardeloos is voor het openbaar bestuur. Evenmin betekent het dat de netwerktechnologie die zo karakteristiek is voor de virtuele organisatie kan worden verbannen uit het vocabulaire van een departement. Integendeel, naast de stabiele departementale organisatie groeien en bloeien allerlei verbanden die zich meer of minder sterk door ‘virtualiteit’ kenmerken (denk bijvoorbeeld aan de in het vorige hoofdstuk beschreven vernieuwende praktijken). De virtuele organisatie kan daarmee ook betekenis hebben voor het openbaar bestuur. Wel roept het ‘virtueel’ worden van het departement vragen op rondom de verankering van democratische en rechtsstatelijke waarden. Wat betekenen netwerktechnologie en virtuele organisaties voor de ministeriële verantwoordelijkheid, voor de beginselen van behoorlijk bestuur, voor verantwoording en legitimatie, voor transparante besluitvorming, en voor de checks and balances? Zijn er vormen of patronen van virtuele organisaties en netwerk(technologieën) waarin deze waarden op een andere en wellicht zelfs meer effectieve manier kunnen worden vormgegeven?
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 48
5. BEVINDINGEN
5. BEVINDINGEN 5.1 DE VROM-ORGANISATIE: HOOFDLIJNEN EN ONTWIKKELINGEN In hoofdstuk twee hebben we structuur, cultuur en ICT-gebruik bij het ministerie van VROM beschreven. Uit de beschrijving blijkt dat een analyse op het niveau van het departement als geheel weinig realistisch is. Met name op het niveau van de afzonderlijke directoratengeneraal lijkt sprake van samenhangen tussen cultuur, structuur en ICT-gebruik. De structuur en cultuur van DGM zijn gekarakteriseerd aan de hand van twee dimensies. In de eerste plaats ligt het accent op beleidsontwikkeling enerzijds en activiteiten die te maken hebben met monitoring, registratie en inspectie anderzijds. Dit zijn twee kernactiviteiten bij DGM. Er vindt weliswaar beleidsuitvoering plaats, maar het accent ligt op de ontwikkeling van beleid. Ten tweede is een sterke probleemoriëntatie geconstateerd. De structuur en cultuur volgen de (opkomst van) milieuproblemen zoals die zijn onderscheiden, hoewel deze inrichting in de loop van de tijd is geamendeerd. Beide dimensies geven inzicht in de aard van de activiteiten bij DGM, maar beiden staan momenteel onder druk. Er lijkt zich een ontwikkeling voor te doen waarin de verbinding tussen de ontwikkeling en uitvoering van milieubeleid, alsmede het toezicht op de uitvoering sterker wordt benadrukt. Bovendien wordt de samenhang tussen milieubeleid en andere beleidsterreinen steeds meer het uitgangspunt voor beleid en organisatie. De traditionele oriëntatie, waarbij van (geïsoleerd) probleem naar (eveneens geïsoleerde) oplossing wordt geredeneerd, lijkt geleidelijk te worden vervangen door een thematische aanpak over de grenzen van beleidsterreinen. Naast kantoorautomatisering ligt bij DGM het accent op ICT ten behoeve van monitoring en registratie. ICT wordt hoofdzakelijk gebruikt om inzicht te krijgen in de milieuproblemen, de emissies en de effectiviteit van beleidsinspanningen. Voor de ontwikkeling van beleid wordt, behalve kantoorautomatisering, nauwelijks van bijvoorbeeld het internet gebruik gemaakt. Bij DGVH ligt de nadruk, voor wat betreft structuur en cultuur, op de uitvoering van beleid. Beleidsuitvoering is de kern van dit organisatieonderdeel, hoewel de afgelopen jaren het accent is verschoven in de richting van beleidsontwikkeling. Het verdwijnen van allerlei uitvoeringstaken heeft daaraan bijgedragen, maar ook de geleidelijke ontwikkeling van een meer beleidsmatige oriëntatie. Desondanks blijft de nadruk op uitvoering van grootschali ge regelingen liggen, tenminste kwantitatief. Ook in het ICT-gebruik worden deze karakteristieken weerspiegeld. Bij DGVH gaat het, naast kantoorautomatisering, overwegend om (grote) mainframe-systemen