CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Advies aan het ministerie van VROM c.s

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Advies aan het ministerie van VROM c.s.

Stec Groep, KUN & Bureau Overwater Peter van Geffen, Esther Geuting, Barrie Needham, Peter Overwater en Luc Erps 5 april 2002

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING 1.

INLEIDING 1.1 Uw vraag 1.2 Uitgangspunten van dit rapport 1.3 Onze aanpak 1.4 Leeswijzer

1 1 5 10 11

2.

BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN

13

BOUWSTEENRAPPORTAGES a. Concurrentie op ontwikkelingslocaties in relatie tot grondposities b. Instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties c. Bevordering van kwaliteit in het ontwikkelingsproces d. Gebruik van instrumenten om concurrentie en kwaliteit te bevorderen bij verschillende grondposities e. Reglement voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties SEPARAAT BRONNENBOEK 1. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in de Nederlandse gemeentepraktijk 2. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in het buitenland bij faciliterend grondbeleid 3. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en de Europese aanbestedingsregelgeving 4. Een checklist voor kwaliteit op ontwikkelingslocaties 5. Bronnen en begrippen

1. INLEIDING In dit hoofdstuk leest u over de achtergrond van de voorliggende studie. In paragraaf 1.1 staat de vraag die het Rijk ons stelde. In paragraaf 1.2 geven we de uitgangspunten van het rapport en in paragraaf 1.3 staat de onderzoeksaanpak. Paragraaf 1.4 is de leeswijzer voor de rest van het rapport en onderliggende bouwstenen.

1.1 Uw vraag Het Rijk signaleert op locatieniveau concurrentie om de ontwikkelingsmarkt, maar nauwelijks op de vastgoedmarkt (via plankwaliteit) In de recente Nota Grondbeleid signaleert het Rijk dat de prijzen van woningen het afgelopen decennium sterker stegen dan de kwaliteit van de woningen, waardoor een verslechtering van de prijskwaliteitverhouding is ontstaan. De prijs-kwaliteitverhouding komt in principe in evenwicht door meer aanbod op de woningmarkt. Het Rijk kan ervoor zorgen dat meer grond beschikbaar komt voor woningbouw; dit is een oplossing voor de lange termijn en in het licht van het ruimtelijk beleid volgens de Vijfde Nota slechts beperkt mogelijk. Dit heeft dus geen effect op de korte termijn. Een oplossing die volgens de Nota Grondbeleid op de korte termijn wel kan bijdragen aan het verbeteren van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling is vergroting van de concurrentie op locatieniveau. Het kabinet heeft zich voorstander verklaard van deze insteek. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is één van de middelen hiertoe.1 Het verdient vooraf opmerking dat de prijs-kwaliteitverhouding op ontwikkelingslocaties niet alleen door de mate van concurrentie op een locatie wordt bepaald. De prijsstijgingen in met name de woningmarkt van de afgelopen jaren, zijn zeker ook het gevolg van de veranderingen in de vraag-aanbodverhouding op de markt voor koopwoningen (bestaande bouw en nieuwbouw). De vraag naar koopwoningen is de laatste jaren zeer hoog geweest, onder andere als gevolg van het toenemend aantal tweeverdieners, de lage rentestand en 1

in paragraaf 1.2 lichten we het begrip ontwikkelingsproces, met haar verschillende deelmarkten en hoe we hiermee in dit rapport omgaan, verder toe

Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

verruiming van de hypotheekmogelijkheden. Dit heeft er in de eerste plaats toe geleid dat juist in de bestaande bouw de prijs-kwaliteitverhouding sterk is gedaald: bij gelijkblijvende kwaliteit is de prijs gestegen. Het heeft er in de tweede plaats toe geleid dat gemeenten en marktpartijen ruime marges hebben behaald op hun grondexploitatie op ontwikkelingslocaties die in mindere mate tot verhoging van de kwaliteit van de locatieontwikkeling hebben geleid. Het Rijk wil op korte termijn deze marges ter beschikking zien voor verhoging van de kwaliteit en acht concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties hiervoor het aangewezen middel. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties heeft belangrijke voordelen voor burgers, gemeenten en marktpartijen (maar ook nadelen) Naast voordelen voor burgers zoals de grotere keuzevrijheid in de huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt, een hogere prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling2, biedt marktselectie in concurrentie ook belangrijke voordelen voor gemeenten. In de eerste plaats kunnen meerdere aanbieders van hetzelfde product3 - gegeven bepaalde randvoorwaarden - zorgen voor kostenefficiency. Doordat ontwikkelingsopgaven getoetst worden op prijs-kwaliteitverhouding worden marktpartijen bovendien geprikkeld om goed te blijven presteren. Dit vergroot de creativiteit van ontwikkelende partijen4. Voor marktpartijen is een belangrijk voordeel dat deze op termijn hun investeringsbudgetten niet langer hoeven te steken in grondverwerving en zich meer kunnen richten op de kernactiviteiten van de onderneming5.

2

bron: Nota Grondbeleid, de vooronderstelling dat meer concurrentie op ontwikkelingslocaties leidt tot een hogere prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling is geen onderwerp van studie in dit onderzoekstraject 3 denk aan woningen op een uitbreidingslocatie 4 het is niet gezegd dat marktselectie in concurrentie per se leidt tot verlaging van de kosten in de vastgoedontwikkeling: als partijen vaker in concurrentie inschrijven op bouwopgaven, zullen de kosten voor inschrijving een groter deel uit gaan maken van de totale ontwikkelingskosten. Gemeenten kunnen dit probleem tackelen door het aantal inschrijvende partijen te beperken en te werken met een procedure van voorselectie, die het aantal inschrijvers met een uitgebreid planontwerp inperkt 5 zie ook bouwsteen a voor meer informatie over vooren nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor burgers, gemeenten en marktpartijen Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

2

Gemeenten zien hun positie in het ontwikkelingsproces veranderen en vinden het lastig om concurrentie te bevorderen Door de veranderde eigendomsverhoudingen op de grondmarkt, hebben de marktverhoudingen op ontwikkelingslocaties de afgelopen decennia voor de meeste betrokken partijen een meer diffuus karakter gekregen. Daarnaast zijn op locatieniveau gemengde grondposities ontstaan: daarbij is noch van 100% actief, noch van 100% faciliterend grondbeleid sprake. Deze situatie is een van de redenen waarom gemeenten ervaren dat ze weinig mogelijkheden hebben om concurrentie in de locatieontwikkeling te bevorderen. Gemeenten voerden tot eind jaren tachtig met name actief grondbeleid en hadden feitelijk een min of meer monopolistische positie op nieuwbouwlocaties door (privaatrechtelijke) verwerving van bouwgronden. Ze maakten deze gronden bouwrijp en woonrijp om deze vervolgens te verkopen aan door hen geselecteerde ontwikkelaars. De laatste jaren hebben projectontwikkelaars, die zich kunnen beroepen op zelfrealisatie, omvangrijke grondposities op woningbouwlocaties verworven. Marktpartijen beschikken op locatieniveau steeds vaker over (weinig versnipperde) natuurlijke monopolies en oligopolies in uitleglocaties en herstructureringslocaties6, naast gebieden met veel verschillende (versnipperde) ontwikkelingsgerechtigde grondeigenaren, waaronder niet zelden ook de gemeente. Juist in situaties waarin gemeenten te maken hebben met gemengde grondposities of grondeigendom van ontwikkelende marktpartijen, lijkt het gemeenten te ontbreken aan mogelijkheden om concurrentie te bevorderen. Het Rijk constateert tevens dat in de situatie waarin de gemeente grond heeft verworven, meestal ook weinig sprake is van concurrentie. Reden hiervan is dat gemeenten nog veel kiezen voor procedures van marktselectie waarbij ontwikkelaars niet of nauwelijks met elkaar hoeven concurreren. In de Nota Grondbeleid is aangekondigd dat indien gemeenten de gronden via de Wvg verkregen hebben, het in concurrentie selecteren van marktpartijen mogelijk verplicht zal worden gesteld. Situaties waarin gemeentelijk grondeigendom minnelijk is verworven of na onteigening in gemeentebezit is gekomen, worden in de Nota Grondbeleid buiten beschouwing gelaten. In het notaoverleg met de Tweede Kamer op 28 mei 2001 heeft 6

op herstructureringslocaties bestaan de marktpartijen deels uit woningcorporaties


3

Staatssecretaris Remkes de suggestie gedaan het in concurrentie selecteren van marktpartijen ook bij deze situaties te verplichten. Dit onderzoek moet mede antwoord geven op de vooren nadelen van een algehele verplichting en de wijze waarop deze op hoofdlijnen vormgegeven zou kunnen worden. Kernvraag van dit rapport is: hoe kan de concurrentie tussen marktpartijen op locatieniveau vergroot worden? Het Rijk heeft ons7 gevraagd na te gaan hoe zij in het ontwikkelingsproces concurrentie op locatieniveau kan bevorderen. Dan gaat het zowel om de mogelijkheden binnen bestaande wetgeving als mogelijkheden die nieuwe wetgeving vereisen. Het gaat om vragen als: • hoe kan de gemeente beleid voor concurrentiebevordering bij actief grondbeleid vormgeven? Welke manieren van concurrentiebevordering zijn denkbaar en wat zijn hun sterke en zwakke punten? • wat is de rol van de regelgeving zoals deze door de Europese Unie is opgesteld? • hoe en wanneer selecteren gemeenten marktpartijen? Wat zijn hun motieven en ervaringen? • welke alternatieve instrumenten om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen zijn denkbaar bij actief grondbeleid? • wat zijn de vooren nadelen van een algehele verplichting tot marktselectie in concurrentie? • hoe kan een gemeente concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderen als zij zelf geen eigenaar van de grond is? • welke methoden om concurrentie op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid te bevorderen zijn of worden in het buitenland toegepast? Vooronderstelling in de Nota Grondbeleid is dat vergroting van de concurrentie op locatieniveau leidt tot verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling en vergroting van de keuzevrijheid en zeggenschap van burgers. Deze vooronderstelling is expliciet geen onderwerp van studie: dit onderzoek geeft dus geen antwoord op de vraag of meer concurrentie op locatieniveau inderdaad leidt tot een betere prijskwaliteitverhouding in de nieuwbouwmarkt en meer zeggenschap voor burgers. Wel inventariseren we kort de mogelijkheden om een hogere kwaliteit8 in het ontwikkelingsproces te bevorderen, zonder maatregelen om de concurrentie te bevorderen en op grond van bestaande en nieuwe 7

Stec Groep, KUN & Bureau Overwater


4

instrumenten, zoals het beeldkwaliteitsplan en een Grondexploitatiewet. Dit om in beeld te krijgen wat – indien meer concurrentie moeilijk of onmogelijk realiseerbaar is – de manieren van de overheid zijn om (een deel van) dezelfde doelen als concurrentiebevordering9 op ontwikkelingslocaties na te streven.

1.2 Uitgangspunten van dit rapport Op dit moment is er te weinig concurrentie op een aantal ontwikkelingslocaties. Het onderwerp heeft echter veel verschillende aspecten en mogelijke invalshoeken. We bakenen het onderzoek daarom duidelijk af. Achtereenvolgens lichten we hieronder toe wat in dit onderzoek bedoeld is met concurrentie en het ontwikkelingsproces. a. Concurrentie kan worden uiteengerafeld in de keuze die de gemeente heeft en de keuze die de burger heeft Concurrentie op ontwikkelingslocaties heeft betrekking op verschillende doelen die het Rijk kan nastreven. Het gaat volgens de Nota Grondbeleid om twee doelen: 1. het vergroten van de concurrentie op locatieniveau door het aantal ontwikkelaars en bouwers van woningen of ander vastgoed op een locatie te vergroten. Dit moet de prijs-kwaliteitverhouding van de woningen en ander vastgoed vergroten en is dus in het belang van de burger. 2. het door gemeenten selecteren van partijen (ontwerpers, ontwikkelaars, bouwers) in concurrentie met elkaar, in gevallen waar gemeenten grond of opdrachten te vergeven hebben. Voor gemeenten is het, vanuit de optiek van het kunnen bereiken van een hogere kwaliteit, belangrijk meer keuze te hebben in met wie ze in zee gaan. We gaan, in overeenstemming met de Nota Grondbeleid, uit van de veronderstelling dat het bereiken van deze doelen leidt tot vergroting van de keuzemogelijkheden en de zeggenschap van burgers en ondernemers in hun huisvestingsbehoefte op de nieuwbouwmarkt. 8

het gaat om mogelijkheden die de gemeente heeft om de kwaliteitseisen en wensen van de gemeente voor het plan en het vastgoed vast te leggen als randvoorwaarden voor marktpartijen 9 een belangrijke doelstelling van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is het vergroten van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling. We signaleren naast concurrentiebevordering nog andere instrumenten om de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te verbeteren, namelijk door gebruik te maken van manieren om kwaliteitseisen en wensen beter vast te leggen in gemeentelijke plannen Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

5

b. We onderscheiden verschillende fasen in het ontwikkelingsproces. Dit onderzoek heeft alléén betrekking op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau In het ontwikkelingsproces is sprake van verschillende deelmarkten10: • De vastgoedmarkt, ofwel de markt voor vastgoeddiensten, waarbij de vragers (huishoudens) naar vastgoed te maken hebben met aanbieders van vastgoed (hetzij uit de bestaande voorraad door andere huishoudens, hetzij van projectontwikkelaars); • De ontwikkelingsmarkt, ofwel de markt voor bouwdiensten voor woningbouw en utiliteitsbouw, waarbij ontwikkelaars bouwdiensten vragen aan bouwaannemers. Het eindproduct van deze markt is nieuwbouw. Dit rapport gaat met name over het bevorderen van concurrentie op de ontwikkelingsmarkt; • De grondmarkt, ofwel de markt voor bouwrijpmakingsdiensten en de markt voor ruwe bouwgrond: - bouwrijpmakingsdiensten, waarbij eigenaars van ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars bij faciliterend grondbeleid en gemeenten bij actief grondbeleid) bouwrijpmakingsdiensten vragen aan aanbieders op deze markt; - markt voor ruwe bouwgrond, waarbij vragers naar ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars of gemeenten) over de grond onderhandelen met eigenaren van ruwe bouwgrond. Hoewel er geen sprake is van overtredingen van de Mededingingswet constateert de NMa in haar brief aan de heer Duivesteijn dat de concurrentie op Vinex-locaties niet op alle betrokken markten optimaal is11. In tabel 1 geven we de relaties tussen de verschillende deelmarkten in het ontwikkelingsproces op locatieniveau weer, met de belangrijkste marktspelers en een korte beschrijving van de aard van de concurrentie in deze deelmarkt. Dit onderzoek heeft alleen betrekking op verbetering van de concurrentie in de ontwikkelingsmarkt (het middelste deel van de tabel).

10

zowel op uitleglocaties als in bestaand stedelijk gebied vanuit het oogpunt van de Mededingingswet bestaat er echter geen aparte relevante markt voor nieuwbouwwoningen, of woningen op Vinexlocaties. Dit hangt met name samen met het feit dat zowel nieuwbouwwoningen als bestaande woningen voorzien in dezelfde behoefte naar huisvesting. De NMa constateert weliswaar dat geen sprake is van optimaal werkende markten op Vinex-locaties, maar er is geen sprake van overtredingen in de zin van de Mededingingswet 11


6

Tabel 1: concurrentie op locatieniveau in verschillende fasen van het ontwikkelingsproces Markt op Grondmarkt op locatieniveau locatieniveau Fasen van Ruwe Proces van ontwikkelings- bouwgrond bouwrijp maken proces Aanbieders Vragers Actoren Eigenaren die Diegenen die grond ter grond bouwrijp beschikking willen maken12 stellen

Ontwikkelingsmarkt op locatieniveau

Vastgoedmarkt op locatieniveau

Proces van bouwrijp maken

Bouwproces

Bouwproces

Het exploiteren van gebouwen

Aanbieders Diegenen die ruwe bouwgrond hebben kunnen verwerven (of zelfrealisatoren13)

Vragers Diegenen die willen bouwen (of zelfrealisatoren)

Aanbieders Diegenen die bouwrijp gemaakte grond hebben kunnen kopen (of zelfrealisatoren)

Aard van de concurrentie

Beperkt tot diegenen die erin zijn geslaagd ruwe bouwgrond te kopen (of zelfrealisatoren)

Onbeperkt, tenzij aanbieder (bijvoorbeeld gemeente) zelf beperking stelt aan wie ervoor in aanmerking komt (tenzij sprake is van zelfrealisatie)

Beperkt tot diegenen die bouwrijpe grond hebben of zelfrealisatoren + Zwakke concurrentie van aanbieders op substitueerbare locaties

Vragers Diegenen die voltooide gebouwen willen kopen voor eigen gebruik of verhuur Onbeperkt, tenzij de gemeente bepalingen oplegt ten aanzien van gebruikers (denk aan voorverhuureis)

Beperkt tot grondeigenaren binnen door gemeenten bestemde gebieden

Theoretisch onbeperkt tenzij gemeente onteigening of Wvg gebruikt om haar positie als vrager te versterken14

c. In het ontwikkelingsproces heeft concurrentie een sterke geografische component: de ontwikkelingslocatie Als we in dit rapport spreken over ‘markten’ in relatie tot het ontwikkelingsproces, doelen we alleen op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau, niet de ontwikkelingsmarkt in Nederland als geheel. De vastgoedmarkt, 12

een ontwikkelaar kan deze markt overslaan door de aankoop van ruwe bouwgrond zelfrealisatoren zijn grondbezittende marktpartijen die op grond van de Onteigeningswet bereid en in staat zijn het plan volgens de wensen van de gemeente uit te voeren. Consequentie van het recht op zelfrealisatie is dat in geval van grondbezittende marktpartijen geen sprake is van concurrentie om de ontwikkelingsopgave op de betreffende locatie en daarmee geen concurrentie op de vastgoedmarkt, om de afzet van vastgoeddiensten 14 mate waarin sprake is van concurrentie hangt af van de schaal waarop we kijken naar de markt: in dit onderzoek kijken we alleen naar locatieniveau 13


7

de ontwikkelingsmarkt en de grondmarkt zijn in termen van de toepasselijkheid van de Mededingingswet in principe landelijke markten, waarop grotendeels landelijke bedrijven (projectontwikkelaars, bouwers) opereren die landelijk gezien slechts beschikken over beperkte marktaandelen15. Op landelijk niveau is dus sprake van voldoende concurrentie. We gaan in dit rapport echter uit van locatiegebonden markten op een lager schaalniveau. Het gebrek aan concurrentie tussen vastgoedontwikkelaars op locatieniveau, ontstaat onder andere doordat betrokken marktpartijen vroegtijdig grondposities innemen. Deze situatie heeft met name betrekking op woningbouwlocaties. Als de grondposities zijn ingenomen, is – zeker gezien de krapte op de vastgoedmarkt in de afgelopen jaren – de concurrentie op locatieniveau tussen aanbieders van woningen of bedrijfsruimte beperkt, met andere woorden: ‘nu grond kopen, is straks huizen bouwen’16. Het resultaat van de vrije concurrentie om de grondmarkt is het ontstaan van beperkte concurrentie op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau (dat wil zeggen de markt voor bouwdiensten) en de vastgoedmarkt (ofwel de afzetmarkt voor voltooide gebouwen). Op de grondmarkt heeft elk stuk grond een unieke ligging. De markt voor grond en ontwikkelingsrechten is geografisch bepaald en niet homogeen17. In de concurrentie om ontwikkelingsrechten door marktpartijen is landelijk dan ook geen sprake van beperkte concurrentie18. Op locatieniveau kan er echter van relatief weinig concurrentie sprake zijn. In de eerste plaats doordat de grond veelal in het bezit is van een beperkt aantal marktpartijen en in de tweede plaats doordat het grondeigendom in de huidige situatie in principe leidt tot ontwikkelingsrecht. Er is landelijk dan ook geen sprake van monopolies of oligopolies in de ontwikkelingsmarkt, terwijl op locatieniveau wel natuurlijke monopolies19 zijn20. Bij een natuurlijk monopolie is sprake van geografisch gescheiden entiteiten, zoals in de locatieontwikkeling. Hierdoor is geen sprake van concurrentie op locatieniveau, alleen van concurrentie tussen locaties. Dit is maatschappelijk belangrijk omdat 15 16 17 18 19 20

brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655; Onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties, NMa, mei 2001 brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655; Onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties, NMa, mei 2001 bron: CPB, De grondmarkt; Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, 1999 bron: NMa bron: Bos, drs. D.I. (OCFEB), Marktwerking en regulering, Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland’, november 1995 zowel van marktpartijen als van gemeenten met ruwe bouwgrond in eigendom


8

de meeste huishoudens huisvesting vragen binnen een beperkt gebied. Het Rijk vindt deze situatie onwenselijk21: • voor het optimaal functioneren van het ontwikkelingsproces op locatieniveau; • vanuit het oogpunt van keuzevrijheid en zeggenschap van de burger. De adviezen die we in hoofdstuk 2 doen, grijpen in op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau en daarmee op de relatie die nu in de praktijk bestaat tussen de grondmarkt, de ontwikkelingsmarkt en de vastgoedmarkt op één locatie. Daarbij is het belangrijkste uitgangspunt niet het grondeigendom, maar de tot op heden verbonden ontwikkelingsrechten op de grond van die locatie. Concurrentiebevordering op de ontwikkelingsmarkt heeft gedeeltelijk relaties met Europese aanbestedingsregelgeving en de parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid Dit rapport gaat in op manieren om concurrentie te bevorderen op locatieniveau. De publieke werken, bijvoorbeeld infrastructuur, die deel uitmaken van de opgave, vallen onder Europese richtlijnen. Thans kan de gemeente niet verplicht worden tot openbare aanbesteding van de planvorming en/of uitvoering van de private werken (zoals woningen) bij locatieontwikkeling. Dit onderzoek zoomt derhalve in op activiteiten die op dit moment niet gebonden zijn aan de Europese aanbestedingsregelgeving. Omdat in discussies over concurrentiebevordering op de ontwikkelingsmarkt regelmatig begripsverwarring optreedt met aanbesteden in de zin van Europese richtlijnen en in de projectontwikkeling van locaties vrijwel altijd publieke werken gerealiseerd worden, vindt u in deel 3 van het bronnenboek een toelichting op de Europese Richtlijnen voor overheidsopdrachten. Daarnaast vertoont dit onderzoek relaties met het werk van de enquêtecommissie Bouwnijverheid, ingesteld door de Tweede Kamer. De commissie heeft als taak ‘onderzoek te verrichten naar de structuurkenmerken in de bouwnijverheid, de mate waarin deze samenhangen met gesignaleerde onregelmatigheden in deze sector en naar de opstelling en handelswijze van de verschillende actoren in het geheel’. Deze commissie moet uiterlijk 17 september 2002 haar resultaten opleveren.

21

er is sprake van een onwenselijke concurrentiebeperking, maar niet in termen van overtreding van de Mededingingswet


9

De enquêtecommissie is voorafgegaan door een tijdelijke commissie onderzoek bouwfraude; deze leverde op 24 januari haar rapport op. Deze onderzoekscommissie pleit voor aandacht in de parlementaire enquête voor de woningbouw en met name de samenwerkingsconstructies op Vinex-locaties. ‘De commissie wijst op eerder onderzoek naar de gang van zaken op Vinex-locaties die heeft laten zien dat er gerede aanwijzingen zijn voor een verstoorde marktwerking die leidt tot een onevenwichtige prijs-kwaliteitverhouding. Eventueel nader onderzoek zou zich kunnen richten op vragen naar de structuur van de samenwerking op Vinexlocaties, de consequenties van die samenwerking en de gewenste maatregelen’.

1.3 Onze aanpak Voor deze studie is onderscheid naar type grondposities essentieel Het is essentieel om, wanneer we praten over mogelijkheden voor concurrentiebevordering, op locatieniveau consequent aan te haken bij de verschillende grondposities die gemeenten en partijen telkens innemen. De grondposities van marktpartijen staan aan de basis voor de concurrentieverhoudingen. We onderscheiden drie uitgangssituaties: 1. ontwikkelaars hebben grondposities en de gemeente voert faciliterend grondbeleid; 2. de gemeente heeft grondposities en kan actief grondbeleid voeren; 3. gemengde grondposities, met deze term duiden we in dit rapport situaties aan waarbij op locatieniveau noch van puur actief noch van puur faciliterend grondbeleid sprake is, denk aan publiekprivate samenwerking en situaties waarin naast gemeentelijk grondbezit ook sprake is van grondbezit door marktpartijen (zelfrealisatoren, free riders, publiekprivate samenwerking, zie tabel 2). De onderzoeksactiviteiten Allereerst keken we hoe in theorie concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderd kan worden. Hierbij inventariseerden we zowel vormen van marktselectie bij actief grondbeleid, alsook de manieren om concurrentie te bevorderen bij mengvormen van actief en faciliterend beleid dan wel puur faciliterend grondbeleid. We haalden onze informatie uit uitgebreide deskresearch van binnen- en buitenlandse bronnen, eigen analyses en interviews met deskundigen op het terrein van locatieontwikkeling.


10

Een tweede onderdeel in de studie was een inventarisatie van de gemeentelijke praktijk van concurrentiebevordering op locatieniveau. We bekeken hiervoor de situatie bij zestien grote en middelgrote steden. Voor ervaringen met concurrentiebevordering op locatieniveau bij faciliterend beleid zochten we vooral naar ervaringen in het buitenland: in veel andere landen is namelijk ruime ervaring met faciliterend grondbeleid opgedaan. We bekeken zo’n tien landen. De laatste stap bestond uit een synthese van theorie en praktijk. Op grond hiervan hebben we onze aanbevelingen opgesteld. Gezien de complexiteit van het thema en de gekozen aanpak, heeft het rapport vooral als doel een overzicht te geven van de alternatieven voor concurrentiebevordering. Niet alle onderwerpen die we aanstippen, konden in het bestek van dit onderzoek helemaal worden uitgewerkt. Het onderzoek is begeleid door een commissie die vanuit verschillende geledingen is samengesteld De begeleidingscommissie bestaat uit vertegenwoordigers van de gemeente Amersfoort en gemeente Haarlemmermeer, de ministeries van EZ, Justitie en VROM en daarnaast de NEPROM, SBV en VNG.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk twee geven we de belangrijkste conclusies en aanbevelingen weer. Naast de bevindingen en aanbevelingen in hoofdstuk 2 bevat dit rapport vijf bouwstenen die een nadere onderbouwing van de aanbevelingen leveren: • bouwsteen a “Concurrentie op ontwikkelingslocaties in relatie tot grondposities” gaat in op wat concurrentie inhoudt in relatie tot de verschillende uitgangsposities op de grondmarkt; • in bouwsteen b “Instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties” zetten we de verschillende instrumenten om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen op een rij;


11

•

•

•

in bouwsteen c “Bevordering van kwaliteit in het ontwikkelingsproces” zetten we kort de instrumenten op een rij om de kwaliteit in de projectontwikkeling te bevorderen, los van de relatie met concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties; bouwsteen d “Gebruik van instrumenten om concurrentie en kwaliteit te bevorderen bij verschillende grondposities” legt de verbinding tussen de instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties (b) en de verschillende uitgangsposities op de grondmarkt (a); bouwsteen e “Reglement voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties” is invulling van de mogelijkheid om concurrentiebevordering bij actief grondbeleid verplicht te stellen.

In het separaat bronnenboek ten slotte vindt u uitgebreide rapportages over: • concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in de Nederlandse gemeentepraktijk: de ervaringen van zestien middelgrote en grote gemeenten; • buitenlandse instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid; • de relatie tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en Europese aanbestedingsregelgeving; • een checklist voor kwaliteit als gunningcriterium in de selectie van marktpartijen. Daarnaast hebben we bronvermeldingen en een uitgebreide begrippenlijst opgenomen.


12

2. BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN In dit hoofdstuk leest u de belangrijkste bevindingen van het onderzoek en geven we aanbevelingen over het verkrijgen van meer concurrentie op ontwikkelingslocaties. Tevens geven we de belangrijkste argumentatie en conclusies voor de aanbevelingen.

2.1 Het type grondpositie is zeer bepalend voor de mogelijkheden van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties a. Er zijn zeven grondposities te onderkennen; op hoofdlijnen brengen we ze terug tot drie Uit deze studie blijkt dat er zeven situaties in grondposities zijn, die ieder op een eigen manier leiden tot concurrentiebeperking op de grond-, ontwikkelings- dan wel vastgoedmarkt. Alle zeven posities komen regelmatig tot vaak voor. De grondposities zijn terug te brengen tot drie hoofdcategorieën: actief, faciliterend en gemengd grondbeleid.22 Tabel 2: grondposities en mate van concurrentiebeperking op locatieniveau 1

22

Grondposities en mate van concurrentiebeperking Gemeentelijk grondeigendom. Concurrentiebeperking komt voor als de gemeente niet aan meerdere marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren van nieuwbouw en/of de bouwopgave aan één partij gunt. Hierdoor is sprake van concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt, waardoor burgers minder keuze tussen aanbieders hebben op de vastgoedmarkt.

zie ook bouwsteen a, paragraaf 3


13

Deelmarkt? • Ontwikkelingsmarkt • Vastgoedmarkt

Typering? Actief grondbeleid

2

3

4

5

Grondposities en mate van concurrentiebeperking Gemeentelijk grondeigendom met privaatrechtelijke verplichtingen. Concurrentiebeperking komt voor omdat de gemeente zich heeft verplicht bouwgrond uit te geven aan bepaalde projectontwikkelaars (zonder aanvullende eisen), in ruil voor de aankoop van de bouwgrond: • bij een bouwclaimmodel; • in ruil voor grond op andere bouwlocaties. Er is sprake van concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt omdat de gemeente zich aan één partij heeft gebonden. Burgers hebben hierdoor minder keuze tussen aanbieders op de vastgoedmarkt In het plangebied is sprake van zowel gemeentelijk grondeigendom als ontwikkelende grondeigenaren. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat de projectontwikkelaar niet verhinderd kan worden op zijn grondeigendom te bouwen24 en als de gemeente haar grondpositie niet aanwendt om concurrentie te bevorderen in de bouwlocatie. Daarnaast komt concurrentiebeperking op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau voor als de gemeente niet aan meerdere marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren op haar grond van nieuwbouw en/of de bouwopgave aan één partij gunt. Burgers hebben hierdoor minder keuze tussen aanbieders op de vastgoedmarkt Publiekprivate samenwerking tussen gemeente en ontwikkelende grondeigenarenn. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat projectontwikkelaars deze samenwerking aangaan op voorwaarde dat de grondexploitatiemaatschappij (GEM) bouwgrond aan hen uitgeeft onder vooraf afgesproken voorwaarden. Publiekprivate samenwerking èn andere grondeigenaren met beroep op zelfrealisatie of freeriders. Naast de ontwikkelaars in de GEM zijn er andere grondeigenaren in het plangebied die bereid en in staat zijn het bestemmingsplan onder relevante voorwaarden uit te voeren. Daarnaast komt het voor dat naast de ontwikkelaars in de GEM ander grondeigenaren in het plangebied aanwezig zijn die niet wensen bij te dragen aan gemeentelijk kostenverhaal.

23

Deelmarkt? • Grondmarkt • Ontwikkelingsmarkt • Vastgoedmarkt

Typering? Actief óf gemengd grondbeleid23

•

Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt

Gemengd grondbeleid

Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt

Gemengd grondbeleid

Grondmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt

Gemengd grondbeleid

•

• • • • •

als de ontwikkelaar de grond levert op basis van een realisatieovereenkomst, waarbij de overdracht van de grond onderdeel uitmaakt van de realisatieovereenkomst, is feitelijk sprake van gemengd grondbeleid 24 indien sprake is van zelfrealisatie Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

14

6

7

Grondposities en mate van concurrentiebeperking Gebruik van Wvg door gemeente voor ontwikkelaars. Hiervan is sprake als een gemeente het voorkeursrecht op een gebied heeft gevestigd. Het komt in de praktijk voor dat de gemeente het voorkeursrecht gebruikt als stok achter de deur in onderhandelingen met marktpartijen. Gemeenten gaan in deze situatie niet over tot aankoop, op voorwaarde dat de eigenaar die grond aan een door de gemeente genoemde projectontwikkelaar verkoopt. Concurrentiebeperking komt voort uit beperking door de gemeente van het aantal vragers naar grond Privaat grondeigendom met geografisch monopolie. Hiervan is sprake als één projectontwikkelaar (of slechts enkele projectontwikkelaars) grond bezitten (al dan niet van een gemeente gekocht) en bereid en in staat zijn het bouwprogramma te realiseren overeenkomstig relevante voorwaarden. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat de projectontwikkelaar in de huidige situatie niet kan worden verhinderd tot bouwen van de volledige opgave: de ontwikkelaar hoeft niet te concurreren met andere vastgoedontwikkelaars om de opgave en om de afzet van het vastgoed

Deelmarkt? • Grondmarkt

Typering? Gemengd grondbeleid

• •

Faciliterend grondbeleid

•

Grondmarkt Ontwikkelingsmarkt Vastgoedmarkt

In de praktijk komen deze situaties naast elkaar voor, binnen één gemeente, maar ook binnen één locatie. Grondsituaties kunnen elkaar overigens ook opvolgen, in de loop van het ontwikkelingsproces. Bij alle beschreven situaties speelt daarnaast eventuele concurrentiebeperking in relatie tot Europese aanbestedingsregelgeving bij de uitvoer van publieke werken (op privaat dan wel publiek grondbezit): concurrentiebeperking ontstaat als gemeenten niet voldoen aan de verplichting om (Europese) aanbestedingsregelgeving te hanteren. In dit rapport gaan we hier verder niet op in omdat het niet direct te maken heeft met concurrentie bij de vastgoedontwikkeling, maar met concurrentie bij overheidsopdrachten en publieke werken, zoals infrastructuur en bouwrijp maken25. Er zijn acht typen instrumenten voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Het Rijk wil weten welke procedures gemeenten ter beschikking staan om marktselectie dan wel concurrentiebevordering vorm te geven en welke vooren nadelen aan deze procedures kleven. De rol van 25

omdat aanbestedingsvraagstukken indirect in discussies over concurrentie op de ontwikkelingsmarkt een belangrijke rol spelen vindt u in deel 3 van het bronnenboek een overzicht van de Europese aanbestedingsregelgeving Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

15

Europese aanbestedingsregelgeving hierin is uitgebreid in het bronnenboek beschreven. Op grond van onze studie onderscheiden we acht hoofdtypen26 van instrumenten om de concurrentie in het ontwikkelingsproces op locaties te vergroten. Het gaat om een gereedschapskist met daarin verschillende soorten instrumenten. In de praktijk kunnen en zullen deze hoofdtypen van instrumenten op zichzelf, maar ook in combinatie met andere instrumenten dan wel regelgeving op andere beleidsvelden in de ruimtelijke ordening voorkomen. Een deel van de instrumenten valt bijvoorbeeld goed te combineren met elkaar (bijvoorbeeld een tender voor de selectie van marktpartijen nà onteigening) dan wel sluit aan bij nieuwe wetgeving (bijvoorbeeld de Grondexploitatiewet). In bouwsteen d gaan we hier globaal op in. Tabel 1 van bouwsteen d geeft u een overzicht: van diverse procedures van marktselectie tot procedures om in te grijpen op grondposities in het ontwikkelingsproces: onteigening van het eigendomsrecht, ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten en verplichte (stedelijke) kavelruil27. In tabel 3 en tabel 4 beschrijven we typen instrumenten om concurrentie te bevorderen28.

26 deze instrumenten kunnen gebruikt worden om meerdere marktpartijen op één locatie te selecteren en om partijen in concurrentie te selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave. Naast deze acht instrumenten kunnen gemeenten door middel van gunning uit de hand meerdere partijen voor de ontwikkeling van één locatie selecteren. Deze mogelijkheid laten we echter buiten beschouwing als concurrentiebevorderend instrument, omdat marktselectie niet of alleen impliciet plaatsvindt 27 particulier opdrachtgeverschap, door sommigen beschouwd als een instrument voor concurrentiebevordering, laten we in deze studie buiten beschouwing omdat hierover reeds besluitvorming in gang is gezet 28 gezien de vooronderstelling van het onderzoek (zie hoofdstuk 1) dat concurrentie leidt tot een verhoging van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling, veronderstellen we dat het effect, dat deze instrumenten op concurrentie hebben, leidt tot een hogere prijs-kwaliteitverhouding


16

Tabel 3: bestaande instrumenten om op locatieniveau concurrentie te bevorderen

1

2

Type instrumenten

Indicatief effect op concurrentie?

Komt het voor in Toepassing Nederland?

Prijsvraag: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij de overheid (in beperkte mate) randvoorwaarden voor bouwplannen formuleert en de uitvoering overlaat aan de partij met het ontwerp met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De gemeente heeft (in tegenstelling tot tenderprocedure) nà inschrijving nog invloed op het eindproduct, door onderhandelingen met de winnaar29

•

Ontwikkelingsmarkt: partijen selecteren voor een deel van de ontwikkelingsopgave plus partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied

Ja, in circa 50% • van onderzochte gemeenten komt het op één of enkele locaties voor

Actief grondbeleid (gemeentelijk grondbezit)


Ja, in circa 20% • van onderzochte gemeenten komt het op één of enkele locaties voor

Actief grondbeleid (gemeentelijk grondbezit)

•

Tender: procedure om marktpartijen te selecteren • waarbij een overheid meerdere kandidaten uitnodigt, op grond van gegeven randvoorwaarden, waarvoor de geselecteerde kandidaten een bouwontwerp indienen. De kandidaat met het beste ontwerp, dat wil zeggen het project met de beste prijskwaliteitverhouding, krijgt de grond toegewezen, • zonder onderhandelingsfase30

29

het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten29 onderscheidt prijsvragen in ontwerpprijsvragen (in het Kompas: ‘ideeënprijsvragen’) en projectprijsvragen: bij een ontwerpprijsvraag gaat het alleen om het verzamelen van goede ideeën; bij een projectprijsvraag gaat het om een realiseerbaar plan/ontwerp. Vergelijk ook hier de meervoudige opdracht: bij een prijsvraag betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten en bij een meervoudige opdracht voorziet de opdrachtgever in een honorarium 30 de tender is vergelijkbaar met de meervoudige opdracht, met dit verschil dat bij een tender de inschrijver zelf de ontwerpkosten betaalt en dat bij een meervoudige opdracht de opdrachtgever in een honorarium voorziet. In tabel hieronder zetten we de kenmerken van een tender op een rij Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

17

Belangrijke voorwaarden voor toepassing • Beperkte randvoorwaarden • Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria • Intentie om opdracht aan winnaar prijsvraag te verstrekken • Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria • Juridisch protocol • Geen onderhandelingsprocedure

Type instrumenten


Komt het voor in Toepassing Nederland?

3

Meervoudige opdracht: procedure waarbij de overheid door het verstrekken van een opdracht een rechtsverhouding aangaat met een aantal ontwerpers dat dezelfde opdracht ontvangt tegen een gelijk honorarium. Het doel is een realiseerbaar ontwerp, met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De overheid is niet gebonden aan de marktpartij met het beste ontwerp31

Meerdere partijen selecteren voor de uitvoering van hetzelfde ontwerp. Dit instrument leidt in combinatie met een ontwikkelopdracht, tender, prijsvraag of veiling tot meer concurrentie op de ontwikkelingsmarkt

Kan, maar wordt • zelden toegepast •

4

Veiling: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij deelnemers in een van tevoren bekendgemaakte procedure biedingen doen op de opdracht. De winnaar is degene met het hoogste bod (zie ook bouwsteen b, paragraaf 5)32. Het gaat bij een veiling alleen om de uitvoering van een projectontwikkeling, waarvoor in een eerdere fase (bijvoorbeeld door een meervoudige opdracht) reeds een ontwerp is opgesteld.

•

Kan, maar wordt • zelden toegepast

•


31

Actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid (Meervoudige opdrachten kunnen bij alle typen grondposities ingezet worden)

Actief grondbeleid (Gemeentelijk grondbezit)

omschrijving sluit aan bij Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities; zie voor het Steunpunt Ontwerpwedstrijden de site http://www.ontwerpwedstrijden.nl 32 omschrijving sluit aan op de omschrijving van het CPB, in: CPB, De grondmarkt, Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, 1999 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

18

Belangrijke voorwaarden voor toepassing • Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria • Beperkte mate van randvoorwaarden • Overheid betaalt opdrachtnemers voor opdracht • Duidelijke procedure met heldere beoordelingscriteria

Type instrumenten

5


Onteigening van het grondeigendom: het recht om • onder omstandigheden in het publiek belang over te gaan tot onder dwang verwerven van de grond door de overheid. Het gaat daarbij om de realisatie van doelen van ruimtelijke beleid en de uitvoering van • bestemmingsplannen. Mogelijk kan de huidige Onteigeningswet gebruikt worden om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen, indien gemeenten in het bestemmingsplan opnemen dat de • bouwopgave in concurrentie gerealiseerd moet worden. Na onteigening kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 6)33

Komt het voor in Nederland? Onteigening Grondmarkt: meer partijen in wordt in de het plangebied de huidige ontwikkelingsopgave laten situatie niet uitvoeren Ontwikkelingsmarkt: partijen in gebruikt om concurrentie concurrentie selecteren voor te een bepaalde bevorderen34 ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied

Toepassing

•

Belangrijke voorwaarden voor toepassing Faciliterend • Onteigening grondbeleid, (na alleen mogelijk onteigening is in geval van: sprake van publiek belang, actief noodzaak en grondbeleid) urgentie. • Op grond van bestemmingsplan35 • Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt • Volledige schadeloosstelling

In de bouwstenen onderscheiden we de procedures van marktselectie – prijsvraag, tender, meervoudige opdracht en veilen, maar ook gunning uit de hand – telkens naar waarvoor marktpartijen worden geselecteerd. Bij een prijsvraag en een tender – maar ook gunning uit de hand – gaat het om een plan/ontwerp, aan de hand waarvan een marktpartij voor de uitvoering wordt geselecteerd. Het ontwerp is 33

aan toepassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering kleeft het voorbehoud dat aangetoond moet worden dat aan deze vorm in het publieke belang dringend behoefte bestaat. Onder de vooronderstelling van dit onderzoek dat concurrentie leidt tot verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling is dit het uitgangspunt. Het is onzeker of de Kroon het verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit in de locatieontwikkeling ook als een causaal verband zal erkennen 34 uitspraken van de Kroon over het beroep op zelfrealisatie in relatie tot de Onteigeningswet maken duidelijk dat als de eigenaar niet in staat of bereid is het gemeentelijke plan in de gewenste vorm en uitvoering te realiseren, dit een basis voor onteigening vormt. Mogelijk is uitvoering van de bouwopgave door meerdere ontwikkelaars om de keuzevrijheid en zeggenschap van burgers te vergroten, een reden tot onteigening (zie ook paragraaf 2.4) 35 het Rijk overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure zoals bedoeld in artikel 19 WRO Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

19

voor marktpartijen een middel om tot uitvoering te kunnen overgaan. Bij een meervoudige opdracht gaat het in beginsel alleen om de selectie van het ontwerp; de uitvoering vindt plaats na bijvoorbeeld een veiling door al dan niet een andere marktpartij op basis van dit ontwerp dat intellectueel eigendom van de gemeente is. Aan een veiling is dus al een ontwerpfase voorafgegaan; het gaat hier dus in beginsel alleen om uitvoering. Instrumenten uit deze tabel 3 zijn binnen de huidige weten regelgeving beschikbaar. De eerste vier instrumenten kunnen worden toegepast bij actief grondbeleid. De meervoudige opdracht (instrument 4) kan ook gebruikt worden bij faciliterend grondbeleid voor het ontwerpen van het plan dat de gemeente zal vaststellen als bindend voor de ontwikkeling; dit geldt echter niet voor tenders, prijsvragen en veilingen. Toepassing van de Onteigeningswet kan – uiteraard – alleen plaatsvinden bij faciliterend grondbeleid. Naast deze instrumenten wil het Rijk ook inzicht in mogelijke alternatieve instrumenten die concurrentie op ontwikkelingslocaties verbeteren. Vooral ontkoppeling van grondeigendom en ontwikkelingsrechten heeft bijzondere aandacht van het Rijk. In de hierna volgende tabel 4 vindt u drie typen instrumenten die in Nederland (nog) niet in deze vorm bestaan. De drie nieuwe instrumenten hebben een dubbele werking. In de eerste plaats stimuleert het bestaan van deze instrumenten meer concurrentie op locaties, zonder directe tussenkomst van de gemeente: voor grondbezittende ontwikkelaars is het niet langer interessant de enige ontwikkelende partij in een plangebied te zijn36. De nieuwe wetgeving dient in deze situatie vooral als stok achter de deur. In de tweede plaats bieden de instrumenten indien nodig daadwerkelijke interventiemogelijkheden.

36

als marktpartijen niet voldoen aan het concurrentiebeleid van de overheid, is verplichte (stedelijke) kavelruil, ontkoppeling van ontwikkelingsrechten of zelfs onteigening van het eigendomsrecht mogelijk


20

Tabel 4: nieuwe instrumenten om concurrentie op locatieniveau te bevorderen

1.

Type instrumenten


Onteigening van het grondeigendom met aanpassing van de Onteigeningswet: het recht om over te gaan tot onder dwang verwerven van de grond door de overheid, teneinde concurrentie op de grondmarkt te bevorderen. Het gaat daarbij om de realisatie van doelen van ruimtelijke beleid en de uitvoering van bestemmingsplannen. (Als blijkt dat de huidige Onteigeningswet geen onteigening toestaat om concurrentie op de locatieniveau mogelijk te maken)(zie ook bouwsteen b, paragraaf 6)37

•

•

•

Komt het voor in Toepassing Nederland? Gebrek aan Grondmarkt: meer partijen in • Faciliterend concurrentie is in de het plangebied de grondbeleid huidige ontwikkelingsopgave laten • Indirect: als stok Onteigeningswet uitvoeren achter de deur, Ontwikkelingsmarkt: partijen in niet (expliciet) om meer opgenomen als concurrentie selecteren voor concurrentie onteigeningsgrond een bepaalde tussen ontwikkelingsopgave marktpartijen te stimuleren Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied • Direct: na onteigening is sprake van actief grondbeleid

Voorwaarden voor toepassing • Onteigening alleen mogelijk in geval van: publiek belang, noodzaak en urgentie • Op grond van bestemmingsplan38 • Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt • Volledige schadeloosstelling

37 aanpassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering is alleen mogelijk indien er een aantoonbare relatie bestaat tussen de kwaliteit van een locatieontwikkeling en meer concurrentie in het plangebied. De meerwaarde van concurrentiebevordering op kwaliteit dient bovendien niet op andere manieren door de huidige eigenaar gerealiseerd te kunnen worden, zonder dat hiervoor onteigening nodig is 38 het Rijk overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure zoals bedoeld in artikel 19 WRO


21

2

3

Type instrumenten


Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht: verplichting van een private grondeigenaar om een deel van de bundel eigendomsrechten over te dragen aan derden. In deze situatie blijft het grondeigendom in handen van de eigenaar, maar zijn de ontwikkelingsrechten niet langer verbonden aan het grondeigendom en kunnen deze overgedragen worden aan derden. Na overhandiging van de ontwikkelingsrechten kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 7) Verplichte (stedelijke) kavelruil: wettelijk geregeld, formeel en door dwangmiddelen ondersteund instrument voor kavelruil, waarbij bebouwde en onbebouwde kavels in eigendom van gemeente en marktpartijen naar ligging, vorm en grootte overgedragen worden aan (mogelijk andere) marktpartijen die deze voor bebouwing en voor ander gebruik nodig hebben. Voorwaarde voor deze verplichte kavelruil is dat ze bijdraagt aan de totstandkoming van een bouwplan. Na kavelruil kunnen instrumenten 1 tot en met 4 gebruikt worden (zie ook bouwsteen b, paragraaf 8)

•

•

•

•

Grondmarkt: meer partijen in het plangebied de ontwikkelingsopgave laten uitvoeren Ontwikkelingsmarkt: partijen in concurrentie selecteren voor een bepaalde ontwikkelingsopgave Vastgoedmarkt: meerdere aanbieders in een plangebied

Grondmarkt: na herverkaveling zijn er per bouwlocatie meer ontwikkelende grondeigenaren

39

Komt het voor in Nederland? Kan in huidige situatie niet in Nederland

Toepassing • •

•

Kan in huidige situatie niet in Nederland (behalve bij agrarische bestemmingen)

• •

Faciliterend grondbeleid Indirect: als stok achter de deur, om meer concurrentie tussen marktpartijen te stimuleren Direct: na ontkoppeling is sprake van actief grondbeleid Faciliterend grondbeleid Indirect: als stok achter de deur, om meer concurrentie tussen marktpartijen te stimuleren

in de Verenigde Staten is dit wel het geval. Voor toetsing van dit punt aan de Europese regelgeving in het EVRM is een vergaande uitwerking van het voorstel nodig. Bron: Houthoff Buruma Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

22

Voorwaarden voor toepassing • Mogelijk compensatie voor de waarde van de ontwikkelings rechten39

•

•

Meerdere grondeigenaren in de gemeente aanwezig om te voorzien in ruilgronden Geaccepteerd systeem van kavelruil en waardering van de kavelwaarde

De drie instrumenten uit tabel 4 zijn toepasbaar bij faciliterend grondbeleid, al dan niet met directe tussenkomst van de gemeente. Indien onteigenings- of ontkoppelingsprocedures afgerond zijn, kunnen gemeenten vervolgens marktpartijen in concurrentie selecteren. De instrumenten die zich hier voor lenen vindt u in tabel 3 (instrumenten 1 tot en met 4). In de volgende paragrafen leest u onze aanbevelingen om concurrentie te bevorderen bij verschillende grondsituaties. Telkens verwijzen we naar de instrumenten uit tabel 3 en 4.

2.2 Als de gemeente de grond bezit en er zijn geen bouwclaims, blijken er veel mogelijkheden voor concurrentiebevorderende acties. Gemeenten dienen hiervan meer gebruik te maken, we raden afhankelijk van de situatie - prijsvragen, tenders en meervoudige opdrachten aan a. Als de gemeente de grond in eigendom heeft, kan ze in principe veel ondernemen om concurrentiebevordering op een locatie vorm te geven. Gemeenten doen dit te weinig. Dit kan fors toenemen Door het toepassen van procedures van marktselectie (tabel 3, instrumenten 1 tot en met 4), kan de gemeente via de gronduitgifte de concurrentie in het ontwikkelingsproces bevorderen. Zowel wat betreft de keuze van plannen met een optimale prijs-kwaliteitverhouding, alsook door bij de uitgifte van bouwlocaties te kiezen voor meerdere partijen (ontwikkelaars en bouwers) en consortia40. Schets van de positie van de gemeente Eindhoven op ontwikkelingslocaties. Doorgaans vindt de selectie van marktpartijen voor de ontwikkeling van woningbouwlocaties in de gemeente Eindhoven plaats door gunning uit de hand. Denk aan de plannen voor de herontwikkeling van de Witte Dame en het Regentenkwartier. De gemeente maakt haar keuze uit een lijst van 40 tot 50 bedrijven uit de wijde regio.

40

zie ook bouwsteen b voor een omschrijving van de vier procedures van marktselectie. Bij de definiëring van procedures is aangesloten op het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities; zie voor het Steunpunt Ontwerpwedstrijden de site http://www.ontwerpwedstrijden.nl Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

23

Aan deze bedrijven gunt de gemeente de ontwikkeling van een locatie impliciet op basis van criteria als: • referentieprojecten; • betrouwbaarheid; • solvabiliteit van de onderneming. De gemeente streeft naar combinaties van bouwbedrijven om planeenheden te realiseren die groter zijn dan de planeenheden van 20 tot 30 woningen die doorgaans in Eindhoven in de markt worden gezet. Op binnenstedelijke locaties hebben marktpartijen steeds vaker grondeigendom verworven. Marktpartijen oefenen dan een bouwclaim uit die meestal – afhankelijk van de locatie en de marktpartij – wordt gehonoreerd. Jaarlijks zet Eindhoven één prijsvraag in de markt, wat moet leiden tot een innovatief ontwerp voor de ontwikkeling van een – meestal binnenstedelijke – locatie. Daarnaast past de gemeente jaarlijks enkele tenderprocedures toe voor zowel binnenstedelijke als uitleglocaties. De gemeente nodigt ongeveer vier tot vijf marktpartijen uit om een stedenbouwkundig ontwerp te maken én een grondprijs te bepalen. Na gunning vinden tussen gemeente en ontwikkelaar geen onderhandelingen meer plaats.

Het uitschrijven van prijsvragen, tenders en andere vormen van marktselectie in concurrentie heeft belangrijke voordelen. In de eerste plaats leveren meerdere aanbieders van hetzelfde product een bepaalde kostenefficiency op bij de uitvoering, gegeven bepaalde randvoorwaarden41. In de tweede plaats worden marktpartijen geprikkeld beter te presteren door inschrijving in concurrentie. Daarnaast heeft marktselectie in concurrentie – los van concurrentiebevordering op locatieniveau – een sterk leereffect voor gemeenten: er vindt kennisuitwisseling plaats tussen markt en overheid over bijvoorbeeld consumentenvoorkeuren, ruimtelijke kwaliteit, maar ook over marktconforme grondprijzen.42 Uit het onderzoek onder de gemeenten blijkt dat gemeenten bij actief grondbeleid slechts in beperkte mate gebruikmaken van procedures om marktpartijen in concurrentie te selecteren43. Meestal kiezen gemeenten voor marktpartijen door gunning uit de hand. Van gunning uit de hand is sprake als de opdracht door de 41 afhankelijk van schaalniveau van de opdracht. Er is weinig zicht op de verhouding tussen stijgende kosten om opdrachten te verwerven, ten opzichte van de dalende kosten voor projectuitvoering als gevolg van concurrentie 42 zie ook bouwsteen b voor overzichten van voordelen van de verschillende procedures 43 zie ook deel 1 van het bronnenboek


24

gemeente gegund wordt zonder dat daaraan een vorm van expliciete marktselectie is voorafgegaan. Een gemeente onderhandelt dan slechts met één ontwikkelaar over de prijs en kwaliteit. Gemeenten signaleren ook nadelen van procedures van marktselectie, denk in de eerste plaats aan het feit dat marktselectie in concurrentie meer tijd en daarmee geld kost dan gunning uit de hand. Dit kan oplopen tot een jaar. Daarnaast missen gemeenten vooral ook ervaring en soms ook kennis om inschrijvingen goed beargumenteerd te beoordelen44. Van de zestien geïnterviewde middelgrote en grote gemeenten geeft tweederde aan voor een beperkt - deel van de bouwopgave partijen in concurrentie te selecteren. Vaak gaat het om projecten waar het gemeentebestuur een hoge prioriteit aan schenkt en/of waar de gemeente bijzondere eisen aan de kwaliteit stelt: denk aan grootschalige woningbouwlocaties, binnenstedelijke locaties of multifunctionele projecten. Zelden komen prijsvragen en tenders voor bij ‘gewone’ woningbouwprojecten, de uitgifte van kantorenlocaties en bedrijventerreinen. Veilen en vormen van meervoudige opdrachten zijn bij de onderzochte gemeenten vrijwel onbekend. Voorbeeld van een tenderprocedure: Utrecht – kantoorlocatie Papendorp-Noord en bedrijventerrein De Wetering-Noord De gemeente Utrecht schreef een tender uit om meer kwaliteit op de kantoorlocatie Papendorp-Noord te kunnen realiseren. Het plangebied Papendorp-Noord is 44,2 hectare groot waarvan 21,4 hectare uitgeefbaar bedrijventerrein en 90.000 m2 bvo kantoorruimte (4,9 hectare). Met het experiment brak de gemeente met de gebruikelijke gang van zaken waarin bij gunning uit de hand een bouwer wordt geselecteerd die een gebruiker meeneemt. De gemeente legt door de tender het afzetrisico van de kavels bij de bouwer zelf. De tender voor Papendorp-Noord bleek een succes en de gemeente besloot ook voor bedrijventerrein De Wetering-Noord, 46 hectare groot, een tender uit te schrijven. Voor De Wetering-Noord gold dat de exploitatie van het plangebied in één hand gehouden kon worden om een nijpend verkeersprobleem integraal en innovatief aan te pakken.

44

zie ook bouwsteen b voor overzichten van nadelen van de verschillende procedures


25

De procedure voor beide tenders verliep kortweg als volgt: • De gemeente houdt een openbare inschrijving of schrijft zelf marktpartijen aan die al belangstelling hadden getoond. • Marktpartijen leveren referentiemateriaal, gegevens omtrent hun financiële positie aan, die door een ambtelijkbestuurlijke commissie worden getoetst. Op grond van ervaringen uit het verleden vindt een tussenselectie plaats. Bij de kantoorlocatie Papendorp-Noord vragen 44 projectontwikkelaars en aannemers een aanvraagformulier aan en schrijven zich uiteindelijk 19 partijen in. De gemeente selecteert hieruit 5 kandidaten. Bij het bedrijventerrein De Wetering-Noord vragen 85 projectontwikkelaars en aannemers een aanvraagformulier aan en schrijven zich 31 partijen daadwerkelijk in. Hieruit selecteert de gemeente 4 kandidaten. • De gemeente heeft zelf een stedenbouwkundig plan voor beide gebieden opgesteld. Voor Papendorp-Noord een stedenbouwkundig plan waarin de kwaliteitseisen zijn opgenomen; voor De Wetering-Noord een stedenbouwkundig plan en een afzonderlijk boekwerk met kwaliteitseisen. • De ontwerpen van de verschillende kandidaten zijn door een brede ambtelijke commissie en extern deskundigen getoetst. De gemeente heeft zelf een minimumbedrag aan grondopbrengsten vastgesteld waardoor bij gunning alleen rekening kan worden gehouden met kwalitatieve toetsing. • Na gunning wordt niet meer onderhandeld over prijs en kwaliteit waardoor deze procedure zich duidelijk onderscheidt van een prijsvraag. Elke kandidaat is na gunning uitgenodigd voor een gesprek met de commissie waarin de laatste haar keuze motiveert en de kandidaat de andere ontwerpen - waaronder het winnende - kan bekijken. De gemeente biedt verder een tegemoetkoming in de ontwerpkosten. De wijze waarop marktpartijen met het criterium van een vooraf vastgesteld minimumbedrag aan grondopbrengsten omgingen is opvallend. Als een marktpartij eenmaal aan dit criterium voldeed was het bij gunning ten gunste van andere marktpartijen niet meer belangrijk. De gemeente Utrecht heeft dit telkens expliciet aan de kandidaten gemeld. Desondanks boden projectontwikkelaars en marktpartijen meer voor de grond dan in de voorwaarden werd vereist, in de veronderstelling hiermee aan goodwill bij de gemeente te winnen.

In de gevallen waar gemeenten marktpartijen in concurrentie selecteren, blijken gemeenten zich vaak te beperken tot de selectie van zowel het ‘beste’ plan alsook het plan met de hoogste grondprijs, waarna de winnende ontwikkelaar de bouwopgave integraal mag uitvoeren. In de praktijk komt het splitsen van de ontwikkelingsopgave onder meerdere marktpartijen en consortia minder voor, terwijl dit óók bijdraagt aan de concurrentie tussen marktpartijen. Indien meerdere marktpartijen vastgoed aanbieden in het plangebied, is de onderlinge concurrentie groter en hebben consumenten met een huisvestingsvraag meer keuzevrijheid.


