of Innovatie? - -

Risicomanagement en/of Innovatie? -

-

58ste Va kantiecursus in Drinkwatervoorziening en 25ste Vakantiecursus in Riolering & Afvalwatervoorziening 13 januari 2006

Samenstelling en eindredactie: prof. ir. J.C. van Dijk ir. M. van der Meulen

Technische Universiteit Delft Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen Sectie Gezondheidstechniek Stevinweg 1, 2628 CN Delft www.watermanagement.tudelft.nl

“Risicomanagement en/of innovatie?” 58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering & Afvalwaterbehandeling

vrijdag 13 januari 2006 te Delft

Samenstelling en eindredactie: prof.ir. J.C. van Dijk ir. M. van der Meulen

Layout: ir. M. van der Meulen

i

58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening & 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling

Colofon De voordrachtenbundel ‘Risicomanagement en/of Innovatie?’ van de 58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening en de 25e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling is een uitgave van de Sectie Gezondheidstechniek van de Faculteit der Civiele Techniek en Geowetenschappen van de TU Delft. Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen Sectie Gezondheidstechniek Postbus 5048 2600 GA Delft tel. 015-27 83347 e-mail: [email protected]

DUP Satellite is an imprint of Delft University Press P.O. Box 98 2600 MG Delft The Netherlands Telephone: +31 15 2785678 Telefax: + 31 15 2785706 E-mail: [email protected]

ISBN 90-407-2622-1 Copyright 2005 by TU Delft All rights reserved. No part of the material protected by this copyright notice may be reproduced or utilized in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, recording or by any information storage and retrieval system, without written permission from the publisher: Delft University Press. Printed in The Netherlands

ii

Inhoudsopgave Gezamenlijke opening De Tsunami, 1 jaar later drs. T.J.J.Schmitz (VEWIN) / ir. K.J. Hoogsteen (WMD)

1

58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening Lessen uit het verleden Prof.ir. J.C. van Dijk (TU Delft) Drinking water and public health: What are the risks? dr. F.S. Hauchman (U.S. EPA) Risico-analyse en beheersing een case-study bij Hydron Flevoland Drs. T.S. Neuman (Hydron Flevoland) Future trends affecting the global water industry J.F. Manwaring (AwwaRF) Wetenschap en Waterbedrijf Prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer (Vitens) Ervaringen in Vlaanderen Ir. L. Keustermans (VMW)

3 11 19 29 37 45

25e Vakantiecursus in Riolering & Afvalwaterbehandeling Algemene inleiding Prof.dr.ir. F.H.L.R. Clemens (TU Delft) Blue Force en Waterschap de Dommel – samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie ir. H. Roelofs (WS De Dommel) Risicomanagement in de rioleringszorg Drs. H.J. Gastkemper (Stichting RIONED) Over risico’s, innovatie en adaptatie Drs. C. Roos (NVA) Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming Ir. P.G.B. Hermans (WS Groot Salland) Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater Ir. K. de Korte (DWR)

57

65 69 73 79 93

Gezamenlijke slotsessie Risk is of all time Prof.dr.ir. B.J.M. Ale (TUD)

Appendix

105

117

Genomineerden Gijs Oskam prijs Rob Elfering Fotografie Samenvattingen voordrachten

iii


iv

De Tsunami, 1 jaar later

De Tsunami, 1 jaar later drs. Theo Schmitz ir. Karst-Jan Hoogsteen

Een jaar geleden werd bij de Vakantiecursus het hulpplan van de Nederlandse watersector voor de slachtoffers van de Tsunami aangeboden aan de ambassadeur van Indonesië. Nu, een jaar later, zal verslag gedaan worden van hetgeen er inmiddels bereikt is en wat er nog moet gebeuren. drs. T.J.J. Schmitz Algemeen directeur, VEWIN

Door omstandigheden is er geen syllabus aangeleverd

ir. K. Hoogsteen Algemeen directeur, WMD

Risicomanagement en/of innovatie?

1


2

Lessen uit het verleden

Lessen uit het verleden prof. ir. Hans van Dijk

1.

Terugblik op de 57e Vakantiecursus: ‘Door water verbonden’

‘Van medicijnen wordt water niet beter’ was de algemene conclusie van de deelnemers van de Vakantiecursus 2005, die als altijd weer spannend, actueel en sfeervol was. Op vrijdag 14 januari troffen bijna 400 prominenten uit de waterwereld elkaar weer bij het jaarlijkse Nieuwjaarscongres van de watersector. Er was ook weer een nieuw record te melden, namelijk het feit dat op 1 na alle directeuren van de waterbedrijven zich hadden ingeschreven. Nu zou dat record vroeger alleen al aan directeuren een volle zaal opgeleverd hebben, maar tegenwoordig zijn het er nog maar een handjevol, en als het aan de heer Vogelesang ligt binnenkort nog maar drie! Het thema ‘Door water verbonden’ werd op een ontspannen en geanimeerde wijze ingevuld. In de wandelgangen en tijdens de afsluitende nieuwjaarsborrel verbonden de drinkwater- en afvalwaterdeskundigen zich, waarbij vele nieuwe initiatieven en voornemens voor het nieuwe jaar bedacht werden.

prof.ir. J.C. van Dijk Hoogleraar Drinkwatervoorziening en voorzitter afdeling Watermanagement, TU Delft Wetenschappelijk directeur, Kiwa

Risicomanagement en/of innovatie? Het was weer gezellig . . . .

Ik had vorig jaar mijn traditionele jaaroverzicht Drinkwater geschrapt om ruimte te maken voor een nieuw fenomeen, namelijk de “mysterie guest”, iemand die iets heel bijzonders heeft gedaan dat absoluut gemeld moet worden bij de Vakantiecursus.

3


De Tsunami De eerste “mysterie guest” was ir. Karst Hoogsteen (WMD). Hij lichtte het plan van de watersector voor hulpverlening aan Sumatra toe, dat vervolgens door drs. Theo Schmitz (VEWIN) officieel werd aangeboden aan de vice-ambassadeur van Indonesië, de heer Oratmangun.

Theo Schmitz en de heer Oratmangun

Na de tragedie van Tweede Kerstdag 2004, was het hartverwarmend om te ervaren hoe snel en massaal de gehele Nederlandse watersector hulp beschikbaar stelde. In de Vakantiecursus van 2006 zullen we terugkomen op het hulpproject en zullen Theo Schmitz en Karst Hoogsteen laten zien wat er inmiddels bereikt is en wat er in de toekomst nog moet gebeuren.

Geneesmiddelen: wiens probleem is het? In afvalwater, oppervlaktewater en soms ook in grondwater blijken geneesmiddelen aangetoond te kunnen worden. De concentraties in drinkwater liggen echter ver onder de therapeutische doses en de veiligheidsgrenzen die worden aangehouden. Volgens drs. Bert Palsma (Stowa) is de beste aanpak om vooralsnog uit te gaan van het ALARA principe (As Low As Reasonably Achievable) en dit helder te communiceren naar de consument. Daarnaast pleitte hij voor een evenwichtige afweging tussen verbetering van de verwijdering bij RWZI’s en bronmaatregelen, bijvoorbeeld bij ziekenhuizen. Systeem in het grondwater Prof. dr. ir. Theo Olsthoorn (TU Delft / Waterleidingbedrijf Amsterdam), net als Karst Hoogsteen in 1974 afgestudeerd aan de TUD en afgelopen jaar benoemd tot hoogleraar Grondwaterwinning, gaf een lezing over de systeembenadering voor het grondwater. Hij ging in op de beschikbaarheid van grondwater en de wijze waarop gestuurd kan worden. Het laatste onderdeel gaf inzicht in de potentie van kunstmatige infiltratie. Als voorbeeld berekende hij dat voor een stad als Amsterdam een oppervlak van 500 km2 nodig is indien het drinkwater uit grondwaterwinning moet worden geleverd. In het geval van kunstmatige infiltratie is dit slechts 11 km2 .

Geavanceerde oxidatie De tweede “mysterie guest” was dr. Joop Kruithof die samen met ir. Peer Kamp, bij drinkwaterproductiebedrijf Andijk, een internationale doorbraak in de waterzuivering met UV en waterstofperoxide heeft gerealiseerd. Hij toonde aan de hand van 68 dia’s de ontwikkeling van de nieuwe zuiveringsstap. Uit proefonderzoek bleek dat door toepassing van UV de benodigde desinfectie kon worden bereikt. Verder is aangetoond dat door de toepassing van UV met waterstofperoxide ook een goede afbraak van organische microverontreinigingen bereikt kan worden. Door het toepassen van CFD modellering is het ontwerp van de installatie geoptimaliseerd en eind 2004 is de gerenoveerde zuivering onder grote belangstelling in gebruik genomen. Theo Olsthoorn

