Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474 E-mail
[email protected]
Aan de raad van de gemeente Zutphen, Postbus 4 1 , 7 2 0 0 AA Zutphen.
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Den Haag,
OR 9 6 0 0 0 1 79/Alg.
SAM/OES no. 0 9 6 . 4 8 3 21 oktober 1996
22 november 1 996
JvN
Onderwerp
Advies verordening onderwijshuisvesting. Geachte raad, Bij bovengenoemd schrijven, ontvangen op 22 november 1996, verzoekt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zutphen de Onderwijsraad advies uit te brengen omtrent de door de gemeenteraad op 23 september 1996 vastgestelde "Verordening procedure huisvesting onderwijs". Conform de betreffende wettelijke bepalingen zoals deze luiden ingevolge de Wet van 4 juli 1996, Staatsblad 1 9 9 6 , 4 0 2 (zie bijvoorbeeld artikel 7 6 , zesde lid van de Wet op het basisonderwijs) brengt de Onderwijsraad het gevraagde advies uit aan de gemeenteraad. Gevraagd wordt te adviseren over de door de schoolbesturen genoemde onderwerpen, die volgens hen strijdig zouden zijn met de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. De Onderwijsraad adviseert u als volgt.
I. De procedure. Als bijlagen bij de adviesaanvraag heeft de Raad van burgemeester en wethouders de volgende stukken ontvangen: 1. De verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Zutphen, zoals deze tijdens het op overeenstemming gerichte overleg aan de orde is geweest; 2. De vastgestelde procedureverordening; 3. De argumentatie van de gezamenlijke bijzondere schoolbesturen met betrekking tot artikel 4 van de verordening en de argumentatie van het bestuur van de Vrije School met betrekking tot de mogelijkheid van huurvergoeding voor permanente huisvesting; 4. De zienswijzen van de schoolbesturen op de argumentaties, genoemd onder 3;
2 5.
Het verslag van het met de schoolbesturen op 10 oktober 1996 gevoerde overleg en de daarop binnengekomen op- en aanmerkingen; 6. De notitie beleidsaspecten in het kader van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting en het standpunt van burgemeester en wethouders naar aanleiding van het zogenoemde voorbereidende overleg. Bij brieven van 8 november 1 996 heeft de Raad het bestuur van de Stichting De Vrije School Zutphen en de gezamenlijke schoolbesturen in Zutphen verzocht hun standpunten voor 1 5 november 1 996 nader te motiveren. Tevens heeft de Raad het college van burgemeester en wethouders daarvan tegelijkertijd op de hoogte gesteld, alsmede om toezending verzocht van de niet bij de stukken aangetroffen zienswijze van de Gereformeerde Schoolvereniging Oost-Gelderland. Burgemeester en wethouders hebben hierop bij hun brief van 18 november 1996 gereageerd. Voorts ontving de Raad van de navolgende schoolbesturen een nadere motivering: a. van het bestuur van de Vereniging Christelijk Voortgezet Onderwijs te Zutphen van 12 november 1996; b. van het bestuur van de Stichting De Vrije School Zutphen van 14 november 1996; c. van het bestuur van de Vereniging tot Bevordering van Christelijk Onderwijs te Zutphen van 1 5 november 1 9 9 6 ; d. van het bestuur van de Gereformeerde Schoolvereniging Oost-Gelderland van 15 november 1996. Van burgemeester en wethouders ontving de Raad voorts de ontbrekende zienswijze van laatstgenoemd schoolbestuur op de kwestie inzake de huurvergoeding permanente huisvesting van 18 november 1996. Ten slotte ontving de Raad van burgemeester en wethouders een reactie op de nadere motiveringen van de schoolbesturen bij brief van 19 november 1996. Overigens achten burgemeester en wethouders de aan de schoolbesturen geboden extra mogelijkheid om hun standpunten nader te motiveren blijkens hun brief van 18 november jl. in beginsel overbodig, gelet op de rol van de gemeente ter zake als het gepositioneerde orgaan, dat zorg moet dragen voor de volledigheid van stukken en het hanteren van de procedures, zoals die vastgesteld zijn voor de adviesaanvrage bij de Raad. De Raad wijst er op dat hij in dit verband een eigen bevoegdheid heeft, gebaseerd op artikel 3:7 van de Algemene wet bestuursrecht, luidend: "Het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht, stelt aan de adviseur, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens taak".