26

Gemeenten laten procedures van marktselectie zoals prijsvragen en tenders zelden voorafgaan door een meervoudige opdracht, vooral vanwege de extra kosten die dit met zich meebrengt in de vroege fasen van de planvorming en de onbekendheid met deze procedure. Door een meervoudige opdracht kunnen gemeenten selectie van het beste ontwerp voor het plangebied loskoppelen van selectie van de uitvoerders van het ontwerp. Hierdoor is de keuze voor ontwerp en uitvoering helder en transparant en kunnen gemeenten de inschrijvingen om de uitvoering van het ontwerp beter tegen elkaar afwegen, omdat de inschrijvingen beter vergelijkbaar zijn. b. Vooral marktselectie door prijsvragen en tenders is aantrekkelijk, eventueel voorafgegaan door meervoudige opdrachten Van de vier beschikbare procedures voor marktselectie leent veilen zich slechts zelden voor de marktselectie van partijen voor locatieontwikkeling, omdat de prijs het doorslaggevende criterium is45. Veilingen zijn in de vastgoedontwikkeling vooral geschikt voor zeer gestandaardiseerde producttypen, dan wel marktsegmenten waar gemeenten in het duister tasten over de waardeontwikkeling van de grond. Denk bijvoorbeeld aan een bepaald specialistisch vastgoedsegment, waar de gewenste ruimtelijke kwaliteit eenduidig is vast te leggen, zoals een logistiek centrum of een co-locatie. In zijn algemeenheid raden we de procedure van veilen dan ook af46, in de eerste plaats vanwege het feit dat alleen prijs de doorslag kan geven bij de beoordeling van inschrijvingen en in de tweede plaats omdat ontwerpen uitvoeringsopgaven in de locatieontwikkeling meestal een uniek karakter hebben, met producttypen die slechts in beperkte mate gestandaardiseerd zijn. Zeer positief zijn we over het uitschrijven van een prijsvraag of een tender47. De mate van concurrentiebevordering is bij beide procedures vergelijkbaar. In de eerste plaats geven prijsvragen of tenders de gemeente de deskundige inzichten in de ontwikkeling van de locatie, afzetbaarheid en publieke kwaliteit die nu soms gemist wordt. Daarnaast is het cruciaal dat prijsvragen en tenders – mits goed vastgelegd –

45 met andere woorden: de hoogste bieder wint. In projecten waar kwaliteitseisen niet 100% waterdicht zijn te vast te leggen, kunnen marktpartijen door te beknibbelen op het kwaliteitsniveau een hogere prijs voor de grond bieden 46 in bouwsteen b treft u in paragraaf 5 overzichten van veilingprocedures met hun voordelen, nadelen en toepassingen 47 zie ook bouwsteen b, paragraaf 2 en 3


27

leiden tot een transparante besluitvorming over marktselectie. Het sterkst geldt dit bij tenderprocedures, omdat geen onderhandelingsprocedure met de winnende inschrijver plaatsvindt48. Prijsvragen en tenders lenen zijn in principe voor alle ontwikkelingsopgaven, onafhankelijk van omvang en vastgoedsegment. We raden aan deze procedures vaker dan nu het geval is toe te passen, óók bij kleinschalige projecten, kantoor- en bedrijfsruimte. De belangrijkste reden hiervoor is dat het naar verwachting leidt tot meer creativiteit bij marktpartijen en kwaliteit in de projectontwikkeling. Eén van de belangrijkste momenten voor gemeenten bij het opstellen van procedures als prijsvragen en tenders is de keuze voor het al dan niet opnemen van een grondprijsindicatie in de randvoorwaarden van de prijsvraag. Gemeenten kunnen een bandbreedte in de grondprijs als randvoorwaarde meegeven, of deze overlaten aan de inschrijvers. Welke procedure het beste is, hangt deels af van het gewenste resultaat van de procedure. We geven echter de voorkeur aan procedures waarbij een bandbreedte in de grondprijs gegeven is. Aandachtspunt bij deze aanbeveling is de relatie met de staatssteunregeling (EG Verdrag, artikel 87 en 88): de grondprijsindicatie moet marktconform zijn vastgesteld, bijvoorbeeld door een onafhankelijk taxateur. De relatie tussen gemeentelijk grondprijsbeleid en de Europese regelgeving ten aanzien van staatssteun moet nader verkend worden49. Een bandbreedte in de grondprijs maakt beoordelingen van inschrijvingen echter helder en transparant; slechts één criterium – de kwaliteit (in verhouding tot de vastgestelde prijs) – geeft namelijk de doorslag50. In de praktijk kiezen gemeenten er vaker voor geen grondprijsindicatie te geven, omdat men verwacht zo een hogere grondopbrengst te genereren51. Dit houdt in de praktijk in dat marktpartijen vooral op prijs concurreren en de kwaliteit van ontwerp en uitvoering hierop afstemmen. Indien

48

het ontbreken van een onderhandelingsprocedure maakt dat tenders zich ten opzichte van prijsvragen sterker lenen voor ontwikkelingsopgaven waarin de kwaliteit van het product doorslaggevend is in vergelijking met de prijs. Bij tenderopgaven blijft het ontwerp meer intact, door het ontbreken van een onderhandelingsfase na opdrachtverlening 49 zie ook Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr C 209/3, 10 juli 1997 (Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties) 50 gemeenten zijn soms huiverig voor deze methode, omdat ze de prijsvraag dan niet kunnen gebruiken om voeling te krijgen met de grondprijsontwikkeling in de markt en/of om een maximale grondprijsopbrengst te realiseren. Een ander belangrijk nadeel van deze benadering is dat de grondprijs al in een vroeg stadium van de planontwikkeling vast komt te liggen (in verband met de relatief lange doorlooptijd van tenders en prijsvragen, gemiddeld circa zes tot twaalf maanden) 51 zie ook deel 1 van het bronnenboek voor een uitgebreide rapportage over de praktijkervaringen van gemeenten met procedures van marktselectie Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

28

de bandbreedte in de grondprijs ‘gegeven’ is, concurreren inschrijvers vooral om het in kwalitatief opzicht aantrekkelijkste plan voor de bouwopgave. Op de volgende bladzijde leest u de standaardstappen van een prijsvraagprocedure zoals deze in de gemeentepraktijk op hoofdlijnen plaatsvindt. De prijsvraagprocedure in vijf stappen52 1. De gemeente bezit het te ontwikkelen gebied al zelf (bijvoorbeeld sportvelden) of verwerft het van particulieren (boeren) of instellingen (Domeinen). De gemeente ontwikkelt een visie op het gebied, in een aantal gevallen in samenspraak met omwonenden, belanghebbenden of mensen die op een andere wijze bij het gebied betrokken zijn zoals belangstellende marktpartijen. 2. Hierna maakt een gemeente een keuze tussen een gesloten of een open prijsvraag. In ongeveer de helft van het aantal prijsvragen is sprake van een open prijsvraag: de gemeente nodigt marktpartijen in een advertentie uit tot het opstellen van een plan of ontwerp of marktpartijen dienen zichzelf aan (soms al bij stap 1). In de andere helft van de gevallen waarin gemeenten een prijsvraag uitschrijven spreken gemeenten van een gesloten prijsvraag: de gemeente nodigt een beperkt aantal marktpartijen uit – ongeveer drie. Bij deze uitnodiging heeft ook het politiek belang van een relatie met een marktpartij invloed en de ervaring met deze partij in andere projecten, dat wil zeggen bekendheid en betrouwbaarheid van partijen en de kwaliteit die in deze projecten is geboden. 3. Bij de open prijsvraag vindt eerst een tussenselectie plaats uit een groot aantal belangstellende marktpartijen – variërend van ongeveer 20 tot 40 inschrijvers. Deze tussenselectie vindt plaats op basis van dezelfde criteria als de voorselectie bij een gesloten prijsvraag: bekendheid en betrouwbaarheid van de marktpartijen, financiële positie, referentieprojecten. De gemeente selecteert hieruit ongeveer 4 of 5 marktpartijen. 4. De (voor)geselecteerde partijen stellen een stedenbouwkundig plan / ontwerp op, op basis van: • de visie van de gemeente op het plangebied; • meer gedetailleerde algemene stedenbouwkundige randvoorwaarden als bebouwingsdichtheid en –hoogte al dan niet vervat in een (ontwerp-)bestemmingsplan; • eventueel meer gebiedsspecifieke randvoorwaarden als individuele woonwensen van aspirant-kopers (particulier opdrachtgeverschap) of vereisten in het kader van het monumentaal karakter van een locatie; 52

dit stappenschema is gebaseerd op de verschillende procedures die gemeenten in de praktijk voor prijsvragen hanteren. Daarnaast hebben onder meer VNG en Neprom voorbeeldprocedures opgesteld die gemeenten kunnen helpen bij het uitvoeren van prijsvragen en tenders. Zie het Kompas bij


29

• •

de vooraf vastgestelde (minimum-)grondprijs; het woningbouwprogramma (aantallen, prijsdifferentiatie et cetera).

Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities; zie voor het Steunpunt Ontwerpwedstrijden de site http://www.ontwerpwedstrijden.nl Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

30

5. Een commissie van vertegenwoordigers van verschillende disciplines binnen een gemeente en eventueel van extern deskundigen gunt de locatieontwikkeling aan de marktpartij met het beste plan of ontwerp. Dit gebeurt meestal op basis van deskundig, maar subjectief inzicht in de prijs-kwaliteitverhouding van het plan of ontwerp. In de praktijk zagen we echter dat gemeenten op voorhand slechts zelden gebruik maken van vooraf gewogen gunningcriteria. Na het gunnen van de locatieontwikkeling beginnen tussen de gemeente en de marktpartij de onderhandelingen. Enkele gemeenten geven aan dat het proces in deze fase stroef verloopt, omdat een gemeente meer eisen aan de kwaliteit gaat stellen en een marktpartij een hogere VON-prijs wil realiseren dan waarbij in de berekening van de grondexploitatie van uit is gegaan.

Het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten53 onderscheidt prijsvragen in ontwerpprijsvragen (in het Kompas: ‘ideeënprijsvragen’) en projectprijsvragen: bij een ontwerpprijsvraag gaat het alleen om het verzamelen van goede ideeën; bij een projectprijsvraag gaat het om een realiseerbaar plan/ontwerp. Binnen dit onderzoek hanteren we het begrip prijsvraag als een projectprijsvraag. Vergelijk hier de meervoudige opdracht: dit is een procedure voor marktselectie die in de praktijk nauwelijks voorkomt, maar waar we zeer positief over zijn. Het planontwerp wordt hierbij tegen betaling in concurrentie gemaakt. Deze procedure werkt naar onze mening het meest concurrentiebevorderend en is qua procedure het meest transparant: in de eerste plaats omdat ontwerp en uitvoering van elkaar gescheiden (kunnen) worden. Gemeenten kunnen voor de uitvoering van het ontwerp marktpartijen in concurrentie selecteren via prijsvraag, tender of veiling, nadat het ‘beste’ ontwerp is geselecteerd door middel van een betaalde opdracht. Een tweede voordeel is dat deze methode ontwerpvergoedingen expliciet maakt en daardoor de transparantie in de marktselectie bevordert. Een belangrijk nadeel en vaak de reden waarom gemeenten deze procedure in de praktijk nauwelijks toepassen zijn de extra kosten die een gemeente vóór planrealisatie maakt. Daarnaast bestaat mogelijk het gevaar dat ontwerpbureaus minder gestimuleerd worden voor een realistisch ontwerp, als er geen ontwikkelingsopgave aan verbonden is. In geval van grote en complexe opgaven, denk aan multifunctionele projecten, innovatieve opgaven en projecten met een hoog ambitieniveau loont het zich de moeite van de hogere planvoorbereidingskosten.

53

het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten (en ook het Kompas bij Ontwikkelingscompetities) bevatten ook spelregels voor een ordelijk verloop van wedstrijden. Zo zijn er heldere voorbeeldmodellen voor ontwerpwedstrjiden die kunnen worden ingevuld zodat een volledig wedstrijdprogramma kan worden opgesteld Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

31

Een belangrijk voordeel van de meervoudige opdracht is, dat deze procedure niet alleen bijdraagt aan concurrentiebevordering bij actief grondbeleid, maar ook toegepast kan worden bij faciliterend grondbeleid en alle mengvormen van grondbeleid, zoals die in tabel 2 staan weergegeven. De procedure van de meervoudige opdracht garandeert dat het planontwerp van ieder project in concurrentie kan worden vastgesteld54. c. We bevelen het Rijk aan concurrentiebevordering op locatieniveau bij actief grondbeleid veel meer te stimuleren dan nu We raden het Rijk aan concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid de komende jaren actief te stimuleren, zodat gemeenten de mogelijkheden die er zijn (vooral prijsvragen, tenders en bij complexe of multifunctionele opgaven meervoudige opdrachten) vaker en beter benutten. Gemeenten hebben nu in de praktijk nog onvoldoende zicht op de meerwaarde van marktselectie in concurrentie en zijn niet altijd geneigd er veel energie en tijd in te steken. Een belangrijk aandachtspunt voor het Rijk is vergroting van de expertise van gemeenten met marktselectie in concurrentie en de meerwaarde hiervan voor locatieontwikkeling. Het Rijk kan hier in het kader van bijvoorbeeld het nieuwe Kenniscentrum Grondbeleid werk van maken. Daarnaast raden we het Rijk aan voorbeeldprojecten aan te wijzen in verschillende vastgoedsegmenten en op verschillende schaalniveaus, waardoor een serie best practices ontstaat. Door gemeenten te verplichten in hun jaarlijkse nota over gemeentelijk grondbeleid te rapporteren over de inspanningen op het vlak van concurrentiebevordering, spoort het Rijk gemeenten aan tot meer concurrentiebevordering bij actief grondbeleid zonder directe verplichting ertoe. Overigens geldt de aanstaande verplichting tot het opstellen van een jaarlijkse nota over gemeentelijk grondbeleid onafhankelijk van het type grondbeleid dat door een gemeente is gevoerd. Daarnaast raden we aan, het door gemeenten realiseren van doelstellingen van marktselectie in concurrentie, te koppelen aan het toekennen van bestaande subsidieregelingen in het kader van de stedelijke vernieuwing.

2.3 Stel marktselectie in concurrentie bij actief grondbeleid niet in alle gevallen verplicht 54

bij actief grondbeleid kunnen gemeenten vervolgens marktpartijen in concurrentie voor de uitvoering selecteren. Bij faciliterend grondbeleid geldt dat de grondeigenaar het ontwerp uitvoert. Zie ook paragraaf 2.4 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

32

a. We zijn geen voorstander van een algehele verplichting voor gemeenten om marktpartijen in concurrentie te selecteren In de Nota Grondbeleid is aangekondigd dat indien gemeenten de gronden via de Wvg verkregen hebben, het in concurrentie selecteren van marktpartijen mogelijk verplicht zal worden gesteld. Situaties waarin gemeentelijk grondeigendom minnelijk is verworven of na onteigening in eigendom van de gemeente is gekomen worden in de Nota Grondbeleid buiten beschouwing gelaten. In het notaoverleg met de Tweede Kamer op 28 mei 2001 heeft Staatssecretaris Remkes de suggestie gedaan het in concurrentie selecteren van marktpartijen ook bij deze situaties te verplichten. Dit onderzoek moet mede antwoord geven op de vooren nadelen van een algehele verplichting en de wijze waarop deze op hoofdlijnen vormgegeven zou kunnen worden. Voordelen van een algehele verplichting zijn in de eerste plaats concurrentiebevordering in het ontwikkelingsproces. Het verplichten van concurrentiebevorderende maatregelen heeft als voordeel dat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie en dat daarnaast meerdere partijen kunnen inschrijven op de ontwikkelingsopgave en dat gemeenten kunnen kiezen uit meerdere ontwerpen. Als meerdere aanbieders op dezelfde opgave inschrijven kan dit, gegeven bepaalde randvoorwaarden, meer kostenefficiency bij de uitvoering opleveren: ontwikkelingsopgaven worden getoetst op prijs-kwaliteitverhouding hetgeen ontwikkelaars prikkelt goed te presteren. Andere voordelen zijn dat de overheid een grotere keuzevrijheid heeft in het selecteren van een marktpartij en dat inschrijvingen in concurrentie de kennisuitwisseling tussen markt en overheid over consumentenvoorkeuren en ruimtelijke kwaliteit bevorderen. Hoewel de meerwaarde van concurrentiebevordering voor de locatieontwikkeling groot is, zijn we geen voorstander van algehele verplichte marktselectie in concurrentie. Daar hebben we een aantal redenen voor: • in de eerste plaats heeft verplichte marktselectie een vertragende werking op het ontwikkelingsproces55. Gemeenten moeten op maat en goed beargumenteerd kunnen beoordelen welke vorm van marktselectie zich het beste leent voor de vastgoed- of locatieontwikkeling. In sommige gevallen – bijvoorbeeld 55

dit nadeel kan deels ondervangen worden door een zorgvuldige planning van de procedures van marktselectie, het vroeger in het planproces opstarten van de procedure en het toepassen van tenders (waarbij geen sprake is van onderhandelingsprocedures na gunning)


33

•

•

•

wanneer veel haast is geboden, dan wel bij vastgoedprojecten waarbij om redenen van expertise en kwaliteit slechts een beperkt aantal marktpartijen in aanmerking komt – kan gunning uit de hand wel degelijk de beste optie zijn56. Het is daarbij belangrijk, dat gemeenten bewust en gemotiveerd kiezen voor een procedure van marktselectie in concurrentie, of gunning uit de hand; in het verlengde hiervan ligt een tweede bezwaar tegen verplichte marktselectie die ook voor selectieprocedures in het algemeen opgaat: de procedures zijn nu nog relatief nieuw voor gemeenten; medewerkers hebben soms nog onvoldoende ervaring om partijen goed beargumenteerd en voor het bestuur transparant te selecteren voor locatieontwikkeling. Op termijn zal dit bezwaar vervallen of minder worden; ten derde leidt het standaard invoeren van marktselectie in concurrentie naar verwachting tot een kostenverhoging in de projectontwikkeling: indien voor alle opgaven zich minimaal drie of vijf partijen inschrijven, maken alle partijen ontwerpkosten, die slechts één van de partijen kan verrekenen in de uitvoering. Marktpartijen zullen deze kosten verrekenen in de uitvoeringskosten van andere projecten die zij realiseren. Dit roomt een deel van de kostenvoordelen af die kunnen voortkomen uit meer concurrentie en leidt tot minder transparantie in de projectkosten bij locatieontwikkeling; ten slotte is verplichte marktselectie bij actief grondbeleid een forse inbreuk op de contractvrijheid van gemeenten en een grote inbreuk op het reguliere systeem van projectontwikkeling: in de praktijk zal het bouwclaimmodel57 onmogelijk raken. Als marktpartijen grond inbrengen voor bouwen woonrijp maken in ruil voor een bouwopgave, komt de grond in handen van de gemeente die tot marktselectie verplicht is. De marktpartij verliest daardoor de claim op een bouwopgave voor private werken. Ook de aantrekkelijkheid van een GEM vervalt grotendeels, omdat het voor marktpartijen en gemeenten niet langer aantrekkelijk is een publiekprivate samenwerking aan te gaan op basis van grondposities. Hoewel een bouwclaimmodel en een GEM vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering weliswaar een beperkende werking hebben, zijn de voordelen van deze constructies vanuit de ontwikkelingspraktijk, de bouwproductie en de gemeentelijke regie in de projectontwikkeling groot. Het de facto onmogelijk maken

56

er zijn zelfs gemeenten die om vertraging in de bouwproductie tegen te gaan, overwegen af te stappen van het selecteren van marktpartijen in concurrentie, mede vanwege de vertragende werking van deze marktselectie op de planvorming. Dit geldt bijvoorbeeld voor de gemeente Amsterdam (Bron: Notulen Raadscommissie gemeente Amsterdam, 6 februari 2002). Een betere planning van procedures en het in een vroeg stadium van de planvorming selecteren van marktpartijen kan dit probleem verminderen 57 in paragraaf 2.3 gaan we in op mogelijkheden om concurrentie te bevorderen in geval van faciliterend grondbeleid Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

34

van deze modellen vereist een bredere weging van vooren nadelen van deze ontwikkelingspraktijk in Nederland. Deze beslissing kan ons inziens niet sec gemaakt worden vanuit de invalshoek van dit onderzoek58. b. Indien het Rijk een algehele verplichting van selectie in concurrentie wil doorzetten, willen we u aanraden aan te sluiten bij het UAR 2001 en bij de verplichting geen onderscheid te maken tussen de manieren van gemeentelijke grondverwerving. Verplichte marktselectie is bovendien alléén mogelijk als een gemeente zelf een voldoende groot en exploitabel deel van de locatie in eigendom heeft Indien het Rijk - ondanks de geschetste nadelen - een algehele verplichting van marktselectie in concurrentie wenselijk acht, raden we aan aansluiting te zoeken bij het Uniform Aanbestedingsreglement 2001. Voor het realiseren van vastgoed en andere werken geldt voor bouwdepartementen van het Rijk nu al het Uniform Aanbestedingsreglement. In bouwsteen e bij dit rapport is de regelgeving zoals deze in het UAR is opgenomen op hoofdlijnen weergegeven. De verplichte toepassing van het UAR kan indien wenselijk verankerd worden in de Gemeentewet. Een alternatief is dat het Rijk gemeenten verplicht tot het opstellen van beleidsregels waarin de gemeente het UAR 2001 aan zichzelf oplegt. Hierbij raden we het Rijk aan geen onderscheid te maken tussen de manier van grondverwerving die vooraf is gegaan aan het actief grondbeleid. Zowel na gebruikmaking van minnelijke verwerving, de Wvg dan wel de Onteigeningswet kan verplichte marktselectie in concurrentie gelden. Hiervoor hebben we twee belangrijke redenen. In de eerste plaats zien we geen principiële verschillen in de manier van grondverwerving om tot actief grondbeleid te komen, die onderscheidend is voor de manier waarop gemeenten concurrentie op ontwikkelingslocaties zouden moeten bevorderen. Ten tweede leidt een regeling van verplichte marktselectie in concurrentie, die slechts geldt bij één van de manieren van verwerving, bijvoorbeeld na toepassing van de Wvg, zoals in de Nota Grondbeleid is voorgesteld, tot ontgaansgedrag van gemeenten en marktpartijen door andere manieren van verwerving te hanteren; dit om een algehele verplichting tot marktselectie bij actief grondbeleid te ontgaan.

58

waarin we alleen ingaan op manieren van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties


35

Verplichte marktselectie in concurrentie, zoals hierboven weergegeven, kan niet in alle situaties van actief grondbeleid verplicht gesteld worden, met name daar waar naast de gemeente ook marktpartijen beschikken over grond in het plangebied. Bepalend voor de mogelijkheden om concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties te verplichten is of een gemeente zelf beschikt over een exploitabel deel van de ontwikkelingslocatie. Indien de gemeente beschikt over een exploitabel deel van de ontwikkelingslocatie, is verplichte marktselectie in concurrentie in principe mogelijk. We onderscheiden in de tabel hieronder drie situaties waarbij de grond op een ontwikkelingslocatie telkens in een verschillende verhouding tussen de gemeente en marktpartijen is verdeeld en waarin een gemeente al dan niet zelf een exploitabel deel in handen heeft. Tabel 5: grondposities in het plangebied in relatie tot verplichte marktselectie in concurrentie Grondposities in het plangebied De grond is in gelijke mate verdeeld tussen gemeente en een marktpartij en zowel de gemeente als de marktpartij hebben zelf een exploitabel deel van de ontwikkelingslocatie in eigendom De grond is grotendeels in eigendom van de gemeente en ze heeft daarmee een exploitabel deel van de locatie, de marktpartij niet. De gemeente kan het deel van de grond van marktpartijen verwerven, omdat de marktpartij zelf niet in staat is te realiseren binnen de gestelde randvoorwaarden De grond is grotendeels in eigendom van een marktpartij en ze heeft daarmee een exploitabel deel van de locatie, de gemeente niet


36

Wel of geen verplichte marktselectie in concurrentie (in geval van een wettelijke verplichting)? Marktselectie zou verplicht zijn voor het grondgebied dat de gemeente zelf in handen heeft Ongeacht de manier van verwerven zou de gemeente voor de hele ontwikkelingslocatie verplicht zijn tot marktselectie in concurrentie

Samenwerking met marktpartijen is onder de huidige wetgeving onvermijdelijk en verplichte marktselectie in concurrentie uitgesloten

Zo ontstaan – in aanvulling op de vier bezwaren die onder a zijn genoemd – drie andere bezwaren tegen een algehele verplichting tot marktselectie: • bij een algehele verplichting tot marktselectie zullen gemeente en marktpartijen zoeken naar mogelijkheden en contractvormen om onder deze regelgeving uit te komen; • Verder zullen marktpartijen – nog meer dan nu het geval is – ernaar streven om exploitabele grondposities in het plangebied te verwerven om gebruik te kunnen maken van het recht op zelfrealisatie. Voor een gemeente wordt het hierdoor steeds moeilijker om grond te verwerven en de regie ten aanzien van de bijvoorbeeld publieke kwaliteit te vervullen59; • Tenslotte zijn grensgevallen over wanneer wel dan wel niet sprake is van een exploitabel deel van de locatie in het bezit van één partij zijn onvermijdelijk en zullen deze naar verwachting in de praktijk leiden tot veel juridische procedures. Daarnaast raden we aan – in geval het Rijk overgaat tot een wettelijke verplichting – aan voldoende mogelijkheden voor gemeenten te introduceren om vrijgesteld te worden van de verplichte selectie van marktpartijen in concurrentie. We denken daarbij in eerste instantie aan omstandigheden waaronder de doelstellingen van concurrentiebevordering ook op een andere manier in het plangebied gerealiseerd kunnen worden. Daarnaast moet vrijstelling van de wettelijke verplichting ons inziens mogelijk zijn, indien andere belangen zwaarder wegen dan het realiseren van concurrentiebevordering. Voorbeelden zijn: • daar waar aantoonbaar veel haast is geboden; • bij vastgoedprojecten waarbij om redenen van expertise en kwaliteit slechts een beperkt aantal marktpartijen in aanmerking komt; • in geval van onderling sterk samenhangende gebieden.

59

dit vergroot het belang van geschikte instrumenten om op locatieniveau concurrentie te bevorderen in geval van faciliterend grondbeleid


37

2.4 Als de gemeente de grond niet in handen heeft, biedt de Onteigeningswet meer mogelijkheden om concurrentie te bevorderen dan gemeenten nu benutten. We verwachten hier veel van en raden het Rijk daarnaast mogelijke aanpassing van de Onteigeningswet aan a. Als de gemeente de grond niet in handen heeft, zien zij – binnen de huidige regelgeving - weinig mogelijkheden om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen. Gemeenten versterken hun regiepositie dan vaak door bouwclaims of het aangaan van GEM’s Binnen het huidige grondbeleidinstrumentarium en het stelsel van ruimtelijke ordening zien gemeenten bij faciliterend grondbeleid nauwelijks mogelijkheden de concurrentie in de locatieontwikkeling te vergroten. Concurrentie tussen marktpartijen vindt in deze fase in de praktijk alléén plaats bij de grondverwerving van potentiële uitleglocaties van (veelal agrarische) grondeigenaren. De oorzaak van deze situatie is het beroep op zelfrealisatie: een grondeigenaar die bereid en in staat is de ontwikkelingsopgave volgens de relevante randvoorwaarden60 uit te voeren, heeft het recht de totale bouwopgave te realiseren61. Dit recht is stevig verankerd in ons rechtsstelsel. De huidige situatie biedt de gemeente daarom nauwelijks alternatieven dan het bouwclaimmodel en een GEM te hanteren als zij regie over vooral de publieke kwaliteit in de locatieontwikkeling wil krijgen. De huidige praktijk in Nederland62 is dan ook dat op grote (uitleg)locaties, inclusief bijna alle Vinex-locaties, marktpartijen hun grondposities gebruiken om bouwclaims te realiseren: zij verkopen hun grond aan de gemeente in ruil voor de belofte een bepaalde hoeveelheid bouwrijpe grond terug te kunnen kopen. Daarnaast komt het veelvuldig voor dat gemeente en marktpartijen een GEM oprichten. Grond in eigendom van gemeente en marktpartijen alsmede alle nieuw gekochte gronden worden aan deze GEM verkocht, die vervolgens de grondexploitatie voert. De GEM verkoopt bouwrijp gemaakte grond aan de marktpartijen die deel uitmaken van de GEM. In gevallen waar meer eigenaren grond in het plangebied hebben, komt het (regelmatig) voor dat gemeenten met een beroep op de Wvg het aantal concurrerende partijen in het 60

denk aan bestemmingsplan, bouwvergunning en eventueel gemeentelijk bouwverordening

61

alleen als de aanleg van de publieke werken niet voldoet aan de voorwaarden van de Europese aanbestedingsregelgeving61 en dit geen grondslag voor onteigening vormt (zie hierna onder b), kan de grondeigenaar ook de publieke werken realiseren 62 zie ook deel 1 van het bronnenboek, paragraaf 1 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

38

plangebied zoveel mogelijk inperken. Als een GEM tot stand is gekomen is het uiterst ongewenst afspraken te maken over gronden die in handen zijn van marktpartijen, die niet bij de GEM betrokken zijn63. Als een gemeente nog geen rechten kan doen gelden ten aanzien van deze gronden, moeten vanzelfsprekend geen afspraken binnen de GEM hierover worden gemaakt. In beginsel is sprake van concurrentie op ontwikkelingslocaties als uiteindelijk een minimaal aantal ontwikkelende partijen op de ontwikkelingslocatie aan de slag gaat. De hiervoor geschetste situaties zijn echter sterk concurrentiebeperkend. De concurrentie om de kwaliteit en de prijs van woningen wordt verlegd naar de strijd om de grond. Er kan niet dan wel slechts zeer moeizaam aan de twee doelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voldaan worden64 en dat: 1. het aantal aanbieders en bouwers van vastgoednieuwbouw is beperkt tot de partner(s) in de GEM en de bouwclaimende partij(en); 2. voor gemeenten is het niet mogelijk op grond van de kwaliteit van het planontwerp te kiezen met wie ze in zee gaat voor een bepaald project, de marktselectie vindt niet langer in concurrentie plaats. Het huidige instrumentarium65 biedt volgens gemeenten echter nauwelijks mogelijkheden om concurrentie te bevorderen als eenmaal een publiekprivate relatie is aangegaan in de vorm van een GEM of bouwclaim. De openbare procedures om marktpartijen te selecteren kunnen niet worden toegepast, omdat de gemeente reeds aan een vaste partner is gebonden. Bovendien zijn de belangen van private en publieke partijen in geval van bouwclaims en GEM te zeer met elkaar verweven om concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties vorm te geven. Immers, in een GEM hebben gemeente en marktpartijen vrijwel gelijkgerichte belangen, vooral het streven naar zo min mogelijk concurrerende grondbezitters op de locatie. Deze dubbelepettenproblematiek leidt tot een situatie waarin gemeenten in geval van een GEM of bouwclaim aansturen op vermindering van de concurrentie tussen grondeigenaren.

63 64 65

in de huidige ontwikkelingspraktijk komt dit wel voor zie ook paragraaf 1.2 zie ook bouwsteen b en c bij dit rapport


39

Vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is deze situatie niet wenselijk. Echter, gemeenten en marktpartijen geven aan dat het aangaan van GEM’s en bouwclaims in de praktijk ook tot positieve resultaten in een locatieontwikkeling met relatief hoge ambitieniveaus en een goede prijskwaliteitverhouding kunnen leiden. Dit, doordat marktpartijen en gemeente al vanaf de planvoorbereiding intensief samenwerken, goede relaties opbouwen en een gezamenlijk belang in de ontwikkeling van het project hebben66. Gemeenten en marktpartijen realiseren op deze wijze een belangrijk deel van de doelstellingen van concurrentiebevordering, vanuit een situatie die de concurrentie op locatieniveau in vergaande mate beperkt. Het perspectief van dit rapport ligt primair op manieren van concurrentiebevordering op locatieniveau. Vanuit dát oogpunt raden we het Rijk aan gemeenten te voorzien van goede alternatieven om regie over de prijs-kwaliteitverhouding te houden en daarbij concurrentie op locaties te bevorderen, zonder per se in te moeten gaan op bouwclaims en GEM’s. We denken hierbij primair aan het inzetten van de huidige Onteigeningswet als instrument om de (publieke) kwaliteit te bevorderen, het inzetten van de huidige Onteigeningswet als mogelijk instrument om concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten en het aanpassen van de Onteigeningswet, zodat deze expliciet ingezet kan worden voor concurrentiebevordering op locaties. b. De huidige Onteigeningswet biedt kansen die nauwelijks worden benut: stimuleer dit Gemeenten kunnen in lijn met dit onderzoek in de eerste plaats de Onteigeningswet67 - bij faciliterend grondbeleid (instrument 5 van tabel 4) en veel sterker dan nu gebeurt – gebruiken voor de realisatie van publieke kwaliteit in het plangebied. De Kroon hanteert de volgende formule om te bepalen of sprake is van zelfrealisatie68:

66 67 68

zie ook deel 1 van het bronnenboek, paragraaf 1 en 2 zie ook bouwsteen b, paragraaf 6 KB 21 juli 2001, Staatscourant 2001, nr. 148


40

KB 21 juli 2001, Staatscourant 2001, nr. 148 ‘a. In dit verband overwegen we verder, dat in het kader van een voorgenomen onteigening voorts zal moeten worden aangetoond, dat zonder de voorgestelde grondverwerving door de gemeente het doel waarvoor wordt onteigend niet of niet in de door de gemeente gewenste vorm te bereiken is. ‘b. Voorts is van belang, dat indien een grondeigenaar bereid en in staat is zelf de op zijn grond rustende bestemmingen te verwezenlijken, onteigening voor dat doel in beginsel niet noodzakelijk is ‘c. Dit beginsel kan uitzondering lijden indien door de gemeente ter verwezenlijking van de betrokken bestemming(en) een andere vorm van planuitvoering wordt gewenst dan de eigenaar voor ogen staat. In een dergelijk geval is onteigening slechts dan gerechtvaardigd indien is aangetoond dat aan die andere vorm van planuitvoering in het publieke belang dringend behoefte bestaat. De vorm van planuitvoering welke in het publieke belang geboden is, staat overigens in eerste aanleg ter beoordeling van het gemeentebestuur. Of de betrokken grondeigenaren daadwerkelijk zelf tot onteigening zullen (kunnen) overgaan, hangt dan ook in hoofdzaak af van de vorm van planuitvoering…’

Analyse van uitspraken van de Kroon laat zien dat als de grondeigenaar niet bereid en in staat is het plan uit te voeren volgens het bestemmingsplan en de hiermee verbonden beleids- en kwaliteitsplannen, dit onder de hierboven aangegeven voorwaarden grond voor onteigening vormt (zie punt a en b). De jurisprudentie toont aan, dat onder meer verkeers-, water- en groenvoorzieningen naar het oordeel van de Kroon door de gemeente gerealiseerd moeten worden en dat de betreffende grond derhalve onteigend mag worden. (Daarbij laat de Kroon buiten beschouwing of de uitvoering van deze werken Europees aanbesteed moet worden69.)

69

KB 20 januari 2001, Noordwijk, Staatscourant 19 februari 2001. Zie verder bouwsteen c, paragraaf 5


41

KB 1 oktober 1993, Oldenzaal, BR 1994, 335 De Kroon bepaalt in dit geval dat aannemelijk is dat de reden voor onteigening niet zozeer in de uitvoering van het plan gelegen is, maar veel meer in het belang om toepassing te geven aan het bepaalde in de privaatrechtelijke overeenkomst met een ander bedrijf. In de noot bij het arrest staat dat de gemeente het voortouw moet nemen bij de vorm van uitvoering van een plan. De vorm van de uitvoering heeft betrekking op aantallen, situering, verkaveling, financieringsvorm en ook planfasering, bouwkwaliteit, het uitgifte- en toewijzingsbeleid en de omvang en kwaliteit van infrastructurele voorzieningen. Naast de vorm, omslag en berekening van de uitvoeringskosten ter waarborging van een bedrijfsmatige en economisch verantwoorde exploitatie en beheer van het plangebied zijn deze aspecten van de vorm van uitvoering vast te leggen en af te dwingen. Het gemeentelijk beleid ten aanzien van de uitvoeringsvorm wordt in de onteigeningsprocedure door de Kroon slechts marginaal beoordeeld. KB 1 oktober 1999, Heemstede, Staatscourant 25 oktober 1999, 205 De gemeente wil onteigenen op basis van een concept-uitwerkingsplan en beeldkwaliteitsplan. De eigenaar van de grond is in samenwerking met een bouwer bereid en in staat conform deze plannen en met inachtneming van de bijzondere kwaliteitseisen en stedenbouwkundige voorwaarden te realiseren. Voor zover onthoudt de Kroon goedkeuring aan het onteigeningsbesluit. De grond die voor verkeers- en groenvoorzieningen zijn bestemd kunnen wel worden onteigend, nu deze onderdeel vormen van een groter geheel waarvan de realisatie uit een oogpunt van doelmatigheid door of vanwege de gemeente dient te geschieden.

Deze uitspraken zijn volgens ons belangrijk omdat hieruit blijkt dat gemeenten in principe altijd over grond voor publieke voorzieningen kunnen beschikken, een belangrijk deel van publieke kwaliteit. Indien de gemeente altijd over de grond voor publieke voorzieningen kan beschikken is voor dit deel van de planopgave concurrentie bij marktselectie mogelijk - en vaak zelfs verplicht gezien de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten.


42

In de tweede plaats kunnen gemeenten de Onteigeningswet eventueel indirect gebruiken voor het bevorderen van concurrentie op locaties70. Dit is mogelijk indien een gemeente in het bestemmingsplan en/of de onderliggende beleids- en kwaliteitsplannen opneemt dat concurrentie tussen marktpartijen in het plangebied (meerdere ontwikkelaars en bouwers in het plangebied, maar ook marktselectie in concurrentie van ontwerper, ontwikkelaar en bouwer) een harde randvoorwaarde voor het verkrijgen van de bouwvergunning vormt. Naast het niet bereid en in staat zijn het bestemmingsplan en de hiermee verbonden beleids- en kwaliteitsplannen uit te voeren, is ook de vorm van deze uitvoering een grondslag voor onteigening. Aan toepassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering kleeft het voorbehoud dat aangetoond moet worden dat aan deze vorm in het publieke belang dringend behoefte bestaat. Onder de uitgangspunten van dit onderzoek dat concurrentie leidt tot verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling is dit als vanzelfsprekend aangetoond. We achten het echter onzeker dat de Kroon het verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit in de projectontwikkeling ook als een causaal verband zal erkennen. Het is dan de vraag of het in het bestemmingsplan opnemen van planrealisatie door een minimaal aantal ontwikkelaars behoort tot de relevante planvoorwaarden in het publiek belang. In pilots/proefprocessen en door toetsing van de Onteigeningsbesluiten van de Kroon door VROM, kan worden nagegaan hoe de Kroon het publieke belang van meerdere aanbieders op één bouwlocatie weegt ten opzichte van het inperken van het zelfrealisatierecht van ontwikkelende grondeigenaren. Hierover zijn namelijk nog geen uitspraken geweest. De werking van de Onteigeningswet op concurrentiebevordering is tweeledig71: • het is voor marktpartijen niet langer interessant te beschikken over een geografisch monopolie of oligopolie op een bepaalde locatie. Hierdoor kan meer concurrentie op locatieniveau ontstaan zonder dat gemeenten daadwerkelijk onteigeningsprocedures opstarten. De Onteigeningswet werkt dan als stok achter de deur; 70 deze optie behoort tot de mogelijkheden indien locatieontwikkeling in concurrentie op zich aangemerkt kan worden als een vorm van planuitvoering, zoals bedoeld onder c van het hierboven aangegeven Kroonbesluit, die ter verwezenlijking van de betrokken bestemming(en) door een gemeente gewenst kan worden (KB, 21 juli 2001, Staatscourant 2001, nr. 148) 71 zie ook bouwsteen b, paragraaf 6 en bouwsteen c, paragraaf 5


43

•

het geeft gemeenten een instrument in handen concurrentie op locatieniveau te creëren, daar waar de markt daar zelf niet in slaagt, door onteigening van de grond en deze vervolgens in concurrentie uit te geven.

De Onteigeningswet biedt derhalve meer aanknopingspunten dan nu worden gebruikt: op het vlak van het realiseren van publieke kwaliteit en mogelijk ook om concurrentie te bevorderen. We raden het Rijk aan te stimuleren dat gemeenten hiervan (meer) gebruik maken om de grenzen van de mogelijkheden scherp in beeld te krijgen. Het Rijk kan gemeenten hierin actiever ondersteunen, bijvoorbeeld via het (nog op te richten) Kenniscentrum Grondbeleid. c. Indien de huidige Onteigeningswet niet voldoende is om concurrentie te bevorderen, raden we u aan de wet aan te passen met extra onteigeningsgronden Het is niet zeker of de huidige Onteigeningswet voldoende tegemoet komt aan de doelstellingen van concurrentiebevordering van Rijk en gemeenten. Een alternatief is dat het Rijk het gebrek aan concurrentie72 op locatieniveau als expliciete grond voor onteigening nader onderzoekt73. Eén van de belangrijkste aandachtspunten hierbij zijn de criteria waaronder de Kroon bepaald of sprake is van voldoende concurrentie in het plangebied, of dat sprake is van een gebrek aan concurrentie dat grond voor onteigening kan vormen. Aandachtspunten zijn hierbij bijvoorbeeld het aantal aanbieders in het plangebied in relatie tot de omvang en aard van de bouwopgave74. Aan wijziging van de Onteigeningswet door het toevoegen van deze extra grond voor onteigening, ten behoeve van concurrentiebevordering, zijn drie belangrijke voorwaarden verbonden. In de eerste plaats dient er net als het toepassen van de huidige Onteigeningswet teneinde concurrentie op ontwikkelingslocaties te

72 denk aan het stellen van een maximale omvang van de ontwikkelingsopgave, in metrage en/of investeringssom afhankelijk van het vastgoedsegment. Het nader uitwerken van het begrip ‘voldoende concurrentie’ of ‘beperkte concurrentie’, behoort niet tot de opgave van dit onderzoek 73 bijvoorbeeld in het kader van stroomlijnen van de Onteigeningswet, waarover het ministerie van Justitie overlegt met de Tweede Kamer 74 belangrijk aandachtspunt hierbij dat rekening gehouden dient te worden met ondernemingsstructuren in de bouwen vastgoedontwikkeling. Wat op het eerste gezicht verschillende aanbieders lijken, kunnen in de praktijk behoren tot dezelfde NV of BV. Daarnaast is het bij het selecteren van consortia van belang te letten op het feit dat de bouwproductie ook gerealiseerd wordt door verschillende bouwondernemingen


44

vergroten75 een aantoonbare causale relatie te bestaan tussen concurrentie op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling, die zonder meer concurrentie op een locatie niet bereikt kan worden. De meerwaarde van concurrentiebevordering op kwaliteit dient bovendien niet op andere manieren door de huidige eigenaar gerealiseerd te kunnen worden, zonder dat hiervoor onteigening nodig is76. In de tweede plaats heeft de wijziging effect op de schadeloosstelling. Deze moet in een redelijke verhouding staan tot de waarde van het onteigende goed, maar dat behoeft niet een volledige schadeloosstelling te zijn77. Op grond van artikel 1 Eerste Protocol EVRM kan niet onder alle omstandigheden aanspraak worden gemaakt op volledige compensatie. Een vergoeding van minder dan de marktwaarde kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn. Als derde voorwaarde dient concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties vastgesteld rijksbeleid te zijn. Hierbij zijn de nadere definiëring van het begrip concurrentiebevordering en de afbakening wanneer sprake is van voldoende of onvoldoende concurrentie op de ontwikkelingslocatie belangrijke aandachtspunten. In dit rapport heeft concurrentiebevordering met name betrekking op de uitvoeringsfase van de locatieontwikkeling, in het bijzonder op twee aspecten: • het vergroten van de concurrentie op locatieniveau door het aantal ontwikkelaars en bouwers van woningen of ander vastgoed op een locatie te vergroten; • het in concurrentie selecteren van partijen (ontwerpers, ontwikkelaars en bouwers) in gevallen waar sprake is van locatieontwikkeling. d. In het buitenland zijn er instrumenten die in theorie gebruikt kunnen worden om concurrentie te bevorderen. We raden aan deze nu nog niet verder te verkennen Een belangrijke conclusie uit onze buitenlandinventarisatie is in de eerste plaats dat het vraagstuk van concurrentie in het ontwikkelingsproces elders niet of nauwelijks als problematisch wordt gezien. Hoewel in de onderzochte landen, vanwege de vaker voorkomende dominantie van marktpartijen in het ontwikkelingsproces, meer ervaring is opgedaan met instrumenten over hoe gemeenten kunnen omgaan met grondbezittende marktpartijen in het plangebied, vonden we in geen enkel land instrumenten die

75

zie ook paragraaf 2.4, onder punt c we achten het niet zeker dat de Kroon de vooronderstelling in de Nota Grondbeleid en dit onderzoek - een causale relatie tussen meer concurrentie en verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding op ontwikkelingslocaties - als zodanig zal erkennen 77 zie ook bouwsteen b, paragraaf 6 76


45

concurrentiebevordering op locatieniveau tot doel hadden. Wél vonden we twee instrumenten die mogelijk voor dit doel ingezet kunnen worden.

We zetten de resultaten van de buitenlandstudie kort op een rij78: Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten In de eerste plaats vonden we ontkoppeling van ontwikkelingsrechten van het grondeigendom, in de vorm van ‘Transferable Development Rights’ en ‘nationalization of development rights’. ‘Transferable Development Rights’ in Montgomery County, Maryland, Verenigde Staten79 De lokale overheid kan in een masterplan de locaties aanduiden die voor ontwikkeling en dus als receiving areas zijn bestemd. Aan elke receiving area wordt een basisdichtheid toegeschreven. Op grond van het masterplan mogen ontwikkelaars de locatie tot de basisdichtheid bebouwen. Als zij de locatie in een hogere dichtheid willen bebouwen, moeten zij ontwikkelingsrechten van eigenaren van grond in een sending area aankopen. Concreet rekenvoorbeeld: Stel, een Amerikaanse boer wil 50 hectare van zijn land verdelen in 200 kavels van 250 vierkante meter voor 200 woningen. De lokale overheid wil de open ruimte behouden en de boer krijgt slechts het recht om op 40 percelen van 250 vierkante meter 40 huizen te bouwen. De resterende 160 ontwikkelingsrechten krijgt hij alleen op papier. De boer kan zijn papieren ontwikkelingsrechten verkopen aan een projectontwikkelaar die deze nodig heeft voor een project in de stad, waar hij op een flat nog een aantal etages wil bouwen. Voor de overeenkomst met de boer beschikte de projectontwikkelaar niet over deze vereiste ontwikkelingsrechten. Alle partijen zijn tevreden: de boer kan zijn ontwikkelingsrechten te gelde maken, de projectontwikkelaar kan zijn project realiseren en de lokale overheid behoudt de open ruimte. ‘Nationalization of development rights’ in het Verenigd Koninkrijk80 Tussen 1947 en 1953 vond in het Verenigd Koninkrijk nationalisatie van ontwikkelingsrechten plaats na compensatie van de waarde ervan. De staat moest instemmen met het realiseren van een bepaalde ontwikkeling op het 78

in deel 2 van het bronnenboek treft u overzichten aan van grondbeleid en instrumenten om concurrentie te bevorderen in het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Duitsland, Vlaanderen, Frankrijk, Italië, Zweden en Finland 79 zie ook deel 2 van het bronnenboek, paragraaf 2 80 zie ook deel 2 van het bronnenboek, paragraaf 1 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

46

grondeigendom van marktpartijen. Aan het grondeigendom zelf kon men geen ontwikkelingsrechten meer ontlenen. Marktpartijen kregen het recht om te ontwikkelen op basis van overheidsinstemming met eventuele kwaliteitseisen. Deze ontwikkelingsrechten waren nevengeschikt aan het eigendomsrecht en aan een belasting gebonden. In 1954 heeft de nieuwe (Conservatieve) regering deze ontkoppeling van ontwikkelingsrechten opgeheven. Dit werd mede ingegeven door de sterke daling van het aanbod aan particuliere gronden.

Ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten is in beide voorbeelden niet bedoeld als instrument om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen, maar als ordeningsinstrument en als belastinginstrument. Het kan in principe echter wel een concurrentiebevorderende werking hebben, omdat na ontkoppeling en het verhandelbaar maken van het ontwikkelingsrecht grondeigendom niet langer bepalend is voor het realiseren van de ontwikkelingsopgave door zelfrealisatoren. De belangrijkste reden om ontkoppeling van ontwikkelingsrechten te overwegen is de algemene wens het eigendomsrecht zo min mogelijk aan te tasten: immers de wens om concurrentie te bevorderen bij private grondposities raakt al snel de fundamenten van het eigendomsrecht. Het eigendomsrecht bestaat bovendien uit een verzameling van deelrechten, waarvan het ontwikkelingsrecht er één is. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht van het eigendomsrecht is dan een minder vergaande inbreuk op het grondeigendom dan onteigening van het grondeigendom als geheel. De gedachte om het ontwikkelingsrecht te ontkoppelen van het grondeigendom heeft verstrekkende gevolgen voor de planontwikkeling in Nederland. Zo is ingrijpen op de bundel eigendomsrechten van grond niet mogelijk zonder de waardeontwikkeling van de grond te beïnvloeden. De overheid kan ontkoppeling mogelijk81 niet realiseren zonder compensatie voor grondeigenaren. Dit zou zeer kostbaar zijn en vereist nader onderzoek82.

81 of compensatie van het ontnemen van ontwikkelingsrechten nodig is in Nederland, is niet op voorhand aan te geven: in de Verenigde Staten is dit wel het geval. Voor toetsing van dit punt aan de Europese regelgeving in het EVRM is een vergaande uitwerking van het voorstel nodig. Bron: Houthoff Buruma 82 voor globale toetsing van de haalbaarheid van de instrumenten verwijzen we u graag naar bouwsteen b, paragraaf 7 en 8


47

We bevelen het Rijk aan ontkoppeling van ontwikkelingsrechten alleen nader te onderzoeken indien aanpassing van de Onteigeningswet niet mogelijk blijkt. We verwachten83 dat vaker toepassen van de huidige Onteigeningswet en mogelijke aanpassing van de Onteigeningswet voldoende aanknopingspunten bieden om concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten bij faciliterend grondbeleid. Pas indien dit niet voldoende soelaas biedt stellen we het Rijk voor ontkoppeling van ontwikkelingsrechten te overwegen. Hoewel toepassing van dit instrument, na aanpassing van de wetgeving, in economisch, juridisch en planologisch opzicht haalbaar lijkt, raden we in beginsel aan voorzichtig te zijn met het introduceren van nieuwe instrumenten. De bestaande instrumenten in het Nederlandse planningstelsel zijn door gebruik in de praktijk, onze overlegcultuur en ontwikkelde jurisprudentie goed op elkaar afgestemd. Ingrijpen in dit stelsel kan onvoorziene consequenties hebben. In bouwsteen b, paragraaf 6 treft u een globale verkenning van aanknopingspunten voor ontkoppeling van ontwikkelingsrechten in Nederland aan. Verplichte stedelijke kavelruil Een tweede instrument om concurrentie te bevorderen is verplichte stedelijke kavelruil. Duitsland kent als enig onderzocht Europees84 land stedelijke kavelruil - (amtliche) Umlegung - die afgedwongen kan worden door de lokale overheid. Umlegung in Duitsland85 Umlegung is een centraal instrument in het Duits planningstelsel. Met Umlegung voorzien gemeenten eigenaren van geschikte kavels voor bouw en zichzelf van land voor infrastructuur en andere publieke werken. In de praktijk loopt het aandeel land dat de gemeente voor eigen doeleinden gebruikt op tot maximaal circa 50% van het plangebied. Hiervan heeft ze gemiddeld genomen circa 25% nodig voor infrastructuur en openbare groen. De resterende 25% gebruiken gemeenten in de praktijk voor de realisatie van functies die zij belangrijk achten in het plangebied. Voorwaarde voor deze verplichte kavelruil is dat ze bijdraagt aan de totstandkoming van een bouwplan. Na de kavelruil (‘Grundstücktausch’) krijgen grondeigenaren andere percelen terug met een vergelijkbare waarde en bestemming of krijgen de oorspronkelijke grondeigenaren een vergoeding voor de grond die in de kavelruil is ingebracht. Dit instrument biedt daarmee aanknopingspunten om concurrentie op de grondmarkt te vergroten: een deel van de grond kan 83

onder voorbehoud van de in dit onderzoek veronderstelde causale relatie tussen concurrentiebevordering en verhoging van de kwaliteit in de projectontwikkeling 84 in Spanje bestaat ook een vorm van verplichte stedelijke kavelruil; dit instrument wordt in de praktijk echter niet gebruikt 85 zie ook deel 2 van het bronnenboek, paragraaf 3 Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

48

vrijkomen. Dit deel kan vrij in concurrentie worden uitgegeven en daarnaast komt er – afhankelijk van het oorspronkelijke aantal aanbieders van grond in het ruilgebied en de omvang van de ruilregio – op locatieniveau meer variatie in aanbieders van vastgoeddiensten.

Hoewel dit instrument in Duitsland niet primair tot doel heeft mono- of oligopolies op de grondmarkt te doorbreken, kunnen gemeenten dit instrument wel als zodanig gebruiken. In de praktijk komt Grundstücktausch veelvuldig voor, de uitgifte van grond aan nieuwe partijen in het plangebied echter niet. Bij het instrument van stedelijke kavelruil blijft de concurrentiebevordering beperkt tot een grotere variatie in grondposities per ontwikkelingslocatie, mogelijk aangevuld met het in beperkte mate uitgeven van gronden aan nieuwe ontwikkelaars in het plangebied. Vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering op locatieniveau zien we dan ook geen grote meerwaarde ten opzichte van onteigening van het eigendomsrecht en ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht, omdat de concurrentiebevordering veelal beperkt blijft tot het aantal partijen dat reeds over een grondpositie in het plangebied beschikt. Kavelruil kan bovendien alleen ingezet worden indien de gemeente (of regio) beschikt over voldoende locaties om kavels op te ruilen. Voor kleine gemeenten of gemeenten met een beperkte bouwopgave werkt het systeem niet. Daarnaast moeten gemeente en marktpartijen bij het opnieuw verdelen van de bouwgrond niet alleen onderhandelen over prijs en kwaliteit, maar ook over locaties. Deze onderhandelingen verlopen in de praktijk moeizaam en zijn langdurig.

2.5 Gemeenten kunnen – onafhankelijk van grondposities en concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties – meer gebruik maken van mogelijkheden om de kwaliteit op locatieniveau te bevorderen Binnen het huidige stelsel van regelgeving kunnen gemeenten meer aandacht besteden aan kwaliteit in de locatieontwikkeling dan tot nu toe, zo blijkt uit deze studie. Uit onze analyse van de jurisprudentie bij de Onteigeningswet86 blijkt dat veel kwaliteitseisen die marktpartijen en gemeenten overeenkomen nu al kunnen worden gerealiseerd door onteigening als stok 86

zie ook bouwsteen c, paragraaf 5


49

achter de deur. De rechter ziet het niet willen meewerken aan gemeentelijk beleid, zoals de gewenste samenstelling van de woningbouw en het beeldkwaliteitsplan, als grond voor onteigening. Onze ervaring is dat gemeenten van deze wetenschap niet altijd optimaal gebruikmaken. 87 Helmond - Brandevoort De gemeente Helmond oordeelt dat haar voortdurende bewaking van de kwaliteit op de Vinex-locatie Brandevoort leidt tot een betere realisatie van de kwaliteit conform de plannen dan op andere Vinex-locaties. De gemeente heeft de handhaving van de kwaliteit op deze locatie op grond van een masterplan omgeven met een aantal waarborgen: 1. Na gunning uit de hand aan twee marktpartijen, een belegger en een lokale aannemer, stellen beide samen met de gemeente bouwplannen op voor de verschillende contingenten, waarin architectuurprincipes en beeldkwaliteit worden vastgelegd. 2. De bouwplannen worden aan het masterplan getoetst door een intern aangestelde supervisor. 3. Hierna vindt toetsing plaats door de welstandscommissie waarin de intern aangestelde supervisor ook zitting heeft. 4. Tenslotte vindt eens per jaar met alle betrokkenen een evaluatie plaats.

Ook de gedachten over de nieuwe exploitatievergunning bieden gemeenten mogelijkheden om extra kwaliteitseisen in de projectontwikkeling hard te maken, bijvoorbeeld zoals vastgesteld in een kwalitatief locatieplan. Marktpartijen kunnen door de gemeente onteigend worden wanneer ze niet aan de voorwaarden uit de exploitatievergunning voldoen. Het voorstel voor de exploitatievergunning zal geregeld worden in de Grondexploitatiewet, die naar verwachting in 2003 of 2004 in werking zal treden. In het buitenland (Italië, Verenigd Koninkrijk en België) treffen we daarnaast een sterk instrument aan om waarmee een gemeente kwaliteitseisen af kan dwingen: discretionaire bevoegdheden. Dit is de vrije beoordelingsruimte van een gemeente bij het afgeven van een bouwvergunning aan een ontwikkelende partij. De gemeente kan daarbij nieuwe eisen stellen als voorwaarden voor het afgeven van de bouwvergunning, in aanvulling op eisen van bestemmingsplan, bouwbesluit, exploitatieverordening en gemeentelijke bouwverordening. In de landen waar discretionaire bevoegdheden voorkomen, houdt dit in dat de eigenaar van de grond niet per definitie het recht heeft om te ontwikkelen, zelfs als aan alle wettelijke voorwaarden is 87

zie ook bouwsteen c over de planvormen (gekoppeld aan het bestemmingsplan) waarover gemeenten kunnen beschikken om de prijskwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te vergroten Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

50

voldoen. Gemeenten kunnen deze beoordelingsvrijheid niet gebruiken om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen, maar wel om ervoor te zorgen dat het kwaliteitsniveau van de ontwikkeling daadwerkelijk aansluit bij de kwaliteit die de gemeente voorstaat. Hoewel het instrument niet direct past in de Nederlandse ruimtelijke ordeningscultuur, waarin weinig ruimte bestaat voor vrije beoordelingsruimte van gemeenten, kunnen discretionaire bevoegdheden een interessante aanvulling op de bestaande instrumenten zijn. We denken hierbij met name aan de mogelijkheid om bij het opstellen van de nieuwe Grondexploitatiewet aan gemeenten een zekere mate van beoordelingsvrijheid toe te kennen, daar waar het kwaliteitsniveau van het plan betreft. Discretionaire bevoegdheden in het Verenigd Koninkrijk88 In het Verenigd Koninkrijk zijn ruimtelijke plannen (het ‘District Development Plan’ of ‘Unitary Development Plan’) niet bindend. Gemeenten hebben ruime discretionaire bevoegdheden bij het toekennen van een bouwvergunning. Zo kunnen zij voorwaarden verbinden aan een bouwvergunning die soms resulteren in een afspraak over ontwikkelingsbijdragen, vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst (‘planning agreement’). In de praktijk leidt toepassing van deze discretionaire bevoegdheden bij complexe projecten soms tot vertraging in het ontwikkelingsproces. Dit hangt samen met het feit dat juist vanwege de vrije beoordelingsruimte bij vergunningverlening extra waarborging van de rechtszekerheid van de burger nodig is.

2.6 Onderzoek de relatie tussen meer concurrentie in de projectontwikkeling en verbetering van de kwaliteit In de Nota Grondbeleid signaleert het Rijk een samenhang tussen concurrentievergroting en kwaliteitsverbetering. Deze relatie is uitgangspunt van dit onderzoek. Deze studie geeft geen antwoord op de vraag óf en welke vormen van meer concurrentie in het ontwikkelingsproces leiden tot een betere prijskwaliteitverhouding in de nieuwbouwmarkt en meer zeggenschap voor burgers. Deze vraag achten we wel degelijk relevant. Een reden hiervoor, die direct met dit rapport te maken heeft, is het belang van het afzetten van de voordelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties tegen de doelstellingen van concurrentiebevordering, die gemeenten ook zonder concurrentiebevorderende maatregelen kunnen realiseren. We raden het Rijk daarom verder onderzoek naar dit thema aan. 88

zie ook deel 2 van het bronnenboek, paragraaf 1


51

2.7 Tot slot: reken er niet op dat de prijzen van nieuwbouwwoningen dalen als gevolg van toegenomen concurrentie a. Nieuwbouwmarktprijzen worden bepaald door prijzen op de bestaande markt Hoewel het buiten de onderzoeksvragen van dit rapport valt, vinden we het belangrijk op te merken dat we niet verwachten dat de prijzen van nieuwbouwwoningen zullen dalen als gevolg van het invoeren van concurrentiebevorderende maatregelen op locatieniveau. Een belangrijk aandachtspunt in de ontwikkeling van (met name) woningbouw is dat de prijsontwikkeling in de nieuwbouwmarkt slechts voor een beperkt deel beïnvloed wordt door de prijsontwikkeling in andere (concurrerende) nieuwbouwprojecten. Omdat sprake is van een voorraadmarkt, is de prijs van een nieuwbouwwoning min of meer gegeven. Dit impliceert dat woningprijzen stijgen bij een gelijkblijvende kwaliteit, terwijl de aangeboden kwaliteit lang niet altijd voldoet aan het gevraagde. De afzet van de woningen is desondanks min of meer gegarandeerd vanwege de schaarste op de woningmarkt. Hierdoor is er geen grote druk op projectontwikkelaars om (extra) kwaliteit te leveren. Op de woningmarkt is het nieuwbouwaanbod bovendien slechts beperkt van omvang in vergelijking met het totale woningaanbod. De prijsontwikkeling in de nieuwbouw komt dan ook in belangrijke mate tot stand door de prijsontwikkeling in de bestaande bouw89. Uit onderzoek blijkt daarbij dat de prijzen van woningbouw op nieuwbouwlocaties (gecorrigeerd voor kwaliteitsverschillen), niet afwijkt van de prijzen in de bestaande bouw90. De prijsstijgingen in met name de woningmarkt van de afgelopen jaren, zijn het gevolg van de veranderingen in de vraag-aanbodverhouding op de markt voor koopwoningen (bestaande bouw en nieuwbouw). De vraag naar koopwoningen is de laatste jaren zeer hoog geweest, onder andere als gevolg van het toenemend aantal tweeverdieners, de lage rentestand en verruiming van de hypotheekmogelijkheden.

89

deze zogenaamde marktprijzen bepalen naast de bouwkostenontwikkeling ook de grondprijzen in de woningbouw in de praktijk zijn de prijzen voor nieuwbouwwoningen gecorrigeerd voor kwaliteitsverschillen gemiddeld genomen zelfs lager dan in de bestaande bouw. Bron: De kwaliteit van het VINEX-proces, Berenschot, 1999 90


52

SAMENVATTING Hieronder vindt u de samenvatting van het onderzoekstraject ‘Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties’, dat Stec Groep, Katholieke Universiteit Nijmegen en Bureau Overwater voor het rijk uitvoerden. Het gaat om een omvangrijke en complexe materie, derhalve raden we voor een juiste beoordeling van de onderzoeksbevindingen en aanbevelingen altijd aan het integrale rapport te raadplegen.