die (grote hoeveelheden) aanvragen afhandelen. Het internet wordt ook gezien als een manier om de beleidsuitvoering te versterken, bijvoorbeeld door het als een van de communicatiekanalen te definiëren in het kader van de afhandeling van aanvragen. De aard van de activiteiten bij de RPD is tweeledig. Enerzijds ligt het accent op beleidsontwikkeling door middel van planvorming en ‘sturing op planstelsels’. Terwijl de uitvoering elders plaatsvindt (met name in gemeenten en in mindere mate bij provincies), is toezicht ook voor de RPD belangrijk. In dit opzicht is de RPD met DGM vergelijkbaar. De beleidsontwikkeling ontwikkelt zich bij de RPD steeds meer in de richting van een ‘planbureaufunctie’. Het toezicht wordt in toenemende mate van het beleid gescheiden, hetgeen nog eens wordt onderstreept door de integratie van de afzonderlijke VROM-inspecties. Bij de RPD wordt ICT wel gebruikt voor beleidsontwikkeling, vooral in de toepassing van geografische informatiesystemen. Naast kantoorautomatisering is het gebruik van netwerktechnologie betrekkelijk weinig ontwikkeld bij de RPD.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 52
5. BEVINDINGEN De Rgd is van oudsher een overwegend uitvoerend organisatieonderdeel. In opdracht van departementen en onderdelen daarvan houdt de RGD zich bezig met het realiseren van gebouwelijke voorzieningen. In toenemende mate is de ‘intermediaire’ rol van de Rgd daarin centraal komen te staan. De Rgd bemiddelt tussen ‘klanten’ (departementen of onderdelen daarvan) en bijvoorbeeld projectontwikkelaars of andere ‘leveranciers’. Daarbij is de aandacht verbreed: het gaat niet meer uitsluitend om het gebouw of de huisvesting van de overheidsorganisatie, maar ook om de omgeving en de relatie tussen gebouw en omgeving. De vestiging van een nieuw overheidsgebouw in een stad is verweven met de directe omgeving. De intermediaire rol, zo blijkt steeds vaker, staat onder druk door directe verbindingen tussen ‘klanten’ en ‘leveranciers’. De transparantie van de kantorenmarkt, in toenemende mate gefaciliteerd door netwerktechnologie, heeft het overlevingsinstinct van de Rgd nieuw leven ingeblazen. Netwerktechnologie speelt een belangrijke rol bij de positiebepaling van de Rgd. De Rgd heeft dan ook strategisch sterk ingezet op de ontwikkeling van netwerktechnologie. De aandacht in het ICT-gebruik lag vanouds sterk op beheerssystemen. Voor de komende jaren zijn netwerken het belangrijkste speerpunt. Alleen door de bij de RGD aanwezige informatie en expertise te combineren met netwerktechnologie kan de nieuwe positionering van de RGD ook materieel worden vormgegeven, zo veronderstelt de RGD. Hoewel het eerder een betrekkelijk losse verzameling organisatieonderdelen betreft dan een sterk samenhangend onderdeel, kan de centrale sector als zodanig worden beschouwd. De aard van de activiteiten van de onderdelen binnen de centrale sector is drieledig: (1) typische (concern)stafactiviteiten als financiën, personeel, organisatie en informatie, (2) expertdiensten (juridische zaken en communicatie) en (3) facilitaire diensten. Met name in de verbinding tussen expertdiensten en beleidsdiensten doen zich momenteel ontwikkelingen voor. De relatief scherpe afbakening van taken tussen beleidsdienst en expertdienst (in het bijzonder juridische zaken) blijkt in de praktijk lang niet altijd even productief, omdat de activiteiten sterk met elkaar verbonden zijn. Het ICT-gebruik binnen de centrale sector is ook met drie trefwoorden te benoemen: (1) het netwerk, (2) bedrijfsvoeringsapplicaties en (3) ‘specials’. De aard van de ICT volgt de aard van de activiteiten. Het accent ligt op de ‘bedrijfsbrede’ materiële ICT-ondersteuning enerzijds en systemen die de organisatorische beheersing ondersteunen anderzijds. Het gaat, met andere woorden, om typische ‘stafapplicaties’.