II. De aangevoerde argumenten. Op 10 oktober jl. is blijkens de van u ontvangen stukken in uw gemeente het overleg gevoerd als bedoeld in artikel 2 van de Verordening procedure overleg huisvesting onderwijs gemeente Zutphen. Dit op overeenstemming gerichte overleg had als onderwerp de door uw gemeenteraad vóór 1 januari a.s. vast te stellen Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. OR 960001 79/Alg.
3 Tijdens dit overleg hebben enkele bijzondere schoolbesturen te kennen gegeven het advies van de Onderwijsraad te wensen over een tweetal aangelegenheden. De eerste betreft de door u voorgestelde redactie van artikel 4 van genoemde verordening, de tweede de opname in de verordening van een huurvergoeding voor permanente huisvesting, zoals voorgesteld door het bestuur van de Stichting De Vrije School Zutphen. 1. Artikel 4 van de concept-verordening wijkt in zoverre af van de modelverordening van de VNG dat u voorstelt om bij de vergoeding van huisvestingsvoorzieningen waarvoor normen gelden die normen altijd als maximum te hanteren. Dit betekent dat voor alle aanvragen voor huisvestingsvoorziengen door de schoolbesturen een begroting moet worden ingediend. De bedoeling hiervan is te voorkomen dat gemeenschapsgeld onnodig wordt uitgegeven en dat door omstandigheden het ene schoolbestuur bevoordeeld wordt boven een ander schoolbestuur. Een en ander is nader uitgewerkt in artikel 16 van de concept-verordening. Alle besturen van scholen voor bijzonder onderwijs in de gemeente Zutphen wijzen deze wijziging ten opzichte van de modelverordening af, omdat zij van mening zijn dat hierdoor het bijzonder onderwijs in zijn belangen wordt geschaad. Het voorstel van de gemeente verkleint de autonomie van het bijzonder onderwijs. Bovendien achten zij het voorstel van de gemeente Zutphen onbillijk omdat het risico van normoverschrijding voor rekening van het bevoegd gezag komt, terwijl het voordeel van normonderschrijding naar de gemeente gaat. Het bestuur van de Vereniging Christelijk Voortgezet Onderwijs te Zutphen voegt hieraan in zijn nadere reactie van 12 november jl. toe dat door de voorgestelde redactie van artikel 4 met name de vrijheid van inrichting van het onderwijs in het geding is. Het doet afbreuk aan de autonomie van de school. Het bijzonder onderwijs wil de vrijheid houden die het voorheen ook had en die hem nu ontnomen dreigt te worden. Terzijde wijst het bestuur nog op de mogelijke belangenverstrengeling als gevolg van het feit dat de wethouder van onderwijs tevens voorzitter is van het bestuur van de openbare school voor voortgezet onderwijs. Dit standpunt wordt blijkens een gelijkluidende reactie van 15 november gedeeld door het bestuur van de Gereformeerde Schoolvereniging Oost-Gelderland. Het bestuur van de Vereniging tot Bevordering van Christelijk Onderwijs te Zutphen merkt in zijn nadere reactie van 15 november jl. onder andere op dat de argumentatie van de gemeente om zuinig om te gaan met middelen niet mag leiden tot minimale budgetten c.q. minimale kwalitatieve voorzieningen. De vrijheid van richting en inrichting is naar de mening van het bestuur mede van invloed op de huisvesting. Door hier verschillend mee om te gaan zou er ongelijkheid in relatie tot de vrijheid van inrichting kunnen ontstaan. De ongelijkheid kan reeds tot uiting komen in de procedure voor het bepalen van het budget, maar zeker in het verschil tussen feitelijke en genormeerde bedragen. Door binnen de gestelde normbedragen te blijven worden problemen als deze voorkomen. Tenslotte merkt het bestuur op dat, indien het voorstel van de gemeente Zutphen acceptabel wordt geacht, naar zijn mening door middel van een publicatie of herkenningsprocedure duidelijk moet zijn waar en hoe het verschil tussen de feitelijke kosten en de genormeerde kosten is opgebouwd en waar dit verschil blijft c.q. in tweede instantie voor gebruikt gaat worden. OR 96000179/Alg.
