Methodiek doorlichting VROM-Beleid

Methodiek doorlichting VROM-Beleid

Amsterdam, maart 2007 In opdracht van het ministerie van VROM

Methodiek doorlichting VROM-beleid

- Op zoek naar publieke belangen -

Barbara Baarsma Floks Laverman Bert Hof Jules Theeuwes

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 966 ISBN 978 90 6733 378 8 Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Samenvatting ...................................................................................................................... i Summary 1

......................................................................................................................v

Inleiding.....................................................................................................................1 1.1

Aanleiding en doel .............................................................................................................1

1.2

Onderzoeksvraag en -aanpak...........................................................................................2

1.3

Leeswijzer............................................................................................................................3

2

De identificatie van publieke belangen .................................................................... 5 2.1

Introductie ..........................................................................................................................5

2.2

Wat is een publiek belang? ...............................................................................................5

2.3

De economische theorie over de identificatie van publieke belangen......................6 2.3.1

Marktfalen: nader toegelicht ............................................................................................7

2.3.2

De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang?........................................9

2.3.3

Overheidsfalen .................................................................................................................13

2.4

Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie.............16 2.4.1

Rolopvatting van de overheid binnen VROM............................................................17

2.4.2

Het bestuurlijk-politieke perspectief bij het beantwoorden van de ‘wat’ vraag ....20

2.5 3

Resumerend ......................................................................................................................21 Methodiek doorlichting VROM-beleid ...................................................................23

3.1

De identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’ vraag........23 3.1.1

Voorvraag: is er een probleem?.....................................................................................23

3.1.2

Wat is het probleem?.......................................................................................................24

3.1.3

Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? ........................................25

3.1.4

Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie?...................................................................................................28

3.2 4

3.1.5

Derde module: Politieke (niet-economische) motieven............................................28

3.1.6

Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen?...............29 Wel of geen publiek belang? ..........................................................................................31

Aanbevelingen .........................................................................................................33

Literatuur

....................................................................................................................39

Bijlage 1: Begeleidingscommissie......................................................................................43 Bijlage 2: Workshop ...........................................................................................................45 Bijlage 3: Het economisch perspectief in het kort / begrippenlijst...................................55

METHODIEK DOORLICHTING VROM-BELEID

I

Samenvatting Het reduceren van de regeldruk staat al enige jaren hoog op de politieke agenda. Ook het huidige kabinet zal – als we afgaan op het Coalitieakkoord – de komende jaren inzetten op het reduceren van de regeldruk en administratieve lasten voor bedrijven en burgers. Het ministerie van VROM anticipeert op dit beleid. Op initiatief van de directie Strategie en Bestuur is een VROM-brede werkgroep opgezet die bekijkt hoe de regeldruk verder verminderd kan worden. In het kader van dit VROM-brede project heeft het ministerie SEO Economisch Onderzoek opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren met als doel het ontwikkelen van een methodiek waarmee het VROM-beleid fundamenteel kan worden doorgelicht op mogelijkheden tot verdere vermindering van de regeldruk. Duidelijk is geworden dat de aanpak die de afgelopen jaren is gevolgd nuttig is geweest, maar niet toereikend is voor een verdergaande, fundamentele reductie van de regeldruk. Bij het oplossen van beleidsproblemen dienen de volgende drie vragen te worden beantwoord: 1. 2. 3.

De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang? De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen? De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?

In dit rapport staat de eerste vraag – de ‘wat’ vraag – centraal. In de beleidspraktijk wordt de ‘wat’ vraag veelal overgeslagen en wordt direct naar de ‘hoe’ vraag gestapt. Het nadeel daarvan is dat niet duidelijk is of en in hoeverre het betreffende probleem overheidsingrijpen vereist. De kans bestaat dan dat te veel of verkeerd wordt ingegrepen door de overheid.1 Zoals eerder gezegd: het huidige kabinet streeft net als de vorige kabinetten naar een vermindering van de regeldruk en de bijbehorende administratieve lasten. Om de regeldruk te verminderen, is het niet meer genoeg om bestaande regelingen te veranderen. Wat nodig is, is een fundamentele doorlichting van het beleid om te kijken of de overheid (in dit geval het ministerie van VROM) zich kan terug trekken of op bepaalde gebieden anders kan ingrijpen. Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag is daarbij een noodzakelijke eerste stap. In dit onderzoek is een methodiek ontwikkeld die het ministerie van VROM kan gebruiken om het beleid door te lichten en zo mogelijkheden te identificeren waar de regeldruk kan afnemen. De methodiek bestaat uit een serie vragen die bij voorkeur tijdens een groepsdiscussie met zowel bij het probleem betrokken als andere ambtenaren worden doorlopen. De ervaring leert dat een goed voorbereide discussie veel nieuw inzichten kan opleveren. Het afwegingskader is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Vanuit economisch 1

Verkeerd, omdat het moeilijk is om de goede oplossing te vinden als de oorzaak van het probleem niet duidelijk is. Om de oorzaak te achterhalen, is beantwoording van de ‘wat’ vraag noodzakelijk. Te veel, omdat zonder beantwoording van de ‘wat’ vraag niet duidelijk is of er wel een publiek belang is. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

II

SAMENVATTING

perspectief ontstaan problemen op het moment dat markten niet goed werken – we spreken dan van marktfalen – of als de uitkomst van de markt maatschappelijk of politiek onacceptabel is. In het laatste geval kan de overheid ingrijpen om een ongelijke inkomensverdeling recht te trekken (herverdeling) of om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en correcte keuzes te stimuleren (paternalisme). Tevens kunnen problemen ontstaan als door te hoge transactiekosten markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. Niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of reguleringsfalen. In de beleidspraktijk van de VROM-ambtenaar zal het vaak voorkomen dat het op te lossen beleidsprobleem te maken heeft met reeds bestaand overheidsingrijpen. Overheidsfalen kan dan een reden zijn voor nieuw ingrijpen (alhoewel het de voorkeur verdient om te bekijken of de oorzaak van het overheidsfalen zelf kan worden aangepakt). Dit is een belangrijk punt, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit marktfalen en waar de overheid nog geen beleid voert. De kans op reguleringsfalen betekent echter niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden moeten kiezen. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt. Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid. Het gaat dan om een overheid die vooraf kaders stelt en randvoorwaarden creëert in plaats van zich te bemoeien met de bedrijfsvoering en details, en die achteraf optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond. Het gaat dus om het afwegen van marktfalen versus reguleringsfalen. Op basis van de vragen in de methodiek is het mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge transactiekosten en ook geen sprake is van herverdeling of merit goods, dan is er ook geen sprake van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om bestaand ingrijpen te verminderen. Het bestaan van een (economisch) afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren, dat is en blijft een politieke keuze. Het afwegingskader is op de volgende pagina samengevat.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

III

Figuur:

Schematische weergave van de ‘wat’ vraag/het economische afwegingskader

Is er een probleem? Ja Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt

Wat is het probleem?

Is sprake van een extern effect? Is sprake van een publiek goed?

Ja

Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsingrijpen

Nee

Is sprake van prohibitief hoge transactiekosten?

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Indien de oorzaak van problemen niet ligt in marktfalen, herverdeling of individuele beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen nodig zijn om de gevolgen van eerder ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)

Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen

Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)

Bron: SEO Economisch Onderzoek



V

Summary Decreasing the pressure from rules and regulations has featured prominently on the political agenda for several years now. Judging by the coalition agreement, the current government will also devote itself to reducing the regulatory pressure and administrative burdens for businesses and civilians in the coming years. The Dutch Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment (VROM) anticipates this policy. On the initiative of the Strategy and Management directorate, a VROM-wide study group was set up to review how the regulatory pressures could be diminished. Within the framework of this VROM-wide project, the Ministry has commissioned SEO Economic Research to perform a study with the aim of developing a methodology with which the VROM policy can be screened fundamentally for the possibilities of further decreasing the regulatory pressures. It has become clear that the approach that was taken over the past few years has been useful but has not been sufficient to achieve a further-reaching, fundamental reduction of the pressure exerted by rules and regulations. When solving policy problems, the following three questions need to be answered: 1. 2. 3.

The ‘what’ question: Is there a problem? Why is this a problem? What is the public interest? The ‘how’ question: How can one take action as effectively and efficiently as possible? What instruments are suited to solve the policy problem in question? The ‘if’ question: Is the welfare of society increased if action is taken with a certain instrument or instruments? Are the costs of intervention higher or lower than the benefits?

This report focuses on the first question – the ‘what’ question. In policy practice, the ‘what’ question is often neglected and people move on to the ‘how’ question immediately. The disadvantage of this approach is that it is not clear if and to what extent the problem in question requires governmental intervention. Then, the government might take too much or the wrong action.2 As stated earlier: just like its predecessors, the current government strives for a reduction of the regulatory pressures and the accompanying administrative burdens. To reduce regulatory pressures it no longer suffices to change existing regulations. What is needed is a fundamental screening of the policy to determine if the government (in this case the Ministry of VROM) can withdraw or can intervene in different ways in certain areas. To be able to do this, answering the ‘what’ question is a necessary first step. In this research a methodology was developed that can be used by the Ministry of VROM to review its policy and, in doing so, identify possibilities for decreasing regulatory pressures. The methodology consists of a series of questions that are, preferably, addressed in a group discussion featuring civil servants who are involved in the problem as well as some of their colleagues. Experience shows that a well-prepared discussion can give rise to many new insights. 2

‘Wrong’ because it is difficult to find a good solution if the cause of the problem is not clear. To be able to find out the cause, answering the ‘what’ question is imperative. ‘Too much’ because without answering the ‘what’ question it isn’t clear whether or not there is a public interest. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

VI

SUMMARY

The assessment framework is based on the economic theory, since the economic theory includes criteria on the basis of which the ‘what’ question can be answered. Viewed from an economic perspective, problems arise at the moment that markets aren’t functioning properly – a phenomenon that is known as ‘market failure’ – or if the market’s outcome is socially or politically unacceptable. In the latter case, the government can intervene so as to set right an unequal division of income (redistribution) or to correct undesirable and wrong decisions or stimulate more desirable and correct choices (paternalism). Problems can originate also if markets do not come into being due to high transaction costs and if welfare-enhancing transactions cannot be made. It’s not only the market, the government can also have shortcomings and socially undesirable effects can ensue from governmental actions. This is called ‘governmental failure’ or ‘regulatory failure’. In a VROM official’s policy practice it will often happen that the policy problem that needs to be solved has to do with governmental actions that are already in place. Then, governmental failure can be a reason to take new actions (although it is preferable to investigate if the cause of the governmental failure itself can be addressed). This is an important point, since it is very probable that few problems exist in the Netherlands that originate from market failure and that are not subject to governmental policy yet. The fact that regulatory failure might occur, however, doesn’t mean that we should elect to let the market regulate itself exclusively. In other words, it is not a matter of either governmental involvement or market discipline. Rather, an intelligent combination of both the market and government is needed. This involves a government that defines frameworks and sets preconditions in advance, instead of interfering in business management and details, and that acts as a market superintendent, referee or watchdog afterwards. Thus, it involves weighing up market failure and regulatory failure. Using the methodology’s questions, it is possible to answer the question whether or not a public interest exists. If neither market failure or prohibitively high transaction costs nor a redistribution of merit goods are the case, then no public interest exists either and thus there are no grounds for governmental actions; it would be welfare-decreasing if the government would intervene anyway. It could, however, be welfare-increasing to reduce actions that are currently in place. The existence of an (economic) assessment framework does not detract from the political decision-making process. The assessment framework provides the arguments on the basis of which the politicians subsequently make their decisions; the politicians weigh up the various arguments and the assessment framework does not engage in determining those factors – that will always be a political choice.



1

1 Inleiding “Die 25 procent-doelstelling [ten aanzien van de verdere reductie van administratieve lasten, zoals in het Coalitieakkoord staat vermeld; BB] veroorzaakt een nuttig zweepslageffect, maar leidt noodzakelijkerwijs tot de eenzijdige benadering dat er eenvoudigweg te veel regels zijn. De commissie-Stevens vindt dit niet de kern van het probleem. Regeldruk is een kwalitatieve, gevoelsmatige ervaring. Het belevingsprobleem zit niet in de hoeveelheid regels, maar in de verkeerde soort regels. Tegenstrijdigheid, irriterende futiliteit of onzinnigheid in de regelgeving kan meer druk opleveren dan veel effectieve en efficiënte regels die geen hinder veroorzaken. En het is evenmin van belang of het gaat om administratieve lasten, nalevingskosten of toezichtslasten. Terwijl politiek Den Haag stelselmatig aangeeft dat het kabinet met zijn reductiedoelstellingen op koers ligt, overheerst in ondernemerskringen het gevoel dat de regeldruk eerder is toe- dan afgenomen. Er komen steeds verderstrekkende voorschriften die steeds hoger scoren op de rigiditeitschaal. Daarom moet de regelcultuur anders. Men moet zich steeds afvragen of iets wel geregeld moet worden en vervolgens 'hoe'.” L.G.M. Stevens (2007).

1.1 Aanleiding en doel Een belangrijk motief voor de invoering van marktwerking is minder overheidsbemoeienis en de daarmee samenhangende reductie in regeldruk. Minder overheidsbemoeienis wil uiteraard niet zeggen ‘geen overheidsbemoeienis’. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt. Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid (een sterke markt heeft een sterke overheid nodig). Een belangrijk streven van het beleid van de afgelopen jaren en – als we de verkiezingsprogramma’s en het Coalitieakkoord bekijken – ook van de komende jaren is het reduceren van de regeldruk en administratieve lasten voor bedrijven en burgers. Daartoe zijn al verschillende initiatieven genomen (zie box 1.1). Het ministerie van VROM anticipeert op beleid gericht op een verdere reductie van de regeldruk en de daarmee samenhangende administratieve lasten. Op initiatief van de directie Strategie en Bestuur is een VROM-brede werkgroep opgezet die bekijkt hoe de regeldruk verder verminderd kan worden (de notitie ‘Vermindering regeldruk: de cosmetica voorbij’ geeft goed weer waar de werkgroep zich op richt). In het kader van dit VROM-brede project heeft het ministerie SEO Economisch Onderzoek opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren met als doel het ontwikkelen van een methodiek waarmee het VROM-beleid fundamenteel kan worden doorgelicht op mogelijkheden tot verdere vermindering van de regeldruk. In de aanvraag voor dit onderzoek staat dit duidelijk omschreven: “De methodiek moet worden ingezet om zeer precies na te denken over de rol van de overheid. De gedachte hierachter is dat nog verdere vermindering van de regeldruk, slechts mogelijk is bij een andere rol van de overheid. De aanpak die de afgelopen jaren is gevolgd, was nuttig maar is niet toereikend voor een verdergaande, fundamentele reductie van de regeldruk.”


2

HOOFDSTUK 1

De Raad van Economisch Adviseurs (REA, 2007) trekt dezelfde conclusie als de VROM-brede werkgroep. Waarom, zo vraagt de REA zich af, wordt ondanks alle retoriek de regeldruk niet minder en blijft de overmatige nadruk op nieuw beleid dominant? Een van de antwoorden van de REA is dat te weinig duidelijk is wat de overheid wel moet doen en wat de markt kan, dat alle aandacht uitgaat naar het maken van nieuwe plannen en veel te weinig naar de goede uitvoering van bestaand beleid. “Wat ontbreekt, is voortdurende aandacht voor de effectiviteit van bestaand beleid.” (p. 1). Box 1.1: Enkele initiatieven gericht op de reductie van regeldruk Programma Andere Overheid Het programma Andere Overheid is een programma van het kabinet Balkenende II dat de vraag centraal stelt of de overheid nog de goede dingen doet, op de juiste manier. Het doel van het actieprogramma is de overheid efficiënter en responsiever te maken door middel van “beleidsbeëindiging of -vereenvoudiging, een kleinere en eenvoudige organisatie van de overheid, minder regels en een afnemende overheidsbemoeienis.” Meldpunt Voorgenomen Regelgeving In lijn met de doelstelling van het vorige kabinet om in 2006 de administratieve lasten voor bedrijven met 25% te verminderen, hebben de ministeries van Binnenlandse Zaken, Economische Zaken, Justitie, VROM en Financiën het Meldpunt Voorgenomen Regelgeving opgericht. Dit meldpunt begeleidt en controleert de toetsing van nieuwe regels. Er zijn drie toetsen die de bureaucratische effecten en administratieve lasten voor burgers en ondernemers meten: de bedrijfseffectentoets (BET), de milieutoets (MET) en de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (U&H). Meldpunt strijdige regelgeving Het bestaan van eventuele strijdige regelgeving binnen een bepaald gebied kunnen bedrijven zelf melden bij het Meldpunt Strijdige Regels, een initiatief van het Ministerie van Economische Zaken. Toezichthouder ACTAL Het adviescollege Actal houdt toezicht op de administratieve kosten die voortvloeien uit voorgenomen wetgeving en adviseert hoe er op deze kosten bespaard kan worden. De standaardprocedure van Actal bestaat uit het ontvangen van voorgenomen wetgeving, het selecteren van de wetgeving, het toetsen van de wetgeving en het adviseren over de wetgeving. Het uiteindelijke advies is gebaseerd op een kwantificering van de kosten van de wetgeving en de mate waarin aandacht is besteed aan alternatieven. Project Vereenvoudiging Vergunningen Het Project Vereenvoudiging Vergunningen is het vervolg op de gelijknamige Taskforce. De Taskforce heeft een afwegingskader opgesteld waarmee de vergunningverlening kan worden doorgelicht op nut en noodzaak. Binnen het Project wordt dit kader toegepast en wordt bekeken wat de mogelijkheden zijn om de besluitvorming van de overheid te versnellen en lasten te verlichten door de vergunningslast te verminderen en de verlening van vergunningen te verbeteren. Een voorbeeld hiervan betreft de verschillende taken met betrekking tot de verstrekking van vergunningen te concentreren in een organisatie.

1.2 Onderzoeksvraag en -aanpak De centrale onderzoeksdoelstelling is het ontwikkelen van een methodiek waarmee het VROMbeleidsterrein kan worden doorgelicht. Om dit doel te bereiken maken we (a) een (normatief) afwegingskader op basis waarvan publieke belangen geïdentificeerd kunnen worden en (b) toetsen we in hoeverre een dergelijk kader bruikbaar is in de VROM-beleidscontext. Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen:


INLEIDING

3

I)

Het opstellen van het afwegingskader/beslisboom: − Welke methodieken bestaan er om publieke belangen te identificeren? − Welke methodieken bestaan er om de regeldruk te verlagen? II) Toetsen methodiek in VROM-beleidscontext: − Welke verschillende rolopvattingen voor de overheid bestaan er (m.n. binnen VROM)? − Welke van de bestaande methodieken zijn geschikt in de VROM-beleidscontext? (mede gezien de verschillende rolopvattingen van de overheid) − Is de op te stellen methodiek in de VROM-beleidscontext geschikt om de regeldruk te verminderen? − Wat zijn de succes- en faalfactoren bij de toepassing van de methodiek? III) Op weg naar een VROM-afwegingskader: − Welke aanpassingen cq. verbijzonderingen van de methodiek zijn noodzakelijk om het VROM-beleid door te lichten? − Wat is het juiste abstractieniveau bij toepassing van de methodiek (algemeen beleidsniveau (beleidsartikel) of inzoomen op specifieke instrumenten)? − Welke vervolgstappen zijn zinvol en/of noodzakelijk nadat de methodiek op een beleidsterrein is toegepast?

1.3 Leeswijzer Onderdeel I en II komen in hoofdstuk 2 aan bod en onderdeel III in hoofdstuk 3. De laatste vraag van onderdeel III betreft de aanbevelingen die uit dit onderzoek voort komen; deze staan in hoofdstuk 4. In het onderzoek is naast een uitgebreid literatuur- en documentenonderzoek ook een workshop gehouden met beleidsambtenaren van VROM. In bijlage 2 staat een overzicht met de opzet en de deelnemers aan de workshop. Tevens zijn in deze bijlage korte verslagen van de deelsessies opgenomen. De resultaten van de workshop zijn ook in de hoofdtekst van voorliggend rapport verwerkt. Het onderzoek heeft geprofiteerd van de inzichten en input van de leden van de begeleidingscommissie. In bijlage 1 staan de leden van deze commissie genoemd. Bijlage 3, tot slot, bevat een glossary met economisch begrippen en een samenvatting van het economische perspectief op problemen. Deze bijlage kan door ambtenaren worden gelezen als voorbereiding op een workshop waarin een beleidsonderdeel wordt doorgelicht.

Samenhang met ander project Tegelijkertijd met dit project voor VROM is voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een project uitgevoerd met een deels overlappende doelstelling. In het VROM project staat de ‘wat’ vraag centraal en wordt een methodiek ontwikkeld om VROM beleid fundamenteel door te lichten om zo bloot te leggen waar reducties in regeldruk mogelijk zijn. In het SZW project staan de ‘wat’, ‘hoe’ en ‘of’ vraag centraal en is het de bedoeling om een roadmap (wegwijzer, vragenlijst) op te stellen aan de hand waarvan een beleidsambtenaar die een specifiek probleem bij de hand heeft in de richting van bepaalde instrumenten wordt geleid (mits er sprake is van een publieke belang uiteraard) en wordt geattendeerd op aspecten in de ‘of’ vraag. Wat betreft het overlappende deel is er tussen beide onderzoeken sprake geweest van kruisbestuiving. Het deel dat de ‘wat’ vraag beschrijft, komt in beide rapporten terug.