5.2 OPVALLENDE OBSERVATIES In structureel opzicht valt vooral de variëteit binnen het departement op. De directoratengeneraal verschillen sterk van elkaar als het gaat om de inrichting ervan. Deze variëteit heeft historische oorzaken, maar hangt ook samen met het beleidsveld, het beleidsterrein en de aard van de activiteiten. Er is wel sprake van parallellen tussen het ruimtelijk beleid en het milieubeleid, waarbij het accent ligt op beleidsontwikkeling en toezicht op de uitvoering. In beide gevallen vindt de uitvoering hoofdzakelijk buiten VROM plaats. De uitvoering van het volkshuivestingsbeleid is een departementale aangelegenheid; uitvoering is dan ook binnen de departementale structuur ondergebracht. Ook dit valt op, met name in relatie tot andere departementen die de uitvoering steeds vaker buiten de departementale structuur onderbrengen of een speciale constructie bedenken (zelfstandige bestuursorganen of agentschappen). De sterke autonomie van de directoraten-generaal is dus opvallend, hoewel ze elkaar in toenemende mate opzoeken. De samenhang van maatschappelijke vraagstukken is daarvoor de belangrijkste aanleiding. Die samenhang wordt geleidelijk vertaald in een samenhangende ‘VROM-aanpak’, waarbij de grenzen tussen ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 53
5. BEVINDINGEN afzonderlijke beleidsterreinen vervagen. Kennelijk ontstaan, ondanks of dankzij de autonomie, steeds vaker dwarsverbanden van onderop. Toch is er bij VROM, los van deze ontwikkeling, sprake van een overwegend traditionele bureaucratische structuur waarbij een lijn-staforganisatie wordt gecombineerd met een beleidsgerichte indeling. Op cultureel niveau lijkt VROM minder traditioneel. Er is sprake van een cultuur van experimenteren, van ‘het elkaar de ruimte laten’ en van ‘laat duizend bloemen bloeien’. Ook dit heeft wellicht te maken met de autonomie van de afzonderlijke onderdelen, met de historisch gegroeide verhoudingen en met het beleidsterrein. De culturele verschillen tussen de afzonderlijke directoraten-generaal zijn betrekkelijk groot, hoewel ze volgens nogal wat respondenten kleiner worden. De culturen, zo wordt gesteld, groeien naar elkaar toe. De traditionele schemata, waarin de RPD gelijk stond aan ‘Delftse stedenbouwkundigen’, DGM aan ‘milieuactivisten’ en DGVH aan ‘sociale huisvesters’, doen wellicht nog dienst als karikaturen maar geven geen reële indicatie meer voor wat er binnen de directoratengeneraal gebeurt. Toch zijn de verschillen nog steeds sterk, en lijkt er vooral ten opzichte van andere departementen sprake te zijn van een ‘VROM-gevoel’. Voorzover dat gevoel te definiëren is heeft het betrekking op de betrekkelijk vrije en losse VROM-cultuur, waarin alle ruimte bestaat voor experimenten en vernieuwing. De keerzijde daarvan is overigens, zo wordt door verschillende respondenten benadrukt, het zogenaamde ‘not invented here’-syndroom. Als een idee niet zelf bedacht is door de organisatieonderdelen, bestaat er bijna automatisch weerstand tegen. Naast de vrije en losse cultuur wordt als het gaat om VROM als geheel wel gewezen op het accent op ‘doen’. ‘Niet te lang blijven denken’, zo lijkt het devies, ‘maar handelen’. Improvisatietalent zou daarom wel eens een belangrijk kenmerk van VROM-ers kunnen zijn, aldus