4 In de adviesaanvraag schrijft u van oordeel te zijn dat de voorgestelde redactie van artikel 4 van de verordening, die aansluit bij de huidige werkwijze, geen belemmeringen of aantasting met zich meebrengt in relatie tot de vrijheid van richting en inrichting. In uw reactie van 19 november jl. op de door de Raad aan u voorgelegde, voordien ontvangen nadere argumenten van een aantal schoolbesturen, merkt u ten aanzien van de onderhavige kwestie onder andere op dat ook wanneer de gemeente de modelverordening van de VNG had overgenomen een honorering van een overschrijding van de norm niet vanzelfsprekend zou zijn. Voor alle schoolbesturen gelden dezelfde kwaliteitsgaranties achter de normbudgetten. De kwaliteitseisen waaraan de leverantie van de voorziening moet voldoen liggen contractueel vast (bijvoorbeeld in een bouwbestek) tussen leverancier en schoolbestuur. Wanneer het marktmechanisme aanleiding geeft tot een onderschrijding van een genormeerd budget acht u het reëel dat het gemeenschapsgeld, zoals al is toegezegd, op een andere wijze alsnog wordt aangewend voor de realisering van onderwijshuisvestingsvoorzieningen. 2. Het bestuur van de Stichting De Vrije School Zutphen heeft de wens geuit in de gemeentelijke verordening voorzieningen huisvesting onderwijs de mogelijkheid op te nemen van huur van een permanent gebouw. Dit betekent dat de kapitaalslasten van een gebouw als huur worden vergoed. Blijkens het desbetreffende verzoek van het schoolbestuur ligt de achtergrond hiervan in de geschiedenis van de huisvesting van de Vrije School in Zutphen. Sinds 1987 heeft het bestuur met goedkeuring van het ministerie een permanent gebouw gehuurd. Er is door het bestuur veel gedaan aan het onderhoud en de verbetering van dit gebouw. Wanneer de huisvestingssituatie als gevolg van de gemeentelijke verordening niet langer als permanent, maar als tijdelijk wordt beschouwd, komt naar de mening van het bestuur de vrijheid van inrichting in het geding. Voorts verlangt het bestuur van de gemeente dat er rekening wordt gehouden met de (bijzondere) eisen van inrichting, in die zin, dat het schoolbestuur de mogelijkheid krijgt om voor eigen rekening voorzieningen boven de norm te realiseren. Deze visie wordt door twee andere schoolbesturen ondersteund. In de adviesaanvraag stelt u zich ten aanzien van het verzoek van het bestuur van de Vrije School op het standpunt dat honorering daarvan een verruiming betekent van de bekostigingsmogelijkheden die niet past binnen de beleidsarme invoering van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting. Voor een nadere argumentatie van dat standpunt wordt verwezen naar de als bijlagen bij de adviesaanvraag meegezonden stukken. Behoudens de hierboven bedoelde twee schoolbesturen wordt uw visie door de overige schoolbesturen onderschreven. In de nadere toelichting op zijn verzoek d.d. 14 november 1996 stelt het bestuur van de Vrije School Zutphen dat overheidsbemoeienis zich niet zo ver mag strekken dat het het pedagogisch handelen beïnvloedt. Op dit moment heeft het schoolbestuur zeggenschap over feitelijke inrichting en indeling van het schoolgebouw. Deze verantwoordelijkheid dreigt hem nu te worden ontnomen. Het feitelijk gevolg van de voorgestelde gemeentelijke verordening zal naar verwachting van het bestuur zijn dat het gedwongen wordt de school in een oud afgeschreven gebouw, waarin nu de Stedelijke Scholengemeenschap nog tijdelijk is gehuisvest OR 960001 79/Alg.