5

2 De identificatie van publieke belangen “Wie uitgaat van het primaat van de politiek zou zich op het standpunt kunnen stellen dat het een democratisch gekozen regering vrij staat om elk willekeurig doel als publieke doel aan te merken. Een publiek belang is in deze visie alles wat de overheid als zodanig aanmerkt. Ongeacht of sprake is van marktfalen, een te scheve inkomensverdeling, of individuele beslisfouten. Voor een beleidseconoom is dit een onzinnige definitie van publieke belangen. Politici kunnen immers fouten maken: ingrijpen waar markten prima in de behoeften van burgers voorzien, of juist niet ingrijpen terwijl markten maatschappelijke doelen in gevaar brengen. Het is de taak van de beleidseconoom om, gebruikmakend van de gereedschapskist van de economische analyse, politici voor dergelijke misstappen te behoeden (of dat tenminste te proberen).” B. Baarsma, M. Pomp en J. Theeuwes (2006), Dynamische marktwerking – over de complexiteit van mededinging in vijf sectoren, Academic Service, p. 20.

2.1 Introductie Bij het oplossen van beleidsproblemen staan de volgende drie vragen centraal: 1. 2. 3.

De ‘wat’ vraag: Is er een probleem? Waarom is dit een probleem? Wat is het publiek belang? De ‘hoe’ vraag: Hoe kan zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingegrepen? Welke instrumenten zijn geschikt om het betreffende beleidsprobleem op te lossen? De ‘of’ vraag: Is ingrijpen met een bepaald instrument of met bepaalde instrumenten wel welvaartsverhogend? Zijn de kosten van ingrijpen hoger of lager dan de baten?

Uiteraard hangen de ‘hoe’ en de ‘of’-vraag met elkaar samen: afhankelijk van de selectie van mogelijke instrumenten die als antwoord op de ‘hoe’ vraag resulteren, kunnen de kosten en baten tegen elkaar worden afgewogen. In paragraaf 2.2 gaan we in algemene termen in op het begrip publiek belang. Paragraaf 2.3 beschrijft de identificatie van publieke belangen in de economische theorie. Het bestuurskundige en politicologische perspectief op de identificatie van publieke belangen komt aan bod in paragraaf 2.4. Paragraaf 2.5 geeft een resumerend overzicht van wat in dit hoofdstuk is besproken.

2.2 Wat is een publiek belang? Wanneer is sprake van een publiek belang? Het voor de hand liggende antwoord: “wanneer we iets met z’n allen belangrijk vinden” is te algemeen, want dan zouden de bakker en de slager ook onder publieke belangen vallen. In het algemeen wordt met deze term gedoeld op belangen die niet als vanzelf door burgers en bedrijven worden behartigd en op zaken en mensen die kwetsbaar zijn. De WRR is in het bekende rapport ‘Het borgen van publiek belang’ uit 2000 ingegaan op de borging van publieke belangen door de overheid. Volgens de WRR zijn publieke belangen maatschappelijke belangen, waarSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 2

voor de overheid de verantwoordelijkheid op zich neemt. De vraag is hoe bepaald kan worden voor welke maatschappelijke belangen de overheid verantwoordelijkheid zou moeten nemen. Het beantwoorden van de ‘wat’ vraag betekent dat op basis van bepaalde criteria wordt gekeken in welke gevallen wel en in welke gevallen geen sprake is van een publiek belang. In principe kan die vraag vanuit elke discipline worden beantwoord zolang er binnen die discipline maar criteria zijn opgesteld, op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. In het kader van dit onderzoek hebben we bekeken of we dergelijke criteria konden vinden in de sociologie, bestuurskunde, politicologie of juridische wetenschappen. Gebleken is dat de uitgangspunten van deze benaderingen sterk verschillend zijn, hoewel niet altijd per definitie strijdig. In paragraaf 2.3 gaan we eerst in op de criteria die voortkomen uit de economische theorie. In paragraaf 2.4 gaan we vervolgens in op het politiek-bestuurskundige perspectief. Paragraaf 2.5 geeft een voorlopige conclusie over de vraag welke criteria in het afwegingskader opgenomen dienen te worden.

2.3 De economische theorie over de identificatie van publieke belangen Het startpunt van het economische denken3 over publieke belangen is een markt zonder overheidsingrijpen. Hoe ziet die wereld er idealiter uit? In de theorie van elk standaardwerk over micro-economie staat het zo mooi beschreven: “op een markt met volkomen vrije mededinging komt vanzelf een Pareto-optimale allocatie tot stand” of in gewoon Nederlands “de volledige vrije werking van markten leidt tot de beste prijs-kwaliteitverhouding en de hoogste welvaart voor de consument”. Wanneer spreken economen van een situatie van volkomen vrije mededinging? Volkomen vrije mededinging betekent een markt met: 1. 2. 3. 4. 5.

een groot aantal aanbieders ; een groot aantal vragers ; een homogeen goed; volledige transparantie; vrije toetreding en uittreding.

De eerste twee voorwaarden samen impliceren dat alle marktpartijen prijsnemers zijn die elk afzonderlijk geen invloed kunnen uitoefenen op de marktprijs. De homogeen goed-voorwaarde wil zeggen dat goederen die op de betreffende markt worden verhandeld door vragers als identiek worden beschouwd (bijvoorbeeld van vergelijkbare kwaliteit en samenstelling). Het maakt de consument dus niet uit bij wie hij koopt. De vierde voorwaarde, de transparante markt, zegt dat consumenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en de kwaliteit van producten van de diverse aanbieders, en dat producenten perfecte en kostenloze informatie hebben over de prijzen en producten van hun concurrenten. Er is met andere woorden geen onzekerheid en/of gebrek aan informatie. Ten slotte is er de voorwaarde van vrije toe- en uittreding: er zijn 3

Economie is een wetenschap die bestudeert hoe schaarse middelen verdeeld zouden moeten worden zodat de behoeften van mensen zo optimaal mogelijk bevredigd worden en de welvaart gemaximaliseerd wordt. Merk op dat het economische begrip welvaart zeer breed is gedefinieerd: het betreft alles wat de behoeften van mensen beïnvloedt. Het andere economische woord voor welvaart is nut. Omdat nut niet goed meetbaar is, wordt het begrip welvaart in het dagelijkse spraakgebruik ook wel gelijk gesteld aan financiële welvaart; dat is echter een veel enger begrip dan het economische begrip welvaart.


DE IDENTIFICATIE VAN PUBLIEKE BELANGEN

7

geen kosten verbonden aan het opzetten van een bedrijf, of aan het stoppen van een bedrijf. Het gaat hierbij niet om alle kosten maar om de zogenaamde verzonken kosten, dat wil zeggen de kosten die na uittreding niet terugverdiend kunnen worden door investeringen te verkopen. In de praktijk van alledag zal aan de voorwaarden van volledig vrije mededinging strikt genomen echter nagenoeg nooit worden voldaan. Op vrijwel alle markten is dus sprake van marktfalen. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe publieke belangen ontstaan als markten falen en dat er bij het borgen van publieke belangen altijd een afweging bestaat tussen dit marktfalen en de kosten van de correctie daarvan.

2.3.1 Marktfalen: nader toegelicht Marktfalen heeft betrekking op de levering van goederen en diensten. Het gaat zowel om de productie en consumptie als om de verdeling van goederen en diensten en om alles wat daarbij hoort aan gelden inkomensstromen. Deze productie, consumptie en verdeling hoeft niet op de markt plaats te vinden, maar kan uiteraard ook plaatsvinden binnen en door overheid, binnen huishoudens of andere organisatievormen. Marktfalen betreft dus een zeer breed palet aan goederen en diensten, maar niet alles is in termen van marktfalen te vangen. Een primair vereiste is dat er sprake moet zijn van een situatie waarin marktfalen überhaupt relevant is. Het moet dus gaan om een marktsituatie of om het ontstaan van een marktsituatie. Er hoeft dus nog geen markt te bestaan; juist het ontbreken van markten kan ook op marktfalen duiden.4 We gaan uit van een economisch systeem waarin de allocatie van goederen en diensten in principe via een markt gebeurt. Met allocatie bedoelen we de wijze waarop goederen en diensten worden verdeeld: wie krijgt wat? Er zijn verschillende allocatiemechanismen mogelijk. Op een huizenmarkt komen via het prijsmechanisme huizen terecht bij diegene die er het meest voor wil betalen. Een puntensysteem is een ander mogelijk allocatiesysteem voor huizen. De overheid beschikt over huizen en wijst die toe afhankelijk van het aantal punten dat wordt toegekend aan huishoudens op basis van grootte van het huishouden, inkomensniveau, leeftijd van de huishoudleden, wachttijd et cetera. Kortom, we gaan uit van het bestaan van markten (en dus een zekere mate van vrije dan wel geleide markteconomie).

Veronderstelling: markten kunnen ontstaan als de transactiekosten niet te hoog zijn De eerste vraag is of markten überhaupt haalbaar zijn als allocatiemechanisme. Er kunnen onoverkomelijke moeilijkheden zijn om eigendomsrechten te bepalen of om complete contracten af te sluiten. In dergelijke gevallen waarin de transactiekosten te hoog zijn, moet de markt meteen als mogelijk allocatiemechanisme uitgesloten worden. In andere gevallen zijn markten wel mogelijk en kunnen ze vervolgens falen.

4

Iemand die een visvijver bezit, kan de gelegenheid tot vissen in zijn vijver ‘verkopen’ aan belangstellenden. In dit geval is er een markt, waarin het recht tot vissen wordt verhandeld. Echter, niemand bezit de Noordzee en dus komt er geen markt tot stand waarin het recht op haringvissen kan worden verhandeld. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 2

Naast de traditionele vormen van marktfalen (zie volgende paragraaf) voegen wij daar daarom een mogelijke oorzaak van problemen aan toe: hoge transactiekosten. Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken. Transactiekosten betreffen zowel de kosten van expliciete als van impliciete contracten. Voor expliciete contracten gaat het om de administratieve en juridische kosten, het schrijven van het contract, het administreren van wederzijdse verplichtingen en betalingen, en het rechtens afdwingen van de naleving van het contract. Voor impliciete contracten gaat om de kosten van het opbouwen van reputaties. Gewone transactiekosten van het economisch verkeer geven geen aanleiding tot overheidsingrijpen. Hoge transactiekosten die in de weg staan dat welvaartverhogende transacties tot stand komen, kunnen wel overheidsingrijpen vereisen. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin er bij het oplossen van een probleem zoveel belanghebbenden zijn betrokken dat de transactiekosten van het aangaan van een contract met elk van hen te hoog zijn, waardoor het probleem niet opgelost wordt. In dat geval kan de overheid dwingend een contract opleggen of op andere wijze ingrijpen om het probleem op te lossen. Een voorbeeld is de geluidhinder rond Schiphol. Er zijn veel omwonenden en het zou zeer kostbaar zijn als Schiphol met elk van hen zou moeten onderhandelen over een oplossing voor de geluidhinder door overvliegende vliegtuigen. In dat geval kan de overheid kiezen voor een wettelijk verplicht isolatieprogramma of voor monetaire compensaties.

Veronderstelling: rechtszekerheid, contractrecht en eigendomsrechten Met het bestaan van markten veronderstellen we ook een minimaal niveau aan overheidsingrijpen. Opdat de markt goed kan werken als een allocatiemechanisme is het van essentieel belang dat rechtszekerheid en de mogelijkheid om bindende afspraken te maken (contractrecht) bestaan. Rechtszekerheid verbiedt de overheid of andere partijen om zomaar eigendom van anderen in bezit nemen. Zonder rechtszekerheid heeft privaat eigendom geen waarde en daarmee is rechtszekerheid de basis voor een goedlopende economie en voor stabiele sociale relaties. Rechtszekerheid hangt samen met het vastleggen en garanderen van eigendomsrechten. De organisatie van de productie en de ruil tussen individuen vormt de basis van een economisch systeem. Eigendomsrechten zijn de juridische normen die de verhouding tussen mensen ten aanzien van schaarse middelen op een specifieke manier regelen (Comisso, 1989). Goed gedefinieerde eigendomsrechten zijn net als het bestaan van contractrecht noodzakelijk voor marktwerking. Het ontbreken van eigendomsrechten leidt vaak tot marktfalen (met name externe effecten).



9

Veronderstelling: welwillende overheid Een derde veronderstelling is dat we bij de identificatie van publieke belangen uitgaan van een overheid die streeft naar welvaartsmaximalisatie van alle ingezetenen tezamen. We gaan dus uit van een democratie of in ieder geval van een overheid die het belang van haar burgers vooropstelt en niet het deelbelang van bepaalde groepen of zichzelf.

Resumerend: startpunt bij ‘wat’ vraag Het startpunt van het zoeken naar een antwoord op de ‘wat’ vraag is de vraag: kan de markt het allocatieprobleem oplossen? Daarvoor is essentieel dat minimaal het contractrecht en het eigendomsrecht goed is gedefinieerd en effectief wordt gehandhaafd. We veronderstellen dat er een overheid is die daar minimaal voor zorgt. Zo is de initiële verdeling van grond reeds geregeld (we hoeven ons niet verplaatsen in het tijdperk dat Nederland nog veroverd moest worden). Verder laten we in aanvang de overheid weg uit de redenering. We vragen ons af of de werking van de markt of een systeem van markten er voor kan zorgen dat de productiemiddelen waarover we beschikken (arbeid, kapitaal, kennis, grond et cetera) zo worden aangewend dat er optimaal geproduceerd wordt en dat vervolgens die productie ook optimaal terecht komt bij de burgers. Met optimaal bedoelen we dan dat de welvaart van alle ingezeten tezamen wordt gemaximaliseerd. Als de markten (arbeidsmarkten, kapitaalmarkten, grondmarkten, financiële markten, goederen en dienstenmarkten et cetera) niet tot een optimale allocatie komen, dan is er sprake van marktfalen en is aanleiding om te onderzoeken of overheidsingrijpen hier iets kan verbeteren. De overheid komt dus pas aan het eind van de afweging te voorschijn (met uitzondering van de rol die de overheid speelt bij contractrecht en eigendomsrecht).

2.3.2 De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als: 1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd, maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangen. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken. Bij negatieve effecten, zoals het geval is bij een typisch VROM-onderwerp als milieuverontreiniging, is de marktprijs te laag. Deze is immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke kosten inclusief de b. Collectieve milieukosten. goederen. Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat ‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 2

goed, zonder er voor te betalen. Bekende voorbeelden zijn defensie en rechterlijke macht. Typische VROM-voorbeelden zijn dijken en natuurgebieden. c. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Deze laatste categorie werken wij bij wijze van voorbeeld verder uit. Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverOp sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informahouding. tieachterstand. Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen. Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzekeraar een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Door het gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’). Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale verzekering). Typische VROM-voorbeelden met betrekking tot informatiescheefheid zijn keurmerken en certificeringen die de duurzaamheid, milieuvriendelijkheid of veiligheid van een bepaald product aangeven. Een ander voorbeeld betreft woningbouw. Het ministerie van VROM grijpt in op de woningmarkt omdat de kwaliteit van woningen verschilt (heterogene kwaliteit) en voor kopers en huurders niet altijd makkelijk waarneembaar is (asymmetrische informatie). Door minimum eisen aan woningen te stellen wordt het informatieprobleem (deels) opgelost. d. Monopolievorming/het ontstaan van marktmacht. Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). Er is sprake van marktmacht als een of meer ondernemingen een positie (ver)krijgen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. Om weer een typisch VROM-voorbeeld van een situatie waarin marktmacht een probleem kan zijn te noemen, kijken we naar de woningmarkt. Op de huurmarkt kan marktmacht ontstaan door het hold up probleem: huurders kunnen huurverhogingen niet zomaar weigeren vanwege de kosten verbonden aan verhuizen (onder andere zoekkosten



11

en verhuiskosten). Daarom beschermt de overheid huurders en maximeert de jaarlijkse huurverhogingen. Ook het eerder genoemde bouwkartel valt binnen het VROM beleidsterrein. 2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. Transactiekosten komen dus om de hoek kijken als: a. marktfalen wel zou kunnen worden opgelost met private middelen, maar de transactiekosten daarvan hoog zijn, b. door de hoogte van de transactiekosten markten niet tot stand komen. Transactiekosten kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het niet haalbaar is om eigendomsrechten goed te definiëren.5 Transactiekosten kunnen ook het afsluiten van volledige contracten onmogelijk maken (je kan niet alles voorzien in de toekomst en dus is het onmogelijk om toekomstige risico’s via een contract af te dekken). 3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke inkomensverdeling. Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling). b. Individuele beslisfouten. In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs; ‘demerit goods’), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels; ‘merit goods’). Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de economische wetenschap, namelijk individuele rationaliteit en consumentensouvereiniteit. Maar dit is aan het veranderen. Economen krijgen steeds meer oog voor politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten systematische beslisfouten maken, die zich (dankzij hun systematische karakter) lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een te korte individuele planningshorizon met als gevolg onder meer onvoldoende pensioenbesparingen, of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te geringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd.

5

Als we het voorbeeld over het vissen op de Noordzee (zie voetnoot 4) weer even gebruiken: de transactiekosten (denk aan de enorme handhavingskosten – er is letterlijk een imperium nodig in dit geval) kunnen eigendomsrechten op de Atlantische Oceaan onmogelijk maken en daardoor ontbreken marken voor de exploitatie van de oceaan.


12

HOOFDSTUK 2

Herverdeling en paternalisme worden wel de niet-economische motieven voor overheidsingrijpen genoemd. In box 2.1 en 2.2 wordt beschreven dat beide motieven wel degelijk economisch benaderd kunnen worden. Box 2.1: Beleid gericht op het bereiken van verdelingseffecten nader toegelicht Indien sprake is van marktfalen leiden beslissingen van individuen niet tot maatschappelijk optimale uitkomsten. Een herverdelingsinstrument dat gedrag beïnvloedt zou in dat geval tevens economische efficiëntie kunnen bevorderen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een verplichte collectieve verzekering die door middel van acceptatieplicht en een uniforme premie zowel averechtse selectie voorkomt als risicosolidariteit bevordert. Averechtse selectie kan optreden als individuen van elkaar verschillen (heterogene kwaliteit) en deze verschillen moeilijk waarneembaar zijn. Dit leidt tot asymmetrische informatie: een verzekeringsgever weet niet of hij met een ‘laag risico’ of ‘hoog risico’ te maken heeft en stelt zijn premies zodanig op dat alleen de mensen met ‘hoge risico’s’ zich verzekeren. Hierdoor zal een verzekering niet van de grond kunnen komen. Indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling nog steeds een motief voor overheidshandelen zijn. Dergelijke herverdeling gaat vaak ten koste van de totale in geld gemeten ‘welvaart’ (het nationale inkomen): de herverdeling kan met uitvoeringskosten gepaard gaan en verstoringen introduceren die leiden tot inefficiënte beslissingen. Als welvaart gemeten wordt als het nut dat wordt ontleend aan de consumptie van goederen en diensten (het ruime begrip welvaart), zou per saldo toch een hoger nut kunnen resulteren. Dit kan als sprake is van afnemend grensnut van consumptie naarmate het inkomen hoger ligt. Daarbij geldt echter dat het niet goed mogelijk is om het nut van verschillende personen te vergelijken. Daardoor biedt dit argument mogelijk ondersteuning voor herverdeling, maar zeker geen richtsnoer voor de omvang ervan. Dat is een politieke kwestie. Dit wil niet zeggen dat economen geen uitspraken kunnen doen over de vorm waarin herverdeling het beste zou kunnen plaatsvinden. Volgens de economische theorie dient inkomensherverdeling economische agenten namelijk zo weinig mogelijk te verstoren in hun beslissingen, die individueel en maatschappelijk optimaal zijn indien géén sprake is van marktfalen. Dit betekent ‘lump sum’ belastingheffing en subsidieverstrekking: belastingheffing en subsidieverstrekking onafhankelijk van beslissingen van economische agenten. Andere vormen gaan gepaard met inefficiënties, zoals subsidies in natura of subsidies die gebonden zijn aan een bepaald product of een bepaalde dienst. Neem als voorbeeld een subsidie die alleen wordt toegekend onder een bepaald inkomensniveau én die bovendien alleen gebruikt mag worden voor openbaar vervoer. Degene die qua inkomen in aanmerking komt voor de subsidie wordt dan “gedwongen” om die te gebruiken voor het openbaar vervoer, terwijl hij of zij misschien liever een avond naar de film was gegaan. Zonder marktfalen zijn inkomenstransfers die niet afhangen van de besteding daarom een efficiënter herverdelingsinstrument dan subsidies in natura of subsidies die wel afhangen van de besteding. In de praktijk bestaat geen pure vorm van ‘lump sum’ belastingheffing en subsidieverstrekking. Indien herverdeling geen marktfalen corrigeert, zou als richtlijn kunnen worden gehanteerd dat de extra bestedingsruimte zoveel mogelijk vrij moet kunnen worden besteed. Als herverdeling wenselijk wordt geacht, ligt het daarom niet voor de hand dit bijvoorbeeld via een huursubsidie op de woningmarkt te doen. Herverdeling impliceert evenwel niet altijd belastingheffing en subsidieverstrekking. Zoals we eerder al zagen leidt risicosolidariteit óók tot herverdeling, namelijk richting zogenaamde ‘slechte risico’s’. Dit hoeft niet altijd gepaard te gaan met marktfalen, zoals hierboven bij averechtse selectie. Het kan bijvoorbeeld ook spelen op de markt voor huurwoningen, waar risicoselectie betrekking heeft op verschillen in “kwaliteit” tussen huurders die niet moeilijk waarneembaar zijn. Verhuurders zouden dan de neiging kunnen hebben zogenaamde ‘slechte risico’s’ – bijvoorbeeld mensen met een laag en/of onzeker inkomen – uit te sluiten van huur. Dit zou kunnen leiden tot minder of een minder toegankelijk aanbod van woningen voor deze mensen. Indien de overheid (lees: de maatschappij) dit onwenselijk vindt, zou de overheid regels met betrekking tot woonruimteverdeling kunnen opstellen om de toegankelijkheid te bevorderen. De herverdeling die deze risicosolidariteit inhoudt komt alleen tot stand op een bepaalde markt en is niet op te lossen op een ‘lump sum’ manier. Gebaseerd op: Hof et al. (2006), pp. 16-17 en p. 31

Kortom, publieke belangen geven mogelijk aanleiding tot overheidsingrijpen. Het borgen van publieke belangen hangt nauw samen met het niet goed werken van markten, prohibitief hoge transactiekosten en met doelstellingen van herverdeling en paternalisme. Indien geen sprake is van een publiek belang is er volgens de econoom geen reden voor overheidsingrijpen. In de Calculus van het publiek belang wordt hetzelfde gedachtegoed in andere bewoordingen weergegeven (zie box 2.3).