A. Aanleiding en doel van de studie ‘Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties’ In de Nota Grondbeleid constateert het rijk dat de prijzen van woningen het afgelopen decennium sterker stegen dan de kwaliteit van de woningen, waardoor een verslechtering van de prijs-kwaliteitverhouding is ontstaan1. De prijs-kwaliteitverhouding komt in principe in evenwicht door meer aanbod op de woningmarkt. Het rijk kan ervoor zorgen dat meer grond beschikbaar komt voor woningbouw; dit is een oplossing voor de lange termijn en in het licht van het ruimtelijk beleid volgens de Vijfde Nota slechts beperkt mogelijk. Een oplossing die op de korte termijn wel kan bijdragen aan het verbeteren van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling is volgens de Nota Grondbeleid vergroting van de marktwerking op locatieniveau. Het kabinet heeft zich voorstander verklaard van deze insteek. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is één van de middelen hiertoe. Vooral voor woningbouwlocaties geldt dit streven, dat is vastgelegd in de Nota Grondbeleid. De prijs-kwaliteitverhouding op een ontwikkelingslocatie wordt niet alleen door de mate van concurrentie op een locatie wordt bepaald. De prijsstijgingen in met name de woningmarkt van de afgelopen jaren, zijn onder meer het gevolg van de veranderingen in de vraagaanbodverhouding op de markt voor koopwoningen (bestaande bouw en nieuwbouw). De vraag naar koopwoningen is de laatste jaren zeer hoog geweest, onder andere door het toenemend aantal tweeverdieners, de lage rentestand en verruiming van de hypotheekmogelijkheden. Dit heeft er in de eerste plaats toe geleid dat juist in de bestaande bouw de prijskwaliteitverhouding sterk is gedaald: bij gelijkblijvende kwaliteit steeg de verkoopprijs. Het heeft er in de 1

de prijs-kwaliteitverhouding in de bestaande woningvoorraad is meer achteruit gegaan dan die in nieuwbouw. Dit wordt veroorzaakt door onder meer een lage rentestand en stijgende inkomens die leiden tot hogere prijzen voor bestaande woningen bij een gelijkblijvende kwaliteit

Concurrentiebevordering op de grondmarkt Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

tweede plaats toe geleid dat gemeenten en marktpartijen bij nieuwbouw ruime marges hebben behaald op hun grondexploitatie die echter niet tot verhoging van de kwaliteit van de locatieontwikkeling hebben geleid. Het rijk wil op korte termijn deze marges ter beschikking zien voor verhoging van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling en acht concurrentiebevordering hiervoor het aangewezen middel. Verminderde concurrentie tussen projectontwikkelaars op locatieniveau ontstaat onder meer omdat deze marktpartijen vroegtijdig grondposities innemen. De grondposities geven hun het recht2 de bouwopgave van private werken op die grond uit te voeren. Doordat de afgelopen tien, vijftien jaar de eigendomsverhoudingen op de grondmarkt veranderden, is een diffuus beeld van het ontwikkelingsproces ontstaan. Naast gemeentelijk grondeigendom bij actief grondbeleid3 hebben marktpartijen steeds vaker grondposities ingenomen en is sprake van allerlei gemengde grondposities op ontwikkelingslocaties. Hierdoor is noch sprake van 100% actief grondbeleid, noch van 100% faciliterend grondbeleid4. Door de toegenomen rol van de marktpartijen is de rol van gemeenten als marktspeler in het ontwikkelingsproces gewijzigd. Door de toegenomen rol van marktpartijen is sprake van meer concurrentie op locatieniveau als meerdere marktpartijen op een ontwikkelingslocatie actief zijn. Wel zijn door deze toegenomen rol van marktpartijen ook de volgende situaties op ontwikkelingslocaties ontstaan: • in de eerste plaats lijken gemeenten weinig mogelijkheden te hebben om concurrentie te bevorderen, omdat marktpartijen zich kunnen beroepen op zelfrealisatie. Dit geldt zowel bij gemengd grondeigendom als volledig grondeigendom van projectontwikkelaars op een locatie; • in de tweede plaats lijken gemeenten te weinig gebruik te maken van de mogelijkheden om concurrentie te bevorderen wanneer zij het grondeigendom zelf hebben. De Nota Grondbeleid roept een aantal vragen op die in dit rapport aan de orde komen:

2

in de huidige omstandigheden via het recht op zelfrealisatie, dat wel zeggen het recht de grond te ontwikkelen indien de eigenaar van de grond bereid en in staat is de ontwikkelingsopgave te realiseren volgens de gemeentelijke plannen 3 actief grondbeleid wil zeggen dat de gemeente ruwe bouwgrond verwerft, bouwrijp maakt en uitgeeft 4 bij faciliterend grondbeleid beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke taken en laat zij het verwerven en bouwen woonrijp maken over aan marktpartijen Concurrentiebevordering op de grondmarkt Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

2

• • • • • • •

hoe kan de gemeente beleid voor concurrentiebevordering bij actief grondbeleid vormgeven? Welke manieren van concurrentiebevordering zijn denkbaar en wat zijn hun sterke en zwakke punten? wat is de rol van de regelgeving zoals deze door de Europese Unie is opgesteld? hoe en wanneer selecteren gemeenten marktpartijen? Wat zijn hun motieven en ervaringen? welke alternatieve instrumenten om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen zijn denkbaar bij actief grondbeleid? wat zijn de vooren nadelen van een algehele verplichting tot marktselectie in concurrentie? hoe kan een gemeente concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderen als zij zelf geen eigenaar van de grond is? welke methoden om concurrentie op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid te bevorderen zijn of worden in het buitenland toegepast?

De Stec Groep heeft samen met Bureau Overwater en de KUN in opdracht van het rijk onderzocht hoe concurrentie op ontwikkelingslocaties kan worden bevorderd. De aanbevelingen zijn onder meer gebaseerd op onderzoeken naar: • de Nederlandse gemeentepraktijk van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij verschillende grondposities; • de instrumenten die in andere landen worden gebruikt voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties indien de gemeente niet over de grond beschikt.

B. Uitgangspunten van de studie In overeenstemming met de Nota Grondbeleid kent deze studie als aanname dat vergroting van de concurrentie leidt tot: • verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling in het belang van burgers door meer aanbieders van woningen op een ontwikkelingslocatie; • verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling in het belang van gemeenten door het selecteren van marktpartijen in concurrentie met elkaar. De relatie tussen concurrentiebevordering en prijs-kwaliteitverhouding, zoals voorondersteld in de Nota Grondbeleid, wordt derhalve niet onderzocht.


3

Dit onderzoek onderscheidt drie deelmarkten: de vastgoedmarkt, de ontwikkelingsmarkt en de grondmarkt5. In dit rapport staat concurrentiebevordering op de ontwikkelingsmarkt centraal, waarbij we ons beperken tot de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau. Wanneer ‘schaalniveau Nederland’ wordt genomen is de ontwikkelingsmarkt - en de grondmarkt en vastgoedmarkt - in beginsel vrij van concurrentiebeperkingen, zo stelde de NMa eerder vast6. Op het schaalniveau van de locatie geldt vrije concurrentie op de grondmarkt. Onder de huidige omstandigheden kan dit leiden tot inperking van de concurrentie op de daarmee verbonden ontwikkelingsmarkt en op de vastgoedmarkt. Op locatieniveau is de oorzaak hiervoor dat natuurlijke monopolies op de vastgoedmarkt ontstaan doordat de grond in handen is van een beperkt aantal marktpartijen die zich kunnen beroepen op het recht op zelfrealisatie. We spreken van een natuurlijk monopolie als sprake is van geografisch gebonden markten, zoals in de locatieontwikkeling. Hierdoor is geen sprake van concurrentie op locatieniveau, alleen van concurrentie tussen locaties7. Dit onderzoek maakt consequent onderscheid tussen drie typen grondposities: de grond kan in handen zijn van de gemeente (actief grondbeleid) dan wel van private partijen (faciliterend grondbeleid). Daarnaast zijn er mengvormen; de belangrijkste voorbeelden daarvan zijn de grondexploitatiemaatschappij (GEM) en het bouwclaimmodel. Dit onderzoek vertoont relaties met het werk van de enquêtecommissie Bouwnijverheid, ingesteld door de Tweede Kamer. Deze commissie heeft als taak ‘onderzoek te verrichten naar de structuurkenmerken in de bouwnijverheid, de mate waarin deze samenhangen met gesignaleerde onregelmatigheden in deze sector en naar de opstelling en handelswijze van de verschillende actoren in het geheel’. Dit onderzoek kan in het bijzonder een bijdrage leveren aan het werk van de enquêtecommissie gezien de aandacht die de tijdelijke commissie Onderzoek Bouwfraude in de enquête wenst voor de woningbouw en met name de samenwerkingsconstructies tussen marktpartijen en gemeente en marktpartijen onderling op Vinex-locaties. ‘De commissie wijst op eerder onderzoek naar de gang van zaken op Vinex-locaties die heeft laten zien dat 5

de grondmarkt is de markt voor bouwrijpmakingsdiensten en de markt voor ruwe bouwgrond, de ontwikkelingsmarkt is de markt voor bouwdiensten en utiliteitsbouw en de vastgoedmarkt is de markt voor vastgoeddiensten waarbij vragers naar vastgoed te maken hebben met aanbieders van vastgoed (zowel uit de bestaande voorraad als uit nieuwbouw) 6 brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655; Onvolkomen marktwerking op Vinex-locaties, NMa, mei 2001 7

bron : Bos, drs. D.I. (OCFEB), Marktwerking en regulering, Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland, november 1995


4

er gerede aanwijzingen zijn voor een verstoorde marktwerking die leidt tot een onevenwichtige prijskwaliteitverhouding. Eventueel nader onderzoek zou zich kunnen richten op vragen naar de structuur van de samenwerking op Vinex-locaties, de consequenties van die samenwerking en de gewenste maatregelen’.

C. Bevindingen en aanbevelingen C1. Actief grondbeleid De belangrijkste bevinding is dat gemeenten bij actief grondbeleid op locatieniveau veel meer aan concurrentiebevordering kunnen doen dan nu gebeurt Bij actief grondbeleid hebben gemeenten volop mogelijkheden om op locatieniveau concurrentie tussen ontwikkelaars te bevorderen. In de eerste plaats moeten gemeenten ervoor zorgen dat er op locatieniveau voldoende marktpartijen actief zijn. In de tweede plaats kunnen gemeenten concurrentiebevorderende methoden van marktselectie inzetten: prijsvraag, tender, meervoudige opdracht en veilen8. Daarnaast kan de gemeente de grond vrij verdelen over een groot aantal ontwikkelaars, kunnen gemeenten marktpartijen selecteren voor de ontwikkeling van zowel publieke en private werken in het plangebied9 of voor verschillende onderdelen (denk aan bouwen woonrijp maken, publieke werken en private werken in het plangebied) afzonderlijk marktpartijen selecteren. Uit het praktijkonderzoek onder 16 middelgrote en grote gemeenten blijkt dat gemeenten slechts in beperkte mate gebruik maken van de genoemde mogelijkheden. Tevens blijkt dat ze er ook weinig strategisch mee omgaan. In veel gevallen gunt de gemeente uit de hand, waarbij weinig of geen concurrerende partijen in de overwegingen worden betrokken. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te wijzen. De belangrijkste redenen zijn in de eerste plaats dat procedures van marktselectie in concurrentie tot vertraging in de planontwikkeling kunnen leiden (in de praktijk circa ½ tot 1 jaar10). In de tweede plaats zijn sommige gemeenten zich 8

in tegenstelling tot een prijsvraag, tender en meervoudige opdracht hebben bij veilen gemeenten al een plan/ontwerp gereed daarbij rekening houdend met de Europese aanbestedingsregelgeving 10 de vertragende werking van marktselectie in concurrentie kan (deels) voorkomen worden door marktpartijen in een eerder stadium in de planvorming te selecteren. Doordat gemeenten daarnaast meer ervaring met marktselectie in concurrentie krijgen, verwachten we dat de vertraging in de praktijk zal verminderen. Daarnaast kunnen gemeenten vaker dan nu gebeurt gebruik maken van tenderprocedures, die een kortere doorlooptijd hebben dan bijvoorbeeld prijsvragen 9


5

onvoldoende bewust van de voordelen, waardoor gemeenten soms geneigd zijn hierin niet – of alleen bij bijzondere projecten – veel energie en tijd in te steken. We bevelen het rijk aan, gemeenten over het gebruik van procedures voor marktselectie in concurrentie te informeren en concurrentiebevordering actief te stimuleren. We raden een algehele wettelijke verplichting tot marktselectie in concurrentie af Vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering op locatieniveau is onze belangrijkste aanbeveling dat gemeenten veel vaker dan nu concurrentiebevorderende methoden dienen te hanteren bij actief grondbeleid. •

Procedures voor marktselectie lenen zich in principe voor alle ontwikkelingsopgaven, onafhankelijk van omvang en vastgoedsegment. We raden aan deze procedures vaker dan nu het geval is toe te passen, óók bij kleinschalige woningbouwprojecten, kantoren en bedrijfsruimte11. Het kan bij deze procedures van marktselectie telkens gaan om ontwerp of uitvoering van de locatieontwikkeling of een koppeling ertussen. Bij een prijsvraag en een tender maar ook gunning uit de hand, gaat het om een ontwerp, aan de hand waarvan een marktpartij voor de uitvoering wordt geselecteerd. Het ontwerp is voor marktpartijen een middel om tot uitvoering te kunnen overgaan. Bij een meervoudige opdracht gaat het in beginsel alleen om het ontwerp12; de uitvoering vindt plaats na bijvoorbeeld een prijsvraag, tender of veiling door al dan niet een andere marktpartij op basis van dit ontwerp dat intellectueel eigendom van de gemeente is. Aan een veiling is dus al een ontwerpfase voorafgegaan; het gaat hier dus in beginsel alleen om uitvoering.

•

Positief zijn we over een prijsvraag of een tender. De mate van concurrentiebevordering is bij beide procedures vergelijkbaar. Voordelen van marktselectie door prijsvragen of tenders zijn de vooronderstelde verbetering van de kwaliteit van de locatieontwikkeling13. In de eerste plaats als gevolg van concurrentie om de ontwikkelingsopgave en in de tweede plaats als gevolg van meer concurrerende aanbieders in het

11

bij de ontwikkeling van kantoor- en bedrijfsruimte geven gemeenten de grond vaak uit aan de ontwikkelaar die het eerst interesse toont, waardoor tijdens de onderhandelingen lange tijd impliciete reserveringen op uit te geven kavels bestaan, zonder dat sprake is van concurrentie met andere marktpartijen 12 bij een meervoudige adviesopdracht en een meervoudige ontwikkel/ontwerpopdracht zijn ontwerp en uitvoering losgekoppeld 13 zie ook Nota Grondbeleid, Op grond van nieuw beleid, ministerie van VROM, januari 2001 Concurrentiebevordering op de grondmarkt Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

6

plangebied. Daarnaast verwerven gemeenten deskundige inzichten in de ontwikkeling van de locatie, in de afzetbaarheid en in de publieke en private kwaliteit die nu soms gemist wordt. Cruciaal is verder dat prijsvragen en tenders – mits goed vastgelegd – leiden tot een transparante besluitvorming over marktselectie, een belangrijk aandachtspunt in de Nota Grondbeleid. Het sterkst geldt dit bij tenderprocedures, omdat geen onderhandelingsprocedure met de winnende inschrijver plaatsvindt14 en 15. We verwachten dat als gemeenten meer ervaren worden met marktselectie in concurrentie de procedures sneller (en transparanter) verlopen dan nu het geval is16. •

Een procedure voor marktselectie die in de praktijk nauwelijks voorkomt en waar we zeer positief over zijn, is de meervoudige opdracht. Hierbij wordt het planontwerp tegen betaling in concurrentie gemaakt, zonder dat er een uitvoeringsopdracht aan vast zit. Deze procedure werkt naar onze mening over het algemeen het meest concurrentiebevorderend op het schaalniveau van de ontwikkelingslocaties en is qua procedure over het algemeen het meest transparant. Hoewel vooral gericht op de ontwerpfase in het ontwikkelingsproces, ontstaat door een meervoudige opdracht ook meer transparantie in de uitvoeringsfase die er op volgt. Een eerste voordeel is dat ontwerp en uitvoering van elkaar gescheiden (kunnen) worden. Gemeenten kunnen voor de uitvoering van het ontwerp marktpartijen in concurrentie selecteren via een prijsvraag, tender of veiling, nadat het ‘beste’ ontwerp is geselecteerd door middel van een betaalde opdracht. Een tweede voordeel is dat deze methode ontwerpen rekenvergoedingen expliciet in rekening brengt. Belangrijke nadelen – en vaak de reden waarom gemeenten deze procedure in de praktijk nauwelijks toepassen - zijn de extra kosten die een gemeente vóór planrealisatie maakt. Daarnaast heeft toepassing van de procedures in de praktijk een vertragende werking op het

14 het ontbreken van een onderhandelingsprocedure maakt dat tenders zich ten opzichte van prijsvragen sterker lenen voor ontwikkelingsopgaven waarin de kwaliteit van het product doorslaggevend is in vergelijking met de prijs. Bij tenderopgaven blijft het ontwerp ook meer intact, door het ontbreken van een onderhandelingsfase na opdrachtverlening 15 vergelijk in dit verband beide procedure met de methoden uit het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities. We sluiten op hoofdlijnen aan bij de definities zoals deze gehanteerd worden in beide Kompassen. Deze zijn een onderdeel van het convenant, ter verbetering van de wedstrijdcultuur op het gebied van architectuur en stedenbouw in Nederland, dat onder meer is ondertekend door de rijksoverheid, VNG, Neprom en koepels van bouwbedrijven en corporaties. Beide Kompassen bevatten spelregels voor een ordelijk verloop van wedstrijden. Zo zijn er heldere voorbeeldmodellen voor ontwerpwedstrjiden die kunnen worden ingevuld zodat een volledig wedstrijdprogramma kan worden opgesteld 16 gemeenten kunnen daarnaast gebruik maken van de aanknopingspunten die het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities geven; zie voor het Steunpunt Ontwerpwedstrijden de site http://www.ontwerpwedstrijden.nl


7

ontwikkelingsproces: in plaats van één procedure, heeft een gemeente te maken met twee procedures met bijbehorende doorlooptijd17. In vergelijking met het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities lijkt de meervoudige opdracht lijkt op de prijsvraag met dit verschil dat bij een prijsvraag de inschrijver zelf de ontwerpkosten betaald en dat bij een meervoudige opdracht de opdrachtgever dus voorziet in een honorarium. Zo zit een gemeente na een ontwerpwedstrijd voor de uitvoering niet vast aan de winnende partij. •

We raden gemeenten aan bij marktselectieprocedures altijd een (bandbreedte in de) grondprijs aan te gegeven, omdat dit de beoordelingen van inschrijvingen helder en transparant maakt. Slechts één gunningcriterium geeft immers de doorslag en inschrijvers concurreren vooral om het in kwalitatief opzicht aantrekkelijkste plan. Aandachtspunt bij deze aanbeveling is de relatie tussen gemeentelijk grondprijsbeleid en de Europese staatssteunregeling: de grondprijsindicatie moet marktconform zijn vastgesteld, bijvoorbeeld door een onafhankelijk taxateur. Deze relatie moet nader verkend worden18.

•

In zijn algemeenheid raden we de procedure van veilen af. In de eerste plaats omdat dan alleen prijs de doorslag geeft bij de beoordeling van inschrijvingen. In de tweede plaats omdat veilingen zich vooral lenen voor gestandaardiseerde producttypen terwijl de ontwerpen uitvoeringsopgaven in de locatieontwikkeling meestal een uniek karakter hebben. Mogelijk kan een gemeente bij gestandaardiseerde producttypen een veiling opzetten nadat een meervoudige opdracht is uitgeschreven voor het ontwerp. In de praktijk is hiermee nog geen ervaring opgedaan.

Mogelijkheden die het rijk heeft om gemeenten aan te zetten tot meer concurrentiebevorderende maatregelen liggen in de eerste plaats vooral in de communicatieve sfeer en stimulerende sfeer.

17

dit probleem dan deels worden verholpen door zorgvuldige planning van het ontwikkelingsproces zie ook Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr C 209/3, 10 juli 1997 (Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties) 18


8

•

We raden het rijk aan gemeenten - veel meer en beter dan nu het geval is – te informeren over de voordelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties. We denken met name aan kennisoverdracht, voorbeeldprojecten, een convenant met de VNG danwel Vijno- of regioconvenanten.

•

We raden het rijk aan concurrentiebevordering op locatieniveau actief te stimuleren door gemeenten in een jaarlijkse nota gemeentelijk grondbeleid (tevens) te verplichten te rapporteren over de inspanningen op het vlak van concurrentiebevordering19. In aansluiting daarop zou het rijk het realiseren van meer marktselectie verder kunnen stimuleren door de verplichting meer in concurrentie te selecteren te koppelen aan bestaande subsidieregelingen voor bijvoorbeeld stedelijke vernieuwing. Door de inspanningen van gemeenten actief te monitoren kan het rijk de effecten van deze maatregelen nagaan. Mogelijk zijn aanvullende maatregelen nodig.

•

We bevelen aan gemeenten op maat te laten beoordelen welke vorm van marktselectie zich het beste leent voor de vastgoed- of gebiedsontwikkeling. In sommige gevallen – bijvoorbeeld wanneer veel haast is geboden danwel bij vastgoedprojecten waarbij om redenen van expertise en kwaliteit slechts een beperkt aantal marktpartijen in aanmerking komt – kan gunning uit de hand op basis van argumenten wel degelijk de beste optie zijn.

We stellen het rijk voor, niet over te gaan tot een algehele verplichting van gemeenten tot marktselectie in concurrentie in geval van gemeentelijk grondeigendom, ook niet als de grond via de Wvg of Onteigeningswet is verkregen. Hiervoor hebben we een zevental zwaarwegende redenen: • het standaard invoeren van marktselectie in concurrentie leidt naar verwachting tot een kostenverhoging in de projectontwikkeling: indien voor alle opgaven minimaal drie of vijf partijen inschrijven, maken alle partijen ontwerpkosten, die slechts één van de partijen verrekenen kan in de uitvoering. Marktpartijen zullen deze kosten verrekenen in de uitvoeringskosten voor andere projecten die zij realiseren. Dit roomt een deel van de kostenvoordelen af die kunnen voortkomen uit meer concurrentie20;

19

deze verplichting geldt niet alleen voor het rapporteren over het gevoerde actief grondbeleid, maar evenzeer voor het rapporteren over het gevoerde gemengd en faciliterend grondbeleid 20 deze praktijk leidt ook tot onduidelijkheden in de uitvoeringskosten van marktpartijen; zie ook de enquêtecommissie Bouwnijverheid Concurrentiebevordering op de grondmarkt Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

9

•

Een bouwclaimmodel en een GEM, die in de huidige praktijk veelvuldig voorkomen, raken onmogelijk. Hierdoor wordt het voor gemeenten moeilijker haar regierol te vervullen via deze samenwerkingsmodellen. Het ontbreekt gemeenten nu aan voldoende instrumenten om in geval van faciliterend grondbeleid concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen. Als marktpartijen grond inbrengen voor bouwen woonrijp maken in ruil voor een bouwopgave, komt de grond in handen van de gemeente die tot marktselectie verplicht is. De marktpartij verliest zijn claim op een bouwopgave voor private werken, waardoor samenwerking in deze vorm niet langer interessant is voor marktpartijen. Het verplichten van concurrentiebevordering bij actief grondbeleid betekent dan ook een zeer forse inbreuk op de contractvrijheid van gemeenten; • bij een algehele verplichting zoeken gemeente en marktpartijen naar mogelijkheden en contractvormen om onder deze regelgeving uit te komen; • marktpartijen zullen zich meer op de grondmarkt bewegen om ontwikkelingslocaties te verwerven en zich zodoende van een toekomstige bouwstroom te verzekeren. Het zal voor gemeenten bij verplichte marktselectie in concurrentie steeds moeilijker worden grond te verwerven; • we verwachten veel juridische procedures voortkomend uit onduidelijkheid over wanneer een gemeentelijke noodzaak om in concurrentie uit te geven bestaat en wanneer niet?21; • gemeenten moeten op maat en goed beargumenteerd kunnen beoordelen of een procedure voor marktselectie in concurrentie of gunning uit de hand zich het beste leent voor de vastgoed- of locatieontwikkeling. In sommige gevallen, bijvoorbeeld bij vastgoedprojecten waarbij om redenen van expertise en kwaliteit slechts een beperkt aantal marktpartijen in aanmerking komt kan gunning uit de hand de beste optie zijn; • in het verlengde hiervan ligt dat selectieprocedures in het algemeen voor gemeenten nu nog relatief nieuw zijn; medewerkers hebben soms nog onvoldoende ervaring om partijen goed beargumenteerd en voor het bestuur transparant te selecteren voor locatieontwikkeling. We verwachten dat dit nadeel op termijn vervalt. Een algehele verplichting kan de ontwikkelingspraktijk – zowel bij woningbouw als commercieel vastgoed – dus zeer frustreren.

21

indien sprake is van een (voldoende integraal) exploitabel deel van een ontwikkelingslocatie is algehele verplichting tot marktselectie in principe mogelijk


10

Indien het rijk ondanks de – naar onze inschatting verstrekkende gevolgen en nadelen – verplichte marktselectie in concurrentie wenst in te stellen, raden we aan geen onderscheid te maken tussen de manier van grondverwerving die vooraf is gegaan aan actief grondbeleid (zowel na gebruikmaking van minnelijke verwerving, de Wvg danwel de Onteigeningswet). Hiervoor hebben we twee redenen. In de eerste plaats zien we geen principiële verschillen waarom de manier van grondverwerving om tot actief grondbeleid te komen onderscheidend is voor de manier waarop gemeenten concurrentie op ontwikkelingslocaties zouden moeten bevorderen. Ten tweede leidt een regeling van verplichte marktselectie in concurrentie die slechts geldt bij één van de manieren van verwerving – bijvoorbeeld na toepassing van de Wvg, zoals in de Nota Grondbeleid is voorgesteld – tot ontgaansgedrag van gemeenten en marktpartijen door andere manieren van verwerving te hanteren. Bovendien raden we aan ruim voldoende mogelijkheden voor gemeenten te introduceren om vrijgesteld te worden van de verplichting. We denken daarbij in eerste instantie aan omstandigheden waaronder de doelstellingen van concurrentiebevordering ook op een andere manier in het plangebied gerealiseerd kunnen worden, zoals het verhogen van de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling. Daarnaast moet vrijstelling op de wettelijke verplichting ons inziens mogelijk zijn, indien andere belangen zwaarder wegen dan het realiseren van concurrentiebevordering, bijvoorbeeld daar waar aantoonbaar veel haast is geboden en bij vastgoedprojecten waarbij om redenen van expertise en kwaliteit slechts een beperkt aantal marktpartijen voor ontwerp of uitvoering in aanmerking komt. C2. Faciliterend grondbeleid De belangrijkste bevinding bij faciliterend grondbeleid is dat gemeenten geen mogelijkheden ervaren om concurrentie op locatieniveau te bevorderen In geval van faciliterend grondbeleid blijken gemeenten op dit moment weinig mogelijkheden te ervaren om concurrentie te bevorderen op locatieniveau. Concurrentie tussen marktpartijen vindt in deze fase alléén plaats bij de grondverwerving van potentiële uitleglocaties van (veelal agrarische) grondeigenaren. Een belangrijke reden voor deze situatie is het beroep op zelfrealisatie. Dit recht, waarbij een grondeigenaar – die bereid en in staat is de ontwikkelingsopgave onder de relevante randvoorwaarden22 uit te voeren – het recht 22

denk aan randvoorwaarden in het bestemmingsplan en de gemeentelijke bouwverordening


11

heeft de totale bouwopgave (met uitzondering van publieke werken) te realiseren, is stevig verankerd in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Naast de Nederlandse situatie hebben we in acht andere landen23 gekeken naar manieren waarop deze landen concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderen. We constateren dat in geen van de onderzochte landen gezocht wordt naar manieren om concurrentie in geval van faciliterend grondbeleid te bevorderen. Landen als Duitsland, België, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten beschouwen het als vanzelfsprekend dat grondeigendom concurrentievoordelen geeft24. Gemeenten stimuleren het gewenste prijs-kwaliteitniveau in de projectontwikkeling niet door meer concurrentie op de grondmarkt maar door kwaliteitscriteria in plannen te verankeren en door discretionaire bevoegdheden te hanteren (zie de slotparagraaf van deze samenvatting). In geval van faciliterend grondbeleid raden we gemeenten aan meer gebruik te maken van de mogelijkheden die de (huidige of een aangepaste) Onteigeningswet biedt. Daarnaast kunnen gemeenten een deel van de doelstellingen van concurrentiebevordering bereiken door het toepassen van meervoudige opdrachten. We bevelen op voorhand geen introductie van nieuwe instrumenten aan Uit onze juridische analyse blijkt dat gemeenten wellicht meer mogelijkheden tot concurrentiebevordering hebben dan zij gemiddeld genomen ervaren. De Onteigeningswet biedt naar ons inzien misschien mogelijkheden om marktpartijen te stimuleren in concurrentie te ontwikkelen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het in concurrentie realiseren van de publieke voorzieningen. Indien de gemeente altijd over de grond voor publieke voorzieningen kan beschikken, is voor dit deel van de planopgave concurrentie bij marktselectie in ieder geval mogelijk – en vaak zelfs verplicht gezien de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten.

23

het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Duitsland, Vlaanderen als deel van België , Frankrijk, Italië, Zweden en Finland daar komt bij dat het grondbezit op locatieniveau in Nederland minder versnipperd is dan in landen als België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, waar het grondeigendom vaak nog op het niveau van een beperkt aantal bouwkavels verdeeld is. In Nederland is het grondeigendom op ontwikkelingslocaties veelal over minder eigenaren verdeeld. Hierdoor is de natuurlijke concurrentie tussen ontwikkelende grondeigenaren in het buitenland vaak groter 24


12

De Onteigeningswet kan daarnaast mogelijk ook ingezet worden om concurrentie tussen marktpartijen te bevorderen waar het gaat om de realisatie van private werken. Dit door concurrentievoorwaarden vast te leggen in het bestemmingsplan, Grondexploitatiewet, beeldkwaliteitsplan of kwalitatief locatieplan. Gemeenten hebben zo een stok achter de deur in het overleg met marktpartijen dan wel kunnen daadwerkelijk overgaan tot onteigening. We bevelen aan via een serie pilots, gestimuleerd door het rijk, te verkennen hoever de huidige wet strekt en wat dit gemeenten kan opleveren. Aan toepassing van de Onteigeningswet ten behoeve van concurrentiebevordering kleeft het voorbehoud dat aangetoond moet worden dat aan concurrentiebevordering in het publieke belang dringend behoefte bestaat, bijvoorbeeld in relatie tot de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling.25 Mogelijk zal blijken dat de huidige Onteigeningswet onvoldoende mogelijkheden biedt. In dat geval raden we aan de Onteigeningswet aan te passen om concurrentiebevordering alsnog een grond te laten zijn voor onteigening. We zien – onder de vooronderstelling van een causale relatie tussen concurrentie en kwaliteit – voldoende juridische mogelijkheden. Voorwaarde is wel dat een aantoonbare causale relatie bestaat tussen concurrentie op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling, die zonder meer concurrentie op een locatie niet bereikt kan worden. De meerwaarde van concurrentiebevordering op kwaliteit dient bovendien niet op andere manieren door de huidige eigenaar gerealiseerd te kunnen worden, zonder dat hiervoor onteigening nodig is26 en 27. Tenslotte dient concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties vastgesteld rijksbeleid te zijn. Hierbij zijn de nadere definiëring van het begrip concurrentiebevordering en de afbakening wanneer sprake is van voldoende of onvoldoende concurrentie op de ontwikkelingslocatie belangrijke aandachtspunten. In dit onderzoek heeft concurrentiebevordering met name betrekking op de uitvoeringsfase van de locatieontwikkeling, in het bijzonder op twee aspecten:

25

uitgangspunt in de Nota Grondbeleid en dit onderzoek is dat concurrentie leidt tot verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling. We achten het echter onzeker dat de Kroon het verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit van een locatieontwikkeling ook als een causaal verband zal erkennen. Het is dan de vraag of het in het bestemmingsplan opnemen van planrealisatie door een minimaal aantal ontwikkelaars behoort tot de relevante planvoorwaarden in het publiek belang 26 we achten het niet zeker dat de Kroon de vooronderstelling in de Nota Grondbeleid en dit onderzoek - een causale relatie tussen meer concurrentie en verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding op ontwikkelingslocaties - als zodanig zal erkennen 27 ook heeft de wijziging effect op de schadeloosstelling. Deze moet in een redelijke verhouding staan tot de waarde van het onteigende goed, maar dat behoeft niet een volledige schadeloosstelling te zijnop grond van artikel 1 Eerste Protocol EVRM kan niet onder alle omstandigheden aanspraak worden gemaakt op volledige compensatie. Een vergoeding van minder dan de marktwaarde kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn Concurrentiebevordering op de grondmarkt Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

13

• •

het vergroten van de concurrentie op locatieniveau door het aantal ontwikkelaars en bouwers van woningen of ander vastgoed op een locatie te vergroten; het in concurrentie selecteren van partijen (ontwerpers, ontwikkelaars en bouwers) in gevallen waar sprake is van locatieontwikkeling.

Om concurrentie om het beste plan voor een ontwikkelingslocatie te bevorderen raden we gemeenten aan meer dan nu het geval is gebruik maken van meervoudige opdrachten, waarbij een gemeente aan meerdere marktpartijen een (betaalde) opdracht geeft om het planontwerp voor de ontwikkelingslocatie op te stellen. Gemeenten passen deze procedure van marktselectie nauwelijks toe en in de praktijk al helemaal niet in geval van faciliterend grondbeleid28. We raden u aan het gebruik van meervoudige opdrachten te stimuleren – óók bij faciliterend grondbeleid – door gemeenten hierover in hun Nota’s Grondbeleid te laten rapporteren29. In de internationale studie die deel uitmaakt van dit onderzoek troffen we weinig instrumenten aan voor concurrentiebevordering op locatieniveau. De instrumenten die we aantroffen zijn vooral: • splitsing ontwikkelingsrechten van grondeigendom (VS, Verenigd Koninkrijk); • verplichte stedelijke kavelruil (Duitsland). De instrumenten hebben in deze landen niet tot doel concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen, maar kunnen hiervoor wel worden gebruikt. We raden het rijk vooralsnog aan deze twee buitenlandse instrumenten niet nader te verkennen. Allereerst omdat ons oordeel is dat met (een meer uitgebreide) toepassing dan wel aanpassing van de Onteigeningswet – zoals hierboven is aangeraden – gemeenten uiteindelijk voldoende (nieuwe) mogelijkheden tot concurrentiebevordering hebben. Ten tweede omdat de eventueel nieuwe instrumenten op belangrijke praktische en ideologische bezwaren lijken te stuiten.

28

de uitvoering van het planontwerp zal in deze situatie door de grondbezittende marktpartij gebeuren, indien deze bereid en in staat is het plan uit te voeren volgens de gemeentelijke eisen en wensen 29

deze verplichting geldt onafhankelijk van het type grondbeleid dat door een gemeente is gevoerd. Een gemeente wordt verplicht tot het rapporteren over het gevoerde actief, gemengd danwel faciliterend grondbeleid


14

C3. Gemengd grondbeleid Gemeenten maken op veel ontwikkelingslocaties bouwclaimafspraken met marktpartijen danwel ontwikkelen met marktpartijen een GEM. Meestal met marktpartijen die grondposities hebben. Inherent aan dit type afspraken is dat concurrentie wordt ingeperkt of zelfs tot nul wordt teruggebracht. Gemeenten stellen weinig alternatieven voor bouwclaimafspraken of GEM’s te hebben om voldoende invloed op de ontwikkeling van de locatie te hebben. We raden het rijk aan gemeenten zeer alert te maken op het concurrentiebeperkende karakter van bouwclaimafspraken danwel een GEM. Dit betekent vooral een bekrachtiging van onze aanbeveling om de positie van gemeenten bij faciliterend grondbeleid te vergroten. Indien gemeenten beschikken over goede instrumenten om in geval van faciliterend grondbeleid een bepaalde publieke kwaliteit te bewerkstelligen en hun regiefunctie te vervullen en óók concurrentie op ontwikkelingslocaties te realiseren, ervaren gemeenten niet langer de noodzaak om in te gaan op bouwclaims en andere gemengde grondposities30. Marktpartijen blijven dan beschikken over hun grond en gemeenten zijn toch in staat met faciliterend grondbeleid hun doelstellingen te realiseren. De mogelijkheden van gemeenten om een de kwaliteit in de projectontwikkeling vast te leggen worden naar verwachting verruimd door de introductie van de Grondexploitatiewet en het kwalitatief locatieplan. We zijn geen voorstander van een verbod op bouwclaimafspraken dan wel een GEM. Reden is in de eerste plaats dat deze vormen van gemengd grondbeleid ook belangrijke ruimtelijke voordelen kunnen hebben voor de projectontwikkeling; bij de uitvoering van het plan kan de gemeente vooral de realisatie van de publieke kwaliteit blijven monitoren. In de tweede plaats dat een gemeente moeilijk de regie kan voeren over het ontwikkelingsproces en minder makkelijk kostenverhaal kan realiseren. En ten slotte dat een (gedeeltelijk) verbod op bouwclaims dan wel GEM’s – bijvoorbeeld door een verplichting tot marktselectie in concurrentie op de exploitabele delen van het gemeentelijk grondeigendom – in de huidige situatie de positie van marktpartijen met grondposities enkel versterkt. Gemeenten hebben immers nog onvoldoende over instrumenten om concurrentie te bevorderen31.

30 31

die op het niveau van de ontwikkelingslocatie concurrentiebeperkend werken zie ook aanbevelingen in geval van actief grondbeleid en aanbevelingen in geval van faciliterend grondbeleid


15

D. Ten slotte Buiten de directe onderzoeksvragen die het rijk ons stelde, doen we graag nog de volgende aanbevelingen. Allereerst: zowel de huidige wetgeving als nieuwe instrumenten (Grondexploitatiewet, kwalitatief locatieplan) bieden naar verwachting veel nu nog niet gebruikte manieren om als gemeente kwaliteit op ontwikkelingslocaties te vergroten, ook indien de grond niet in handen is van de gemeente. Een nauwkeurige analyse van de mogelijkheden hiervan, inclusief een intensieve communicatie van de resultaten aan gemeenten kan gewenst zijn. Het rijk kan overwegen ‘discretionaire bevoegdheden’ toe te voegen aan deze instrumenten. Discretionaire bevoegdheden houden in dat gemeenten bij afgifte van een bouwvergunning een bepaalde mate van vrije beoordelingsruimte hebben om nadere kwaliteitseisen te stellen, los van eerdere plandocumenten zoals het bestemmingsplan. Uit onze buitenlandstudie blijkt dat sommige landen – waaronder het Verenigd Koninkrijk – op deze manier in staat zijn in geval van beperkte concurrentie op een ontwikkelingslocatie adequaat te onderhandelen met marktpartijen. Alhoewel discretionaire bevoegdheden weinig lijken te passen binnen het Nederlandse stelsel van ruimtelijk beleid, biedt dit instrument interessante aanknopingspunten, bijvoorbeeld door een bepaalde mate van beoordelingsvrijheid voor gemeenten te introduceren, bijvoorbeeld de afgifte van de exploitatievergunning. Aandachtspunt bij dit instrument is de manier waarop transparantie in de besluitvorming en de rechtszekerheid van marktpartijen worden gegarandeerd. Ten tweede: de relatie tussen concurrentiebevordering op locatieniveau en de prijs-kwaliteitverhouding, die als vooronderstelling geldt in de Nota Grondbeleid en ook in dit onderzoek, kent nog veel open vragen. We pleiten voor nader onderzoek hiernaar, om als rijk een goede afweging te kunnen maken tussen de voordelen van concurrentiebevorderende maatregelen en de door ons geschetste nadelen voor de ontwikkelingspraktijk. Een tweede reden voor dit onderzoek is dat de relatie tussen concurrentiebevordering op locatieniveau en de prijs-kwaliteitverhouding cruciaal is voor de mogelijkheden die het rijk heeft om concurrentie te bevorderen in geval van faciliterend grondbeleid, denk aan de Onteigeningswet.


16

Resumerend zijn de aanbevelingen: 1. we raden het rijk aan gemeenten te stimuleren dat zij bij actief grondbeleid in concurrentie ontwikkelaars selecteren; 2. gemeenten dienen bij voorkeur niet over te gaan op veilen. Prijsvragen, tenders en meervoudige opdrachten (zeker bij een vooraf aangegeven grondprijs) zijn meer geschikt om concurrentie te bevorderen bij actief grondbeleid; 3. we raden gemeenten bij marktselectie in concurrentie aan meer gebruik te maken van de procedures uit het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities; 4. we raden het rijk aan het in concurrentie selecteren van marktpartijen door gemeenten niet algeheel te verplichten bij actief grondbeleid; 5. we adviseren het rijk de huidige Onteigeningswet uit te testen op inzetbaarheid vanuit concurrentieoogpunt. Als dit geen soelaas biedt kan de Onteigeningswet worden aangepast. Dit om bij faciliterend grondbeleid de rol van de gemeente te versterken; 6. Het rijk dient, zo bevelen we aan, vooralsnog geen nieuwe instrumenten te ontwikkelen voor concurrentiebevordering bij faciliterend grondbeleid; 7. Het rijk dient evenmin een verbod van bouwclaims of GEM’s in te stellen. Wel raden we aan gemeenten meer opmerkzaam te maken op het concurrentiebeperkende karakter van bouwclaims en GEM’s op de locatieontwikkeling en de gevolgen van deze concurrentiebeperking; 8. We vinden het tot slot zeer belangrijk dat het rijk de relatie tussen concurrentie en de prijskwaliteitverhouding verder onderzoekt, onderbouwt en communiceert.


17

INHOUDSOPGAVE BOUWSTENEN A

B

C

D

CONCURRENTIE OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN RELATIE TOT GRONDPOSITIES 1. Voor- en nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 2. Concurrentiebeperking verschilt afhankelijk van de grondpositie INSTRUMENTEN VOOR CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES 1. Gunning uit de hand 2. Prijsvraag 3. Tender 4. Meervoudige opdracht 5. Veiling 6. Onteigening van het eigendomsrecht 7. Verplichte ontkoppeling van ontwikkelingsrechten 8. Verplichte (stedelijke) kavelruil BEVORDERING VAN DE KWALITEIT IN HET ONTWIKKELINGSPROCES 1. Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan 2. Exploitatievergunning 3. Kwalitatief locatieplan 4. Onteigeningswet 5. Wet voorkeursrecht gemeenten 6. Discretionaire bevoegdheden GEBRUIK VAN INSTRUMENTEN OM CONCURRENTIE EN KWALITEIT TE BEVORDEREN BIJ VERSCHILLENDE GRONDPOSITIES 1. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties 2. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid 3. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij gemengd grondbeleid 4. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid

k Stec Groep aan kk kuk

1

1 3 2 4 8 13 16 21 28 35 3 3 4 5 7 7

1 5 10 14

E

REGLEMENT VOOR CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES 1. Toepasselijkheid van het Uniform Aanbestedingsreglement (UAR 2001)

k Stec Groep aan kk kuk

2

1

BRONNENBOEK Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep aan ministerie van VROM c.s.

Stec Groep, KUN & Bureau Overwater Peter van Geffen, Esther Geuting, Barrie Needham, Peter Overwater en Luc Erps 5 april 2002

INHOUDSOPGAVE 1.

2.

3.

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN DE NEDERLANDSE GEMEENTEPRAKTIJK 1.1 Grondposities in de gemeentepraktijk 1.2 Gunning uit de hand in de gemeentepraktijk 1.3 Prijsvraag en tender in de gemeentepraktijk 1.4 Gunningcriteria, de gerealiseerde kwaliteit en de invloed van de selectieprocedure hierop 1.5 Conclusies

3 3 9 11 20 23

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN HET BUITENLAND BIJ FACILITEREND GRONDBELEID 2.1 Verenigd Koninkrijk 2.2 Verenigde Staten 2.3 Duitsland 2.4 Vlaanderen 2.5 Frankrijk 2.6 Italië 2.7 Zweden 2.8 Finland 2.9 Conclusies

26 26 31 33 39 42 45 46 49 51

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES EN DE EUROPESE AANBESTEDINGSREGELGEVING 3.1 Veel overheidsopdrachten voor werken, leveringen, diensten zijn aan Europese richtlijnen gebonden 3.2 Onder vier voorwaarden is de Europese aanbestedingsregelgeving voorgeschreven 3.3 Wanneer gelden de richtlijnen niet? 3.4 Er zijn vijf soorten procedures die voorgeschreven zijn bij Europees aanbesteden 3.5 Selectiecriteria beoordelen de aanbieder, gunningscriteria de aanbieding

Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

54 55 55 58 59 60

4.

EEN CHECKLIST VOOR KWALITEIT OP ONTWIKKELINGSLOCATIES

64

5.

BRONNEN EN BEGRIPPEN 5.1 Literatuur 5.2 Begrippenlijst

70 70 81


2

1. CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN DE NEDERLANDSE GEMEENTEPRAKTIJK U wenst een breed inzicht in de praktijk onder gemeenten bij het aangaan van relaties met marktpartijen op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau en de gevolgen hiervan. Daarom hielden we onder zestien middelgrote en grote gemeenten een telefonisch interview over hun praktijkervaringen met de selectie van marktpartijen. In de eerste plaats zetten we globaal uiteen welke uitgangssituaties voor gemeenten op ontwikkelingslocaties bestaan. In de tweede plaats kijken we naar de wijze waarop gemeenten aan een marktpartij (door de verkoop van grond of het aangaan van samenwerking) een ontwikkeling gunnen zonder expliciet uit meerdere partijen te selecteren. Vervolgens staan we stil bij hoe gemeenten in de praktijk marktpartijen selecteren, zodat concurrentie wordt bevorderd. Tenslotte stellen we de gunningcriteria en (de invloed van de selectieprocedure op) de gerealiseerde kwaliteit centraal.

1.1 Grondposities in de gemeentepraktijk De uitgangssituatie blijft voor alle gemeenten voornamelijk gemeentelijk grondeigendom Uit de interviews blijkt dat in alle benaderde gemeenten sprake is van actief grondbeleid, naast gemengd dan wel faciliterend grondbeleid. Het gaat veelal om een situatie waarin gemeenten de grond bezitten en deze na bouwen woonrijp maken uitgeven aan marktpartijen. Deze situatie komt zowel voor op uitlegsituaties als op binnenstedelijke locaties en zowel op woningbouwlocaties, kantoorlocaties als bedrijventerreinen. De manier waarop gemeenten al dan niet bouwen woonrijpe grond uitgeven beschrijven we in paragrafen 1.2 en 1.3. In het algemeen signaleren we op grond van de gevoerde gesprekken bij de verdeling van grondposities onder gemeenten en marktpartijen geen duidelijke verschillen tussen grondposities bij uitlegsituaties en binnenstedelijke situaties en geen duidelijke verschillen tussen grondposities bij de vastgoedsegmenten woningbouw, kantoren en bedrijventerreinen. Naast situaties van gemeentelijk grondeigendom, hebben alle geïnterviewde gemeenten te maken met gemengd grondeigendom. Het gaat in de meeste gevallen om marktpartijen die bouwgrond of ruwe grond hebben verworven, waarop volgens het structuur- of bestemmingsplan een bouwprogramma wordt Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

3

gerealiseerd. De marktpartijen gebruiken hun grondpositie in alle (besproken) gevallen als bouwclaim. Het gaat daarbij veelal om situaties waarbij marktpartijen willen samenwerken met de gemeente om het (gemeentelijke) bouwprogramma zo goed mogelijk gerealiseerd te krijgen al dan niet in de vorm van publiekprivate samenwerking (PPS). De gemeenten hebben verder in bijna de helft van de situaties te maken met marktpartijen die niet direct willen deelnemen in de samenwerking. Het gaat meestal om relatief kleinschalige grondeigendom die in een enkel geval wel op een strategische positie in het plangebied is gelegen. Onder deze marktpartijen zijn ook free riders: ontwikkelaars in een plangebied die zonder financiële bijdrage profiteren van (bovenwijkse) voorzieningen die door een PPS worden gerealiseerd. Ook binnen een PPS trachten marktpartijen echter hun financiële bijdrage aan (bovenwijkse) voorzieningen te beperken met het oog op het bepalen van een bepaalde winstmarge. Bij gemeentelijk grondeigendom is het realiseren van complexe ontwikkelingsopgaven volgens gemeenten makkelijker net als het voeren van concurrentiebevorderend beleid Bij volledig gemeentelijk grondeigendom voelen gemeenten zich minder overgeleverd aan marktmacht bij een ontwikkelingsopgave. Gemeenten stellen eenvoudiger de concurrentie op ontwikkelingslocaties te kunnen vergroten, sneller tot de ontwikkeling van een locatie te komen en makkelijker in staat te zijn keuzen in de ontwikkeling te maken, als ze zelf over de grondexploitatie kunnen beschikken. Toch vergroten gemeenten de concurrentie in de praktijk vaak niet; ze hebben dan eigen, andere redenen om de grondexploitatie in eigen hand te houden die losstaan van concurrentiebevordering, bijvoorbeeld om hun regiefunctie te versterken of om inkomsten uit de grondexploitatie te verwerven. Als gemeenten eisen aan ontwikkelaars stellen – denk aan de samenstelling van het bouwprogramma in een vastgoedsegment en de positionering van de locaties ten opzichte van andere locaties in de gemeente – gaan de laatste sneller akkoord als ze zelf niet door de aankoop van grond middelen hebben geïnvesteerd. Voor hen bestaat dan minder risico. Complexe projecten worden makkelijker gerealiseerd, omdat gemeenten de randvoorwaarden stellen en soms bijdragen in eventuele onrendabele toppen van de exploitatie, denk aan de realisatie van parkeervoorzieningen bij sociale woningbouw of de realisatie van een multifunctioneel project met veel functies zonder winstoogmerk.


4

Gemengd grondeigendom komt als uitgangssituatie ook in alle gemeenten voor. Dit leidt vaak tot een bouwclaim (of oprichting van een grondexploitatiemaatschappij door gemeente en marktpartijen). Gemengde grondposities houden voor een gemeente meer nadelen dan voordelen in Alle gemeenten die met grondposities van marktpartijen in een plangebied te maken hebben en met de vaak daarmee samenhangende bouwclaims (zie begrippenlijst), leggen de nadruk op de nadelen van gemengde grondposities. Ze wijzen vaak op het prijsopdrijvend effect op de grondmarkt (zie begrippenlijst), als marktpartijen al grondposities bezitten. Een belangrijk nadeel is volgens gemeenten dat gemeenten bij een bouwclaim of een grondexploitatiemaatschappij (GEM) gebonden zijn aan een ontwikkelaar en het – binnen het huidig ruimtelijke ordeningstelsel – niet mogelijk is de concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten. Andere nadelen zijn de langere ontwikkelingstrajecten bij de realisatie van het bouwplan. Na het jarenlang voeren van actief grondbeleid zijn gemeenten nog relatief onervaren met faciliterend en gemengd grondbeleid. Hierdoor ontstaat onzekerheid – zowel bij marktpartijen als bij gemeenten – over fasering en realisatie van het project. Verder noemden gemeenten dat marktpartijen meer behoudende bouwprogramma’s realiseren, denk aan minder woningbouw in het sociale segment of de goedkope middenklasse. Nieuwe of afwijkende woningtypen zijn moeilijker te realiseren, bijvoorbeeld hybride woningen of extra grote sociale huurwoningen1. Extra kwaliteitseisen, boven op de minimale eisen in het bouwbesluit, zijn moeizaam uit te onderhandelen en leiden tot compromissen. Als belangrijk voordeel van het bouwclaimmodel geven gemeenten aan dat bouwclaims een lager risico op de gemeentelijk grondexploitatie inhouden. We stellen vast dat dit voordeel voor gemeenten niet opweegt tegen de nadelen van een bouwclaim. In plaats van het toestaan van een bouwclaim gaan gemeenten vooral bij grote uitleglocaties meer intensieve samenwerking, in de vorm van een GEM, met marktpartijen aan Bij gemengd grondeigendom proberen gemeenten soms een samenwerkingsovereenkomst te sluiten, waarbij gemeente en marktpartijen samen een PPS-onderneming of een GEM oprichten, het zogenaamd jointventuremodel (zie begrippenlijst). Dit gebeurt vooral op grote uitleglocaties in het kader van de Vinex. Gemeenten noemen als belangrijk voordeel ten opzichte van het bouwclaimmodel de mogelijkheid van een gemeente om binnen de samenwerking haar regiefunctie te versterken. Ze zijn door het

1

waardoor meer keuzevrijheid voor de burger ontstaat


5

samenwerkingsverband beter dan bij een bouwclaim in staat tijdens verschillende fasen van het ontwikkelingsproces invloed uit te oefenen. In vergelijking met het afsluiten van een koopovereenkomst in het kader van het bouwclaimmodel behoudt een gemeente door het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst meer controle tijdens het ontwikkelingsproces. De gemeente blijft ook in de fase van daadwerkelijke bouwrealisatie betrokken. Andere voordelen van publiekprivate samenwerking bij gemengd grondeigendom zijn het verdelen van de risico’s en opbrengsten van de grondexploitatie en het vergroten van de vastgoedexpertise. Ook biedt een publiekprivate samenwerking voor een gemeente fiscale voordelen omdat de ontwikkeling in één hand wordt gehouden. Publiekprivate samenwerking is na het voeren van actief grondbeleid voor gemeenten en ook naar onze mening een ‘second best option’. Maar gemeenten stellen ook dat de concurrentie door de positie van marktpartijen in een PPS-onderneming wordt ingedamd. Wel treedt concurrentie op tussen de PPS-onderneming en marktpartijen in hetzelfde plangebied die hierin niet deelnemen; de vraag blijft of, gezien de kleinschaligheid van deze deellocaties, dit voldoende bijdraagt aan het verbeteren van de prijs-kwaliteitverhouding en het vergroten van de keuzevrijheid van burgers. Wel constateren gemeenten bij gemengd grondeigendom, waar een marktpartij met een grondpositie niet deelneemt in de PPS-onderneming, het opdrijven van de grondprijzen bij verwerving door de PPSonderneming dan wel aantasting van de planeenheid. De aard van de voorwaarden die een gemeente bij de vastgoedontwikkeling stelt zijn voor elke grondpositie dezelfde. De mate van detaillering verschilt afhankelijk van de grondpositie en het type locatie Bij gemeentelijk grondeigendom stelt de gemeente strikter voorwaarden aan de vastgoedrealisatie dan bij gemengd grondeigendom, waarbij de gemeente in overleg (op basis van onderhandeling) tot vaststelling van de voorwaarden overgaat. De mate van striktheid en detaillering is afhankelijk van de grondpositie van de gemeente. Bij gemeentelijk grondeigendom kan een gemeente meer strikte voorwaarden stellen dan bij gemengd grondeigendom, waarbij de ontwikkelaar een bouwclaim heeft. In geval van gemeentelijk grondeigendom kan de gemeente namelijk in het kader van een privaatrechtelijke overeenkomst voorwaarden stellen – dit voor zover dit binnen de tweewegenleer is toegestaan. Bij andere grondposities is de gemeente beperkt tot het stellen van voorwaarden conform haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Onduidelijk is in hoeverre gemeenten volledig gebruik maken van hun publiekrechtelijke bevoegdheden; gemeenten maken in de praktijk onvoldoende gebruik van bijvoorbeeld de Onteigeningswet (zie hierna over de inzet van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet). Bij gemengd grondeigendom, waarbij gemeente Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

6

en marktpartijen een PPS-onderneming oprichten, komen beide partijen in de initiatieffase in overleg tot het opstellen van voorwaarden en zijn beide partijen in het verdere ontwikkelingsproces blijvend in onderhandeling. Zo kan de gemeente door monitoren haar regiefunctie vervullen. Op binnenstedelijke locaties stelt een gemeente striktere voorwaarden dan bij uitleglocaties. Zo stelt de bestaande stedelijke omgeving zwaardere eisen aan de ontwikkeling op binnenstedelijke locaties. Dit hangt, naast de grondposities van gemeente en marktpartijen, samen met de complexiteit van de ontwikkelingslocatie, zowel ruimtelijk als naar functie (het zijn vaker multifunctionele locaties). Gemeenten geven verder aan dat de politieke betrokkenheid en de betrokkenheid van burgers op binnenstedelijke locaties groter is, met als gevolg een hoger ambitieniveau van de gemeente. Dit leidt ertoe dat gemeenten méér en meer gedetailleerde voorwaarden aan de planontwikkeling stellen – ook in geval van gemengd of privaat grondeigendom. We zijn van mening dat zowel het type locatie (bijvoorbeeld een herstructureringslocatie) als de mate van politieke en maatschappelijke betrokkenheid bij zo’n locatie in de praktijk duidelijk invloed hebben op het type en niveau van de kwaliteitseisen die worden gesteld. Ook zijn we van mening dat deze factoren hiervoor niet bepalend mogen zijn, maar dat deze dit in de praktijk onvermijdelijk toch zijn. De meeste gemeenten zetten waar mogelijk de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) in, vooral bij uitleglocaties. Zo ook in dienst van de PPS-onderneming waarin ze participeren. De Onteigeningswet wordt zelden toegepast, maar het wordt steeds vaker overwogen In de gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenten geven bijna allen aan dat zij gebruik maken van de Wvg. Tweederde deel van alle gemeenten zet het voorkeursrecht in om voor henzelf actief grondbeleid mogelijk te maken. Eenderde deel van alle gemeenten gebruikt het voorkeursrecht in hun rol als partner in een PPS-onderneming. In dat geval belast de PPS-onderneming een gemeente met de verwervingstaak voor de gronden die nog niet in een GEM zijn ingebracht en kan deze de gemeente hierop aanspreken. In een enkel geval ziet een gemeente af van de Wvg en treedt ze in overleg met een ontwikkelaar met een grondpositie. Deze stelt een eigen bouwclaim en de gemeente maakt met hem afspraken over de verwerving en de waardering van andere bouwclaims. Gemeenten vinden dat de Wvg onder omstandigheden vaak onvoldoende geschikt en flexibel is voor de verwerving van alle benodigde gronden, bijvoorbeeld bij het verstrijken van de termijnen. In één gemeente is Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

7

het voorkeursrecht op veel gronden in een Vinex-locatie vervallen wegens het verstrijken van de termijn. Het gebruik van de Onteigeningswet wordt door de meeste gemeenten overwogen, maar slechts door enkelen toegepast en wel op het niveau van een perceel. Gemeenten beschouwen het als een uiterst zwaar middel dat langdurige en ook kostbare procedures vergt. Zowel bij de uitoefening van de Onteigeningswet als de Wvg stuiten gemeenten altijd op het zelfrealisatiebeginsel waarop marktpartijen zich beroepen. Een kwart van de geïnterviewde gemeenten is in het kader hiervan verwikkeld in langdurige procedures2. Het bouwen woonrijp maken besteden gemeenten bij gemeentelijk grondeigendom meestal openbaar aan, daarbij wordt de (Europese) aanbestedingsregelgeving steeds vaker gebruikt Uit de gesprekken komt een diffuus beeld naar voren van de aanbestedingspraktijk voor het bouwen woonrijp maken. De helft van de gemeenten geeft aan dat ze deze werken sowieso openbaar aanbesteden. De andere helft was hierover niet duidelijk en geeft aan dat het bouwen woonrijp maken meestal bij de onderhandelingen over de locatieontwikkeling zijn inbegrepen. Zo stelt de gemeente Utrecht expliciet dat het bouwen woonrijp maken openbaar wordt aanbesteed (los van de tender, zie Utrecht – kantoorlocatie Papendorp-Noord en bedrijventerrein De Wetering-Noord in paragraaf 1.3). Vooral bij een bouwclaim en een PPS-onderneming zoals een GEM gebeurt het bouwen woonrijp maken vaak door betrokken ontwikkelaars. We zijn van mening dat bij veel bouwen woonrijp maken ten onrechte niet openbaar wordt aanbesteed. Hoewel we hier niet direct doelen op bouwfraude (dat wil zeggen prijsafspraken tussen ontwikkelaars) is naar onze mening op deze andere manier toch sprake van concurrentiebeperking. Eén gemeente gaf aan dat 30% van de opdrachten voor bouwen woonrijp maken inbegrepen zijn bij een bouwovereenkomst ten gevolge van bouwclaims. Zij besteedt 70% van de opdrachten voor bouwen woonrijp maken onderhands aan, waarbij uit een vaste groep van ongeveer vijftien aannemers een voorselectie van drie aannemers plaatsvindt. Uit de gesprekken blijkt dat gemeenten zich meer bewust worden van de (Europese) aanbestedingsregelgeving en dat deze in de toekomst steeds vaker zal worden gebruikt.

2

Onteigening kan ook leiden tot versnelling van de planvorming, indien de procedure tegelijk op loopt met de totstandkoming van het bestemmingsplan (onder opschortende en ontbindende voorwaarden).


8

Bij een bouwclaim of het aangaan van een PPS-onderneming met andere grondeigenaren in een plangebied is geen sprake van selectie van marktpartijen Manieren van marktselectie zoals een prijsvraag of een tender, maar ook gunning uit de hand, komen niet ter sprake als een gemeente door grondposities van marktpartijen aan deze partijen gebonden is. Zulke manieren van marktselectie – prijsvraag of tender – komen wel steeds vaker voor. Eén gemeente geeft aan dat voor de ontwikkeling van een Vinex-locatie bewust samenwerking is gezocht met marktpartijen. Hierbij zijn marktpartijen geselecteerd op betrouwbaarheid, solvabiliteit, ervaring met locatie-ontwikkeling in deze gemeente en op hun bereidheid tot onderhandelen. Voor de selectie van een PPS-partner die samen met de gemeente de locatie-ontwikkeling op zich wil nemen is gunning uit de hand nog het meest gebruikelijk. Voor de selectie van een ontwerper – architect of stedenbouwkundige – wordt door de meeste gemeenten in overleg een prijsvraag wel als voorwaarde afgedwongen of wordt deze door de PPS-onderneming uitgeschreven.