respondenten. ICT en het internet zijn geen sterke punten van VROM, zo blijkt uit de beschrijving in hoofdstuk twee. Het voorbeeld van de internetaansluitingen is daarin genoemd, maar ook het ontbreken van een intranet, de ‘gebrekkige’ ondersteuning en het debacle met Windows 95. Ten opzichte van andere departementen is er weinig ICT- en internetgebruik bij VROM. Desondanks hebben we betrekkelijk veel ideeën aangetroffen over het strategisch potentieel van ICT en het internet voor het beleid en de organisatie van het ministerie. Negatieve ervaringen in het verleden zijn kennelijk geen belemmering voor de ambitieuze ideeën, maar wel voor concrete acties of de vertaling naar toepassingen. Kenmerkend voor het ICT-gebruik is voorts dat het de structuur/cultuur van de organisatieonderdelen volgt. Grote transactiesystemen bij DGVH, netwerktechnologie bij de RGD, bedrijfsvoeringstoepassingen bij de centrale sector en ‘monitoring en registratie’-toepassingen bij de inspecties. Het sociale filter voor ICT lijkt vooral gelegen te zijn in de samenhang met de aard van de activiteiten en de organisatorische positie van het organisatieonderdeel waarin het wordt ontwikkeld en toegepast. De enige uitzondering is de (nog) geringe toepassing van netwerktechnologie voor de ontwikkeling van beleid.
5.3 STRATEGISCHE VRAGEN NAAR AANLEIDING VAN DE ANALYSE De achterliggende vraag bij deze studie is wat het internet en ICT kunnen betekenen voor de strategische ontwikkeling van de VROM-organisatie. Daarvoor hebben we, op basis van de analyse, verschillende aanknopingspunten aangetroffen. In de eerste plaats kunnen ICT en het internet worden benut om de ontwikkeling naar de ‘samenhangende benadering’, over de grenzen van beleidsterreinen heen, te faciliteren. Met name netwerktechnologie zou een actieve bijdrage kunnen leveren, omdat het in staat stelt samen te werken voorbij de organisatorische scheidslijnen zonder de noodzaak van reorganisaICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 54
5. BEVINDINGEN tie. Een tweede aanknopingspunt voor de strategische inzet van ICT en het internet hebben we aangetroffen in de organisatorische variëteit. De organisatorische variëteit binnen het departement lijkt productief benut te kunnen worden met behulp van ICT en het internet. Wederom blijkt dat netwerktechnologie samenhang tot stand kan brengen zonder ook daadwerkelijk tot fusie over te gaan: spontane verbindingen van onderop zouden wel eens sterkere samenhang en binding kunnen veroorzaken dan een abstracte, beleidsmatig ingegeven manier van coördineren. Ten slotte doet zich de vraag voor hoe ICT en het internet gebruikt kunnen worden om verbindingen tussen afzonderlijke activiteiten en processen aan te brengen. De toepassingen bij de afzonderlijke organisatieonderdelen zijn vooralsnog nauwelijks met elkaar verbonden. Organisatorische scheidslijnen zijn weerspiegeld in het ICT-gebruik. Een strategische inzet van ICT en het internet kan zich richten op het verbinden van afzonderlijke toepassingen. Wellicht dragen dergelijke verbindingen bij aan organisatorische samenhang. Gewaarschuwd moet echter worden voor een infocentrische benadering: ICT is niet de (enige) oorzaak voor afzonderlijke processen, en zal dus ook niet de ‘oplossing’ zijn.