13

Box 2.2: Beleid gericht op het voorkomen van individuele beslisfouten nader toegelicht Paternalisme kan zich richten op merit goods waarvan de overheid het gebruik wil stimuleren en demerit goods waarvan de overheid het gebruik juist wil remmen. Een voorbeeld van merit goods op de woningmarkt zou volgens deze benadering (goed) wonen kunnen zijn: iets waar mensen ‘beter’ van worden. Het motief voor paternalisme betreft niet de effecten van keuzes van burgers voor anderen: deze maken deel uit van markttransacties of van externe effecten (Leonard et al., 2000). Paternalisme veronderstelt dat burgers het belang van een merit good (goede huisvesting) voor henzelf onderschatten. De overheid zou dan beslissingen kunnen sturen in de richting die zij het beste voor de burgers acht. Dit roept de vraag op welke oorzaken ertoe kunnen leiden dat burgers hun eigen belangen verkeerd inschatten. New geeft de volgende mogelijke redenen (New, 1999): 1. ‘Wilszwakte’ (weakness of will). Dit betreft situaties waarbij individuen in de verleiding zijn om keuzes te maken die hen op korte termijn voordelen opleveren, maar die niet in hun lange termijn belang zijn. Een voorbeeld betreft pensioenbesparingen, waarin iemand weet dat hij ooit voor zijn pensioen moet gaan sparen, maar dat steeds uitstelt tot morgen. In zekere zin gaat het hier om irrationeel gedrag (tijdsinconsistentie), waarbij de overheid een rol heeft ons als burgers voor de gevolgen van deze irrationaliteit te behoeden. Op de woningmarkt lijken dergelijke korte termijnverleidingen en -keuzes geen grote rol te spelen. 2. Onbekende of complexe keuzesituaties. Hierbij gaat het om beslissingen waarbij mensen kennis ontberen. Een voorbeeld is het omdoen van een autogordel: mogelijk laten mensen dit vaak na omdat zij de kans op een ongeval onderschatten. In andere gevallen is veel specialistische kennis nodig om een goede keuze te kunnen maken. Hoewel New dit onder paternalisme rangschikt, is het de vraag of daar voldoende legitimatie voor is. De overheid zou kunnen volstaan met voorlichting, en in veel gevallen voorziet de markt in instituties die informatie verschaffen. Op de woningmarkt is bijvoorbeeld het kiezen van een hypotheekvorm en -aanbieder een ingewikkeld vraagstuk. Dat is echter nog geen voldoende voorwaarde voor overheidsingrijpen. Mensen kunnen technische kennis ‘inhuren’, bijvoorbeeld van een hypotheekbemiddelaar of – bij de aankoop van een woning – door een bouwtechnische keuring te laten uitvoeren. Het lijkt in de praktijk moeilijk om aan te tonen dat handelingen van mensen op de woningmarkt (bijvoorbeeld het huren van een huis) niet in hun eigen belang zijn. Onderzoekers van het CPB wijzen er op dat uit de literatuur geen indicaties komen dat mensen het belang van goed wonen voor henzelf onderschatten (Ter Rele & Van Steen, 2001). Verder wijzen Leonard et al. er op dat aan overheidsingrijpen kosten verbonden zijn. Beleid is volgens hen alleen gerechtvaardigd als de baten aantoonbaar groter zijn dan deze kosten. Op basis van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat niet overtuigend kan worden aangetoond dat overheidsingrijpen op de woningmarkt vanuit paternalistische overwegingen leidt tot substantiële voordelen. Gebaseerd op: Hof et al. (2006), pp. 17-18.

Box 2.3: Marktfalen en externe effecten Het afwegingskader om de ‘wat’ vraag te beantwoorden, is mede gebaseerd op de economische theorie zoals dat ook in de ‘Calculus van het publiek belang’ is gedaan.6 Een belangrijk verschil met de methodiek van de ‘Calculus van het publiek belang’ is dat we in het VROM-afwegingskader niet expliciet werken met het concept complex extern effect. Publieke belangen vloeien in deze gedachtegang voort uit externe effecten, dat wil zeggen die effecten die optreden als de actie van één partij of als de transactie tussen verschillende partijen voorof nadelen met zich meebrengen voor een niet bij de actie of transactie betrokken partij. Een publiek belang is dan een complex extern effect – dat wil zeggen: waarbij veel belanghebbenden een rol spelen – waarvan de realisatie door free-ridersgedrag – dat wil zeggen: wel profiteren, maar niet meebetalen – wordt verhinderd. Traditioneel worden in de economische theorie vier vormen van marktfalen onderscheiden, namelijk informatieproblemen, concurrentiebeperkingen, externe effecten en publieke goederen. Door uit te gaan van het concept complexe externe effecten verdwijnt dit onderscheid naar verschillende vormen van marktfalen. Omdat de opsplitsing in verschillende vormen van marktfalen in de praktijk juist verhelderend kan werken als het gaat om het achterhalen van de oorzaak van een probleem, zullen we in het VROM-afwegingskader werken met de traditionele indeling.

2.3.3 Overheidsfalen In praktijk kan de beleidsambtenaar veelal niet abstraheren van reeds bestaand overheidsbeleid, zoals dat bij het doordenken van de economisch afwegingskader (beantwoording van de ‘wat’

6

Dit komt bijvoorbeeld ook terug in het populaire boek dat op dit rapport is gebaseerd (‘De cirkel van goede intenties’). Tevens is de ‘Sleutel tot de calculus van het publiek belang’ van belang. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 2

vraag) wel nodig is. Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren (zie box 2.4). Aanvankelijk was het onze bedoeling om in het afwegingskader te onderscheiden tussen een first best en een second best wereld. Dat zou dan te maken hebben met het feit dat we leven in een second best wereld, waarmee bedoeld werd dat een ambtenaar in de beleidspraktijk leeft in een second best wereld waarin alleen kan worden gedacht over overheidsingrijpen door ook rekening te houden met de huidige institutionele setting (met huidig overheidsingrijpen). We hebben bij nader inzien echter afgezien van de woordkeus first en second best omdat die begrippen andere dingen betekenen in de economische theorie en in de beleidspraktijk. Box 2.4: Een first en second best wereld als het verschil tussen theorie en beleidspraktijk Er bestaan slechts weinig markten die aan alle condities voor Pareto-optimaliteit voldoen; de first best wereld bestaat niet in praktijk. Praktisch al het overheidsbeleid wordt dan ook gemaakt in een second best wereld. Echter, de meeste beleidseconomen veronderstellen dat het toch meestal een Pareto-verbetering inhoudt als de overheid in haar beleid streeft om zoveel mogelijk de vijf condities voor volkomen vrije mededinging te benaderen. Stel bijvoorbeeld dat de transparantie van een markt beperkt is en nooit volledig zal zijn en er daarnaast barrières bestaan die vrije toetreding en uittreding voorkomen. Er is dan sprake van een second best situatie. Toch gaat de overheid er in dergelijke gevallen vanuit dat het optimaal is de marktbarrières te verlagen. Binnen overheidsbeleid, of het VROM-kader, is de strikt economische definitie van een second best wereld dan ook minder goed bruikbaar. Het gaat veeleer om het analyseren van de gevolgen van overheidsingrijpen in plaats van louter marktfalen. Veel overheidsingrijpen is immers gebaseerd op herverdeling en/of het corrigeren van individuele beslisfouten en niet zo zeer op de correctie van marktfalen. Denk in dit verband aan het minimumloon, de hypotheekrente-aftrek of huursubsidie. Overheidsingrijpen in een bepaalde markt kan leiden tot restricties in andere markten. Door markten afzonderlijk te analyseren, is het mogelijk om te bekijken in hoeverre er op andere markten restricties zijn opgelegd (bijvoorbeeld het minimumloon) die doorwerken op de markt waarop het overheidsbeleid direct aangrijpt. Het denken over de second best wereld kan dus worden toegepast op het beleid door binnen afgebakende markten de neveneffecten van beleid op andere markten te bekijken. Zo hebben beslissingen over ruimtelijke ordening gevolgen voor de woonmarkt. Mogelijkheden tot nieuwbouw zijn niet alleen afhankelijk van vraag en aanbod, maar ook van de bestemmingsplannen. De woningmarkt wordt dus beperkt door overheidsingrijpen op een ander gebied en is second best. Door de gevolgen van de beperking voor de markt te analyseren, kan de economisch optimale situatie verschuiven. In dat geval is het van belang om – gegeven de restricties – te trachten het verschoven optimum met beleid te benaderen. Dat is wat in de beleidspraktijk wordt bedoeld met het denken in termen van een second best wereld.

Correctie van overheidsfalen als motief voor (nieuw) ingrijpen is een belangrijke onderdeel van het afwegingskader, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die voortkomen uit marktfalen en waarop de overheid nog geen beleid voert. Op nagenoeg alle beleidsterreinen die met de correctie van marktfalen samenhangen, is hoogstwaarschijnlijk reeds beleid geïmplementeerd. Dat betekent dat in praktijk marktfalen op een ongereguleerde markt zelden aanleiding zal geven voor nieuw beleid. Veeleer is de analyse van de effecten van bestaand beleid dan van belang. Bestaand beleid kan aanleiding geven tot het ontstaan van een marktfalen of een scheve verdeling. Omdat in dat geval niet de markt faalt, maar de oorzaak ligt bij overheidsingrijpen spreken we van overheidsfalen. Een voorbeeld is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Van dit beleid gaat een negatief effect uit op de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking en is er additioneel (gestapeld) beleid noodzakelijk. Een voorbeeld op het beleidsterrein van VROM betreft het ruimtelijk ordeningsbeleid. Dit beleid legt veelal restricties op die het oplossen van problemen op andere terreinen beperken. Door bijvoorbeeld te verSEO ECONOMISCH ONDERZOEK


15

bieden om woningen te bouwen in het Groene Hart, wordt recreatie en woningbouw verplaatst naar andere, duurdere locaties. De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft (dus: dat sprake kan zijn van overheidsfalen), is groter als op onderstaande vragen ja wordt geantwoord:7 -

-

-

-

-

-

7 8

Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobbygedrag?8 Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)? Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)? Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken. Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten? Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten die daar tegenover staan hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.) Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk? Dit punt wordt toegelicht in box 2.5. Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen? Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren. Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor de volksgezondheid?

Bij het samenstellen van deze vragen is gebruik gemaakt van Wolfe (1993) en inzichten uit de public choice benadering. In de economie zijn twee fundamentele theorieën van belang: de public interest theorie en de private interest theorie (in praktijk spelen er ook andere aspecten een rol bij regulering, zoals jurisprudentie, de Europese verwachtingen en eisen, uitvoeringsproblemen, technische ontwikkelingen of bezuinigingen). Volgens de eerste theorie komt regulering door de overheid tot stand op verzoek van het publiek om marktfalen te herstellen (Posner, 1974). De tweede theorie, ook wel de belangengroeptheorie genoemd, stelt dat overheidsregulering totstandkomt door inmenging van belangengroepen.


16

HOOFDSTUK 2

In het geval bestaand overheidsbeleid de reden is voor nieuw (corrigerend) ingrijpen, is het in principe beter om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen. Dit neemt niet weg dat het in sommige gevallen welvaartsverhogend zou kunnen werken om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken of negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen. Box 2.5: De algemene kosten van overheidsbemoeienis Er zijn twee soorten algemene kosten van overheidsbemoeienis te onderscheiden: a. De opportunity cost van het besteden van overheidsgeld. Als geld en middelen worden besteed aan de taxibranche, kan dat geld niet ook nog eens worden besteed aan onderwijs, of andere relevante beleidsdoelen. Dit argument geldt ten faveure van zelfregulering/private initiatieven en speelt met name in tijden van bezuinigingen en overbelasting van het overheidsapparaat, waardoor de roep om het stellen van duidelijke prioriteiten bij beleid harder is. b. De kosten van de verstorende werking van belastingheffing. De overheid maakt kosten om een sector te reguleren, maar verhaalt deze kosten op alle sectoren van de economie. Hierdoor is het product van de gereguleerde sector goedkoper dan wat het kost, en zijn de producten van de belaste sectoren te duur (d.w.z. prijs hoger dan de marginale kosten). Hierdoor maken mensen andere keuzes dan wanneer de prijs van alle sectoren gelijk zou zijn aan de kosten. Dit is het verstorende effect van belastingen. Belastingheffing kan drie verstorende gevolgen hebben. - Ten eerste kunnen consumenten minder goederen kopen, waardoor het nut daalt. - Ten tweede zijn goederen en diensten duurder voor de gebruiker dan voor de producent. Mensen en bedrijven maken hierdoor andere keuzes over hoeveel en welke goederen en diensten worden aangeschaft. - Ten derde wordt de keuze tussen werk en vrije tijd beïnvloed. In beginsel wordt werken minder aantrekkelijk, maar als het inkomen van mensen wordt verlaagd, kan dit mensen tegelijk prikkelen om meer te gaan werken. Door deze veranderende keuzes van mensen komt allocatieve efficiëntie niet meer tot stand en is er een welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies vormt additionele kosten van belastingheffing. De kosten van een extra eenheid overheidsmiddelen zijn dan groter dan 1. Daarnaast gaat het innen van belasting gepaard met uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het gaat hierbij om allerlei soorten belastingheffing, van inkomensbelasting tot BTW. In de box wordt de verstorende werking van de belastingen nader toegelicht. Merk op dat dit punt vervalt op het moment dat corrigerend beleid wordt gevoerd d.m.v. belastingheffing en subsidies, omdat de correctie dan juist loopt via de belastingheffing en subsidies. Stel dat de productie van een goed gepaard gaat met negatieve externe effecten. Een manier om die externe effecten te internaliseren, is het heffen van een belasting op de productie van dat goed. Als de belasting precies goed wordt gekozen, resulteren productie- en consumptiebeslissingen alsof iedereen rekening houdt met de maatschappelijke kosten van productie. De belasting werkt hiermee ‘verstorend’ (als in ‘het beïnvloedt beslissingen’), maar dat is juist de bedoeling; de belasting verhoogt daarmee de welvaart. De term verstoring zou ten onrechte de suggestie kunnen wekken dat de belastingheffing tot kosten (minder efficiëntie) leidt, terwijl in het voorbeeld juist sprake is van meer efficiëntie.

2.4 Identificatie van publieke belangen in de bestuurskunde en politicologie Daar waar in de economie de kenmerken van de markt bepalend zijn voor de vraag of een belang een publiek is (en dus overheidsingrijpen kan vereisen), spelen in de bestuurskundige en politicologische zienswijze de opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens van markten een bepaalde rol (dit naast de kenmerken en het belang van de geleverde goederen, die in beide zienswijzen een rol spelen). In paragraaf 2.4.1 beschrijven we de verschillende rolopvattingen voor de overheid zoals die binnen VROM bestaan. Vervolgens gaan we in paragraaf 2.4.2 verder in op het bestuurlijk-politieke perspectief bij het beantwoorden van de ‘wat’ vraag.



17

2.4.1 Rolopvatting van de overheid binnen VROM De opvatting van economen over de rol van de overheid sluiten niet altijd aan bij de opvattingen in andere disciplines. Daar waar de econoom de rol van de overheid met name koppelt aan het falen van markten (zie vorige paragraaf), zijn uiteraard ook andere rolopvattingen mogelijk.

Rolopvattingen volgens VROM Binnen het ministerie van VROM is een document opgesteld waarin deze verschillende rolopvattingen zijn beschreven (Probleemanalyse, 2006). In totaal worden daarin vier verschillende rolopvattingen voor de overheid onderscheiden. De eerste is de “overheid als hoeder van het algemeen belang.” In deze rol wordt de overheid gezien als een actor met democratisch gelimiteerde beslissingsbevoegdheden over maatschappelijke problemen. Aan deze beslissingbevoegdheid is een verantwoordingsplicht gekoppeld. Hoewel in het document gesproken wordt over de vraag wat het probleem is, wordt niet aangegeven wanneer sprake is van een maatschappelijk probleem en in welke gevallen de overheid dient op te treden om een algemeen belang te behoeden. De tweede rolopvatting is de “overheid als speler in maatschappelijke netwerken.” Alle overheidsafdelingen onderhouden redelijk stabiele relaties met andere actoren, zowel binnen als buiten de overheid. Denk hierbij aan relaties met provincies, gemeenten, de Europese Commissie en bedrijven en burgers. In onderlinge interacties binnen deze netwerken wordt beleid gevormd, uitgevoerd en aangepast. Voor de overheid, als speler in deze netwerken, is het dan ook van belang dat de relaties binnen het netwerk goed zijn en probleempercepties op een lijn liggen. Is dit niet het geval, dan wordt overheidsingrijpen bemoeilijkt. De derde rolopvatting is de “overheid als hoeder van waarden.” De overheid vormt de belichaming van de bestaande maatschappelijke waarden en speelt tegelijkertijd een rol in de ontwikkeling en realisatie van waarden. In haar rol als hoeder van waarden, draait het er om dat de overheid inzicht krijgt in de rol die waarden, in wisselwerking met fundamentele problemen en hulpbronnen, spelen bij een probleem. Dit inzicht vormt het startpunt om waarden te veranderen. De laatste rolopvatting is de “overheid als regisseur van verantwoordelijkheden.” Deze rol benadrukt de subsidiariteit. In plaats van alle problemen zelf aan te pakken worden bepaalde verantwoordelijkheden gedelegeerd naar andere maatschappelijke actoren op een decentraler niveau, waardoor ze dichter bij de oorzaak worden aangepakt en makkelijker opgelost.

Rolopvattingen op basis van een scan van beleidsrapporten en literatuur Recent is in Nederland veel gepubliceerd over de aanpassingen van bestuurlijke arrangementen binnen de overheid en de verschillende rollen voor de overheid. We noemden al het WRR rapport “Het borgen van het publieke belang” (2000). Bestuurskundige Paul Frissen (o.a. 1999, 2000) stelt dat de kosten van overheidsingrijpen bijna altijd hoger zijn dan de kosten van marktfalen. Volgens Frissen moet de rol van de overheid dan ook beperkt worden. Frissen beschouwt de opvatting dat de samenleving een stuurbaar en maakbaar systeem is als naïef, omdat er aan een aantal condities voor sturing niet wordt voldaan: inSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 2

zichten in maatschappelijke ontwikkelingen zijn vaak gebrekkig, het object van overheidssturing is niet passief en de effecten van overheidsingrijpen zijn meestal onvoorspelbaar en onbedoeld. Frissen wil dan ook dat de maatschappij vertrouwt op professionals en de partijen om een organisatie heen die deze corrigeren, zoals ouders een school en de Raad van Toezicht een ziekenhuis. De overheid moet zoveel mogelijk van een afstand sturen, dereguleren en decentraliseren. Een theorie die de overgang vormt naar de staat die Frissen voor ogen heeft, is New Public Management (NPM). Een belangrijk thema van NPM is de duidelijkere scheiding tussen beleid en uitvoering (de ‘boedelscheiding’). Om dat te realiseren wordt de nadruk gelegd op liberalisering, vraagsturing, uitbesteding, prestatieafspraken, ontvlechting van advies-, overleg- en onderhandelingscircuits en de introductie van onafhankelijk en meervoudig toezicht. Door private partijen maatschappelijke diensten te laten aanbieden, onder het toeziend oog van de overheid, neemt uitgaande van de New Public Management theorie de doelmatigheid en de flexibiliteit van overheidsoptreden toe, doordat professionals en instellingen onder de druk van toegenomen concurrentie meer vraaggericht werken. De RMO sluit zich hierbij aan in haar rapport ‘Bevrijdende kaders’ (2004) In dit rapport stimuleert de RMO de boedelscheiding en pleit voor een herpositionering van de overheid. Volgens de RMO moet de overheid zich terugtrekken op ‘essentiële kaders’ en moeten instellingen en professionals zich meer gaan richten op burgers en op elkaar. De overheid moet zich dus alleen bezig houden met hoofdlijnen en met enkele kernregels sturen, waarbij ruimte wordt geboden aan instellingen, professionals en burgers. Tegenover deze indeling van beleid staat het advies dat de WRR uitbracht in haar rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ (2004). De WRR pleit er juist voor dat de rol van de overheid zich niet beperkt tot het maken van beleid maar ook gedeeltelijk de uitvoering omvat. Volgens de WRR is het ongewenste gevolg van de (boedel)scheiding tussen beleid en uitvoering dat ‘de verantwoordelijkheid voor de koers en de sturing bij verschillende actoren is gelegd terwijl het gedeelde publieke karakter van de maatschappelijke dienstverlening wordt veronachtzaamd.’ Het uitbesteden van bedrijfsprocessen kan er dan toe leiden dat het niet langer om de kwaliteit van de dienstverlening gaat, maar dat het primair om output, efficiëntie en (angst voor) afrekenen gaat. Volgens de WRR verhoogt uitbesteden in dat geval de transactiekosten op een onverantwoorde wijze, omdat veel publiek geld en menskracht wordt ingezet voor de perfectionering van het meetsysteem, het toezicht en de controle op de uitvoering en de verantwoording over de besteding van de middelen. De nadruk op de toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden leidt volgens de WRR tot verwaarlozing van de inhoud van beleid. Ook vreest de Raad het verlies van inhoudelijke kennis bij beleidsmakers. In het rapport ‘De lerende overheid’ (2006) geeft de WRR als richtlijn aan dat de overheid zich moet vestigen op leerprocessen in plaats van daadkracht en besluitvaardigheid: een centrale rol voor leerprocessen. Het vergroten van inhoudelijke kennis en oordeelsvermogen van ambtenaren en politici nemen daarbij een belangrijke plaats in. Problemen worden door de WRR geclassificeerd op basis van soort en mate van onzekerheid. Hoe groter de mate van onzekerheid, hoe belangrijker het leerproces wordt. Kennis is voornamelijk van belang bij de rol van de overheid in het oplossen van ‘ongetemde problemen.’ Deze problemen worden gekenmerkt door cognitieve en normatieve onzekerheid, zoals de gevolgen van klimaatverandering en de kans op wereldwijde



19

epidemieën. Volgens de WRR moet de overheid haar verantwoordelijkheid over de oplossing van problemen delen met private organisaties. Zo ontstaat ruimte tussen de publieke en private sector om van elkaar te leren. Weer een andere definitie van publieke belangen komt voort uit de sociologie. Vanuit sociologisch perspectief ontstaan publieke belangen uit enerzijds gedeelde waarden in de samenleving die anderzijds niet door de eigenstandige organisatiekracht van de maatschappij kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de politieke en sociologische benaderingen ieder een eigen definitie geven van een publiek belang, bestaan er geen afwegingskaders bij deze invalshoeken.