5 in afwachting van de realisatie van nieuwbouw, te huisvesten. Dit grijpt onmiddellijk in in zijn pedagogische inrichting. Voor de inrichting van het Vrije Schoolonderwijs moet nu eenmaal rekening worden gehouden met schoolspecifieke eisen. Het bestuur wijst erop dat de rijksoverheid de afgelopen tien jaar heeft meegewerkt aan zijn wijze van huisvesting. Alleen via het systeem van huurvergoedingen of doordecentralisatie is naar de mening van het schoolbestuur de Vrije School-huisvesting integraal te realiseren. Op die laatste mogelijkheid is de gemeente vooralsnog niet ingegaan. Het schoolbestuur is het niet eens met de gemeente dat door huur van permanente huisvesting een groter beslag zou worden gelegd op gemeenschapsgelden. Immers, door huurgelden te verstrekken heeft de gemeente geen verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de gebouw e n . De hoogte van de huur kan bovendien altijd zo worden gekozen dat dit probleem niet optreedt. Huur van permanente gebouwen staat naar het oordeel van het schoolbestuur het gelijkheidsprincipe niet in de weg. Ten slotte merkt het schoolbestuur op dat in het overleg dat hij tot nu toe met de gemeente heeft gehad, afgeleid kan worden dat zij niet in staat is zijn pedagogische doelstelling te helpen realiseren. In uw reactie van 19 november op deze nadere argumentatie merkt u onder andere op dat het schoolbestuur zelf keuzes heeft gemaakt en risico's heeft genomen door immer de door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aangemerkte tijdelijkheid van huurvergoedingen in te zetten voor langlopende verplichtingen. Deze huurvergoedingen zijn van jaar tot jaar toegekend en afhankelijk gesteld van de behoefte. De gemeente heeft conform het bestaande rijksbeleid huurvergoedingen als tijdelijke huisvesting in de verordening opgenomen en wenst dit beleid voort te zetten. Het rijk heeft volgens u de afgelopen jaren niet bewust gekozen voor huurvergoedingen aan de Stichting De Vrije School vanwege de pedagogische wens van dat schoolbestuur, maar daarvoor gekozen vanuit overwegingen van beperkte financiële middelen en de wisselende groei/omvang van de school. De doelmatigheid en het efficiënt gebruik van (onderwijs)gebouwen en een integrale aanpak van de onderwijshuisvesting zijn de pijlers achter de decentralisatie van de onderwijshuisvesting. In dit kader zijn de landelijk vastgestelde normeringen en de daaruit af te leiden lokalenplannen volledig in de gemeentelijke verordening opgenomen. De gemeente wenst deze pijlers niet te vervangen door een regelgeving, waarbij elk schoolbestuur zelf bepaalt welke vergoedingen/huisvestingsvoorziening hij noodzakelijk acht vanuit pedagogische wensen. Die wensen moeten door het schoolbestuur zelf worden gerealiseerd binnen het raam van de bekostiging van tijdelijke en permanente huisvesting. U concludeert dat de door bovenbedoelde schoolbesturen aanvullend gegeven motieven niet tot het oordeel kunnen leiden dat er sprake is van aantasting van de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. Deze zijn ten volle gegarandeerd in de wet en de gemeentelijke verordening. Normeringen tasten de individuele vrijheid niet aan maar hebben te maken met de hoogte van de vergoedingen, die zonodig bij de beoordeling van een afzonderlijk verzoek tot een geschil kunnen leiden, waarover een uitspraak wordt gevraagd.
OR 960001 79/Alg.