5.4 VERNIEUWENDE VROM-PRAKTIJKEN: ENKELE LESSEN We hebben in hoofdstuk drie enkele vernieuwende VROM-praktijken beschreven. (E-)FORUM blijkt een manifestatie van de zoektocht naar samenhang tussen de afzonderlijke beleidsterreinen van het ministerie van VROM. De los georganiseerde structuur van het FORUM is daarvoor kenmerkend, alsmede de bewuste keuze voor deelnemers die gekenmerkt worden door hun kwaliteit om ‘out-of-the-box’ te denken. E-mail maakt een derge lijke manier van organiseren mogelijk, maar de ambities van het FORUM gaan verder. Het netwerk, zo wordt gesteld, kan sterker dan nu bijdragen aan het functioneren van een dergelijke organisatievorm. In tegenstelling tot het FORUM is het de interim managementpool bij VROM min of meer toevallig tot stand gekomen in het kader van het management development. Het gaat om een ad hoc initiatief, zo blijkt. De pool is vooral te karakteriseren als een betrekkelijk losse afdeling van gedetacheerde managers die weinig met elkaar hebben. Van het gebruik van ICT of het internet is geen sprake. Ook het startersproject hebben we als een vernieuwende VROM-praktijk beschreven. De achtergronden van dat project zijn divers. De krappe arbeidsmarkt is genoemd, maar ook de behoefte aan vernieuwing en verjonging van het personeelsbestand. In tegenstelling tot de poule interimmanagers is in het startersproject wel sprake van een ‘groepsgevoel’. Netwerktechnologie speelt daarbij een bescheiden rol. De culturele betekenis van het startersproject hangt vooral samen met het aura van vernieuwing dat het project omgeeft. In structureel opzicht getuigen de vernieuwende VROM-praktijken van de behoefte aan dwarsverbanden. De departementale structuur en cultuur worden als ‘knellend’ ervaren en met behulp van los georganiseerde ‘hulpstructuren’ wordt getracht deze banden wat minder knellend te maken. Cultureel zijn deze praktijken vooral een uitdrukking van de ruimte voor experimenten die als kenmerkend wordt beschouwd voor VROM. Het gaat ook om losse, informele verbanden, waarin gezocht wordt naar een manier van werken. ICT ondersteunt sommige praktijken en biedt mogelijkheden om op een innovatieve manier nieuwe patronen van organiseren toe te passen. We hebben ook de ambitie aangetroffen om ICT hiervoor in te zetten. Het gaat dan vooral om netwerktechnologie, die niet verbonden is met de ‘reguliere’ technologie van VROM (bijvoorbeeld de geografische systemen bij de RPD, de transactiesystemen bij DGVH of de bedrijfsvoeringstoepassingen bij de centrale sector).
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 55
5. BEVINDINGEN
5.5 VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN: ENKELE LESSEN Op basis van de analyse van virtuele organisatiepatronen aan de hand van de literatuur hebben we verschillende lessen geformuleerd. Netwerktechnologie stimuleert vooral losse, fluïde en vluchtige manieren van organiseren. Bovendien zijn dergelijke organisaties gestuurd ‘van onderop’: vanuit concrete verbindingen komt samenhang tot stand en niet vanuit een omvattend concept. De focus bij virtuele organisatiepatronen ligt niet op competenties en scheidslijnen, maar op processen en verbindingen. In dit opzicht verschillen virtuele organisatiepatronen fundamenteel van de traditionele bureaucratie. Cultureel kunnen virtuele organisatiepatronen vooral worden gekarakteriseerd als sterk gevarieerd en gefragmenteerd. Het gaat om verbindingen tussen afzonderlijke onderdelen die hun eigen identiteit behouden en verder kunnen ontwikkelen. Voorzover er sprake is van een gemeenschappelijke cultuur, bevindt deze zich op metaniveau: op het niveau van het zoeken van verbindingen als zodanig en de synergie die daaraan gerelateerd is. Virtuele organisatiepatronen, zo hebben we gezien, staan haaks op de bestaande departementale structuur en cultuur. In structureel opzicht staat de strak georganiseerde bureaucratische structuur tegenover de losse, vluchtige en vloeibare virtuele organisatie. In cultureel opzicht is de virtuele organisatie wellicht het meest extreme voorbeeld van het handelssyndroom, terwijl de bureaucratie bij uitstek het wachterssyndroom weerspiegelt. Dat heeft, zo hebben we geconstateerd, te maken met achterliggende waarden als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De lessen van virtuele organisatiepatronen kunnen dan ook vooral in dit kader worden geformuleerd. Virtuele organisatiepatronen bieden nieuwe mogelijkheden voor de departementale organisatie door hun flexibele, vluchtige en fluïde karakter. De materiële ondersteuning in de vorm van netwerktechnologie is daarvoor een belangrijke voorwaarde. Daarmee kunnen ervaren lacunes worden aangepakt (verkokering bijvoorbeeld) en nieuwe ambities worden waargemaakt (beleid ontwikkelen vanuit maatschappelijke samenhangen). Het gebruik van virtuele organisatiepatronen roept echter wel de vraag op of en hoe recht kan worden gedaan aan de achterliggende bureaucratische waarden. Wat betekenen rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, democratische legitimatie, doeltreffendheid en doelmatigheid in een virtuele context? Hoe kunnen deze waarden in de context van virtuele organisatiepatronen worden ingevuld en vormgegeven?