Conclusie rolopvattingen Uit de hierboven samengevatte scan van beleidsstukken en literatuur komt naar voren dat de wijze waarop naar de rol van de overheid wordt gekeken duidelijk verschilt van de economische manier van kijken, waarbij de rol van de overheid bestaat bij de gratie van marktfalen. In de bestudeerde literatuur is de rol van de overheid meer bestuurlijk-politiek ingevuld, alhoewel ook wel een relatie wordt gelegd met de welvaartstheoretische basis van de economie. Een voorbeeld is de rol van de overheid als spelers in netwerken: door relaties in netwerken binnen en buiten de overheid te bevorderen, wordt beleid verbeterd en gaat de welvaart omhoog. Het bevorderen van netwerk relaties is dus een politieke gerechtvaardigde reden om in te grijpen. Dat deze bestuurlijk-politieke rolopvatting niet hoeft te leiden tot een grotere overheid, blijkt wel uit de analyse van onder andere Frissen en de New Public Management literatuur. Hij stelt dat de rol van de overheid juist verkleind moet worden. Frissen beschouwt verregaande sturing als naïef en vindt dat de overheid niet moet dan wat zij niet kan. De New Public Management theorie pleit daarbij voor meer marktwerking en een scheiding tussen beleid en overheid. De RMO (2004) sluit zich bij deze boedelscheiding aan en vindt dat de overheid geherpositioneerd moet worden. De WRR (2004) daarentegen ziet een rol voor de overheid zowel als beleidsmaker en -uitvoerder. Volgens de WRR leidt de boedelscheiding tot hoge transactie kosten en verwaarlozing van de inhoud. De WRR (2006) ziet dan ook een belangrijke functie voor de overheid in de stimulatie van kennis en de educatie van ambtenaren. De literatuurscan maakt niet duidelijk hoe de rolopvatting van de overheid kan worden afgeleid. Ook uit het interne VROM-document waarin de taken van het ministerie worden geanalyseerd in het kader van het Programma Andere Overheid blijkt dat dergelijke criteria in praktijk niet worden toegepast. Bij de vraag waarom een bepaalde taak tot ingrijpen van VROM zou moeten leiden, worden antwoorden gegeven als: -

-

Deze taak moet VROM uitvoeren omdat dat altijd al zo geweest is, omdat het in de wet staat, omdat de Tweede Kamer dat (ook) vindt, omdat het onder de verantwoordelijkheid/het takenpakket van VROM behoort. Hierbij wordt niet aangegeven waarom het in de wet zou moeten staan, waarom de politiek dat zou moeten vinden et cetera. Als de rijksoverheid stopt met deze taak dan worden de voor dit beleid noodzakelijk geachte deeltaken niet uitgevoerd. Hierbij wordt niet aangegeven waarom die deeltaken noodzakelijk zouden zijn. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 2

-

VROM heeft een taak omdat individuele burgers en/of gemeenten onvoldoende zicht hebben op de aard en omvang van het probleem. Hierbij wordt niet aangegeven waarom dit zo is en waarom dat een probleem zou zijn.

2.4.2 Het bestuurlijk-politieke perspectief bij het beantwoorden van de ‘wat’ vraag Een analyse van de economische en politiek-bestuurlijke benadering van publieke belangen is te vinden in een reactie van De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist op de ‘Calculus’. Zij vatten de verschillen in benadering als volgt samen (tabel 2.1). Een belangrijk verschil in beide benaderingen betreft de wijze waarop publieke belangen worden geïdentificeerd. In de politiek-bestuurlijke werkelijkheid is daarbij volgens de opstellers óók van belang welk zelfbeeld de overheid heeft. In een periode waarin de overheid streeft naar een ‘slanke organisatie die zich richt op haar kerntaken’ zal dit leiden tot andere keuzes dan in een tijd die gekleurd wordt door ‘het nemen van verantwoordelijkheden door de overheid’. Tabel 2.1: Politiek-bestuurlijke versus economische benadering van publieke belangen

Wat zijn publieke belangen?

Wat is bepalend voor de identificatie van publieke belangen?

Publieke belangen volgens de Calculus (Teulings et al., 2003) Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die de markt niet kan borgen Kenmerken en belang van geleverde diensten Kenmerken van markt en transactiemechanismen

Hoe identificeren we publieke belangen?

Resultaat van analyse: wetenschappelijke discussie

Hoe dynamisch zijn publieke belangen?

Beperkte, exogene dynamiek

Bron:

Publieke belangen in de politiekbestuurlijke werkelijkheid Publiek belang is wat politiek of bestuur een publiek belang noemt Kenmerken en belang van geleverde diensten Opvattingen over rollen en verantwoordelijkheden van overheden en vermogens van markten Resultaat van interactieproces tussen politiek-bestuur, maatschappij en sector; politiek-bestuurlijke discussie Hoge dynamiek, zowel exogeen als endogeen

De Bruijn, Ten Heuvelhof en Van Twist (2004).

Op basis van het literatuuronderzoek kan worden geconcludeerd dat de bestuurlijk-politieke benadering geen eenduidig uitgangspunt hanteert bij de vraag wat een publiek belang vertegenwoordigt en daarmee dus afwijkt van de economische opvatting die welvaart en marktfalen centraal stelt. Er is een breed palet aan bestuurlijk-politieke gronden om als overheid in actie te komen en er kan worden gesteld dat uiteindelijk de politiek bepaalt wat een probleem is en wat niet. Daardoor is het bestuurlijk-politieke criterium (de politiek bepaalt) niet goed bruikbaar bij de identificatie van een publiek belang.



21

2.5 Resumerend Politieke versus economische invulling publieke belangen Met de introductie van het begrip publiek belang in 2000 geeft de WRR allereerst aan dat de overheid zich maatschappelijke belangen pas dan hoeft aan te trekken, wanneer de markt of de samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De raad maakt daarbij een onderscheid tussen maatschappelijke en publieke belangen. Publieke belangen zijn wel altijd maatschappelijke belangen, maar niet elk maatschappelijk belang hoeft uiteindelijk ook ene publiek belang op te leveren (‘brood bakken is een maatschappelijk belang, maar geen publiek belang’). De eerste vraag is dus welke maatschappelijke belangen de overheid aanmerkt als publiek belang (de ‘wat’ vraag). De vervolgvraag is op welke wijze deze belangen behartigd dienen te worden en wie de operationele verantwoordelijkheid draagt (de ‘hoe’ vraag). De grote kracht van de gedachtegang van de WRR ligt in het expliciteren van het onderscheid tussen deze wat en ‘hoe’ vraag: eerst nagedacht moet worden alvorens in te grijpen: wat is het probleem?, of nog scherper: is er een probleem? Wie uitgaat van het primaat van de politiek zou zich op het standpunt kunnen stellen dat het een democratisch gekozen regering vrij staat om elk willekeurig doel als publieke doel aan te merken. De WRR en bestuurskundigen als Ten Heuvelhof stellen dat de identificatie van wat een publiek belang is, het resultaat is van een interactief proces tussen politiek-bestuur, maatschappij en marktpartijen; het is dus een politiek-bestuurlijk vraagstuk. Een publiek belang is in deze visie alles wat de overheid als zodanig aanmerkt – dus ongeacht of sprake is van marktfalen, een te scheve inkomensverdeling, of individuele beslisfouten. Dit is ook wat de WRR in de publicatie van 2000 voorstaat. Voor een beleidseconoom is dit een weinig zinnige definitie van publieke belangen. Hier dreigt immers het gevaar van een cirkelredenering: iets is een publiek belang omdat het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid omdat het een publiek belang is. Een dergelijke definitie leidt ertoe dat veel te veel problemen onder de noemer ‘publiek belang’ worden geschoven. Deze conclusie wordt gedeeld door Teulings et al. (2003), die aan het eind van hun rapport ‘De Calculus van het Publieke Belang’ opmerken: “Het publieke belang is een verraderlijk begrip, het wordt te pas en te onpas gebruikt in het beleidsdebat waar niet altijd duidelijk is of er private belangen de boventoon voeren.” (p. 205). Bovendien kunnen politici fouten maken: ingrijpen waar markten prima in de behoeften van burgers voorzien, of juist niet ingrijpen terwijl markten maatschappelijke doelen in gevaar brengen. Het is de taak van de beleidseconoom om, gebruikmakend van de gereedschapskist van de economische analyse, politici voor dergelijke misstappen te behoeden (of dat tenminste te proberen). Dat is ook de reden om een publiek belang als volgt te definiëren: Er is sprake van een publiek belang als de markt faalt, er sprake is van prohibitief hoge transactiekosten of als er politieke motieven zijn om welvaart te herverdelen of burgers te behoeden voor individuele beslisfouten (bij (de)merit goederen). In sommige gevallen kan een publiek belang ontstaan doordat de overheid door eerder overheidsbeleid problemen veroorzaakt die mogelijk met ander beleid opgelost moeten worden (al is het uiteraard beSEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 2

ter om de oorzaak van het probleem, het oorspronkelijke ingrijpen, aan te pakken). Overheidsingrijpen is volgens dit afwegingskader alleen in die gevallen aan de orde, waarbij wordt toegevoegd dat de overheid alleen dan zou moeten ingrijpen als de kosten van dat ingrijpen opwegen tegen de baten (in termen van welvaart).

Concluderend Onze zoektocht in de literatuur levert twee hoofdresultaten. Ten eerste blijken er naast de economische en Calculus-achtige methodieken geen afwegingskaders te bestaan die gebruikt kunnen worden om publieke belangen te identificeren. Literatuur omtrent publieke belangen gaat ofwel alleen in op de vraag hoe een publiek belang het beste geborgd kan worden, zonder de voorafgaande vraag wat een publiek belang is te beantwoorden, ofwel geeft de definitie van een publiek belang zonder een afwegingskader te specificeren. Ten tweede bleek dat een afwegingskader om regeldruk te reduceren eigenlijk niet mogelijk is, zonder dat de meer fundamentele vraag wordt gesteld, namelijk is er wel of geen sprake van een publiek belang. Door louter in te grijpen als inderdaad sprake is van een publieke belangen – en anders niet – reduceert de regeldruk. Dit wordt ook erkent in de VROM notitie als men spreekt van een methodiek die de cosmetica voorbij gaat (Kernteam modernisering VROM-regelgeving, 2006). Ten derde blijkt dat de focus van overheids- – en dus ook VROM – beleid ligt op de uitvoering van beleid en de vraag hoe een publiek belang het best geborgd kan worden (de ‘hoe’ vraag). De ‘wat’ vraag wordt veel minder vaak gesteld door beleidsambtenaren. Ook de ‘of’ vraag wordt slechts zelden gesteld. 9

9

Een uitzondering is het Model Effectiviteit Instrumenten (MEI: Wijk, Engelen & Ros, 2001) en de Routekaart naar kortere vergunningsprocedures, duidelijkere regels en minder lasten. Het MEI is een rekenkundig model dat gebruikers in staat stelt om op een consistente en methodische wijze milieubeleidsanalyses uit te voeren. Met behulp van het MEI kan dus worden besloten of investering in een milieu gerelateerde maatregel effectief is en hoe de borging van het publieke belang eventueel doeltreffender kan plaats vinden. De Routekaart voorziet gemeentes van een overzicht hoe ze verschillende beleidsinitiatieven van de overheid kunnen toepassen, zoals het actieprogramma Vereenvoudiging Vergunningen en de aanpak Strijdige Regels. Meer in het algemeen kan bij het beantwoorden van de ‘of’ vraag gebruik worden gemaakt van de leidraad voor het verrichten van een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA), namelijk het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEI: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2000, met aanvullingen 2006). Binnenkort verschijnt tevens een MKBA-leidraad van het onderzoeksbureau CE die in opdracht van het ministerie van VROM deze leidraad opstelden speciaal voor MKBA op het gebied van milieu (meer informatie is beschikbaar bij Rutger Pol van VROM).



23

3 Methodiek doorlichting VROM-beleid “Het publieke belang ontstaat pas wanneer sprake is van complexe externe effecten waarbij free-ridersgedrag dreigt. […] Om een publiek belang te borgen ‘kiest’ een samenleving tussen coördinatie via de markt of via politieke besluitvorming, waarbij de institutie met de laagste transactiekosten de voorkeur geniet. […] Het is […] niet voldoende om te laten zien dat ofwel de markt ofwel politieke besluitvorming ondoelmatig is. De cruciale vraag is welke van beide alternatieven het minst ondoelmatig is.” C.N. Teulings, A.L. Bovenberg & H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, pp. 20-21, 28.

Het afwegingskader dat leidt tot beantwoording van de ‘wat’ vraag is, zoals in hoofdstuk 2 beschreven, gebaseerd op de economische theorie. In de economische theorie bestaan namelijk criteria op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt. In dit hoofdstuk worden in paragraaf 3.1 de vragen geïntroduceerd die behulpzaam zijn bij het identificeren van het publiek belang. Het afwegingskader is samengevat in figuur 3.1 in paragraaf 3.2 (p. 31).

3.1 De identificatie van publieke belangen / beantwoording van de ‘wat’ vraag In deze paragraaf worden de verschillende subvragen van de ‘wat’ vraag beschreven.

3.1.1 Voorvraag: is er een probleem? De eerste vraag die de VROM-beleidsambtenaar zich stelt, is: “Is er sprake van een probleem?”. Dat lijkt een open deur, maar hoeft het niet te zijn. Soms is er geen probleem en wordt er toch naar oplossingen gezocht. Een voorbeeld dat in gesprekken met andere departementen naar voren kwam, betreft de voedselbanken. Voedselbanken zijn ontstaan op privaat initiatief. In de gesprekken kwam naar voren dat het eigenlijk geen probleem is dat deze voedselbanken bestaan, maar dat het eigenlijk probleem is dat mensen die armoede ervaren de weg naar de juiste loketten en regelingen niet kennen. Een oplossing zou dan ook idealiter daar aangrijpen. Door de politiek worden voedselbanken echter wel als probleem ervaren en worden als zodanig op het bord van de beleidsambtenaar gelegd. Het doel van deze voorvraag is het op een lijn brengen van mensen die een beleidsdoorlichting uitvoeren. Bedoelen we hetzelfde als we het over ‘het probleem’ hebben? Een ander doel is dat de beleidsambtenaar door het stellen van de voorvraag gedwongen wordt over diverse problemen de revue te laten passeren en te bekijken welke problemen veel opleveren in termen van welvaart, vermindering van regeldruk of draagvlak (zie voor overige criteria die hier


24

HOOFDSTUK 3

gehanteerd kunnen worden paragraaf 2.4.1 over de verschillende rolopvattingen die binnen VROM bestaan over de overheid). De voorvraag dient dus tevens als selectie voor de meest prangende problemen.

3.1.2 Wat is het probleem? Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. Het wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten kunnen functioneren. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. In hoofdstuk 2 zagen we dat publieke belangen in het algemeen kunnen ontstaan als: 1. a. b. c. d. 2.

De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: Externe effecten. Collectieve goederen. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Monopolievorming/ontstaan van marktmacht. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden.

3.

De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke inkomensverdeling. b. Individuele beslisfouten.

Om te achterhalen welk van bovenstaande motieven een rol speelt, hebben we een aantal vragen opgesteld. Deze vragen zijn vervolgens in 4 modulen gegroepeerd. -

-

-

10

Eerste module: Is er sprake van marktfalen of hoge transactiekosten? Deze vraag betreft de optimale verdeling van het goederenpakket over vragers en van productiemiddelen over aanbieders op korte termijn (statische efficiëntie). Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie?10 Deze vraag betreft de ontwikkeling van de welvaart op langere termijn. Groeit de welvaart nog wel? Wordt er genoeg geïnvesteerd en geïnnoveerd? De oorzaak van dit probleem is dat individuen een te korte tijdshorizon hanteren of vrezen dat een deel van de voordelen wegvloeien naar anderen. Een reden voor overheidsingrijpen kan dan zijn: het tegengaan van de te korte tijdshorizon bij het nemen van beslissingen om zo herverdeling tussen generaties te bewerkstelligen (bijv. milieu-effecten mitigeren) of een individu tegen zichzelf te beschermen (bijv. scholing verplichten en subsidiëren). Derde module: De markt lost niet alles op. Het kan zo zijn dat het probleem zonder overheidsoptreden (gedeeltelijk) door de markt wordt opgelost, maar dat de uitkomst van de markt politiek gezien niet acceptabel is. Ook kan het zo zijn dat de politiek ervan overMerk op dat de oorzaken van marktfalen bij statische en dynamische efficiëntie dezelfde zijn, maar dat de laatste een belangrijke tijdsdimensie kent.



-

25

tuigd is dat individuen – ook als ze goed geïnformeerd zijn – verkeerde keuzes maken (merit en demerit goods). Er zijn, met andere woorden, politieke motieven voor overheidsingrijpen. Vierde module: Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Deze vraag betreft de second best wereld zoals die in de beleidspraktijk wordt ervaren: een beleidsambtenaar kan niet over publieke belangen nadenken zonder te abstraheren van reeds bestaand beleid. In module staat, kortom, de zoektocht naar de effecten van eerder overheidsingrijpen centraal. In analogie met marktfalen spreken we ook wel van overheidsfalen.

Bij de vragen in module 1 tot en met 3 is het noodzakelijk om de overheid weg te denken. In module 4 komt de overheid weer terug in het gedachte-experiment, omdat het mogelijk is dat de overheid onderdeel is van het probleem Ook in dat geval kan de terminologie uit de eerste drie modulen worden gebruikt. Overheidsfalen is dus te vertalen in termen van herverdeling, paternalisme, hoge transactiekosten, externe effecten, publieke goederen, monopolievorming en informatiescheefheid. In onderstaande subparagrafen geven we per module de vragen die behulpzaam zijn bij de identificatie van publieke belangen. Het is belangrijk om te realiseren dat het beantwoorden van deze vragen niets heeft te maken met goed en slechts antwoorden; het is een kwestie van bekijken welk motief een rol speelt. Verder wordt in de vragen veelal gesproken van de overheid in de brede zijn en is niet expliciet de rol van VROM genoemd. VROM heeft vaak met lagere overheden (gemeenten en provincies) te maken bij het oplossen van beleidsproblemen. Bij het beantwoorden van de vragen zou gedifferentieerd kunnen worden naar de rol die VROM, de provincies en de gemeenten elk hebben bij de oplossing van het probleem. Hiertoe kan in de modulen voor ‘overheid’ dus ook ‘VROM’ worden gelezen. Dit betreft echter al voor een groot deel de ‘hoe’ vraag. Als het effect van het vervangen van overheid van VROM dus is dat de ‘wat’ vraag naar de achtergrond gaat en de ‘hoe’ vraag al aan de orde komt, is het niet raadzaam om dit te doen.

3.1.3 Eerste module: marktfalen en/of hoge transactiekosten? Is sprake van een extern effect? o Leidt de productie of de consumptie van goederen tot negatieve effecten waarvoor geen prijs wordt betaald? Een voorbeeld van negatieve effecten van productie en consumptie is milieuverontreiniging. Een voorbeeld van negatieve effecten van consumptie is als er sprake is van filevorming en lange wachttijden. o Leidt de productie of de consumptie van goederen tot positieve effecten waarvoor geen prijs wordt betaald? Een voorbeeld van positieve effecten is een mooi aangelegde parktuin waar elke recreant zonder te betalen van kan genieten.