4


De Rijn als bron voor drinkwater De afgelopen decennia heeft de waterkwaliteit van de Rijn een spectaculaire verbetering doorgemaakt. Hierin hebben de waterleidingbedrijven langs de Rijn een grote rol gespeeld, onder meer via de IAWR. Toch is er bepaald geen reden om voldaan achterover te leunen, zo stelde dr. Peter Stoks (RIWA-Rijn). De kwaliteitsverbetering heeft namelijk vooral betrekking op de klassieke verontreinigingen. Stoffen waar de waterleidingbedrijven vandaag de dag last van hebben (zoals geneesmiddelen) vertonen juist een tegenovergesteld beeld. Voor de Rijnwaterbedrijven heeft dit geleid tot een versterkte aandacht voor emerging contaminants, voor lobby en voor samenwerking. De doelstelling blijft dat met een eenvoudige zuivering drinkwater moet kunnen worden bereid uit Rijnwater. Verder horen niet-natuurlijke stoffen niet thuis in de bronnen. Om politieke aandacht te krijgen stelde Stoks voor om de consument te mobiliseren. Verwacht mag worden dat de consument heel goed in staat is onderscheid te maken tussen de kwaliteit van rivierwater en de kwaliteit van drinkwater. Technologie kan ons helpen Waterkwaliteit is van oudsher de belangrijkste drijvende kracht voor ontwikkelingen in de zuiveringstechnologie. De ambitie van de gezamenlijke waterleidingbedrijven is te komen tot water van onberispelijke kwaliteit, op een duurzame wijze geproduceerd. Voor Waterleidingbedrijf Amsterdam heeft dit geleid tot een project waarbij verbetering van de kwaliteit wordt gerealiseerd door besturing van de zuivering op basis van modelvoorspellingen. Voor ozon, één van de belangrijkste zuiveringsstappen binnen het geheel van de zuivering, is proefonderzoek uitgevoerd naar de bromaatvorming. Ir. Alex van der Helm (DHV/TU Delft) liet zien dat bromaatvorming met 85% kon worden gereduceerd indien ozon wordt gedoseerd in opgeloste vorm in plaats van de conventionele methode met bellenkolommen. Ook volgde uit het proefonderzoek dat het verbeteren van de hydraulische eigenschappen van de ozoncontactkelders naar meer propstroom, tot enorme verbeteringen leidt met betrekking tot de desinfectie.

Schone bronnen voor Evides Ir. Ger Vogelesang (Evides) begon zijn presentatie met een korte introductie van Evides en een uitleg van de naam, die is ontleend aan het zeepaardje “Hippocampus mosanus evides”. Voor de productie van drinkwater en voor het maken van diverse watersoorten voor de industrie maakt Evides gebruik van een breed spectrum van bronnen. Vogelesang pleitte voor het gebruik van zowel oppervlakte- als grondwater voor drinkwater binnen een voorzieningsgebied: “meerdere ankers verdient de voorkeur”. Daarnaast gaf hij aan dat het erg belangrijk is om de kennis van de bron op peil te houden en dat voor industriewater zelfs de vuilste bron waardevol kan zijn. Voorts liet hij zien dat de zuivering van de Berenplaat nu toch echt gemoderniseerd gaat worden, ondanks de voorkeur van de RIWA voor een eenvoudige zuivering. Vogelesang eindigde met zijn visie op de schaalvergroting voor de drinkwatersector, die zou moeten resulteren in drie Nederlandse waterleidingbedrijven. Schaalvergroting langs de bronnenlijn leek hem de eenvoudigste oplossing, een Maas-bedrijf, een Rijn-bedrijf en een grondwater bedrijf. Hij gaf toe dat de kans dat dit ooit gebeurt niet erg groot is en dat het eigenlijk ook niet zoveel uitmaakt wie nou met wie wil, zolang het maar snel gebeurt.

De houthakkers Ger Vogelesang en Henk de Kraa

Waterketenland, en wat vindt de waterklant? Voor een volle zaal met alle drinkwater- en afvalwatercollega’s verzorgde ir. Leo Hendriks (Hydron Flevoland) het hoogtepunt van de dag, zo verklaarden vele aanwezigen. Hendriks toverde de zaal een indrukwekkende one-man show voor, met een

5


combinatie van conference, inhoudelijke bespiegelingen, muziek en zang. De strekking van zijn betoog was dat het integreren van de totale waterketen zal blijven stuiten op de beperkingen van de huidige wettelijke en bestuurlijke kaders. Zolang deze politieke blokkades niet op het hoogste niveau worden geslecht zullen successen in de waterketen minimaal blijven en het aantal teleurstellingen groot. En intussen is de aandacht voor echte innovatie en ontwikkeling voor de klanten uiterst beperkt en moet de schoonmoeder van Hendriks nog steeds op haar knietjes met de zaklamp in haar mond de watermeter onder het luik aflezen. Onder begeleiding van ir. André Verberne (DHV) op het toetsenbord, bleek Hendriks in staat om de hele zaal mee te laten zingen met de speciaal voor deze gelegenheid door hem gecomponeerde “waterketenblues”.

wordt op een intensieve manier aangeboden en wel zodanig dat deeltijders en ‘gewone’ studenten samen in de klas zitten. Voor het vak drinkwater I houdt dit bijvoorbeeld in dat de stof geconcentreerd wordt in 7 dagen, waarbij de gehele dag gevuld wordt met een combinatie van hoorcollege, werkcollege, oefeningen en laboratoriumexperimenten. Op deze wijze verliezen de deeltijders geen reistijd, terwijl de ‘gewone’ studenten ook profiteren van de intensieve werkvormen. Daarnaast verwachten we een leuke interactie tussen de jonge studenten en de ‘oudere jongeren’.

Startbijeenkomst deeltijdopleiding

Leo Hendriks bezingt de “waterketenblues”

2.

Werknemers in de collegebanken

Bij de opening van de Vakantiecursus had de decaan van de faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen, prof. Louis de Quelerij, reeds gemeld dat de TU Delft in samenwerking met Stichting Wateropleidingen een nieuwe deeltijd opleiding “Master of Science Watermanagement” heeft ontwikkeld voor werknemers uit de watersector met een HBO-opleiding. Zij kunnen in 4 jaar het reguliere Master of Science diploma van de TU Delft behalen door een uitgekiend programma van deeltijdles en (afstudeer)projecten in het eigen bedrijf. Inmiddels is de nieuwe deeltijdopleiding bij de ingang van het nieuwe collegejaar in september van start gegaan. Het reguliere master-onderwijs

6

Voor de eerste groep van 10 deeltijders werd op 25 augustus een startbijeenkomst georganiseerd. De deeltijders bleken afkomstig van waterbedrijven, waterschappen, RWS/V&W, ingenieursbureaus en een gemeente. De groep kreeg een uitgebreide introductie in het wel een wee van de studie en het studentenleven, inclusief de onmisbare campuskaart. Het programma werd afgesloten met een borrel waarbij prof. van Dijk zijn dank uitspraak aan de cursisten die zich vrijwillig als proefkonijn opgegeven hebben voor dit experiment. Net als bij andere experimenten zal er ook bij de deeltijdopleiding wel het een en ander misgaan, maar docenten, studenten en deeltijders verwachten positieve resultaten voor onze opleiding. Geïnteresseerden kunnen de website van de afdeling raadplegen (www.watermanagement.tudelft.nl) en verdere informatie inwinnen bij: • TU Delft: dr. ir. J. de Koning, onderwijscoordinator Watermanagement ([email protected]) • SWO: ir. A. Maenhout ([email protected])


3.

Promoties Luuk Rietveld en Jasper Verberk

Op 22 februari 2005 verdedigde ir. Luuk Rietveld met

succes in de aula van de TU Delft zijn proefschrift “Improving operation of drinking water treatment through modelling”. Zoals bekend heeft Luuk tijdens zijn promotieonderzoek het Stimela-platform ontwikkeld, waarmee drinkwaterzuiveringsinstallaties kunnen worden doorgerekend. De modellen worden inmiddels door velen gebruikt ter optimalisatie van de bedrijfsvoering. Voorbeelden van verbeteringen zijn het sturen van de bypass van de ontharding en het sturen van de dosering van ozon als functie van waterkwaliteit en debiet. De promotiecommissie toonde zich onder de indruk van het proefschrift, maar desalniettemin werden pittige vragen gesteld die echter door Luuk op ontspannen en overtuigende wijze werden weerlegd.

was gericht op de verbetering van membraanfiltratie door een slimme toepassing van lucht. Hij vond dat de stofoverdracht bij een 2 fasen stroming van water en lucht duidelijk beter was dan bij een stroming van alleen water. Hij onderzocht toepassingen van dit principe bij het reinigen van ultrafiltratiemembranen (AirFlush), maar ook het verhogen van flux en retentie bij capillaire nanofiltratie. In beide gevallen bleek een aanzienlijk verbetering van de prestaties mogelijk.

Promotie Jasper Verberk

Ook in zijn geval bleek de promotiecommissie weliswaar vol lof over zijn onderzoek, maar desalniettemin in staat om moeilijke vragen te stellen. In zijn laudatio ging professor van Dijk in op de bijzondere rol die de promovendus jarenlang gespeeld heeft bij onderwijs en onderzoek van de sectie Gezondheidstechniek en in het bijzonder bij de organisatie van de Vakantiecursus.

Promotie Luuk Rietveld

In zijn laudatio prees professor van Dijk de kwaliteiten van de promovendus als teamspeler (met gevoel voor humor), manager (niet alleen van zijn eigen onderzoek, maar ook van dat van anderen) en civiel (die zoekt naar toepassing van wetenschappelijk onderzoek voor de drinkwaterpraktijk). Op 26 april 2005 verdedigde ir. Jasper Verberk in dezelfde aula zijn proefschrift “Application of air in membrane filtration”. Het onderzoek van Jasper

Nadere berichten over de promoties van Luuk en Jasper en het verdere wel en wee van de sectie Gezondheidstechniek zijn te lezen in de digitale ‘Nieuwsbrief Gezondheidstechniek’. Wanneer U zich daarop wilt abonneren, volstaat een mailtje aan Mieke Hubert, secretaresse van de sectie ([email protected]).