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 56
6. STRATEGISCHE VRAAGSTUKKEN
6. STRATEGISCHE VRAAGSTUKKEN In het vorige hoofstuk hebben we de bevindingen uit deze studie geformuleerd. Gebleken is dat ICT en ICT-gebruik samenhangen met de aard van de organisatie, zoals deze zich manifesteert in een structuur en een cultuur, die overigens op hun beurt ook sterk met elkaar verweven zijn. Naar aanleiding van deze studie kunnen de volgende strategische vragen worden gesteld. 1. HOE KAN DE VERWEVENHEID TUSSEN STRUCTUUR, CULTUUR EN ICT WORDEN VERSTERKT ALS HET GAAT OM VERNIEUWING IN RELATIE TOT DE STAANDE ORGANISATIE? Toelichting: ICT en het internet zijn niet alleen uitdrukkingen of manifestaties van structuur/cultuur combinaties, maar, zo bleek uit het eerste hoofdstuk, ook hefbomen voor verandering. Vernieuwende VROM-praktijken, zoals E-FORUM, zijn daarvan voorbeelden. De vraag is hoe ICT en het internet kunnen bijdragen aan de ontwikkeling die de organisatie lijkt door te maken, waarbij thematische samenhang steeds meer structurerend lijkt te worden en afzonderlijke directoraten-generaal zichzelf daarop voorbereiden. In plaats van de structuur, de cultuur of het ICT-gebruik als afzonderlijk aanknopingspunt te nemen zou het wellicht mogelijk zijn om juist de verwevenheid centraal te stellen, zoals we in dit rapport hebben gedaan. Niet alleen zou dat de inbedding van nieuwe technologieën kunnen versterken, ook zou het beter inzicht kunnen geven in wat ICT en het internet als hefbomen voor verandering precies kunnen betekenen. Overschatting van de betekenis van technologie kan daarmee worden voorkomen. 2. HOE ICT EN HET INTERNET TE VERBINDEN MET OF TE BENUTTEN VOOR DE STRATEGISCHE ONTWIKKELING VAN DE AFZONDERLIJKE ORGANISATIEONDERDELEN? Toelichting: ICT en het internet zijn momenteeel binnen sommige directoraten-generaal (sterk) verbonden met de strategische ontwikkeling van de organisatie. Enigszins gechargeerd is netwerktechnologie bij de Rgd een overlevingsstrategie en daarmee voor de komende jaren een centrale focus voor de organisatieontwikkling. Ook DGVH kent, bijvoorbeeld in het EOS-proces, een dergelijke verwevenheid. Bij de departementale onderdelen met het accent op beleidsontwikkeling (RPD en DGM) is weliswaar sprake van strategische veranderingen in de organisatie, maar daarbij spelen ICT en het internet nog nauwelijks een rol. Zo’n samenhang hebben we evenmin aangetroffen in de centrale sector. Toch zouden met name netwerktechnologie en het internet een interessante ingang kunnen zijn voor deze departementale onderdelen. Met name in het organiseren van verbindingen tussen de ‘lokale’ kennis in het departement zou bijvoorbeeld de thematische samenhang ook zonder grote reorganisaties kunnen worden versterkt. Dat geldt ook voor de verbindingen tussen de ‘uitvoerende’ onderdelen van VROM en de beleidsmakers, bijvoorbeeld als het gaat om uitvoeringsinformatie. 3. WAT ZIJN DE MOGELIJKHEDEN, GRENZEN EN CONSEQUENTIES VAN VIRTUELE ORGANISATIEPATRONEN VOOR HET MINISTERIE VAN VROM? WELKE BETEKENIS HEBBEN ICT EN HET INTERNET IN DIT KADER? Toelichting: We hebben geconstateerd dat virtuele organisatiepatronen haaks staan op de departementale structuren en omgangsvormen. Juist daarom zijn de lessen van virtuele patronen interessant. De flexibiliteit, vloeibaarheid, vluchtigheid en ‘probleemoriëntatie’ van virtuele ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 60