26

o

o o

HOOFDSTUK 3

Kan het effect voor een deel geïnternaliseerd (geprijsd) worden door de markt? Bijvoorbeeld lagere huizenprijzen als gevolg van geluidhinder of juist hogere huizenprijzen door de nabijheid van een mooi natuurgebied. Is het mogelijk een markt te creëren voor het externe effect? Voorbeeld: De creatie van de emissierechten markt of het betalen van een compensatie voor overlast. Hebben de externe effecten een dergelijke omvang dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd is?

Is sprake van een publiek goed? o Om wat voor soort goed gaat het? Is sprake van een goed dat alleen door toedoen van de overheid kan worden geproduceerd omdat consumenten niet op individuele basis (dus elk apart) voor het goed kunnen betalen en de productie van het goed daarom betaald moet worden via de belastingen? Komt productie van het goed door private partijen niet tot stand, omdat er geen winst te behalen is (de baten lekken weg; er kan niet op individuele basis voor worden afgerekend)? Komt productie van het goed alleen tot stand als de overheid ingrijpt? o Is het onmogelijk mensen buiten te sluiten van het gebruik van het goed? Anders geformuleerd: Als het goed er eenmaal is, is het dan mogelijk om te voorkomen dat mensen het gebruiken die er niet voor hebben betaald? Als dat kan, dan is er geen sprake van een publiek goed. Voorbeeld: Als er eenmaal een leger is, is het moeilijk mensen buiten te sluiten van het gebruik ervan. Nog anders geformuleerd: Gaat het gebruik van het goed door de een ten koste van de ander? Als iemand het goed gebruikt, blijft er dan minder over voor een ander? Voorbeeld: als een huishouden beschermd wordt door een dijk tegen hoog water, betekent dat niet dat een ander huishouden niet ook door die dijk beschermd kan worden. - Indien sprake is van een publiek goed, wijst dat op de noodzaak van overheidsproductie. Is sprake van beperking van concurrentie? o Is er zonder ingrijpen van de overheid sprake van een monopolie? Kunnen consumenten vrij kiezen tussen verschillende aanbieders? Heeft dit nadelige gevolgen voor consumenten? Kortom, is er te weinig concurrentie in de markt? o Waarom is er te weinig concurrentie? - Zijn er te weinig aanbieders, bijv. doordat sprake is schaalvoordelen? Leidt de marktmacht die gepaard gaat met schaalvoordelen tot hoge prijzen (te hoge prijzen vanuit maatschappelijk oogpunt)? Of leiden schaalvoordelen ertoe dat producenten hun vaste kosten niet kunnen dekken? - Is sprake van kartelvorming/samenspanning? - Zijn er toetredingsbarrières die de concurrentie beperken? Is het mogelijk die barrières op te heffen, zodat de overheid zich niet met de productie hoeft te bemoeien? - Let op, gebrek aan concurrentie kan een gevolg zijn van overheidswetgeving (denk aan wettelijke monopolies en erkenningsregelingen). Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie? o Hebben verschillende marktpartijen (sterk) verschillende informatie? Heeft de ene partij duidelijk minder informatie dan de andere over de kwaliteit, prijs of andere kenmerken van de geleverde dienst of het product?



o

o

o

27

Toelichting: Dit kan betekenen dat de verkopende partij meer informatie heeft dan de kopende partij, waardoor de consument de kwaliteit niet goed kan beoordelen en/of de prijs alleen met veel moeite kan achterhalen. Consumenten kunnen de goederen van verschillende aanbieders dan slecht vergelijken. Het is ook mogelijk dat een branche last heeft van een verkeerd of slecht imago doordat de consument verkeerde of onvolledige informatie heeft. In sommige gevallen kan het ook voorkomen dat verschillende soorten producenten onderling verschillende informatie hebben (bijvoorbeeld aannemers die graven onder de grond en de eigenaren van leidingen die onder grond lopen). Verschillende informatie speelt dus niet alleen tussen consumenten en producenten. Bestaat de kans dat door het informatiegebrek de goede aanbieders onder slechte leiden? [averechtse selectie] Toelichting: Omdat kwaliteit niet goed is te beoordelen, kiest men de goedkoopste aanbieder, waardoor de aanbieders van betere kwaliteit van de markt worden gedrukt. Voorbeeld: Automarkt. Een consument weet niet of een tweedehands auto goed is of slecht. De prijzen voor goede en slechte auto’s worden daardoor hetzelfde. Uiteindelijk verdwijnen de goede auto’s van de markt en blijven alleen de slechte over. Voorbeeld 2: Vervuilde grond. Als mensen geen onderscheid kunnen maken tussen vervuilde grond en schone grond, zal uiteindelijk alleen vervuilde grond worden verkocht. Bestaat de mogelijkheid dat een van beide partijen zich na een overeenkomst anders gedraagt, omdat men de gevolgen van dat gedrag minder of zelfs niet hoeft te vrezen en daardoor roekeloos gaat handelen? [moreel gevaar] Voorbeeld: Inbraakverzekering. Voordat een consument een inbraakverzekering afsluit zal hij zijn huis goed afsluiten. Nadat de consument een verzekering heeft afgesloten, vervallen de prikkels om goede voorzorgsmaatregelen te nemen en zal de consument minder zorgzaam zijn. Voorbeeld 2: Woninghuur. De huurder zal minder voorzichtig met de woning omgaan nadat het contract gesloten is dan daarvoor. Wat is de omvang van het probleem? Is het nodig dat de overheid ingrijpt? Is het mogelijk het informatieprobleem middels een contract tussen marktpartijen op te lossen? Kan de markt prikkels geven die averechtse selectie en moreel gevaar verminderen?

Is sprake van hoge transactiekosten? o Dienen voordat een contract tot stand komt of voordat een afspraak gemaakt kan worden hoge kosten te worden gemaakt? Denk aan het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. o Dienen hoge kosten te worden gemaakt om nadat het contract is afgesloten de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen? Het gaat hierbij met name om administratieve en juridische kosten. o Zijn er afspraken en contracten die kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem die niet tot stand komen door deze hoge kosten? Voorbeeld: Het is voor Schiphol volgens sommigen ondoenlijk om met elke omwonende een contract af te sluiten over een genoegdoening voor de geluidsoverlast. o Hebben consumenten of huishoudens de afspraken nodig om zich te kunnen beschermen tegen een sterke marktpartij?


28

HOOFDSTUK 3

3.1.4 Tweede module: Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie? -

Toelichting: Dynamische efficiëntie speelt ook een rol op het VROM-beleidsterrein. Zo dwingen bouwregels de productie van huizen in een bepaalde richting, waardoor de mogelijkheden voor innovatie en vernieuwing niet optimaal benut kunnen worden. Een andere vorm van overheidsfalen is het feit dat door bestaand overheidsingrijpen de grond schaarser en daardoor ook duurder wordt, waardoor bij bijvoorbeeld woningbouw minder geld overblijft om te besteden aan innovatieve producten en processen.

Is er sprake van problemen die leiden tot een gebrek aan dynamische efficiëntie? o Wordt er zo weinig geïnvesteerd dat de technologische vooruitgang in een bepaalde sector achter blijft ten opzichte van het buitenland of het verleden? o Blijft de groei van een bepaalde sector achter bij de groei in deze sectoren in het buitenland, bij de groei in soortgelijke sectoren in Nederland, of bij de groei die in het verleden is behaald? o Is de toegang tot de kapitaalmarkt problematisch, zodat het moeilijk is om investeringen te financieren? o Is de concurrentie dermate hevig dat er geen ruimte is om te investeren (ruïneuze concurrentie)? o Hanteren actoren (burgers, bedrijven of instellingen) een te korte termijn perspectief bij het nemen van hun beslissingen?

3.1.5 Derde module: Politieke (niet-economische) motieven Ervaart de maatschappij of politiek de noodzaak om welvaart te herverdelen? (Hieronder worden alleen de verdelingseffecten van beleid verstaan dat primair bedoeld is om herverdeling te bewerkstelligen.) o Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Is er sprake van een onrechtvaardige of een ongelijke verdeling van inkomen over verschillende personen en/of instellingen? Wat is volgens de politiek een onacceptabele verdeling? o Op welk niveau kan het verdelingsprobleem het best worden aangepakt (Nationaal of lokaal, op de markt zelf of op een andere markt)? Valt het verdelingsprobleem wel onder het beleid van dit ministerie? o Wat is het verdelingsgevolg van beleid? Hoe leidt nieuw beleid tot een meer acceptabele verdeling? o Is het vanuit herverdelingsoogpunt nodig om risicosolidariteit op te leggen? Is het nodig om bepaalde voorzieningen voor iedereen te waarborgen? Voorbeeld: Verzekeren gezondheid. Is sprake van merit/demerit goods? o Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? Is het nodig om individuele keuzes te corrigeren? Let op: hierbij wordt niet gedoeld op de effecten van keuzes van burgers voor anderen: deze maken deel uit van markttransacties of van de eerder besproken externe effecten.



o

o

o

29

Is er sprake van dat de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te ontmoedigen, omdat zij meent dat die slecht zijn voor de burger (denk aan roken of drugs)? Of is er sprake van de overheid zou kunnen of willen ingrijpen om de productie en consumptie van producten te stimuleren waarvan zij meent dat die juist goed zijn voor de burger (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels)? Heeft de overheid meer informatie over de juistheid van keuzes dan individuen? Kan de overheid de gevolgen van bepaald gedrag beter overzien? Waarom?

3.1.6 Vierde module: Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? -

Toelichting: Deze vraag is toegevoegd omdat is gebleken dat veel problemen samenhangen met (lees: veroorzaakt worden door) huidig overheidsingrijpen. Hiervoor is het dan nodig dat de overheid stapje voor stapje wordt teruggebracht in het gedachte-experiment.

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen op andere of de betreffende markt? o Ontbreekt overheidsbeleid terwijl het wel wenselijk zou zijn (niet-ingrijpen bij marktfalen)? Ligt dit marktfalen op het terrein van Europa, VROM, andere departementen, provincies, waterschappen of gemeenten? o Zijn er positieve effecten van bestaande regelgeving van VROM of andere overheden die nog niet volledig benut worden? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken. o Wordt het probleem veroorzaakt door bestaande regelgeving op de markt in kwestie of op een andere markt (de arbeidsmarkt, ruimtelijke ordening, et cetera)? Is het bestaande overheidsbeleid niet optimaal? Wordt ingegrepen waar dat niet wenselijk is of er wordt op een verkeerde manier ingegrepen? Wordt het probleem veroorzaakt door het bestaande ingrijpen op andere markten voor zover dat invloed heeft op de markt in kwestie? Voorbeeld: wetgeving op het gebied van het minimum loon, ontslagbescherming e.d. hebben gevolgen voor de gehele arbeidsmarkt. Betrek bij deze vragen ook nadrukkelijk de verschillende overheden: ligt de oorzaak voor corrigerend ingrijpen bij een andere overheidslaag (Europa, provincies, gemeenten, waterschappen) of bij andere departementen? Het kan dan nodig zijn om nieuw beleid in te voeren om de negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen. Beter is het vaak om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen, in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen. Een voorbeeld waarbij het probleem bij Europese regelgeving ligt, betreft het VROM beleid ten aanzien van roetfilters. Het is wegens Europese regels verboden om van alle in Nederland verkochte auto’s te eisen dat deze standaard een roetfilter bevatten. Daardoor is VROM overgegaan tot beleid om het gebruik van de roetfilter te stimuleren, hetgeen ook averechtse effecten kan hebben (zoals de gezondheidseffecten waar recent over is bericht in de media).


30

o

o

o o

11

HOOFDSTUK 3

De kans dat het bestaande beleid averechtse effecten heeft, is groter als op onderstaande vragen ja wordt geantwoord:11 − Bestaat er een aanzienlijke druk van lobby- organisaties op de overheid om in te grijpen? Is de overheid vatbaar voor lobbygedrag? Is de kans aanwezig dat de overheid het algemeen belang uit het oog verliest en inzoomt op bepaalde belangengroepen? Zijn er grote belangen gemoeid met overheidsingrijpen? Is er sprake van grote belangentegenstellingen i.v.m. overheidsingrijpen? Ontstaan nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector)? − Leidt overheidsingrijpen tot het gevaar dat interne organisatiedoelen de publieke belangen vervangen? Is de kans aanwezig dat de overheidsorganisatie gaandeweg andere doelstellingen ontwikkelt dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht (organisationele doelverschuiving)? − Is sprake van ingrijpen door overheden op verschillende niveaus (het rijk en lagere overheden)? In dat geval kunnen de regels niet goed op elkaar aansluiten, overlappen of elkaar tegenwerken. − Leidt overheidsingrijpen tot een ernstige verstoring van de marktwerking en hoge transactiekosten? − Is het gevaar van bureaucratische (X-)inefficiënties groot (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering door het gebrek aan marktprikkels)? (Onder meer doordat kosten en opbrengsten worden gescheiden; degene die de kosten beheerd heeft geen zicht op de opbrengsten die daar tegenover staan hetgeen kan leiden tot te hoge (maatschappelijke) kosten.) − Is financiering uit publieke middelen duurder dan financiering uit private bronnen (bijvoorbeeld door de verstorende effecten van belastingheffing)? Leidt private financiering tot een minder grote verstoring? Is financiering uit private middelen mogelijk? − Heeft de overheid een informatieachterstand ten opzichte van de private markt? Leidt deze informatieachterstand tot inefficiënt ingrijpen? − Kan de overheid zich voor langere tijd aan bepaald beleid committeren? Indien dat niet zo is, brengt dit kosten met zich mee doordat partijen in onzekerheid verkeren. − Zijn er grote risico’s verbonden aan het falen van overheidsingrijpen? Kan niet ingrijpen of verkeerd ingrijpen bijv. op het gebied van milieuaantasting ernstige gevolgen hebben voor de volksgezondheid? Is er ruimte voor verandering in bestaande vormen van ingrijpen (rekening houdend met de huidige institutionele setting en verhoudingen, belangen van huidige spelers en politiek machtsverhoudingen)? Voorbeeld: in het geval van de hypotheekrente zijn steeds meer mensen overtuigd van het verstorende effect ervan, maar toch is het politiek niet haalbaar om deze aftrek gefaseerd af te schaffen. Is er binnen de relaties van actoren consensus over het probleem? (Leidt overheidsingrijpen tot verbeteringen van de relaties binnen een netwerk?) Overheidsingrijpen vindt plaats binnen een bepaald netwerk, kan de overheid (of specifiek: VROM) dit netwerk aansturen? Is het binnen het netwerk mogelijk om in te grijpen?

Deze vragen zijn ook reeds in paragraaf 2.3.3 beschreven.



31

3.2 Wel of geen publiek belang? Op basis van de bovenstaande vragen is het nu mogelijk om de vraag te beantwoorden of er wel of geen sprake is van een publiek belang. Als er geen sprake is van marktfalen of prohibitief hoge transactiekosten, er ook geen sprake is van herverdeling of merit goods en overheidsingrijpen niet noodzakelijk is om de gevolgen van eerder ingrijpen te adresseren, dan is er ook geen sprake van een publiek belang en dus is er om die reden geen grond voor overheidsingrijpen; het zou welvaartsverlagend zijn als de overheid toch ingrijpt. Wel kan het welvaartsverhogend zijn om bestaand ingrijpen te verminderen. Figuur 3.1 vat het afwegingskader samen. Figuur 3.1:

Schematische weergave van de ‘wat’ vraag/het economische afwegingskader

Is er een probleem? Ja Het probleem kan veroorzaakt worden problemen op de markt of juist als gevolg van eerder overheidsingrijpen op de betreffende of een andere markt

Wat is het probleem?

Is sprake van een extern effect? Is sprake van een publiek goed?

Ja

Is sprake van monopliemacht/beperking concurrentie? Is sprake van informatieproblemen/asymmetrie?

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen Indien vijf maal 'nee', dan kunnen er ook andere redenen zijn voor overheidsingrijpen

Nee

Is sprake van prohibitief hoge transactiekosten?

Wordt het probleem veroorzaakt door overheidsfalen? Indien de oorzaak van problemen niet ligt in marktfalen, herverdeling of individuele beslisfouten, dan kan overheidsingrijpen nodig zijn om de gevolgen van eerder ingrijpen te corrigeren (bij negatieve gevolgen) of versterken (bij positieve gevolgen)

Nee, dan is er geen grond voor ingrijpen

Is zonder overheidsingrijpen sprake van een politiek of maatschappelijk gezien onacceptabele verdeling? Bestaat zonder overheidsingrijpen volgens de politiek de kans dat goed geïnformeerde individuen verkeerde keuzes maken? (Merit goods/Demerit goods)

Indien op 1 of meer van deze vragen 'Ja' dan is sprake van marktfalen en/of nieteconomische motieven en/of ingrijpen ter correctie van overheidsfalen. Er kan dan reden zijn voor overheidsingrijpen mits de kosten van overheidsingrijpen niet groter zijn dan de baten van de correctie van dit marktfalen. (De of-vraag)

Bron: SEO Economisch Onderzoek



33

4 Aanbevelingen “Regels zijn nodig en moeten worden nageleefd. Maar wel moet steeds worden bezien of een regel echt nuttig is. […] Het project vermindering regeldruk bedrijven zal worden gecontinueerd: de inzet is een nieuwe tranche van 25% reductie administratieve lasten.” Regeerakkoord (7 febr. 2007, p. 11 en p. 15).

Het ministerie van VROM wil conform het kabinetsbeleid de regeldruk verminderen. De enige methode om dit te doen is om per beleidsprobleem naar de rol van de overheid te kijken. Is overheidsingrijpen wel echt nodig? Welke motieven liggen er ten grondslag aan ingrijpen? In dit rapport is een vragenlijst opgesteld die behulpzaam kan zijn bij het in kaart brengen van deze motieven en op grond waarvan bepaald kan worden of wel of geen sprake is van een publiek belang. Met deze vragen is niet de vraag te beantwoorden hoe het best kan worden ingegrepen. Het gaat juist om de voorvraag: wat is het probleem? De methodiek bestaat uit een serie vragen die bij voorkeur tijdens een groepsdiscussie met zowel bij het probleem betrokken als andere ambtenaren worden doorlopen. De ervaring leert dat een goed voorbereide discussie veel nieuw inzichten kan opleveren. De aanbevelingen betreffende de inzet van de methodiek staan in box 4.1. Box 4.1: Aanbevelingen Aanbeveling 1: Organiseer per door te lichten beleidsprobleem een workshop en gebruik de in hoofdstuk 3 weergegeven vragen als leidraad. Dat betekent dat niet strikt alle vragen hoeven te worden doorlopen; de vragen zijn zoals gezegd bedoeld als leidraad. De hoofdvragen zijn de dikgedrukte vragen in elke module (die als geheugensteuntje op een geplastificeerde kaart zouden kunnen worden gezet, met daarbij het schematische afwegingskader uit figuur 3.1). De vragen onder de hoofdvragen dienen slechts als verduidelijking of specificering van de hoofdvraag. Het resultaat van een beleidsdoorlichting is niet zo zeer een rapportage, maar een bewustwording van de achterliggende motieven voor overheidsingrijpen. Aanbeveling 2: Betrek bij de workshop zowel ambtenaren die bij het beleidsprobleem zijn betrokken (zodat voldoende inhoudelijke kennis bijeen wordt gebracht) als ambtenaren die juist niets met het probleem te maken hebben in hun dagelijkse beleidspraktijk. Dit laatste bevordert dat kritische vragen worden gesteld en dat men zich niet kan verschuilen achter de vermeende complexiteit van het probleem (men vindt de eigen problematiek veelal het meest complex). Om te zorgen dat men uit de dagelijkse praktijk stapt en eens kritisch naar het eigen beleidsterrein, is het mogelijk om een rollenspel te spelen, waarbij ieder een andere rol aanneemt dat hij of zij in het dagelijkse werkleven aanneemt (bedrijf, projectontwikkelaar, bewoner, werknemer, werkgever, ambtenaar op een ander beleidsterrein et cetera). Aanbeveling 3: Benoem een voorzitter. Deze voorzitter leidt de discussie en houdt in de gaten dat de leidraad gevolgd wordt, of meer algemeen: dat men niet overgaat naar de ‘hoe’ vraag.