4.

Drinkwater - principes en praktijk

Op 24 november 2005 werd het eerste exemplaar van de tweede, herziene versie van het handboek ‘Drinkwater - principes en praktijk’ aangeboden aan Caroline van de Wiel, directeur van Waterleidingbedrijf Amsterdam en Roelof

7


Kruize, directeur van Dienst Waterhuishouding en Riolering. De eerste druk werd vorig jaar uitgegeven door de Sdu. Het boek voorzag kennelijk in een grote behoefte, hetgeen zowel bleek uit de vele enthousiaste reacties vanuit de watersector als uit het feit dat de eerste druk binnen enkele maanden uitverkocht was.

Aanbieden 1 e exemplaar tijdens de KVWN-dag in Amsterdam

In deze tweede, herziene druk zijn een aantal correcties en verbeteringen aangebracht (mede naar aanleiding van suggesties van deskundigen) en is - als casus, ter illustratie van de stof - een module toegevoegd over historie en ontwikkeling van de drinkwatervoorziening van Amsterdam. Medio 2006 zal een Engelstalige versie van het handboek uitgegeven worden door World Scientific Publishers. Gegevens boek Titel: ‘Drinkwater - principes en praktijk’ Auteurs: P.J. de Moel, J.Q.J.C. Verberk en J.C. van Dijk. Uitgave: Sdu Uitgevers (in samenwerking met TU Delft en Kiwa Water Research), Den Haag, 2005. ISBN-nr: 90 12 10946 9. Bestellen Bestellen, bij voorkeur per e-mail bij Jonie Keessen van Kiwa Water Research: [email protected], telefoonnummer 030 - 60 69 644. De prijs van het boek bedraagt € 49,50 inclusief BTW.

8

5.

Gijs Oskam prijs

Voor de 4e keer zal dit jaar tijdens de Vakantiecursus de Gijs Oskam prijs worden uitgereikt. Zoals bekend wordt deze prijs om de 2 jaar uitgereikt aan een veelbelovende jonge onderzoeker in de watervoorziening. De prijs wordt gesponsord door Evides en toegekend in overleg met de Commissie van Voorbereiding van de Vakantiecursus. Voor de prijs en de daaraan gekoppelde aanmoedigingspremie van 1000 Euro komen jonge afstudeerders in aanmerking. Criteria voor het verlenen van de prijs zijn de originaliteit en de kwaliteit van het onderzoek dat betrekking moet hebben op 1 van de volgende thema’s: - het gebruik van oppervlaktewater voor de productie van drinkwater en ander water (in de breedste zin) - de ontwikkeling van de waterkwaliteit van oppervlaktewateren die als bron voor de drinkwatervoorziening gelden - het gebruik en/of beheer van spaarbekkens Uit de aanmeldingen selecteert de Commissie van Voorbereiding drie kandidaten. Dit jaar zijn de genomineerden: Anke Grefte: - Buisopstelling voor gedrag deeltjes Christiaan Kivit: - Deeltjestellers bij distributie Menno van Leenen: - NOM verwijdering bij Amsterdam Een samenvatting van de genomineerde afstudeerprojecten vindt u als bijlage in deze bundel. Tijdens de Vakantiecursus zal de winnaar bekend gemaakt worden en tevens de prijs worden uitgereikt door Gijs Oskam zelf.

6.


De rode draad in de Vakantiecursus van 2006 is de spanning die aanwezig is tussen risicomanagement en innovatie. Risicomanagement richt zich immers primair op het beheersen van risico’s en heeft daarmee een zeker beheersmatig, zelfs ambtelijk karakter. Innovaties komen daarentegen alleen tot


stand als met bereid is (ondernemers)risico’s te nemen en lijken daarom meer gebaat bij privaat initiatief. Welke rol hebben ondernemers en overheid in het verleden gespeeld bij de drinkwatervoorziening? Deze vragen zullen worden beantwoord aan de hand van de case-study van de drinkwatervoorziening van Amsterdam. Hierbij zal blijken dat de overheid lang niet altijd een heldenrol heeft gespeeld en dat vooruitgang dikwijls aan privaat initiatief te danken was, terwijl de gemeente vooral sterk was in het ‘uitstellen door instellen’(van een commissie). Desalniettemin is de drinkwatervoorziening van Amsterdam in vele opzichten bijzonder zo niet uniek: • eerste drinkwaterbedrijf in Nederland (en zelfs privaat, nu bij wet verboden) • laatste gemeentelijke bedrijf • eerste bedrijf met een dubbel leidingnet • laatste bedrijf zonder watermeters • eerste bedrijf met technologische vernieuwingen als ondiepe duinwaterwinning, diepe winning, grootschalige infiltratie, zuivering oppervlaktewater zonder chloor, ontharding, BAKF, enz. • laatste duinwaterbedrijf met open terugwinning • eerste bedrijf met vrouwelijke directeur • eerste waterketenbedrijf (per 2006) Uit de rijke ervaring van Amsterdam blijkt dat de huidige principes en praktijk van de drinkwatervoorziening met vallen en opstaan geleerd zijn. Zo zal het ook in de toekomst gaan: wie werkt maakt fouten en wie innoveert moet risico’s accepteren.

9


10

Drinking Water and Public Health: What are the Risks?

Drinking Water and Public Health: What are the Risks? dr. Fred Hauchman 1.

Introduction

The search for water that is free from impurities dates back thousands of years. The earliest recorded knowledge about water treatment can be found in the 4000 year old Sanskrit medical lore, which states “It is good to keep water in copper vessels, to expose it to sunlight, and filter through charcoal.” Pictures of men siphoning off liquids clarified by sedimentation have been found on the walls of Egyptian tombs. Records from the ancient Greek and Roman civilizations indicate an awareness of the importance of conditioning water before consumption, usually by boiling, filtration or sedimentation. In the first treatise on public hygiene, Hippocrates (460-354 B.C.) asserted that water should be boiled and strained before being consumed (AWWA, 1981).

F.S. Hauchman, Ph.D. Director Microbiological and Chemical Exposure Assessment Research Division, U.S. EPA

Although the criteria for defining what is meant by “pure water” have become more sophisticated over time, the basic principles of water treatment have only varied slightly. Treatment methods based on filtration began to appear in cities in Europe by the turn of the 19th century, and the practice became more widespread in cities across Europe and America by the middle of the century. The disinfection of community water supplies with chlorine beginning in the early 1900s represents one of the most important public health interventions in recent world history. The current “source to tap” approach to providing safe drinking water involves selecting and protecting the best available source, treating the water to control contaminants, and preventing deterioration of water quality in the distribution system. The use of the multi-barrier concept has virtually eliminated waterborne threats such as typhoid and cholera in developed countries worldwide. Nevertheless, some public health concerns remain. Improved analytical techniques now make it possible to detect many new or “emerging” waterborne pathogens and che-


11


micals at very low levels of occurrence. The health risk associated with the presence of these contaminants is often unclear. More obvious in terms of public health impact is the continued occurrence of waterborne disease outbreaks due to inadequate water treatment or deterioration of water quality in the distribution system. The safety of the disinfection process itself, which results in the formation of potentially toxic organic and inorganic chemical byproducts, has been the subject of considerable scientific debate. In addition, some segments of the population, such as those with weakened immune systems, are more highly sensitive to the effects of certain waterborne pathogens and chemicals. Other concerns relate to the increasing pressures that have been placed on water resources due to population growth and urbanization, leading to potential water shortages and a greater potential for contamination of drinking water sources. Natural events such as hurricanes and earthquakes have had devastating impacts on water supplies, and concerns have been raised about the potential consequences of climate variability. Water supply systems may also be vulnerable to deliberate threats that could result in contamination of source or treated water, or damage water supply infrastructure. A comprehensive analysis of the most significant drinking water risks is complex and well beyond the scope of this paper. This paper is intended to serve as an introduction to the topic by providing a general overview of the standard approaches used to assess chemical and microbial risks. A brief summary of health issues for several contaminants of particular interest is also included.

2.

3.

Chemicals in Water

3.1 Chemical Risk Assessment The risk assessment framework developed by the National Research Council (NRC, 1983) has served as the foundation for risk assessments for over 20 years. As shown in the middle circle of Figure 1, risk assessment involves four steps: hazard identification, dose-response assessment, exposure assessment, and risk characterization. The hazard identification and dose-response steps involve an analysis of available data on the potential carcinogenicity, adverse reproductive effects, neurotoxicity or other health effects that may be associated with exposure to a particular chemical or mixture of substances. These data are derived from in vitro tests (e.g., genetic bioassays), short- and longterm toxicity studies in animals, and human epide-

Approaches for Prioritizing and Assessing Risk

The U.S. Environmental Protection Agency (EPA), the American Water Works Association and other organizations have used a variety of schemes to identify chemicals and pathogens in water that may pose a threat to human health (NRC, 1999). Approaches for chemicals share a common framework that is based on assessments of exposure and

12

toxicity to prioritize substances of potential concern. Criteria for prioritizing microbiological contaminants consider factors such as public health significance, evidence of waterborne transmission, occurrence in source water, treatment effectiveness and availability of suitable analytical methods. Ultimately, a determination of the risk associated with exposure to a specific environmental contaminant requires a systematic and comprehensive examination of the available data on exposure and health, an integration of these data into a qualitative or quantitative assessment, and an explicit consideration of assumptions and uncertainties. These more formalized risk assessment approaches for chemicals and pathogens are described in sections 3.1 and 4.1 below.