6 III Overwegingen. De bevoegdheid om ter zake te adviseren ontleent de Raad aan artikel 7 6 , zesde lid van de Wet op het basisonderwijs en vergelijkbare bepalingen van de Interimw e t op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna zal gemakshalve alleen verwezen worden naar de betreffende bepalingen van de Wet op het basisonderwijs, WBO), zoals deze per 1 januari 1997 zullen luiden ingevolge de Wet van 4 juli 1996, Staatsblad 4 0 2 (zie artikel XXIII, eerste lid van deze wet). Het is immers de onbetwijfelbare bedoeling van de wetgever dat bij de vaststelling van de gemeentelijke verordening als bedoeld in artikel 76 (nieuw) WBO de in deze bepaling neergelegde procedurele waarborgen, waaronder de mogelijkheid en verplichting om in bepaalde gevallen het advies van de Onderwijsraad in te winnen inzake de verenigbaarheid van die verordening met de vrijheid van richting en inrichting, in acht genomen worden. Het zou met deze bedoeling strijden indien de Onderwijsraad zou oordelen thans nog niet bevoegd te zijn om ter zake te adviseren. Ook het college van burgemeester en wethouders gaat er van uit dat de Onderwijsraad bevoegd is. Ten overvloede wijst de Raad er op dat, zo de onderwijswetgeving tot 1 januari 1997 ter zake niettemin een lacune zou bevatten, hij zijn bevoegdheid kan ontlenen aan de gemeentelijke procedureverordeningen inzake het onderwijshuisvestingsoverleg, in casu artikel 6 van de Verordening procedure overleg huisvesting onderwijs van de gemeente Zutphen. Bij zijn advisering beoordeelt de Raad de verordening "in relatie tot de vrijheid van richting en inrichting" (aldus bijvoorbeeld artikel 7 6 , zesde lid WBO). In de memorie van toelichting bij het voorstel inzake een nieuwe Wet op de Onderwijsraad (T.K. 1 9 9 6 - 1 9 9 7 , 25 0 4 1 , nr. 3, p. 3-4) stelde de regering met betrekking tot dit beoordelingskader. "De Onderwijsraad beziet in het kader van zijn adviestaak het betreffende concept-besluit in relatie tot de vrijheid van richting en inrichting. Daarbij kan de Onderwijsraad ook in zijn oordeel betrekken de vraag of met het besluit geen afbreuk zal worden gedaan aan het beginsel van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs, indien de veronderstelde ongelijke behandeling is gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting. Dit is van regeringszijde ook tot uitdrukking gebracht in de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel decentralisatie huisvestingsvoorzieningen in primair en voortgezet onderwijs in de Eerste Kamer (Handelingen I, 25 juni 1 9 9 6 , p. 3 6 - 1 8 1 9 ) . " De Raad begrijpt deze opmerkingen alsmede het gestelde ter zake in de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel decentralisatie huisvestingsvoorzieningen in de Eerste Kamer aldus, dat hij niet alleen advies dient uit te brengen over de vraag of met het besluit (in casu de verordening) inbreuk is gemaakt op de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting, maar ook op de vraag of met het besluit inbreuk gemaakt is op het beginsel van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs, indien de ongelijke behandeling is gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting. Het is dit beoordelingskader dat de Raad bij zijn advies heeft gehanteerd. Na kennisneming van alle ontvangen stukken en wederzijdse standpunten is de Raad tot het volgende oordeel gekomen. OR 96000179/Alg.