1.2 Gunning uit de hand in de gemeentepraktijk Als een gemeente beschikt over de grond – al dan niet na verwerving – gunt zij meestal uit de hand. Uit de gesprekken met gemeenten blijkt dat in vrijwel alle gevallen bij een uitleglocatie voor kantoren en bedrijventerreinen kavels uit de hand worden gegund waarbij eisen ook in de koopovereenkomst worden vastgelegd. Hierbij stellen gemeenten regelmatig voorverhuureisen. Denk aan een ontwikkelaar die gebruikers moet meenemen of voor een vastgesteld percentage van het te realiseren aantal vierkante meters de afzet moet garanderen. Ook aan bedrijven, die de ontwikkeling van een locatie in eigen hand nemen, een bouwrijpe kavel kopen en zelf hun bedrijfsruimte realiseren, worden kavels veelal uit de hand gegund. Ook bij woningbouw gunnen gemeenten de ontwikkeling van een locatie in de meeste gevallen uit de hand, vooral waar het gaat om (kleinere) uitleglocaties. Op kleine uitleglocaties is de betrokkenheid van burgers en politiek in sommige gemeenten relatief beperkt in vergelijking tot grootschalige of binnenstedelijke locaties. De opgave lijkt relatief eenvoudig te zijn en gemeenten wegen de nadelen van een ‘ingewikkelde’ of ‘langdurige’ procedure van marktselectie af tegen de meerwaarde die meer concurrentie tussen marktpartijen op dit type ontwikkelingslocatie oplevert. Gebrek aan ervaring of affiniteit van projectleiders met andere procedures van marktselectie dan gunning uit de hand speelt hierbij een belangrijke rol. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

9

Vooral bij woningbouw vindt bij gunning uit de hand marktselectie veelal impliciet plaats. Wanneer sprake is van gunning uit de hand, betekent dit niet dat marktpartijen ‘zomaar’ worden uitgenodigd voor realisatie van het plan. Binnen gemeenten vindt meestal een vorm van impliciete marktselectie plaats. Het is naar onze mening eenvoudig haalbaar deze marktselectie meer te expliciteren (zie paragraaf 1.3). Allereerst hanteren gemeenten vaak een lijst waarop een groot aantal, ongeveer 30 tot 50 bedrijven staan. Deze lijst komt tot stand op basis van bekendheid van marktpartijen en geleverde prestaties, meestal in de gemeente zelf of in de nabije omgeving ervan. Uiteindelijk wordt op ambtelijk en bestuurlijk niveau, eventueel na een tussenronde waarin drie tot vijf marktpartijen worden geselecteerd, aan een marktpartij gegund. Deze gunning vindt plaats op basis van in de eerste plaats betrouwbaarheid en in de tweede plaats solvabiliteit, grootte van het bedrijf enzovoort. Zulke criteria zijn vaak niet duidelijk omschreven en vatbaar voor een subjectieve beoordeling. Sommige gemeenten geven aan dat een ontwikkelaar of aannemer uit de regio als criterium geldt, omdat deze goed op de hoogte is van het gemeentelijk beleid en de lokale of regionale omstandigheden en omdat de gemeente de werkgelegenheid onder bouwbedrijven in de omgeving wil verdelen. Ook op basis van dit criterium kunnen gemakkelijk bepaalde marktpartijen worden voorgetrokken. Daarnaast geven veel gemeenten het belang aan van een goede relatie tussen politiek en marktpartijen. Eén gemeente geeft aan dat gunning uit de hand vaak plaatsvindt als compensatie. In zulke gevallen wordt aan een marktpartij gegund die in een eerder geval is afgewezen of die op een andere locatie in een gemeente in eerste instantie een bouwvergunning had gekregen die in tweede instantie is geweigerd. Gunning uit de hand hoeft niet nadelig te zijn voor de prijs-kwaliteitverhouding en de transparantie van gemeentelijk beleid Gunning uit de hand is, als impliciet marktselectie plaatsvindt, niet zonder meer nadelig voor de prijskwaliteitverhouding. Als we gemeenten nadrukkelijk naar de meerwaarde van concurrentie vragen, oordelen zij wel dat marktwerking de geboden prijs en kwaliteit nog meer kan opstuwen. Nu kunnen gemeente en marktpartijen onderhandelen over prijs en kwaliteit en deze in een koopovereenkomst neerleggen. Hetzelfde geldt voor gunning uit de hand waarbij een PPS tot stand komt. Eén gemeente geeft aan dat de publiekprivate samenwerking voor de realisatie van een Vinex-locatie juist tot stand is gekomen met het oog op het binnenhalen van meer expertise. De keuze van marktpartijen was niet afhankelijk van grondposities, Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

10

maar is politiek tot stand gekomen en was afhankelijk van eerder genoemde criteria. Na het aangaan van de PPS kon de gemeente goede kwaliteitseisen stellen in de onderhandelingen met marktpartijen, hoewel we van mening zijn dat deze minder vergaand zijn dan wanneer deze meer dwingend worden opgelegd zoals bij actief grondbeleid. De keuze van marktpartijen voor gunning uit de hand is in beginsel een ambtelijk-bestuurlijke aangelegenheid. In vrijwel alle gevallen selecteert een ambtelijke commissie de marktpartijen en draagt deze haar keuze gemotiveerd voor aan het college van B&W of de portefeuille-wethouder. Eén gemeente merkt op dat het voordragen van een eigen marktpartij door het college of wethouder zelf de marktselectie frustreert. Voorgeselecteerde marktpartijen en afspraken met deze partijen worden namelijk buitenspel gezet. Het ambtelijk-bestuurlijk besluit wordt achteraf voorgelegd aan de gemeenteraad, in de meeste gevallen de raadscommissie. Het eerder dan wel standaard bij het begin van het ontwikkelingsproces betrekken van de gemeenteraad of raadscommissie achten we onder meer vanwege de transparantie van gemeentelijk beleid én verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding zeer wenselijk. De gemeenteraad of raadscommissie moet het besluit van het college of de wethouder goedkeuren. In enkele gemeenten is de beslissingsbevoegdheid hierbij echter gedelegeerd aan het college van B&W of de portefeuille-wethouder.

1.3 Prijsvraag en tender in de gemeentepraktijk Gemeenten hanteren naast gunning uit de hand vooral tenders en prijsvragen. Dit gebeurt met name bij complexe locaties of locaties met bijzondere programma’s Tweederde van de geïnterviewde gemeenten geeft aan bij locatieontwikkeling gebruik te maken van prijsvragen of tenders (zie begrippenlijst). In de meeste gevallen is sprake van een locatie met een zeer specifiek ruimtelijk probleem, bijvoorbeeld het bouwen in een hoge dichtheid aan de stadsrand of een ingewikkeld parkeer- en verkeersprobleem, waarvoor de gemeente kennis wil genereren. Daarnaast hanteren gemeenten prijsvragen of tenders in situaties waarbij gemeenten bijzondere eisen aan de kwaliteit stellen. In de praktijk blijkt het hier vooral om binnenstedelijke (herstructurerings)locaties te gaan, gericht op woningbouw of juist met een multifunctioneel programma.


11

Minder vaak komen prijsvragen en tenders voor bij de uitgifte van kantorenlocaties. Bij bedrijventerreinen vindt expliciete marktselectie zelden plaats. De gemeente Utrecht heeft wel voor een kantoorlocatie en een bedrijventerrein in een uitleglocatie een tender uitgeschreven (zie kader pagina 11). Een andere gemeente geeft aan dat zij bij een relatief grote uitleglocatie voor kantoren en bedrijventerreinen een prijsvraag of tender uitschrijft. Alleen op een grotere locatie zou de inzet, die een prijsvraag van zowel de gemeente als marktpartijen vereist, lonend zijn. Om dezelfde reden is in het algemeen deelname van slechts een beperkt aantal inschrijvers aan een prijsvraag of tender gewenst: de gemeente kan bij een tender niet van marktpartijen een gedetailleerd ontwerp verlangen als de kans op daadwerkelijk realiseren ervan voor deze marktpartijen relatief klein is; de gemeente heeft evenmin voldoende middelen om (veel) inschrijvingen goed te beoordelen. Gemeenten gebruiken vaker een prijsvraag dan een tender Tweederde deel van de gemeenten, die ervaring hebben met het uitschrijven van een prijsvraag of een tender, geeft aan dat ze voor een locatie een prijsvraag hebben uitgeschreven. Eenderde deel heeft ervaring met een tender. In vrijwel alle gevallen is de gemeente eigenaar van de grond. Ook geldt dat in alle gevallen de gemeente voor zichzelf een duidelijke visie op het gebied heeft gevormd en dat marktpartijen om een plan of ontwerp wordt gevraagd, afhankelijk van het detailniveau. Veilen en vormen van een meervoudige opdracht (meervoudige adviesopdracht of meervoudige ontwikkel/ ontwerpopdracht) zijn bij gemeenten vrijwel onbekend. Slechts in een enkel geval wordt een (herontwikkelings)locatie, vaak alleen een gebouw in binnenstedelijk gebied, geveild. In de gesprekken geven gemeenten aan zo langzamerhand steeds meer te werken met prijsvragen en tenders en ze verwachten dit ook in de toekomst vaker te doen. De al opgedane ervaring speelt hierin een rol, maar ook de ervaring die in verschillende gemeenten opgedaan wordt met aanbesteding volgens de Europese aanbestedingsregelgeving of het Uniform Aanbestedingsreglement (zie begrippenlijst). Eén gemeente geeft aan dat zij voor twee deelplannen van een kantoorlocatie de niet-openbare procedure, dat is aanbesteding met voorafgaande selectie, heeft gevolgd. Een bekend voorbeeld van het gebruik van de Europese aanbestedingsregelgeving bij locatie-ontwikkeling is de Vinex-locatie Ypenburg. Het gebruik van zulke procedures bij locatieontwikkeling blijft echter een uitzondering.


12

Europese aanbesteding deelplannen Ypenburg Het Bestuurlijk Overleg Ypenburg (BOY) besluit tot een gefaseerde uitvoering van projecten in het plangebied in de vorm van een Integrale Deelplanontwikkeling. De Vinex-locatie Ypenburg wordt opgedeeld in dertien deelplannen van een omvang van circa 600 tot 800 woningen en voor de realisatie van deze woningen zijn marktpartijen integraal verantwoordelijk. Drie deelplannen waren al in uitvoering en een aantal deelplannen was nog niet gereed voor aanbesteding. Op basis van de door betrokken overheden gestelde randvoorwaarden wordt per deelplan via onderhandelingen een marktpartij geselecteerd. Dit onderhandelingstraject bestaat uit een selectie- en een ontwikkelingsfase. In de selectiefase worden ongeveer vijf partijen uitgenodigd een concept voor een voorlopig stedenbouwkundig ontwerp in te dienen en een bod op de grond uit te brengen. Het BOY besloot voor het uitnodigen van de marktpartijen een loting onder het grote aantal belangstellende bedrijven te houden; deze bedrijven konden zich voor maximaal vier deelplannen aanmelden. In de ontwikkelingsfase wordt per deelplan op basis van het ontwerp en het bod één partij gekozen. Met deze partij sluit het BOY een ontwikkelingsovereenkomst. Op de deelplannen is in beginsel de Europese aanbestedingsregelgeving van toepassing (zie deel 3 van dit bronnenboek). In de eerste plaats is het BOY een publiekrechtelijke instelling volgens de Europese richtlijn voor werken. In de tweede plaats leidt de integrale benadering van de planontwikkeling ertoe dat ook, volgens deze richtlijn publieke, werken moeten worden aanbesteed. Tenslotte wordt ondanks het opdelen in deelplannen de drempelwaarde overschreden. De opdracht voor de ontwikkeling van de deelplannen is dan ook vooraf onder de geldende voorwaarden gepubliceerd in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. In geval van Ypenburg is gekozen voor de niet-openbare procedure, de aanbesteding met voorafgaande selectie. De keuze van de beste inschrijver doet het BOY op basis van de economische meest voordelige aanbieding, wat betekent dat niet alleen geld maar ook de plankwaliteit meeweegt.

We onderscheiden de prijsvraagprocedure ruwweg in zes stappen Elke prijsvraagprocedure verschilt ten opzichte van andere procedures. De procedures die het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities voorschrijven worden naar onze mening voor de ontwikkeling van woningbouwlocaties nog te weinig gebruikt door gemeenten. We onderscheiden zes stappen in de prijsvraagprocedure:


13

1. De gemeente bezit het te ontwikkelen gebied al zelf (bijvoorbeeld sportvelden) of verwerft het van particulieren (boeren) of instellingen (Domeinen). De gemeente ontwikkelt een visie op het gebied, in een aantal gevallen in samenspraak met omwonenden, belanghebbenden of mensen die op een andere wijze bij het gebied betrokken zijn zoals belangstellende marktpartijen. 2. Hierna maakt een gemeente een keuze tussen een gesloten of een open prijsvraag. In ongeveer de helft van het aantal prijsvragen is sprake van een open prijsvraag: de gemeente nodigt marktpartijen in een advertentie uit tot het opstellen van een plan of ontwerp of marktpartijen dienen zich uit zichzelf aan (soms al bij stap 1). In de andere helft van de gevallen waarin gemeenten een prijsvraag uitschrijven spreken gemeenten van een gesloten prijsvraag: de gemeente nodigt een beperkt aantal marktpartijen uit – ongeveer drie. Bij deze uitnodiging heeft ook het politiek belang van een relatie met een marktpartij invloed en de ervaring met deze partij in andere projecten, dat wil zeggen bekendheid en betrouwbaarheid van partijen en de kwaliteit die in deze projecten is geboden. 3. Bij de open prijsvraag vindt eerst een tussenselectie plaats uit een groot aantal belangstellende marktpartijen – variërend van ongeveer 20 tot 40 inschrijvers. Deze tussenselectie vindt plaats op basis van dezelfde criteria als de voorselectie bij een gesloten prijsvraag: bekendheid en betrouwbaarheid van de marktpartijen, financiële positie, referentieprojecten. De gemeente selecteert hieruit ongeveer 4 of 5 marktpartijen. 4. De (voor)geselecteerde partijen stellen een stedenbouwkundig plan / ontwerp op, op basis van: • de visie van de gemeente op het plangebied; • meer gedetailleerde algemene stedenbouwkundige randvoorwaarden als bebouwingsdichtheid en –hoogte al dan niet vervat in een (ontwerp-)bestemmingsplan; • eventueel meer gebiedsspecifieke randvoorwaarden als individuele woonwensen van aspirant-kopers (particulier opdrachtgeverschap) of vereisten in het kader van het monumentaal karakter van een locatie; • de vooraf vastgestelde (minimum-)grondprijs; • het woningbouwprogramma (aantallen, prijsdifferentiatie enzovoort). 5. Een commissie van vertegenwoordigers van verschillende disciplines binnen een gemeente en eventueel van extern deskundigen gunt de locatieontwikkeling aan de marktpartij met het beste plan of ontwerp. Dit gebeurt op basis van deskundig, maar subjectief inzicht in de prijs-kwaliteitverhouding van het plan of ontwerp. Gemeenten geven niet aan dat dit gebeurt op basis van vooraf gewogen criteria. 6. Na het gunnen van de locatieontwikkeling beginnen tussen de gemeente en de marktpartij de onderhandelingen. Enkele gemeenten geven aan dat het proces in deze fase stroef verloopt. Een gemeente gaat namelijk meer eisen aan de kwaliteit stellen en een marktpartij wil een hogere VON-prijs realiseren dan waarbij in de berekening van de grondexploitatie van uit is gegaan.


14

Een tender onderscheidt zich van een prijsvraag door het ontbreken van de mogelijkheid van onderhandelingen na selectie van een marktpartij De procedure die een gemeente in geval van een tender voorstaat is vergelijkbaar met de procedure van een prijsvraag, maar verschilt ten aanzien van de mogelijkheid tot onderhandelen en daarmee de detaillering van een ontwerp. Een tender bestaat in het algemeen uit dezelfde stappen als een prijsvraag, maar het uiteindelijk gekozen ontwerp is gedetailleerd en er bestaat vrijwel geen onderhandelingsruimte meer. Gemeenten die besloten op een bepaalde locatie over te gaan tot het uitschrijven van een tender onderhandelden na de keuze van een marktpartij alleen over de nuances van het ontwerp, maar niet over het ontwerp zelf en niet over de prijs. Dit vergroot naar onze mening weliswaar de transparantie van gemeentelijk beleid, maar het beperkt tevens de bewegingsvrijheid van gemeenten in het dynamische proces van een locatieontwikkeling. Ter illustratie volgen hieronder de ervaringen van de gemeente Utrecht met een tender bij de ontwikkeling van een kantoorlocatie en een bedrijventerrein op de Vinex-locatie Leidsche Rijn. Utrecht – kantoorlocatie Papendorp-Noord en bedrijventerrein De Wetering-Noord De gemeente Utrecht schreef een tender uit om meer kwaliteit op de kantoorlocatie Papendorp-Noord te kunnen realiseren. Het plangebied Papendorp-Noord is 44,2 hectare groot waarvan 21,4 hectare uitgeefbaar bedrijventerrein en 90.000 m2 bvo (4,9 hectare). Met het experiment brak de gemeente met de gebruikelijke gang van zaken waarin bij gunning uit de hand een bouwer wordt geselecteerd die een gebruiker meeneemt. De gemeente legt door de tender het afzetrisico van de kavels bij de bouwer zelf. De tender voor Papendorp-Noord bleek een succes en de gemeente besloot ook voor bedrijventerrein De Wetering-Noord, 46 hectare groot, een tender uit te schrijven. Voor De Wetering-Noord gold dat: de exploitatie van het plangebied kon in één hand gehouden worden zodat een nijpend verkeersprobleem integraal en innovatief aangepakt kon worden. De procedure voor beide tenders verloopt kortweg als volgt: 1. De gemeente houdt een openbare inschrijving of schrijft zelf marktpartijen aan die al belangstelling hadden getoond. 2. Marktpartijen leveren referentiemateriaal, gegevens omtrent hun financiële positie aan, die door een ambtelijkbestuurlijke commissie worden getoetst. Op grond van ervaringen uit het verleden vindt een tussenselectie plaats. Bij de kantoorlocatie Papendorp-Noord vragen 44 projectontwikkelaars en aannemers een aanvraagformulier aan en schrijven zich uiteindelijk 19 partijen in. De gemeente selecteert hieruit 5 kandidaten. Bij het bedrijventerrein De Wetering-Noord vragen 85 projectontwikkelaars en aannemers een aanvraagformulier aan en schrijven zich 31 partijen daadwerkelijk in. Hieruit selecteert de gemeente 4 kandidaten. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

15

3. De gemeente heeft zelf een stedenbouwkundig plan voor beide gebieden opgesteld. Voor Papendorp-Noord een stedenbouwkundig plan waarin de kwaliteitseisen zijn opgenomen; voor De Wetering-Noord een stedenbouwkundig plan en een afzonderlijk boekwerk met kwaliteitseisen. 4. De ontwerpen van de verschillende kandidaten zijn door een brede ambtelijke commissie en extern deskundigen getoetst. De gemeente heeft zelf een minimumbedrag aan grondopbrengsten vastgesteld waardoor bij gunnen alleen rekening kan worden gehouden met kwalitatieve toetsing. Na gunning wordt niet meer onderhandeld over prijs en kwaliteit waardoor deze procedure zich duidelijk onderscheidt van een prijsvraag. Elke kandidaat is na gunning uitgenodigd voor een gesprek met de commissie waarin de laatste haar keuze motiveert en de kandidaat de andere ontwerpen waaronder het winnende kan bekijken. De gemeente biedt verder een tegemoetkoming in de ontwerpkosten. De wijze waarop marktpartijen met het criterium van een vooraf vastgesteld minimumbedrag aan grondopbrengsten omgingen is opvallend. Als een marktpartij eenmaal aan dit criterium voldeed was het bij gunning ten gunste van andere marktpartijen niet meer belangrijk. De gemeente Utrecht heeft dit telkens expliciet aan de kandidaten gemeld. Desondanks boden projectontwikkelaars en marktpartijen meer voor de grond dan in de voorwaarden werd vereist, in de veronderstelling hiermee aan goodwill bij de gemeente te winnen.

Naast complexe locaties of locaties met bijzondere programma’s biedt een prijsvraag of een tender ook mogelijkheden voor particulier opdrachtgeverschap In het licht van het beleidsvoornemen van particulier opdrachtgeverschap is opmerkelijk, de wijze waarop de gemeente Gorinchem een prijsvraag heeft uitgeschreven: Gorinchem – woningbouw op Mollenburg Mollenburg is een sportpark aan de rand van het stedelijk gebied van Gorinchem waar drie sportverenigingen gehuisvest zijn. Het 8,8 hectare groot gebied is in het kader van het ISV bestemd voor woningbouw en de sportverenigingen krijgen elders accommodatie toegewezen. De gemeente Gorinchem voert ten aanzien van het gebied Mollenburg actief grondbeleid om de kosten van verplaatsing van de sportverenigingen te verhalen. De politiek verantwoordelijke wethouder wil ervaring opdoen met particulier opdrachtgeverschap. Vanuit ambtelijke kring is gezocht naar een middenweg tussen volkomen keuzevrijheid voor de burger en geregisseerd, meer planmatig bouwen. Dit heeft geleid tot het concept van ‘geregisseerd particulier opdrachtgeverschap’: 1. Belangstellenden (omwonenden en aspirant-kopers) treden in een vroeg stadium in overleg met de gemeente en uiten hun ideeën over de ontwikkeling van Mollenburg.


16

2. Bij deze inspraakronde over de kwaliteit van het gebied zijn tevens belangstellende marktpartijen (projectontwikkelaars en aannemers) aanwezig. De gemeente stelt eenzijdig de grondprijs vast en stelt betrokkenen in staat om op basis hiervan een visie op de wenselijk en mogelijk geachte kwaliteit te ontwikkelen. 3. Uit alle belangstellende marktpartijen selecteert de gemeente vijf aspirant-ontwikkelaars op basis van hun uitgebrachte visie op de ontwikkeling van Mollenburg. 4. Deze vijf aspirant-ontwikkelaars stellen een stedenbouwkundig plan op. Elke ontwikkelaar dient zelf aspirant-kopers te vinden met wie hij in overleg treedt over woonwensen, kwaliteitseisen enzovoort. Zo ontstaat ‘geregisseerd particulier opdrachtgeverschap’: binnen de regie van een stedenbouwkundig plan zijn aspirant-kopers als het ware particulier opdrachtgever. 5. De gemeente gunt de opdracht voor de locatie-ontwikkeling aan één van de vijf aspirant-ontwikkelaars. Op 1 januari 2002 treden de aspirant-ontwikkelaars in overleg met de aspirant-kopers en start daarmee het communicatietraject. Aan het begin van het communicatietraject stelt de gemeente in een briefing aan de aspirantontwikkelaars stedenbouwkundige randvoorwaarden vast, die in beginsel niet verder gaan dan globale omgevingskenmerken, grondprijzen, de verplichting tot particulier opdrachtgeverschap (dat wil zeggen zelf aspirantkopers zoeken en samen met hen de wenselijke en mogelijke kwaliteit bepalen). De duur van de procedure is relatief lang. De gemeente is al anderhalf jaar bezig, het communicatietraject is onlangs gestart en door het experimenteel karakter is onduidelijk hoe lang de procedure nog zal duren. Gemeente Gorinchem beoogt twee voordelen te behalen met het concept van ‘geregisseerd particulier opdrachtgeverschap’. De eerste, de snelle realisatie in het belang van verplaatsing van de sportverenigingen is nog onzeker. De tweede, de middenweg tussen particulier opdrachtgeverschap en het handhaven van een bepaalde planeenheid, lijkt door het concept gevonden.

Een gemeente kiest voor een prijsvraag of een tender om expertise aan te trekken of om een bijzonder kwaliteitsniveau te realiseren. De keuze voor een prijsvraag of een tender vindt plaats op basis van de bestuurlijk-ambtelijke overweging. Omdat de situatie zo complex is dat de gemeente hiervoor onvoldoende expertise bezit of omdat op een locatie een bijzondere kwaliteit gerealiseerd moet worden. Bij het uitschrijven van een prijsvraag of een tender krijgt de gemeente de beschikking over veel deskundige inzichten in de ontwikkeling van een locatie. Veel gemeenten geven aan dat zij verrast zijn door de ontwerpen die bij een prijsvraag worden ingediend en geven verder aan dat zij zelf niet in staat zijn zulke ontwerpen of meer bijzondere oplossingen voor specifieke problemen te realiseren. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

17

Gemeenten kiezen ook voor een prijsvraag of een tender vanwege de maatschappelijke belangstelling die voor een plangebied bestaat. Denk aan een binnenstedelijke locatie. Aan een transparante procedure hechten gemeenten meer waarde. Vanzelfsprekend moeten zowel het college van B&W als de gemeenteraad instemmen met de overeenkomst tussen de gemeente en de marktpartij. Bij gunning uit de hand sluit het college van B&W een overeenkomst met een marktpartij die uiteindelijk door de gemeenteraad moet worden goedgekeurd. Bij een prijsvraag of een tender geven alle gemeenten aan dat tijdens de procedure het college van B&W al direct betrokken is. De gemeenteraad of een raadscommissie wordt meestal in een later stadium betrokken. Na een bestuurlijk-ambtelijke voorselectie moeten in de meeste gevallen marktpartijen – binnen de vooraf gestelde randvoorwaarden zoals een financieel kader – hun plan of ontwerp presenteren aan een raadscommissie. In enkele gevallen is de gemeenteraad of zijn burgers direct betrokken bij de totstandkoming van een visie op het gebied – ook binnen de gestelde randvoorwaarden – en eventueel bij het opstellen van het ontwerp door de (voor)geselecteerde marktpartijen. Hiervoor beschreven we de prijsvraagprocedure voor woningbouw op Mollenburg in de gemeente Gorinchem. Hierna beschrijven we de procedure die de gemeente Nijmegen heeft gevolgd bij de herontwikkeling van een oud kazerneterrein. Nijmegen – woningbouw op de Limos-kazerne De directe betrokkenheid van burgers bij de planvorming betekent meer transparantie dan de betrokkenheid van een raadscommissie of enkele raadsleden. De herontwikkeling van de Limos-kazerne voor woningbouw trok veel maatschappelijke belangstelling. Er was de gemeente veel aan gelegen objectief een planontwerp te ontwikkelen en te selecteren: ‘de kwaliteitsbeleving door belanghebbenden en de invloed van deze belanghebbenden was groot’. Marktselectie was mogelijk, omdat de grond was verworven van Domeinen en de gemeente actief grondbeleid kon voeren. Hoewel de gemeente zelf spreekt van een tender is naar onze definitie sprake van een prijsvraagprocedure: 1. Na het verwerven van de grond van Domeinen begon de gemeente met de visievorming waarbij in overleg met belanghebbenden, meestal omwonenden, de toekomst van het gebied werd bepaald. 2. Zonder officiële aankondiging dienden zich bij de gemeente ongeveer 40 marktpartijen aan, al dan niet verenigd in een consortium. 3. Deze bedrijven kregen een vragenlijst toegezonden, waarna een aantal bedrijven door niet te reageren afviel. Andere bedrijven vielen af, omdat ze niet voldeden aan de eisen: • betrouwbaarheid en solvabiliteit; • referentieprojecten en daarmee kunnen voldoen aan nader te stellen kwaliteitseisen.


18

4. Vier marktpartijen werden geselecteerd en aan hen werd gevraagd hun ontwerp te presenteren. Hierna werd alleen op nuanceverschillen overlegd met de gemeente.


19

5. De vier plannen werden beoordeeld door een begeleidingsgroep van ambtenaren, bewoners, welstand enzovoort en uit deze vier plannen werd op grond daarvan door een ambtelijke commissie een keuze gemaakt. De grond was in 1995 in eigendom van de gemeente en in december 2001 viel het besluit van het college van B&W.

De selectie van een marktpartij duurt doorgaans ongeveer een half jaar, de onderhandelingen duren langer Zowel bij gunning uit de hand als bij een prijsvraag of een tender duurt de procedure waarin (impliciet) marktselectie plaatsvindt ongeveer een half jaar (gebaseerd op schattingen van benaderde gemeenten). Bij gunning uit de hand is de selectie relatief snel rond. Ook de onderhandelingen erna nemen relatief weinig tijd in beslag. Bij een prijsvraag duurt de selectie langer, maar geven gemeenten ook aan dat de onderhandelingen die na afloop ervan met een marktpartij worden gevoerd moeizaam en daarmee langdurig kunnen zijn. Bij een tender duurt de selectie vanwege het niveau van uitwerking van het plan/ontwerp nog langer, maar onderhandelingen achteraf worden slechts marginaal gevoerd. Zo geeft een gemeente aan dat de prijsvraagprocedure zoals we hierboven beschreven, van plaatsing van de advertentie tot definitieve selectie, ongeveer een half jaar duurde. Zij merkt echter op dat de onderhandelingen die daarop volgden al een jaar bezig zijn. Andere gemeenten geven aan dat tijdens het proces dat volgt, gemeenteambtenaren die meedraaien in een planteam, nog te laat met wijzigingen komen op het plan of ontwerp. Ook wijzigt soms tijdens het proces ook de regelgeving (zie bijvoorbeeld IJburg, Amsterdam).

1.4 Gunningcriteria, de gerealiseerde kwaliteit en de invloed van de selectieprocedure hierop In de gemeentepraktijk bestaan niet of nauwelijks richtlijnen of beleidsregels voor gunning van marktpartijen bij locatieontwikkeling. De gunning van een opdracht vindt plaats door een commissie, die het plan of ontwerp uiteindelijk subjectief, omdat nauwelijks richtlijnen of beleidsregels voorhanden zijn, beoordeelt. Richtlijnen of beleidsregels, waarin standaard minimumeisen voor (het proces van) locatieontwikkeling zijn gesteld, vergroten naar onze mening de transparantie en dragen ook bij aan de verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding. Door zulke richtlijnen en beleidsregels is ook duidelijk tot hoever de discretionaire bevoegdheid van gemeenten reikt, bij de beoordeling van de voorgestelde ontwikkeling van de locatie.


20

Bij gunning uit de hand stellen gemeenten in elk geval kwaliteitseisen die beide partijen na onderhandelingen in een koopovereenkomst vastleggen. De kwaliteitseisen zijn voor gunning uit de hand vaak dezelfde als die we hierboven noemen in de prijsvraagprocedure. In elk geval hebben alle gemeenten vooraf zelf een visie op het gebied ontwikkeld die in eerste instantie als criterium geldt. Verder stellen vrijwel alle gemeenten eisen voor, in een woningbouwlocatie in het kader van het woningbouwprogramma en in een kantoorlocatie of een bedrijventerreinen in het kader van het meenemen van een gebruiker. Bij tenders geven de betrokken gemeenten aan dat de kwaliteit zwaarder weegt dan de prijs. In de casus in de gemeente Utrecht is door de gemeente een richtlijn voor de grondprijs gegeven en is de prijs niet bij de uiteindelijke beoordeling betrokken. Toch boden marktpartijen meer voor de grond in de veronderstelling daarmee eerder voor gunning in aanmerking te komen. Uiteindelijk gaf het innovatief vermogen van een ontwikkelaar bij de oplossing van een specifiek aan de locatie gebonden parkeerprobleem de doorslag. Bij de prijsvragen beoordeelden de gemeenten de prijs-kwaliteitverhouding. Ook in geval van de casus in de gemeente Gorinchem is de grondprijs vastgesteld. Onduidelijk is nog welke kwaliteit aspirant-kopers wenselijk en marktpartijen realiseerbaar achten. Vaak is onduidelijk of de gerealiseerde kwaliteit overeenkomt met de kwaliteit waarop is gegund De algemene indruk bij de meeste gemeenten is dat aan de kwaliteit waarop is gegund in de ontwikkelingsfase afbreuk wordt gedaan. In het spanningsveld tussen prijs en kwaliteit slaat de balans zowel bij gunning uit de hand, prijsvraag als een tender meestal door naar de prijs en boeten partijen in op de kwaliteit. Enkele gemeente geven echter aan dat marktpartijen wel streven naar de realisatie van een kwaliteitsniveau conform de afspraken omwille van het behoud van een goede relatie met de gemeente. Helmond - Brandevoort De gemeente Helmond oordeelt dat haar voortdurende bewaking van de kwaliteit op de Vinex-locatie Brandevoort leidt tot een betere realisatie van de kwaliteit conform de plannen dan op andere Vinex-locaties. De gemeente heeft de handhaving van de kwaliteit op deze locatie op grond van een masterplan omgeven met een aantal waarborgen: 1. Na gunning uit de hand aan twee marktpartijen, een belegger en een lokale aannemer, stellen beide samen met de gemeente bouwplannen op voor de verschillende contingenten, waarin architectuurprincipes en beeldkwaliteit worden vastgelegd. 2. De bouwplannen worden aan het masterplan getoetst door een intern aangestelde supervisor. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

21

3. Hierna vindt toetsing plaats door de welstandscommissie waarin de intern aangestelde supervisor ook zitting heeft. 4. Tenslotte vindt eens per jaar met alle betrokkenen een evaluatie plaats.

Aan gemeenten ontbreekt een referentiekader om de gerealiseerde kwaliteit te toetsen Gemeenten geven aan dat door de verschillen tussen locaties (ieder project is uniek) duidelijke referentiekaders ontbreken op basis waarvan de gerealiseerde kwaliteit op een locatie kan worden beoordeeld. Hiervoor bestaat bij geen enkele gemeenten een waterdicht systeem. Gemeenten signaleren dat in de onderhandelingsprocedure na een prijsvraag die leidt tot afspraken over het kwaliteitsniveau vaak op de kwaliteit van het oorspronkelijk ontwerp wordt ingeboet. Dit hangt samen met kostenaspecten maar ook met de constatering van marktpartijen dat sommige gekozen oplossingen in het ontwerp niet realiseerbaar bleken.

Gemeenten zetten vraagtekens bij de concurrentiebevorderende werking van een prijsvraag of een tender Slechts een enkele gemeente stelt dat marktpartijen merkbaar tegen elkaar opboden in prijs en kwaliteit. Het wedstrijdelement van een tender of een prijsvraag is hier duidelijk een meerwaarde. Bedrijven tonen daardoor extra inzet. De meeste gemeenten merken echter niet dat door de procedure met een prijsvraag of een tender extra kwaliteit wordt gerealiseerd. Zij stellen dat ze door onderhandelingen bij gunning uit de hand dezelfde eisen kunnen stellen en daarmee dezelfde kwaliteit kunnen realiseren als bij een prijsvraag of een tender. Onduidelijk is of marktpartijen op de hoogte zijn van elkaars activiteiten en hierop eigen activiteiten afstemmen. Enkele gemeenten geven aan dat in elk geval de risicobeoordeling door een marktpartij hier belemmerend werkt. Andere gemeenten hebben dit ondervangen door het vaststellen van de grondprijs of het bieden van een tegemoetkoming in de ontwerpkosten. Eén gemeente stelt dat een relatief eenvoudig te ontwikkelen locatie waarvoor ze uit de hand gunt moeilijk vergelijkbaar is met een complexe locatie waarvoor een prijsvraag wordt uitgeschreven. Bij een eenvoudig te ontwikkelen locatie zijn ook de risico’s in het kader van de grondexploitatie en het daadwerkelijk te realiseren kwaliteitsniveau beter beheersbaar. Tenslotte merkten enkele gemeenten op dat van projecten die door middel van een prijsvraag of een tender tot stand zijn gekomen een positief extern effect uitgaat: in de onderhandelingen met marktpartijen verwijzen deze gemeenten naar de kwaliteit die bij deze projecten is gerealiseerd.


22

1.5 Conclusies De belangrijkste conclusies zijn: • Het traditioneel model van gemeentelijk grondbeleid – op basis van gemeentelijk grondeigendom – is nog steeds het meest gangbaar: - gemeenten gunnen bij het voeren van dit traditioneel model meestal uit de hand; - tweederde van de gemeenten hanteren daarnaast voor een beperkt aantal projecten prijsvragen en tenders. We zijn echter van mening dat het type locatie en de mate van politieke en maatschappelijke betrokkenheid geen verschil mag maken bij de manier van marktselectie: gemeenten moeten hiervoor minstens standaarden ontwikkelen om uiteindelijk marktselectie in concurrentie vaker toe te passen. • Bij gunning uit de hand vindt weliswaar impliciet marktselectie plaats, maar de criteria op basis waarvan gemeenten gunnen zijn niet duidelijk omschreven. Het betreft meestal criteria als betrouwbaarheid, solvabiliteit, maar ook of het een marktpartij uit de regio is. Deze zijn makkelijk vatbaar voor subjectieve beoordeling. Hetzelfde geldt voor gunning uit de hand op basis van een gelijke verdeling van de werkgelegenheid. • De marktselectie die door gunning uit de hand plaatsvindt is in beginsel impliciet. Op een ontwikkelingslocatie werkt ze niet concurrentiebevorderend; de meeste gemeenten verdelen de bouwopgaven onder bekende marktpartijen. • Van prijsvragen en tenders bestaat bij gemeenten geen eenduidig en helder begrip. De procedures die het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas bij Ontwikkelingscompetities voorschrijven worden naar onze mening voor de ontwikkeling van woningbouwlocaties nog te weinig gebruikt door gemeenten. De procedures die gemeenten in dit kader hanteren hebben we zelf nader gedefinieerd op basis van wél een onderhandelingsmogelijkheid achteraf (prijsvraag) en géén onderhandelingsmogelijkheid achteraf (tender). • Als gemeenten een prijsvraag of een tender gebruiken, gebruiken ze vaker een prijsvraag. Tweederde deel van de gemeenten maakt bij marktselectie wél gebruik van een onderhandelingsmogelijkheid, eenderde doet dit niet. Geen enkele gemeente maakt structureel gebruik van een prijsvraag of een tender. • Vooral bij complexe locaties of locaties met bijzondere programma’s kiezen gemeenten voor het gebruik van een prijsvraag of een tender. Bij een complexe locatie of een locatie met een bijzonder programma is Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

23

• •

•

•

•

•

•

veel expertise vereist die gemeenten door deze procedures van marktselectie kunnen verwerven. Daarnaast is bij complexe locaties meer transparantie vereist. Veilen en vormen van een meervoudige opdracht zijn bij gemeenten vrijwel onbekend. Bij uitzondering wordt bij locatie-ontwikkeling gebruik gemaakt van (Europese) aanbestedingsregelgeving. Naar onze mening is het verstandig de voorgestane manier van marktselectie (prijsvraag of tender of onder omstandigheden gunning uit de hand) vast te leggen in richtlijnen en beleidsregels, waarmee gemeenten in ieder geval het eigen optreden kunnen stroomlijnen. Prijsvragen en tenders nemen veel tijd in beslag als gemeenteambtenaren die meedraaien in een planteam te laat met wijzigingen op een plan of ontwerp komen. Ook wijzigt de regelgeving – bijvoorbeeld de bouwverordening – wel eens tijdens het proces van onderhandeling na een prijsvraag. Deze problemen verdienen nadere regeling in richtlijnen en beleidsregels om vertraging van het proces bij prijsvragen en tenders te voorkomen. De helft van de gemeenten besteedt het bouwen woonrijp maken bij gemeentelijk grondeigendom openbaar aan; bij de andere helft is de inhoud van de regeling niet duidelijk en is het bouwen woonrijp maken bij de onderhandelingen over de locatieontwikkeling in haar geheel inbegrepen. Naar onze mening gebeurt dit laatste vaak ten onrechte, maar dit valt buiten de reikwijdte van het onderzoek. Het bouwclaimmodel wordt in alle gemeenten toegepast. Marktpartijen gebruiken in alle gemeenten hun grondposities als bouwclaim ofwel direct ofwel door het inbrengen van de grond in een GEM. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties is in het huidig bouwclaimmodel niet mogelijk. Gemeenten geven aan dat het stellen van extra kwaliteitseisen boven op de minimumeisen in het bouwbesluit moeilijk uit te onderhandelen zijn. Het joint-venturemodel wordt in gemeenten alleen toegepast bij grote uitleglocaties. Ook bij het aangaan van een joint venture gunnen gemeente deze samenwerking voor een locatieontwikkeling vaak uit de hand, bijvoorbeeld op basis van in te brengen expertise. Het is naar onze mening voor het realiseren van een bepaald kwaliteitsniveau op het voeren van actief grondbeleid de ‘second best option’. Tenslotte is de aard van de voorwaarden die een gemeente kan stellen voor elke grondpositie in beginsel dezelfde; de mate van detaillering verschilt afhankelijk van de grondpositie en het type locatie. Bij gemeentelijk grondeigendom kan de gemeente in het kader van een privaatrechtelijke overeenkomst voorwaarden stellen; bij andere grondposities is de gemeente beperkt tot het stellen van voorwaarden conform haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Verder stellen gemeenten bij binnenstedelijke locaties


24

striktere voorwaarden dan bij uitleglocaties; bij de eerste worden dan ook vaker een prijsvraag of een tender uitgeschreven.


25

2. CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN HET BUITENLAND BIJ FACILITEREND GRONDBELEID In dit onderdeel treft u van acht landen binnen en buiten Europa een korte inventarisatie van planningstelsels aan. Deze planningstelsels vormen tezamen met de aard van het eigendomsrecht randvoorwaarden waarbinnen concurrentie op ontwikkelingslocaties kan worden bevorderd. We zetten de aanknopingspunten voor instrumenten die leiden tot vergroting van de concurrentie op ontwikkelingslocaties kort voor u op een rij. Achtereenvolgens leest u over het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Duitsland, Vlaanderen als deel van België en Frankrijk waar duidelijk aanknopingspunten voor concurrentiebevordering vindbaar zijn. Hierna leest u achtereenvolgens over Italië, Zweden en Finland welke wel in het onderzoek zijn betrokken maar waar niet direct aanknopingspunten zijn gevonden. Voor elk land hebben we onze blik gericht op een aantal potentieel aanwezige instrumenten die voor concurrentie- en kwaliteitbevordering in Nederland aanknopingspunten bieden. In de tweede plaats kan in vrijwel elk land de overheid grond onteigenen of een deel van de rechten die uit grondeigendom voortvloeien ontkoppelen. Deze instrumenten zouden de toegankelijkheid van andere marktpartijen tot de markt voor ontwikkelingslocaties kunnen vergroten. Hetzelfde geldt voor verplichte (stedelijke) kavelruil die we daarna onderzoeken. Ook gaan we op zoek naar alternatieve instrumenten. Elk planningstelsel kenmerkt zich in de tweede plaats door een bepaalde mate waarin de overheid beoordelingsvrijheid – discretionaire bevoegdheden – heeft om bouw door marktpartijen toe te staan. Dit kan aanknopingspunten bieden voor kwaliteitbevordering.


26

2.1 Verenigd Koninkrijk 2.1.1 Planningpraktijk in het Verenigd Koninkrijk Hoofdkenmerken eigendomsrecht Gebaseerd op gewoonterecht gaat het huidig (Angelsaksisch) eigendomsrecht uit van een ‘bundle of powers’. Zo zou een deel van de rechten ontkoppeld kunnen worden van het grondeigendom. Er kunnen ook beperkingen in het eigendomsrecht worden aangebracht, bijvoorbeeld door discretionaire bevoegdheden van de overheid en mogelijke ontkoppeling van ontwikkelingsrechten. Maar ook door de mogelijkheid ontwikkelingsrechten te scheiden van grondeigenaren. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces De vigerende wetgeving is de ‘Town and Country Planning Act’ en de ‘Planning and Compensation Act’. Deze geven alleen een raamwerk van richtlijnen voor het planningstelsel weer. De Secretary of State stelt in Circulars of Policy Guidance Notes meer gedetailleerde procedures en regels op. Deze adviezen en instrumenten worden doorgespeeld naar de Local Planning Authorities. Counties maken vervolgens structuurplannen die strategisch van aard zijn en binnen het nationaal raamwerk passen. Het structuurplan wordt binnen een District vertaald in een ‘District Development Plan’ (DDP), waarin meer gedetailleerde locatiespecifieke voorwaarden voor ontwikkeling worden gesteld. Als een county bestaat uit één overheidslaag, vaak stedelijke agglomoraties, zijn het structuurplan en DDP’s verenigd in een ‘Unitary Development Plan’ (UDP). Noch een DDP, noch een UDP is bindend. De lokale overheden hebben een ruime discretionaire bevoegdheid, kort gezegd ruime beoordelingsvrijheid bij het verlenen van een bouwvergunning. Zo kunnen zij voorwaarden verbinden aan een bouwvergunning die soms resulteren in een afspraak over ontwikkelingsbijdragen, vastgelegd in een privaatrechtelijke ‘planning agreement’. In beginsel verwacht de Britse overheid dat ruimtelijke ontwikkelingen door marktpartijen worden geïnitieerd. Deze vragen voor een ontwikkeling een ‘building permission’ en een ‘planning permission’ (vergelijk de bouwvergunning in Nederland) aan bij de lokale overheid en moeten tegelijkertijd bewijzen dat zij recht hebben op de betreffende grond. Ook het bouwrijp maken van de grond wordt – meestal – gedaan door de aanvrager van de bouwvergunning.


27

In het Verenigd Koninkrijk zijn grote veranderingen in het planningsysteem op handen, omdat de overheid bezorgd is geraakt door de gang van zaken rondom enkele grote projecten als de aanleg van een startbaan bij de luchthaven Heathrow. Het ontwikkelingsproces verloopt hier uiterst traag, omdat de overheid deze grote projecten slechts door het gebruik van haar discretionaire bevoegdheden kan realiseren. Discretionaire bevoegdheden vereisen namelijk ook een waarborg van de rechtszekerheid van burgers. Daarom gaan deze bevoegdheden samen met uitgebreide inspraak- en beroepsmogelijkheden en kunnen burgers binnen elk project sterk participeren waardoor een bepaald planningproces dat in theorie acht weken duurt in de praktijk enige jaren beslaat. De overheid wil de ruimtelijke ordening meer volgens gereguleerde planvorming leiden, maar in werkelijkheid zullen overheden naar verwachting terugvallen op het systeem van discretionaire bevoegdheden met name als plannen verouderd raken. Initiator in het planningsproces De marktsector domineert het ontwikkelingsproces, de overheid reguleert. Alleen rondom stadsvernieuwingsprojecten initiëren ‘Urban Development Corporations’ (UDC) als semi-overheidsorganisaties veel projecten, omdat ze kunnen beschikken over een relatief uitgebreid instrumentarium. Het doel van een UDC is de herontwikkeling van gebieden met sociale, economische en fysieke achteruitgang met behulp van een maximum aan investeringen van marktpartijen. Vrij recent is het ‘Single Regeneration Budget’ (SRB) geïntroduceerd, dat de overheid inzet voor de ontwikkeling van locaties in stedelijk gebied in een direct verband met stadsvernieuwingsprojecten. Hoewel het SRB bedoeld is als publiekprivate samenwerking wordt het in de praktijk geleid door het lokaal bestuur. Actief en faciliterend grondbeleid De ontwikkeling van de meeste locaties vindt plaats op grond die in handen is van marktpartijen. Noch de centrale overheid, noch de lokale overheid wil op dit moment in het grondverwervingsproces ingrijpen. Dat wordt gezien als een taak van marktpartijen. In het kader van haar eigen doelstelling kan een UDC als semioverheidsinstelling wel actief grondbeleid voeren door (1) het verwerven van grond door onteigening, (2) het ondersteunen van marktpartijen bij de aanleg van infrastructuur, (3) het zelf aanleggen van (sociale) voorzieningen en (4) het in het algemeen ondersteunen van marktpartijen met financiële middelen. Een UDC gebruikt haar bevoegdheid tot onteigening, compulsory purchase powers, zeer terughoudend. Deze bevoegdheid dient als stok achter de deur en zet grondeigenaren aan tot samenwerking bij locatieBronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

28

ontwikkeling. Het systeem van compulsory purchase powers is weliswaar recent herzien, maar dit heeft niet tot veel veranderingen geleid. De lokale overheid blijft terughoudend bij het inzetten ervan omdat de kosten hoog zijn en grondeigenaren ertegen protesteren. 2.1.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht Onteigening van grondeigendom, ‘compulsory purchase’, is vastgelegd in de Acquisition of Land Act 1981. In de procedure maakt de lokale overheid een Compulsory Puchase Order, waarin moet staan waarvoor de grond na onteigening wordt gebruikt. De overheid en grondeigenaren onderhandelen over compensatie, waarbij de District Valuer beide partijen assisteert om tot overeenstemming te komen. Een lokale overheid en een UDC kunnen ‘compulsory purchase powers’ uitoefenen, maar zijn hierin zeer terughoudend en gebruiken deze bevoegdheid vrijwel alleen bij infrastructurele projecten of de aanleg van (sociale) voorzieningen. Hierboven hebben we de bezwaren ertegen al besproken. De locatieontwikkeling en onteigening vinden tegelijkertijd plaats. Het is niet mogelijk op voorhand grond te onteigenen of een voorkeursrecht te vestigen. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Tussen 1947 en 1953 vond in het Verenigd Koninkrijk nationalisatie van de ontwikkelingsrechten plaats na compensatie van de waarde ervan. De staat moest instemmen met het realiseren van een bepaalde ontwikkeling op het eigendom in handen van marktpartijen. Aan het grondeigendom kon men geen ontwikkelingsrechten meer ontlenen. Marktpartijen kregen het recht om te ontwikkelen van de overheid, eventueel op basis van kwaliteitseisen. Deze ontwikkelingsrechten waren nevengeschikt aan het eigendomsrecht en aan een belasting gebonden. Een ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht was mogelijk door de hoofdkenmerken van het Angelsaksisch eigendomsrecht die we aan het begin van deze paragraaf uiteengezet hebben. Verplichte (stedelijke) kavelruil In het Verenigd Koninkrijk is verplichte kavelruil onbekend.


29

Alternatieve instrumenten In uitleglocaties past de overheid soms een systeem toe, waarbij ze geen exacte locaties benoemt voor de bouwopgave, maar een zone aanwijst waarbinnen een bepaald bouwprogramma gerealiseerd kan worden. De gemeente nodigt de marktpartijen met grondeigendom uit om plannen voor deze opgave te realiseren. Partijen concurreren onderling om de afzet van het programma. Een ander alternatief instrument voor concurrentiebevordering is het opzetten van een competitie om het inbrengen van innovatieve ideeën vooral bij stadsvernieuwingsprojecten te bevorderen. Een UDC zette voorheen regelmatig een competitie op, maar in het kader van het SRB zijn zulke competities minder populair. Deze competities zijn alleen mogelijk als de overheid grondeigenaar is of als deze de grond zonder meer door compulsory purchase powers kan verwerven. Dit is in het SRB normaal gesproken niet het geval. 2.1.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Het Brits planningstelsel is sterk verschillend van de planningstelsels op het Europees continent. Een DDP of een UDP is niet juridisch bindend en in theorie zijn alle planningsbeslissingen discretionair. Beide plannen zijn een beleidsverklaring waarmee rekening moet worden gehouden. Als een plan ontwikkeling toestaat mag een marktpartij niet zomaar ontwikkelen: het voorstel moet op ‘merits’ worden getoetst. Hiervoor zijn onderhandelingen mogelijk en kan de overheid aanvullend voorwaarden stellen. Deze aanvullende voorwaarden hoeven niet algemeen geldend te zijn en kunnen betrekking hebben op specifieke kenmerken van de locatie. Ook als een plan een ontwikkeling verbiedt is het mogelijk dat een vergunning wordt afgegeven op grond van de discretionaire bevoegdheid van de overheid. Het geven van een ‘building’ en een ‘planning permission’ is uiteindelijk afhankelijk van een DDP of UDP en onderhandelingen in het licht van eventueel nieuw overheidsbeleid en ingediende bezwaren. Tegen het weigeren van een vergunning is beroep mogelijk. Hierdoor is jurisprudentie ontstaan die richtlijnen voor het uitoefenen van discretionaire bevoegdheden schept. Door het uitoefenen van deze discretionaire bevoegdheden kan de Britse overheid de ruimtelijke inrichting in de gewenste richting sturen.


30

2.2 Verenigde Staten 2.2.1 Planningpraktijk in de Verenigde Staten Hoofdkenmerken eigendomsrecht Naar de Angelsaksische traditie die bij het Verenigd Koninkrijk is beschreven bestaat ook in de Verenigde Staten het eigendomsrecht uit een ‘bundle of powers’. Het individueel eigendomsrecht staat in de Verenigde Staten sterk ten opzichte van het algemeen belang. Binnen de Verenigde Staten verschillen de opvattingen over grondeigendom sterk. Zo hebben in veel staten en counties grondeigenaren geen bouwvergunning nodig. Aan de andere kant is de (vrijwillige) ontkoppeling van ontwikkelingsrechten van het eigendomsrecht in veel staten van de Verenigde Staten een steeds belangrijker instrument. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces De Federal Government is niet betrokken bij het ontwikkelingsproces. Zij laat dit over aan staten, counties en steden. De regelgeving op staatsniveau geeft de lagere overheden binnen die staat bevoegdheden voor ruimtelijke planning en ordening. Het belangrijkste instrument is een 'zoning ordinance' bestaande uit een toelichting (bestemming en voorschriften) en een kaart. Zoning is een flexibel instrument: een aanvrager van een bouwvergunning mag om afwijking (‘variance’) van het plan vragen. De overheid mag deze afwijking vervolgens verlenen onder de voorwaarde dat de aanvrager bijvoorbeeld openbare voorzieningen op eigen kosten aanlegt. Dit instrument kan zowel in bestaand stedelijk gebied als in uitleggebieden worden gebruikt. Zoning heeft echter ook enkele beperkingen. Zoning betekent namelijk een inperking van eigendomsrechten. Dit mag alleen, voor zover nodig voor ‘safety, health, welfare & morals’, zolang het geheel van eigendomsrechten niet tot nul wordt teruggebracht, zoals bij onteigening maar ook als gevolg van stringente planologische beperkingen. Verder geldt zoning alleen voor het reguleren en controleren van toekomstige ontwikkelingen: het tegengaan van groei van al gevestigde functies kan niet via zoning. Overigens passen veel lokale overheden geen ruimtelijke ordening (en dus geen zoning) toe. Initiator in het planningsproces De marktpartijen domineren het ontwikkelingsproces. De overheid reguleert het proces alleen ten behoeve van de marktwerking binnen dit proces. Overheidsinterventie in het ontwikkelingsproces geïnitieerd vanuit de marktsector is vanuit ideologische en politieke overwegingen in de Verenigde Staten amper geaccepteerd. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

31

Actief of faciliterend grondbeleid De overheid voert een duidelijk faciliterend grondbeleid, waarvan de uitgangspunten zijn: ‘the explicit use of land policy to foster private markets, (2) reliance on private investment decisions to shape development patterns and (3) a broadly held belief that public regulation should be limited to addressing market failures’ (Stec Groep, 2000). In sommige gevallen vindt wel ontwikkeling plaats op grond in eigendom van de overheid. Het betreft dan stadsvernieuwingsprojecten of de ontwikkeling rondom stadions. In de Verenigde Staten heeft een grondeigenaar vanzelfsprekend het recht winst te behalen op de grond of in elk geval het wezen van de grond zodanig te veranderen dat winst kan worden behaald. Tot voor kort waren zulke opvattingen over grond en grondeigendom eenvoudig verdedigbaar, maar recent is in sommige gebieden de verstedelijking zo ver voortgeschreden dat growth management policies zijn opgekomen om de groei in goede banen te leiden. Het tegengaan van urban sprawl – het bewaren van de open ruimte, meer in het bijzonder het areaal agrarische grond - is in de Verenigde Staten steeds vaker onderwerp van discussie. 2.2.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht Alleen in het algemeen belang (‘public interest rather than public use’) en tegen een ‘fair compensation’, afhankelijk van de marktwaarde, mag de Federal dan wel de State Government grond onteigenen (‘eminent domain’). Deze overheden mogen de bevoegdheid tot onteigening delegeren aan lokale overheden en marktpartijen. Het wettelijk vastleggen van eminent domain verschilt voor elke staat. In het algemeen nodigt een overheid de grondeigenaar uit zijn grond te verkopen en als de laatste weigert kan de overheid zich beroepen op eminent domain. Eminent domain wordt weinig ingezet en dan alleen voor de aanleg van wegen en vergelijkbare voorzieningen en soms voor het verwerven van woningen voor stadsvernieuwing. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht: Voor het tegengaan van urban sprawl zijn in enkele staten van de VS ‘transferable development rights’ (TDR) geïntroduceerd: ‘a market-based technique that encourages the voluntary transfer of growth from places where a community would like to see less development (called sending areas) to places where a community would like to see more development (called receiving areas)’ De eigenaren van gronden die zijn gelegen in een sending area, bijvoorbeeld agrarische grond of grond bestemd voor natuurbehoud, kunnen de ontwikkelingsrechten ervan verkopen aan ontwikkelaars van gronden die zijn gelegen in een receiving area. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

32

Transferable Development Rights in Montgomery County, Maryland De lokale overheid kan in een masterplan de locaties aanduiden die voor ontwikkeling en dus als receiving areas zijn bestemd. Aan elke receiving area wordt een basisdichtheid toegeschreven. Op grond van het masterplan mogen ontwikkelaars de locatie tot de basisdichtheid bebouwen. Als zij de locatie in een hogere dichtheid willen bebouwen, moeten zij ontwikkelingsrechten van eigenaren van grond in een sending area aankopen. Concreet rekenvoorbeeld: Stel, een Amerikaanse boer wil 50 hectare van zijn land verdelen in 200 kavels van 250 vierkante meter voor 200 woningen. De lokale overheid wil de open ruimte behouden en de boer krijgt slechts het recht om op 40 percelen van 250 vierkante meter 40 huizen te bouwen. De resterende 160 ontwikkelingsrechten krijgt hij alleen op papier. De boer kan zijn papieren ontwikkelingsrechten verkopen aan een projectontwikkelaar die deze nodig heeft voor een project in de stad, waar hij op een flat nog een aantal etages wil bouwen. Voor de overeenkomst met de boer beschikte de projectontwikkelaar niet over deze vereiste ontwikkelingsrechten. Alle partijen zijn tevreden: de boer kan zijn ontwikkelingsrechten te gelde maken, de projectontwikkelaar kan zijn project realiseren en de lokale overheid behoudt de open ruimte. Bron: Binnenlands Bestuur, 28 juli 2000 en David Rusk, Inside Game / Outside Game, 1999

Verplichte (stedelijke) kavelruil In de Verenigde Staten is verplichte kavelruil onbekend. 2.2.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Binnen het overheidsstelsel is wel elke staat, county of stad discretionair bevoegd om invulling te geven aan bijvoorbeeld zoning. Tegenover een grondeigenaar kan de overheid echter gezien de opvattingen over eigendom in de Verenigde Staten geen discretionaire bevoegdheden toepassen.