Figure 1 - Research, risk assessment and risk management for chemicals of concern


miology or clinical studies. Exposure assessments use monitoring data and models to estimate the magnitude, frequency and duration of exposure. Such assessments consider the route of exposure, population demographics and host factors (e.g., age, pre-existing health conditions). As described by Hill (1965) in his classic paper, several factors must be considered in determining whether or not there is a causal association between exposure to a chemical and an effect. These nine interrelated criteria include: (1) strength of the association; (2) consistency of the data with other studies of the same problem; (3) specificity of the association between exposure and effect; (4) temporality, or whether or not an effect has been observed to occur after exposure; (5) demonstration of a biological gradient or dose-response; (6) biological plausibility; (7) coherence of evidence across the data base with respect to cause and effect; (8) experimental confirmation of observed effects; and (9) analogy or similarity of observations with those of other related chemicals. Hill’s criteria can be especially useful in evaluating the overall data base of drinking water contaminants for which the health risks are not immediately apparent or clear. The resulting risk characterization may be either quantitative or qualitative, and involves an explicit consideration of the assumptions and uncertainties involved in the assessment. A quantitative assessment for a carcinogen is based on the use of a statistical model to describe the relationship between the dose of an agent administered or received and the incidence of an adverse health effect in exposed populations. A Reference Dose (RfD1) is calculated for chemicals that cause effects other than cancer or for carcinogens believed to exhibit a threshold below which cancer may not occur. The uncertainties in an assessment can be significantly reduced by using accurate exposure data and information on the biological processes involved in the toxic response, particularly the mode of action, metabolism and pharmacokinetics of a contaminant. A determination of the risks that may be posed by a 1

The RfD is an estimate of the amount of a chemical that a person can be exposed to on a daily basis that is not anticipated to cause adverse health effects over a lifetime.

particular water contaminant (chemical or biological) should also consider the effectiveness of various treatment options that are available. 3.2 Chemical Risks A wide range of naturally occurring and man-made chemicals may contaminate surface water, groundwater, and water at the treatment plant or in the distribution system. As discussed above, the extent to which these substances pose a public health risk depends upon a variety of factors, including the level, frequency and duration of exposure, the chemical’s toxic properties, and the sensitivity of the exposed individual. For many emerging chemicals in water, particularly those present in trace amounts and associated with subtle effects following longterm exposures, the existing health effects and/or exposure data bases are too limited to conduct a comprehensive risk assessment. The issue of the role of minerals in water with respect to their effects on health has also been raised. In this regard, the World Health Organization is currently conducting an assessment to determine if water hardness (specifically magnesium) may have beneficial effects by providing protection against the risk of cardiovascular disease. Resolution of this issue will be important for areas that soften their water or that rely upon desalination as a means of obtaining potable water. Under the Safe Drinking Water Act, EPA has established National Primary Drinking Water Regulations with MCLs or treatment techniques for a large number of inorganic and organic chemicals, disinfection byproducts, and other substances in water (EPA, 2004a). EPA has also implemented a risk-based contaminant selection and decision making process for unregulated chemicals (and microbes). Every five years, EPA is required to develop a list of contaminants that may be the subject of future regulatory determinations (EPA, 2004b). Improved analytical methods and new information on health effects, exposure and treatment will be required to support risk assessments and regulatory determinations for many chemicals (and microbes) on the list. The following is a brief discussion of selected chemicals of particular interest in the Netherlands.

13


3.2.1 MTBE Methyl tert-butyl (MTBE) is a fuel oxygenate that has been used in gasoline at low levels for over 25 years as a replacement for lead to enhance octane. It is currently being added to some gasoline at higher concentrations to help it burn more efficiently and thereby reduce the levels of combustion emissions to the atmosphere. Recent studies have reported the detection of MTBE in groundwater in the U.S. (Moran et al., 2004), raising concerns about the contamination of sources of drinking water with this potentially toxic substance. Over the past ten years, many groups have conducted assessments of the health effects of MTBE (EPA, 1997; IARC, 1998; NTP, 1998; NSTC, 1997). These assessments have generally concluded that MTBE can cause cancer in animals and is potentially carcinogenic in humans. Studies have also demonstrated that long-term exposure of animals to high concentrations of MTBE causes adverse effects on the nervous system, liver, kidney, and reproductive system. In 1997, EPA reviewed available health effects information on MTBE in a Drinking Water Advisory guidance document (EPA, 1997). Although the data were insufficient to establish quantitative estimates of health risks, EPA indicated that the likelihood of adverse health effects at concentrations between 20 and 40 parts per billion (ppb) or below was very low. EPA is currently conducting a comprehensive analysis of the health effects of MTBE, and will utilize recent data on mechanisms of action and pharmacokinetics to derive a more biologically-based risk assessment. 3.2.2 NDMA N-Nitrosodimethylamine (NDMA) has been used in the manufacture of liquid rocket fuel, in other industrial applications and in research. In the late 1990s, it was detected at sites in California that were associated with chlorine/chloramines disinfection of water and wastewater. The occurrence of NDMA in groundwater and reclaimed water in the parts per trillion (ppt) range has raised concerns due to evidence that it can cause cancer in experimental animals. The National Toxicology Program (NTP, 2004) and the International Agency for Research on Cancer (IARC, 1982) have identified NDMA and other nitrosamines as reasonably anticipated to be

14

a human carcinogen. EPA has classified NDMA as a probable human carcinogen (EPA, 1993), with a one-in-a-million cancer risk associated with 0.7 ppt. The water industry has supported many studies recently on NDMA formation, detection, occurrence, and removal by conventional and alternative treatment methods. 3.2.3 Pharmaceuticals/Personal Care Products (P/PCPs) Over the past ten years, numerous studies in Europe and the U.S. have demonstrated the presence of pharmaceutically active compounds in the effluents of wastewater treatment plants and receiving waters in Europe and the U.S. (Daughton, 2002; GWRC, 2004; Kolpin et al., 2002). A wide range of therapeutic classes of compounds have been detected in surface water and groundwater, usually at concentrations far below therapeutic levels in humans. Some of the main classes of compounds include analgesics, antibiotics, antiepileptics, beta blockers, estrogens, tranquillizers, and a variety of personal care products. Of the limited number of studies that have examined the occurrence of pharmaceuticals in drinking water, only a few samples were positive and the concentrations were generally in the low ppt range. There is little information in the scientific literature concerning the health effects that may result from long-term exposure to low concentrations of these substances. Assessments by several investigators, however, have indicated that the lifetime intake of pharmaceuticals in drinking water is far below the daily therapeutic dose (Mons et al., 2003; Webb, 2001; Webb et al., 2003). Although the public health implications of finding P/PCPs in the environment cannot be determined with certainty, the available data suggest that the risk to humans is likely to be very low (GWRC, 2004). The EPA has not yet conducted a formal risk assessment of P/PCPs.

4.

Waterborne Pathogens

4.1 Microbial Risk Assessment Assessing the risk associated with exposure to waterborne pathogens has a number of features


that do not apply to chemical risk assessments. Unlike chemicals, microbes are living organisms, and their numbers may change as they grow or die in the environment or in their host. Microbes may be non-uniformly distributed in a water sample due to clumping or aggregation. Secondary or person-toperson transmission may occur, and host-specific factors such as immunity can play an important role in infection and illness. A conceptual framework for considering these factors and other scientific information for assessing the risks associated with exposure to waterborne pathogens is shown in Figure 2 (ILSI, 2000). The framework has three highly interactive phases: problem formulation, analysis and risk characterization. Problem formulation involves the identification of the goals and scope of the assessment, the policy context, the availability of data for characterizing exposure and human health effects, and the type of statistical modeling approach that may be used for a quantitative risk assessment. The analysis phase has two components: characterization of exposure and human health effects. Exposure characterization includes a consideration of pathogen characteristics such as virulence and host specificity, occurrence levels in the environment, and exposure parameters such as routes of exposure and size of the exposed population. The human health effects component involves a characterization of host factors that may influence disease outcome and a description of the health effects of concern. The potential for secondary transmission is considered as well. If a quantitative assessment is desired, an analysis of the dose-response relationship between

Figure 2 - Framework for microbial risk assessment [adapted from ILSI(2000)]

the pathogen and the host is conducted using an appropriate statistical model (Haas, 1983; Rose et al., 1991). The available information is brought together in a risk characterization in which the strengths and limitations of the assessment are discussed. A scientifically sound assessment can be helpful in estimating pathogen densities associated with various levels of risk, predicting the numbers of people infected under outbreak and non-outbreak conditions, determining the effectiveness of drinking water treatments, and balancing chemical and microbial risks. The disability adjusted life year (DALY) approach has been used by Dutch researchers and others to compare the risks associated with exposure to waterborne pathogens and chemicals (Havelaar et al., 2001). The DALY can be used to integrate various health outcomes into a common metric, based on an estimation of the years of life lost by premature mortality and the years lived with a disability (Murray and Lopez, 1996). Information on the incidence, duration and severity of each illness or disease is factored into the analysis. 4.2 Microbial Risks Pathogenic microorganisms that may contaminate drinking water supplies are shown in Table 1 along with their associated health effects. The most commonly reported health effect following exposure to these agents is gastrointestinal illness, although more serious consequences, including death, may result in susceptible hosts. As discussed above, assessment of the risk posed by exposure to these agents requires information on pathogen- and host-specific factors, such as the virulence and concentration of the microbe, and the immune status of this host. Although many of these pathogens are capable of being transmitted by the fecal-oral route and have been identified in groundwater or surface water, the evidence that drinking water is an important medium for their transmission is variable. Microbes such as Cryptosporidium, caliciviruses and pathogenic E. coli have clearly been found to be responsible for waterborne disease outbreaks in which people have become ill or in some instances died. On the other hand, there are comparatively few data to suggest the widespread occurrence