7 1 . De voorgestelde redactie van artikel 4 van de Verordening voorzieningen huisvesting wijkt af van de modelverordening van de VNG. In beginsel brengt een dergelijke bepaling de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder onderwijs evenwel niet in gevaar. De Raad acht het met deze vrijheden niet onverenigbaar dat een eventuele onderschrijding van de vastgestelde norm tot een dienovereenkomstig lagere vergoeding aan het betreffende schoolbestuur leidt. Hij gaat er daarbij van uit dat de kwaliteitstoetsing in het onderling overleg tussen schoolbestuur en leverancier over de begroting voor de gevraagde voorziening in de huisvesting afdoende heeft plaatsgevonden. De Raad ziet niet hoe aldus de vrijheid van richting en inrichting wordt aangetast. Voor zover met de aangevoerde argumentatie betoogd is dat met de voorgestelde bepaling onvoldoende gewaarborgd is dat wordt voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van de scholen in de gemeente stelt (artikel 7 6 , tweede lid WBO), wijst de Raad er op dat zulks in het kader van zijn advisering niet ter beoordeling staat. Evenmin kan naar het oordeel van de Raad gezegd worden dat met deze bepaling afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting. Genoemde bepaling geldt gelijkelijk voor openbaar en bijzonder onderwijs. Voor zover betoogd wordt dat van ongelijke behandeling sprake kan zijn vanwege de mogelijke belangenverstrengeling als gevolg van het feit dat de wethouder van onderwijs tevens voorzitter is van het bestuur van de openbare school voor voortgezet onderwijs, merkt de Raad op dat dit enkele risico de betreffende, gelijkelijk voor beide takken van onderwijs geldende bepaling als zodanig niet aantast en de beoordeling of sprake is van ongelijke behandeling slechts aan de orde kan komen in het kader van de toepassing in concreto van de verordening bij de vaststelling en uitwerking van het programma huisvestingsvoorzieningen. 2. Ten aanzien van de afwijzing van het verzoek van het bestuur van de Stichting De Vrije School Zutphen om de mogelijkheid van een huurvergoeding voor permanente huisvesting op te nemen in de gemeentelijke verordening komt de Raad tot de volgende slotsom. De Raad is van oordeel dat de in het verleden door het schoolbestuur gedane keuze inzake de huisvesting van zijn school een vorm van eigen beleid is. Naar zijn mening kan -uitgaande van de door het college van burgemeester en wethouders verstrekte informatie- bovendien niet staande worden gehouden dat het ministerie van Onderwijs, (Cultuur) en Wetenschappen tot nu toe een huurvergoeding voor permanente huisvesting heeft verstrekt. Immers, de rijksvergoeding voor huur van onderwijsruimten betrof tot dusver volgens deze informatie slechts tijdelijke huisvesting. De Raad acht het niet onredelijk dat het rijksbeleid op dit punt in de verordening wordt voortgezet. Niet valt naar zijn oordeel in te zien hoe de verordening, die ter zake een voor alle instellingen van openbaar en bijzonder onderwijs gelijkluidende regeling geeft, als zodanig de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting van de Stichting De Vrije School Zutphen aantast. Evenmin ziet hij in hoe deze voor alle betrokkenen gelijkluidende verordening het beginsel van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting aantast. Voor zover de Stichting van mening is dat haar op grond OR 96000179/Alg.
I
8 van de vrijheid van richting en inrichting een gunstiger positie zou dienen toe te komen, merkt de Raad op dat het veeleer voor de hand ligt dat het beginsel van gelijke behandeling zich hiertegen verzet. De Stichting voert weliswaar aan dat zij door deze regeling in de verordening gedwongen zal worden haar school in een ander gebouw te huisvesten. Deze stelling heeft zij evenwel niet nader onderbouwd. Een en ander is in casu bovendien dusdanig verweven met de wijze waarop het gemeentebestuur van zijn bevoegdheden in concreto gebruik zal maken dat zulks niet hier, maar in de in dat kader ter beschikking staande procedures aan de orde dient te komen.
IV Conclusie. De Onderwijsraad concludeert dat de verordening op de in het geding zijnde punten geen inbreuk vormt op de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting, en evenmin op het beginsel van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs, gerelateerd aan de vrijheid van richting en inrichting.
Namens de Onderwijsraad,
(ppofl dr/J.M.G. Leune, voorzitter),
(mr drs H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).
OR 960001 79/Alg.