2.3 Duitsland


33

2.3.1 Planningpraktijk in Duitsland Hoofdkenmerken van het eigendomsrecht Het eigendomsrecht wordt in Duitsland naar de Code Napoléon als een totaliteit ervaren. Inperking van het eigendomsrecht komt voor in de vorm van ruimtelijke ordening en sectorale plannen. Verplichte ontkoppeling van ontwikkelingsrechten is bijvoorbeeld onbekend. Door het erfrecht en de emotionele waarde van grondeigendom is het grondeigendom met name in de zuidelijke Länder sterk versnipperd. Erfgenamen zijn niet snel geneigd grond te verkopen. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Het Bundesraumordnungsgesetz verplicht alle Bundesländer tot het opstellen van ‘Landesentwicklungspläne und –programme’ en ‘Regionalpläne’ conform het raamwerk van algemene richtlijnen die het Bundesamt heeft opgesteld. Op lokaal niveau geven Gemeinden invulling aan deze bovenlokale plannen door middel van ‘Bauleitplanung’ waarvoor de mogelijkheden in het ‘Baugesetzbuch’ (BGB) zijn vastgelegd. De instrumenten die de Gemeinden ter beschikking staan zijn een ‘Flächennutzungsplan’, het ontwikkelingsplan voor het gehele administratieve grondgebied van een gemeente (vergelijkbaar met het structuurplan in Nederland), en een ‘Bebauungsplan’ (B-plan), waarmee de gemeente individuele bouwaanvragen controleert (vergelijkbaar met het bestemmingsplan in Nederland). Alleen dat laatste is direct bindend voor burgers. Op grond van een B-plan kan een Gemeinde een bouwvergunning verstrekken aan een marktpartij. Als een ontwikkelingsvoorstel voldoet aan alle voorwaarden van een goedgekeurd Bebauungsplan en voorziet in lokale infrastructuur, heeft een marktpartij het recht tot ontwikkelen. Dit wordt toegekend door een Baugenehmigung (vergelijkbaar met de bouwvergunning in Nederland). Het Bebauungsplan wordt in de praktijk vrij soepel gehanteerd: het kan eenvoudig gewijzigd worden ten behoeve van een bepaald project. Sinds 1993 kunnen ook marktpartijen een bindend ruimtelijk plan opstellen, het Vorhaben- und Erschließungsplan. Dit plan kan door een Gemeinde worden aangenomen en daarmee rechtsgeldig worden gemaakt. Initiator in het ontwikkelingsproces Er is niet één duidelijk initiërende partij in het Duits planningproces. Zowel publieke als private partijen nemen het voortouw, afhankelijk van de positie op de grondmarkt en andere lokale omstandigheden. Sommige Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

34

gemeenten laten grondbeleid over aan marktpartijen. Andere gemeenten voeren een actief grondbeleid. Woningbouwontwikkeling vindt voornamelijk plaats op initiatief van particulieren en niet door projectontwikkelaars. In het licht van de versnippering van grondeigendom zijn zodoende een groot aantal grondeigenaren op een ontwikkelingslocatie actief en komt een situatie waarin een grondeigenaar een monopoliepositie kan verwerven zelden voor. Actief of faciliterend grondbeleid In het algemeen streeft de Duitse overheid een actieve bemoeienis met ruimtelijke ontwikkeling na. Dit wil niet zeggen dat zij ook altijd initiatiefnemer is en dus actief grondbeleid voert. In geval van een Vorhabenund Erschließungsplan laat zij dit aan de markt over. De overheid blijft betrokken bij het planontwikkelingsproces, omdat zij het plan rechtsgeldig moet maken en een Baugenehmigung moet verlenen. Deze mag de lokale overheid alleen afgeven als de locatie ontsloten is met de benodigde infrastructuur ‘in brede zin’; het gaat dan om binnenwijkse voorzieningen. Het aanleggen hiervan is primair een taak van de overheid. We hebben geen expliciete voorwaarden aan de bouwvergunning gevonden die de concurrentie op ontwikkelingslocaties bevorderen. Bij locatieontwikkeling voor specifieke functies ligt dit beeld genuanceerder. Op het gebied van woningbouw is het in Duitsland niet gebruikelijk – zoals tot voor kort in Nederland – dat de overheid alle grond verwerft en op die manier een actief grondbeleid voert. In veel gevallen verwerft zij uitsluitend de grond die nodig is voor de binnenwijkse voorzieningen. Bij de ontwikkeling van Gewerbegebiete (vergelijkbaar met kantoorlocaties en bedrijventerreinen in Nederland) voert de gemeente vaak wel een actief grondbeleid, waarbij dus het initiatief bij de gemeente ligt. Over het algemeen doen de meeste gemeenten aan langetermijn-grondbanken voor Gewerbegebieten. Ter illustratie geven we een overzicht van strategieën die een Gemeinde bij het voeren van grondbeleid kan inzetten:

‘Strategien bei der Bereitstellung und Mobilisierung von Wohnbauland’ • Typ I: Zwischenerwerb ohne Bindung und ohne Beteiligung der Alteigentümer an der Wertschöpfung


35

• •

•

• •

De Gemeinde verwerft de bouwgrond, maakt deze bouwen woonrijp en geeft deze uit; de oorspronkelijke grondeigenaren delen niet in de waardestijging. Typ Ia: Baulandbereitstellung durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen Deze strategie bespreken we nader in de volgende paragraaf onder het kopje ‘Onteigening van het eigendomsrecht’. Typ II: Zwischenerwerb mit Beteiligung an der Wertschöpfung De Gemeinde handelt als bij Typ I; de oorspronkelijke grondeigenaren delen wel in de waardestijging. De bereidheid tot medewerking aan de locatieontwikkeling van de oorspronkelijke grondeigenaren neemt toe. Typ III: Baulandbereitstellung außerhalb der Haushaltes auch durch private Investoren De Gemeinde richt voor de grondverwerving enzovoort een ‘Gesellschaft’ op of laat deze over aan marktpartijen. In beide gevallen draagt de Gemeinde niet zelf het risico en zijn verschillende relaties tussen beide denkbaar. Typ IV: Baulandbereitstellung durch amtliche und freiwillige Umlegungen Deze strategie bespreken we nader in de volgende paragraaf onder het kopje ‘Verplichte (stedelijke) kavelruil’. Typ V: Anwendung verschiedenen Instrumenten Bovenstaande strategieën kunnen in specifieke situaties zodanig, eventueel in combinatie worden ingezet dat meer specifieke doelstellingen zoals de medewerking van grondeigenaren of grondpolitieke doelstellingen worden bereikt.

Bron: LBS-Stadtwappenverleihung 1998, Wettbewerbsdokumentation, november 1998

2.3.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht ‘Enteignung’ is mogelijk in Duitsland maar wordt als zeer drastisch ervaren. De procedure is tot in detail geregeld, compensatie moet worden verleend. Gemeenten kennen daarnaast een ‘Baugebot’. Als om belangrijke redenen de eigenaar verplicht is zijn grond conform een plan te bebouwen, bijvoorbeeld om een woningbouwproject te realiseren, en als de eigenaar dit niet wil of kan, dan neemt de overheid de grondeigendom over. De grondeigenaar heeft een bouwplicht, die een Gemeinde door onteigening kan afdwingen. Een Gemeinde kan door een ‘städtebauliche Entwicklungsmaßnahme’ een gebied ontwikkelen. De städtebauliche Entwicklungsmaßnahme bestaat uit een bundel van maatregelen waarmee een Gemeinde zich verplicht alle gronden in een gebied te verwerven. Zij kan een voorkeursrecht uitoefenen of gronden onteigenen.


36

Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Het ‘Erbbaurecht’ staat een loskoppeling van het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht toe. In de praktijk vindt erfpacht vooral plaats op grond in eigendom van een gemeente. Daarnaast passen veel particuliere grondeigenaren zoals kerken en grootgrondeigenaren erfpacht toe, waarbij het erfpachtrecht als ontwikkelingsrechten losgekoppeld zijn van het grondeigendom. De eigenaar ontvangt vergoeding van de waardeontwikkeling van de grond in de vorm van een canon of een afkoopsom. De erfpachter heeft het recht om op de grond te bouwen. Deze erfpachtrechten zijn verhandelbaar en daarmee losgekoppeld van het grondeigendom, maar altijd locatiegebonden. In wezen is deze situatie niet anders dan het Nederlands stelsel van erfpacht. Verplichte (stedelijke) kavelruil In städtebauliche Entwicklungsbereiche zullen gemeenten herverkavelen, nadat ze de grond hebben verworven. De grond wordt vervolgens weer uitgeven aan ontwikkelaars. Bodenordnung of herverkaveling kan via Umlegung of via Grenzreglung. Grenzreglung is het minst ingrijpend en gemeenten passen dit toe om de grenzen van kavels zodanig aan te passen dat geschikte bouwkavels ontstaan. Dit kan door het ruilen van grond of door het eenzijdig toedelen van kleine stukjes snippergrond. (Amtliche Bauland-) Umlegung is een zwaarder middel en is een centraal instrument in het Duits planningstelsel. Door Umlegung voorzien gemeenten eigenaren van geschikte kavels voor bouw en zichzelf van land voor infrastructuur. Deze Umlegung is vaak noodzakelijk vanwege de sterke versnippering van het grondeigendom door vererving. In de praktijk loopt het aandeel land wat de gemeente voor eigen doeleinden gebruikt op tot circa 50% van het plangebied. Hiervan heeft ze gemiddeld genomen circa 25% nodig voor infrastructuur en openbaar groen. De resterende 25% gebruiken gemeenten in de praktijk voor de realisatie van functies die zij belangrijk achten in het plangebied. Voorwaarde voor deze verplichte kavelruil is dat ze bijdraagt aan de totstandkoming van een bouwplan. Na de kavelruil (‘Grundstücktausch’) krijgen grondeigenaren andere percelen terug met een vergelijkbare waarde en bestemming of krijgen de oorspronkelijke grondeigenaren een vergoeding voor de grond die in de kavelruil is ingebracht. Dit instrument biedt daarmee aanknopingspunten om concurrentie op een ontwikkelingslocatie te bevorderen: er komt grond vrij die in concurrentie kan worden uitgegeven. Umlegung is overigens in het Duits planningstelsel niet bedoeld als instrument om concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten, maar dient dus om de versnippering van grondeigendom te verminderen. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

37

Alternatieve instrumenten voor concurrentiebevordering Veel grote steden in het Ruhrgebied en in Zuid-Duitsland hanteren zogenaamde Baulandmodelle. Alvorens de Gemeinde een Bebauungsplan maakt sluit ze een contract met de grondeigenaren in het gebied, waarin ze in ruil voor de ontwikkelingsrechten (zoals weergegeven in het Bebauungsplan) een bepaald percentage van de grond afdwingt en een regeling voor kostenverhaal overeenkomt. De private eigenaren in het plangebied dragen in de praktijk percentages variërend van 25 tot 50% van het grondareaal af. Een deel van deze grond gebruikt de overheid voor de realisatie van publieke werken, denk aan infrastructuur of sociale voorzieningen. Daarnaast is het mogelijk dat de overheid een deel van de grond aan andere ontwikkelaars verkoopt om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen. Deze mogelijkheid wordt in de praktijk echter zelden toegepast, omdat het grondeigendom reeds vrij versnipperd is. Naast de verplichte Umlegung kan een Gemeinde in Duitsland ‘freiwillige Umlegung’ gebruiken. Bij een freiwillige Umlegung kunnen een Gemeinde en ontwikkelende grondeigenaren een privaatrechtelijke overeenkomst sluiten, een städtebaulicher Vertrag, waarin afspraken over kostenverhaal en het afstand doen van grond geregeld worden. Deze regeling lijkt sterk op Baulandmodelle. De onderhandelingsruimte die een Vertrag biedt, maakt het mogelijk dit instrument waar nodig te gebruiken om concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten. Effect van de grote concurrentie op ontwikkelingslocaties op de prijs-kwaliteitverhouding in de bouw is dubbel. Het is volgens geïnterviewde deskundigen duidelijk dat de kwaliteit van de woonomgeving er op vooruit gaat door het hoge aandeel particulier opdrachtgeverschap. Een nadeel is dat als gevolg van het versnipperde grondeigendom in relatief lage dichtheden gebouwd wordt. Een ander nadeel is dat als gevolg van het versnipperde grondeigendom relatief veel kleinschalige bouwprojecten bestaan waardoor de kostprijs per woning relatief hoog is omdat geen gebruik gemaakt kan worden van schaalvoordelen van grote locaties.

Freiwillige Umlegung in Bretten (Baden-Württemberg) Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

38

In de Stadt Bretten wordt freiwillige Umlegung in plaats van amtliche Umlegung ingezet. Elke grondeigenaar draagt vrijwillig zijn kavel over aan de Stadt. Na aftrek van een wettelijke bijdrage wordt bouwen woonrijp gemaakte grond teruggeven aan elke oorspronkelijke eigenaar of wordt een overeenkomstig geldbedrag gegeven. De verwervingsprijs betaalt de Stadt niet onmiddellijk, maar deze wordt bij teruggave van de bouwen woonrijpe kavel verrekend. Bij de teruggave gaan de grondeigenaren de verplichting aan om binnen zes jaar na het de bouwen woonrijpmaking te bouwen. Als deze verplichting niet nagekomen wordt valt de kavel terug aan de Stadt. De grondeigenaren zijn actief in het proces betrokken. In het begin worden ze verenigd en wordt hen om suggesties voor de ontwikkeling van het plangebied gevraagd. Bron: LBS-Stadtwappenverleihung 1998, Wettbewerbsdokumentation, november 1998

2.3.3 Aanknopingspunten kwaliteitbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Wanneer het ontwikkelingsvoorstel van een marktpartij niet voldoet aan het Bebauungsplan mogen aanvullende voorwaarden worden gesteld aan het ontwikkelingsvoorstel en kan ontheffing worden verleend. Zoals we al aangaven wordt het Bebauungsplan door een gemeente meestal soepel gehanteerd en kan het eenvoudig gewijzigd worden. Er is echter geen sprake van discretionaire bevoegdheden in strikte zin, het Bebauungsplan blijft namelijk een direct bindend plan.

2.4 Vlaanderen 2.4.1 Planningpraktijk in Vlaanderen Hoofdkenmerken van het eigendomsrecht Het eigendomsrecht in Vlaanderen is als in Duitsland een totaliteit, heeft een vrij absoluut karakter en wordt slechts in beperkte mate beperkt door ruimtelijke ordeningsplannen. Denk hierbij met name aan een bouwverbod. Het eigendomsrecht op grond is in België een uiterst actueel thema, waar het gaat om het bouwen van grond in het buitengebied. ‘Zonevreemd bouwen’ wordt steeds meer tegengegaan of zelfs ongedaan gemaakt.


39

Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Sinds 1980 zijn in België de drie gewesten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel) verantwoordelijk voor de ruimtelijke planning. Elk gewest heeft zijn eigen planningstelsel en hanteert zijn eigen uitgangspunten. In Vlaanderen is het belangrijkste ruimtelijke ordeningsplan het gewestelijk bestemmingsplan, gebruikelijk ‘gewestplan’ genoemd. In een gewestplan staat precies welke activiteiten in welke zones (wonen, industrie, diensten, agrarisch, recreatie en speciaal) zijn toegestaan. Het is een bindend plan, dat gemeenten door ‘Bijzondere Plannen van Aanleg’ (BPA) - in beperkte mate - verder uitwerken. Hier bestaat een verschil tussen bodembestemmingsplannen en realisatieplannen. Op basis van een gewestplan of BPA of om redenen van ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt een bouwen verkavelingsvergunning verstrekt. Initiator in het planningsproces De overheid laat het initiatief tot ontwikkeling over aan marktpartijen. Voor grote publieke vastgoedinvesteringen is vaak de overheid initiator. Bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen beperkt de overheid zich tot vergunningverlening. Marktpartijen hebben vaak de grond in eigendom en beslissen het moment en de omstandigheden waaronder tot ontwikkeling wordt overgegaan. Actief of faciliterend grondbeleid De overheid in Vlaanderen voert faciliterend grondbeleid. Zij is wel bevoegd tot het voeren van een actief grondbeleid, maar laat de grondmarkt over aan marktpartijen die de vastgoedontwikkeling uitvoeren. 2.4.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht Onteigening kan in Vlaanderen alleen plaatsvinden voor publieke functies, waarbij private grondeigenaren, zoals in Nederland, een beroep op zelfrealisatie kunnen doen. Concurrentiebevordering is geen grond voor onteigening. In de praktijk blijkt onteigening in financiële zin problematisch te zijn: marktpartijen verwerven grondposities bij publieke projecten en drijven door onderlinge doorverkoop de grondprijs op.


40

Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht In België is ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht onbekend, hoewel, zoals in Nederland, een zelfde stelsel van erfpacht bestaat, waarin de erfpachter het recht heeft ‘op het volle genot van een onroerend goed dat iemand anders toebehoort’. Verplichte (stedelijke) kavelruil Verplichte kavelruil is wel mogelijk, maar dan alleen voor landbouw en / of natuurontwikkeling en niet voor de ontwikkeling van een locatie. 2.4.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Naast een aantal duidelijk omschreven randvoorwaarden die verbonden zijn aan het toekennen van een bouwvergunning of verkavelingvergunning hanteren gemeenten in Vlaanderen de maatstaf: ‘goede ruimtelijke ordening’ als voorwaarde. Deze ‘goede ruimtelijke ordening’ is vaak verwoord in het structuurplan als dit bijvoorbeeld actueler is dan het gewestplan of het BPA, maar hiernaar mag niet expliciet worden verwezen. De ruimtelijke ordeningsargumenten hebben dan ook een aanvullend karakter op formele plannen, en kunnen worden gebruikt om extra kwaliteitseisen in het plan op te nemen. Tegen het besluit van de gemeente op basis van argumenten van ’ruimtelijke ordening’ is beroep mogelijk. In praktijk wordt het plan echter aangepast om aan de eisen van de gemeente te voldoen of men ziet af van ontwikkeling. Het effect van de discretionaire eis van ‘goede ruimtelijke ordening’ op de vergroting van concurrentie op ontwikkelingslocaties is nihil. In praktijk zal het instrument niet of nauwelijks ertoe leiden dat een andere partij gaat ontwikkelen wanneer het ontwikkelingsvoorstel wordt afgekeurd. De kwaliteit zal verbeteren omdat in de praktijk aanvullende eisen worden gesteld aan het ontwikkelingsvoorstel die de kwaliteit bevorderen. Overheidssturing is beter mogelijk, doordat actuele plannen indirect kunnen doorwerken in gebieden met nog niet aangepaste gewestplannen of BPA's. Lagere prijzen worden er niet mee bereikt. Nadelen van discretionaire eisen zijn de vertraging van het ontwikkelingsproces als partijen tegen de beslissing procederen en de juridische onzekerheid bij marktpartijen, veroorzaakt doordat gemeenten het instrument verschillend toepassen. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

41

2.5 Frankrijk 2.5.1 Planningpraktijk in Frankrijk Hoofdkenmerken eigendomsrecht Het eigendomsrecht is in Frankrijk vormgegeven naar de Code Napoléon en wordt als een totaliteit ervaren. Inperking van het eigendomsrecht komt voor in de vorm van ruimtelijke ordening en sectorale plannen. Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten is bijvoorbeeld ook hier onbekend. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Sinds het begin van de jaren tachtig is het Franse ruimtelijk beleid – het reguleren van grondgebruik – gedecentraliseerd naar de lokale overheid. De lokale overheid draagt zorg voor voorbereiding, goedkeuring en bewaking van het burgers bindende ‘Plan d’Occupation des Sols’ (POS, vergelijkbaar met het bestemmingsplan). Ongeveer 90% van de gemeenten met meer dan 3.000 inwoners beschikt over een POS. Het merendeel van de kleinere gemeentes heeft nog geen POS. Waar geen POS beschikbaar is reguleert het rijk via de ‘Règles National d’Urbanisme’ direct het grondgebruik op lokaal niveau door het toetsen van bouwvergunningaanvragen aan deze regels. Stedelijke ontwikkeling conform het POS kan grofweg op drie manieren: (1) via de bouwvergunningsprocedure (vergelijkbaar met de Nederlandse bouwvergunning, het meest gebruikelijk voor kleinschalige ontwikkelingen), (2) via de procedure van het ‘lotissement’ (wanneer een grondeigenaar zijn grond opdeelt in meerdere bouwkavels en als zodanig verkoopt) en (3) via de ‘Zone d’Aménagement Concerté’ (zone voor ontwikkeling in overleg). Deze lokale plannen zijn minder rigide dan in Nederland. In Frankrijk gaat men uit van zones, waarin de toekomst ontwikkelingen kunnen plaatsvinden. De exacte locatie en het precieze moment waarop is minder stringent vastgelegd. Initiator in het planningsproces Soms is de overheid initiator, soms zijn marktpartijen dat. De markt voor ontwikkelingslocaties is flexibel toegankelijk voor marktpartijen vanwege de minder rigide plannen. De Franse overheid blijft echter veelal actief betrokken bij het initiëren van projecten, ook wanneer zij geen actief grondbeleid voert. Bij kleinschalige ontwikkelingen komt het initiatief vaak van particulieren. Deze vorm van ontwikkeling beslaat Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

42

een groot deel van de Franse woningbouwontwikkeling. Als het gaat om meer grootschalige ontwikkelingsprojecten – veelal in grotere gemeenten met een POS – zijn gemeenten vaak actief betrokken bij of nemen het initiatief tot een ontwikkeling. Actief of faciliterend grondbeleid Sinds de jaren zestig hebben marktpartijen veel marktmacht verworven. Tegelijkertijd heeft de overheid haar instrumentarium uitgebreid om greep te houden op het ontwikkelingsproces. Tegenwoordig komen in Frankrijk zowel actief als faciliterend grondbeleid voor. Ook hier geldt het onderscheid dat boven wordt gemaakt. Bij kleinschalige projecten is er veelal sprake van faciliterend grondbeleid, terwijl bij grootschalige projecten de Franse overheid actief grond verwerft. Recent is het de grotere gemeenten toegestaan om een grondbank in te stellen. Hiervan wordt echter weinig gebruik gemaakt. Ook kan sinds 1991 in intergemeentelijk verband een ‘établissement publique foncier’(publieke grondinstelling) worden ingesteld. Deze kan grond aankopen (en zo speculatie tegengaan) om de locatieontwikkeling in een gebied te leiden. 2.5.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht Onteigening wordt in Frankrijk vooral gebruikt voor grond voor publieke voorzieningen. Onteigening met als doel de grond conform een POS te ontwikkelen is ook mogelijk, maar het instrument wordt hiervoor in de praktijk weinig ingezet. De gang van zaken rondom onteigening lijkt sterk op de Nederlandse procedure. Ook in Frankrijk kunnen zelfrealisatoren niet onteigend worden. Verder is een officiële openbare procedure vereist en ook een ‘Déclaration d’Utilité Publique’ (DUP, verklaring van publiek belang). Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Het enige instrument in Frankrijk dat lijkt op ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht is de beperking van het ontwikkelingsrecht door het ‘plafond legal de densite’ (PLD), de maximaal toegestane bebouwingsdichtheid in een gemeente die wordt uitgedrukt in een ‘Coefficient d’Occupation des Sols (grondgebruikscoëfficiënt). Overschrijding is alleen tegen betaling toegestaan. Verplichte (stedelijke) kavelruil Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

43

In Frankrijk kent men de ‘Association Fonçière Urbaine’ (AFU) als vorm van verplichte (stedelijke) kavelruil. Het is een samenwerkingsvorm tussen grondeigenaren die een project dus samen willen realiseren en die onteigening willen voorkomen. Een AFU kan onder meer de volgende doelstellingen hebben: kavelruil om bepaalde werken te kunnen realiseren, samenvoegen van kavels om gezamenlijk één locatie te ontwikkelen of bouw en onderhouden van openbare voorzieningen. Naast een ‘AFU libre’ die vrijwillig door alle grondeigenaren worden opgericht (vergelijk de freiwillige Umlegung) en een ‘AFU autorisée’ die op verzoek van een (meerderheid) van de eigenaren of van de lokale overheid wordt opgericht is ook een verplichte AFU, een ‘AFU forcée’ , mogelijk als beide andere vormen niet lukken en de instelling van een AFU van hogerhand toch noodzakelijk wordt geacht. Bij laatste twee vormen van een AFU beschikt deze over bepaalde publiekrechtelijke bevoegdheden, waaronder het onteigenen van de grondeigendom conform de beschreven procedure hiervoor. Ook kan een AFU zich beroepen op het voorkeursrecht dat hierna beschreven wordt. In geen van de drie vormen van een AFU echter komt grond vrij voor méér grondeigenaren in het gebied. Alternatieve instrumenten Als alternatief voor onteigening beschikt een gemeente of eventueel een AFU in Frankrijk ook over een voorkeursrecht: Droit de Préemption Urbain (DPU). Het kan worden gebruikt in alle gebieden die in een POS zijn aangewezen als stedelijk of voor toekomstige verstedelijking. Als onenigheid bestaat over de grondprijs kan een gemeente een sterker voorkeursrecht inzetten: Zone d’Amenagement Differé (ZAD). Deze procedure geeft de (centrale en lokale) overheid voorkeursrecht gedurende veertien jaar in het betreffende gebied. De ZAD geeft de overheid het recht de grond te kopen voor de marktprijs die gold één jaar voor de zone werd ingesteld. De ZAD leidt tot 1) minder fluctuatie in de grondprijs, 2) minder speculatie en 3) ondanks de afwachtende houding van de overheid meer mogelijkheden om de ontwikkeling in eigen hand te houden. 2.5.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Als een POS ontbreekt, is goedkeuring van de burgemeester of prefect nodig om een bouwvergunning te verlenen. Verder is het mogelijk om extra voorwaarden toe te kennen aan de bouwvergunning. Deze


44

voorwaarden staan in de wet genoemd maar zijn breed interpreteerbaar. Een overheid kan de bouwvergunning verlenen onder voorwaarden of anders afwijzen met opgaaf van redenen.

2.6 Italië 2.6.1 Planningpraktijk in Italië Hoofdkenmerken eigendomsrecht Als in andere landen op het Europees continent is het eigendomsrecht in Italië sterk beïnvloed door de Code Napoléon. Ook in Italië is het eigendomsrecht redelijk absoluut en wordt het opgevat als een totaliteit. Inperking van het eigendomsrecht komt voor in de vorm van ruimtelijke ordening en sectorale plannen. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Centraal staat het ‘Piano Regolatore Generale (PRG)’. Een nationaal 'land use plan' dat vrij uitgebreid en gedetailleerd van aard is. Het plan wijst bestemmingen aan voor geheel Italië. Opvallend is dat het Piano Regolatore Generale van onbeperkte duur is. Een ander opvallend punt aan Italië is de grote schaal waarop illegaal wordt gebouwd. Belangrijke oorzaak zijn de lange planningsprocedures die legale bouw vaak onaantrekkelijk maken. De markt in Italië is sterk aanbodgericht. Monopolieposities van grondeigenaren veroorzaken hoge prijzen en leegstand. Onder invloed van de Europese Unie is het planningssysteem momenteel in Italië sterk aan discussie onderhevig. Initiator in het planningsproces De vastgoedontwikkeling wordt sterk door overheidsplanvorming gereguleerd. De opgestelde plannen zijn zeer strikt, nauwkeurig en gedetailleerd. Iedere ontwikkeling moet voldoen aan de bepalingen in dit plan. Vanzelfsprekend voldoet de illegale projectontwikkeling, die 30% tot 50% van alle vastgoedontwikkeling in Italië uitmaakt, niet aan zulke bepalingen. Actief of faciliterend grondbeleid In tegenstelling tot de gedetailleerde ruimtelijke planning is grondbeleid vrijwel afwezig in Italië. Redenen zijn het grote tekort aan financiën en de beperkte politieke wil. Het enige middel voor de overheid om land te verwerven in Italië is via onteigening, maar dit gebeurt in de praktijk niet of nauwelijks meer. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

45

2.6.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht ‘Building rights’ of ‘transformation rights’ worden overgedragen aan de eigenaren van de grond nadat het Piano Regulatore Generale is goedgekeurd in het planningsproces. Zijn de eigenaren niet tot ontwikkeling in staat dan is in principe onteigening mogelijk. Dit wordt echter in de praktijk niet toegepast. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht is in Italië onbekend. Verplichte (stedelijke) kavelruil In Italië is verplichte kavelruil onbekend. 2.6.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid De lokale overheden hanteren vrij ruime discretionaire bevoegdheden omdat het PRG vaak niet meer voldoende actueel is.

2.7 Zweden 2.7.1 Planningpraktijk in Zweden Hoofdkenmerken eigendomsrecht De opvattingen over grondeigendom in Zweden komen sterk overeen met de Nederlandse opvattingen. Het eigendomsrecht wordt beschouwd als een totaliteit. Inperking van het eigendomsrecht komt voor in de vorm van ruimtelijke ordening en sectorale plannen. Verder staat de overheid relatief sterk ten opzichte van private grondeigenaren.


46

Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Het ontwikkelingsproces in Zweden is gebaseerd op de Planning and Building Act (PBA). Naar de PBA moeten lokale overheden een up-to-date algemene ruimtelijk plan (vergelijkbaar met het structuurplan) hebben. Gemeenten zijn verplicht een algemeen ruimtelijk plan op te stellen en up-to-date te houden. Het is niet bindend maar wel leidend voor meer gedetailleerde planning die plaatsvindt door een ‘detaljplan’ (gedetailleerd ontwikkelingsplan, vergelijkbaar met het bestemmingsplan). Een gemeente kan geheel zelfstandig binnen de regelgeving van de PBA bepalen wanneer en hoe een detaljplan wordt opgesteld: de gemeente heeft een planningsmonopolie. Een detaljplan bepaalt in de eerste plaats welk deel van de grond voor infrastructuur en groen is bestemd en in de tweede plaats precieze bestemming, de grootte en hoogte van gebouwen et cetera. Pas als een detaljplan geldig is én de eigenaar van de grond een bouwvergunning op basis hiervan heeft gekregen, is de ontwikkeling van een locatie toegestaan. Naast een detaljplan is voor elke ontwikkeling ook een verkavelingsplan verplicht op basis van de ‘Fastighetsbildningslagen’, de onroerend-goed-verkavelingswet. Initiator in het planningsproces Hoewel de gemeente een planningsmonopolie heeft komt het initiatief voor de implementatie van een detaljplan merendeels van een marktpartij. Deze implementatie komt tot stand door middel van ontwikkelingsovereenkomsten tussen 1) de gemeente en de oorspronkelijke grondeigenaar of 2) de gemeente en een professionele ontwikkelaar. Actief of faciliterend grondbeleid Door het detaljplan kan de Zweedse overheid veel invloed uitoefenen op de grondmarkt. Het dient in de praktijk ook als basis voor grondverwerving, zowel door de overheid als marktpartijen. Door de sterke grondpositie reguleert de Zweedse overheid met name de woningbouwontwikkeling. Zweden bevindt zich in een overgang van actief naar faciliterend grondbeleid. In de recente jaren neemt faciliterend grondbeleid sterk toe. In de jaren ’80 vond 80% van de woningbouw nog plaats op grond in eigendom van de lokale overheid. Tegenwoordig kan de lokale overheid ook een grondbank opzetten voordat ze een detaljplan heeft opgesteld. Ze verkoopt daarna de grond aan een ontwikkelaar die deze bouwrijp maakt en in ontwikkeling neemt.


47

2.7.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht In Zweden kan de overheid een grondeigenaar onteigenen als deze de bestemming die in het detaljplan is neergelegd niet heeft gerealiseerd (vergelijkbaar met het Duitse Baugebot). In een detaljplan wordt een periode van implementatie (van ongeveer vijf tot vijftien jaar) bepaald, waarin een grondeigenaar een bepaalde bestemming op zijn grond moet realiseren. De mogelijkheid van onteigening is daarom beperkt. De overheid hoeft echter niet altijd te compenseren indien sprake is van onteigening uit een zwaarwegend publiek belang. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Pas bij de geldigheid van een detaljplan verwerft een grondeigenaar het ontwikkelingsrecht voor zijn grond conform het plan. Verplichte (stedelijke) kavelruil Ook Zweden kent een vorm van (stedelijke) kavelruil: de ESL. Hiermee kan een locatie die in handen van particulieren grondeigenaren is ontwikkeld worden zonder gemeentelijke verwerving. De ESL heeft als orgaan niet de bevoegdheid zich met de bouw op de kavels zelf bezig te houden; dit blijft een zaak voor de oorspronkelijke particuliere grondeigenaren. De ESL als rechtspersoon wordt geen eigenaar van de individuele percelen, wel wordt de verkavelingsstructuur aangepast door overdracht van delen van de percelen en door kavelruil (‘fastighetsreglering’). De openbare ruimte wordt na realisatie door de ESL overgedragen aan de gemeente. De nieuwe verkavelingsstructuur en de juridische opzet voor de openbare voorzieningen worden vastgelegd in een verkavelingsplan dat voor elke nieuwe ontwikkeling naast het detaljplan verplicht is. De ESL heeft de bevoegdheid eigenaren die niet deel uitmaken van de ESL, maar die voor de ontwikkeling wel noodzakelijk zijn te onteigenen. 2.7.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Als er een detaljplan is gemaakt en de grondeigenaar wil een bouwvergunning aanvragen, dan kan de lokale overheid geen aanvullende of nieuwe eisen stellen. Doet ze dit wel, dan is de gemeente verplicht de Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

48

grondeigenaar te compenseren. Deze bevoegdheid kan ook worden gebruikt om marktpartijen af te wijzen of juist te selecteren. In deze gevallen is de gemeente wel verplicht de grond te onteigenen en het detaljplan aan te passen.

2.8 Finland 2.8.1 Planningpraktijk in Finland Hoofdkenmerken eigendomsrecht Ook het eigendomsrecht in Finland komt, net als het Zweedse eigendomsrecht, sterk overeen met Nederland. Het is redelijk absoluut en een totaliteit, maar de Finse overheid kan het recht sterk beperken. Inperking van het eigendomsrecht komt voor in de vorm van ruimtelijke ordening en sectorale plannen. Hoofdkenmerken van het ontwikkelingsproces Volgens de Finse Planning and Building Act (PBA 1999) is een gemeente verplicht tot het opstellen van een ‘asemakaava’ (vergelijkbaar met het bestemmingsplan in Nederland). Het asemakaava moet de richtlijnen volgen van het ‘yleiskaava’ (vergelijkbaar met het structuurplan in Nederland). Het yleiskaava moet overeenstemmen met het ‘maakuntakaava’ (vergelijkbaar met het streekplan in Nederland). Het asemakaava is bindend. Uitgangspunt van een asemakaava is het algemeen belang (vergelijkbaar met het vereiste van ‘een goede ruimtelijke ordening’ in Nederland). Een gemeente wijst gebieden aan of reserveert deze voor ontwikkeling. De planuitvoering is afhankelijk van marktpartijen, maar deze moeten voor ontwikkeling wel een bouwvergunning aanvragen. Als voor een gebied nog geen asemakaava bestaat kan de ontwikkelaar een gemeente verzoeken een planproces te starten of voor zijn beoogde ontwikkeling een uitzondering te maken. De gemeente is hiertoe niet verplicht als de ontwikkeling niet in het algemeen belang is. Initiator in het planningsproces In de grote steden zijn de plannen leidend. In de kleine steden spelen landeigenaren en marktpartijen een meer centrale rol. Veelal zijn marktpartijen initiator in het ontwikkelingsproces.


49

Actief of faciliterend grondbeleid Er bestaan tussen de gemeenten grote verschillen in het grondbeleid. De meeste grote steden voeren actief grondbeleid. Ze verwerven grond, maken deze zelf bouwrijp en geven deze uit door verkoop of in erfpacht. Gemeenten verwerven de grond alleen nadat een yleiskaava is vastgesteld, maar voordat een asemakaava is goedgekeurd. Kleine steden en gemeenten voeren echter vaak faciliterend grondbeleid. De gemeente en de ontwikkelaar kunnen een ontwikkelingsovereenkomst sluiten, waarin de bouwvergunning wordt vastgelegd conform het asemakaava, de fasering, de aanleg van infrastructuur en het overdragen van grond voor de aanleg van openbare voorzieningen. 2.8.2 Aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Onteigening van het eigendomsrecht Finland kent een bijzonder onteigeningsrecht (vergelijkbaar met de onteigening in Zweden). Twee jaar na goedkeuring van een asemakaava kan een gemeente tegen de eigenaar van een onbebouwde kavel een ‘official building appeal’ instellen. Ze verplicht de grondeigenaar de locatie binnen drie jaar conform het plan te ontwikkelen. Als de grondeigenaar aan deze verplichting niet voldoet kan de gemeente overgaan tot onteigening. Veel gemeenten gebruiken het official building appeal, maar nog niet zoveel als men zou verwachten. De inzet van het instrument is politiek gevoelig vanwege de onteigeningsbevoegdheid die erop volgt. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht De uitgifte van grond in erfpacht is in Finland vooral in grote steden gewoon. Door middel van het stellen van erfpachtvoorwaarden kan de kwaliteit van een locatie-ontwikkeling, niet zozeer de concurrentie om een locatieontwikkeling, worden bevorderd. Een goed voorbeeld van de inzet van erfpacht om een betere prijskwaliteitverhouding te krijgen is de situatie op ontwikkelingslocaties in Helsinki. De stad Helsinki is eigenaar van 70% van de grond binnen haar stadsgrenzen. Dit stelt deze lokale overheid in staat om grond in erfpacht uit te geven. Zo kan ze de kwaliteit van een locatieontwikkeling positief beïnvloeden.


50

Verplichte (stedelijke) kavelruil Een verplichte kavelruil is in Finland technisch mogelijk maar deze zet de overheid niet in. Er bestaan namelijk meer eenvoudige wegen om locatieontwikkeling mogelijk te maken. De procedure laat zich vergelijken met het Zweedse systeem. 2.8.3 Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties Discretionaire bevoegdheid Het Fins planningstelsel kent geen discretionaire bevoegdheden. Als een marktpartij toestemming voor een locatieontwikkeling vraagt en voldoet aan de vereisten uit het ruimtelijk plan, kan de overheid deze ontwikkeling niet door een discretionaire bevoegdheid voorkomen.

2.9 Conclusies De belangrijkste conclusies zijn: • In het algemeen wordt gebrek aan concurrentie op ontwikkelingslocaties in het buitenland niet als probleem ervaren. De overheden in de landen die we hebben onderzocht maken hun overwegingen om actief dan wel faciliterend grondbeleid te voeren in eerste instantie op basis van het streven naar voldoende kostenverhaal. Ook vindt in het buitenland veel meer zelfbouw plaats: het particulier grondeigendom stelt particulieren – anders dan in Nederland, waar zeer weinig vrije kavels voor handen zijn – in staat een woning zelf te bouwen. Concurrentie tussen marktpartijen is minder nodig, omdat de kwaliteit van woningen op deze manier per definitie meer toegesneden is op de wens van de burger. In het algemeen wordt, uitgaande van faciliterend grondbeleid, onteigening of ontkoppeling niet expliciet ingezet om concurrentie bij locatie-ontwikkeling mogelijk te maken, maar wel om publieke voorzieningen te kunnen realiseren. De onteigeningsbevoegdheid van de overheid is in de onderzochte landen vrijwel identiek aan die in Nederland, hoewel deze in veel landen als drastischer wordt ervaren en niet vaak wordt toegepast. • In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten is het eigendomsrecht gebaseerd op gewoonterecht, waarin eigendom een bundeling van bevoegdheden is. Eén ervan is het recht om een locatie te ontwikkelen waarvan men de grond in eigendom heeft. In andere landen, op het Europees vasteland Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

51

•

•

ervaart men eigendom als een totaliteit. Het verschil in rechtsopvattingen ten aanzien van grondeigendom komt sterk naar voren in de verplichting tot vergoeding bij het uitzonderen van het ontwikkelingsrecht als deel van het eigendomsrecht. In de Verenigde Staten en in mindere mate in het Verenigd Koninkrijk bestaat een verplichting tot vergoeding van de schade als een grondeigenaar niet het recht heeft zijn grond in ontwikkeling te nemen. In vrijwel alle landen zijn marktpartijen initiator in het ontwikkelingsproces: zij dragen het risico van de locatieontwikkeling. In Zweden en Finland vindt meer actief grondbeleid plaats; in Duitsland tracht de overheid steeds meer greep te krijgen op de grondmarkt zelf. We hebben een aantal aanknopingspunten gevonden die kansen bieden voor meer greep van de overheid op het ontwikkelingsproces dan wel meer concurrentie tussen marktpartijen: Tabel 1: aanknopingspunten concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in de onderzochte landen Aanknopingspunten concurrentiebevordering Onteigening van het eigendomsrecht

Toepassing in de onderzochte landen

Alle landen kennen een vorm van onteigeningsrecht, maar men is doorgaans zeer terughoudend met het inzetten ervan. In Duitsland en Zweden is onteigening mogelijk als niet conform een plan wordt gebouwd. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten kan alleen worden onteigend bij infrastructurele en andere openbare voorzieningen. In de Europese landen geldt ook het EVRM dat het eigendomsrecht in Europa beschermt. Ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht Tussen 1947 en 1953 zijn in het Verenigd Koninkrijk de ontwikkelingsrechten genationaliseerd; in enkele staten van de Verenigde Staten bestaat een systeem van ‘Transferable Development Rights’. Daarnaast bieden de verschillende erfpachtstelsels in de onderzochte Europese landen die sterk overeenkomen met het Nederlands erfpachtstelsel, goede aanknopingspunten. Verplichte (stedelijke) kavelruil In Duitsland is de freiwillige en amtliche Umlegung een vorm van vrijwillige dan wel verplichte (stedelijke) kavelruil. Deze instrumenten bieden goede aanknopingspunten voor de concurrentiebevordering in het ontwikkelingsproces in Nederland. Bij de vormen van (stedelijke) kavelruil in Frankrijk en Zweden komt geen grond vrij die mogelijk in concurrentie kan worden uitgegeven. Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

52

Aanknopingspunten concurrentiebevordering Alternatieve instrumenten

Toepassing in de onderzochte landen De alternatieve instrumenten hebben betrekking op actief grondbeleid dat in enkele landen in sommige gevallen wordt gevoerd. In Duitsland heeft de overheid een scala van instrumenten ter beschikking die actief grondbeleid mogelijk maken. In Frankrijk biedt de ZAD een langdurend voorkeursrecht en de mogelijkheid tot het instellen van een grondbank biedt een aanknopingspunt voor meer greep voor de Nederlandse overheid en van daaruit meer concurrentie in het ontwikkelingsproces. Nader onderzoek is raadzaam voor de manier waarop overheden ontwikkelingsovereenkomsten sluiten met marktpartijen.

Tabel 2: aanknopingspunten kwaliteitsbevordering op ontwikkelingslocaties in de onderzochte landen Aanknopingspunten kwaliteitsbevordering Discretionaire bevoegdheden

Toepassing in de onderzochte landen In het Verenigd Koninkrijk kan de overheid de ‘planning’ en ‘building permission’ ongeacht een ‘land use plan’ op haar ‘merits’ beoordelen. In andere landen van Europa is een ‘land use plan’ wel bindend. In de Verenigde Staten heeft de overheid niet zulke sterke discretionaire bevoegdheden; dit houdt echter geen verband met een ‘land use plan’, maar met de opvattingen over eigendom. In de praktijk heeft de overheid in België en Frankrijk ook relatief ruime discretionaire bevoegdheden; bij nader onderzoek kunnen hier aanknopingspunten worden gevonden.


53

3. CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES EN DE EUROPESE AANBESTEDINGSREGELGEVING U vroeg om een kort overzicht van de belangrijkste elementen uit de Europese aanbestedingsregelgeving. In dit onderdeel leest u wat de Europese richtlijnen zijn, wanneer zij wel en niet van toepassing zijn. Hierna besteden we aandacht aan hoe de procedures voor aanbesteding onder Europese richtlijnen verlopen en welke criteria kunnen worden gesteld. Aanbesteden is het zoeken van een overheidsinstelling (of een private partij) naar een marktpartij om een overeenkomst mee te sluiten, waarbij de overheid door de marktpartij een publiek werk, levering of dienst wil laten uitvoeren.

We vatten de hoofdlijnen van de aanbestedingsrichtlijnen samen in de tabel hieronder. Tabel 3: Grondposities, ontwikkelingsfasen en marktselectie Realisatie van openbare voorzieningen Realisatie van private voorzieningen (woningen, kantoren)

Realisatie van openbare voorzieningen Realisatie van private voorzieningen (woningen, kantoren)

Grondpositie publiek privaat gemengd publiek privaat

Grondverwerving Nvt Nvt Nvt Nvt Nvt

Planvorming Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Niet aanbestedingsplichtig

Bouwrijp maken Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Niet aanbestedingsplichtig

gemengd

Nvt

Niet aanbestedingsplichtig


Grondpositie publiek privaat gemengd publiek privaat

Grondverkoop Openbaar aanbesteden Nvt Nvt Nvt Nvt

Woonrijp maken Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Niet aanbestedingsplichtig

Bouwen Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Openbaar aanbesteden Niet aanbestedingsplichtig


54

gemengd

Nvt



3.1 Veel overheidsopdrachten voor werken, leveringen, diensten zijn aan Europese richtlijnen gebonden De Europese Richtlijnen voor Overheidsopdrachten hebben tot doel overheidsopdrachten voor alle bedrijven in de Europese Unie open te stellen door voldoende openbare bekendmaking, een verbod op technische en overige specificaties die discriminerend werken en door objectieve criteria voor de deelneming aan de aanbesteding en voor de gunning van opdrachten. Het realiseren van deze doelstellingen leidt tot de totstandkoming van een interne markt, het gelijkschakelen van wetgeving van de afzonderlijke landen van de EU, het stimuleren van vrije, eerlijke concurrentie binnen de EU en besparingen voor opdrachtgevers door een meer professioneel inkoopproces. Op • • • •

dit moment zijn de volgende aanbestedingsrichtlijnen van kracht: Richtlijn Werken (93/37/EEG) voor de uitvoering van werken als de bouw van een stadhuis of een brug; Richtlijn Leveringen (93/36/EEG) voor de levering van producten als bouwmaterialen; Richtlijn Diensten (92/50/EEG) voor de verlening van diensten als een ontwerp voor een stadhuis; Richtlijn Nutssector (93/50/EEG) voor werken, leveringen en diensten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie. Vanwege het Agreement on Government Procurement (GPA), waarin is besloten dat naast de landen van de Europese Unie ook Canada, de VS, Japan en nog enkele andere landen elkaar op de markt voor overheidsopdrachten moeten toelaten, zijn de richtlijnen Werken, Leveringen en Diensten op een aantal punten gewijzigd door wijzigingsrichtlijn 97/52/EG.

3.2 Onder vier voorwaarden is de Europese aanbestedingsregelgeving voorgeschreven 1. De opdrachtgever is een aanbestedende dienst in de zin van de richtlijnen In Nederland vallen onder een aanbestedende dienst de staat (ministeries en rijksdiensten), territoriale lichamen (provincies, gemeenten en waterschappen), publiekrechtelijke instellingen en verenigingen, gevormd door één of meer van deze lichamen of instellingen. Er is sprake van een publiekrechtelijke instelling – denk hierbij aan een publiekprivate samenwerking – als is voldaan aan drie voorwaarden: Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

55

•

de instelling is opgericht met het specifiek doel te voorzien in behoeften van algemeen belang anders dan van industriële of commerciële aard; • de instelling heeft rechtspersoonlijkheid; • het is een instelling waarvan de activiteiten in hoofdzaak door de staat, territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd ofwel het beheer is onderworpen aan toezicht door deze laatste ofwel de leden van de directie, de raad van bestuur of de raad van toezicht voor meer dan de helft door de staat, de territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen. Een publiekprivate samenwerking is een publiekrechtelijke instelling als overheidsinstellingen hierin dominant vertegenwoordigd zijn; dit speelt bij de vorming van een joint venture tussen overheid en marktpartijen een belangrijke rol. 2. De opdracht is een publiek werk, levering of dienst in de zin van de richtlijnen De Richtlijn Werken omschrijft overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken als schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die zijn gesloten tussen aannemer en aanbestedende dienst en die betrekking hebben op de uitvoering van een werk, het geheel van ontwerp en de uitvoering van een werk (bijvoorbeeld turn-key of design-build) of het laten uitvoeren van een werk met welke middelen dan ook, waarbij de aanbesteder de eisen waaraan het werk moet voldoen, vaststelt (bijvoorbeeld sale-lease-back). Uit het arrest Mortierepolder (Hof ’s-Gravenhage 31 januari 2001, gepubliceerd in Bouwrecht nr. 6, juni 2001) komt naar voren ‘dat een samenwerkingsovereenkomst, waarbij een gemeente grond verkoopt aan een marktpartij tegen een marktconforme prijs, onder de verplichting op een gedeelte van die grond infrastructurele werken te realiseren ‘om niet’ of voor een symbolische prijs aan de gemeente over te dragen, aan te merken is als overheidsopdracht als bedoeld in de Richtlijn Werken voor zover deze samenwerking betrekking heeft op (het leveren van) de infrastructurele werken’. Alle nieuwe soorten overeenkomsten, die betrekking hebben op de uitvoering van werken op het gebied van algemene bouwnijverheid of infrastructuur, al dan niet gepaard gaande met andere taken als financiering, opstellen van ontwerpen) vormen een overheidsopdracht voor de uitvoering van werken3.

3

Bron: Gerretsen, mr. J.M., e.a., Onder bezwarende titel, Toepasselijkheid van de Richtlijn Werkenbij grondexploitatie in PPS-verband, in: Bouwrecht, nr. 7, juli 2001


56

De Richtlijn Werken is ook van toepassing op concessie-overeenkomsten voor de uitvoering van werken. Op de aanbesteding van concessie-overeenkomsten is een beperkte procedure van toepassing. De tegenprestatie is niet de betaling van de aanbieder door de aanbesteder, maar het verlenen van een exclusief recht aan de aanbieder om het resultaat van de werkzaamheden te exploiteren of het betalen van een bepaald bedrag gekoppeld aan een exploitatierecht. De Richtlijn Werken is verder van toepassing op werken, waarbij de opdrachtgever zelf geen aanbestedende dienst in de zin van de Richtlijn is, maar waarbij de werkzaamheden voor meer dan 50% door een overheidsinstelling worden gesubsidieerd. Het moet in dit geval een opdracht zijn voor infrastructurele werken of werken voor ziekenhuizen, recreatie, onderwijs of gebouwen met een administratieve bestemming. In de Richtlijn Diensten worden diensten onderscheiden in prioritaire diensten – dat zijn in elk geval architectuur, stedenbouwkundig en constructieve diensten – en in residuaire diensten – dat zijn onder meer juridische diensten. Voor de eerste gelden de procedures van de Richtlijn Diensten voluit, voor de laatste geldt een beperkte procedure. 3. Tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer moet een schriftelijke overeenkomst tot stand komen Een aanbesteder is alleen verplicht tot het Europees aanbesteden van een opdracht als tussen de aanbesteder en de aanbieder een schriftelijke overeenkomst tot stand zal komen. Bij een mondelinge overeenkomst gelden de Europese richtlijnen dus niet. 4. De opdrachtnemer moet een op geld waardeerbare tegenprestatie voor het uitvoeren van de opdracht krijgen en de waarde van het werk, de levering of de dienst moet boven de drempelwaarde liggen Een aanbesteder is alleen verplicht tot het Europees aanbesteden van een opdracht als deze met een op geld waardeerbare tegenprestatie wordt uitgevoerd. Een opdracht die op het oog ‘om niet’ wordt verricht kan als om baat worden uitgelegd als de aanbieder op geld waardeerbare voordelen geniet. Als bijvoorbeeld een projectontwikkelaar beneden een marktconforme prijs gronden van een gemeente verwerft en daarop infrastructuur realiseert die hij om niet teruglevert aan de gemeente, dan is ogenschijnlijk sprake van een


57

tegenprestatie ‘om niet’. Het op geld waardeerbaar voordeel voor de projectontwikkelaar is gelegen in het verschil tussen de marktconforme prijs en de koopprijs, c.q. inbrengwaarde. Als de geschatte aanneemsom van een werk, levering of dienst de drempelwaarde overschrijdt die in de betreffende richtlijn is gesteld en ook aan de andere voorwaarden is voldaan, dan ontstaat voor de aanbestedende dienst een aanbestedingsplicht. De drempelwaarden worden tweejaarlijks aangepast. Ze bedragen voor de onderscheiden richtlijnen nu: • Richtlijn Werken 5.000.000 SDR = € 6.242.028; • Richtlijn Leveringen 130.000 SDR = € 162.293 voor de rijksoverheid en 200.000 SDR = € 249.681 voor de lagere overheden; • Richtlijn Diensten 130.000 SDR = € 162.293 voor de rijksoverheid en 200.000 SDR = € 249.681 voor de lagere overheden.

3.3 Wanneer gelden de richtlijnen niet? Als niet aan alle voorwaarden is voldaan gelden de richtlijnen niet De richtlijnen zijn in ieder geval niet van toepassing als niet aan één van bovenstaande voorwaarden is voldaan. Dat wil zeggen als de opdrachtgever geen aanbestedende dienst is, als de opdracht geen werk, levering of dienst in de zin van de richtlijnen is, als de opdracht ‘om niet’ wordt uitgevoerd dan wel de waarde van de opdracht onder de drempelwaarde ligt en tenslotte als sprake is van een mondelinge overeenkomst. De richtlijnen zijn verder niet van toepassing op opdrachten die in het kader van internationale overeenkomsten worden verstrekt of opdrachten die door de staat geheim zijn verklaard. Ook bij inbesteding gelden de richtlijnen niet Inbesteding is het verlenen van overheidsopdrachten door het ene onderdeel van een rechtspersoon waartoe een aanbesteder behoort aan een ander onderdeel van dezelfde rechtspersoon. Bijvoorbeeld het ministerie van VROM dat als onderdeel van de rijksoverheid als aanbesteder vraagt aan het ministerie van V&W, ook een onderdeel van de rijksoverheid, een onderzoek naar iets te verrichten.


58

Als geen sprake van aanbesteding is dan gelden de richtlijnen vanzelfsprekend evenmin Aanbesteding is het zoeken van een overheid naar een marktpartij om een overeenkomst mee te sluiten, waarbij de overheid door de marktpartij een publiek werk, levering of dienst wil laten uitvoeren. De richtlijnen gelden vanzelfsprekend niet wanneer hiervan geen sprake is. Dit is bijvoorbeeld het geval bij koop en huur van bestaande gebouwen of de aankoop van grond door een publieke partij. De manieren waarop een overheid marktpartijen selecteert, ook als geen sprake is van aanbesteding, staan centraal in bouwsteen b.

3.4 Er zijn vijf soorten procedures die voorgeschreven zijn bij Europees aanbesteden Alle richtlijnen kennen de volgende procedures. In beginsel kan altijd gekozen worden tussen de openbare en de niet-openbare procedure: 1. Openbare procedure: alle belangstellenden mogen reageren op de oproep tot mededinging in het Supplement op het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen en tegelijkertijd een offerte uitbrengen. De aanbesteder moet rechtstreeks uit deze offertes op grond van de in de oproep tot mededinging vooraf gepubliceerde selectie- en gunningscriteria een keuze maken aan wie hij de opdracht gunt; 2. Niet-openbare procedure (aanbesteding met voorafgaande selectie): als bij de openbare procedure kunnen belangstellenden aan de aanbesteder melden dat zij een offerte willen uitbrengen. Op grond van vooraf bekendgemaakte selectiecriteria selecteert de aanbesteder een aantal bedrijven die hij vervolgens uitnodigt een offerte te doen. Uit deze offertes wordt op grond van vooraf bekend gemaakte gunningscriteria een keuze gemaakt aan wie de opdracht wordt gegund. In uitzonderingsgevallen die door de richtlijn limitatief worden opgesomd staan de aanbesteder twee onderhandelingsprocedures ter beschikking: 3. Onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking: op grond van vooraf bekendgemaakte selectiecriteria selecteert de aanbesteder één of meer gegadigden met wie zij in overleg treedt en na onderhandelingen een overeenkomst sluit, mits het een geschikte kandidaat is. Deze procedure is geschikt als de aanbesteder nog niet precies weet hoe de opdracht uitgevoerd moet worden, maar mag alleen worden toegepast als een oproep tot mededinging niet mogelijk of niet relevant is, dat is als het werken betreft waarvan de aard en de onzekere omstandigheden een voorafgaande vaststelling van de totale prijs niet mogelijk maken; Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

59

4. Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking: de aanbesteder onderhandelt rechtstreeks met de door hem uitgekozen gegadigden over de inhoud van de overeenkomst zonder de opdracht vooraf officieel te publiceren. Deze procedure mag alleen worden gebruikt als het gaat om opdrachten die om technische of artistieke redenen of om redenen van bescherming van alleenrechten slechts aan een bepaalde aanbieder kunnen worden gegund. De onderhandelingsprocedures met en zonder voorafgaande bekendmaking gelden als uitzondering: de laatste in zeer uitzonderlijke gevallen, de eerste onder meer bij werken waarvan de aard en de onzekere omstandigheid een vaststelling vooraf van de totale prijs niet mogelijk maken. Als gunningscriterium wordt niet de laagste prijs gehanteerd, maar de economisch meest voordelige aanbieding. Subgunningscriteria zijn onder meer de kwaliteit van het stedenbouwkundig plan, fasering en uitvoeringsduur, grondprijs et cetera. Alleen de Richtlijn Diensten en de Richtlijn Nutssector bieden nog een afzonderlijke procedure: 5. een afzonderlijke procedure van prijsvraag voor ontwerpen: deze behelst de nationale procedures die tot doel hebben de aanbesteder, vooral op het gebied van de ruimtelijke ordening, stadsplanning, architectuur en wegen waterbouw, een plan of ontwerp te verschaffen dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd al dan niet met toekenning van prijzen. Voor prijsvragen met een beperkt aantal deelnemers moet de aanbesteder duidelijke niet-discriminerende selectiecriteria vaststellen. De jury moet onafhankelijk zijn van de deelnemers aan de prijsvraag. De uitspraak van de jury hoeft niet bindend te zijn voor de aanbestedende dienst die de prijsvraag uitschrijft, het kan ook gaan om een advies. Aan de winnaar van de prijsvraag hoeft niet zonder meer de opdracht worden gegund: als dit niet het geval is, dan moet een keuze uit de aanbestedingsprocedures van de richtlijnen gemaakt worden; als de opdracht wel wordt uitgevoerd door één van de prijswinnaars, mag de aanbesteder overgaan tot onderhandeling zonder voorafgaande bekendmaking.

3.5 Selectiecriteria beoordelen de aanbieder, gunningscriteria de aanbieding Er is een duidelijk onderscheid tussen selectie- en gunningscriteria: bij het toetsen aan selectiecriteria beoordeelt men de aanbieder; bij het toetsen aan gunningscriteria beoordeelt de aanbesteder de aanbieding.


60

Selectiecriteria Aan de hand van selectiecriteria stelt men de kwaliteit vast waaraan de aanbieder moet voldoen om in aanmerking voor de opdracht te komen. De aanbesteder moet bedrijven die niet aan de selectiecriteria voldoen, c.q. van mindere kwaliteit zijn, passeren; zij handelt anders onrechtmatig ten opzichte van de aanbieders die er wel aan voldoen. De selectiecriteria moeten voor alle aanbieders gelijk zijn en op gelijke wijze worden toegepast. Verder moeten de selectiecriteria transparant zijn, dat wil zeggen op een voor iedereen toegankelijke wijze voorafgaand bekend gemaakt. De Richtlijnen, met uitzondering van de Richtlijn Nutssector, kennen een limitatief stelsel van selectiecriteria; zelf aanvullende selectiecriteria opnemen is in strijd met de wet. De selectiecriteria worden in de Richtlijnen als volgt onderverdeeld: • uitsluitingsgronden, onder meer met betrekking tot de mogelijkheid failliete of straf- en fiscaalrechtelijk veroordeelde bedrijven uit te sluiten; • inschrijvingsvereisten; • criteria met betrekking tot de financiële en economische draagkracht; • criteria met betrekking tot de technische bekwaamheid. De laatste twee groepen selectiecriteria, de echte selectiecriteria, zijn limitatief vastgesteld, maar de aanbesteder is vrij in de keuze van referenties die hij verlangt; deze moeten alleen in redelijke verhouding tot de opdracht staan. Een aantal voorbeelden van minimumeisen voor financiële en economische draagkracht en technische bekwaamheid zijn: • bewijs van inschrijving in het nationale beroeps-/handelsregister; • inzage in de omzet en balansen van de afgelopen drie jaar; • bankverklaringen over de solvabiliteit en liquiditeit van de onderneming; • opgave van de afgesloten verzekeringspolissen met polisvoorwaarden en maximumbedragen; • een certificaat waaruit blijkt dat het bedrijf heeft voldaan aan zijn verplichtingen tot belastingbetaling, heffingen en sociale premies; • een lijst van in omvang en aard vergelijkbare projecten waarbij ook (minimum)eisen aan de soort (het gewicht) van de projecten mogen worden gesteld; • opgave van het organisatieschema van de onderneming.


61

Gunningscriteria De richtlijnen kennen twee gunningscriteria en andere gunningscriteria zijn uitgesloten: • de laagste prijs: als de aanbesteder kiest voor het criterium van de laagste prijs, dan is de prijs van de offerte allesbepalend en andere criteria zijn niet toegestaan; • de economisch voordeligste aanbieding: als de aanbesteder kiest voor het criterium van de economisch voordeligste aanbieding, dan kan deze variëren naar gelang de opdracht; dit is niet limitatief vastgelegd en dit geeft de aanbesteder enige discretionaire bevoegdheid. Het kan gaan om de prijs, de uitvoeringstermijn, de gebruikskosten of de technische waarde. De gunningscriteria dienen objectief te zijn, wat bij architectonische ontwerpen overigens nauwelijks mogelijk is. Bij hantering van de economisch voordeligste aanbieding kan de aanbesteder varianten in aanmerking nemen. Als dit niet is toegestaan, dan moet dit in de oproep worden vermeld.


62


63

4. EEN CHECKLIST VOOR KWALITEIT OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Checklist van kwaliteitskenmerken De overheid heeft verschillende instrumenten waarmee ze kwaliteitseisen aan de projectontwikkeling kan opleggen. Naast het bestemmingsplan en de bouwverordening stellen nieuwe instrumenten zoals de Grondexploitatiewet haar in staat meer kwaliteitseisen te stellen (bouwsteen c). We hebben een checklist van kwaliteitskenmerken voor de planontwikkeling samengesteld. Deze checklist betreft in eerste instantie de publieke kwaliteit. Publieke kwaliteit gaat om zaken als stedenbouw en architectuur, de toekomstwaarde van woningen en contingenten op de lokale woningmarkt. Het is aan de gemeenten om planontwikkeling op deze publieke kwaliteit te beoordelen. We splitsen de publieke kwaliteit in de kenmerken van gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Naast de kwaliteit van de planontwikkeling onderscheiden we ook de private kwaliteit. Private kwaliteit betreft die zaken van de woning die niet of veel minder van direct belang voor de planontwikkeling zijn. Dan gaat het om de verdere vormgeving van de woning, de plattegrond, het uitrustingsniveau, de grootte en inrichting et cetera. In eerste instantie heeft alleen de individuele consument belang bij (bevordering) van de private kwaliteit (door concurrentiebevordering). • •

•

gebruikswaarde: de functionele geschiktheid van de locatie-ontwikkeling; doelmatig gebruik, aanleg en beheer van de ruimte; ruimtelijke, economische en sociale samenhang van functies; bereikbaarheid; belevingswaarde: de herkenbare eigenheid van een locatie-ontwikkeling, diversiteit; de kwaliteit van de verschijningsvorm (schaal, maat, kleur et cetera); de functionele, historische, culturele of symbolische betekenis van een locatie-ontwikkeling; toekomstwaarde: de waardevastheid van de gerealiseerde gebruiks- en belevingswaarde van een locatieontwikkeling, doelmatigheid in tijd; uitbreidbaarheid, aanpasbaarheid.