15


Table 1 Bacteria

Viruses

Parasites

Waterborne pathogens and associated health effects Microorganism Aeromonas hydrophila* Helicobacter pylori E. coli 0157:H7 Legionella pneumoniae Mycobacterium avium intracellularae* Salmonella Yersinia Cyanobacteria, other freshwater algae, and their toxins* Campylobacter Vibrio cholerae Adenovirus* Coxsackievirus*

Health Effects diarrhea gastritis diarrhea, death fever, pneumonia (death in elderly) gastrointestinal and pulmonary infections diarrhea diarrhea diarrhea, neurological effects diarrhea diarrhea, death eye infections, diarrhea encephalitis, aceptic meningitis, diarrhea, respiratory disease; chronic: heart disease and diabetes aceptic meningitis, respiratory disease liver disease diarrhea diarrhea (death in immunocompromised) diarrhea diarrhea diarrhea, hearing and vision loss, mental retardation, newborn syndrome eye infections

Echovirus* Hepatitis viruses Norovirus (including Calicivirus)* Cryptosporidium Giardia lamblia Microsporidia (Enterocytozoon and Septata)* Toxoplasma gondii Acanthamoeba

*

On EPA’s Contaminant Candidate List (EPA, 2004b)

in source water of other pathogens of potential concern, such as microsporidia or Helicobacter. It remains to be determined if this latter observation can be explained by the inadequacy of analytical methods for determining occurrence in the environment, or if this reflects the fact that waterborne transmission is not an important route of exposure. The degree to which a waterborne pathogen may be a health concern is also dependent upon how susceptible it is to common water treatment techniques, particularly disinfection and physical removal through filtration. Of particular interest in terms of potential health risks are biofilms, which are defined as a complex mixture of inorganic and organic material that is attached by an organic polymer matrix to the inner surface of the distribution system (EPA, 2002). Microbes that survive the treatment process or enter the distribution system through the pipe network can attach to the biofilm, which provides protection and a place for microorganisms to proliferate. The presence of opportunistic pathogens in biofilms is of special concern because of the risk that they may pose to individuals with weakened immune systems or other preexisting conditions. Legionella and

16

Mycobacterium avium complex (MAC) are among two of the most important opportunitistic pathogens that have been detected in distribution systems.

5.

Conclusion

Determining which drinking water risks are of greatest concern from a public health perspective is a daunting challenge for regulators, the water industry, the research community and the public. With the exception of waterborne disease outbreaks in which the pathogen responsible for the observed illnesses has been identified, or in a case where high levels of a toxic chemical may be present in a water system, a determination of the association between illness and contaminants in drinking water is often difficult to establish. The health effects data base may be limited for many chemicals and microbes that can now be detected at very low ambient concentrations. Some health effects may be subtle and only appear after years of exposure. Assessments of exposure may have many uncertainties because most people consume water from more than once source, and the levels of exposure may vary over time and location within a community.


To address these issues, governmental, private and public sector research organizations are increasingly focusing their efforts on addressing emerging problems and coordinating research agendas at the national and international level. Research priorities include the development and application of new molecular tools to improve our understanding of underlying biological mechanisms that are involved in environmentally-induced disease. Emphasis is being placed on the development of improved monitoring technologies and early warning systems that will better enable water utilities to evaluate water quality problems as they occur. Research is being conducted on optimizing conventional and non-conventional treatment strategies, and on characterizing the quality of water in the distribution system. The new scientific data and approaches for risk assessment and risk management will permit more informed decisions concerning the safety of drinking water in the years to come.

Disclaimer - The views expressed herein are those of the author and do not necessarily reflect the views and policies of the U.S. Environmental Protection Agency.

6.

References

AWWA, 1981. The Quest for Pure Water, Volume I, by M.N. Baker. American Water Works Association, Second Edition. Daughton, C., 2002. Environmental stewardship and drugs as pollutants. Lancet, 360: 1035-1036. EPA, 1993. N-Nitrosodimethylamine. Integrated Risk Information System, Washington, D.C. EPA, 1997. Drinking Water Advisory: Consumer Acceptability Advice and Health Effects Analysis on Methyl-Tertiary Butyl Ether (MtBE). U.S. Environmental Protection Agency, Washington, D.C. EPA-822-F-97-007. http://epa.gov/waterscience/drinking/mtbe.pdf

EPA, 2002. Health risks from microbial growth and biofilms in drinking water distribution systems. White Paper, U.S. Environmental Protection Agency, Washington, D.C. http://www.epa.gov/safewater/ tcr/pdf/biofilms.pdf EPA, 2004a. List of Contaminants and their MCLs. U.S. Environmental Protection Agency, Washington, D.C. http://www.epa.gov/safewater/mcl.html#mcls EPA, 2004b. Drinking Water Contaminant Candidate List. U.S. Environmental Protection Agency, Washington, D.C. http://www.epa.gov/safewater/ ccl/cclfs.html GWRC, 2004. Pharmaceuticals and Personal Care Products in the Water Cycle: An International Review. (Prepared by Kiwa Water Research and Stowa – Netherlands) Global Water Research Coalition. Haas, C.N. 1983. Estimation of risk due to low doses of microorganisms: A comparison of alternate methodologies. Am. J. Epidemiol., 118:573-582. Havelaar, A., G. de Hollander, P. Teunis, et al., 2001. Probabilistic risk assessment using disabilityadjusted life years to balance the health effects of drinking water disinfection. In: Microbial Pathogens and Disinfection By-products in Drinking Water (G.F. Craun, F.S. Hauchman and D. E. Robinson, eds.), ILSI Press, Washington, D.C., p.395-410. Hill, A.B., 1965. The environment and disease: Association or causation? Proc. R. Soc.. Med., 58:295-300. IARC, 1982. Chemicals, industrial processes and industries associated with cancer in humans. IARC Monographs on the Evaluation of Carcinogenic risk of Chemicals to Humans, Supplement 4, Lyon, France. International Agency for Research on Cancer.

17


IARC, 1998. Species differences in thyroid, kidney and urinary bladder carcinogenesis. Consensus Report. Final Draft. In: Consensus Document. Proceedings of the IARC Workshop; November 1997, Lyon, France. ILSI, 2000. Revised Framework for Microbial Risk Assessment. International Life Sciences Institute, ILSI Press, Washington, D.C. http://rsi. ilsi.org/NR/rdonlyres/12EFD3A9-37EE-45F0-B992794BD01083CE/0/mrabook.pdf Kolpin, D.W., E.T. Furlong, M.T. Meyer et al., 2002. Pharmaceuticals, hormones, and other organic wastewater contaminants in U.S. streams, 1999-2000: A national reconnaissance,” Environ. Sci. Technol. 36(6):1202-1211. Mons, M.N., A.C. Hogenboom and T.H.M. Noij, 2003. Pharmaceuticals and drinking water supply in the Netherlands. Kiwa report nr. BTO 2003.040, Kiwa Water Research, Nieuwegein, The Netherlands (as reported in GWRC, 2004). Moran, M.J., J.S. Zogorski and P.J. Squillace, 2004. Occurrence and implications of Methyl tert-butyl ether and gasoline hydrocarbons in ground water and source water in the United States and in drinking water in 12 northeast and mid-Atlantic states, 1993-2002. Water Resources Investigations Report 03-4200, U.S. Geological Survey, U.S. Department of the Interior. Murray, C.J.L. and A.D. Lopez, 1996. The global burden of disease. Harvard School of Public Health, World Health Organization, World Bank, Boston. NRC, 1983. Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process. National Research Council, National Academy Press, Washington, D.C. NRC, 1999. Setting Priorities for Drinking Water Contaminants. National Research Council, National Academy Press, Washington, D.C.

18

NSTC, 1997. Interagency Assessment of Oxygenated Fuels. National Science and Technology Council, Washington, D.C. http://www.epa.gov/otaq/regs/ fuels/ostpexec.pdf NTP, 1998. Summary of RG1, RG2 and NTP subcommittee recommendation for the agents, substances, mixtures, or exposure circumstances reviewed in 1998 for listing in or delisting from the report on carcinogens, Ninth edition. National Toxicology Program, Research Triangle Park, NC. NTP, 2004. Report on Carcinogens, Eleventh Edition. National Toxicology Program, U.S. Department of Health and Human Services. Rose, J., C.N. Haas and S. Regli, 1991. Risk assessment and control of waterborne giardiasis. Am J. Pub. Health, 1:709-713. Webb, S.F., 2001. A data based perspective on the environmental risk assessment of human pharmaceuticals. III-Indirect human exposure. In: Pharmaceuticals in the Environment. Sources, Fate, Effects and Risks (K. Kummerer, ed.). Springer Verlag, Berlin. Webb, S.F., T.A. Ternes, M. Gibert, K. Olejniczak, 2003. Indirect human exposure to pharmaceuticals in drinking water. Toxicol. Lett., 142:157-167.

Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland

Risico-analyse en beheersing een casestudy bij Hydron Flevoland drs Toby Neuman

1.

Inleiding

Zoals de titel van deze presentatie aangeeft wordt hier een case-study gepresenteerd ten aanzien van risicobeheersing bij Hydron Flevoland. Voordat hier inhoudelijke opmerkingen gemaakt worden, is het van belang vast te stellen dat de 20 minuten van deze presentatie veruit onvoldoende zijn om het geheel van beleid en activiteiten uit te leggen en zeker daar recht aan te doen. De ontwikkelingen op het onderwerp van deze presentatie passen in een breder kader dat vrijwel geen beleidsterrein van Hydron Flevoland ongemoeid laat. Dat ten eerste. Verder is het een case-study. Dit betekent dat vanuit redelijk eenvoudige principes implementatietrajecten worden ingezet met alle voorziene en onvoorziene situaties waarbij het zelf zover gaat dat we het ook wel eens niet weten. Wel tegen de achtergrond van een gestage groei en ervaringen die het voor de mensen die het betreffen en het bedrijf als geheel een interessant en belangrijk traject maken. Startpunt van het transformatietraject is, in tijd gezien, het najaar van 2003. Een reeks van constateringen op diverse terreinen (financieel, coöperatie, HRM, watervoorziening, Klant en Markt) dat er onvoldoende voortgang zat in diverse dossiers en dat de richting waarin deze zich bewogen onvoldoende focus had. Tal van nuanceringen zijn bij deze beoordeling op zijn plaats gezien het verleden en de hoge inzet van mensen, maar de kern blijft overeind.

2.

drs. T.S. Neuman Algemeen directeur, Hydron Flevoland


De paradox

En dit aspect is tegelijk de grote paradox waar wij als bedrijf in zijn terechtgekomen. Het aanpassen van het bedrijf en de organisatie aan de nieuwe tijd betekent het ingaan van een veranderingsproces waarbij juist het risiconiveau toeneemt. Echter dit is noodzakelijk om de (vernieuwde) doelstellingen

19


van het bedrijf te realiseren. Reden te meer is in een dergelijk geval dat het noodzakelijk is om aandacht te besteden aan risico-analyse, beoordeling en beheersing. Het hele gebied van risicobeheersing is volop in ontwikkeling. De kennis van zowel het onderzoek als van implementatie van risicosystemen staat (nog) in de kinderschoenen en zal zich in de komende jaren verder ontwikkelen. Gelukkig zijn er enkele bedrijfstakken die om wat voor reden dan ook al heel wat verder zijn dan wij. Met name de bedrijfstakken die in een business zitten met hoge volatiele resultaten. Maar ook in de waterbusiness kunnen we er wat van. Als we zo door onze oogharen heenkijken wat we allemaal doen om het ‘water’ te monitoren en wat voor instrumentarium klaarstaat als er iets niet goed is, dwingt respect af. Ook dit is continu in ontwikkeling. De laatste opmerking in deze categorie is wat voor risicosysteem we ook invoeren het moet passen in een cultuur waar gewerkt kan worden met risicosystemen. Er zijn legio projecten bekend waarbij een directie of Raad van Bestuur start met een bureau om een risicosysteem op te zetten en vervolgens ‘landt’ het niet. De organisatie was en is onvoldoende voorbereid op de slag, en de mensen nemen de maatregelen onvoldoende serieus waardoor het ineffectief wordt. Bovendien gaat het ontwikkelen en implementeren van dergelijke systemen hand in hand met de ontwikkeling van de cultuur en organisatie. Er zijn meer factoren, maar deze trits is onlosmakelijk aan elkaar verbonden.

Figuur 1 - Vroeger op school

20

3.

De confrontatiecyclus

Vroeger toen we op school zaten zijn we allemaal regelmatig geconfronteerd met een van de belangrijkste pijlers van de risicobeheersing. En eigenlijk, en dat is niets ten nadele van het onderwijssysteem, zijn we teveel blijven hangen in de resultaten en te weinig in het systeem zelf. Kijk naar het voorbeeld in figuur 1. Elk proces start met een verwachting van een uitkomst of beter resultaat. En elk woord in deze zin is relevant. Er zijn geen processen zonder resultaten. Waarom heb je anders een proces nodig? Vervolgens mag je veronderstellen dat van een proces gebruik wordt gemaakt en dat kwantitatief of kwalitatief een verwachting van het gebruik daarvan wordt ingeschat. Dit is het domein van wetenschap, fingerspitzengefühl, deskundigheid maar met name de kunst van de veronderstellingen. We raken hier geleidelijk de kern van het managen. Managen is het inschatten en evalueren van veronderstellingen. De hele paraplu van interrelaties en afhankelijkheden staat op een scala van veronderstellingen en ik daag iedereen uit daar eens een lijst van te maken. De tweede opmerking is dat er een informatiesysteem moet zijn om de resultaten de monitoren. En zo eenvoudig dat gezegd wordt, zo ingewikkeld ligt dat vaak. Stel maar eens een redelijk eenvoudige vraag aan P&O: Hoeveel mensen zijn aangenomen het afgelopen jaar? Een eenvoudig resultaat denk je dan van het ‘aannameproces’. Dossiers moeten worden gelicht, aantekeningen nagekeken en een individueel systeem wordt opgezet. Laat ik u eens meenemen in de telefonische bereikbaarheid van medewerkers en een eenvoudige rapportage die uit een centrale moet komen. Dergelijke informatie kan rustig jaren op zich laten wachten. Zijn we zover dan wordt het pas echt lastig. Het verschil moet worden vastgesteld tussen wat u aanvankelijk dacht (als u al een beeld ervan had) en de realiteit (als u die al heeft). Op zich een eenvoudige oefening maar toch altijd weer een belangrijk moment. Overigens is een exacte gelijkheid van deze twee variabelen een bijzondere aangelegenheid. Zelden of nooit zijn ze gelijk. De werkelijkheid hanteert kennelijk andere uitgangspunten dan wij


in ons budgetteringsproces. Bovendien wordt dit proces van confrontatie al te snel in de persoonlijke emoties betrokken. Er zijn bedrijven en afdelingen waar deze exercitie tot grote emoties aanleiding geven. En de reden om dit te noemen is dat hier afstandelijk naar gekeken moet worden. Het vaststellen van een verschil bij een product waarvan 100 verkocht hadden moeten worden en waar thans 80 daadwerkelijk van verkocht zijn geeft snel de sfeer van ‘tekort’. Een goede analyse is op zijn plaats. De een na laatste schakel is de verklaring van het verschil. De vraag: Hoe komt dit? We keren met deze vraag terug naar de veronderstellingen en uitgangspunten waar we mee begonnen. Kennelijk was het aantal kuubs anders dan gedacht. Of de rente doet iets anders dan gedacht of … we weten het gewoon niet. De exogenen doen hier goed zaken en de instrument-variabelen hebben vaak het nakijken. Lady Diana beïnvloedt meer dan zij ooit zelf heeft geweten. De oorzakelijke analyse is doorslaggevend in alle verklaringen. Het is juist op dit punt en dit proces dat alle aandacht behoeft in het vaststellen van het waarom. Op basis van deze gegevens worden toekomstige bijstellingen gegenereerd. Tenslotte is een budget een budget. En niet voor niets zo vastgesteld. Wat ga je doen om terug te keren in het budget c.q. doelstellingen. En ook hier onderscheidt de echte manager zich van de namaak. Een goede manager heeft op dit vlak zijn analyses en aanpak klaar. Want het was en blijft zijn verantwoordelijkheid om doelstellingen te realiseren. Het is dus ‘sturen’ op basis van deze variabelen. Het werkoverleg van u met uw managers moet voor een belangrijk deel over dit proces gaan. En zorg ervoor dat er immer gevraagd wordt naar deze zaken en presentaties. Want het denken in deze cyclus is de belangrijkste bron van risicoawareness.

4.

Risicodenken nog maar net begonnen

Gevraagd naar de belangrijkste (bedrijfs) risico’s die bedrijven ondervinden, wordt geantwoord naar met

Figuur 2 - Risicodenken staat (nog maar) aan het begin

name de imagokant. En dit is bijzonder. Natuurlijk is het zo dat imagoschade veel kwaad kan doen, maar de basis ligt meer bij de kritische processen en de controle daarop. Ook bijzonder is dat als belangrijkste risicodemper de corporate govenance wordt gezien. Aan de ene kant natuurlijk het tijdsbeeld, maar opnieuw levert dit een beeld op dat m.i. wel effecten zal hebben maar waar een dieperliggende factor onder schuilgaat. Waarom gaat u uw corporate governance aanpassen? Omdat de weten regelgeving u daartoe dwingt? Omdat het een opdracht is van uw eigen RvC of AvA? Belangrijke signalen maar hiermee redt u het niet. Wanneer het ‘slechts’ op deze wijze wordt aangevlogen en het is geen intrinsiek onderdeel van uw bedrijfscultuur zult u zien dat u er een risico bij heeft, namelijk dat uw bedrijfsbeeld en bedrijfsrealiteit uiteenlopen. De test zit in wat genoemd wordt de ‘smell-test’. Alle kanten kan qua regelgeving de zaken op orde zijn zodat de conclusie luidt: ‘ze pakken mij niet’, terwijl iedereen weet dat het niet pluis is. Er zijn diverse ondernemingen die ‘te ‘ dicht getimmerd zitten en waarvan toch het imago beneden peil staat. De smell test wijst op een ‘houding’ van het bedrijf . Los van allerlei juridische beheersingsmaatregelen wordt een klant ‘in de ogen’ gekeken en wordt ‘het juiste’ gedaan. Dit veronderstelt een aanpak waarbij op de situatie gestuurd wordt door competente medewerkers. Opnieuw cultuur. Deze les in de risicobeheersing is dat bij alle leidinggevenden en binnen de MT’s dit verschil goed ingeburgerd moet zijn. De aanvulling van de intellectuele confrontatiecyclus moet aangevuld worden met ‘empathie’. Ook dit zal uw risico’s significant beïnvloeden.