34

HOOFDSTUK 4

Vervolg box 4.1 Aanbeveling 4: De voorzitter zou tevens verantwoordelijk moeten zijn voor een gedegen voorbereiding. Hij of zij zou de belangrijkste motieven voor overheidsingrijpen reeds in conceptvorm kunnen beschrijven. Aandachtspunten daarbij zijn: - Het hanteren van het juiste abstractieniveau. Maak het niet te abstract (dan kan men zich meer goed inleven), maar ook niet te concreet (omdat het dan te veel over details gaat). In het geval van bijvoorbeeld geluidhinder is een goed abstractieniveau geluidhinder door wegverkeer of geluidhinder door luchtvaart. - Begin met een of meer concrete cases om het probleem te schetsen. Op die manier gaat het probleem leven voor de deelnemers aan de workshop. Dit voorbeeld kan zowel bestaand als denkbeeldig zijn. Het gaat erom dat het representatief is. Zorg wel dat in de discussie daarna niet alleen over de case wordt gesproken (zie hierboven: dan bestaat te kans dat het te veel over details -gaat). Start de workshop met een voorbeeld waaruit blijkt dat met de methodiek ook echt iets bereikt kan worden. Dus een voorbeeld waaruit blijkt dat de overheid door zich te bezinnen op haar rol en motieven, daadwerkelijk de regeldruk kan temperen. Voorbeelden die in de discussie met de begeleidingscommissie naar boven kwamen zijn: (a) het opheffen van het bordeelverbod) en (b) het afschaffen van het woonruimte-verdeelsysteem in Arnhem en Nijmegen (in plaats van een puntensysteem geldt daar nu ‘wie het eerst komt ’wie het eerst maalt’; gebleken is dat dit niet leidt tot een andere verdeling van huizen over de onderscheiden doelgroepen). Aanbeveling 5: Ook de deelnemers doen er goed aan zich voor te bereiden. Uit gesprekken met beleidsambtenaren van VROM en andere departementen blijkt dat een economisch afwegingskader, dat luidt in termen van marktfalen (en politieke) motieven, ver afligt van de beleidspraktijk van de beleidsambtenaar. Het lezen van hoofdstuk 2 van dit rapport of als daar geen tijd voor is Bijlage 3 van dit rapport (of een populaire versie daarvan) zorgt er dan voor dat de methodiek duidelijk is. Tevens dient men zich inhoudelijk voor te bereiden. Daartoe is het noodzakelijk dat de voorzitter op enkele A4-tjes het beleidsprobleem introduceert. Aanbeveling 6: Om het draagvlak voor de methodiek en het hele idee van beleidsdoorlichting te vergroten, kan het raadzaam om eerst een of meerdere pilots te houden, waarin de methodiek wordt uitgeprobeerd en op basis waarvan de methodiek nog verder toegespitst kan worden. Aanbeveling 7: Het wegdenken van de overheid wordt over het algemeen als lastig ervaren. Deze onduidelijkheden betreffen ook de mate waarin de overheid dient te worden weggedacht. Denk je bijvoorbeeld de overheid alleen weg op de betreffende markt (bijvoorbeeld de markt voor nieuwbouwwoningen), of ook daarbuiten? Stap 1: Overheid geheel wegdenken: Het is de bedoeling om de overheid in eerste instantie geheel weg te denken (op de basisveronderstellingen over de definitie en effectieve handhaving van eigendomsrechten en contractrecht na (waaronder ook de initiële verdeling van grond), zie paragraaf 2.3.1). Vervolgens wordt de overheid stapje voorstapje in de analyse betrokken. Stap 2: Overheid is er wel in alle overige markten: Aanvankelijk beschouw je daarbij alle bestaande markten (de markt voor nieuwbouwwoningen, arbeidsmarkt, ruimtelijke ordening, kapitaalmarkt etc.), vervolgens perk je dat in en zeg je buiten de markt in kwestie (de markt voor nieuwbouwwoningen) bestaat de overheid zoals nu, en dan betrek je overheidsfalen in de discussie.


AANBEVELINGEN

35

Vervolg box 4.1 Stap 3: Ga uit van huidige overheidsbeleid op alle markten: Tot slot wordt ingezoomd op de markt waar het allemaal om draait: veronderstel dat buiten de markt in kwestie ‘alles goed werkt’, hetzij omdat geen marktfalen optreedt, hetzij omdat de overheid eventueel marktfalen optimaal corrigeert. Vervolgens bekijk je in de module ‘overheidsfalen’ enerzijds het ingrijpen op de markt in kwestie (ontbrekend? teveel?), anderzijds het falen op andere markten (markt of overheids-). Tijdsdimensie: Bij deze stappen is tevens de tijdsdimensie van belang. Het uitgangspunt is de bestaande situatie en vervolgens denk je de overheid weg. Het gaat er dus niet om de overheid weg te denken vanaf het begin der tijden. Subsidiariteit: Daarnaast speelden de verschillende overheidslagen en het effect op de besluitvorming een rol bij de vraag in welke mate de overheid moet worden weggedacht. In principe dienen alle vormen van ingrijpen te worden meegenomen (dus ook Europese regelgeving, ook al wordt die soms als een gegeven beschouwd). Het gaat er immers om de oorzaak van het probleem te achterhalen. Aanbeveling 8: VROM heeft vaak met lagere overheden (gemeenten en provincies) te maken bij het oplossen van beleidsproblemen. Bij het beantwoorden van de ‘wat’ vraag kan daarom worden gedifferentieerd naar de rol die VROM, de provincies en de gemeenten hebben bij de oplossing van het probleem. Hiertoe kan in de modulen voor ‘overheid’ ook ‘VROM’ worden gelezen. Dit betreft echter al voor een groot deel de ‘hoe’ vraag. Als het effect van het vervangen van overheid van VROM dan is dat de ‘wat’ vraag naar de achtergrond gaat en de ‘hoe’ vraag al aan de orde komt, is het niet raadzaam om dit te doen. Bovendien: de regeldruk verminderen door het ingrijpen elders bij de overheid te laten aangrijpen, helpt burgers en bedrijven niet, het blijft regeldruk of het nu van de provincie of van VROM komt. Aanbeveling 9: Een handige werkwijze met de modules is als volgt: - Uit de identificatie van publieke belangen (modules 1, 2 en 3) een lijstje van belangen destilleren voor mogelijk overheidsbeleid; - Dit lijstje kan dan geconfronteerd worden met het bestaande overheidsbeleid op de betreffende markt (module 4), met de vragen: - ontbreekt overheidsbeleid gezien de geïdentificeerde publieke belangen, of dient het bestaande beleid zwaarder te worden ingezet?; - is er teveel overheidsbeleid (verkeerd of te zwaar ingezet)?; - in hoeverre is bestaand overheidsbeleid een reactie op falen op andere markten (marktfalen of overheidsfalen)?

In de workshop en in gesprekken bleek dat er een aantal hardnekkige misverstanden bestaat over de toepassing van de methodiek. Box 4.2 vat deze misverstanden samen. Box 4.2: Misverstanden Misverstand 1: Het afwegingskader is gebaseerd op de economische theorie, omdat in de economische theorie criteria bestaan op basis waarvan de ‘wat’ vraag kan worden beantwoord. Dat wil geenszins zeggen dat de economische theorie beter zou zijn dan andere theorieën en disciplines, het zegt alleen dat om de ‘wat’ vraag te beantwoorden de economische theorie goede handvaten biedt.


36

HOOFDSTUK 4

Vervolg box 4.2 Misverstand 2: Door het beantwoorden van de ‘wat’ vraag wordt blootgelegd welke motieven er ten grondslag liggen aan overheidsingrijpen. Een tweede misvatting is dat het economisch afwegingskader ten bate van de beantwoording van de ‘wat’ vraag ‘goede’ of ‘foute’ motieven voor overheidsingrijpen oplevert. Het gaat echter niet om een oordeel over de motieven, maar slechts om het blootleggen ervan zodat de politiek deze kan wegen. De methodiek geeft met andere woorden geen pasklare antwoorden, maar is een hulpmiddel om de motieven voor ingrijpen te achterhalen. Op basis van deze motieven kan vervolgens worden bekeken in hoeverre het huidige beleid daarbij aansluit (zie aanbeveling 9). Misverstand 3: Bij het beantwoorden van de ‘wat’ vraag wordt aanvankelijk de overheid weggedacht. Het wegdenken van de overheid (het gedachte-experiment om marktfalen te kunnen beschrijven) kan mensen op het verkeerde been zetten: de situatie zonder overheid is hypothetisch, is niet de situatie die met het beleid nagestreefd zou moeten worden; het dient louter om de motieven voor ingrijpen te kunnen expliciteren. Misverstand 4: Het bestaan van een (economisch) afwegingskader doet niets af aan het politieke besluitvormingsproces. Het afwegingskader levert de argumenten aan op basis waarvan de politiek vervolgens een besluit neemt; de politiek weegt de verschillende argumenten en het afwegingskader treedt niet in het vaststellen van die wegingsfactoren, dat is en blijft een politieke keuze. Er blijft nog heel wat te beslissen over voor de gekozen politicus, ook als hij de adviezen van de beleidseconoom ter harte neemt. Misverstand 5: De methodiek geeft aan of sprake is van een publiek belang. Daarmee is niet gezegd dat de overheid geheel niet zou moeten ingrijpen of dat bestaand beleid moet worden afgeschaft. Het gaat erom de regeldruk te verminderen, en dus het overheidsingrijpen te verminderen waar dat kan en niet geheel af te schaffen. In sommige gevallen zou de analyse zelfs tot een uitbreiding van overheidsingrijpen kunnen leiden. De rol van de overheid is met andere woorden niet zwart/wit in te delen in wel/niet, maar er is sprake van een glijdende schaal waarbij de intensiteit van het ingrijpen kan variëren. Misverstand 6: De term beleidsdoorlichting kan verwarrend werken. Zowel VROM als het ministerie van Financiën gebruikt de term. De in dit rapport beschreven VROM-methodiek is bedoeld om te gebruiken bij een interne beleidsdoorlichting gericht op het verminderen van regeldruk. Bij de beleidsdoorlichting zoals Financiën die bedoeld wordt in het kader van de VBTB cyclus per beleidsartikel negen vragen gesteld (zie box 4.3). Ondanks het feit dat er wel enig overlap zit in het soort vragen (met name vraag a) tot en met d) in onderstaande box zijn ook relevant in de VROMbeleidsdoorlichting), dient de beleidsdoorlichting in beide gevallen andere doelen.


AANBEVELINGEN

37

Box 4.3: De vragen van de beleidsdoorlichting van het ministerie van Financiën a) b) c) d) e) f) g) h) i)

Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog actueel? Wat is de oorzaak van het probleem? Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te lossen? Waarom ligt de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EU-niveau?) Hoe is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom? Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het probleem? Welke instrumenten (zullen) worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de instrumenten? Is er sprake van overlap? Wat is bekend over de uitvoering van beleid? Dragen de instrumenten bij aan de geformuleerde doelstellingen (oplossing van het probleem)? Wat zijn belangrijke positieve en negatieve neveneffecten? Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden ingezet? Wat is hiervan de onderbouwing? Voor de hand liggende vervolgvragen zijn: “Wat zijn de alternatieven voor het bestaande beleid?”, “Wat zijn daarvan de kosten en de te verwachten effecten?”



39

Literatuur -

-

-

Andere Overheid (2007). Actieprogramma Andere Overheid. www.andereoverheid.nl, 23 Januari 2007. Actal (2007). Adviesprocedure. http://www.actal.nl/default.asp?CMS_ITEM=7D0F4C60A60D4592AFE73C0A03F6CDE0 X1X41611X83, 23 januari 2007. Auerbach, A.J. & Hines, J.R. (2001). Taxation and economic efficiency. Working paper NBER, 8181. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. Baarsma, B. (2003). Maatschappelijke bungeejumpen of gerichte zelfsturing?: essay over zelfsturing in de publieke sector. SEO-rapport, 710. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B., Koopmans, C., Mulder, J., Nooij, M. de & Zijderveld, C. (2004). Goed(koop) geregeld: een kosten-baten analyse van wetgeving en zelfregulering. SEO-rapport, 720. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B. & Mulder, J. (2005). Nederland toezichtland: een economisch perspectief. SEO-rapport, 792. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Baarsma, B. & Nooij, M. de (2006). Calculus van het publieke belang op de elktriciteitsmarkt: essay. In opdracht van IMSA. SEO-rapport, 885. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Besley, T. (1998), A simple model for merit good arguments, Journal of Public Economics 35, 371-383. Bovenberg, A.L. & Goulder, L.H. (1996). Optimal environmental taxation in the presence of other taxes: general equilibrium analyes. The American Economic Review, 86, (4), 985-1000. Bovenberg, A.L. & Goulder, L.H. (2001). Environmental taxation and regulation. Working paper NBER, 8458. Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007. Cochran, C.E. (1974). Political science and “The public interest”. The Journal of Politics, 36, (2), 327-355. Comisso, E. (1989), Property rights in focus, in: Acta Oeconomica, 40, pp. 210-216. EIM (2007), Administratieve lasten & Uitvoeringskosten. http://www.eim.nl/index.cfm/11,615,110,32,html, 23 januari 2007. Hof, B., Koopmans, C. & Teulings, C. (2006). Een nieuw fundament: borging van publieke belangen op de woningmarkt. SEO-rapport, 899. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Hofhuis, P.J.M. (1983). Doen of laten: een onderzoek naar verzelfstandiging van overheidsdiensten. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven reeks, 6. Deventer: Kluwer. Frissen, P. (1999). De Lege Staat. Amsterdam: Nieuwezijds. Frissen, P. (2000). Sturing en Publiek Domein: Sociaal-Democratie zonder Domein. Jaarbericht CLB/WBS. Kabinet (2005). Kabinetsreactie op het Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen. Bijlage bij OI/O 5050133. Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2004). Essays over de Calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2004). Sleutel tot de Calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken.


40

-

-

-

LITERATUUR

Kernteam modernisering VROM-regelgeving (2006). Vermindering regeldruk: de cosmetica voorbij. Den Haag: Projectgroep DGM/SB, DGW, VI, DGR, RGD. Koorevaar, J.(2004). Reactie op De Calculus van het publieke belang en essays Theeuwes en Ten Heuvelhof. Den Haag: Ministerie OCW, Dir, Algemeen Strategische en Economische Advisering. Leonard, T.C., R.S. Goldfarb & S.M. Suranovic (2000). New on paternalism and public policy, Economics and Philosophy, 16, pp. 323-331. Ministerie van Economische Zaken (2005). Strijdige Regelgeving? Samen los je het op! Tien voorbeelden van een succesvolle aanpak. http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=145068&informatietype=convenant;vergunning;jaar plan;jaarverslag;beleidsnota;folder, 23 januari 2007. Ministerie van Economische Zaken (2007). Voorgenomen Regelgeving. http://www.ez.nl/content.jsp?objectid=147693&rid=147695, 23 januari 2007. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000, 2006). De Leidraad OEI. Deel 1: Hoofdrapport OEI (2000), Deel 2: Capita Selecta (2006).Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, DGM. (2005). Bestuurlijke arrangementen. Den Haag: ministerie VROM. Ministerie van VROM (2004), Analyse van de taken van het ministerie van VROM, Den Haag, intern stuk. New, B. (1999). Paternalism and public policy, Economics and Philosophy, 15, pp. 63-83. Parry, I.W.H. & Oates, W.E. (1998). Policy analyses in a second-best world. Discussion paper, 98-48. Washington: Resources for the Future. Peppel, R. van de, Hoek, D. & Klok, P.J. (2001).Een model voor de analyse van effecten van milieubeleid gericht op consumenten. Enschede: CSTM. Raad Maatschappelijke Ontwikkeling (2004). Bevrijdende kaders. Den Haag: Raad Maatschappelijke Ontwikkeling. REA (2007), Lof der eenvoud, Verhoging kwaliteit en effectiviteit overheid, 24 januari, adviesnummer 2007/1, Raad van Economisch adviseurs. Rele, ter Harry and Guido van Steen (2001), Housing subsidisation in the Netherlands: Measuring its distortionary and distributional effects, CPB Discussion Paper 2, p. 9. Richards, K. R. (2000). Framing environmental policy instrument choice. 10 Duke Environmental Law & Policy Forum, 221. Rouwendal, J. & Rietveld, P. (2000). Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten. Onderzoeksprogramma economische effecten infrastructuur (cluster B, deelstudie B1). Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van Economische Zaken. SCP (2007), Publieke prestaties in perspectief, Memorandum quartaire sector 2006-2011, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Skidmore, P., Chapman, J. & Miller, P. (2003). The long game; how regulators and companies can both win. London: Demos. Sterner, Thomas. (2003). Instruments for environmental policy. Stockholm: Sida. Stevens, L.G.M. (2007). Lastendruk. Financieele Dagblad, 6 maart. Stigler, G.J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 2, (1), 3-21. Stigler, George J. (1974). Free riders and collective action: an appendix to theories of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 5, (2), 359-365 Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen (2005). Eenvoudig vergunnen: advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen. TVV 5015837. Den Haag: TVV.


LITERATUUR

-

-

41

Teulings, C.N., Bovenberg, A.L. & Dalen, H.P. van. (2003).De calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Teulings, C., Bovenberg, L. & Dalen, H. van. (2005). De cirkel van goede intenties: de economie van het publieke belang. Amsterdam: Amsterdam University Press. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29362, nr. 1.Modernisering van de overheid. Brief van de minister voor bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007. 29515, nr.173. Kabinetsplan aanpak administratieve lasten. Bijlage: Actieplan Detailhandel, Ministerie van Economische Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007. 29515, nr.151. Kabinetsplan aanpak administratieve lasten. Verslag van een algemeen overleg. Tweede kamer, vergaderjaar 2005-2006, 303000 XII, nr. 29. Motie van het lid Aptroot c.s. De Kamer gehoord de beraadslaging ……… spreekt haar mening uit, dat één inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven gewenst is …. Tweede Kamer, stemmingen 31 januari 2006, nr. 43-2843. Wijziging Motie Aptroot. Tweede Kamer, stemmingen 31 oktober 2006, nr. 43-2843. Motie Aptroot administratieve lasten. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapporten aan de regering, 56. Den Haag: Sdu uitgevers. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. WRR rapporten aan de regering, 70. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid: een pleidooi voor gerichte politiek. WRR rapporten aan de regering, 75. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wijk, J.J. van, Engelen, R.F.J.M. & Ros, J.P.M. (2001). Model effectiviteit instrumentenenergiebesparing industrie (MEI-energie). RIVM rapport, 778011 004. Bilthoven: RIVM. Wolfe, Ch. (1993). Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives, second revised edition, Cambridge.



43

Bijlage 1: Begeleidingscommissie Voorzitter Rutger Pol, DG Milieu, plv. hoofd/beleidscoördinator afdeling Economie en Technologie, dir. Strategie en Bestuur Leden Martine Berkenbosch, DG Wonen, Senior beleidsmedewerker Strategie en Kennis, Strategie ontwikkeling [vanaf 1 januari 2007] Kees Henderson, DG Wonen, Senior beleidsadviseur Afdeling Beleidsontwikkeling, cluster bouwkwaliteit Dennis Holtrop, DG Milieu, Senior beleidsmedewerker Directie Externe Veiligheid Kees de Jong , DG Ruimte, Beleidscoördinator Visie, Ontwerp en Strategie Frank Kooper, DG Ruimte, Senior beleidsmedewerker Nationaal en Internationaal Beleid, Recht en Stimuleren Annelieke Kwak, DG Wonen, Senior beleidsadviseur Strategie en Kennis, Strategie ontwikkeling [tot 1 januari 2007] Anita Nout, Senternovem/EZ, medewerker Project Vereenvoudiging Vergunningen Co Westerweel, DG Wonen, Senior beleidsadviseur Strategie en Kennis, Strategie ontwikkeling [vanaf 1 januari 2007]



45

Bijlage 2: Workshop Op 22 februari 2007 is een workshop gehouden bij het ministerie van VROM. Het voornaamste doel van de workshop was om met de deelnemers de identificatie van publieke belangen te bespreken. Dit is gebeurd aan de hand van een concept afwegingskader waarin de ‘wat’ vraag centraal staat (de ‘hoe’ vraag en de ‘of’ vraag blijven dus net als in de rest van het onderzoek in belangrijke mate buiten beschouwing). Het doel van de workshops was, naast inhoudelijke toetsing, ook om te kijken in hoeverre het afwegingskader aansluiten bij de belevingswereld van de gebruikers. Tot slot dienden de workshops ook om draagvlak voor de in later stadium uit te voeren beleidsdoorlichtingen te creëren. De resultaten van de workshop zijn verwerkt in de hoofdtekst van dit rapport. In deze bijlage is de opzet van de workshop weergegeven. Tevens is een lijst met deelnemers opgenomen. Tot slot is voor elke deelsessie een korte impressie geschreven.

Opzet De workshop is als volgt opgezet: − Ontvangst door Jaap Enter (directeur Strategie en Bestuur, tevens wnd. DG Milieu) − Plenair: Introductie van het doel van het onderzoek, de drie centrale vragen en het afwegingskader door Barbara Baarsma. − Opsplitsen in 3 deelsessies 1. Workshop I: wat zijn de motieven voor overheidsingrijpen zijn als het gaat om ‘integrale gebiedsontwikkeling rood-groen-blauw’ (ruimte). Deze workshop stond o.l.v. Jules Theeuwes. 2. Workshop II: wat zijn de motieven voor overheidsingrijpen zijn als het gaat om ‘geluidhinder door wegverkeer’ (milieu). Deze workshop stond o.l.v. Barbara Baarsma. 3. Wokshop III: wat zijn de motieven voor overheidsingrijpen zijn als het gaat om productie van nieuwbouwwoningen (wonen). Deze workshop stond o.l.v. Bert Hof. − Plenair: terugkoppeling uit deelsessies door leiders deelsessies, discussie en rondvraag o.l.v. Barbara Baarsma.

Deelnemers: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Theo Aquarius, VROM, DG Milieu, directie Lokale Milieukwaliteit en Verkeer Johan Barnard, Verkeer en Waterstaat, Projectdirecteur Innovatie Regelgeving Eric Beerens, VROM, Inspectie, directie BZ, directie Zuid Martine Berkenbosch, VROM, DG Wonen, directie S&K, SB Nienke Betlem, VROM, DG Wonen, Stad en Regio Elise Bijl, VROM, DG Wonen, Beleidsontwikkeling Hans Bos, VROM, DG Wonen, Stad en Regio Rob Brinkmann, VROM, DG Milieu, Bodem Water Landbouw Arjen van der Burg, VROM, DG Ruimte SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

46

10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49.