Gemeenten kunnen deze checklist aanhouden bij de selectie van marktpartijen, op welke wijze dan ook: bij gunning uit de hand, prijsvraag et cetera (bouwsteen b), maar ook bij instrumenten als het beeldkwaliteitsplan en het kwalitatief locatieplan (bouwsteen c). Een gemeente stelt in haar SPVE een Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

64

minimumeis (bijvoorbeeld 0,5 parkeerplaats voor elke arbeidsplaats bij de ontwikkeling van een kantoorlocatie). De score van een plan kan worden vastgesteld aan de hand van deze minimumeis (bijvoorbeeld bij een 0,6 parkeerplaats voor elke arbeidsplaats scoort het plan hierop een waarde van 120, waarbij 0,5 parkeerplaats dus op 100 is gesteld). Het verschil (in het voorbeeld 20) wordt afhankelijk van het belang van het aspect gewogen. Tenslotte worden de gewogen scores bij elkaar opgeteld en wordt de ontwikkeling aan de marktpartij met de hoogste score gegund. De onderstaande lijst is niet limitatief. Elke locatieontwikkeling is uniek (zie deel 1 van het bronnenboek, paragraaf 1.4) en een gemeente kan telkens vooraf aspecten er uitlichten of eraan toevoegen of een andere weging van de aspecten vaststellen. Tabel 4: checklist van kwaliteitskenmerken die de overheid kan aanhouden Aspecten van gebruikswaarde

Minimumeis van het SPVE4 (=100)

Score plan t.o.v. minimumeis

Faciliteiten voor auto’s: • Bereikbaarheid vanuit het stadscentrum • Bereikbaarheid van buiten de stad • Hoeveelheid parkeerruimte • Locatie parkeerruimte • Verkeersdrukte Faciliteiten van openbaar vervoer: Afstand tot de dichtstbijzijnde bushalte Aantal bestemmingen Frequentie Snelheid van vervoer Afstand tot dichtstbijzijnde NS-station

4 5

SPVE staat voor Stedenbouwkundig Programma van Eisen De meerwaarde van het plan bovenop de minimumeisen van het SPVE worden getoetst aan de prijs-kwaliteitverhouding.


65

Waarde van de absolute score5

Weging score

Aspecten van gebruikswaarde

Minimumeis van het SPVE6 (=100)


Waarde van de absolute score7

Weging score

Minimumeis van het SPVE (=100)


Indexwaarde absolute score

Weging score

Faciliteiten voor langzaam verkeer: Voldoende langzaam-verkeersverbindingen Voldoende oversteekplaatsen Verkeersveiligheid Sociale veiligheid Winkels:

Aantal winkels Type winkels Recreatie: Aantal recreatieve voorzieningen Type recreatieve voorzieningen • voor kinderen / jongeren • voor ouderen / invaliden Aspecten van belevingswaarde Algemene visuele kwaliteit van het plangebied Bijzondere uitstraling van woningen Stand en ligging van woningen Architectonische kwaliteit van woningen: • Tevredenheid over de architectuur • Samenhang in het plangebied • Afwisseling in het plangebied • Samenhang met de omgeving van het plangebied

6 7

SPVE staat voor Stedenbouwkundig Programma van Eisen De meerwaarde van het plan bovenop de minimumeisen van het SPVE worden getoetst aan de prijs-kwaliteitverhouding.


66

Aspecten van belevingswaarde


Kwaliteit van de openbare ruimte: • Hoeveelheid openbare ruimte, waarvan - Hoeveelheid groenvoorziening - Hoeveelheid waterpartijen • Inrichting van de openbare ruimte - Straten, paden, pleinen, speel- en verblijfplekken - Bodem, water en groen - Riolering, nutsvoorzieningen - te handhaven elementen • Afstemming in de inrichting van de openbare ruimte - groenstructuur - waterstructuur - verkeersstructuur - verkaveling Variatie in stadsbeelden en plekken: • Vanuit de auto • Vanuit de trein • Met de fiets of wandelend • Afwisseling in bebouwing en inrichting Beheer en onderhoud van het plangebied: • Onderhouden indruk • Verstorende elementen • Gebreken aan onderhoud Kunstobjecten in het plangebied: • Hoeveelheid kunst in het plangebied • Uitstraling van de kunst in het plangebied


67



Weging score

Aspecten van belevingswaarde




Weging score




Weging score

Activiteiten in het plangebied: • Levendigheid • Hoeveelheid mensen gedurende de dag • Omvang verkeersstromen overdag • Sfeer gedurende de dag Aanwezigheid hinder: • Visuele hinder • Geluidhinder • Stankhinder Aspecten van toekomstwaarde Kwaliteitshandhaving: • Supervisor – wijkmanagement • Previsor Differentiatie naar woonruimte binnen en buiten: • Inhoud woning • Woonoppervlak • Woonkameroppervlak • Aantal kamers • Verdiepingshoogte • Verhouding binnenruimte/buitenruimte Differentiatie naar woningtype Differentiatie naar woonvorm Richtlijn Veilig Wonen Richtlijn Duurzaam Bouwen Richtlijn Aanpasbaar Bouwen


68

Aspecten van toekomstwaarde


Aanpasbaarheid woningen: Uitbreidingsmogelijkheden Technische aanpasbaarheid Aanpasbaarheid inrichting plangebied: Inbreidingsmogelijkheden Infrastructuur


69



Weging score

5. BRONNEN EN BEGRIPPEN 5.1 Literatuur Acosta, R. en V. Renard, Urban land and property markets in France, European urban land and property markets 3, UCL Press, Londen, 1993 Akro Consult, PPS 2000+, Terugblik en toekomstperspectief, Den Haag, 1999 Architectuur Lokaal, Steunpunt Ontwerpwedstrijden, http://www.ontwerpwedstrijden.nl, november 2001 Barlow, J. en S. Duncan, Success and Failure in Housing Provision, European Systems Compared, Elsevier Science Ltd., Oxford, 1994 Bergh, G.C.J.J. van den, Eigendom, Grepen uit de geschiedenis van een omstreden begrip, Kluwer, Deventer, 1979 Bos, D., Marktwerking en regulering, Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland, Den Haag, november 1995 Bregman, A., Modernisering gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium; De exploitatievergunning in de Nota Grondbeleid, in: Bouwrecht, nr. 3, maart 2001 Bregman, A., De gevolgen van het Scala-arrest voor pps en aanbesteden, in: Cobouw, 22 januari 2002 Centraal Planbureau, De grondmarkt, Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1999 Cullingworth, B., Planning in the USA, Policies, Issues and Processes, Routledge, London, 1997


70

David, C., German Urban Planning and Building Laws – Deutsche Städtebauvorschriften, Dortmunder beitrage zur Raumplanung 71, Institut für Raumplanung, Dortmund, 1995 Depla, S., Bouwclaimmodel ramp voor burgers, in: Cobouw, 13 december 2001 Depla, S., c.s., Voorstel van wet van de leden Depla, Ravestein, Van Wijmen, Duivesteijn en Biesheuvel tot wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten, Den Haag, mei 2001 Dieleman, J., Samenvatting Nota Grondbeleid en reactie t.b.v. Vereniging van Grondbedrijven, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 19, nr.1, februari 2001 Dieterich, H., E. Dransfeld en W. Voß, Urban land and property markets in Germany, European urban land and property markets 2, UCL Press, Londen, 1993 European Union, The EU compendium of spatial planning systems and policies, The Netherlands, Belgium, Germany, France, Italy, United Kingdom, Danmark, Sweden & Finland, Office for official publications of the European Communities, Luxembourg, 2000 Ewijk, C. van en G. Renes, Naar een transparantere grondmarkt, in: Tijdschrift voor de volkshuisvesting, nr. 4-5, 2000 Gemeente Amsterdam, Handleiding Grondexploitaties, Gemeentelijk Grondbedrijf, Amsterdam, februari 2001 Gemeente Amsterdam, Kansen op een snellere woningproductie?, Eindrapportage van onderzoek naar de traagheid van de woningproductie in Amsterdam, Amsterdam, 15 januari 2002 Gemeente Amsterdam, Marktsector woningbouw, Handleiding ’95, Amsterdam, november 1995 Gemeente Amsterdam, Tender, niet-gepubliceerde notitie, Amsterdam, 2001 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

71

Gerretsen, J., J. Hamming en G. van de Meent, Onder bezwarende titel, Toepasselijkheid van de Richtlijn Werken bij grondexploitatie in PPS-verband, in: Bouwrecht, nr.7, juli 2001 Haan, P. de, Onroerend-goedrecht, deel b: Stadsinrichting, Kluwer, Deventer, 1984 Hallet, G. (red.), Land and Housing Policies in Europe and the USA: a comparative analysis, Routledge, Londen, 1988 Hebly, J., De aanbesteding met voorafgaande selectie en het UAR 2001, Rotterdam, september 2001 Heijbrock, F., Aanbesteden blijft ratjetoe, Gebruik UAR verschilt zelfs binnengemeentelijk, in: Cobouw, 21 december 2001 Heijbrock, F., NMa laat kartels financieel bloeden, in: Cobouw, 24 december 2001 Hoog, P. de, Varkensrechten en het EVRM, in: Agrarisch recht, 2002 Hooimeijer, P., H. Kroon en J. Luttik, Kwaliteit in meervoud, Conceptualisering en operationalisering van ruimtelijke kwaliteit voor meervoudig ruimtegebruik, Habiforum, Gouda, 2001 Hoven, J. van den, R. van Steeg (red.), Hoe voordelig is de Europese aanbesteding?, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 16, nr. 2, juli 1998 Hubeau, B. (red.), Het nieuwe decreet op de ruimtelijke ordening, Die Keure, Brugge, 1999 International Encyclopedia of Social and Behavioral Sciences, Property Rights, section 5.3 Urban studies and planning, 1998 Institution für Bodenmanagement, LBS-Stadtwappenverleihung 1998, Baulandmobilisierung im Ballungsraum, Wettbewerbsdokumentation, LBS, Bonn, november 1998 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

72

Institution für Bodenmanagement, Kommunen und Bauland, Chancen durch Kommunales Baulandmanagement, Arbeitskreis Baulandmanagement NRW, Dortmund, september 2001 Jones, G. en P. Ward, Methodology for Land and Housing-market Analysis, UCL Press, Londen 1994 Koenen, I., Rigide systeem van grondquota vervalt, in: Cobouw, 19 december 2001 Kuil, A., ‘Bouwgrond is nog altijd goedkoop’, in: Binnenlands Bestuur, nr.30-31, juli 2000 Kuiper Compagnons, Het beeldkwaliteitplan, Instrument voor kwaliteitsbeleid, red.: ministerie van VROM en ministerie van WVC, Den Haag, 1991 Lai, L., Property Rights Justification for Planning and a Theory of Zoning, in: D. Diamond en B. Massam (eds.), Progress in Planning, vol. 48, 1997 Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation Rheinland-Pfalz, Bodenordnung; Umlegung, www.lverma.rlp.de, december 2001 Lindemann, M., Property Rights, Investigation of Property Rights and their Significance for Spatial Development Policies, Nijmegen School of Management, december 2001 Maks, J. en N. Philipsen, De economische beginselen van zelfregulering, Universiteit Maastricht, Maastricht, Ministerie van Economische Zaken, De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: Werken (93/37/EEG), waarin opgenomen Richtlijn 97/52/EG, Den Haag, april 1999 Ministerie van Economische Zaken, De Europese richtlijn voor overheidsopdracht: Diensten (92/50/EEG), waarin opgenomen Richtlijn 97/52/EG, Den Haag, april 1999 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

73

Ministerie van Economische Zaken, Handleiding verhandelbare rechten, MDW-werkgroep, Den Haag, augustus 2001 Ministerie van Financiën, Publiek-Private Samenwerking, De krachten gebundeld, Kenniscentrum PPS, Den Haag, juni 2001 Ministerie van VROM, Mensen, wensen, wonen, Nota Wonen, Den Haag mei 2000 Ministerie van VROM, Op grond van nieuw beleid, Nota Grondbeleid, Den Haag, januari 2001 Ministerie van VROM, Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag, januari 2001 Ministerie van VROM, Nieuwe regels voor aanbesteding gepubliceerd, persbericht, 29 juni 2001 Moolhuizen, M., Scala-uitspraak: Europese Hof grijpt in in praktijk van gemeentelijke grondexploitatie, Sdu Uitgevers, december 2001 Mors, A. ter en J. Dijkman, Wat is aanbestedings- en mededingingsrecht?, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 16, nr. 2, juli 1998 Needham, D.B., B. Kruijt en P. Koenders, Urban land and property markets in the Netherlands, European urban land and property markets 1, UCL Press, Londen, 1993 Needham, D.B., Aspecten van de ruimtelijke inrichting…bevoegdheden, Niet-gepubliceerde bijdrage ten behoeve van de werkgroep Grondpolitiek, SER, Nijmegen, februari 2000 Newman, P. en A. Thornley, Urban Planning in Europe, International competition, national systems and planning projects, Routledge, Londen, 1996 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

74

Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), Onvolmaakte marktwerking op Vinex-locaties, Brief aan de heer Duivesteijn, zaaknr. 1655, mei 2001 Noordanus, P., Grondpolitiek in spagaat; een commentaar op de Nota Grondbeleid, in: Bouwrecht, nr. 3, maart 2001 Overwater, P., Verweer bij zelfrealisatie, januari 2002 Papenhuijzen, J.P., Past het UAR 2001 nog wel bij een veranderende overheid, in: Cobouw, 19 december 2001 Poel, W. van de, Risicobeheersing door Europese aanbesteding deelplannen Ypenburg, Een praktijkvoorbeeld, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 17, nr. 4, 1997 PricewaterhouseCoopers, Sdu Uitgevers, Europees aanbesteden, http://www.tendervison.nl, november 2001 Priemus, H. en E. Louw, Gemeentelijk grondbeleid, Regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid, Onderzoeksinstituut OTB, Delft University Press, Delft, 2000 Prompers, A., Advies aan Stec Groep, niet–gepubliceerd, Den Haag, februari 2002 Renard, V. en J. Comby (eds.), Land Policy in France, Association des études foncières, Parijs, 1990 Ridder, H. de, Prijsvraag infrastructuur interessant maar lastig, in: Cobouw, 22 november 2001 Rusk, D., Inside Game/Outside Game, Winning Strategies for Saving Urban America, Brooking Institution Press, Washington D.C., 1999 Schans, E. van der, Onteigening, zelfrealisatie en de Hoge Raad, in: Bouwrecht, nr. 5, mei 2000 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

75

Schans, E. van der, Modernisering grondbeleid, modernisering onteigening; Herziening Onteigeningswet: revisie met visie?, in: Bouwrecht, nr. 3, maart 2001 Scheele, D., Ruimte aan de stad, Werkdocument 126, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag, oktober 2001 Severijn, P., Aannemers hebben zoveel macht als gegund, in: Noordhollands Dagblad, 11 december 2001 Stec Groep, Meer weten over het buitenland, Landenrapportages, Nijmegen, maart 2000 Stekelenburg, E., Woningmarkt te weinig klantbewust, in: Cobouw, 19 februari 2002 Tweede Kamer, Brief van de Minister van VROM, Voorstel van wet van de leden Depla, Ravestein, Van Wijmen, Duivesteijn en Biesheuvel tot wijziging van onder anderen de artikelen 10 en 26 Wvg, inclusief Memorie van Toelichting, vergaderjaar 2001-2002, 27750, nr.9, Den Haag, 2002 Tweede Kamer, Bijlage, vergaderjaar 1999-2000, 27210, nr.3, Den Haag, 2000 Tweede Kamer, Bouwfraude en corruptie bij ambtenaren, Rapport van de tijdelijke commissie Onderzoek Bouwfraude, vergaderjaar 2001-2002, 28093, nrs. 22-23, Den Haag 2002 Verhage, R., Local Policy for Housing Development, European experiences, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot, 2001 VNG, Neprom, NVB en J.W. Remkes, staatssecretaris van VROM, Convenant gemeentelijk grond(prijs)beleid bij gronduitgifte aan marktpartijen in relatie tot woningbouwkwaliteit, Den Haag, 19 december 2001 VROM-raad, Betrokken burger, betrokken overheid, Reactie VROM-raad op de ontwerp-Nota Wonen, Advies 022, Den Haag, september 2000 VROM-raad, Het instrument geslepen, Voorstellen voor een herziene WRO en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie, Advies 020, Den Haag, maart 2000 Bronnenboek Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

76

Wassenaer van Catwijck, A. van, Aanbestedingsregelgeving en keuze voor een private partner bij ontwikkeling van locaties, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 17, nr. 1, maart 1999 Wigmans, G., Grondbeleid en marktoriëntatie, Risicobeoordeling in de grondexploitatie, Technische Universiteit Delft, Publikatieburo Bouwkunde, Delft, 1995 Williams, R. en B. Wood, Urban land and property markets in the UK, European land and property markets 4, UCL Press, Londen, 1994 Wolff, H. de, De Wet voorkeursrecht gemeenten geëvalueerd, TU Delft, afdeling Geodesie, in: Achtergrondinformatie, Vereniging van Grondbedrijven, jr. 18, nr. 4, 2000 Woningraad Extra, Met de aannemer aan tafel, december 1991 Zundert, J.W. van, Ruimtelijk Bestuursrecht, tekst en commentaar, Kluwer, Deventer, 2000


77

Volgende gemeenten hebben deelgenomen aan het onderzoek: gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente gemeente

Amsterdam Amersfoort Arnhem Breda Den Haag Eindhoven Emmen Gorinchem Haarlemmermeer Heerhugowaard Helmond Houten Maastricht Nijmegen Tilburg Utrecht

De heer Van Dijk De heer Ashouwer De heer Van der Wagen De heer Govers De heer Houdijk De heer Kruijsen en de heer Robers De heer Smit en de heer Lambooy De heer Biesheuvel Mevrouw Van Ittersum en de heer Croes De heer Den Hertog De heer Van Appeldoorn De heer Wuffels en de heer Wullink De heer Weerts De heer Pranger De heer Maris Mevrouw Hugenholtz


78

Volgende deskundigen hebben deelgenomen aan het onderzoek: Concurrentiebevordering in de Nederlandse gemeentepraktijk: Heijmans N.V. De heer J. van den Hoven Kenniscentrum PPS De heer J.P. Schaay Mevrouw D. Vendrig De heer M. Veersma Projectbureau Leidsche Rijn De heer W. van de Poel Concurrentiebevordering in het buitenland bij faciliterend grondbeleid: Verenigd Koninkrijk De heer Barry Wood (University of Newcastle-upon-Tyne) Verenigde Staten De heer Yu-Hung Hong (University of South California) Mevrouw Rosalind (Lincoln Institute of Land Policy) De heer Bob Yaro (Regional Planning Agency New York) Duitsland De heer Hartmut Dieterich (Institut für Bodenmanagement) Vlaanderen De heer Gunter Gonissen (Iris Consulting) De heer Georges Allaert (Universiteit Gent) Italië De heer Gastone Ave (University of Ferrara) Frankrijk De heer Olivier Morlet (Association des études foncières) Zweden De heer Hans Mattsson (Royal Institute of Technology) Finland De heer Pekka Virtanen (Helsinki University of Technology)


79

Volgende personen hebben deel uitgemaakt van de begeleidingscommissie: gemeente Amersfoort gemeente Amersfoort gemeente Haarlemmermeer ministerie van EZ ministerie van Justitie ministerie van VROM ministerie van VROM ministerie van VROM NEPROM SBV VNG

de de de de de de de de de de de

heer heer heer heer heer heer heer heer heer heer heer

A. Ashouwer R. Titulaer J. Eshuis S. van Sluis K. Sanders R. van der Ent M. Gordijn L. Nooteboom (voorzitter) J. Fokkema L. Uittenbogaard J. van Rijckevorsel


80

5.2 Begrippenlijst In de literatuur over concurrentiebevordering op een ontwikkelingslocatie zijn veel vaktermen. Vaak bestaan voor een bepaalde wijze van aanbesteden meer begrippen of wordt een begrip voor meerdere wijzen van aanbesteden gebruikt. We definiëren de termen aan de hand van vaak gehanteerde omschrijvingen. In deze lijst vindt u een overzicht (op alfabetische volgorde) van een aantal van deze begrippen, met de betekenissen die we daaraan in dit rapport geven.

•

Aanbesteden: het zoeken van een overheidsinstelling (of een marktpartij) naar een marktpartij om een overeenkomst mee te sluiten, waarbij de overheid door de marktpartij voor haar een werk, levering of dienst wil laten uitvoeren tegen de laagste prijs of de beste prijs-kwaliteitverhouding (zie ook Europees aanbesteden; vergelijk hier gunnen).

•

Aanbesteden met voorafgaande selectie: overheid maakt voorgenomen opdracht bekend en vraagt gegadigden die voldoen aan de selectiecriteria. Ingezonden offertes worden beoordeeld aan de hand van gunningscriteria. Onderhandelen is niet toegestaan.

•

Actief grondbeleid: het productieproces gericht op het vervaardigen van bouwrijpe gronden, waarbij het initiatief van de gemeente uitgaat en de grond voor eigen rekening en risico exploiteert. Het gaat om aankoop, bouwen woonrijp maken en de uitgifte.

•

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: beginselen waaraan de overheid zich volgens rechtsleer – al dan niet vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – en rechtspraktijk zich bij het uitoefenen van haar taak moet houden.

•

Arrest: elke uitspraak van een gerechtshof, de Hoge Raad, het Europese Hof van Justitie of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.


81

•

Bestemmingswijzigingswinst: de waardeontwikkeling van grond en vastgoed als gevolg van bestemmingswijziging. Het gaat met name om de eerste fase van het ontwikkelingsproces: de transformatie van agrarische grond naar grond met een bouwbestemming.

•

Bouwclaim(model): marktpartijen verkopen hun grondposities aan de overheid in ruil voor het recht om (later) op die grond woningbouw of andere functies te mogen ontwikkelen.

•

Bouwrijp maken: alle activiteiten die gedaan moeten worden voor de realisering van gebouwen. Het gaat om slopen en opruimen, grondwerk en indien nodig ophoging en egalisatie (vergelijk woonrijp maken).

•

Concessie(model): een concessie is een overheidsopdracht om een bepaald werk (denk bijvoorbeeld aan een tolweg of een parkeergarage) uit te voeren: de overheid beperkt zich tot het stellen van randvoorwaarden aan een volledig private ontwikkeling van een locatie. Als tegenprestatie geeft de overheid de aannemer het recht om het werk een tijd lang te exploiteren, soms aangevuld met een betaling. Het eigen belang dat de uitvoerende partij heeft bij efficiënt beheer kan innovatie stimuleren.

•

Design, Build, Finance and Operate (DBFO) / Design, Build, Finance and Maintain (DBFM): een werkwijze waarbij de overheid het ontwerp, de aanleg, de financiering en de exploitatie en/of het onderhoud in één pakket uitbesteedt aan marktpartijen.

•

Discretionaire bevoegdheid: de beoordelingsvrijheid van een overheid die ze binnen de wettelijk toegestane marge bij het nemen van besluiten heeft. Vergelijk hier de beleidsvrijheid van een overheid die deze uitoefent ten opzichte van een andere, hogere overheid.

•

Eigendom: het meest omvattende recht dat men op een zaak kan hebben.

•

Eigendomsrecht: een meest omvattende bundel van rechten met betrekking tot een zaak. We onderscheiden het gebruik van de zaak (usus), het recht om inkomen uit de grond te verwerven (usus


82

fructus) en het recht om afstand te doen van een (deel van het) eigendomsrecht op de zaak (abusus fructus). •

Europese richtlijnen: de vier richtlijnen (Richtlijn Werken (93/37/EEG), Richtlijn Leveringen (93/36/EEG) en Richtlijn Diensten (92/50/EEG) – in deze drie is wijzigingsrichtlijn 97/52/EG opgenomen - en de Richtlijn Nutssector (93/50/EEG)), waarin de procedures zijn opgenomen die een opdrachtgever bij het aanbesteden van een opdracht moet volgen als de opdracht en de opdrachtgever aan de voorwaarden van deze richtlijnen voldoen. De inhoud van de richtlijnen is beschreven in het bronnenboek.

•

Europees aanbesteden: de wijze van aanbesteden als opdracht en opdrachtgever ervan beide onder de voorwaarden vallen die aanbesteden in Europees verband verplicht stellen. De Europese richtlijnen zijn van toepassing, waardoor het gebruik van één van de hierin beschreven procedures verplicht is.

•

Exploitatievergunning: elke exploitant/ontwikkelaar wordt verplicht een exploitatievergunning aan te vragen. De vergunningverlening biedt gemeenten de mogelijkheid om verhaal van kosten af te dwingen aan de exploitant/ontwikkelaar en om nadere eisen te stellen aan de inrichting van de locatie.

•

Faciliterend grondbeleid: de overheid laat het initiatief van het productieproces van bouwrijpe grond over aan marktpartijen. De overheid beperkt zich dan tot regulerende taken.

•

Free rider: een grondeigenaar die profiteert van de grondwaardestijging die voortkomt uit bestemmingswijziging, maar weigert mee te betalen aan uit planrealisatie voortvloeiende kosten voor openbare werken en voorzieningen.

•

Grondbeleid: het op zodanige wijze handhaven of wijzigen van het bestaande grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening. Grondbeleid is dus geen doel op zich maar een instrument om ruimtelijke ordeningsdoelen te bereiken. Grondbeleid heeft drie doelen: (1) bevorderen maatschappelijk gewenst ruimtegebruik, (2) verhogen kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap van de burger en de marktwerking op ontwikkelingslocaties en (3) het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten.


83

•

Grondexploitatie: de financiële vertaling van het proces van productie, fasering en prijsvorming van bouwen woonrijpe grond. In de grondexploitatie zijn kosten en opbrengsten die te maken hebben met het grondproductieproces in de tijd geplaatst en tegen elkaar afgezet. Grondproductie bestaat uit drie fasen: de oriëntatiefase, de planvormingsfase en de planrealisatiefase. Tijdens het proces worden kosten gemaakt voor verwerving, voor bouwen woonrijp maken en voor de ondersteuning van het project. Ook worden rentekosten gemaakt. Uitgifte van de grond vormt de belangrijkste opbrengstenpost.

•

Grondmarkt (vergelijk ontwikkelingsmarkt en vastgoedmarkt): de markt voor bouwrijpmakingsdiensten en de markt voor ruwe bouwgrond: - bouwrijpmakingsdiensten, waarbij eigenaars van ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars bij faciliterend grondbeleid en gemeenten bij actief grondbeleid) bouwrijpmakingsdiensten vragen aan aanbieders op deze markt; - markt voor ruwe bouwgrond, waarbij vragers naar ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars of gemeenten) over de grond onderhandelen met eigenaren van ruwe bouwgrond.

•

Gunnen: het sluiten van een overeenkomst van een overheidsinstelling (of een marktpartij) met een marktpartij, waarbij de overheidsinstelling (of de marktpartij) voor het uitvoeren van werk, levering of dienst door de marktpartij een op geld waardeerbare tegenprestatie levert (vergelijk aanbesteden).

•

Gunning uit de hand: de opdracht wordt door de opdrachtgever gegund zonder dat daaraan een aanbesteding is voorafgegaan. Een opdrachtgever onderhandelt slechts met één ontwikkelaar over de prijs en de kwaliteit. Soms wordt deze ene ontwikkelaar vroeg in het ontwikkelingsproces betrokken bij het overleg tussen architect en opdrachtgever; men spreekt dan van een bouwteam. Gunning uit de hand wordt ook wel aangeduid met de term onderhands aanbesteden.

•

Joint-venture(model): een overheid en marktpartijen richten gezamenlijk een grondexploitatiemaatschappij (GEM) op, waaraan alle betrokken partijen gronden binnen de locatie over dragen. De GEM realiseert het project.


84

•

Kostenverhaal: de manier waarop gemeenten de kosten van de voorzieningen van openbaar nut kunnen omslaan, bij de realisatie van ruimtelijke plannen. Bij de ontwikkeling van een woningbouwlocatie of een bedrijventerrein worden voorzieningen als riolering, wegen, groenvoorzieningen, openbare verlichting en milieutechnische voorzieningen gerealiseerd. Deze voorzieningen bepalen in hoge mate de ruimtelijke kwaliteit van het te ontwikkelen gebied. De kosten van de voorzieningen van openbaar nut komen voor rekening van de gemeente. De gemeente kan kosten verhalen via de uitgifteprijs bij actief grondbeleid, via baatbelasting en een exploitatieverordening bij faciliterend grondbeleid. Mogelijk worden de instrumenten voor kostenverhaal uitgebreid met een exploitatievergunning. Het kabinet werkt aan de Grondexploitatiewet.

•

Meervoudige opdracht: procedure waarbij de overheid door het verstrekken van een opdracht een rechtsverhouding aangaat met een aantal ontwerpers dat dezelfde opdracht ontvangt tegen een gelijk honorarium. Het doel is een realiseerbaar ontwerp. De overheid is niet gebonden aan de marktpartij met het beste ontwerp (vergelijk hier de prijsvraag en de tender). Meervoudige opdrachten zijn te onderscheiden in: meervoudige adviesopdrachten en meervoudige ontwikkel/ontwerpopdrachten (Het Kompas onderscheidt ook meervoudige offerteaanvragen die sterk overeenkomen met een veiling.) 1. Van een meervoudige adviesopdracht is sprake wanneer in een vroeg stadium van het planproces, voorafgaand aan de haalbaarheidsfase, een opdracht wordt verstrekt aan meerdere projectontwikkelaars om een ontwikkelingsvisie op te stellen. Deze fase is conceptueel (zonder ontwerpvoorstellen of financiële biedingen), en daarom niet bindend voor uitvoering. (Na afloop van deze prijsvraag wordt de haalbaarheidsfase doorlopen en worden afspraken gemaakt over het vervolg.)


85

2. Bij een meervoudige ontwikkel/ontwerpopdracht wordt op basis van een uitgewerkt en politiek vastgesteld programma van eisen en een daarop gebaseerd financieel kader met een vaste grondprijs, aan meerdere projectontwikkelaars een bindend voorstel gevraagd voor de realisatie van een project op basis van een (in samenwerking met een ontwerper) opgesteld ontwerp. De competitie is gericht op maximale ontwerpkwaliteit binnen de financiële uitgangspunten. Bij deze competitie is er sprake van concurrentie op basis van plankwaliteit. Er kan ook sprake zijn van een bandbreedte in de grondprijs, waardoor ruimte ontstaat voor een bieding op de grond, maar die speelt bij de eindafweging een ondergeschikte rol. •

Onderhandeling met voorafgaande bekendmaking: de opdrachtgever maakt de voorgenomen opdracht bekend en onderhandelt vervolgens met een aantal van de aanbieders over de voorwaarden. De opdrachtgever kiest vervolgens.

•

Onderhandeling zonder voorafgaande bekendmaking: de opdrachtgever maakt de voorgenomen opdracht niet bekend en benadert marktpartijen. Voor de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking zijn in de richtlijnen procedures opgenomen over de minimumtermijn waarbinnen aanbieders hun offerte moeten inleveren en de wijze waarop de opdrachtgever de aanbesteding (en uiteindelijke gunning) in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend moet maken.

•

Onteigening: het ontnemen van eigendom door de overheid in het algemeen belang met tussenkomst van de rechtelijke macht. De meeste onteigeningen vinden plaats om ruimtelijke plannen te realiseren, voor de volkshuisvesting en voor de aanleg van wegen of spoorlijnen. Onteigening is geregeld in de Onteigeningswet. Deze geeft vooral de doeleinden aan waarvoor onteigend kan worden en vermeldt de bijbehorende procedures. Verder is geregeld dat onteigening pas kan plaatsvinden na betaling van een volledige schadeloosstelling: een vergoeding in geld van alle schade die het rechtstreeks en noodzakelijke gevolg is van het werk en het plan van het werk waarvoor wordt onteigend. Onteigening is een ultimum remedium: het instrument mag pas worden ingezet als laatste redmiddel en geprobeerd is via andere wegen tot overeenstemming met de grondeigenaar te komen.


86

•

Ontkoppeling van eigendomsrecht en het recht op zelfrealisatie: wanneer het zelfrealisatierecht niet automatisch voortkomt uit het eigendomsrecht (indien de ontwikkelaar bereid en in staat is het project te realiseren) spreken we van ontkoppeling.

•

Ontwikkelingsmarkt (vergelijk grondmarkt en vastgoedmarkt): de markt voor bouwdiensten en utiliteitsbouw, waarbij ontwikkelaars bouwdiensten vragen aan bouwaannemers. Het eindproduct van deze markt is nieuwbouw.

•

Ontwikkelingsproces: het proces waarin de overheid en marktpartijen al dan niet samen voorbereidingen treffen en daadwerkelijk bouwen op een bepaalde locatie. Het gaat zowel om uitleg- als bestaand stedelijk gebied. In het ontwikkelingsproces is sprake van verschillende deelmarkten: vastgoedmarkt, ontwikkelingsmarkt en grondmarkt.

•

Open-ruimteheffing: instrument waarbij het verlies van open ruimte in rekening wordt gebracht bij degene die de grond bebouwt. De heffing heeft als doel marktpartijen op de grondmarkt te beïnvloeden. Verdere invulling van de open-ruimteheffing is op dit moment nog onzeker, en hangt af van verdere politieke besluitvorming

•

Openbaar aanbesteden: de overheid maakt vooraf de overheidsopdracht bekend en gunt aan de meest geschikte aanbieding. Hij mag niet onderhandelen met de aanbieders. Openbaar aanbesteden wordt ook vaak aangeduid met de term meervoudig aanbesteden.

•

Overheidsopdracht: het laten uitvoeren met welke middelen ook van een werk dat aan de door de aanbestedende dienst vastgestelde eisen voldoet. Dit houdt in dat alle nieuwe vormen van overeenkomsten, waarbij de aanbestedende dienst er de voorkeur aan geeft taken (zoals bijvoorbeeld financiering, aankoop van grond, opstelling van ontwerpen) aan de aannemer over te laten, om haar traditionele taak bij de uitvoering van openbare werken te verlichten, vallen onder het begrip ‘laten uitvoeren’.


87

•

PPS (publiek-private samenwerking): samenwerkingsverband tussen overheid en bedrijven waarbij overheid en bedrijfsleven samen een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Doel van de samenwerking is meerwaarde; dat wil zeggen dat het project door de samenwerking beter, sneller, innovatiever, slimmer of goedkoper gerealiseerd kan worden dan op de traditionele manier. PPS kan tot een betere verdeling van kosten en baten leiden. Er zijn allerlei vormen van PPS. Centraal staat dat samenwerkende partijen een zeker financieel belang (en risico) en verantwoordelijkheid dragen in de projectrealisatie. De risico’s worden gelegd bij diegene die er het best mee kan omgaan: bijvoorbeeld de technische risico's bij bouwbedrijven, de politieke risico's bij de overheid of de commerciële risico's bij de exploitant.

•

Prijsvraag: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij de overheid (in beperkte mate) randvoorwaarden voor bouwplannen formuleert en de uitvoering overlaat aan de partij van het ontwerp met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De overheid heeft door de mogelijkheid van onderhandelingen ná inschrijving nog invloed op het eindproduct (vergelijk hier de tender). In vergelijking met de meervoudige opdracht zijn ontwerp en uitvoering verbonden met elkaar en betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten. (Deze definitie van prijsvragen wijkt af van die van prijsvragen zoals deze in de Europese aanbestedingsregelgeving gehanteerd wordt.) Prijsvragen zijn te onderscheiden in ideeënprijsvragen en projectprijsvragen en samengestelde prijsvragen. Verder kunnen prijsvragen open of gesloten zijn. Aan de open prijsvraag kan iedereen die aan de gestelde criteria voldoet, deelnemen; bij een gesloten prijsvraag wordt een beperkt aantal ontwerpers uitgenodigd een ontwerp in te zenden. 1. Bij een ideeënprijsvraag gaat het alleen om het verzamelen van goede ideeën. 2. Een projectprijsvraag gaat om het verkrijgen van een uitvoerbaar ontwerp. 3. Een samengestelde prijsvraag is bedoeld om complexe ontwerpopgaven beheersbaar te maken.

•

Proportionaliteit: evenredigheid tussen doel en middelen.

•

Tender: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij de overheid meerdere kandidaten uitnodigt, op grond van gegeven randvoorwaarden, waarvoor de geselecteerde kandidaten een bouwontwerp indienen. De kandidaat met de beste prijs-


88

kwaliteitverhouding krijgt het project toegewezen. Er is geen onderhandelingsfase tussen overheid en marktpartij; de marktpartij is gebonden aan de aanbieding (vergelijk hier de prijsvraag). In vergelijking met de meervoudige opdracht zijn ontwerp en uitvoering verbonden met elkaar en betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten. •

Vastgoedmarkt (vergelijk grondmarkt en ontwikkelingsmarkt): de markt voor vastgoeddiensten, waarbij de vragers (huishoudens) naar vastgoed te maken hebben met aanbieders van vastgoed (hetzij uit de bestaande voorraad door andere huishoudens, hetzij van projectontwikkelaars).

•

Veilen: procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij deelnemers in een van tevoren bekendgemaakte procedure biedingen doen op de opdracht. De winnaar is degene met het hoogste bod. Een veiling kan bestaan uit meerdere biedingrondes. We onderscheiden veilen onder strikte voorwaarden en veilen onder ruime kaders: 1. Veilen onder strikte voorwaarden: veiling waarbij de aanbestedende partij gedetailleerde voorwaarden verbindt aan ruimtelijke kwaliteit op projectniveau en vastlegt tegen welke bouwkosten de opgave gerealiseerd moet worden. 2. Veilen onder ruime kaders: veiling waarbij de aanbestedende partij een aantal functionele eisen bepaalt om de ruimtelijke kwaliteit te garanderen. De hoogste bieder koopt onder die voorwaarden grond en bouwrechten.

•

Verevening: de opbrengsten bij de ontwikkeling van winstgevende projecten worden gebruikt om de tekorten bij verliesgevende projecten op te vangen. Denk hierbij vooral aan het inzetten van de opbrengsten van uitbreidingslocaties voor de herstructureringsopgave (nieuw rood voor oud rood). Verevening kan plaatsvinden op verschillende schaalniveaus: binnen een ontwikkelingsproject, binnen een gemeente of binnen een regio.

•

Voorkeursrecht: de Wet voorkeursrecht gemeenten geeft gemeenten de gelegenheid gebieden aan te wijzen waar de verkoop van gronden alleen maar kan gebeuren via een systeem waarbij de gemeente als eerste de gronden te koop krijgt aangeboden. Het is een passief instrument. Pas als de eigenaar wil verkopen treedt het in werking.


89

•

Woonrijp maken: het woonrijp maken omvat alle activiteiten die nodig zijn om een bruikbaar maaiveld te verkrijgen. De aanleg van dit maaiveld start gemiddeld drie maanden voor het opleveren van de nieuwbouw (vergelijk bouwrijp maken).

•

Zelfrealisatie-recht: het beroep op zelfrealisatie komt neer op de betwisting van de onteigeningsnoodzaak bij de realisatie van ruimtelijke plannen. Grondeigenaren betwisten de noodzaak tot onteigening omdat deze bereid en in staat is het werk waarvoor onteigend wordt zelf uit te voeren.


90

BOUWSTEEN A

CONCURRENTIE OP ONTWIKKELINGSLOCATIES IN RELATIE TOT GRONDPOSITIES 1. Voor- en nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties Voordelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor burgers • Keuzevrijheid in de huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt wordt groter, omdat op nieuwbouwlocaties meer aanbieders op de woningmarkt zijn; • Prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling wordt beter1, omdat er meerdere aanbieders in het plangebied ontwikkelen en omdat gemeenten in de selectie van projectontwikkelaars beter beargumenteerd kiezen. Nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor burgers • Niet van toepassing. Voordelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor de gemeente • Gemeenten staan sterker tegenover ontwikkelaars; • Meerdere aanbieders van hetzelfde product leveren gegeven bepaalde randvoorwaarden meer kostenefficiency op;2 • Ontwikkelingsopgaven worden getoetst op marktconformiteit. Hiermee worden leveranciers en dienstverleners geprikkeld om goed te blijven presteren; • Het steeds vaker voorkomen van marktselectieprocedures met meerdere marktpartijen dwingt ontwikkelaars het inschrijven op ontwikkelingsopgaven professioneel aan te pakken. Dit vergroot de creativiteit van ontwikkelende partijen.

1

hierbij is echter belangrijk in de gaten te houden dat in de woningbouw de prijsontwikkeling op de nieuwbouwmarkt deels afgeleid is van de prijsontwikkeling in de bestaande bouw: hierdoor gaat een belangrijk deel van het mogelijke effect op de prijs-kwaliteitverhouding verloren. Toch zal door meer concurrentie de kwaliteit van nieuwbouwproductie naar verwachting omhoog gaan 2 dit argument gaat in beperkte mate op: bij te veel inschrijvers gaan de kosten voor de inschrijving zelf een te grote rol spelen in de organisatiekosten; deze kosten moeten doorberekend worden in de ontwikkelingsopgaven en kunnen op deze manier leiden tot kostenverhoging Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen a Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

Nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor de gemeente • Procedures van marktselectie zijn nu nog relatief nieuw voor gemeenten: medewerkers hebben soms nog onvoldoende ervaring om partijen goed beargumenteerd en voor het bestuur transparant te selecteren voor locatieontwikkeling; • Procedures voor marktselectie kosten over het algemeen meer tijd en geld dan gunning uit de hand. Zowel bij procedures voor marktselectie als bij gunning uit de hand wordt lang onderhandeld, maar de selectie van marktpartijen zelf gaat bij gunning uit de hand relatief snel. Voordelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor marktpartijen • Het acquisitiekanaal wordt eenvoudig toegankelijk door middel van het openbare karakter en de aankondigingen; • Procedures van marktselectie zijn nu nog relatief nieuw voor een inschrijver. Dit geldt echter vaak ook voor de directe concurrenten. De inschrijver die zich het beste voorbereidt op de marktselectieprocedures heeft een concurrentievoordeel; • Marktpartijen hoeven hun investeringsbudgetten niet langer te steken in grondverwerving en kunnen zich meer op de kernactiviteiten van de onderneming richten. Nadelen van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor marktpartijen • De traditionele vorm van accountmanagement werkt in een aantal gevallen niet meer. Het opbouwen van een goede relatie met een klant is in tegenstelling tot het verleden geen garantie voor het binnenhalen of behouden van een opdracht; • Het verwerven van grondposities biedt geen garantie voor het realiseren van een continue stroom van opdrachten; • Prijsvragen en andere inschrijvingen voor ontwikkelingsopgaven brengen voor een inschrijver veel werk met zich mee; • Projectontwikkelaars ervaren het meedoen aan prijsvragen en andere vormen van marktselectie als lastig omdat ze er nog niet veel ervaring mee hebben.

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen a Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

2

2. Concurrentiebeperking verschilt afhankelijk van de grondpositie Een belangrijke factor bij het bevorderen van de concurrentie op ontwikkelingslocaties is de grondpositie. Deze ligt aan de basis van concurrentiebeperkingen in het gehele ontwikkelingsproces op locatieniveau, zowel op (en om) de grondmarkt, de ontwikkelingsmarkt en de vastgoedmarkt. We onderscheiden om deze reden zeven grondposities waarin de concurrentie tussen aanbieders van nieuwbouw op locatieniveau onvoldoende is, zowel in geval van actief grondbeleid (met gemeentelijk grondeigendom) als faciliterend grondbeleid (met privaat grondeigendom) en vormen van gemengd grondeigendom. •

•

We spreken van actief grondbeleid als de overheid zelf grond aankoopt, ontwikkelt en gebruikt, of weer verkoopt: de overheid gedraagt zich als marktpartij; We spreken van faciliterend grondbeleid als de overheid de aankoop en exploitatie van grond overlaat aan private partijen, de overheid beperkt zich tot regie en schept randvoorwaarden voor marktpartijen;

Inperkingen van de concurrentie op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau bij gemeentelijk grondeigendom 1. in het traditioneel model van gemeentelijk grondbeleid is een gemeente eigenaar van alle bouwgrond, zoekt een gemeente door middel van aanbesteding een marktpartij voor het bouwen woonrijp maken en geeft de gemeente de bouwen woonrijpe bouwgrond uit aan marktpartijen voor het realiseren van nieuwbouw. Een gemeente belemmert de concurrentie als zij niet aan meerdere marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren van nieuwbouw. Een gemeente kan de concurrentie bevorderen als zij marktpartijen tegen elkaar laat opbieden en wel zo, dat dit de kwaliteit van de te realiseren nieuwbouw verbetert (bouwsteen b, paragrafen twee tot en met vijf); 2. als een gemeente eigenaar van bouwgrond is en zij zich heeft verplicht deze bouwgrond uit te geven aan bepaalde projectontwikkelaars. Dit kan voorkomen als de gemeente deze verplichtingen heeft aangegaan om bouwgrond te verkrijgen. Deze situatie kan op twee manieren voorkomen: • als een ontwikkeling op basis van grondeigendom een bouwclaim heeft; • als de gemeente grond in een plangebied nodig heeft (bijvoorbeeld voor openbare werken) en deze grond verkrijgt onder de voorwaarde dat ze grond, die zij elders heeft, aan de verkoper zal uitgeven.


3

Inperkingen van de concurrentie op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau bij gemengd grondeigendom 1. als zowel gemeente als ontwikkelende partijen in het plangebied grondeigendom hebben. Concurrentiebeperking komt voort uit de situatie dat de projectontwikkelaar slechts op basis van zijn grondeigendom de opgave kan bouwen en als de gemeente niet aan meerdere (of andere) marktpartijen een aanbieding vraagt voor het realiseren van nieuwbouw en/of de bouwopgave aan één partij gunt; 2. als gemeente en ontwikkelaar(s) een publiekprivate samenwerking aangaan, waarbij een gemeenschappelijk grondexploitatiemaatschappij (GEM) ontstaat die bouwgrond uitgeeft. De projectontwikkelaars zijn deze samenwerking aangegaan op voorwaarde dat de GEM bouwgrond aan hen uitgeeft onder vooraf afgesproken voorwaarden; 3. als gemeente en ontwikkelaar(s) een publiekprivate samenwerking aangaan in een GEM. Naast de ontwikkelaars in de grondexploitatiemaatschappij zijn er ander grondeigenaren in het plangebied die bereid en in staat zijn het bestemmingsplan onder relevante voorwaarden uit te voeren. De concurrentie is op voorhand beperkt tot de ontwikkelaar(s) in een GEM en zelfrealisatoren; 4. als een gemeente het voorkeursrecht op een bepaald gebied heeft gevestigd en de eigenaar biedt de grond aan. De gemeente gaat hier niet op in, op voorwaarde dat de eigenaar die grond aan een door de gemeente genoemde projectontwikkelaar verkoopt. Dan wel roept de gemeente de nietigheid van art. 26 Wvg in tegen rechtshandelingen van partijen die haar of de GEM niet welgezind zijn. Inperkingen van de concurrentie op de ontwikkelingsmarkt op locatieniveau bij privaat grondeigendom 1. als een projectontwikkelaar grond bezit (al dan niet van een gemeente gekocht) in een gebied met een geldig bestemmingsplan en hij is bereid en in staat het bouwprogramma te realiseren overeenkomstig relevante voorwaarden, kan hij slechts op basis van zijn grondeigendom de volledige opgave bouwen. Een gemeente kan niet eisen dat een ander op zijn grond bouwt. De ontwikkelaar heeft in deze situatie een natuurlijk monopolie. Bij al deze situaties speelt daarnaast een rol of gemeenten bij de uitvoer van publieke werken, zowel bij privaat, gemengd of gemeentelijk grondeigendom, voldoen aan de verplichting om Europese aanbestedingsregelgeving te hanteren. In het bronnenboek, deel c, treft u een omschrijving van de Europese aanbestedingsregelgeving aan.


4

BOUWSTEEN B

INSTRUMENTEN VOOR CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES In deze bouwsteen zetten we instrumenten die leiden tot concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties voor u op een rij. Het gaat om instrumenten die bruikbaar zijn voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid, bij faciliterend grondbeleid en de optredende mengvormen. Bij actief grondbeleid komen achtereenvolgens prijsvragen, tenders, meervoudige opdrachten en veilen aan de orde. Omdat marktselectie in de praktijk veelvuldig plaatsvindt door gunning uit de hand3 voegen we deze manier van marktselectie ter vergelijking vooraf toe. Instrumenten als prijsvragen, tenders, meervoudige opdrachten en veilen worden in de huidige planningspraktijk in meer of mindere mate gebruikt. Omdat in de praktijk verschillende definities van deze procedures gehanteerd worden, hebben we de omschrijvingen van deze procedures uitsluitend gemaakt. Hierdoor ontstaan definities die hier en daar licht afwijken van omschrijvingen die elders gehanteerd worden. Hierbij sluiten we op hoofdlijnen aan bij de definities zoals deze gehanteerd worden in het Kompas voor Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten en het Kompas voor Ontwikkelingscompetities. Deze zijn een onderdeel van het convenant, ter verbetering van de wedstrijdcultuur op het gebied van architectuur en stedenbouw in Nederland, dat onder meer is ondertekend door de rijksoverheid, VNG, Neprom en koepels van bouwbedrijven en corporaties4. Daarnaast gaan we in op enkele instrumenten om concurrentie te bevorderen die in Nederland op dit moment nog niet bestaan of in een andere vorm bestaan, zoals onteigening van het eigendomsrecht (om concurrentie te bevorderen), ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht en verplichte stedelijke kavelruil. Het gaat dan om instrumenten die vooral bruikbaar zijn bij faciliterend grondbeleid. We putten voor deze instrumenten onder andere uit buitenlandervaringen die u aantreft in het bronnenboek.

3 4

gunning uit de hand is de meest gangbare praktijk van marktselectie, maar werkt niet concurrentiebevorderend zie ook het Steunpunt Ontwerpwedstrijden op de site http://www.ontwerpwedstrjiden.nl

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

1. Gunning uit de hand Van gunning uit de hand is sprake als de opdracht door de opdrachtgever gegund wordt zonder dat daar aan expliciet een vorm van marktselectie is voorafgegaan. Een opdrachtgever onderhandelt slechts met één ontwikkelaar over de prijs en de kwaliteit. Soms wordt deze ene ontwikkelaar vroeg in het ontwikkelingsproces betrokken bij het overleg tussen architect en opdrachtgever; men spreekt dan van een bouwteam5. Gunning uit de hand wordt ook wel aangeduid met de term onderhands aanbesteden. Door een ontwikkelingsopgave te splitsen en deze aan verschillende marktpartijen te gunnen, kan gunning uit de hand deels bijdragen aan concurrentiebevordering op locatieniveau. Doordat marktpartijen echter niet expliciet in concurrentie geselecteerd worden, beschouwen we deze procedure in principe niet als concurrentiebevorderend. Tabel 1: voordelen, nadelen en toepassing van gunning uit de hand Gunning uit de hand Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Toepassing

5

Alle fasen, met uitzondering van bouwen woonrijp maken van de grond Met één opdrachtgever Niet expliciet gemaakt, maar impliciet worden dezelfde soort criteria voor kwaliteit van plan/ontwerp gehanteerd als bij prijsvraag en tender (tabel 2 en 3). Andere criteria die blijken uit de gemeentepraktijk zijn: • Vertrouwensrelatie tussen gemeente en ontwikkelaar • Solvabiliteit, capaciteit van de ontwikkelaar • Ontwikkelaar komt uit de regio; werkgelegenheid is een belangrijk criterium • Ontwikkelaar is eerder afgewezen; verdeling van de bouwopgaven • Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte • Impliciete marktselectie, vaak op grond van groslijst, ervaring en compensatie voor mislopen andere projecten • Locatieontwikkeling met publiekprivate samenwerking met marktpartijen zonder grondpositie • De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil

bron: Woningraad Extra, Met de aannemer aan tafel, december 1991


2

Gunning uit de hand Definitie Randvoorwaarden

Voordelen

Nadelen

Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie

Een overheid gunt een opdracht aan een marktpartij voor de uitvoering van een bouwplan zonder dat daaraan een aanbesteding of een vorm van marktselectie in concurrentie aan is voorafgegaan • De overheid stelt ruimtelijke, financiële, procedurele randvoorwaarden en verplichte elementen uit het programma van eisen vast • Kennis en expertise bij gemeenten om onderhandelingen met marktpartijen te sturen. Resultaat van gunning uit de hand is sterk afhankelijk van onderhandelingscapaciteit • Minder kennis en ervaring nodig met selectie van marktpartijen • Gemeenten hebben vaak veel ervaring met gunning uit de hand en beschikken over een eigen netwerk van bouwers en ontwikkelaars • Lagere kosten voor het proces van marktselectie, want geen inschrijvingsbrochure, geen apparaatkosten voor beoordeling et cetera • Proces van marktselectie is over het algemeen sneller dan bij marktselectie in concurrentie • Gemeente hoeft keuze van ontwikkelaar minder uitvoerig en transparant te beargumenteren • Gemeente kan samenwerken met bekende ontwikkelaars die de lokale markt kennen • Ondoorzichtige besluitvorming; politieke verantwoording aan het einde van het proces • Acquisitiekanaal voor projectontwikkelaars is ondoorzichtig • Discriminatie • Door het ontbreken van concurrentie tussen opdrachtnemers is er geen prikkel voor optimaliseren van de prijs-kwaliteitverhouding in het ontwikkelingsproces Alle locatietypen, meestal gaat het om minder complexe ontwikkelingsopgaven Alle vormen van vastgoed met uitzondering van publieke werken. In de praktijk zeer veel voorkomend bij woningbouw op kleinere locaties, kantoren en bedrijfsruimte • Door het ontbreken van concurrentie tussen opdrachtnemers is er geen prikkel om kostenefficiency te verbeteren • Concurrentie op de grondmarkt ontbreekt bij gunning uit de hand • Concurrentie om de ontwikkelingsmarkt ontbreekt bij gunning uit de hand • Concurrentie om de vastgoedmarkt ontbreekt bij gunning uit de hand


3

Gunning uit de hand Economisch haalbaar?

Juridisch haalbaar?

Planologisch haalbaar?

Ja Aandachtspunten zijn: • Onduidelijke economische haalbaarheid in de uitvoering omdat gemeenten geen gebruik maken van economische kostenvoordelen die voortkomen uit marktselectie in concurrentie. Verwachting is dat meer concurrentie leidt tot lagere uitvoeringskosten • Relatief lage voorbereidingskosten, omdat gemeenten eenvoudige (impliciete) en korte selectieprocedures kunnen hanteren Ja, sluit aan bij bestaande praktijk Aandachtspunt is: • Spanningsveld in de praktijk met Europese aanbestedingsregelgeving: gemeenten en andere overheden passen regelgeving vaak niet correct toe; vooral als bouwen woonrijpmaken en de aanleg van andere publieke voorzieningen bij locatieontwikkeling zijn inbegrepen en gemeenten de laatste uit de hand gunnen Ja, sluit aan bij bestaande praktijk

2. Prijsvraag Een prijsvraag is een procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij de overheid (in beperkte mate) randvoorwaarden voor bouwplannen formuleert en de uitvoering overlaat aan de partij van het ontwerp met de beste prijs-kwaliteitverhouding. De procedures voor prijsvragen lenen zich met name voor combinaties tussen ontwerpen uitvoeringsopgaven. Vergelijk hier de meervoudige opdracht die we in paragraaf 4 behandelen: bij een prijsvraag zijn ontwerp en uitvoering aan elkaar gekoppeld, bij een meervoudige opdracht niet. De opdrachtgever heeft (in tegenstelling tot de tenderprocedure) ná inschrijving nog invloed op het eindproduct. De opdrachtgever mag met de winnaar via onderhandelingen over kwaliteitseisen en over de grondprijs binnen een bepaald bandbreedte tot opdrachtverlening overgaan.


4

Het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten6 onderscheidt prijsvragen in ontwerpprijsvragen (in het Kompas: ‘ideeënprijsvragen’) en projectprijsvragen: bij een ontwerpprijsvraag gaat het alleen om het verzamelen van goede ideeën; bij een projectprijsvraag gaat het om een realiseerbaar plan/ontwerp. Vergelijk ook hier de meervoudige opdracht: bij een prijsvraag betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten en bij een meervoudige opdracht voorziet de opdrachtgever in een honorarium. Binnen dit onderzoek hanteren we het begrip prijsvraag als een projectprijsvraag. Het Kompas biedt een concreet model van een wedstrijdprogramma dat aansluit op de gemeentepraktijk die we beschrijven in het bronnenboek (zie prijsvraagprocedure verdeeld in zes stappen). Tenslotte onderscheidt het Kompas ook open en gesloten prijsvragen. Aan de open prijsvraag kan iedereen die aan de gestelde criteria voldoet, deelnemen; bij een gesloten prijsvraag wordt een beperkt aantal ontwerpers uitgenodigd een ontwerp in te zenden. Tabel 2: voordelen, nadelen en toepassing van prijsvragen Prijsvraag Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Ontwerp en uitvoering Ja, wel toegestaan Prijs-kwaliteitverhouding: • Hoogste grondprijs bij vast omschreven kwaliteit óf • Hoogste kwaliteit bij vaste (bandbreedte in de) grondprijs7 en 8 Kwaliteitseisen worden getoetst aan een programma van eisen dat een gemeente standaard hanteert of dat ad hoc voor het project is opgesteld

6

het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten (en ook het Kompas bij Ontwikkelingscompetities) bevatten spelregels voor een ordelijk verloop van wedstrijden. Zo zijn er heldere voorbeeldmodellen voor ontwerpwedstrijden die kunnen worden ingevuld zodat een volledig wedstrijdprogramma kan worden opgesteld 7 gemeenten zijn soms huiverig voor deze methode, omdat ze de prijsvraag niet kunnen gebruiken om voeling te krijgen met de grondprijsontwikkeling in de markt en/of om een maximale grondprijsopbrengst te realiseren. Een ander belangrijk nadeel van deze benadering is dat in verband met de relatief lange doorlooptijd de grondprijs al in een vroeg stadium van de planontwikkeling vast komt te liggen. Hierdoor kunnen in sterk in ontwikkeling zijnde markten grote verschillen ontstaan tussen de koopprijs waarop de grondprijsberekening gebaseerd is en de daadwerkelijke gerealiseerde verkoopprijs van de woningen 8 aandachtspunt is de relatie met de Staatssteunregeling (EG Verdrag, artikel 87 en 88): de grondprijsindicatie moet marktconform zijn vastgesteld, bijvoorbeeld door een onafhankelijk taxateur Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

5

Prijsvraag Toepassing

Definitie

Randvoorwaarden10

• • •

Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte Bij locatieontwikkeling met publiekprivate samenwerking met marktpartijen zonder grondpositie De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren Een overheid schept randvoorwaarden voor bouwplannen en laat (eventueel) uitvoering over aan de hoogst biedende in combinatie met het beste ontwerp9. In tegenstelling tot de meervoudige opdracht (paragraaf 4) zijn ontwerp en uitvoering verbonden met elkaar en betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten • Overheid stelt in beperkte mate randvoorwaarden vast. Het gaat om ruimtelijke financiële en juridische randvoorwaarden en verplichte elementen uit het programma van eisen • Overheid legt procedure voor prijsvraag vast: onder andere tijdschema, tussentijdse informatie, jury en beoordelingscriteria • Opdrachtgever heeft intentie de vervolgopdracht te verstrekken aan het winnende ontwerp, maar is niet verplicht de opdracht aan deze partij te verstrekken • Ontwerper van het winnende ontwerp is verplicht het ontwerp onder de gestelde randvoorwaarden uit te voeren • Belangrijk is gunningsprocedure doorzichtig te laten voorlopen met heldere beoordelingscriteria en kwaliteitschecklists, waarbij van tevoren de criteria, die gehanteerd worden en hoe deze ten opzichte van elkaar wegen duidelijk zijn • De ontwerpen blijven intellectueel eigendom van de deelnemers; het ontwerp uit de prijsvraag kan niet ontkoppeld worden van de uitvoering van het project11

9

in dit rapport wijkt de definitie van prijsvragen af van die van prijsvragen zoals deze in de Europese Aanbestedingsregelgeving gehanteerd wordt: volgens deze regelgeving kan een prijsvraag ook betrekking hebben op een ontwerpwedstrijd, los van de uitvoeringsopgave. In dit rapport hanteren we voor zo’n ontwerpwedstrijd de term meervoudige opdracht (zie tabel 4). Zie voor meer informatie over aanbestedingsregelgeving bij prijsvragen het bronnenboek 10 zie ook het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten 11 bij ontkoppeling van ontwerp en uitvoering spreken we in dit rapport over meervoudige opdrachten Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

6

Voordelen

• • • • • • •

Nadelen

• • • • • • • • • • •

Opdrachtgever heeft controle over het eindproduct (ex ante inspraak) Stimuleert creativiteit van marktpartijen omdat de ontwikkelingsopdracht, in vergelijking met tenders, minder vastomlijnd is weergegeven Meerdere aanbieders van hetzelfde product leveren gegeven bepaalde randvoorwaarden meer kostenefficiency bij de uitvoering op Ontwikkelaars worden geprikkeld goed te presteren, door inschrijving in concurrentie Overheid heeft keuzevrijheid in het selecteren van een marktpartij Leereffect voor overheden: er vindt kennisuitwisseling plaats tussen markt en overheid over consumentenvoorkeuren en ruimtelijke kwaliteit Overheid kan onderhandelen met winnaar(s), waarbij de uitslag van de prijsvraag als startpunt van marktselectie in concurrentie kan gelden Procedure verloopt alleen succesvol bij voldoende geïnteresseerde kandidaten Selectiecriteria zijn, in vergelijking tot tender, minder eenduidig, omdat de inschrijvingen op de prijsvraag meer van elkaar verschillen Marktpartijen moeten op voorhand (hoge) kosten maken om mee te doen aan prijsvraag, met onzekere afloop De procedure kost over het algemeen meer tijd en geld dan gunning uit de hand (zowel voor gemeente als marktpartijen) Gemeenten hebben nog relatief weinig ervaring met prijsvragen (maar wel meer ervaring dan met tenders) Toewijzing minder transparant voor alle betrokkenen, hierdoor is financieel instaprisico voor private partijen groot Relatief groot risico voor marktpartijen leidt tot verminderde innovatiekracht In plaats van uiteindelijke woonconsumenten pogen deelnemers vooral de ‘jury te plezieren’ of soms de raad of raadscommissie die in samenspraak met ambtenaren besluit In vergelijking met tenders verlopen prijsvragen minder transparant door onderhandelingsprocedures Onderhandelingsprocedures gekoppeld aan gunning zorgen voor extra lange tijdsduur van marktselectieprocedures (ook langer dan bij tenders) Bij toenemend gebruik van prijsvragen in de projectontwikkeling gaan investeringen voor inschrijving een groter deel uit maken van de totale apparaat- en ontwikkelingskosten van projectontwikkelaars. Hierdoor verdwijnt een deel van de kostenvoordelen van concurrentie12

12

afhankelijk van schaalniveau van de opdracht. Er is weinig zicht op de verhouding tussen stijgende kosten om opdrachten te verwerven en de dalende kosten voor projectuitvoering als gevolg van concurrentie. We raden nader onderzoek op dit onderwerp aan Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

7

Prijsvraag Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie

Economisch haalbaar?