21


5.

De reiziger versus de planner

6.

Risico’s slechts ten dele indeelbaar

Er zijn vele psychologische rapporten gepubliceerd over de wijze waarop mensen tegen het leven aankijken. Positief, negatief, avontuurlijk of behoudend. En ook dit is uitermate herkenbaar in onze bedrijven. De een vindt het heerlijk om zijn of haar bord ‘vol’ te hebben, want dat geeft voldoening; de ander ervaart dat als stress en diens productiviteit zakt terstond. Kijk eens naar vakantiegangers. De een weet exact waar hij/zij naartoe gaat, kent de tussenhaltes en heeft zijn hele vakantie in redelijke mate van detail onder controle. De stress neemt dan ook toe wanneer het hotel overgeboekt blijkt te zijn of wanneer de kamer er minder uitziet dan de folder beloofde. De andere vakantieganger weet de dag voor vertrek nog niet eens waar hij/zij naar toe gaat. Deze vakantieganger neemt de tijd zoals die is. Het maakt hem/haar niet uit. Het gaat om het proces dat op zich al vakantie genoeg is. De een is de planner de ander is de reiziger (Figuur 3). Dit verschil van instelling is zeer relevant voor de wijze waarop tegen risico’s wordt aangekeken en de wijze waarop ze moeten worden benaderd. Er ligt hier geen oordeel over goed of fout, maar binnen uw bedrijf zijn beide stromingen noodzakelijk. Het nadeel van de een is dat er nauwelijks innovatie optreedt, het nadeel van de ander is dat ‘beheersing’ in te losse teugels zit. Ook voor de ‘compensatie’ is dit van belang. Een reizende Klant & Markt-manager heeft een plannende Controller nodig. En omgekeerd.

Alhoewel we hier een zeker wetenschappelijk publiek hebben, is het toch nog even van belang om in hoofdlijnen neer te leggen waar de risico’s zich bevinden en is dit uiterst summiere overzicht gemaakt (Figuur 4). We hebben het niet over de ‘regelmatig’ optredende gebeurtenissen of deze nu moedwillig of door de ‘natuur’ worden veroorzaakt. Het punt hier is, dat het enige dat we met enige zekerheid weten is dat het elke ochtend licht wordt en ’s avonds weer donker. Verder nauwelijks. En dat de indeling die gemaakt wordt en zo absoluut lijkt verschuifbare elementen in zich heeft. En toch vragen zij om bedrijfsaanpakken die verschillend van natuur zijn. In vak 1 zien we bijvoorbeeld staan het verbruik van drinkwater in een bepaald distributiegebied. Dit beweegt zich binnen bepaalde ‘voorspelbare’ grenzen. Hierop is onze productie en distributiecapaciteit ingericht. Op de tweede plaats de wijze waarop klanten reageren op onze aanwezigheid. Over het algemeen wekken wijzelf ‘de vraag’ op door het sturen van nota’s of door de planning van de spuiprogramma’s. Plaat 3 geeft aan wanneer wij te maken hebben met bijvoorbeeld een coli-besmetting of andere verontreiniging. En de laatste, de meest vervelende, is bijvoorbeeld een idioot of terrorist die moedwillig ons water als doel heeft gekozen. Het punt hier is dat het op zich niet eens zoveel uitmaakt op basis waarvan het verschil tussen planning en praktijk komt te liggen. Het is opnieuw de analyse van de waarom vraag die bepalend is in de wijze waarop de risico’s van de bedrijfsvoering

Figuur 3 - ‘Grondhouding doorslaggevend’

Figuur 4 - Soorten risico’s

22


worden ingedekt. Het product van de waarschijnlijkheid met de impact moet binnen redelijke grenzen blijven. En hiervoor is (veel) informatie nodig. En anders wordt het maatschappelijke acceptatie.

7.

We doen al veel aan risicomanagement

En we doen natuurlijk al veel aan risicobeheersing. En zeker na Enron, Palat, WorldCom en AHold heeft u de diverse Governance rules strakker aangehaald. Want het ligt natuurlijk aan uw commissarissen. Dus heeft u nu allemaal zogenaamde kwaliteitscommissarissen in uw Raad van Commissarissen met de bijbehorende Audit-, Remuneratie- en beleidscommissies. En natuurlijk heeft u nu de politiek op ‘afstand’ gezet waardoor ‘Water’ weer gewoon water wordt en dat u niet gehouden bent om allerlei voor de politiek of voor de ‘directeur’ ‘leuke’ hobby’s te ondernemen, waarvoor er natuurlijk prima verhalen zijn te bedenken, maar wat over het algemeen veel kost en weinig opbrengt en het over het algemeen toch slecht bij de core-competenties van uw onderneming past. Zo ook heeft Hydron Flevoland haar Corporate Governance aangepast aan de zogenaamde Tabaksblat code. Waarbij de aandeelhouders op afstand zijn geplaatst en toch met meer macht als het gaat om invloed uit te oefenen op de Raad van Commissarissen. Zo heeft de Ondernemingsraad het recht tot voordracht van een RvC-lid en, dat was het belangrijkste punt , zijn de commissarissen op basis van profielen benoemd. Deze stille revolutie heeft vergaande effecten. Net zoals een analist een opleiding moet hebben om goede analyses uit te voeren moet een commis-

Figuur 6 - En deze ontwikkeling staat bepaald niet stil

saris deskundigheid meenemen om goed toezicht te kunnen houden op de hem of haar toegewezen beleidsvelden. En, nog veel belangrijker, dat belangenvermenging in een vroeg stadium wordt gesignaleerd en ‘opgelost’. Daarnaast blijven de meer traditionele wijzen van het indekken van risico’s natuurlijk van groot belang en ontwikkelen deze zich immer. Het zijn de verzekeringen en voorzieningen die aan de F-side worden genomen en alhoewel de IFRS als gevolg van de duidelijkheid juist een contraire werking (dus risicoverhogend effect) veroorzaakt, blijft deze tak van sport een belangrijk fundament onder de demping van de risico’s. Wat speelser, maar daarom niet minder belangrijk, zijn de zogenaamde risico-inventarisaties die wij in tal van checklisten tegenkomen. Internet is een belangrijke bron en menig risico-bedrijf heeft vanuit goed begrepen eigen belang interactieve risicoanalyses beschikbaar. Deze zijn leuk om te doen en geven on-line real time inzicht in de zwakke plekken van uw organisatie en waar u risico loopt. Ik verzeker u dat ikzelf dit zo ongeveer elke twee maanden doe en dat elke keer een zwak element van ons bedrijf komt bovendrijven.

8.

Figuur 5 - Risico analyse en beheersing

Ook cultuur is een proces

En wanneer u dit allemaal voor elkaar hebt: Systematisch nadenken over de verschillen tussen budget en realisatie, uw corporate governance, uw deskundigheid, uw F-side en uw waakzame oog dan nog zult u ,als u daar onderzoek naar gaat doen tot

23


9.

Figuur 7 - En toch………………….

de conclusie komen dat nog steeds een significant deel van uw resultaat wegglijdt. Het is alsof er een soort stroop ligt in uw bedrijf waar wij in vastlopen. Een sfeer en instelling van niet veranderbaar-heid. Het aanpakken van dit deel van uw bedrijf heeft vergaande consequenties en leidt tot vernieuwing die blijvend is. Het leidt zonder twijfel tot een complete revival van uw onderneming waardoor niet alleen het risicodeel in een totaal ander daglicht komt te staan maar ook innovatie en productiviteit een belangrijke opwaartse upswing krijgen. Het is vanuit deze constateringen als symptomen waarop de vernieuwing bij Hydron Flevoland gestalte heeft gekregen, waarbij geen variabele onberoerd is gebleven en de resultaten nu duidelijk herkenbaar zijn.