6. STRATEGISCHE VRAAGSTUKKEN organisaties staan in schril contrast tot de stabiliteit, eenduidigheid en ‘papieren’ oriëntatie van de departementale bureaucratie. Het stimuleren van de waarden die samenhangen met virtuele organisatiepatronen lijkt de VROM-organisatie te versterken en aan te sluiten op de actuele ontwikkelingen in de organisatie. Zoals dat ook geldt voor de vernieuwende VROM-praktijken, dagen deze patronen de traditionele structuren en omgangsvormen uit en houden ze die levend. Toch is het de vraag hoe virtuele organisatiepatronen zich verhouden tot de onderliggende waarden in het openbaar bestuur. Het zijn waarden die samenhangen met een handelssyndroom en wezensvreemd zijn voor het wachterssyndroom. Kunnen beiden worden gecombineerd zonder uit te monden in monsterlijke mengvormen? En: hoe zijn de waarden waarvan de bureaucratie een uitdrukking is te verankeren in virtuele organisaties? Enerzijds gaat het hierbij om het bereik van virtuele organisatiepatronen: in hoeverre kunnen deze worden toegepast in de departementale organisatie? Daarnaast gaat het om de vormgeving: kunnen waarden als transparantie, verantwoording, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en democratische legitimatie ook in een virtueel organisatie worden verankerd? En: wat betekent dat voor de manier waarop deze waarden worden ingevuld?
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 61
VERWIJZINGEN Aken, J.E. van, L. Hop, G. Post, De virtuele organisatie en haar eenheid in verscheidenheid, in: Informatie, vol. 40, nr. 1 (1998), pp. 14-20 Albrow, M., Bureaucracy, New York, 1970 Bovens, M.A.P., M. Scheltema, Rechtsstatelijke redeneerpatronen, in: Derksen e.a. (red.), Over publieke en private verantwoordelijkheden, Den Haag, 1999, pp. 137-174 Brown, J.S., P. Duguid, The social life of information, Boston (Mass.), 2000 Cain, P., Automating personnel records for improved management of human resources: the experience of three African governments, in: Heeks (ed.), 1999, pp. 135-155 Cascio, W.F., Virtual workplaces: implications for organizational behavior, in: C.L. Cooper, D.M. Rousseau, Trends in Organizational Behavior, vol. 6, 1999, pp. 1-14 Dael, R. van, C. Metselaar (red.), De virtuele organisatie, Deventer, 1997 DeSancties, G., N. Staudenmayer, S.S. Wong, Interdependence in virtual organizations, in: C.L. Cooper, D.M. Rousseau, Trends in Organizational Behavior, vol. 6, 1999, pp. 81-104 Frissen, P.H.A., Bureaucratische cultuur en informatisering. Een studie naar de betekenis van informatisering voor de cultuur van een overheidsorganisatie, Den Haag, 1989 Heeks, R. (ed.), Reinventing government in the information age. International practice in IT-enabled public sector reform, London, 1999 IJsinga, H.J., Kengetallen. Een kwestie van kunnen, afstudeerscriptie Rijksuniversiteit Leiden/Erasmus Universiteit Rotterdam, 1997 Jacobs, J., Handel en bestuur, twee stelsels. Een dialoog over morele grondslagen, Utrecht, 1992 Jägers, H.P.M., W. Jansen, G.C.A. Steenbakkers, Wat zijn virtuele organisaties? Op zoek naar definities en kenmerken, in: Informatie en informatiebeleid, 1998, nr. 1, pp. 61-67 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Deel 1 van de reeks ‘Vertrouwen in verantwoordelijkheid’, 21 september, Den Haag, 1999 Projectbureau Integratie VROM-inspecties, Fase 1: Ontwerp op Hoofdlijnen, Utrecht, juni 2000 Salazar, A., Evaluating information systems for decentralisation: health management reform in Ecuador, in: Heeks (ed.), 1999, pp. 156-176 Scheurs, P.H.C., E-mail & organisatiecultuur, afstudeerscriptie Universiteit van Amsterdam, 1999 Thijn, E. van, Politiek en bureaucratie. Baas boven baas, Amsterdam, 1997 ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 63