BIJLAGE 2

Ellen Driessen, VROM, DG Ruimte, Directie NIB Jaap Enter,VROM, DG Milieu Harold Ferwerda, VROM, DG Wonen, Beleidsontwikkeling Freek Frederiks, VROM, DG Ruimte, Bureau DG Ben Geurts, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur Mirjam de Graaf, VROM, DG Wonen, directie S&R Hubert de Graaff, VROM, DG Wonen, directie Beleidsontwikkeling Jan Groen, VROM, Cst/FEZ Dolf de Gruijter, VROM, DG Milieu, Lokale Milieukwaliteit en Verkeer Niek van der Heiden, VROM, DG Ruimte, Directie VOS Kees Henderson, VROM, DG Wonen, Beleidsontwikkeling, cluster bouwkwaliteit Dennis Holtrop, VROM, DG Milieubeheer, Directie Externe Veiligheid Bram van den Hout, VROM, DG Milieu, Straling Afval Stoffen Shoshana Jonas, VROM, Projectgroep vermindering regelgeving/Rijksgebouwendienst Kees de Jong, VROM, DG Ruimte, VOS, Visie en Strategie Max van der Klooster, VROM, Rijksgebouwendienst Jan Kees Kok, VROM, DG Wonen, Stad en Regio Frank Kooper, VROM, DG Ruimte, Nationaal en Internationaal Beleid, Recht en Stimuleren Annelieke Kwak, VROM, DG Wonen, Strategie en Kennis, Strategie ontwikkeling Ronald van der Lee, DG Wonen, Directie Beleidsontwikkeling Jip Lenstra, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur Peter Louwerse, VROM, DG Ruimte, Directie NIB Arno Malaihullo, VROM, DG Milieu, Leefomgeving Anita Nout, Senternovem/EZ, Project Vereenvoudiging Vergunningen Ingrid Pieters, VROM, Bureau Secretaris-Generaal Rutger Pol, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur, afd. Economie en Technologie Pieter Roos, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur Cees Schut, VROM, DG Wonen, directie S&R Frans Timmerman, VROM, DG Ruimte, Directie NIB Paul Tops EZ, Projectdirectie Vergunningen Peter van Veen, VROM, DG Wonen, directie Dienstbureau Roy Klein Veldink, VROM, DG Ruimte, Directie R&O Claudia Veltrop, VROM, DG Wonen, directie Strategie en Kennis, Strategieontwikkeling Bob Vink, VROM, GD/DJZ/AJBZ Jacqueline Vrolijk, VROM, DG Ruimte, Directie NIB Co Westerweel, VROM, DG Wonen, Strategie en Kennis, Strategie ontwikkeling Ivo van Zuijlen, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur Aart Dijkzand, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur Jacinta Coppens, VROM, DG Milieu, Strategie en Bestuur, Strategie Leo Nooteboom, VROM, DG Wonen, directie BO

Namens SEO Economisch Onderzoek: 50. Barbara Baarsma 51. Bert Hof 52. Floks Laverman 53. Jules Theeuwes


WORKSHOP

47

Workshop I: Integrale gebiedsontwikkeling rood-groen-blauw De casus: functieverandering polder Groot Mijdrecht-Noord Deze polder heeft op dit moment een belangrijke landbouwfunctie. Landbouw is daarbij sterk afhankelijk van een laag waterpeil. Het realiseren van een laag waterpeil is lastig in deze polder. De polder heeft een diepe ligging en ligt vlak bij de Vinkeveense Plassen. Het voor de landbouw noodzakelijke waterpeil is in de loop van de tijd steeds moeilijker te bereiken. Er is zelfs sprake van een negatieve spiraal van steeds verergerende waterproblemen. Moeten we desondanks de landbouwfunctie van deze polder blijven continueren of moeten we in de toekomst naar een andere functie voor deze polder? Er zijn voor de toekomst drie mogelijke functie: - Continueren van de huidige landbouwfunctie. Maar dat vereist steeds intensiever en duurder wordend waterbeheer; - Verminderen of afschaffen van de landbouwfunctie en veel meer naar een bewoningsfunctie overgaan. Het waterbeheer is dan niet zo intensief en duur. Woningbouw kan gecombineerd worden met het laten ontstaan van waterpartijen in de polder. Het is zelfs mogelijk om ‘drijvende’ woningen te bouwen; - De verwachting is dat door toekomstige klimaatveranderingen het waterpeil in Nederland zal stijgen en dat we meer behoefte hebben aan overloopgebieden en polders die we als waterbergende gebieden kunnen inzetten. Die gebieden moeten nu aangewezen worden. Deze polder zou als waterbergend gebied zeker zijn. In dat geval zou de functie van de polder vooral natuurgebied moeten worden. Meestal gaan we er vanuit dat de overheid een beslissing neemt over welke van deze functies het moet worden. Maar is dat echt een taak van de overheid en kunnen particuliere partijen niet zelf tot een maatschappelijk optimale keuze komen wat betreft de toekomstige functie van deze polder? Polder met landbouw bedrijven en waterbeheer in de private sector We beginnen met een gedachte-experiment waarin de overheid pas ingrijpt indien de markt of de particuliere sector er niet uitkomt. Of nauwkeuriger: de overheid grijpt pas in als er marktfalen wordt geconstateerd of als er sprake is van merit goods of verdelingsoverwegingen. Om dit gedachte-experiment op te starten, vereenvoudigen we de casus tot zijn meest simpele vorm: een polder met landbouwbedrijven en een waterbeheer organisatie in de private sector. De gedachte is dat het waterbeheerbedrijf de vorm zou krijgen van een coöperatie waarop alle in de polder opererende landbouwers zijn aangesloten. Er zouden dan mogelijke free-rider problemen kunnen ontstaan (landbouwers die weigeren om hun contributie aan de coöperatie te betalen). Maar deze problemen zijn in principe oplosbaar. Gegeven de kleine schaal van de polder en het relatief kleine aantal landbouwers kan voldoende sociale druk worden uitgeoefend om iedereen in het gelid te krijgen. Verder moet ook veilig gesteld worden dat bij verkoop van een landbouwbedrijf de nieuwe eigenaar de verplichtingen van de vorige eigenaar overneemt. Dit is oplosbaar met contractvormen waarin grond in de polder alleen aan nieuwe eigenaren mag worden verkocht met clausule dat hij ook zijn bijdrage aan het waterbeheer moet betalen als ontbindende voorwaarde. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48

BIJLAGE 2

Opmerking: Waterbeheer zoals hierboven gedefinieerd is een publiek goed. Strikt genomen valt dit onder de categorie marktfalen. De productie van publieke goederen en diensten is normaal gesproken een publiek belang. De transactiekosten om een coöperatie op te zetten en te exploiteren en ervoor te zorgen dat iedereen zijn bijdrage betaalt zijn hier echter laag. Een centrale of locale overheid hoeft hier niet van boven af in te grijpen. In die zin is nog niet van marktfalen sprake. De coöperatie heeft weliswaar het monopolie van het waterbeheer, maar exorbitante prijszetting door het waterbeheer wordt door de leden van de coöperatie die ook afnemer zijn van de diensten van waterbeheer in toom gehouden. Van landbouw naar woningbouw In een dergelijke omgeving is goed voor te stellen dat het aandeel in de kosten van het waterbeheer van elk coöperatielid varieert met de omvang van zijn landbouwareaal en dat de elk jaar de totale kosten van waterbeheer worden doorberekend. Met het duurder worden van het waterbeheer in de loop van de tijd, zou dit dus betekenen dat de ‘prijs’ die de landbouwers in deze polder moeten betalen voor hun waterpeil steeds hoger wordt. Opmerking: er ontstond op dit punt een discussie dat in de huidige systematiek de totale kosten van het waterbeheer niet worden doorberekend aan de landbouwbedrijven in de polder. Voor een deel worden de kosten van waterbeheer ook uit de algemene middelen betaald. Daardoor wordt de landbouw als het ware gesubsidieerd en daardoor blijven er in de polder meer landbouw activiteiten rendabel dan het geval zou zijn als de totale waterbeheer kosten netjes werden doorberekend. Dit betekent dat het overheidsingrijpen hier verstorend werkt. Indien de ‘prijs’ voor waterbeheer steeds hoger wordt en ook volledig wordt doorberekend aan de landbouwers, dan wordt landbouw een steeds minder aantrekkelijk alternatief voor deze polder. Landbouwactiviteiten zijn dan duurder in deze polder dan in andere polders waar het waterbeheer minder intensief en duur is of vergeleken met gebieden in Nederland die niet ingepolderd zijn. Waterbeheer voor bewoning is goedkoper, zeker in deze polder. In het marktsysteem waar we in dit gedachte-experiment vanuit gaan, zou de landbouw activiteit in de loop van de tijd vervangen worden door woningbouw. Naarmate het waterbeheer duurder wordt haken steeds meer landbouwers in deze polder af. Projectontwikkelaars kopen de grond van de landbouwers op. Ze maken vervolgens een deal met het waterbedrijf en spreken met hen af dat het waterpeil hoger mag en dus goedkoper. Vervolgens zetten ze de polder vol met woningen. Opmerking: deze laatste conclusie is alleen mogelijk indien het in Nederland toegestaan is om zomaar landbouwgrond op te kopen en om te zetten in bouwgrond. Vrije woningbouw kan leiden tot landschapvervuiling Dit is een extern effect en dus marktfalen. Corrigeren van dit marktfalen is mogelijk een publiek belang. Dit leidt tot regels voor ruimtelijke ordening. Of die altijd even efficiënt en doelmatig zijn is zeer de vraag. Maar dat blijft hier buiten beschouwing. Stel dat de landbouw activiteit op den duur, zoals hierboven beschreven, vervangen wordt door woningbouw. Hebben we dan het maatschappelijke optimum bereikt? Nee. Het private marktsysteem dat hierboven wordt beschreven, heeft tot gevolg dat water uit deze polder wordt gepompt en in de volgende polder bij de buren wordt gedumpt. Daarmee creëert deze polder externe effecten voor de naburige polders. Die polders pompen het overtollige water in de voor hen nabu-


WORKSHOP

49

rige polders enzovoort. Elke polder creëert een extern probleem voor de naburige polders. Externe problemen zijn een publiek belang en onderzocht moet worden of het hele waterbeheer systeem niet een ingrijpen van de overheid op het hoogste niveau vereist? De beslissing over de polder als waterberging Los daarvan, lijkt het of het private marktsysteem niet vanzelf tot een beslissing komt om van deze polder een waterbergend gebied te maken. Er is in het marktsysteem geen scenario te verzinnen (tenminste het lukte niet tijdens de workshop) waarbij voldoende polders in het land zich spontaan zouden melden als waterbergend gebied. In die zin faalt de markt. Wat is de reden voor marktfalen hier? De vermoedelijke reden is de CO2 uitstoot op wereldschaal en de daarmee gepaard gaande opwarming van de aarde. In Nederland merken we de gevolgen daarvan door een verhoging van de waterstand in de grote rivieren. Dit probleem wordt via internationaal beleid aangepakt (Kyoto afspraken bijvoorbeeld) maar voor een deel blijven aanpassingen in Nederland noodzakelijk. Aanpassingen in Nederland nemen de vorm aan van dijkverhogingen en van het aanwijzen van gebieden die we op termijn willen laten overstromen. De aanwijzing van die gebieden is een verdelingsprobleem en daarmee een publiek belang Sommige gebieden in Nederland moeten de kosten dragen, terwijl anderen gebieden er baat bij hebben. Opmerking: er werd tijdens de workshop in dit verband gediscussieerd over het begrip solidariteit. De overloopgebieden zullen op natuurlijke wijzen allemaal in de buurt van de grote rivieren liggen. Hoger gelegen gebieden van Nederland (bijvoorbeeld Groningen) hebben hier geen last van. Verwacht wordt dat inwoners in deze hoger gelegen gebieden solidair zijn – doordat deze vorm van waterbeheer uit de algemene middelen wordt betaald – met de burgers die in polders in de buurt van de grote rivieren wonen en hen compenseren voor de schade die ontstaat wanneer hun polder wordt ingezet als waterbergend gebied.

Workshop II: Geluidhinder rond wegen Alvorens de publieke belangen bij het bestrijden van geluidhinder rond wegen bloot te leggen, wordt in de workshop kort gesproken over het huidige beleid. Huidig beleid • De doelstelling van de overheid – zoals neergelegd in het Nationaal Milieu Plan 4 – is om in 2030 de gewenste geluidskwaliteit te hebben bereikt. Dit houdt in dat geluidoverlast nergens uitstijgt boven de 65dB. Deze maximumgrens geldt voor wegen; voor natuurgebieden gelden lagere normen. Bij de aanleg van nieuwe wegen dient geluidhinder integraal te worden meegenomen in de besluitvorming. Bij reeds bestaande wegen dienen mitigerende maatregelen te worden genomen. • Het beleid met betrekking tot geluid ligt op het grensgebied tussen V&W en VROM. VROM heeft een saneringsbudget, waarmee alle gevallen van oude (reeds bestaande) overlast worden aangepakt. Dat betekent dat woningen die al gebouwd zijn voordat er duidelijke afspraken omtrent geluidsoverlast bestonden, worden gesaneerd zodat het geluid niet boven de 65dB komt. De basis-wetgeving komt van VROM (Wet Geluidhinder); VROM maakt milieuwetgeving waar geluidhinder onder valt. V&W houdt zich bezig met alle uitzonderingsgevallen SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

50

•

•

•

BIJLAGE 2

die niet direct binnen de Wet Geluidhinder vallen. De uitvoering van het beleid met betrekking tot wegen valt onder V&W. De Wet Geluidhinder komt er in grote lijnen op neer dat degene die actie onderneemt verantwoordelijk is voor het voorkomen van geluidhinder. Wordt actie op gemeentelijk gebied genomen, dan is de gemeente verantwoordelijk, op een rijksweg het rijk, et cetera. Daarbij moet worden voldaan aan de ‘voorkeurswaarde’ geluid. Dat kan bijvoorbeeld door woningen ver genoeg van de weg te bouwen, of voor asfalt i.p.v. klinkers te kiezen, of schermen langs een weg te zetten. Wordt er niet aan de voorkeurswaarde voldaan dan is het mogelijk een uitzondering te maken. Hierbij moeten burgers in sommige gevallen wel gecompenseerd worden. Burgers kunnen protesteren tegen een wijziging in de voorkeurswaarde voor een bepaald gebied of een wijziging van het bestemmingsplan. Een aannemer is verantwoordelijk voor het voldoen aan de geluidseisen van de vergunning. Zo kan in een bouwvergunning vereist zijn dat huizen in een bepaald gebied voorzien zijn van dubbele ramen. Naast de eisen in de bouwvergunning is de overheid verantwoordelijk voor alle andere eisen met betrekking tot geluidhinder. Het beleid met betrekking tot geluidhinder is ontstaan om burgers te beschermen. Omdat het veelal niet redelijk wordt geacht om voor een burger de aanleg van een weg tegen te houden, beschermt de overheid haar burgers tegen de negatieve effecten van geluidhinder rond wegen. Binnen het departement, of breder: de overheid, heerst het gevoel dat niemand het probleem oplost als de overheid niet ingrijpt. Het departement vraagt zich wel af hoe ver de bescherming van overheidswege moet gaan. Op dit moment is elke burger zelf verantwoordelijk voor het verminderen van geluidshinder onder de 65dB. De Wet Geluidhinder bestaat al sinds 1979. De wet functioneerde echter onvoldoende en is daarom per 1 januari 2007 aangepast. Onder de oude wet werd het rijk niet verantwoordelijk gehouden voor een stijging van geluidhinder door de toename van verkeer op een weg. Sinds 1 januari 2007 is dat opgelost en dient de overheid ervoor te zorgen dat de geluidsoverlast langs een rijksweg even hoog blijft als tijdens de aanleg van de weg. De verantwoordelijkheden van de verschillende lagen van de overheid zijn met de wijziging van de wet beter benoemd (het rijk zorgt voor de wegen, de gemeenten voor de woningen).

Case: Gemeente Maarssen Vervolgens is in de workshop gediscussieerd over de motieven voor overheidsingrijpen bij het voorkomen en verminderen van geluidhinder rond wegen. Daartoe is een concrete case, de gemeente Maarssen, als uitgangspunt genomen. •

•

In Maarssen stonden al huizen voor de aanleg van de rijksweg tussen Amsterdam en Utrecht (de A2). De oude woonwijken ondervinden door het toenemend aantal auto’s dat de weg gebruikt steeds meer last van deze weg. Bovendien zijn er na de invoering van de Wet Geluidhinder in 1979 steeds meer woningen bijgebouwd. De oude Wet Geluidhinder bepaalde niets met betrekking tot groeiende overlast van een weg. In gebieden langs de weg waar woningen in eerste instantie overlast van 50dB ervoeren, is de overlast met het groeiende verkeer op de weg aanzienlijk gestegen (bijv. naar 57dB). Bewoners ondervinden dus meer geluidhinder, maar zijn hier onder oude wet niet tegen beschermd. De gemeente hoopte dat bij onderhoud aan de weg een beroep kon worden gedaan op de oude geluidswaarde (50 dB), doordat onderhoud als nieuw ijkpunt zou gelden bij het vaststellen van de overlast (analoog aan de aanleg van een weg). Het beroep is niet gehonoreerd. Ondanks het feit dat de overheid zich aan de wettelijke regels heeft gehouden


WORKSHOP

51

Ondanks het feit dat de overheid zich aan de wettelijke regels heeft gehouden (op het moment van de bouw moet de weg aan de dan heersende normen/voorwaarden voldoen), gaan de burgers erop achteruit en biedt overheidsingrijpen niet de verwachte/toegezegde bescherming. Waarom is overheidsingrijpen noodzakelijk? Stel dat in een gemeente als Maarssen een weg en huizen gebouwd moeten worden. Waarom zou dat niet aan een private partij overgelaten kunnen worden? Deze private partij kan contracten afsluiten met de bewoners over een maximale geluidsnorm. Indien in de loop van de jaren de overlast toeneemt tot boven de afgesproken norm gaat of de huur omlaag of krijgt de bewoner een deel van de aankoopsom terug. Wat gaat er dan fout? NB. We laten het aanleggen van de weg hier buiten beschouwing. In een onderzoek dat SEO Economisch Onderzoek uitvoert voor het Kennisinstituut Mobiliteit van V&W worden de publiek belangen bij weginfrastructuur blootgelegd.12 Er is geen sprake van een extern effect. Ten eerste is een deel van het effect reeds geïnternaliseerd doordat de huizenprijzen rond de weg lager zijn dan ze zouden zijn zonder een weg. De overige geluidhinder kan worden geïnternaliseerd via privaatrechtelijke contracten tussen de private bouwer/eigenaar van de huizen en de bewoners waarin mogelijke compensatie is geregeld. Indien er geen overheid is die ingrijpt, zullen met name mensen met een smalle portemonnee terecht komen in deze relatief goedkope, maar lawaaiige huizen. Rijkere mensen zullen immers elders kunnen wonen. Het wonen in een lawaaiige omgeving heeft ook repercussies voor de gezondheid. Overheidsingrijpen zou dus gemotiveerd kunnen worden door herverdeling. De gedachte is dan dat het maatschappelijk als onacceptabel wordt geacht dat armere mensen in lawaaiige en daardoor ongezonde huizen moeten wonen. Een tweede motief kan paternalisme zijn. De overheid kan vinden dat ook goed geïnformeerde burger beschermd moeten worden als hij er voor zou kiezen om in een (zeer) lawaaiige omgeving te wonen (bijv. omdat hij niet zo gevoelig is voor geluid of doordat de woning zo lekker goedkoop is). De overheid kan dan normen opleggen waarboven niet gewoond mag worden of eisen dat bij de bouw van woningen preventieve maatregelen worden genomen (dubbel glas, geluidswallen) waardoor de oerlast afneemt tot onder de norm. Gevolg van dit beleid kan zijn dat er te weinig goedkope woningen beschikbaar zijn en dat de overheid als gevolg daarvan beleid moet stapelen in andere markten (m.n. de woningmarkt). Dat bracht de discussie op mogelijk bestaand overheidsbeleid dat averechtse effecten heeft op de case zoals in Maarssen. Een oplossing zou bijvoorbeeld zijn om de huizen niet naast de lawaaiige A2 te bouwen, maar in een rustig weiland in de buurt te bouwen. Ruimtelijke ordening wetgeving maakt dat veelal – en ook in het geval van Maarssen – onmogelijk. Dergelijk beleid is gebaseerd op een publiek goed motief (de recreatie- en natuurfunctie zijn niet verenigen met een woonfunctie). 12

Calculerend op pad: Op zoek naar publieke belangen bij weginfrastructuur, Bert Hof, Joost Poort en Barbara Baarsma, SEO-rapport in opdracht van het Kennisinstituut Mobiliteitsvraagstukken van het ministerie van V&W,verschijnt in tweede kwartaal 2007. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

52

BIJLAGE 2

Tijdens de workshop bleek hoe moeilijk het was om niet meteen over te stappen naar de ‘hoe’ vraag. De case Maarssen, maakt duidelijk dat de huidige manier van overheidsingrijpen niet afdoende is. De verleiding is dan ook groot om dat beleid als uitgangspunt te nemen en het te verbeteren. Dat is echter iets anders dan het beantwoorden van de ‘wat’ vraag. Opmerkelijk is dat het plaatsen van een geluidswal – een veel voorkomende maatregel – per definitie suboptimaal is, omdat de bron van het lawaai niet afneemt (het remt het autogebruik niet af). Allocatieve efficiëntie is wel mogelijk door per gereden kilometer een heffing te introduceren.