Juridisch haalbaar?


In principe bij zowel uitleglocaties als herstructurerings- en inbreidingslocaties toe te passen In principe bij alle vastgoedsegmenten toe te passen • Concurrentiebevorderend op de grondmarkt omdat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie • Concurrentiebevorderend in de ontwikkelingsmarkt in geval van gemeentelijk grondeigendom omdat meerdere partijen kunnen inschrijven op de ontwikkelingsopgave • Concurrentiebevorderend op de vastgoedmarkt omdat meerdere aanbieders in een plangebied vastgoed aanbieden aan consumenten met een huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt Ja, toepassing van prijsvragen levert gemeenten naar verwachting kostenvoordelen op, doordat marktpartijen met elkaar concurreren om de opgave Aandachtspunten zijn: • Kosten van marktpartijen voor inschrijvingen dienen verwerkt te worden in de prijsopgaaf door marktpartijen. Bij toenemend gebruik van prijsvragen zullen deze kosten per uit te voeren project naar verwachting toenemen. Onduidelijk is hoe de kostenvoordelen van concurrentie in de uitvoering zich verhouden tot de hogere voorbereidingskosten bij inschrijving • Prijs- en loonontwikkelingen in de loop van de procedure kunnen bij sterk ontwikkelende markten fors zijn. Dit betekent een risico voor marktpartijen (in neergaande markten) en voor gemeenten (in opgaande markten) Ja, sluit aan bij bestaande praktijk Zowel de Europese richtlijn voor diensten als het Kompas voor Ontwerpwedstrijden en Ontwikkelingscompetities schrijven al prijsvraagprocedures voor Aandachtspunt is: • Onderhandelingen met marktpartijen na de prijsvraagprocedure kunnen oneerlijk zijn voor afgewezen ontwikkelaars als de onderhandelingsvoorwaarden vooraf niet goed zijn omschreven • Juridische waarborging van het intellectueel eigendom van de inschrijvers Ja, sluit aan bij bestaande praktijk Aandachtspunten zijn: • Lange selectieprocedures

3. Tender Een tender is een procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling. De overheid nodigt hierbij meerdere kandidaten uit, op grond van gegeven randvoorwaarden, waarvoor geselecteerde kandidaten een bouwontwerp indienen. De kandidaat met de beste prijs-kwaliteitverhouding in Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

8

het ontwerp krijgt de uitvoering van het project toegewezen. Vergelijk een tender met de meervoudige opdracht die we in paragraaf 4 behandelen: bij een tender zijn ontwerp en uitvoering aan elkaar gekoppeld, bij een meervoudige opdracht niet – daarin lijkt de tender op een prijsvraag. Er is geen onderhandelingsfase tussen overheid en marktpartij. Het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten onderscheidt niet tussen prijsvraag en tender, hoewel de laatste als begrip gangbaar is bij gemeenten. Rekening houdend met zowel de gemeentepraktijk, het brede scala van mogelijke ontwerpwedstrijden en hanteerbaarheid van begrippen hebben we prijsvragen en tender onderscheiden van elkaar op basis van de onderhandelingsmogelijkheid achteraf. De marktpartij is gebonden aan de aanbieding. De tender is vergelijkbaar met de meervoudige opdracht, met dit verschil dat bij een tender de inschrijver zelf de ontwerpkosten betaalt en dat bij een meervoudige opdracht de opdrachtgever in een honorarium voorziet. In tabel 3 zetten we de kenmerken van een tender op een rij. Tabel 3: voordelen, nadelen en toepassing van tenders Tender Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Toepassing

Ontwerp en uitvoering Nee, in beginsel niet toegestaan Prijs-kwaliteitverhouding: • Hoogste grondprijs prijs bij vast omschreven kwaliteitsniveau óf • Hoogste kwaliteit bij vaste (bandbreedte in de) grondprijs13 Kwaliteitseisen worden getoetst aan een programma van eisen dat een gemeente standaard hanteert of dat ad hoc voor het project is opgesteld • Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte door gemeenten • Bij locatieontwikkeling met publiekprivate samenwerking met marktpartijen zonder grondpositie • De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren14

13

aandachtspunt is de relatie met de Staatssteunregeling (EG Verdrag, artikel 87 en 88): de grondprijsindicatie moet marktconform zijn vastgesteld, bijvoorbeeld door een onafhankelijk taxateur 14 dit gebruik van marktselectieprocedures komt in de praktijk nog nauwelijks voor; er is eigenlijk alleen ervaring mee opgedaan bij de realisatie van de Vinex-locatie Ypenburg. Zie voor meer informatie over dit voorbeeld het bronnenboek Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

9

Tender Definitie

Randvoorwaarden

Procedure van marktselectie waarbij een overheid meerdere kandidaten uitnodigt, op grond van gegeven randvoorwaarden, waarvoor de geselecteerde kandidaten een bouwontwerp indienen. De kandidaat met het beste ontwerp krijgt het project toegewezen15. In tegenstelling tot de meervoudige opdracht (paragraaf 4) zijn ontwerp en uitvoering verbonden met elkaar en betaalt de inschrijver zelf de ontwerpkosten • Aan de hand van een goedgekeurd masterplan moeten marktpartijen bij inschrijving een product leveren op grond waarvan de overheid oordeelt over de kwaliteit van de bouwopgave, bijvoorbeeld ontwerp, begroting en stichtingskosten • Tenderdocument bij start van de procedure met alle bouwkundige en financiële randvoorwaarden • Juridisch protocol: de inschrijvingsdaad is een juridisch aanbod, dus overheid doet géén aanbod. Met de winnaar van de tender ontstaat direct een complete rechtsverhouding • Er is geen onderhandelingsfase tussen overheid en marktpartij: geen bijstelling of wijziging van gedane inschrijvingen; het is een alles-of-niets-situatie • Omkering van de aanbodpositie van de overheid: de marktpartij is gebonden aan de aanbieding; dit geeft de gemeente het initiatief bij contractvorming • Belangrijk is gunningprocedure doorzichtig te laten voorlopen met heldere beoordelingscriteria en kwaliteitschecklists, waarbij van tevoren de criteria, die gehanteerd worden en hoe deze ten opzichte van elkaar wegen duidelijk zijn • De ontwerpen blijven intellectueel eigendom van de deelnemers; het ontwerp uit de prijsvraag kan niet ontkoppeld worden van de uitvoering van het project16

15 het fenomeen tender komt uit het effectenwezen. Wanneer een bedrijf nieuwe aandelen uitgeeft, verzoekt het potentiële afnemers zich daarvoor in te schrijven. Voor de vaststelling van de openingskoers van het aandeel bedingt het bedrijf dat elke inschrijver – gegeven een bepaalde minimumprijs – moet aangegeven tegen welke koers hij het uit te geven aandeel wil afnemen. Van alle inschrijvingen neemt het bedrijf de gemiddelde koers als uiteindelijke verkoopprijs van het aandeel. Iedere inschrijver die daaronder zit, valt af en degene die zich boven het gemiddelde heeft ingeschreven moet het aandeel afnemen. Het voordeel van een emissie op deze manier, is dat elke inschrijver weet dat hij niet tegen een relatief lage koers moet inschrijven vanwege het gevaar dat hij daardoor buiten de boot valt. Het bedrijf dat de emissie verzorgt weet zich op deze wijze altijd verzekerd van een goede gemiddelde openingskoers. Het spreekt voor zich dat deze opzet slechts kan slagen wanneer er ten aanzien van het uit te geven aandeel veel vraag bestaat. Dit nadeel geldt ook bij tenderprocedures in ontwikkelingsopgaven die overheden uitschrijven 16 bij ontkoppeling van ontwerp en uitvoering spreken we in dit rapport over meervoudige opdrachten


10

Voordelen

Nadelen

Locatietype

Marktsegment

• •

Overheid maakt keuze uit meerdere ontwerpen Meerdere aanbieders van hetzelfde product leveren, gegeven bepaalde randvoorwaarden, meer kostenefficiency bij de uitvoering op • Ontwikkelingsopgaven worden getoetst op marktconformiteit, hiermee worden ontwikkelaars geprikkeld om goed te presteren • Gemeente heeft mogelijkheid tender af te blazen, als biedingen benedenmaats zijn • Procedure verloopt alleen succesvol bij voldoende geïnteresseerde kandidaten • Take-it-or-leave-it: gemeenten kunnen niet onderhandelen over aanpassing van het ontwerp • Geen garantie dat marktpartijen het achterste van de tong laten zien • Marktpartijen moeten op voorhand (hoge) kosten maken om mee te doen aan de tenderprocedure, met onzekere afloop • De procedure kost over het algemeen meer tijd en geld dan gunning uit de hand • Tenderprocedures zijn nog relatief nieuw: gemeenten en ontwikkelaars hebben er weinig kennis en ervaring mee • Procedures verlopen in de praktijk soms onvoldoende transparant: met name wat betreft de weging van selectiecriteria17 • Bij toenemend gebruik van tenders in de projectontwikkeling gaan investeringen voor inschrijving een groter deel uit maken van de totale apparaat- en ontwikkelingskosten van projectontwikkelaars. Hierdoor verdwijnt een deel van de kostenvoordelen van concurrentie18 In principe zijn tenders op alle locatietypen te gebruiken; zowel in uitleggebieden als op herstructureringslocaties en inbreidingslocaties. In de huidige ontwikkelingspraktijk passen gemeenten tenders slechts beperkt toe. Vaak gaat het om uitbreidingslocaties en in een enkel geval om een ingewikkelde binnenstedelijke opgave In principe bij alle vastgoedsegmenten mogelijk: woningbouw en commercieel vastgoed. Gemeenten passen tenders in de praktijk vooral toe op woningbouwlocaties en in een enkel geval bij kantoorontwikkeling

17

hierdoor ontstaat (bij marktpartijen) vaak de indruk dat gemeenten vooral op prijs selecteren afhankelijk van schaalniveau van de opdracht. Er is weinig zicht op de verhouding tussen stijgende kosten om opdrachten te verwerven en de dalende kosten voor projectuitvoering als gevolg van concurrentie. We raden nader onderzoek op dit onderwerp aan 18


11

Tender Consequenties voor concurrentie

• •

• • Economisch haalbaar?

Juridisch haalbaar?


19

Concurrentiebevorderend op de grondmarkt omdat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie Omdat elke kandidaat zich bewust is van concurrentie, zonder mogelijkheid van onderhandelingen achteraf, zal deze, om zich niet uit de markt te prijzen, bij inschrijving niet het onderste uit de kan halen. Dit werkt concurrentiebevorderend Concurrentiebevorderend in de ontwikkelingsmarkt in geval van gemeentelijk grondeigendom omdat meerdere partijen kunnen inschrijven op de ontwikkelingsopgave Concurrentiebevorderend op de vastgoedmarkt omdat meerdere aanbieders in een plangebied vastgoed aanbieden aan consumenten met een huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt

Ja Aandachtspunten zijn: • Economische voordelen voor gemeenten zitten met name in de uitvoering: verwachting is dat marktselectie in concurrentie leidt tot financiële prikkeling van marktpartijen, die hierdoor een betere prijsprestatie leveren • Kosten voor inschrijvingen (ook op projecten die de marktpartij niet uitvoert) zullen verwerkt worden in de uitvoeringskosten, dit vermindert een deel van de kostenvoordelen in de uitvoeringsfase19, zeker als deze procedures in de toekomst meer gebruikt gaan worden • Hogere apparaatskosten voor marktpartijen, omdat gemeenten partijen in concurrentie selecteren, hierdoor is de slagingskans om een opdracht binnen te halen kleiner Ja, omdat het begrip tender niet in het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten of het Kompas bij Ontwikkelingscompetities voorkomt bestaan geen standaardprocedures en –voorschriften voor de procedure. Dit betekent dat gemeenten zelf een juridisch protocol moeten opstellen voor de tender. Aandachtspunten zijn: • Een helder juridisch protocol, waarin onderhandelingen uitgesloten worden • Juridische waarborging van het intellectueel eigendom van de inschrijvers • Sommige gemeenten dienen selectie- en gunningprocedures in de praktijk transparanter maken Ja, sluit aan bij bestaande praktijk Aandachtspunt is: • Lange selectieprocedures

zie vorige voetnoot


12

4. Meervoudige opdracht Het Kompas benoemt de meervoudige opdracht als een ontwerpwedstrijd en onderscheidt het van de verschillende ontwikkelingscompetities20. Bij een meervoudige opdracht gaat de uitschrijver een rechtsverhouding aan met een aantal ontwerpers dat een zelfde opdracht en een gelijk honorarium daarvoor ontvangt. Deze methode leunt aan tegen de prijsvraag met dit verschil dat bij een prijsvraag de inschrijver zelf de ontwerpkosten betaald en dat bij een meervoudige opdracht de opdrachtgever dus voorziet in een honorarium. Het doel is een realiseerbaar ontwerp. Bij de ontwikkeling van een locatie kunnen we meervoudige opdrachten onderscheiden in meervoudige adviesopdrachten en meervoudige ontwikkel/ontwerpopdrachten. Deze worden in het Kompas ontwikkelingscompetities genoemd. In tegenstelling tot het Kompas koppelen we beide competities aan de meervoudige opdracht zoals we die hier definiëren. Dit houdt in dat bij beide competities ontwerp en uitvoering zijn losgekoppeld. 1. Van een meervoudige adviesopdracht is sprake wanneer in een vroeg stadium van het planproces, voorafgaand aan de haalbaarheidsfase, een opdracht wordt verstrekt aan meerdere projectontwikkelaars (in samenwerking met een ontwerper) om een ontwikkelingsvisie op te stellen. Deze fase is conceptueel (zonder ontwerpvoorstellen of financiële biedingen), en daarom niet bindend voor uitvoering. (Na afloop van deze adviesopdracht wordt de haalbaarheidsfase doorlopen en worden afspraken gemaakt over het vervolg). 2. Meervoudige ontwikkel/ontwerpopdrachten: op basis van een uitgewerkt en politiek vastgesteld programma van eisen en een daarop gebaseerd financieel kader met een vaste grondprijs, wordt aan meerdere projectontwikkelaars een zelfbindend voorstel gevraagd voor de realisatie van een project op basis van een (in samenwerking met een ontwerper) opgesteld ontwerp. De competitie is gericht op maximale ontwerpkwaliteit binnen de financiële uitgangspunten. Bij deze competitie is er sprake van concurrentie op basis van plankwaliteit. Er kan ook sprake zijn van een bandbreedte voor de grondprijs,

20

naast het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten bestaat ook het Kompas bij Ontwikkelingscompetities. Een ontwikkelingscompetitie is volgens dit Kompas een methode om de juiste ontwikkelaar te vinden. Gezien de doelstelling van ons onderzoek en de gemeentepraktijk hebben we geen onderscheid gemaakt tussen prijsvragen en ontwikkelingscompetities: we hebben onder de meervoudige opdracht twee ontwikkelingscompetities geschaard: de meervoudige adviesopdracht en de meervoudige ontwikkel/ontwerpopdracht. Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

13

waardoor ruimte ontstaat voor een bieding op de grond, maar die speelt bij de eindafweging een ondergeschikte rol. Tabel 4: voordelen, nadelen en toepassing van meervoudige opdrachten Meervoudige opdracht Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Toepassing

Definitie

Randvoorwaarden23

In beginsel ontwerp21 Ja, wel toegestaan Kwaliteit. Afhankelijk van het type opdracht vindt gunning plaats op basis van een vooraf opgesteld programma van eisen. Bij een meervoudige adviesopdracht verwacht een gemeente meer creativiteit van ontwikkelaars (in samenwerking met ontwerpers) en is geen programma van eisen geldig • Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte • Bij locatieontwikkeling met publiekprivate samenwerking met marktpartijen zonder grondpositie • De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil • Bij locatieontwikkeling in geval van faciliterend grondbeleid Procedure waarbij de overheid door het verstrekken van een opdracht een rechtsverhouding aangaat met een aantal ontwerpers dat dezelfde opdracht ontvangt tegen een gelijk honorarium. Het doel is een realiseerbaar ontwerp. De overheid is niet gebonden aan de marktpartij met het beste ontwerp22 • Overheid stelt in beperkte mate bouwkundige randvoorwaarden vast • Overheid legt procedure voor opdracht vast, onder andere tijdschema, tussentijdse informatie, jury en beoordelingscriteria • Belangrijk is gunningsprocedure doorzichtig te laten voorlopen met heldere beoordelingscriteria en kwaliteitschecklists, waarbij van tevoren de criteria, die gehanteerd worden en hoe deze ten opzichte van elkaar wegen duidelijk zijn • Overheid betaalt de inschrijvers voor de opdracht • Overheid neemt de ontwerpen als intellectueel eigendom over van de inschrijvers. In de eerste plaats leidt dit tot hoger honorarium voor de inschrijvers; in de tweede plaats is zo geen sprake van ‘brainpicking’: de uitvoerende marktpartijen maken gebruik van ontwerpen, waarvoor ontwerpende marktpartijen al betaald zijn24

21

in beginsel staat een meervoudige opdracht los van de uitvoering, maar een ontwerp biedt vanzelfsprekend een voor de hand liggend criterium om een (bepaald aantal) marktpartij(en) voor de uitvoering te selecteren 22 dit is een belangrijk verschil tussen (ontwerp)prijsvragen en meervoudige opdrachten. De laatste leunt weliswaar aan tegen een (ontwerp)prijsvraag, maar bij een meervoudige opdracht is sprake van een door de opdrachtgever betaalde opdracht 23 de wijze waarop een meervoudige opdracht precies kan worden uitgeschreven is uiteengezet in het Kompas bij Ontwikkelingscompetities Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

14

Voordelen

Nadelen

Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie

• • •

Meervoudige opdrachten kunnen ook uitgeschreven worden bij faciliterend grondbeleid Opdrachtgever heeft controle over het eindproduct (ex ante inspraak) In tegenstelling tot prijsvragen en tenders is de overheid voor uitvoering niet gebonden aan de marktpartij met het beste ontwerp • Stimuleert creativiteit van marktpartijen • Ontwerp- en rekenkosten worden expliciet gemaakt • Overheid heeft keuzevrijheid in het selecteren van een marktpartij voor ontwerp • Leereffect voor overheden: er vindt kennisuitwisseling plaats tussen markt en overheid over consumentenvoorkeuren en ruimtelijke kwaliteit • Financieel instaprisico voor marktpartijen niet groot omdat deze betaald worden voor de ontwerpopgave • Overheid kan onderhandelen met winnaar(s), waarbij de uitslag van de meervoudige opdracht als startpunt van marktselectie kan gelden • Meervoudige opdrachten (zoals in dit onderzoek gedefinieerd) passen binnen de Europese Richtlijn voor Diensten • In plaats van uiteindelijke woonconsumenten pogen deelnemers vooral de ‘jury te plezieren’ of soms de raad of raadscommissie die in samenspraak met ambtenaren besluit • Gemeente heeft op voorhand hoge kosten voor ontwerp25 • In Nederland is nog nauwelijks ervaring opgedaan met meervoudige opdrachten • Het is niet duidelijk of marktpartijen bij onzekerheid over de planuitvoering het achterste van de tong laten zien bij het planontwerp, omdat de gemeente vrij is bij de keuze van de uitvoering van het project In principe bij zowel uitleglocaties als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties toe te passen In principe bij alle vastgoedsegmenten toe te passen, meervoudige opdrachten lenen zich echter bij uitstek voor complexe opgaven, denk aan moeilijke locaties of multifunctionele projecten • Concurrentiebevorderend op de grondmarkt en de ontwikkelingsmarkt omdat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie, óók bij de uitvoering van hetzelfde ontwerp

24

bij prijsvraag en tender zijn ontwerp en uitvoering gekoppeld en blijft het ontwerp intellectueel eigendom van de ontwerpende marktpartij mogelijk worden deze kosten op termijn terugverdiend in prijsvoordelen die voortkomen uit het selecteren van marktpartijen voor de uitvoering, we adviseren dit nader te onderzoeken 25


15

Meervoudige opdracht Economisch haalbaar?

Juridische haalbaar?


Ja, economische haalbaarheid van inschrijvingen verbetert voor marktpartijen, niet voor de gemeente Aandachtspunt is: • Meervoudige opdrachten naar verwachting voor gemeente niet bij alle projecten haalbaar: gemeente heeft hoge voorbereidingskosten die bij kleinschalige projecten waarschijnlijk zwaar op de grondexploitatie rusten Ja, sluit aan bij bestaande praktijk. Zowel de Europese richtlijn voor diensten als het Kompas bij Prijsvragen & Meervoudige Opdrachten schrijven meervoudige opdrachten voor Aandachtspunt is: • Duidelijke juridische procedures (aansluiten bij de procedures van het Kompas) Ja Aandachtspunt is: • Lange selectieprocedures, door splitsing selectieprocedures voor ontwerp en uitvoering

5. Veiling Een veiling is een procedure om marktpartijen te selecteren voor overheidsopdrachten of locatieontwikkeling, waarbij deelnemers in een van tevoren bekendgemaakte procedure biedingen doen op de opdracht. De winnaar is degene met het hoogste bod.26 Bij een veiling heeft de overheid een masterplan en een programma van eisen opgesteld. Bij een veiling gaat het in principe alleen om de uitvoering van de locatieontwikkeling. Hierin verschilt een veiling van een prijsvraag en een tender die ook betrekking hebben op de ontwerpfase van de locatieontwikkeling. Op basis van het ontwerp vragen gemeenten meerdere projectontwikkelaars een bindend voorstel te doen voor de realisering van een bepaald project. Het gaat alleen om een financiële aanbieding, geen ontwerpvoorstellen. Bij deze competitie is dus alleen sprake van concurrentie op basis van de prijs. Na afloop van de competitie wordt een ontwikkelingsovereenkomst gesloten voor de realisatie van het project op basis van de inzending. In tegenstelling tot de hiervoor behandelde instrumenten voor marktselectie in concurrentie is veiling in principe alleen van toepassing op de uitvoering. In een eerdere fase van het ontwikkelingsproces is al een ontwerp tot stand gekomen; deze kan tot stand zijn gebracht door een meervoudige opdracht (paragraaf 4).


16

Een veiling kan bestaan uit meerdere biedingrondes. We onderscheiden veilen onder strikte voorwaarden en veilen onder ruime kaders. 1. Veilen onder strikte voorwaarden: veiling waarbij de selecterende partij gedetailleerde voorwaarden verbindt aan ruimtelijke kwaliteit op projectniveau en vastlegt tegen welke bouwkosten de opgave gerealiseerd moet worden. Het Kompas bij Ontwikkelingscompetities benoemt naast de meervoudige adviesopdracht en de meervoudige ontwikkel/ontwerpopdracht (zie paragraaf 4) ook de meervoudige offerte-aanvraag. Deze komt overeen met de veiling onder strikte voorwaarden, omdat hierbij ook sprake is van concurrentie om de prijs op basis van een gedetailleerd programma van eisen. 2. Veilen onder ruime kaders: veiling waarbij de selecterende partij een aantal functionele eisen bepaalt om de ruimtelijke kwaliteit te garanderen. De hoogste bieder koopt onder die condities grond en bouwrechten. Dit instrument is niet in enige vorm opgenomen in het Kompas bij Ontwikkelingscompetities, maar is voor ons onderzoek wel interessant. Tabel 5: voordelen, nadelen en toepassing van veiling onder strikte voorwaarden Veiling onder strikte bepalingen Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria Toepassing

Definitie

26

Uitvoering Nee, in beginsel niet toegestaan Hoogste bieding • Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte • De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond • Via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren Een overheid verbindt gedetailleerde voorwaarden aan ruimtelijke kwaliteit op bouwprojectniveau en legt vast tegen welke prijs gebouwd dient te worden. De hoogste bieder koopt onder die condities bouwrechten en/of grond

bron: CPB, De grondmarkt, Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, Den Haag, 1999


17

Veiling onder strikte bepalingen Randvoorwaarden

Voordelen

Nadelen

• • • • • • • • • • • • • •

Locatietype Marktsegment

Consequenties voor concurrentie

• In In • • • • • •

27

Overheid stelt eenduidige en gedetailleerde bouwkundige randvoorwaarden vast Overheid legt stichtingskosten vast Overheid legt procedure van veiling vast Overheid maakt keuze uit vergelijkbare ontwerpen Een veiling geeft alle partijen gelijke kansen Procedure is transparant Door een veiling worden marktpotenties beter benut: de meest efficiënte bouwers verwerven de grond, waarmee deze indirect beter aan consumentenvoorkeuren voldoen De opbrengst voor de overheid wordt (in principe) gemaximaliseerd27 Veiling heeft alleen betrekking op prijs, niet op kwaliteit Maximalisatie van de grondopbrengsten gaat mogelijk ten koste van de kwaliteit Procedure verloopt alleen succesvol bij voldoende geïnteresseerde kandidaten Geen garantie dat marktpartijen het achterste van de tong laten zien Instrument niet gebruikelijk bij vastgoedontwikkeling: marktpartijen zijn wantrouwig over werking ervan Veiling werkt lastig bij ingewikkelde projecten, waarbij de ontwikkelingsopgave niet eenduidig volledig is vast te leggen Door stringente randvoorwaarden minder mogelijkheden voor innovatie principe bij zowel uitleglocaties als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties toe te passen principe bij alle vastgoedsegmenten toe te passen, maar veilingen werken het beste bij: Duidelijk omschreven ontwikkelingsopgaven Gespecialiseerde vastgoedsegmenten Als de ruimtelijke kwaliteit eenduidig in de randvoorwaarden is vast te leggen Concurrentiebevorderend op de grondmarkt omdat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie Concurrentiebevorderend op de ontwikkelingsmarkt in geval van gemeentelijk grondeigendom omdat meerdere partijen kunnen inschrijven op de ontwikkelingsopgave Concurrentiebevorderend op de vastgoedmarkt omdat meerdere aanbieders in een plangebied vastgoed aanbieden aan consumenten met een huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt

althans als de voorwaarden waaronder de veiling plaatsvindt kloppen: geen prijsafspraken en voldoende geïnteresseerde partijen


18


Juridisch haalbaar?


Ja Aandachtspunt is: • De opbrengsten zullen binnen de strikte randvoorwaarden maximaal zijn, mits voldoende geïnteresseerde partijen meedoen Ja Aandachtspunt is: • Voor veilingprocedures bestaan juridische protocollen, deze zijn echter niet expliciet bedoeld voor de veiling van grond Ja, maar alleen bij duidelijke gestandaardiseerde planningsopgaven. Anders mogelijk afkalving van de ruimtelijke kwaliteit Aandachtspunt is: • Veilen van grond voor een ontwikkeling binnen strikte voorwaarden is in de praktijk vrijwel onbekend

Tabel 6: voordelen, nadelen en toepassing van veilen onder ruime kaders Veiling onder ruime kaders Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria Toepassing

In beginsel uitvoering en in beperkte mate ontwerp Nee, in beginsel niet toegestaan In eerste instantie hoogste bieding, in tweede instantie prijs-kwaliteitverhouding op basis van een vooraf opgesteld al dan niet op ad hoc basis programma van eisen • Bij locatieontwikkeling met gronduitgifte • De procedure kan volgen op procedures van bijvoorbeeld aankoop van grond via de Wvg, onteigening of ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en kavelruil • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren


19

Veiling onder ruime kaders Definitie Randvoorwaarden

Voordelen

Nadelen


De overheid bepaalt een aantal functionele eisen om de ruimtelijke kwaliteit te garanderen. De hoogste bieder koopt onder die condities grond en bouwrechten. • Overheid stelt eenduidige bouwkundige randvoorwaarden vast • Overheid legt procedure van veiling (veilingreglement28) vast • Overheid treedt terug als actieve speler op de grondmarkt en is vooral regisseur • Overheid maakt keuze over vergelijkbare ontwerpen • Een veiling geeft alle partijen gelijke kansen door voldoende mate van transparantie • Door een veiling worden marktpotenties beter benut: de meest efficiënte bouwers verwerven de grond, waarmee deze indirect beter aan consumentenvoorkeuren voldoen • De opbrengst voor de overheid wordt gemaximaliseerd • Overheid heeft geen of weinig expertise nodig over vastgoedmarkt, locatiekwaliteit en bouwkosten • Procedure verloopt alleen succesvol bij voldoende geïnteresseerde kandidaten • Overheid kan ruimtelijke kwaliteit niet garanderen • Veilingen van woningbouwlocaties kunnen alleen plaatsvinden in gebieden waar meerdere woningbouwcorporaties actief zijn (toegelaten instellingen) • Geen garantie dat marktpartijen achterste van de tong laten zien • Instrument niet gebruikelijk bij vastgoedontwikkeling: marktpartijen zijn wantrouwig over werking ervan • Door stringente randvoorwaarden minder mogelijkheden voor innovatie • Gunnen geschiedt alleen op prijs, terwijl ook de kwaliteit niet is vastgelegd In principe bij zowel uitleglocaties als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties toe te passen In principe bij alle vastgoedsegmenten toe te passen, maar veilingen werken het beste bij duidelijk omschreven ontwikkelingsopgaven. We gaan er van uit dat veilen onder ruime kaders zich vooral leent voor standaardproducten

28

uitkomst van de veiling wordt beïnvloed door het Veilingreglement. Het veilingreglement moet daarnaast voldoen aan Europeesrechtelijke eisen voor veilen. Belangrijke aandachtspunten in de Richtlijn zijn transparantie en non-discriminatie. Denk er hierbij aan dat het Reglement voor alle partijen ondubbelzinnig is opgesteld en dat alle partijen vooraf moeten beschikken over dezelfde informatie over de veiling


20

Consequenties voor concurrentie

• • •


Juridisch haalbaar?


Concurrentiebevorderend op de grondmarkt omdat meerdere partijen geselecteerd kunnen worden voor het realiseren van de bouwopgave op een bepaalde locatie Concurrentiebevorderend op de ontwikkelingsmarkt in geval van gemeentelijk grondeigendom omdat meerdere partijen kunnen inschrijven op de ontwikkelingsopgave Concurrentiebevorderend op de vastgoedmarkt omdat meerdere aanbieders in een plangebied vastgoed aanbieden aan consumenten met een huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt

Ja Aandachtspunt is: • De opbrengsten zullen binnen de strikte randvoorwaarden maximaal zijn, mits voldoende geïnteresseerde partijen meedoen Ja Aandachtspunt is: • Voor veilingprocedures bestaan juridische protocollen, deze zijn echter niet expliciet bedoeld voor de veiling van grond Ja, maar alleen bij duidelijke gestandaardiseerde planningsopgaven. Anders mogelijk afkalving van de ruimtelijke kwaliteit Aandachtspunt is: • Veilen van grond voor een ontwikkeling binnen strikte voorwaarden is in de praktijk vrijwel onbekend

6. Onteigening van het eigendomsrecht De Onteigeningswet maakt het de overheid mogelijk gronden onder dwang te verwerven, indien dit voor de uitvoering van wettelijk omschreven beleid noodzakelijk is. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling29. Indien concurrentie op de grondmarkt, de ontwikkelingsmarkt en de vastgoedmarkt wettelijk tot de doelstellingen van het overheidsbeleid behoort, kan het ontbreken van concurrentie op deze verschillende deelmarkten dienen als onteigeningsgrond30. Het ministerie van Justitie overlegt met de Tweede Kamer over het stroomlijnen van de Onteigeningswet. Op dit moment is nog niet voldoende duidelijk hoe de Onteigeningswet zal wijzigen. 29

bron: Nota Grondbeleid, Op grond van nieuw beleid, ministerie van VROM, januari 2001 in feite hoeft aan de Onteigeningswet slechts vier woorden te worden toegevoegd om ontkoppeling te realiseren: de grondeigenaar die bereid en in staat is om op een concurrerende wijze de gewenste bestemming te realiseren, kan niet worden onteigend. Bron: Priemus (2000), Gemeentelijk grondbeleid, Regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid, Delft, p. 71/72

30


21

Het beroep op zelfrealisatie beperkt de mogelijkheden voor onteigening Onteigening kan met de huidige onteigeningswetgeving niet zomaar: de Kroon hanteert een aantal toetsingscriteria bij een onteigeningsprocedure. Het gaat er bijvoorbeeld om of onteigening in het belang is van de doelstellingen of dat er sprake is van publiek belang. Daarnaast gaat de Kroon na of de onteigening noodzakelijk is. Dit is een belangrijk punt omdat hier het beroep op zelfrealisatie om de hoek komt kijken, als betwisting van de onteigeningsnoodzaak. Een grondeigenaar trekt de noodzaak tot onteigening in twijfel, omdat hij bereid en in staat is het werk waarvoor onteigend wordt zelf uit te voeren. De onteigening als laatste middel hoeft in dit geval niet te worden ingezet en mag daarom niet worden ingezet. Beroep op zelfrealisatie31 is effectief als de eigenaar voldoende kennis, ervaring en kapitaal bezit om het project te realiseren. Daarnaast moeten de gronden voldoende aaneengesloten zijn om integrale uitvoering van een planonderdeel mogelijk te maken. Het is de vraag wanneer iemand wordt geacht in staat te zijn het project te realiseren. De laatste jaren zijn de eisen die aan zelfrealisatie worden gesteld verder uitgekristalliseerd en aangescherpt. Jurisprudentie op dit onderwerp wijst erop dat de Kroon bij de beoordeling van betwistingen van de onteigeningsnoodzaak nagaat of de eigenaar bereid en in staat is het plan daadwerkelijk volgens het bestemmingsplan en de onderliggende kwaliteits- en beleidsplannen uit te voeren. De criteria voor onteigening zijn publiek belang, noodzaak en urgentie. In bouwsteen c is beschreven hoe men door interpretatie van de jurisprudentie bij de Onteigeningswet meer kwaliteit – zonder concurrentiebevorderende maatregelen – kan realiseren. Uit een analyse van verweren bij zelfrealisatie blijkt onteigening in principe mogelijk als de eigenaar zich niet conformeert aan de wijze van planvoering, fasering en verkaveling die de gemeente voor ogen staat. De te stellen vraag is in hoeverre de huidige Onteigeningswet - ook in de jurisprudentie - mogelijkheden biedt voor onteigening van het grondeigendom om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen. Gemeenten gebruiken de Onteigeningswet op dit moment niet om concurrentie op de grondmarkt te bevorderen. Het is de vraag of in het bestemmingsplan opnemen van planrealisatie door een minimaal aantal ontwikkelaars

31

een eigenaar doet beroep op zelfrealisatie als deze, eventueel in samenwerking met een projectontwikkelaar, (een deel van) de geprojecteerde woon- of bedrijfsbebouwing wil realiseren. Meestal gaat het om een projectontwikkelaar die strategische grondposities heeft verworven op toekomstige bouwlocaties, bijvoorbeeld Vinex-locaties. Na vestiging van de gemeentelijke voorkeursrechten op grond van de Wvg zijn hier veelal samenwerkingsconstructies opgezet, meestal tussen agrariërs en ontwikkelaars, die het voorkeursrecht ontgaan. Doel is vaak het verkrijgen van een onderhandelingspositie bij de gemeenten Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

22

behoort tot de relevante planvoorwaarden in het publiek belang. Indien dit het geval is, behoort onteigening ten behoeve van concurrentie in de projectontwikkeling tot de mogelijkheden, ook in de huidige Onteigeningswet32. Zelfrealisatie en Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Inmiddels heeft de Hoge Raad in de bekende novemberbeschikkingen (HR 10 november 2000 - Bleiswijk, HR 10 november 2000 - Alkmaar, HR 17 november 2000 - Maastricht) eisen voor een beroep in geval van het van toepassing zijn van de Wet Voorkeursrecht gemeenten (Wvg) afgestemd op de eisen voor een beroep op zelfrealisatie bij onteigening. In het initiatief-wetsvoorstel tot wijziging van de Wvg is de zinsnede ‘het belang van de gemeente’ uit art. 26 Wvg geschrapt33. Tabel 7: voordelen, nadelen en toepassing van onteigening naar de huidige Onteigeningswet Onteigening naar de huidige Onteigeningswet Ontwikkelingsfase Ontwerp en uitvoering Onderhandelingen • Ja, onteigening is pas mogelijk indien minnelijke verwerving niet slaagt • Over schadeloosstelling34 Gunningscriteria • Niet van toepassing • Na onteigening kunnen gemeenten ontwikkelaars in concurrentie selecteren door bijvoorbeeld tenders, prijsvragen, veilingen Toepassing • Bij privaat grondeigendom • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren Definitie Het onder dwang verwerven van grond om de uitvoering van wettelijk omschreven beleid mogelijk te maken

32 33 34

bron: Overwater, mr. P.S.A., Verweer bij zelfrealisatie, januari 2002 zie ook bouwsteen c, paragraaf 5 de hoogte van de schadeloosstelling wordt uiteindelijk vastgesteld door de burgerlijke rechter


23

Onteigening naar de huidige Onteigeningswet Randvoorwaarden •

Voordelen Nadelen Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie

Economisch haalbaar? Juridisch haalbaar?


Onteigening is alleen mogelijk in geval van: publiek belang noodzaak urgentie • Op grond van het bestemmingsplan35 • Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt • Volledige schadeloosstelling • Biedt indirect mogelijkheden om concurrentie in het proces van projectontwikkeling te bevorderen, óók bij monopolies en oligopolies van ontwikkelende grondeigenaren • Onteigening is een zeer drastische ingreep op het eigendomsrecht In principe bij alle locatietypen: zowel in uitleggebieden als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties In principe bij alle vastgoedsegmenten mogelijk: woningbouw en commercieel vastgoed • Concurrentie op de ontwikkelingsmarkt indirect vergroot omdat gemeenten de grond of ontwikkelingsrechten in concurrentie kunnen uitgeven aan ontwikkelaars36 • Concurrentie op de vastgoedmarkt indirect vergroot omdat gemeenten de grond of ontwikkelingsrechten aan meerdere ontwikkelaars in het plangebied kunnen uitgeven Ja, gemeentelijke kosten voor schadeloosstelling bij onteigening, verdienen zich naar verwachting terug bij gronduitgifte (c.q. kostenverhaal) Op basis van noch het Scala-arrest noch het Mortierepolder-arrest is nu duidelijk of voor een ontwikkelingsopgave op zich kan worden onteigend, omdat onduidelijk blijft of deze aanbestedingsplichtig is Ja, sluit aan bij bestaande onteigeningspraktijk Aandachtspunt is: • Gemeenten dienen rekening te houden met (lange) doorlooptijd van de procedure

35

de overheid overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure als bedoeld in artikel 19 WRO we gaan uit van het causaal verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocatie en kwaliteit in de locatieontwikkeling, dat uitgangspunt voor het onderzoek is 36


24

Zelfrealisatie en aanbesteding Het kabinet onderzoekt nog of onteigening expliciet mogelijk moet worden gemaakt of al is, als voor de overheid een verplichting tot aanbesteding, ook overeenkomstig de Europese aanbestedingsregelgeving, zou bestaan; ook op grond die niet in het bezit van de gemeente is. Onteigening op grond van een Onteigeningswet, waarin expliciet concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties als onteigeningsgrond is opgenomen, is hierna als afzonderlijk instrument in tabel 8 uiteengezet. Er moet in dit verband worden onderscheiden in het (vergeven van) het recht om een project te ontwikkelen en de (opvolgende fase van de) realisatie die aanbestedingsplichtige opdrachten voor werken, leveringen of diensten kunnen omvatten. Het Scala-arrest van het Europese Hof geeft duidelijkheid over deze situatie: binnenlandse regelgeving zoals het beroep op zelfrealisatie, moet wijken voor de Richtlijn Werken als deze regelgeving het naleven van aanbestedingsverplichtingen in de weg staat37. Het Scala-arrest geeft geen uitsluitsel over de vraag of de ontwikkelingsopgave voor woningbouw op zich aanbestedingsplichtig is. In de praktijk sluiten gemeenten in Nederland regelmatig overeenkomsten met projectontwikkelaars die op gronden – die in hun eigendom zijn – openbare werken ontwikkelen. Gemeenten gaan in die gevallen niet tot aanbesteding over, maar tot gunning uit de hand omdat deze grondeigenaren een recht op zelfrealisatie zouden hebben. Het recht op zelfrealisatie van een projectontwikkelaar vrijwaart gemeenten volgens deze uitspraak niet van de verplichting om in elk geval de aanbestedingsplichtige delen van de projectontwikkeling aan te besteden. De MDW-werkgroep (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) constateert in haar rapport over de Onteigeningswet dat in nationaal verband niet in strijd mag worden gehandeld met Europees recht en stelt voor te onderzoeken hoe deze strijdigheid voorkomen kan worden. Met het arrest van het Hof in de hand kan wellicht worden aangetoond dat de noodzaak tot onteigening voor een ontwikkelingsopgave op zich bestaat38. Het is noodzakelijk dat de Kroon hierbij een causaal verband erkent tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties en verhoging van de kwaliteit in de locatieontwikkeling.

37

bron: Moolhuizen, mr M.A., Scala-uitspraak, waarin het Europese Hof ingrijpt op de praktijk van gemeentelijke grondexploitatie de aanbestedingsregelgeving zou leiden tot een verplichte onteigening door gemeenten. Dit zal voor gemeenten veel kosten met zich meebrengen. We raden nader onderzoek aan 38


25

Tabel 8: voordelen, nadelen en toepassing van onteigening bij wijziging van de Onteigeningswet Onteigening bij wijziging van de Onteigeningswet Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Toepassing

Definitie Randvoorwaarden

Ontwerp en uitvoering • Ja, onteigening is pas mogelijk indien minnelijke verwerving niet slaagt • Over schadeloosstelling39 • Niet van toepassing • Na onteigening kunnen gemeenten ontwikkelaars in concurrentie selecteren door bijvoorbeeld prijsvragen, tenders, en veilingen. • Bij privaat grondeigendom • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren Het onder dwang verwerven van grond om de uitvoering van wettelijk omschreven beleid mogelijk te maken • Onteigening is alleen mogelijk in geval van: publiek belang noodzaak urgentie • Onteigening is ook mogelijk als op een ontwikkelingslocatie niet meer dan één of niet een minimum aantal aanbieders is • Op grond van het bestemmingsplan40 • Alleen toegestaan als minnelijke verwerving niet slaagt • Volledige schadeloosstelling

39 bij een ontneming van eigendom moet in het algemeen een verplichting tot schadevergoeding worden aangenomen. Deze verplichting vloeit voort uit de eis dat ‘an interference with peaceful enjoyment of possessions must strike a “fair balance” between the demands of the general interests of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights.’ Die schadevergoeding moet in een redelijke verhouding staan tot de waarde van het onteigende goed, maar dat behoeft niet een volledige schadeloosstelling te zijn. Normaal gesproken zal ontneming van eigendom zonder dat daar redelijke vergoeding tegenover staat, een disproportionele inmenging opleveren. Eigendomsontneming zonder enige compensatie kan in het licht van artikel 1 Eerste Protocol slechts in zeer bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd zijn. Op grond van artikel 1 Eerste Protocol kan echter niet onder alle omstandigheden aanspraak worden gemaakt op volledige compensatie. Een vergoeding van minder dan de marktwaarde kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn 40 de overheid overweegt onteigening mogelijk te maken op basis van de zelfstandige projectprocedure als bedoeld in artikel 19 WRO


26

Voordelen Nadelen Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie

Economisch haalbaar? Juridisch haalbaar?


•

Biedt direct mogelijkheden om concurrentie in het proces van projectontwikkeling te bevorderen, óók bij monopolies en oligopolies van ontwikkelende grondeigenaren • Onteigening is een zeer drastische ingreep op het eigendomsrecht In principe bij alle locatietypen: zowel in uitleggebieden als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties In principe bij alle vastgoedsegmenten mogelijk: woningbouw en commercieel vastgoed • Concurrentie op de ontwikkelingsmarkt direct vergroot omdat gemeenten de grond of ontwikkelingsrechten in concurrentie kunnen uitgeven aan ontwikkelaars41 • Concurrentie op de vastgoedmarkt direct vergroot omdat gemeenten de grond of ontwikkelingsrechten aan meerdere ontwikkelaars in het plangebied kunnen uitgeven Ja, gemeentelijke kosten voor schadeloosstelling bij onteigening, verdienen zich naar verwachting terug bij gronduitgifte (c.q. kostenverhaal) Expliciet opnemen van concurrentiebevordering als onteigeningsgrond is alleen mogelijk als aantoonbaar is dat een causaal verband bestaat tussen deze concurrentiebevordering en kwaliteit in de locatieontwikkeling Aandachtspunt is: • Het niet voldoen aan concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties kan nieuwe onteigeningsgrond zijn, mits: ontwikkelen in concurrentie (onder voorwaarden) op locatieniveau rijksbeleid is publiek belang van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties – lees: kwaliteit in de locatieontwikkeling – zwaarder weegt dan belang van grondeigenaar NB onteigening ten behoeve van voorzieningen en andere publieke werken kan al (dit wordt nog versterkt door de verplichting tot aanbesteding in geval van overheidsopdrachten) Ja, sluit aan bij bestaande onteigeningspraktijk Aandachtspunt is: • Gemeenten dienen rekening te houden met (lange) doorlooptijd van de procedure

41

we gaan uit van het causaal verband tussen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocatie en kwaliteit in de locatieontwikkeling, dat uitgangspunt voor het onderzoek is Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

27

7. Verplichte ontkoppeling van ontwikkelingsrechten Een alternatief voor onteigening is het ontkoppelen van het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht. Het recht om een deel van de bundel eigendomsrechten over te dragen noemen we ontkoppeling. In deze situatie blijft het grondeigendom in handen van de eigenaar, maar zijn de ontwikkelingsrechten niet langer verbonden aan het grondeigendom en kunnen deze overgedragen worden aan derden42. U kunt ontwikkelingsrecht en eigendomsrecht niet zomaar ontkoppelen Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) ziet inperking van het eigendom als een ingreep die slechts onder zwaarwichtige omstandigheden rechtmatig is43. Overheden zijn slechts gemachtigd om het eigendomsrecht te beperken, als dit gebeurt onder strikte voorwaarden en in overeenstemming met het algemeen belang, waarbij er een redelijke verhouding van proportionaliteit bestaat tussen de gebruikte middelen en het nagestreefde doel.44 Uitgangspunt voor inperking van het eigendomsrecht is dat de ingreep in het algemeen belang moet zijn, als afweging van politieke, economische en sociale belangen.45 Een mogelijke grond voor eigendombeperkende maatregelen is de introductie van een openbaar-nutverklaring: deze zou formeel juridisch het eigendomsrecht laten bestaan maar verhindert een deel van de praktische uitoefening van vrij gebruik en vrije beschikking, verbonden met grondeigendom. 42

een voorbeeld van ontkoppeling is de nationalisatie van de ontwikkelingsrechten op de grond (‘nationalization of development rights’) in Het Verenigd Koninkrijk in 1947. Ondanks de bijzonderheid dat de overheid volgens de Britse wetgeving formeel geen grond kan bezitten, was nationalisatie van rechten mogelijk: het ging om rechten op grond, géén grondeigendom. De belangen (ontwikkelingsrechten) in deze bezittingen konden verhandeld worden. De nationalisatie van de ontwikkelingsrechten had gevolgen voor de waarde van de grond: grondeigenaren kregen een vergoeding voor de derving van de ontwikkelingswinst. Met dit doel stelde de overheid een fonds in. Een grondeigenaar die zijn grond na invoering van de wet wilde bebouwen moest daarvoor een ontwikkelingsheffing betalen, ter hoogte van de grondprijsstijging die voortkwam uit bestemmingswijziging. In feite moest de grondeigenaar een specifiek ontwikkelingsrecht van de staat terugkopen. In 1954 is de nationalisatie van de ontwikkelingsrechten ongedaan gemaakt door de nieuwe (Conservatieve) regering. Dit werd mede ingegeven door de sterke vermindering van het aanbod van grond door particulieren.Bron: Kruijt, Prof.dr.B. en drs. B. Needham, Grondprijsvorming en grondprijspolitiek, Theorie en praktijk, Kluwer, Leiden, juli 1980 43 zie onder meer arrest Pressos Compania Naveira v. België, par 38, al 2 44 zie onder meer arrest Pressos Compania Naveira v. Belgium, par 38, al 3. De voorwaarden zijn: • de overheid moet effectief een voldoende substantieel openbaar nut nastreven • de overheid moet een zorgvuldige afweging maken van het nut voor de gemeenschap tegenover het belang van het individu • alle middelen moeten uitgeput zijn om het beoogde doel via alternatieve wegen te bereiken • de overheid moet voorzien in een billijke schadeloosstelling 45 esthetische overwegingen zijn niet genoemd als motieven die eigendomsbeperkingen kunnen rechtvaardigen volgens Protocol 4-2 art. 11 van de ontwerpresolutie 1984 van de Verenigde Naties Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

28

Tabel 9: voordelen, nadelen en toepassing van ontkoppeling van ontwikkelingsrechten Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria

Toepassing

Definitie Randvoorwaarden Voordelen

Nadelen


Ontwerp en uitvoering Ja, over waarde van de ontwikkelingsrechten • Niet van toepassing • Na ontkoppeling kunnen gemeenten ontwikkelaars in concurrentie selecteren door bijvoorbeeld tenders, prijsvragen, veilingen • Bij privaat grondbezit • Om uit meerdere ontwikkelaars één partij te kiezen voor de locatieontwikkeling • Om meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren (Gedwongen) overdracht van de overdracht van de ontwikkelingsrechten aan de overheid, waarbij het grondeigendom in handen van de eigenaar blijft • (Mogelijk) compensatie van de waarde van de ontwikkelingsrechten aan de grondeigenaar46 • Biedt mogelijkheden om concurrentie in het proces van projectontwikkeling te bevorderen, óók bij monopolies en oligopolies van ontwikkelende grondeigenaren • Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten is een minder vergaande inbreuk op het eigendomsrecht dan onteigening van het grondeigendom • Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten bestaat nog niet in Nederland • Het is een inperking van het eigendomsrecht die we in Nederland nog niet in deze vorm kennen • Ontkoppeling tussen eigendomrecht en ontwikkelingsrecht brengt een wijziging in de waarde van de grond met zich mee47 • Mogelijk een vermindering van het aanbod van grond door particulieren48 In principe bij alle locatietypen: zowel in uitleggebieden als herstructureringslocaties en inbreidingslocaties In principe bij alle vastgoedsegmenten mogelijk: woningbouw en commercieel vastgoed

46 dit is het geval in de Verenigde Staten. Het is niet duidelijk of overheden in Europa formeel verplicht zijn tot compensatie van de waarde van de ontwikkelingsrechten. Bron: Houthoff Buruma 47 bij toepassing van ontkoppeling tussen grondeigendom en ontwikkelingsrechten zal de overheid de mogelijk waardedaling deels moeten compenseren; dit brengt waarschijnlijk hoge kosten met zich mee 48 dit bleek het belangrijkste nadeel te zijn van de ontkoppeling van ontwikkelingsrechten in het Verenigd Koninkrijk; zie ook het bronnenboek bij dit rapport


29

Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten Consequenties voor concurrentie


Juridisch haalbaar?

•

Concurrentie op de ontwikkelingsmarkt vergroot omdat gemeenten de ontwikkelingsrechten in concurrentie kunnen uitgeven aan ontwikkelaars • Concurrentie op de vastgoedmarkt vergroot omdat gemeenten de ontwikkelingsrechten aan meerdere ontwikkelaars in het plangebied kunnen uitgeven In principe haalbaar, maar grote effecten op de waardeontwikkeling van de grond waarop ontwikkelingsrechten rusten Aandachtspunten zijn: • Overgangsregeling bij introductie van het instrument • Rekening houden met een schadeloosstellingregeling • Als ontwikkelingsrechten losgekoppeld zijn van grondrechten, ontstaat nieuwe markt in het projectontwikkelingsproces. Economische gevolgen hiervan zijn op voorhand moeilijk te voorzien • Nader onderzoek naar economische effecten is aan te raden • Grondslag voor hoogte van schadeloosstelling (op basis van gebruikswaarde of toekomstige waarde) • Het is onduidelijk welk effect ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten heeft op de waardeontwikkeling van grond in de ontwikkelingsmarkt In principe haalbaar: het bestaan van erfpacht in Nederland veronderstelt dat het eigendomsrecht in Nederland uit een bundel van rechten bestaat. In de Nederlandse wetgeving bestaat echter nog geen verplicht recht van overdracht, lees: onteigening van delen van de bundel van rechten49. Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten is alleen mogelijk indien dit in publiek belang is Aandachtspunten zijn: • Eigendomsrecht is niet allesomvattend, indien publieke belang van ontkoppeling van ontwikkelingsrecht vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties zwaarder weegt dan belang van karakter van het eigendomsrecht van de grondeigenaar, is ontkoppeling in principe mogelijk • Consequenties van ontkoppeling van ontwikkelingsrechten zijn nog niet duidelijk • Nader onderzoek is nodig NB in het verlengde van onteigening is in het kader van nader onderzoek de overweging belangrijk dat na ontkoppeling de ontwikkelingsrechten op basis van marktselectie in concurrentie moeten worden uitgegeven

49

althans niet van ontwikkelingsrechten, wél kent de Nederlandse wetgeving de verplichting ontwikkelingen op het grondeigendom te realiseren in het publiek belang, denk aan de verplichting om de realisatie van kabels en gasleidingen en hoogspanningsmasten toe te staan op grond in eigendom Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

30

Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten Planologisch haalbaar?

Ja Aandachtspunten zijn: • De ontkoppeling van ontwikkelingsrechten werkt alleen concurrentiebevorderend op de ontwikkelingsmarkt, als uitgifte van ontwikkelingsrechten in concurrentie plaatsvindt • Mogelijk langdurige procedures

Verhandelbare rechten Het idee van verhandelbare rechten biedt aanknopingspunten voor ontkoppeling van grondeigendom en ontwikkelingsrechten in Nederland. Een verhandelbaar recht is een recht verleend door de overheid, waarbij een deel van het recht kan worden verhandeld binnen een bepaald gebied. Denk aan een bouwvergunning die samen met de grond wordt verkocht. De omstandigheden, waaronder een recht verhandeld kan worden, verschillen. A. Verhandelen van ontwikkelingsrechten om monopolieposities tegen te gaan Bij verhandelbare ontwikkelingsrechten moeten in het plangebied toetredende ontwikkelaars verhandelbare rechten verwerven van grondeigenaren. Dit kan een belemmering voor toetreding vormen, wanneer sprake is van een hogere waarde van het ontwikkelingsrecht dan de residuele grondwaarde. B. Verhandelbare overschrijdingen Een andere mogelijkheid om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen is een variant op het systeem van verhandelbare reducties, dat veel gebruikt wordt in de milieuwetgeving om belastende emissies te verminderen. Bij verhandelbare reducties krijgen deelnemers een basisnorm vastgesteld. Indien de deelnemers de gestelde norm niet overschrijden, zijn de gerealiseerde reducties verhandelbaar. Een vergelijkbaar systeem is ook denkbaar op de grondmarkt: door introductie van een basisnorm voor een maximaal percentage grondeigendom in een omlijnd plangebied. Bij overschrijding van dit percentage grondeigendom, mag de ontwikkelaar de bouwopgave niet zelf realiseren, en kan deze de ontwikkelingsrechten, passend binnen het bestemmingsplan en gebonden aan vergunningen, verhandelen. Deze manier bevordert de concurrentie tussen ontwikkelaars op de grondmarkt binnen het plangebied; nieuwe ontwikkelaars kunnen ook zonder grond te bezitten toetreden tot het plangebied, om de overschrijdingen te realiseren.


31

Erfpachtrecht Erfpacht is een zakelijk recht dat ligt tussen eigendom en huur. De erfpachter heeft het recht de grond of het water te gebruiken voor bijvoorbeeld een woning, een woonboot of een bedrijfspand. Het recht is verbonden aan een onroerende zaak, in dit geval de grond en niet aan de persoon. Een erfpachtrecht kan door de erfpachter worden overgedragen aan een ander zonder dat daarvoor toestemming van de grondeigenaar nodig is. Hoe erfpachtgrond gebruikt mag worden, wordt vastgelegd in een contract. Er gelden in dat contract algemene bepalingen (bijvoorbeeld over de betaling van een vergoeding voor het gebruik van de grond) en bijzondere bepalingen. Die bijzondere bepalingen hebben betrekking op de wijze waarop de erfpachter de grond mag gebruiken. Opstalrecht Een andere mogelijkheid van ontkoppeling kennen we in de vorm van het opstalrecht: het recht van opstal is het recht om de eigendom van gebouwen of beplantingen te hebben op andermans grond, gedurende een periode van maximaal 50 jaar. De eigendom van de grond wordt gesplitst van de eigendom van de gebouwen of opstallen.