VERWIJZINGEN Vroom, C.W., Bureaucratie, het veelzijdig instrument van de macht. Een voorstel tot herordening van de organisatiesociologie, Alphen aan den Rijn, 1980 Weber, M., Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Sociologie, Tübingen 1956 (oorspronkelijk verschenen in 1922) Zee, H. van der, Virtuele, netwerkende organisaties: het weefsel van de 21e eeuw, in: Informatie, vol. 40, 1998, pp. 22-31 Zouridis, S., Digitale disciplinering. Over ICT, organisatie, wetgeving en het automatiseren van beschikkingen, Delft, 2000 Zuurmond, A., De infocratie. Een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber=s ideaaltype in het informatietijdperk, Delft, 1994
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 64
OVERZICHT VAN GESPREKSPARTNERS VOOR DE INTERVIEWS A. Barmentloo, RPD J. van Driel, CS/DIO P. Geelen, DGM G. Grootveld, DGM L. Heijnders, RGD M. van Hesteren, DGM P. Hofhuis, Strategische Visievorming J. Uijlenbroek, DGVH T. Nieuwenhuizen, DGVH P. Verhaar, CS/PSG J. Verhoeven, Interim Manager VROM, VERA J. Verboom, projectbureau Starters
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 66
AUTEURSBESCHRIJVING dr. mr. Stavros Zouridis is als universitair docent Bestuurskunde verbonden aan het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering van de Katholieke Universiteit Brabant. Hij promoveerde op een proefschrift over de betekenis van ICT voor uitvoeringsorganisaties. Eerder publiceerde hij over openbaarheid van bestuur en digitale democratie. Veel van zijn onderzoeksactiviteiten richten zich op lokaal bestuur: zo schreef hij onder meer over burgemeesterschap, de toekomst van de gemeentesecretaris en modern stadsbestuur. Hij is als senior-programmaleider parttime verbonden aan Publiek Domein. dr. Marcel Thaens (1968) is bestuurskundige. Hij schreef een proefschrift over de evaluatie van informatie- en communicatietechnologie. Sinds 1996 is hij werkzaam als management consultant. In die hoedanigheid is hij verbonden aan Ordina Organisatie Adviseurs. Daarnaast is hij tevens benoemd tot partner bij de Ordina Groep met als vakgebied de strategische toepassing van informatisering in de publieke sector. Sinds 1 januari 2001 is hij tevens als universitair hoofdonderzoeker verbonden aan het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering van de Katholieke Universiteit Brabant. drs. Andre de Meulder is Senior Management Consultant bij Cap Gemini Ernst & Young. In de periode 1988 – 1997 is hij bij het Ministerie van Economische Zaken werkzaam geweest. Hij was onder meer verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het beleid van de Nederlandse overheid op het gebied van Electronic Commerce en het Nationaal Chipcard Platform. Hij is mede-verantwoordelijk voor praktijkontwikkeling vanuit Cap Gemini Ernst & Young op het gebied van de Elektronische Overheid. Eefke Cornelissen is als student-assistent verbonden aan het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering. Zij studeert Beleids- en Organisatiewetenschappen aan de Katholieke Universiteit Brabant.
ICT, INTERNET EN HET MINISTERIE VAN VROM / PAGINA 67