Workshop III: Nieuwbouwproductie van woningen De case betrof de productie van nieuwe woningen, met als voorbeeld stad Utrecht en omgeving. Een eerste discussie betrof de vraag wat eigenlijk het ‘probleem’ was. Genoemd zijn de positie van starters op de woningmarkt, wonen als basisbehoefte, vitalisering van steden, regelgeving als veroorzaker van problemen en te weinig woningen. Gewezen werd op landen met een vergelijkbare economische positie als Nederland die een woningoverschot kennen in plaats van een tekort (Scandinavië, België). Vervolgens werd de exercitie ‘denk de overheid weg’ uitgevoerd. Als algemene problemen in zo’n geval werden genoemd de kwaliteit van woningen en het gelden van “het recht van de sterkste”. Aan de hand van de vragenlijst werd vervolgens geprobeerd publieke belangen te identificeren. De productie van nieuwe woningen werd gezien als gepaard gaande met externe effecten: beslag op open ruimte, natuurgebieden, energiegebruik en uitstoot, autogebruik en uitstoot. Opgemerkt werd dat sommige van deze effecten door onderling overleg of het creëren van een markt (emissierechten) zouden kunnen worden opgelost. Nieuwe woningen werden niet gezien als publiek goed: het gebruik is rivaliserend en men kan ervan worden uitgesloten. Over marktmacht was men het onderling niet eens en de vraag kwam naar voren hoe het zat met de oorspronkelijke verdeling van de grond. De opmerking werd gemaakt dat ook indien er sprake was van marktmacht, de problemen zonder overheid waarschijnlijk kleiner zouden zijn dan met. Van informatie-asymmetrie werden weinig problemen verwacht: verschillen in informatie tussen kopers en aanbieders kunnen in de praktijk middels aankoopkeuringen en consumententests worden opgelost. Over transactiekosten werd opgemerkt dat die zonder overheid kleiner zouden zijn dan met (regelgeving woningbouw). Nog niet benutte positieve effecten van bestaande regelgeving, danwel ontbrekend overheidsbeleid werd niet of nauwelijks waargenomen. Veel belangrijker leek de invloed van het ruimtelijke ordeningsbeleid op de woningproductie en ander beleid zoals milieubeleid, bouwkwaliteit, grondprijsbeleid, huurprijsbeleid, het systeem van woonruimteverdeling en Europese regelgeving. Hier leek een afruil te bestaan tussen enerzijds het versoepelen van ander beleid (ruimtelijke ordening) danwel het accepteren van dat beleid en op een andere manier doelen bereiken (premie A/B/C-woningen). Er volgde een discussie over de vraag of woningcorporaties nog tot overheidsingrijpen dienen te worden geregeld.


WORKSHOP

53

Een belangrijk obstakel om beleid te voeren werd gezien in de verschillende overheden die zich met het beleid bemoeien (Rijk, provincie, gemeente). ‘Je hebt iedereen nodig om tot besluitvorming te komen en er hoeft er maar één dwars te liggen om het tegen te houden.’ Ook over het herverdelingsmotief waren de meningen enigszins verdeeld. Problemen werden gezien als de concentratie van kansarmen in oude wijken en ongewenste kwaliteitsverschillen tussen woningen. Aan de andere kant werd door sommigen niet verwacht dat zonder overheid mensen zonder woning zouden komen te zitten. Opgemerkt werd dat het overheidsfalen nog wel eens groter zou kunnen zijn dan het ‘marktfalen’. Wat individuele beslisfouten betreft werd gewezen op veiligheid en energiegebruik.



55

Bijlage 3: Het economisch perspectief in het kort / begrippenlijst In deze bijlage geven we een samenvatting van het economische perspectief op problemen (hierin zijn paragraaf 2.3.2 en paragraaf 2.3.3 uit de hoofdtekst gecombineerd). Deze bijlage kan door ambtenaren worden gelezen als voorbereiding op een workshop waarin een beleidsonderdeel wordt doorgelicht en die geen tijd hebben om het hele rapport te lezen. Tot slot bevat de bijlage een glossary met economisch begrippen.

De ‘wat’ vraag: wanneer is sprake van een publiek belang? Publieke belangen vloeien voort uit marktfalen. Op zoek naar de publieke belangen op een markt verrichten we een gedachte-experiment. In gedachten gaan we ervan uit dat er geen overheid is die ingrijpt. Het wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten kunnen functioneren. In het algemeen kunnen publieke belangen ontstaan als: 1. De markt het belang niet of onvoldoende vanzelf borgt. Er is sprake van marktfalen in het geval van: a. Externe effecten. In het geval van externe effecten worden er wel goederen en diensten geproduceerd, maar wordt er niet op een markt voor ‘afgerekend’, omdat er geen prijskaartjes aan hangen. In het geval van externe effecten zal de markt zonder ingrijpen niet efficiënt werken. Bij negatieve effecten, zoals het geval is bij een typisch VROM-onderwerp als milieuverontreiniging, is de marktprijs te laag. Deze is immers alleen gebaseerd op de private kosten en houdt geen rekening met de maatschappelijke kosten inclusief de b. Collectieve milieukosten. goederen. Bij collectieve goederen is voortbrenging via de markt uitgesloten, omdat de baten van het goed non-exclusief zijn, en omdat het goed wordt gekenmerkt door non-rivaliteit in het gebruik. Non-exclusiviteit van baten betekent dat het onmogelijk is om mensen van het gebruik van het goed uit te sluiten. Non-rivaliteit betekent dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van gebruik door een ander. Mede daardoor ontstaat ‘freerider’ gedrag. Consumenten kunnen profiteren van de voordelen van een collectief goed, zonder er voor te betalen. Bekende voorbeelden zijn defensie en rechterlijke macht. Typische VROM-voorbeelden zijn dijken en natuurgebieden. c. Informatiescheefheid tussen vrager en aanbieder. Als de ene partij meer informatie heeft dan de ander bestaat de kans op opportunistisch gedrag en suboptimaal keuzegedrag. Het kan gaan om gebrekkige informatie over onder meer prijzen, kosten, risico’s of kwaliteit. Deze laatste categorie werken wij bij wijze van voorbeeld verder uit. Indien het bieden van kwaliteit voor de aanbieder kostbaar is, maar consumenten de kwaliteit niet goed kunnen beoordelen, dan is er geen prikkel aanwezig voor de aanbieders om een bovengemiddelde kwaliteit te bieden. Dit kan leiden tot averechtse selectie SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

56

BIJLAGE 3

en een achteruitgang in de kwaliteit van de aangeboden producten en diensten. De meeste consumenten zijn immers bereid om een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau. In het geval van averechtse selectie zullen de kwalitatief slechte aanbieders op een ongereguleerde markt de kwalitatief goede aanbieders uit de markt prijzen, met als gevolg een spiraal van een steeds slechtere kwaliteit- en prijsverhouding. Op sommige markten hebben niet de vragers, maar de aanbieders last van een informatieachterstand. Zo hebben sommige verzekeringsmarkten last van informatieproblemen. Denk bijvoorbeeld aan de problemen die zouden ontstaan als een particuliere verzekeraar een verzekering tegen het werkloosheidrisico of tegen het risico om failliet te gaan zou aanbieden. Het risico om een baan te verliezen of de kans om baan te vinden bij werkloosheid hangt in sterke mate af van het gedrag van de werkzoekende. Door het gedrag van de verzekerde wordt het risico van werkloosheid of van faillissement nog groter. Dit probleem wordt aangeduid als moral hazard (‘moreel risico’). Moreel risico maakt dat sommige risico’s niet verzekerd kunnen worden door particuliere verzekeringsmaatschappijen en dat er reden is voor de overheid om in te grijpen (sociale verzekering). Typische VROM-voorbeelden met betrekking tot informatiescheefheid zijn keurmerken en certificeringen die de duurzaamheid, milieuvriendelijkheid of veiligheid van een bepaald product aangeven. Een ander voorbeeld betreft woningbouw. Het ministerie van VROM grijpt in op de woningmarkt omdat de kwaliteit van woningen verschilt (heterogene kwaliteit) en voor kopers en huurders niet altijd makkelijk waarneembaar is (asymmetrische informatie). Door minimum eisen aan woningen te stellen wordt het informatieprobleem (deels) opgelost. d. Monopolievorming/het ontstaan van marktmacht. Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). Er is sprake van marktmacht als een of meer ondernemingen een positie (ver)krijgen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. Om weer een typisch VROM-voorbeeld van een situatie waarin marktmacht een probleem kan zijn te noemen, kijken we naar de woningmarkt. Op de huurmarkt kan marktmacht ontstaan door het hold up probleem: huurders kunnen huurverhogingen niet zomaar weigeren vanwege de kosten verbonden aan verhuizen (onder andere zoekkosten en verhuiskosten). Daarom beschermt de overheid huurders en maximeert de jaarlijkse huurverhogingen. Ook het eerder genoemde bouwkartel valt binnen het VROM beleidsterrein. 2. Transactiekosten dermate hoog zijn dat markten niet tot stand komen en welvaartsverhogende transacties niet gepleegd kunnen worden. Transactiekosten komen dus om de hoek kijken als: a. marktfalen wel zou kunnen worden opgelost met private middelen, maar de transactiekosten daarvan hoog zijn, b. door de hoogte van de transactiekosten markten niet tot stand komen.


HET ECONOMISCH PERSPECTIEF IN HET KORT/BEGRIPPENLIJST

57

Transactiekosten kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat het niet haalbaar is om eigendomsrechten goed te definiëren.13 Transactiekosten kunnen ook het afsluiten van volledige contracten onmogelijk maken (je kan niet alles voorzien in de toekomst en dus is het onmogelijk om toekomstige risico’s via een contract af te dekken). 3. De politiek vindt dat de uitkomst van vrije marktwerking niet acceptabel is. Dit is het geval bij: a. Ongelijke inkomensverdeling. Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen zijn. In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting (herverdeling). b. Individuele beslisfouten. In dit geval stelt de overheid zich paternalistisch op. Paternalisme kan zowel aanleiding zijn om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die slecht zijn voor de burger te ontmoedigen (denk aan roken of drugs; ‘demerit goods’), als om de productie en consumptie van producten waarvan de overheid meent dat die juist goed zijn voor de burger te stimuleren (denk aan het volgen van onderwijs, het bezoeken van een theater en het dragen van autogordels; ‘merit goods’). Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Deze vorm van overheidsinmenging staat op gespannen voet met een basispostulaat van de economische wetenschap, namelijk individuele rationaliteit en consumentensouvereiniteit. Maar dit is aan het veranderen. Economen krijgen steeds meer oog voor politieke en ethische aspecten van de samenleving. Ze erkennen ook vaker dat consumenten systematische beslisfouten maken, die zich (dankzij hun systematische karakter) lenen voor correctie door de overheid. Voorbeelden van dergelijke beslisfouten zijn een te korte individuele planningshorizon met als gevolg onder meer onvoldoende pensioenbesparingen, of te weinig oog voor de kans op ongevallen of ernstige ziekte met als gevolg een te geringe geneigdheid tot het sluiten van een ziektekostenverzekering. In dit soort gevallen is paternalistisch overheidsingrijpen vanuit welvaartsoogpunt gerechtvaardigd.

Overheidsfalen In praktijk kan de beleidsambtenaar veelal niet abstraheren van reeds bestaand overheidsbeleid, zoals dat bij het doordenken van de economisch afwegingskader (beantwoording van de ‘wat’ vraag) wel nodig is. Is er sprake van restricties of onbenutte kansen op de markt door reeds bestaand overheidsingrijpen? Er kan dan reden zijn om in te grijpen om de positieve en negatieve gevolgen van overheidsingrijpen te versterken respectievelijk te mitigeren. Correctie van overheidsfalen als motief voor (nieuw) ingrijpen is een belangrijke onderdeel van het afwegingskader, omdat hoogstwaarschijnlijk in Nederland weinig problemen meer bestaan die

13

Als we het voorbeeld over het vissen op de Noordzee (zie voetnoot 4) weer even gebruiken: de transactiekosten (denk aan de enorme handhavingskosten – er is letterlijk een imperium nodig in dit geval) kunnen eigendomsrechten op de Atlantische Oceaan onmogelijk maken en daardoor ontbreken marken voor de exploitatie van de oceaan.


58

BIJLAGE 3

voortkomen uit marktfalen en waarop de overheid nog geen beleid voert. Op nagenoeg alle beleidsterreinen die met de correctie van marktfalen samenhangen, is hoogstwaarschijnlijk reeds beleid geïmplementeerd. Dat betekent dat in praktijk marktfalen op een ongereguleerde markt zelden aanleiding zal geven voor nieuw beleid. Veeleer is de analyse van de effecten van bestaand beleid dan van belang. Bestaand beleid kan aanleiding geven tot het ontstaan van een marktfalen of een scheve verdeling. Omdat in dat geval niet de markt faalt, maar de oorzaak ligt bij overheidsingrijpen spreken we van overheidsfalen. Een voorbeeld is het feit dat de overheid het mogelijk heeft gemaakt dat oudere werknemers vervroegd uittreden. Van dit beleid gaat een negatief effect uit op de participatiegraad van de oudere beroepsbevolking en is er additioneel (gestapeld) beleid noodzakelijk. Een voorbeeld op het beleidsterrein van VROM betreft het ruimtelijk ordeningsbeleid. Dit beleid legt veelal restricties op die het oplossen van problemen op andere terreinen beperken. Door bijvoorbeeld te verbieden om woningen te bouwen in het Groene Hart, wordt recreatie en woningbouw verplaatst naar andere, duurdere locaties. Zo dwingen bouwregels de productie van huizen in een bepaalde richting, waardoor de mogelijkheden voor innovatie en vernieuwing niet optimaal benut kunnen worden. Een andere vorm van overheidsfalen is het feit dat door bestaand overheidsingrijpen de grond schaarser wordt en daardoor ook duurder wordt, waardoor bij bijvoorbeeld woningbouw minder geld overblijft om te besteden aan innovatieve producten en processen. In het geval bestaand overheidsbeleid de reden is voor nieuw (corrigerend) ingrijpen, is het in principe beter om de oorzaak van het probleem aan te pakken en het bestaande beleid te verminderen of af te schaffen in plaats van nieuw beleid ter compensatie boven op het oude beleid te stapelen. Dit neemt niet weg dat het in sommige gevallen welvaartsverhogend zou kunnen werken om nieuw beleid in te voeren om de positieve gevolgen van bestaand beleid te versterken of negatieve gevolgen van bestaand beleid te verminderen.

Publiek belang Kortom, publieke belangen geven mogelijk aanleiding tot overheidsingrijpen. Het borgen van publieke belangen hangt nauw samen met het niet goed werken van markten, prohibitief hoge transactiekosten en met doelstellingen van herverdeling en paternalisme. In sommige gevallen kan een publiek belang ontstaan doordat de overheid door eerder overheidsbeleid problemen veroorzaakt die mogelijk met ander beleid opgelost moeten worden (al is het uiteraard beter om de oorzaak van het probleem, het oorspronkelijke ingrijpen, aan te pakken). Indien geen sprake is van een publiek belang is er volgens de econoom geen reden voor overheidsingrijpen. Overheidsingrijpen is vervolgens alleen aan de orde als de kosten van dat ingrijpen opwegen tegen de baten (in termen van welvaart).



59

Glossary Efficiëntie: de fundamentele norm in de economie, die stelt dat een gegeven doel met zo min mogelijk middelen bereikt dient te worden (kostenefficiëntie), of dat schaarse middelen zodanig worden ingezet dat daarmee een zo groot mogelijke welvaart wordt bereikt. Bij statische efficiëntie gaat het om de optimale verdeling van het goederenpakket over vragers en van productiemiddelen over aanbieders. In een statische wereld maakt de ondernemer een economische winst, dat wil zeggen een winst die precies voldoende is om kapitaal in deze productietak te investeren. Hij maakt geen overwinsten en ook geen winsten die te maken hebben met het introduceren van nieuwe producten en innovatieve technieken, want in de statische wereld is de technologische kennis gegeven. Technologische veranderingen zijn onderdeel van de dynamische wereld. De statische efficiëntie gaat met andere woorden uit van de korte termijn en heeft betrekking op de verdeling van welvaart gegeven de structuur en omvang van de markt. Uitgaande van de langere termijn komen we bij dynamische efficiëntie. Hierbij staat het vergroten van de welvaart door innovatie in de loop van de tijd centraal. Centrale begrippen daarbij zijn: groei, investeren en innovatie. Merk op dat de oorzaken van marktfalen bij statische en dynamische efficiëntie dezelfde zijn, maar dat de laatste een belangrijke tijdsdimensie kent. Extern effect: effecten van de productie en consumptie, die wel gevolgen hebben voor de productiemogelijkheden en welvaart van anderen, maar die geen prijskaartje hebben. Denk aan milieuvervuiling (negatieve externe effecten), maar ook aan de baten van de aanleg van een weg door een bedrijf voor andere bedrijven (toename bereikbaarheid) Informatieproblemen: de aanbieder weet meer dan consument (markt voor tweede hands auto’s, diensten van de notaris) of de consument is beter geïnformeerd dan de aanbieder (denk aan verzekeringsproblemen: de verzekerde weet meer en kan zich opportunistisch opstellen jegens de verzekeraar) Herverdeling: In situaties waar de marktuitkomst als onrechtvaardig wordt beschouwd, is ingrijpen gericht op het bereiken van een rechtvaardiger uitkomst, zoals bij de progressieve inkomensbelasting. Marktfalen: een situatie waarin het prijsmechanisme niet in staat is om efficiëntie te garanderen. Denk hierbij aan externe effecten, een gebrek aan concurrentie, informatiescheefheid en publieke goederen. Marktwerking: het creëren van een situatie waarbij vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van economische beslissingen / (het introduceren van) concurrentie in een sector, meestal om de efficiëntie, kwaliteit en klantgerichtheid te verhogen / onbelemmerde confrontatie van vraag en aanbod. Marktmacht/machtspositie: Er is sprake van marktmacht als een of meer ondernemingen een positie (ver)krijgen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

60

BIJLAGE 3

Monopolievorming: Als de concurrentie in sterke mate beperkt wordt, kan de aanbieder een machtspositie krijgen. Dit kan het gevolg zijn van schaalvoordelen in de productie (het elektriciteitsnet), netwerkeffecten in de vraag (Microsoft), kartelafspraken (de bouwsector in de jaren negentig), of fusies en overnames (bijv. in de farmaceutische industrie of de luchtvaart). Overheidsfalen: Hoewel er genoeg legitimering blijkt te bestaan voor het voeren van beleid, kan overheidsbeleid gepaard gaan met maatschappelijke kosten; we duiden die situatie aan met de term ‘overheidsfalen’. Marktfalen kan dan aanleiding zijn voor overheidsingrijpen. Overheidsproductie is vaak geen aantrekkelijk alternatief, omdat een overheidsorganisatie niet vanzelf geprikkeld wordt om klantgericht, efficiënt en innovatief te produceren. Ook dergelijk overheidsfalen veroorzaakt maatschappelijke kosten. Een minder vergaande vorm van overheidsingrijpen is regulering. Ook in dat geval kan de overheid falen. De overheid streeft er naar het gat te dichten tussen maatschappelijk gewenste uitkomsten en marktuitkomsten, maar ziet zich daarbij geconfronteerd met obstakels. Meestal is het maatschappelijk welvaartsoptimum niet bekend. Maar zelfs indien dit wel het geval is, dan is het nog niet vanzelfsprekend dat de overheid naar dit optimum streeft. Ook kan de overheid niet altijd beschikken over de geschikte instrumenten om het sociale optimum te bereiken. Tot slot is de overbrugging van het verschil tussen marktuitkomst en maatschappelijk gewenste uitkomst niet kosteloos. Niet alleen werkt de overheid niet kosteloos maar ook lokt de vervanging van de anonieme markt door een concrete overheid lobbygedrag van marktpartijen uit. Paternalisme kan worden gezien als een poging van de overheid om ongewenste en foute beslissingen te corrigeren of meer gewenste en of correcte keuzes te stimuleren. Zelfs een goed geïnformeerd individu kan bepaalde beslissingen nemen die in de ogen van de overheid niet goed zijn voor hem of haar. Standaard voorbeelden in dit verband zijn de beslissing om te roken en om geen autogordels te gebruiken. De goederen waarbij de overheid intervenieert vanuit het idee dat ze beter dan het individu weet wat goed voor hem of haar is, zijn bekend onder de Engelse term ‘merit-goods’. Prijsmechanisme (ook wel: marktmechanisme): mechanisme waarbij de marktprijs sturing geeft aan vraag en aanbod en ervoor zorgt dat de vraag gelijk wordt aan het aanbod / vraag en aanbod bepalen de prijs en deze is weer richtinggevend voor het gedrag van individuele producenten en consumenten. Publiek goed: een goed waarvan het gebruik niet-exclusief (de consument kan niet van het gebruik worden uitgesloten) en niet-rivaliserend is (dat wil zeggen dat het gebruik door de ene consument niet ten koste gaat van het gebruik door een ander). Denk aan dijken, politie, defensie. Transactiekosten: Transactiekosten zijn alle vormen van kosten van transacties en contracten. Dit zijn de kosten die tevoren (ex ante) gemaakt moeten worden om een contract tot stand te brengen en de kosten die daarna (ex post) gemaakt worden om de overeenkomst te bewaken en zonodig af te dwingen. De ex ante transactiekosten bestaan uit de kosten van het vergaren van informatie aangaande het contract en de kosten voor het opstellen van een contract. Het achteraf



61

bewaken van de uitvoering van het contract brengt kosten met zich mee. Het afdwingen van de overeenkomst kan kosten van gerechtelijke procedures veroorzaken.


Methodiek doorlichting VROM-Beleid

Recommend Documents