Verplichte ontkoppeling van ontwikkelingsrecht en grondeigendom in relatie tot het EVRM Artikel 1 Eerste Protocol EVRM luidt in de vertaling als volgt: ‘1. Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. 2. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.’ Aan deze bepaling heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) drie regels ontleend. De eerste regel houdt in dat iedere persoon recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom. Daarin ligt besloten dat niet alleen bescherming wordt geboden tegen ontneming, maar ook tegen regulering van het gebruik van eigendom. De tweede regel biedt bescherming tegen ontneming van eigendom door te bepalen dat dit alleen mag geschieden in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De derde regel, die is neergelegd in het tweede lid, bepaalt dat de staat bevoegd is om het gebruik van eigendom te reguleren in het algemeen belang. Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

32

Ontkoppeling van ontwikkelingsrechten en grondeigendom is een vorm van regulering van het eigendom Bij ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht is geen sprake van ontneming van eigendom, maar van regulering van het gebruik van eigendom. In de jurisprudentie van het Europees Hof worden ingrijpende maatregelen, waarbij het eigendomsrecht wordt geraakt maar in handen van de eigenaar blijft, in het licht geplaatst van het begrip regulering. Een inmenging in de eigendom door middel van regulering is alleen toelaatbaar als het algemeen belang dat vergt. Bij regulering van eigendom moet volgens de jurisprudentie van het Hof worden voorkomen dat disproportioneel nadeel ontstaat bij een individuele eigenaar.50 Ook bij regulering kan een schadevergoedingsplicht voortvloeien uit de proportionaliteitseis. Maar die plicht wordt minder snel aangenomen dan bij ontneming van eigendom, omdat aan de overheid ruimte wordt gelaten bij het verrichten van een belangenafweging. De ‘fair balance,’ die artikel 1 Eerste Protocol EVRM verlangt bij ontneming of regulering van het gebruik van eigendom, wordt in de jurisprudentie van het EHRM vermoed afwezig te zijn wanneer een betrokkene ‘has to bear an individual and excessive burden’51. Daarbij heeft de Hoge Raad aansluiting gezocht in het arrest over de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv), waarin deze wet werd getoetst aan artikel 1 Eerste Protocol EVRM52. Uit dit arrest blijkt ook dat de aanwezigheid van een individuele en onevenredig zware last de overheid kan nopen om ‘maatregelen te treffen die het ondervonden nadeel van betrokkenen opheft of zoveel mogelijk beperkt.’53 Zo’n maatregel kan volgens de Hoge Raad bestaan uit een financiële compensatie. Het criterium van een ‘individual and excessive burden’ vertoont gelijkenis met het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten volgens het Nederlandse recht. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof blijkt dat zeer terughoudend wordt getoetst aan de proportionaliteitseis. In de zaak ‘Tre Traktörer’ werd bijvoorbeeld overwogen dat de intrekking van de vergunning een zware last tot gevolg had en dat de autoriteiten minder ingrijpende maatregelen hadden 50

EHRM 23 februari 1995 (Gasus Dosier- und Fördertechnik), A. Vol. 306-B, par. 62: ‘The concern to achieve this balance is reflected in the structure of Article 1(P1-1) as a whole, including the second paragraph: there must therefore be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued.’ Ook: EHRM 7 juli 1989 (Tre Traktörer), A.159, par. 59 51 In geval van ontneming: EHRM 21 februari 1986 (James and others), Series A. 98 , par. 50. In geval van regulering van het gebruik: EHRM 23 februari 1995 (Gasus Dosier- und Fördertechnik), A. Vol. 306-B, par. 67 52 HR 16 november 2001, AB 2002, 25 m.nt. PvB 53 conclusie A-G Mok bij HR 26 november 2001, AB 2002, 25 (sub 7.7.3) Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

33

kunnen nemen, maar dat er toch een ‘fair balance’ was bereikt tussen het algemeen belang (de Zweedse politiek met betrekking tot de consumptie van alcohol) en de economische belangen van de eigenaar. Men moet daarom niet in het algemeen concluderen dat een inmenging in de eigendom pas is toegestaan als alle alternatieve, minder ingrijpende maatregelen zijn uitgeput. Is de maatregel geen formele ontneming van eigendom, dan kan zij nog een de facto ontneming van eigendom zijn. De maatregel kan zo ingrijpende gevolgen hebben dat een formeel nog bestaand eigendomsrecht praktisch geen betekenis meer heeft. Van de facto ontneming van eigendom kan sprake zijn als er geen zinvolle alternatieve vorm van gebruik overblijft of de eigendom van elke waarde wordt beroofd. Dit wordt bevestigd in de zaak Pine Valley Developments, waarin het ging om een besluit dat gevolgen had voor de mogelijkheden om in een bepaald gebied te bouwen. Het EHRM overwoog dat ‘the land was not left without any meaningful alternative use, for it could have been farmed or leased.’ En over de resterende waarde overwoog het: ‘although the value of the site was substantially reduced, it was not rendered worthless, as is evidenced by the fact that it was subsequently sold in the open market.’54 Bij ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht blijft het eigendom in handen van de eigenaar. Dat maakt dat in beginsel de maatregel moet worden gekwalificeerd als een regulering van de eigendom en niet als een ontneming. Daarom geldt in het licht van artikel 1 Eerste Protocol EVRM in beginsel een ruime marge van discretie voor de overheid. In het licht van het arrest van de Hoge Raad inzake de Whv ontstaat evenwel ten minste een schadevergoedingsplicht ten aanzien van burgers die een ‘individual and excessive burden’ hebben te dragen. Verhandelbare rechten als eigendom Het is op dit moment omstreden in hoeverre verhandelbare rechten als ‘possession’ in de zin van artikel 1 Eerste Protocol EVRM moeten worden aangemerkt. Dit is van belang als verhandelbare rechten weer worden ingetrokken. De meest gangbare benadering houdt in dat zij – net als vermogensrechten – wel als een possession moeten worden aangemerkt, maar dat een ontneming ervan nog niet als een ontneming in de zin

54

EHRM 29 oktober 1991 (Pine Valley Developments), Series A. 222


34

van het eerste lid van dit artikel heeft te gelden. Op dit punt is de jurisprudentie van het Europese Hof niet erg consistent. In het arrest over de Whv wordt er van uitgegaan dat een vergunning niet zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming is, maar het met die vergunning uitgeoefende bedrijf. De Hoge Raad overwoog dat dit niet anders is als het gaat om zelfstandig, los van het bedrijf, overdraagbare rechten. Voor deze benadering is tot op zekere hoogte steun te vinden in de jurisprudentie van het EHRM55 en het Hof van Justitie EG 56. Ook bij de ontneming van verhandelbare rechten kan sprake zijn van een zo ingrijpende maatregel dat de facto ontneming van eigendom moet worden aangenomen. De Hoge Raad heeft uiteindelijk in het arrest inzake de Whv deze kwestie niet opgehelderd. Het hof had geoordeeld dat de effecten van de maatregel op de getroffen bedrijven niet zodanig ingrijpend zijn dat die maatregel als een ontneming van eigendom moet worden aangemerkt. Volgens de Hoge Raad was dit in cassatie niet bestreden57.

8. Verplichte (stedelijke) kavelruil Verplichte kavelruil is een instrument dat we in Nederland alleen kennen in het landelijk gebied58. In sommige buitenlanden komt kavelruil ook voor in stedelijk gebied (bijvoorbeeld in Frankrijk, Duitsland en, maar niet onderzocht, Spanje). In Frankrijk hanteren gemeente en marktpartijen zelf een vorm van vrijwillige en in sommige gevallen verplichte (stedelijke) kavelruil, de ‘Association Fonçière Urbaine’. We sluiten hier met een verplichte kavelruil aan op de planningpraktijk in Duitsland, waar gemeenten gebruik maken van de zogenaamde ‘amtliche Baulandumlegung’. Dit is een wettelijk geregeld, formeel en door dwangmiddelen

55 EHRM 7 juli 1989, Series A. vol. 159 (Tre Traktörer), par. 53: ‘the Court takes the view that tha economic interests connected with the running of Le Cardinal were “possessions” for the purposes of Article 1 of the Protocol (P1-1);’ respectievelijk par. 55: The Court finds, however, that the withdrawal of TTA’s licence to serve alcoholic beverages in Le Cardinal consituted a measure of control of the use of property, which falls to be considered under the second paragraph of Article 1 of the Protocol (P1-1).’ Ook: EHRM 18 februari 1991, Series A, vol. 192 (Fredin). 56 HvJ EG 15 april 1997, zaak C-22/94 (Irish Farmers) 57 maar P.A. de Hoog betwijfelt of dat klopt. Bron: Hoog, P.A. de, Varkensrechten en het EVRM, Agrarisch recht 2002, blz. 80-84 58 de Landinrichtingswet biedt voor de herinrichting van het landelijk gebied het instrument van kavelruil voor het verbeteren van de verkaveling. Kavelruil vindt plaats op basis van vrijwilligheid en tussen minstens drie partijen. Deze sluiten een kavelruilovereenkomst waarin staat vermeld welke grond marktpartijen inbrengen, welke grond marktpartijen daarvoor terugkrijgen en hoeveel deze daarvoor moet bijbetalen of moet ontvangen


35

ondersteund instrument voor kavelruil (‘Grundstückstausch’)59. Bebouwde en onbebouwde kavels worden naar ligging, vorm en grootte overgedragen aan marktpartijen die deze voor bebouwing en voor ander gebruik nodig hebben. Gemeenten gebruiken dit instrument om in de eerste plaats zichzelf van grond voor infrastructuur te voorzien en in de tweede plaats eigenaren te voorzien van een geschikte kavel voor bebouwing. In de praktijk loopt dit aandeel grond wat de gemeente voor eigen doeleinden gebruikt op tot circa 50% van het plangebied. Hiervan heeft ze gemiddeld genomen circa 25% nodig voor infrastructuur60. De resterende 25% gebruiken gemeenten in de praktijk voor de realisatie van functies die zij belangrijk achten in het plangebied. Mogelijk is het resterend grondareaal ook bruikbaar om de concurrentie op locatieniveau te bevorderen door de uitgifte aan concurrerende ontwikkelaars. Voorwaarde voor deze verplichte kavelruil is dat ze bijdraagt aan de totstandkoming van een bouwplan. Na de kavelruil krijgen eigenaren andere percelen terug met een vergelijkbare waarde en bestemming. Kavelruil dient bij de herinrichting van het landelijk gebied tot het verbeteren van de verkaveling Het is in de huidige praktijk gebruikelijk kavelruil te gebruiken om versnippering op planniveau tegen te gaan. Dit geldt ook voor de toepassing van kavelruil in landelijk gebied in Nederland. Hierdoor behalen marktpartijen schaalvoordelen in de ontwikkeling en wordt versnippering tegengegaan. Het is echter ook mogelijk om kavelruil te gebruiken om de versnippering van grondeigendom tussen ontwikkelende grondeigenaren te vergroten. Hierdoor ontstaat op planniveau meer concurrentie tussen ontwikkelaars, met name op de vastgoedmarkt: de keuzevrijheid van burgers, om te kiezen met welke aanbieder ze in zee gaat, wordt vergroot.

59

ook is een zogenaamd ‘freiwillige Umlegung’ mogelijk, waarbij zoals ook bij de oprichting van een joint venture alle gronden gezamenlijk worden ingebracht. Hierna worden grondeigendom en ontwikkelingsrechten op de grond losgekoppeld van de locatie van de ontwikkeling. Zie het bronnenboek bij dit rapport voor meer informatie over kavelruil in het buitenland 60 cijfers gebaseerd op Duitse voorbeelden van Umlegung Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen b Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

36

Tabel 10: voordelen, nadelen en toepassing van verplichte (stedelijke) kavelruil Verplichte (stedelijke) kavelruil61 Ontwikkelingsfase Onderhandelingen Gunningscriteria Toepassing Definitie

Randvoorwaarden

Voordelen

61

Alle fasen vóór start bouwproces Ja, over tegemoetkoming in geld en grond Niet van toepassing • Bij locatieontwikkeling met ontwikkelende grondeigenaren of gemengd grondeigendom • Om per bouwlocatie meerdere ontwikkelaars voor de uit te geven bouwlocaties te selecteren Eigendomsrechten in het plangebied worden tijdelijk ‘gepoold’. De overheid maakt het terrein bouwrijp, legt infrastructuur en dergelijke aan en trekt dit terrein af van het uitgeefbare areaal. De oorspronkelijke grondeigenaren houden eigendomsrecht over resterende kavels of kavels elders, tegen gelijke waarde en bouwopgave • Er moeten al verschillende grondeigenaren in de gemeente of regio aanwezig zijn om te voorzien in ruilgronden • Geaccepteerd systeem van kavelruil en waardering van de kavelwaarde • Minder ingrijpend op het eigendomsrecht dan onteigening • Ontwikkelaars met grondeigendom houden het rendement op de grondontwikkeling vast • Gemeenten kunnen dit instrument gebruiken om de bouwkavels in de gemeente gemixt te verdelen onder de zittende grondeigenaren. Dit vergroot het aantal aanbieders per bouwlocatie

bron: Haan, P. de, 1984, Onroerend-goedrecht, deel b: Stadsinrichting, Deventer, Kluwer, pp.294-300


37

Verplichte (stedelijke) kavelruil62 Nadelen

Locatietype Marktsegment Consequenties voor concurrentie Economische haalbaar?

Juridische haalbaar?

•

Door de versnippering die volgt op het opnieuw verkavelen van de bouwgrond vervalt het schaalvoordeel dat ontstaat als de bouwgrond in één hand gehouden wordt • Bij het opnieuw verdelen van de bouwgrond moet niet alleen onderhandeld worden over prijs en kwaliteit maar ook over de locatie. We verwachten dat deze onderhandelingen moeizaam verlopen • Kavelruil werkt alleen als de gemeente (of regio) beschikt over voldoende locaties om kavels op te ruilen. In kleine gemeenten of gemeenten met een beperkte bouwopgave werkt het systeem niet • Gemeente blijft in de keuze van ontwikkelaars vooral beperkt tot de grondeigenaren in het gebied 63 . Een beperkt deel van de grond kan aan nieuwe ontwikkelaars worden uitgegeven; deze grond kan in een grondbank worden opgenomen • Herverkavelingprocedures zijn over het algemeen erg langdurig, vanwege onderhandelingen over vergelijkbare locaties In principe op alle locatietypen, zowel in uitleggebieden als op herstructureringslocaties en andere inbreidingslocaties In principe bij alle vastgoedsegmenten mogelijk, voorwaarde is voldoende ruillocaties in zelfde vastgoedsegment • Concurrentiebevorderend op de vastgoedmarkt omdat per bouwlocaties het aantal aanbieders groter wordt, waardoor consumenten met een huisvestingsvraag op de nieuwbouwmarkt meer keuze per bouwlocatie hebben In principe haalbaar Aandachtspunt is: • Waardebepaling van ingebrachte kavels en ruilkavels Niet haalbaar binnen de huidige wetgeving, omdat we in Nederland alleen kavelruil in agrarisch gebied kennen, niet in stedelijk gebied Aandachtspunt is: • Voor het landelijk gebied bestaat al een Landinrichtingswet. Voor het stedelijk gebied gelden andere omstandigheden waarop deze wet moet worden toegesneden en dus gewijzigd

62

bron: Haan, P. de, 1984, Onroerend-goedrecht, deel b: Stadsinrichting, Deventer, Kluwer, pp.294-300 tenzij ze meer gronden inneemt dan nodig voor de realisatie van publieke werken en de resterende gronden aan concurrerende ontwikkelaars uitgeeft 63


38

Verplichte (stedelijke) kavelruil64 Planologische haalbaar?

64

Ja Aandachtspunt is: • Door kavelruil kunnen alle grond in een plangebied in eerste instantie bij elkaar worden gebracht. Dit vergroot de mogelijkheden voor integraal gebiedsgericht ruimtelijk beleid • Ervaring met de landinrichtingswet leert dat procedures van kavelruil zeer langdurig zijn

bron: Haan, P. de, 1984, Onroerend-goedrecht, deel b: Stadsinrichting, Deventer, Kluwer, pp.294-300


39

BOUWSTEEN C

BEVORDERING VAN DE KWALITEIT IN HET ONTWIKKELINGSPROCES In aanvulling op instrumenten om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen, kunt u de kwaliteit in de projectontwikkeling ook verhogen zonder concurrentiebevordering. In dit hoofdstuk gaan we kort in op de belangrijkste instrumenten: •

Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan

•

Exploitatievergunning

•

Kwalitatief locatieplan

•

Onteigeningswet

•

Wet voorkeursrecht gemeenten

•

Discretionaire bevoegdheden

Een deel van de instrumenten is nog in ontwikkeling en soms is er weinig bekend over de precieze uitvoering. In dat geval zijn we in onze beschrijving summier.

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen c Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

Figuur 1: instrumenten om kwaliteitseisen op te leggen

Beeldkwaliteitsplan • Eisen aan uitstraling • Eisen aan materiaalgebruik et cetera

Kwalitatief locatieplan Exploitatieverordening volgens Grondexploitatiewet (op grond hiervan exploitatievergunning)

Andere kwaliteitseisen • Eisen aan ruimtelijke inrichting bouwkavel • Eisen aan aantallen, prijs et cetera • •

Exploitatieverordening volgens de WRO Particulier opdrachtgeverschap Bestemmingsplan • Eisen aan goede ruimtelijke ordening

Discretionaire bevoegdheden (eventueel mogelijk in het kader van de exploitatievergunning)

Nog niet bestaand instrument in Nederland, waarover nog geen gedachtenvorming heeft plaatsgevonden Nog niet bestaand instrument in Nederland, waarover wel reeds gedachtenvorming heeft plaatsgevonden


2

Onteigening

1. Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan In het huidig bestemmingsplan kan een gemeente eisen stellen voor zover dit voor een goede ruimtelijke ordening nodig is. Onder de huidige redactie kunnen alleen ruimtelijk relevante eisen in een bestemmingsplan worden opgenomen. In het voorontwerp van de fundamentele herziening van de WRO bestond het voornemen van de regering om het vereiste van een goede ruimtelijke ordening breder te interpreteren, waardoor ook sectorale kwaliteitseisen in een bestemmingplan ruimtelijk konden worden vertaald. Voorlopig is echter gekozen om slechts milieueisen hieraan toe te voegen. Een globaal en flexibel bestemmingsplan stelt nu soms niet genoeg eisen aan beeldkwaliteit. Het beeldkwaliteitsplan kan de binnen een bestemmingsplan nagestreefde beeldkwaliteit verwezenlijken. Het beeldkwaliteitsplan heeft tot voordeel dat het plan in procedureel opzicht losstaat van het bestemmingsplan. Dit heeft voor gemeenten het belangrijke voordeel dat eventuele wijzigingen in de opzet van het beeldkwaliteitsplan zijn aan te brengen, zonder daarvoor de zware procedure voor de wijziging van een bestemmingsplan te hoeven doorlopen. Daarnaast kunnen gemeenten ook richtlijnen geven voor nietruimtelijke aspecten, denk aan materiaalgebruik en kleurstelling van gebouwen. Dit expliciet koppelen van ruimtelijke ordening en architectuur heeft voor gemeenten een belangrijke meerwaarde omdat ze zo het kwaliteitsniveau van de ontwikkelingsopgave (meer) nauwkeurig kan vastleggen. Uit de jurisprudentie blijkt dat indien een ontwikkelaar niet bereid of in staat is de ontwikkelingslocatie nauwkeurig ook volgens het beeldkwaliteitsplan te realiseren, dit een grond voor onteigening vormt.

2. Exploitatievergunning Voor het verlenen van een exploitatievergunning is het volgens de Nota Grondbeleid mogelijk dat gemeenten ook kwaliteitseisen aan de locatieontwikkeling stellen die niet puur ruimtelijk van aard zijn, zoals particulier opdrachtgeverschap en het vastgesteld aandeel sociale woningbouw. Dit is een belangrijk voordeel van de introductie van een exploitatievergunning ten opzichte van wijziging van de WRO. In de gedachten rond de voorbereiding van de Grondexploitatiewet worden ontwikkelaars in de toekomst verplicht een exploitatievergunning aan te vragen om een bepaalde bouwopgave te mogen realiseren. De exploitatievergunning heeft twee hoofddoelen. Naast kostenverhaal wordt nu ook het stellen van Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen c Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

3

kwaliteitseisen aan de projectontwikkeling mogelijk. De exploitatievergunning verhoogt de mogelijkheden om de realisatie van kwaliteitsdoelstellingen af te dwingen. De eisen die voor het kostenverhaal aan de ontwikkelaar worden gesteld bestaan in deze gedachten onder meer uit een wettelijke minimum-kostenlijst. Verder moet de ontwikkelaar bereid en in staat zijn tot realisatie van het bestemmingsplan. We onderscheiden een aantal kwaliteitseisen: • de ontwikkelaar voldoet aan de door de gemeente gestelde ruimtelijke inrichtingseisen voor de bouwkavel, denk aan een goede verkaveling, voorkomen van versnippering, voldoende integraliteit (in samenhang met andere bouwplannen); • de ontwikkelaar voldoet aan het door de gemeente vastgesteld (beeld-)kwaliteitsplan. In de kamerbehandeling van de Nota Grondbeleid zijn de kwaliteitseisen aangevuld: • de ontwikkelaar voldoet aan de gemeentelijke eisen van duurzaam ruimtegebruik; • de ontwikkelaar voldoet aan het vastgesteld aandeel sociale woningbouw in het plan. De nota stelt verder dat marktpartijen door de gemeente kunnen worden onteigend wanneer ze niet aan de voorwaarden uit de exploitatievergunning voldoen. De Onteigeningswet wordt hier voor zover nodig op aangepast.

3. Kwalitatief locatieplan Het kwalitatief locatieplan kan beschouwd worden als een verplichte dan wel facultatieve aanvulling op het bestemmingsplan. In de gedachtenvorming over een kwalitatief locatieplan kunnen gemeenten naar verwachting een meer inhoudelijk en locatiespecifiek programma van eisen opnemen. Het kwalitatief locatieplan kan een toetsingseis voor het verlenen van een exploitatievergunning zijn en in de Grondexploitatiewet worden opgenomen. De meerwaarde van het kwalitatief locatieplan ten opzichte van het beeldkwaliteitsplan schuilt in een bredere opvatting van kwaliteit. Bij het kwalitatief locatieplan verstaan we onder kwaliteit een groter, maar nog steeds beperkt aantal aspecten en dit alleen in relatie tot een bepaalde locatie. Het gaat niet alleen om beeldkwaliteit, maar ook woningbouwsamenstelling, sociale en fysieke veiligheid, welstand en materiaalgebruik voor de buitenkant van gebouwen eventueel aangevuld met duurzaam bouwen.


4

Als aanvulling op het bestemmingsplan en het beeldkwaliteitsplan en als onderdeel van de exploitatievergunning gaat het kwalitatief locatieplan in de toekomst mogelijk dienen als aanvullende grond voor onteigening. De planvorming over de invulling en vormgeving van kwalitatieve locatieplannen is echter nog niet afgerond. Onduidelijk is welke kwaliteitsaspecten onder deze plannen worden begrepen.

4. Onteigeningswet De Onteigeningswet stelt de overheid in staat gronden te onteigenen als dit voor onder andere de uitvoering van ruimtelijk beleid en de aanleg van infrastructuur noodzakelijk is. Er ontstaat een basis voor onteigening als een grondeigenaar niet wil of kan realiseren volgens het bestemmingsplan, de bouwvoorschriften, maar ook volgens het beeldkwaliteitsplan of de exploitatieverordening volgens de Grondexploitatiewet, waaronder het kwalitatief locatieplan. In bouwsteen b, onder paragraaf 6 en tabel 7, gingen we al in op onteigening als instrument voor concurrentiebevordering – met en zonder wijziging van de Onteigeningswet. Ook zonder concurrentiebevordering kunnen gemeenten meer kwaliteit nastreven met behulp van de Onteigeningswet. Gezien de huidige jurisprudentie heeft de gemeente nu al een meer vergaande onteigeningsbevoegdheid dan ze vaak zelf veronderstelt. Zo dienen de gronden die voor de openbare voorzieningen (verkeer, water en groen) zijn bestemd naar het oordeel van de Kroon door de gemeente te worden gerealiseerd omdat ze deel uitmaken van een groter geheel of in het publiek belang gerealiseerd moeten worden. Te vaak verkeert een gemeente in de veronderstelling dat ze niet kan onteigenen als de grondeigenaar bereid en in staat is volgens de gestelde kwaliteitseisen te realiseren. Blijkens de jurisprudentie kan een gemeente in beginsel altijd over de grond die voor openbare voorzieningen bestemd is beschikken. Hierna kan de gemeente de ontwikkeling van deze openbare voorzieningen zo nodig volgens de Europese aanbestedingsregelgeving aanbesteden of kan ze andere concurrentiebevorderende instrumenten als een prijsvraag of en tender inzetten. We illustreren deze vergaande onteigeningsbevoegdheid van gemeenten door vier arresten.


5

KB 1 oktober 1993, Oldenzaal, BR 1994, 335 De Kroon bepaalt in dit geval dat aannemelijk is dat de reden voor onteigening niet zozeer in de uitvoering van het plan gelegen is, maar veel meer in het belang om toepassing te geven aan het bepaalde in de privaatrechtelijke overeenkomst met een ander bedrijf. In de noot bij het arrest staat dat de gemeente het voortouw moet nemen bij de vorm van uitvoering van een plan. De vorm van de uitvoering heeft betrekking op aantallen, situering, verkaveling, financieringsvorm en ook planfasering, bouwkwaliteit, het uitgifte- en toewijzingsbeleid en de omvang en kwaliteit van infrastructurele voorzieningen. Naast de vorm, omslag en berekening van de uitvoeringskosten ter waarborging van een bedrijfsmatige en economisch verantwoorde exploitatie en beheer van het plangebied zijn deze aspecten van de vorm van uitvoering vast te leggen en af te dwingen. Het gemeentelijk beleid ten aanzien van de uitvoeringsvorm wordt in de onteigeningsprocedure door de Kroon slechts marginaal beoordeeld. KB 28 november 2000, Uden, Staatscourant 15 december 2000, nummer 244 De gemeente Uden wil grond aanwenden voor woningbouw. Gezien de ligging van het perceel en de oppervlakte daarvan moet worden betwijfeld of het deels zelf verwezenlijken van de daarop geprojecteerde bestemmingen op doelmatige wijze kan geschieden. De eigenaar had geen concrete plannen overgelegd. Het onteigeningsbesluit is goedgekeurd. KB 20 januari 2001, Staatscourant 19 februari 2001, nr. 35 De gemeente Noordwijk wil onteigenen ten behoeve van de ontwikkeling van een industrieterrein waarover ze een overeenkomst heeft gesloten met de gemeente Katwijk. De gemeente heeft een voorkeursrecht gevestigd op basis van de Wvg. De rechtbank had op verzoek van de gemeente een samenwerkingsovereenkomst op basis van artikel 26 Wvg vernietigd. De grondeigenaren hebben hiertegen hoger beroep ingesteld. De eigenaren stellen samen met ontwikkelaar te willen realiseren en de ontwikkeling geheel te willen afstemmen op de vorm van uitvoering die de gemeente voor ogen staat. Zij wensen zich te conformeren aan de eisen die de gemeente stelt ten aanzien van het tempo van realisering, de toewijzingscriteria en bijdragen in de exploitatie. De gemeente heeft hiertegen geen bezwaar. De gronden voor verkeer-, water- en groenvoorziening dienen naar het oordeel van de Kroon door de gemeente te worden gerealiseerd nu zij deel uitmaken van een groter geheel. De Kroon merkt op dat buiten beschouwing is gelaten de beantwoording van de vraag of de gemeente de uitvoering van deze werken conform de Europese richtlijnen moet aanbesteden. Met betrekking tot de Wvg overwoog de Kroon dat een gevestigd voorkeursrecht niet aan een onteigeningsprocedure in de weg staat. De doelstelling van de Wvg is een andere dan die van de Onteigeningswet. De procedures van beide wetten moeten dan ook duidelijk van elkaar worden onderscheiden. De goedkeuring wordt gedeeltelijk aan het onteigeningsbesluit onthouden.


6

KB 14 september 2001, Staatscourant 5 oktober 2001, nr. 193 De gemeente Helmond wil een dagrecreatieplas als onderdeel van een natuurgebied ontwikkelen en heeft een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een ontgronder die een ontgrondingsvergunning heeft. De grondeigenaar stelt dat er niet op basis van titel IV maar op basis van titel IIc (onteigening in belang van de winning van oppervlakte delfstoffen) onteigend moet worden, mede daar er ten behoeve van een bedrijf wordt onteigend. De eigenaar stelt zelf te kunnen realiseren en zo nodig zelf een ontgrondingsvergunning te zullen aanvragen. De Kroon overweegt dat de aan te leggen recreatieplas als eindbestemming een openbare functie zal krijgen waardoor het publiek belang en het ruimtelijk ontwikkelingsbelang in voldoende mate wordt gediend. De ontgronding zal weliswaar een belangrijk onderdeel van de planrealisatie vormen, doch is niet het uiteindelijke doel van de voorgenomen onteigening. Het perceel van de eigenaar ligt midden in de te realiseren plas en kan dus niet zelfstandig worden gerealiseerd ten behoeve van dagrecreatie. Het onteigeningsbesluit is goedgekeurd.

5. Wet voorkeursrecht gemeenten Jurisprudentie over de Wet voorkeursrecht gemeenten heeft ertoe geleid dat de eigenaar van grond die zelf wil ontwikkelen geen aanbiedingsplicht aan de gemeente heeft, mits hij bereid en in staat is mee te werken aan realisatie van een locatie volgens gemeentelijk beleid (zie bouwsteen b, paragraaf 6). Deze notie biedt aanknopingspunten voor gemeenten om kwalitatieve eisen te stellen aan het bouwplan. Mogelijk gaat het om vergelijkbare kwaliteitseisen als de jurisprudentie over de Onteigeningswet laat zien. Dat is echter op dit moment nog niet duidelijk.

6. Discretionaire bevoegdheden Een instrument dat nu in Nederland nog niet bestaat is discretionaire bevoegdheden. Dit instrument zien we als een belangrijke aanvulling op het bestaande instrumentarium. Nu is een gemeente conform art. 44 Woningwet gebonden aan het verlenen van een bouwvergunning als de aanvraag voldoet aan de vereisten van het bestemmingsplan, het bouwbesluit en de bouwverordening en ook de exploitatieverordening in geval van de exploitatievergunning. Indien het rijk in aanvulling daarop een bepaalde mate van discretionaire bevoegdheid voor de gemeente introduceert bij het verlenen van de bouwvergunning en wellicht in de toekomst ook de exploitatievergunning, laten we het gebonden karakter ervan los. In dit geval zou een gemeente een bouwvergunning kunnen weigeren ondanks dat de aanvraag voldoet aan alle vereisten. De discretionaire bevoegdheid geeft een gemeente meer beoordelingsvrijheid: bewust wordt de vraag of aan alle voorwaarden voor ontwikkeling is voldaan aan het inzicht van het bestuursorgaan overgelaten. Ook in het licht van de heersende opvattingen over grondeigendom en het verbod op willekeur hebben gemeenten in Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen c Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

7

Nederland op dit moment zeer beperkte discretionaire bevoegdheden: gemeenten zijn gebonden aan de wettelijke regels bij het verlenen van een bouwvergunning. Bij de uitoefening van meer beoordelingsvrijheid is daarom duidelijk beleid – bijvoorbeeld door beleidsregels of richtlijnen – noodzakelijk om willekeur te voorkomen. Door het opstellen van zulke beleidsregels of richtlijnen blijft de rechtszekerheid voor burgers en marktpartijen gegarandeerd. In het Verenigd Koninkrijk en – in mindere mate in België – worden de discretionaire bevoegdheden als instrument gebruikt om meer kwaliteitseisen aan de projectontwikkeling te stellen. Hoewel men in het Verenigd Koninkrijk steeds meer plangericht wil plannen is het verlenen van een bouwvergunning niet gegarandeerd als de marktpartij voldoet aan de voorwaarden van een ruimtelijk plan: een ruimtelijk plan is niet bindend en het bestuur heeft vergaande discretionaire bevoegdheden. Het verlenen van een bouwvergunning is afhankelijk van het ruimtelijk plan, eventueel nieuw overheidsbeleid en de bezwaren die tegen het bouwplan worden ingediend.


8

BOUWSTEEN D

GEBRUIK VAN INSTRUMENTEN OM CONCURRENTIE EN KWALITEIT TE BEVORDEREN BIJ VERSCHILLENDE GRONDPOSITIES In deze bouwsteen grijpen we terug naar de grondposities die wij in bouwsteen a hebben weergegeven. We gaan achtereenvolgens in op concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid, bij gemengd grondbeleid en bij faciliterend grondbeleid en we geven aan welke instrumenten – die in bouwsteen b zijn weergegeven – ingezet kunnen worden om concurrentie op ontwikkelingslocaties te bevorderen. Daarnaast verwijzen we naar de instrumenten – die in bouwsteen c zijn weergegeven – om kwalitatieve aspecten van de locatieontwikkeling vast te leggen zonder concurrentie op een ontwikkelingslocatie te bevorderen. Eerst gaan we kort in op de gemeentepraktijk bij deze situaties op de ontwikkelingsmarkt. Vervolgens zetten we de instrumenten op een rij om bij deze grondposities de concurrentie in het ontwikkelingsproces te vergroten. De bouwsteen start met een overzichtstabel van de mogelijkheden voor concurrentiebevordering in de verschillende deelmarkten.

1. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties De volgende tabel biedt een overzicht van de verschillende fasen in het ontwikkelingsproces, gekoppeld aan de aard van de concurrentiebeperking en mogelijkheden om concurrentie in deze situaties te bevorderen. We onderscheiden drie deelmarkten op ontwikkelingslocaties: • De vastgoedmarkt ofwel de markt voor voltooide gebouwen ofwel de markt voor vastgoeddiensten, waarbij de vragers (huishoudens) naar vastgoed te maken hebben met aanbieders van vastgoed (hetzij uit de bestaande voorraad door andere huishoudens, hetzij van projectontwikkelaars); • De ontwikkelingsmarkt ofwel de markt voor bouwdiensten voor woningbouw en utiliteitsbouw, waarbij ontwikkelaars bouwdiensten vragen aan bouwaannemers. Het eindproduct van deze markt is nieuwbouw; •

De grondmarkt ofwel de markt voor bouwrijpmakingsdiensten en de markt voor ruwe bouwgrond:

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen d Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

-

-

bouwrijpmakingsdiensten, waarbij eigenaars van ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars bij faciliterend grondbeleid en gemeenten bij actief grondbeleid) bouwrijpmakingsdiensten vragen aan aanbieders op deze markt; markt voor ruwe bouwgrond, waarbij vragers naar ruwe bouwgrond (projectontwikkelaars of gemeenten) over de grond onderhandelen met eigenaren van ruwe bouwgrond.

Tabel 11: concurrentiebevordering gedurende het ontwikkelingsproces Markt op locatieniveau Fasen van ontwikkelingsproces Actoren

Aard van de onderlinge concurrentie

65 66 67

Grondmarkt op locatieniveau



Ruwe bouwgrond


Proces van bouwrijp Bouwproces maken

Bouwproces


Aanbieders Eigenaren die grond ter beschikking stellen

Vragers Diegenen die grond bouwrijp willen maken65

Aanbieders Diegenen die ruwe bouwgrond hebben kunnen verwerven66 (of zelfrealisatoren)

Vragers Diegenen die willen bouwen (of zelfrealisatoren)

Beperkt tot grondeigenaren binnen door gemeenten bestemde gebieden

Theoretisch onbeperkt tenzij gemeente onteigening of Wvg gebruikt om haar positie als vrager te versterken67

Beperkt tot diegenen die erin zijn geslaagd ruwe bouwgrond te kopen (of zelfrealisatoren)

Onbeperkt, tenzij aanbieder (bijvoorbeeld gemeente) zelf beperking stelt aan wie ervoor in aanmerking komt (tenzij sprake is van zelfrealisatie)

Aanbieders Diegenen die bouwrijp gemaakte grond hebben kunnen kopen (of zelfrealisatoren) Beperkt tot diegenen die erin zijn geslaagd bouwrijp gemaakte grond te kopen of zelfrealisatoren + zwakke concurrentie van aanbieders op substitueerbare locaties

Vragers Diegenen die voltooide gebouwen willen kopen voor eigen gebruik of verhuur Onbeperkt, tenzij de gemeente bepalingen oplegt ten aanzien van gebruikers (denk aan voorverhuureis)

een ontwikkelaar kan deze markt overslaan door de aankoop van ruwe bouwgrond zie voetnoot 1 mate waarin sprake is van concurrentie hangt af van de schaal waarop we kijken naar de markt: in dit onderzoek kijken we alleen naar locatieniveau


2

Markt op locatieniveau Fasen van ontwikkelingsproces Mogelijke concurrentie bevorderende maatregelen

Andere kwaliteit bevorderende maatregelen

Grondmarkt op locatieniveau



Ruwe bouwgrond


Proces van bouwrijp Bouwproces maken

Bouwproces


Aanbieders Breng meerdere locaties tegelijk in ontwikkeling

Vragers Verplichte kavelruil

Aanbieders Breng meerdere locaties tegelijk in ontwikkeling

Vragers -

-

-

Aanbieders Vragers Breng meerdere Verplichte kavelruil locaties tegelijk in ontwikkeling + gemeente als aanbieder laat vragers tegen elkaar concurreren + gemeente onteigent (eigendom of ontwikkelingsrechten) Extra kwaliteitseisen bij exploitatievergunning + Discretionaire bevoegdheden, eventueel gekoppeld aan exploitatievergunning

Extra kwaliteitseisen bij exploitatievergunning + Discretionaire bevoegdheden, eventueel gekoppeld aan exploitatievergunning

-


3

Samenvattend heeft het rijk de volgende mogelijkheden om concurrentie in het ontwikkelingsproces te bevorderen, om de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te verhogen: 1. Gemeenten kunnen concurrentie bevorderen door marktselectie altijd in concurrentie te laten plaatsvinden Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij deze grondpositie is mogelijk door middel van de volgende instrumenten: • prijsvragen; • tenders; • meervoudige opdracht; • veilen (onder ruime kaders en onder strikte voorwaarden). Deze instrumenten bestaan al wel in Nederland maar kunnen veel meer dan nu worden ingezet om concurrentie op ontwikkelingslocaties te vergroten. 2. Gemeenten kunnen tussen locaties concurrentie bevorderen door meerdere elkaar beconcurrerende bestemmingsplangebieden in ontwikkeling te brengen Noodzakelijke voorwaarde om deze manier te laten slagen is: als de voorgestelde ontwikkeling op locatie A beter is dan op locatie B, moet het mogelijk zijn om locatie B af te wijzen zelfs als die aan de vastgestelde voorwaarden (bestemmingsplan et cetera) voldoet. Tussen beide locaties ontstaat concurrentie om bijvoorbeeld het bouwen van een contingent woningbouw. 3. Gemeenten kunnen concurrentie bevorderen door gebruik te maken van wettelijke instrumenten als stok achter de deur, zodat marktpartijen zorgen voor meer concurrentie op ontwikkelingslocaties Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij deze grondpositie is mogelijk door middel van: • onteigening van het eigendomsrecht, op grond van de huidige Onteigeningswet, waarbij in bestemmingsplan en onderliggende plannen opgenomen is dat de ontwikkelingslocatie in concurrentie ontwikkeld is68;

68 op grond van analyse van de jurisprudentie van de Onteigeningswet verwachten we dat de Onteigeningswet meer mogelijkheden biedt om concurrentie te bevorderen dan nu gebruikt worden. Dit door concurrentievoorwaarden vast te leggen in het bestemmingsplan, Grondexploitatiewet, beeldkwaliteitsplan danwel kwalitatief locatieplan


4

•

onteigening van het eigendomsrecht, op grond van een nieuwe Onteigeningswet, waarbij concurrentiebeperking op locatieniveau een grond voor onteigening vormt; • ontkoppeling van het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht; • verplichte (stedelijke) kavelruil; Met uitzondering van de huidige Onteigeningswet bestaan deze instrumenten nu nog niet in Nederland. 4. Gemeenten kunnen concurrentie bevorderen door direct ingrijpen op het grondeigendom van marktpartijen Gemeenten kunnen daarbij de instrumenten die bij het voorgaande punt zijn genoemd gebruiken. 5. Het rijk kan de concurrentiebeperkingen accepteren en zich richten op meer kwaliteitseisen in de projectontwikkeling Dit kan door nieuwe instrumenten, denk aan: • discretionaire bevoegdheid van de gemeente. Daarnaast zijn enkele aanvullende instrumenten mogelijk, die naar verwachting de komende tijd verder ontwikkeld69 gaan worden, het gaat met name om: • exploitatievergunning, gekoppeld aan de Grondexploitatiewet, al dan niet in samenhang met een kwalitatief locatieplan; • kwalitatief locatieplan; • bestemmingsplanvoorwaarden aanscherpen met meer kwalitatieve kenmerken en criteria. Hieronder zetten we uiteen hoe rijk en gemeenten concurrentie kunnen bevorderen bij actief grondbeleid, gemengd grondbeleid en faciliterend grondbeleid.

2. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid Achtereenvolgens gaan we in dit deel in op concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij actief grondbeleid in de situatie van: • gemeentelijk grondeigendom; • gemeentelijk grondeigendom met privaatrechtelijke verplichtingen.

69

zie ook bouwsteen c


5

Instrumenten om concurrentie te bevorderen bij gemeentelijk grondeigendom Als de gemeente de bouwgrond volledig in eigendom heeft kan ze door marktselectie de concurrentie aan de inputzijde van de grondmarkt verbeteren. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij deze grondpositie is in principe mogelijk door middel van de volgende instrumenten70: Tabel 12: instrumenten om concurrentie te bevorderen bij gemeentelijk grondeigendom Instrumenten Prijsvraag

Effect op concurrentie Grondmarkt Meerdere partijen selecteren op één bouwlocatie

Ontwikkelingsmarkt Kiezen uit meerdere partijen voor ontwikkelingsopgave

Vastgoedmarkt Consumenten hebben keuze uit meerdere aanbieders

Tender

Meerdere partijen selecteren op één bouwlocatie

Kiezen uit meerdere partijen voor ontwikkelingsopgave

Consumenten hebben keuze uit meerdere aanbieders

Meervoudige opdracht

-

Kiezen uit meerdere ontwerpen

-

70

Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • uitvoering door meerdere aanbieders mogelijk71 • ontwerp en uitvoering scheiden: hierdoor betere selectie van ontwerp

in bouwsteen b staan deze instrumenten uitgebreid toegelicht met hun toepassing en vooren nadelen meervoudige opdrachten laten zich goed combineren met tenders en prijsvragen: met de meervoudige opdracht selecteert de gemeente het beste plan, met prijsvragen, tenders of veilen selecteert ze de partij die dit het beste (voordeligste) uitvoert

71


6

Instrumenten Veilen • onder strikte voorwaarden • onder ruime kaders


Ontwikkelingsmarkt Kiezen uit meerdere partijen voor (deel) ontwikkelingsopgave


Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Lagere kwaliteit mogelijk door: • maximalisatie van de grondprijs leidt mogelijk tot afkalving van de plankwaliteit

Gemeenten kunnen verschillende instrumenten met elkaar combineren Uit de tabel wordt duidelijk dat de instrumenten voor een deel verschillend inwerken op concurrentie, en de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling. Gemeenten kunnen in de praktijk ook verschillende instrumenten met elkaar combineren. Denk aan: • meervoudige opdracht gebruiken voor selectie van het ontwerp voor het plangebied, en selectie van de uitvoerder(s) van de bouwopgave door een tender; • meervoudige opdracht gebruiken voor selectie van het ontwerp voor het plangebied, en selectie van de uitvoerder(s) van de bouwopgave door een prijsvraag; • meervoudige opdracht gebruiken voor selectie van het ontwerp voor het plangebied, en selectie van de uitvoerder(s) van de bouwopgave door een veiling. De instrumenten kunnen bovendien ingezet worden in combinatie met instrumenten om de prijskwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te verbeteren, bijvoorbeeld het toevoegen van discretionaire bevoegdheden, gekoppeld aan de exploitatievergunning, met behoud van rechtszekerheid voor burgers, een kwalitatief locatieplan, gekoppeld aan een exploitatievergunning, en het aanscherpen van het bestemmingsplan met een grotere nadruk op kwaliteitscriteria voor bouwplannen. Verder kunnen gemeenten mogelijk de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling vergroten door de bovengenoemde instrumenten te combineren met particulier opdrachtgeverschap, het kwalitatieve locatieplan en het opnemen van meer kwalitatieve criteria en faseringswensen in het bestemmingsplan.


7

Instrumenten om bij gemeentelijk grondeigendom met privaatrechtelijke verplichtingen concurrentie te bevorderen Om concurrentie in het ontwikkelingsproces te vergroten zijn er in de huidige regelgeving geen instrumenten voorhanden om bij een bouwclaimmodel het aantal partijen op de grondmarkt te vergroten. Het beste instrument is feitelijk niet in te gaan op bouwclaims en (via nu in Nederland nog niet bestaande instrumenten) de concurrentie op locatieniveau te vergroten. In het licht van de schaarse ruimte is het niet wenselijk om meer grond als potentiële bouwlocatie aan te wijzen en afhankelijk van de grondposities op verschillende potentiële bouwlocaties een locatie te ontwikkelen. Hiervoor zijn meerdere instrumenten denkbaar die in de tabel 3 op de volgende bladzijde staan weergegeven.

Daarnaast kunnen gemeenten aanvullende maatregelen nemen om de prijs-kwaliteitverhouding in de bouw zoveel mogelijk te vergroten Naast de instrumenten uit bouwsteen b, kunnen gemeenten in het streven de prijs-kwaliteitverhouding in de bouw te verbeteren in de toekomst gebruik maken van een aantal instrumenten die nu nog niet beschikbaar zijn, denk aan de exploitatievergunning en het kwalitatief locatieplan. Deze zijn nu nog in ontwikkeling (kwalitatief locatieplan, Grondexploitatiewet) of bestaan nog niet in Nederland (discretionaire bevoegdheden). Andere maatregelen worden in Nederland nog nauwelijks gebruikt; denk aan het gedetailleerd bestemmingsplan of het opnemen van eisen van particulier opdrachtgeverschap.


8

Tabel 13: instrumenten om concurrentie te bevorderen bij gemeentelijk grondeigendom met privaatrechtelijke verplichtingen Instrumenten

Effect op concurrentie Grondmarkt Onteigening van Meerdere partijen selecteren het grondeigendom op één bouwlocatie



Ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten


Kiezen uit meerdere partijen voor (deel) ontwikkelingsopgave


Verplichte kavelruil


-


Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • meer keuzevrijheid voor consumenten

Vooral marktselectie door prijsvragen en tenders zijn aantrekkelijk Van de beschikbare procedures voor marktselectie leent veilen zich het minst voor de marktselectie van partijen, omdat prijs het doorslaggevende criterium is. Daarmee lijken veilingen in de vastgoedontwikkeling vooral geschikt voor zeer gestandaardiseerde producttypen. Dit is bij de ontwikkeling van vastgoed zelden het geval. Door het uitschrijven van een prijsvraag of tender krijgt de gemeente de beschikking over veel deskundige inzichten in de ontwikkeling van een locatie. Omdat aan tenders geen onderhandelingsprocedure


9

verbonden is, is de besluitvorming in deze procedure het meest transparant vanuit het oogpunt van concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties. Combinaties tussen instrumenten zijn mogelijk De genoemde instrumenten werken verschillend in op concurrentie in het projectontwikkelingsproces en de prijs-kwaliteitverhouding in de bouw. Na gebruik van onteigening van het eigendomsrecht of ontkoppeling van het ontwikkelingsrecht, beschikken gemeente over de grond of de ontwikkelingsrechten van een bepaalde locatie. De gemeenten dienen vervolgens door middel van procedures van marktselectie geschikte partijen voor realisatie van de bouwopgave te selecteren. Hiervoor adviseren we instrumenten voor marktselectie bij gemeentelijk grondeigendom, zoals vermeld in tabel 2, mogelijk in combinaties. Denk met name aan de meervoudige ontwerpopdracht die is te gebruiken voor selectie van het ontwerp voor het plangebied in combinatie met selectie van de uitvoerder(s) van de bouwopgave door een prijsvraag, tender of veiling. Verder kunnen gemeenten mogelijk de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling vergroten door de bovengenoemde instrumenten te combineren met particulier opdrachtgeverschap, de exploitatievergunning, het kwalitatieve locatieplan en het opnemen van meer kwalitatieve criteria en faseringswensen in het bestemmingsplan. Daarnaast kunnen gemeenten meer gebruik maken van de mogelijkheden die de Onteigeningswet biedt (zie bouwsteen c).

3. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij gemengd grondbeleid In dit deel komt concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij gemengd grondbeleid aan de orde. Het gaat om concurrentiebevordering bij: • gemeentelijk grondeigendom en ontwikkelende grondeigenaren in één plangebied; • publiekprivate samenwerking tussen gemeente en ontwikkelende grondeigenaren; • publiekprivate samenwerking en andere grondeigenaren met beroep op zelfrealisatie; • gebruik van Wvg door gemeente ten behoeve van grondverwerving voor ontwikkelaars. Hoe kunnen het rijk en gemeenten in deze situaties concurrentie bevorderen?


10

Instrumenten om concurrentie te bevorderen bij gemengd grondbeleid Het beste instrument voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij gemengd grondbeleid is niet ingaan op privaatrechtelijke overeenkomsten die leiden tot concurrentiebeperking zoals bij een bouwclaim. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij gemengd grondbeleid is met de huidige regelgeving erg lastig: er zijn in Nederland geen instrumenten voorhanden om het aantal partijen op de grondmarkt te vergroten. Het rijk en gemeenten kunnen verschillende strategieën volgen: In de eerste plaats kan het rijk concurrentiebeperkingen accepteren en zich richten op meer kwaliteitseisen in de projectontwikkeling. Dit kan door de volgende instrumenten die mogelijk in de toekomst voor gemeenten beschikbaar komen72: • kwalitatief locatieplan; • vaststellen bestemmingsplan voorwaarden aanscherpen, meer kwalitatieve kenmerken en criteria; • exploitatievergunning, gekoppeld aan de Grondexploitatiewet; • discretionaire bevoegdheden van de gemeente met behoud van rechtszekerheid voor burgers. In de tweede plaats kunnen gemeenten concurrentie bevorderen door gebruik te maken van wettelijke instrumenten als stok achter de deur, zodat marktpartijen zelf zorgen voor meer concurrentie op ontwikkelingslocaties. Ook kunnen gemeenten ingrijpen op de grondposities van marktpartijen door73: • onteigening van het eigendomsrecht, op grond van de huidige Onteigeningswet, waarbij in bestemmingsplan en onderliggende plannen opgenomen is dat de ontwikkelingslocatie in concurrentie ontwikkeld moet worden74; • onteigening van het eigendomsrecht, op grond van een nieuwe Onteigeningswet, waarbij concurrentiebeperking op locatieniveau een grond voor onteigening vormt; • ontkoppeling van het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht; • verplichte (stedelijke) kavelruil. 72

zie bouwsteen c deze instrumenten kunnen op dit moment nog niet in Nederland worden toegepast voor concurrentiebevordering 74 op grond van analyse van de jurisprudentie bij de Onteigeningswet verwachten we dat de Onteigeningswet meer mogelijkheden biedt om concurrentie te bevorderen dan nu gebruikt worden. Dit door concurrentievoorwaarden vast te leggen in het bestemmingsplan, Grondexploitatiewet, beeldkwaliteitsplan dan wel kwalitatief locatieplan 73


11

Met uitzondering van de huidige Onteigeningswet bestaan deze instrumenten nu niet in Nederland. Op het deel van het plangebied waarover gemeenten wel beschikken (al dan niet na onteigening van het grondeigendom of ontkoppeling van de ontwikkelingsrechten), kunnen zij concurrentie bevorderen door procedures van marktselectie te gebruiken, zodat gemeenten meerdere partijen in het plangebied laten ontwikkelen, en de partijen in concurrentie laten inschrijven op de verschillende deellocaties. Dit schept concurrentie met de bestaande grondeigenaren. De volgende procedures helpen gemeenten daarbij75: • prijsvragen; • tenders; • meervoudige opdrachten; • veilen (onder strikte voorwaarden of onder ruime kaders). Tabel 14: instrumenten voor concurrentiebevordering bij gemengd grondbeleid Instrumenten








75

Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten

deze procedures bestaan al langere tijd in Nederland, gemeenten gebruiken prijsvragen regelmatig in de praktijk, en in mindere mate ook tenders. Veilingen en meervoudige opdrachten worden in de praktijk niet gebruikt in de vastgoedontwikkeling Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen d Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

12

Instrumenten Verplichte kavelruil


Ontwikkelingsmarkt -


Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer keuzevrijheid voor consumenten

Na directe interventie op de grondmarkt beschikken gemeenten over grondeigendom of ontwikkelingsrechten. Ze kunnen de concurrentie op de grondmarkt vervolgens bevorderen door marktpartijen in concurrentie met elkaar te selecteren. De volgende procedures helpen gemeenten daarbij76: • prijsvragen; • tenders; • meervoudige opdrachten; • veilen (onder ruime kaders en onder strikte voorwaarden). Combinaties van instrumenten zijn mogelijk. Denk met name aan de meervoudige ontwerpopdracht: te gebruiken voor de marktselectie voor het ontwerp voor het plangebied in combinatie met marktselectie voor de uitvoering van de bouwopgave door een prijsvraag, tender of veiling. Daarnaast biedt de nieuwe Grondexploitatiewet aanknopingspunten om de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te vergroten, mogelijk in combinatie met discretionaire bevoegdheden voor gemeenten. Verder kunnen gemeenten mogelijk de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling vergroten door de bovengenoemde instrumenten te combineren met particulier opdrachtgeverschap, de exploitatievergunning of de Grondexploitatiewet, het kwalitatieve locatieplan en het opnemen van meer kwalitatieve criteria en faseringswensen in het bestemmingsplan. Daarnaast kunnen gemeenten meer gebruik maken van de mogelijkheden die de Onteigeningswet biedt (zie ook bouwsteen c).

76


13

4. Concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties bij faciliterend grondbeleid In geval van privaat grondeigendom waarbij marktpartijen bereid en in staat zijn de bouwopgave conform relevante voorwaarden te realiseren, is in de huidige Nederlandse praktijk geen concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties mogelijk. Instrumenten om concurrentie te bevorderen bij faciliterend grondbeleid Concurrentiebeperking in het ontwikkelingsproces is vooral een probleem daar waar het grondeigendom op uitleglocaties slechts bij één of een beperkt aantal marktpartijen in handen is. We signaleren de mogelijkheid de instrumenten in het grondbeleid en de ruimtelijke ordening uit te breiden, zodat deze beter geschikt zijn in te spelen op de veranderende grondmarkt. We kunnen hierbij van het buitenland leren, omdat veel landen meer ervaring hebben met faciliterend grondbeleid, denk met name aan het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Duitsland. (Zie het bronnenboek voor meer informatie over het buitenland.) Net als bij concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties in geval van actief en gemengd grondbeleid zijn verschillende strategieën zijn mogelijk. Het rijk kan concurrentiebeperkingen accepteren en zich richten op meer kwaliteitseisen in de projectontwikkeling. Dit kan door de volgende instrumenten die mogelijk in de toekomst voor gemeenten beschikbaar komen77: • kwalitatief locatieplan; • vaststellen bestemmingsplan voorwaarden aanscherpen, meer kwalitatieve kenmerken en criteria; • exploitatievergunning, gekoppeld aan de Grondexploitatiewet; • discretionaire bevoegdheden van de gemeente met behoud van rechtszekerheid voor burgers. Gemeenten kunnen concurrentie bevorderen door gebruik te maken van wettelijke instrumenten als stok achter de deur, zodat marktpartijen zelf zorgen voor meer concurrentie op ontwikkelingslocaties. Daarnaast kunnen zij ingrijpen op de grondposities van marktpartijen door78: • onteigening van het eigendomsrecht, op grond van de huidige Onteigeningswet, waarbij in bestemmingsplan en onderliggende plannen opgenomen is dat de ontwikkelingslocatie in concurrentie ontwikkeld moet worden79; 77 78

zie bouwsteen c deze instrumenten kunnen op dit moment nog niet in Nederland worden toegepast voor concurrentiebevordering


14

•

onteigening van het eigendomsrecht, op grond van een nieuwe Onteigeningswet, waarbij concurrentiebeperking op locatieniveau een grond voor onteigening vormt; • ontkoppeling van het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht; • verplichte stedelijke kavelruil. Met uitzondering van de huidige Onteigeningswet bestaan deze instrumenten nu niet in Nederland. In de tabel hieronder zijn deze instrumenten weergegeven: Tabel 15: instrumenten voor concurrentiebevordering bij faciliterend beleid Instrumenten








Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer concurrentie tussen aanbieders • selectie door gemeente beter beargumenteerd • meer keuzevrijheid voor consumenten

79 op grond van analyse van de jurisprudentie bij de Onteigeningswet verwachten we dat de Onteigeningswet meer mogelijkheden biedt om concurrentie te bevorderen dan nu gebruikt worden. Dit door concurrentievoorwaarden vast te leggen in het bestemmingsplan, Grondexploitatiewet, beeldkwaliteitsplan danwel kwalitatief locatieplan


15

Instrumenten Verplichte kavelruil


Ontwikkelingsmarkt -


Voorondersteld effect op prijskwaliteitverhouding Hogere kwaliteit mogelijk door: • meer keuzevrijheid voor consumenten

Na directe interventie op de grondmarkt beschikken gemeenten over grondeigendom of ontwikkelingsrechten. Ze kunnen de concurrentie op de grondmarkt vervolgens bevorderen door marktpartijen in concurrentie met elkaar te selecteren. De volgende procedures helpen gemeenten daarbij80: • prijsvragen; • tenders; • meervoudige opdrachten; • veilen (onder ruime kaders en onder strikte voorwaarden). Combinaties van instrumenten zijn mogelijk. Denk met name aan de meervoudige opdracht die is te gebruiken voor selectie van het ontwerp voor het plangebied in combinatie met selectie van de uitvoerder(s) van de bouwopgave door een prijsvraag, tender of veiling. Daarnaast biedt de nieuwe Grondexploitatiewet aanknopingspunten om de prijs-kwaliteitverhouding in de projectontwikkeling te vergroten, mogelijk in combinatie met discretionaire bevoegdheden voor gemeenten. Verder kunt u mogelijk de prijskwaliteitverhouding in de projectontwikkeling vergroten door de bovengenoemde instrumenten te combineren met particulier opdrachtgeverschap, het kwalitatief locatieplan, de exploitatievergunning en het opnemen van meer kwalitatieve criteria en faseringswensen in het bestemmingsplan. Daarnaast kunnen gemeenten meer gebruik maken van de mogelijkheden die de Onteigeningswet biedt (zie ook bouwsteen c).

80


16

BOUWSTEEN E

REGLEMENT VOOR CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES We geven een model voor concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties dat gemeenten kunnen hanteren bij verplichte marktselectie. Het komt overeen met het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 dat met ingang van 1 september 2001 in werking is getreden. Eerst geven we aan wat het UAR 2001 inhoudt en daarna maken we duidelijk welke rol het bij concurrentiebevordering op ontwikkelingslocaties kan spelen.

1. Toepasselijkheid van het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001) De bouwdepartementen zijn verplicht tot aanbesteden conform het UAR 2001 Het Uniform Aanbestedingreglement (UAR 2001) is op 1 september 2001 in werking getreden voor de aanbesteding van werken conform de definitie uit de Europese aanbestedingsregelgeving81. Het regelt de verhouding tussen opdrachtgever en aannemer in de precontractuele fase van het bouwproces82. Het UAR 2001 is sterk gewijzigd ten opzichte van het UAR 1986. De laatste was wettelijk verplicht van toepassing op de aanbesteding door de rijksoverheid van werken die een geraamde waarde hebben onder de drempelwaarde van de Europese aanbestedingsregelgeving. Na het vervallen van deze wettelijke verplichting83 hebben de bouwdepartementen V&W, VROM en Defensie duidelijkheid omtrent de eigen aanbestedingen behouden door het opstellen van de Beleidsregels Aanbesteding van Werken84. Op grond van deze beleidsregels moeten V&W, VROM en Defensie overheidsopdrachten aanbesteden conform het UAR 2001, tenzij één van de uitzonderingen van de artikelen 2 en 3 van de Beleidsregels zich voordoen. Verplicht toepassen van het UAR 2001 is uitgangspunt, gunning uit de hand is bij uitzondering mogelijk De hoofdregel bij aanbesteding door V&W, VROM en Defensie is toepassing van de openbare procedure (artikel 5 e.v. UAR 2001) of de procedure met voorafgaande selectie (artikel 27 e.v. UAR 2001). Artikel 2 van de Beleidsregels geeft de uitzonderingsgevallen waarin onderhandse aanbesteding of onderhandse 81

zie deel 3 van het bronnenboek bron: Hebly, mr. J.M., De aanbesteding met voorafgaande selectie en het UAR 2001, Rotterdam, september 2001 83 op 1 september 2001 is uitvoering gegeven aan artikel 4 Raamwet EEG Voorschriften Aanbesteding en is het op de Comptabiliteitswet gebaseerde Besluit Aanbesteding van Werken (BAW) 1973 vervallen 84 KB 9 mei 2001, Staatscourant 15 juni 2001, nr. 113 82

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen e Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

1

aanbesteding na selectie mogelijk is85. Artikel 3 van de Beleidsregels stelt dat betrokken departementen uit de hand mogen gunnen als aanbesteding niet mogelijk is of door de opdrachtgever ondoelmatig wordt geoordeeld. Artikel 4 stelt dat, als deze kiest voor gunning uit de hand, hij bij werken met een geraamd waarde boven de € 1.361.341 dit met schriftelijke stukken moet onderbouwen. Bij een eventuele (rechterlijke) toetsing moet deze onderbouwing sowieso beschikbaar zijn, zodat ook bij werken met een mindere waarde de onderbouwing van de keuze voor gunning uit de hand is aanbevolen. Ondanks het vereiste van schriftelijke onderbouwing blijft gunning uit de hand in de praktijk in veel gevallen toch mogelijk en blijft toepassing van het UAR 2001 achterwege. Gemeenten zijn niet verplicht tot aanbesteden conform het UAR 200, gunning uit de hand blijft mogelijk Gemeenten kunnen nu vrijwillig gebruik maken van het UAR 2001 bij de aanbesteding van werken conform de definitie van de Europese aanbestedingsregelgeving. Als ze worden verplicht tot marktselectie bij de ontwikkeling van locaties kunnen gemeenten op dezelfde manier als de bouwdepartementen deze verplichting in beleidsregels vormgeven en het UAR 2001 op dezelfde manier van toepassing verklaren (paragraaf 2.3). Ook kan aan gemeenten door het rijk in de Gemeentewet de toepassing van het UAR 2001 worden opgelegd. Op dezelfde manier als de bouwdepartementen kunnen de gemeenten een bepaling opnemen waarin ze uit de hand mogen gunnen als aanbesteding niet mogelijk is of door de opdrachtgever ondoelmatig wordt geoordeeld. Wel vervalt voor gemeenten de mogelijkheid tot afwijking van het reglement als redelijkerwijs – lees: bij vrijwillige toepassing – geen onverkorte toepassing kan worden gevergd of in een afwijking is voorzien (artikel 3 lid 1 UAR 2001). De nu betrokken departementen hebben deze algemene afwijkingsmogelijkheid voor henzelf als niet wenselijk aangemerkt en als gemeenten het toepassen van het UAR 2001 voor zichzelf verplichten is het voor hen evenmin wenselijk. Regelgeving van het Uniform Aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001) De regelgeving van het UAR 2001 is inclusief toelichting integraal gepubliceerd in de Staatscourant 15 juni 2001, nr. 11386.

85 86

zie deel 3 van het bronnenboek onder ‘paragraaf 1.4 de tekst van het UAR 2001 inclusief toelichting is integraal beschikbaar op http://home.hetnet.nl/~bramba/texts/UAR2001.pdf

Concurrentie op ontwikkelingslocaties, bouwsteen e Stec Groep c.s. aan ministerie van VROM c.s. G-290/3.5.360

2

CONCURRENTIEBEVORDERING OP ONTWIKKELINGSLOCATIES Advies aan het ministerie van VROM c.s

Recommend Documents