Figuur 8 - Cultuur blijkt een van de grootste risicofactoren

24

De verandering procesmatig aanpakken

Een van de belangrijkste voorwaarden om tot vernieuwing binnen uw bedrijf te komen is het aantrekken van nieuwe mensen. En dit is een lastig gegeven. En dit is niet een keer het geval, maar hoort een continuüm te zijn waarbij op alle niveau’s een geleidelijke rotatie plaatsvindt van mensen. Nieuw bloed geeft dynamiek aan en scherpte. Te lang op een plaats roest. Dit is eenvoudig gezegd maar om dat uit te voeren is moed voor nodig. Als ik u vertel dat bij Hydron Flevoland de afgelopen 3 jaar circa 25% van de mensen de organisatie heeft verlaten en dat een vergelijkbaar percentage is ingestroomd, dan denk ik dat we boven het landelijke waterbeeldgemiddelde zitten. Dit is het startpunt van onze vernieuwing. En dit geldt voor ALLE niveaus. Van RvC t/m medewerkers. Dit is niet gegaan op basis van collectieve regelingen of sociale plannen, maar op basis van de HRM-cyclus. Op basis van de ‘gewone beoordelingscyclus’. Alleen al over dit traject is een avondvullend programma te maken. En het is juist in deze lijn en ‘in de lijn’ dat de verandering zijn beslag heeft gekregen. Bij psychologen is iets bekend dat helaas maar weinig in sollicitaties wordt toegepast. Kern van HRM is dat u goede mensen binnen haalt die voor u van belang zijn. En natuurlijk moeten zij deskundig zijn, en in het team passen en natuurlijk moeten zij over de juiste competenties en ervaring beschikken. Maar er iets dat nog veel belangrijker is. Er zijn in het verleden onderzoekingen geweest over waarom mensen werkloos en waarom mensen arbeidsongeschikt worden. Het gaat hier met name om mensen die al een werkbetrekking hebben en

Figuur 9 - Procesaanpak


Figuur 11 - Van symptomen naar oorzaken naar acties Figuur 10 - Mens

vroeg of laat te maken krijgen met arbeidsongeschiktheid en/of werkloosheid. Dit onderzoek leert ons dat wanneer het zelfbeeld afwijkt van de realiteit en er is onvoldoende bewustzijn van dit probleem, de kans op werkloosheid en arbeidsongeschiktheid toeneemt naarmate het verschil groter wordt. Heel praktisch betekent dit dat u de assessmenttest (althans de vragen) reeds in uw bezit heeft voordat de persoon de test gaat doen. U stelt de vragen en noteert de antwoorden. Daarna is het afwachten van de testresultaten zelf. Hoe groter de verschillen hoe problematischer het dossier. Fase 1 Herstel van vertrouwen Een dergelijke personele ingreep in uw bedrijf maakt naast de nodige vernieuwing ook de nodige wonden. Mensen zijn het niet gewend om met een dergelijke situatie geconfronteerd te worden terwijl, en dat is de ervaring achteraf, iedereen het uiteindelijk een goed traject vindt. Toch leidt dit tot crises binnen de staf en leidinggevenden. Het keer op keer communiceren waar je mee bezig bent is van het grootste belang. Herstel van vertrouwen betekent niet alleen vertrouwen naar elkaar uitspreken maar ook hier tijd aan besteden. De neiging bestaat dat relatief snel naar zakelijke onderwerpen wordt gekeken terwijl onder de oppervlakte een gevoel van scepsis blijft bestaan. Twee volle dagen zijn bij ons besteed om het vertrouwen te herstellen en keer op keer moest het de periode daarna worden bevestigd. Fase 2 Waarden Na het vertrouwen heeft de discussie zich onmiddellijk verplaatst naar de waarden van de personen en dus naar de onderneming. Zowel vanuit

de negatieve kant (dat willen we niet) als naar de positieve kant (dat willen we wel). Dit traject is met een bureau opgestart en begonnen is met de dagelijkse irritaties waarin iedereen zich kan herkennen. Het lijken vervolgens eenvoudige symptomen maar het zijn symbolen van hoe mensen in hun eigen waarden leven. Het meenemen van koffiebekers wanneer men op vakantie gaat,of het meenemen van kopieerpapier zijn symptomen dat het niet nauw genomen wordt met bedrijfsmiddelen. Vanuit deze waardendiscussie is komen vast te staan wat ons als waterleidingbedrijf bindt en waar ons niveau van schizofrenie ligt. Er wordt, zo bleek, met verschillende maten gemeten over de beoordeling van deze processen. Water, bijvoorbeeld, moet altijd goed zijn. En moet altijd geleverd kunnen worden. En hierop is de hele procesvoering afgestemd. Opleidingen, crisisorganisatie, salarissen, investeringen, management etc is hier volledig op afgestemd. Dit gold in veel mindere mate voor andere processen. Financiële processen, administratieve processen, HRM-processen, billingprocessen, managementprocessen, etc. Dit terwijl deze processen vaak het imago van de organisatie bepalen en zeker 50% van de kostprijs. Deze dubbele standaard vonden wij terug in de samenstelling van de OR, in de functiewaardering en zelfs in de leaseregeling. Als basiswaarde zijn in de beoordeling alle processen kwalitatief gelijkgesteld. Als norm wordt thans gehanteerd of het is altijd goed, of we doen het niet. Het louter volhouden van deze lijn betekent dat de processen tegen het licht gehouden moesten worden om deze op gelijke standaards te krijgen. Boekdelen kunnen daar nu over geschreven worden. Wat bij watervoorziening heel normaal was, was bij andere processen nooit over nagedacht (handboeken, toezicht, etc).

25


de heftige vergaderingen. En de tijd dat het hele personeel op cursus moest: het leren aanspreken van elkaar. De impact van dit project galmt nog tot in de uithoeken van het bedrijf na. En pas nadat de waarden begonnen te leven en de energie zich richtte op ontwikkeling kon het competentietraject van start gaan. En dit is het tijdvak dat competenties zich aan het ontwikkelen zijn.

Figuur 12 - Strategieproces: Bottom up

Fase 3 Doelstellingen In de wetenschap dat focus tot motivatie, resultaat en tot beheersing leidt, is een doelstellingenpakket opgezet. De basis voor de doelstellingendiscussie is een bottom-up proces geworden waarbij vele alternatieven zijn gepasseerd. Hierdoor werd het voor iedereen duidelijk wat de doelstellingen zouden worden en dat het gemeenschappelijk gedragen is. Bovendien werd het iedereen onmiddellijk duidelijk dat er een gemeenschappelijke norm gehanteerd zou worden waaraan de projecten operationele resultaten getoetst zouden worden. Het gevolg van deze exercitie was en is dat er voor niemand meer ontsnappen aan is. Was het aanvankelijk nog van moet dit zo, later werd het waarom houd jij je hier niet aan en nog later was het bijna haasje over spelen in het realiseren daarvan. Fase 4 Woorden zijn Daden Het project ‘Woorden zijn Daden’, om de Duitse filosoof Wittgenstein, aan te halen, is een omvangrijk project geweest, met een dwarsdoorsnede van de hele organisatie rond een viertal thema’s. Buiten de staande organisatie is een projectstructuur opgezet waarbij de verschillende werkgroepen ‘comops’, commando operaties, konden bedenken en uitvoeren. Deze comops moesten kort en afgebakend zijn met directe implementatie. Vele tientallen comops zijn gerealiseerd van telefonische bereikbaarheid tot het verdwijnen van de prikklok en van kunstwerken in het gebouw tot en met het openstellen van MT-vergaderingen voor iedereen. Het is de tijd dat gele kaarten werden uitgedeeld bij het te laat verschijnen op een vergadering, dat wanneer er cross-team bezoeken plaatsvonden de deelnemers hun haren moesten kammen vanwege

26

Fase 5 Business Process Redesign Het herinrichten van de processen moet omdat de doelstellingen gerealiseerd moeten worden en het kan omdat er voldoende afstand van de processen is genomen. Per sector is een plan gemaakt om alle processen tegen de benchmark te houden en in te schatten wat het verbeterpotentieel is. Elk proces is opnieuw bekeken en opnieuw doordacht en opnieuw ingericht. Elk proces. Hierdoor is een continue motor tot stand gekomen waarmee de processen zich continu aanpassen aan de nieuwe eisen en werkelijkheid en steeds kwalitatief beter en goedkoper worden. Uit deze aanpak zijn ook de innovaties gekomen zoals de overall besturing van de pompstations en de nieuwe intelligente watermeter. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van de vele innovaties die in vrijwel alle processen hebben plaatsgevonden of thans plaatsvinden. Parallel aan deze projecten is van meet af aan een verantwoordelijkheidsdelegatie in gezet, die we later als titel van een ruimtelijke ordeningnota zagen. Centraal wat moet en decentraal wat kan. Kern van deze aanpak is dat goede mensen op goede plekken zitten en dat zij in het confrontatiecyclusmodel bedreven zijn. Daarnaast is het van belang dat op managerniveau de juiste informatie, in het juiste format, op tijd aanwezig is. Dit wordt vaak onderschat. Maar op procesniveau en op afdelingsniveau is alle informatie in ieder geval maandelijks aanwezig. Dit stelt het management in staat te kunnen managen. Dit heeft veel consequenties gehad voor de infosystemen ten aanzien van resultaat en kritische factoren meting. Dit geldt ook voor Directie en RvC. Per kwartaal wordt de kritische rapportage opgeleverd. Een redelijk beknopt maar wel volledig boekwerk dat zowel verantwoordings-, als strategische als beheersinformatie bevat waardoor in relatief eenvoudige grafieken de voortgang op de strategie zichtbaar blijft.


10.

Ervaringsconclusies inzake risicobeheersing

1. Konzequenz führt zum Teufel; Wanneer risicobeheersing als enige drijfveer wordt gehanteerd dan zal dat zich omzetten naar het tegendeel. Zorg ervoor dat er voldoende ruimte bestaat voor ontwikkeling; 2. De basis van alle processen zijn de gewenste resultaten die daaruit moeten voortvloeien. Dat geldt ook voor het risicoproces. Ook het omgekeerde: indien iets niet tot een proces is verworden, kan het geen duurzaam resultaat hebben; 3. Elk proces behoeft beheersing en de kwaliteit van het proces is de beste garantie op risicobeheersing; 4. Externe risico’s zijn voldoende bekend en zijn over het algemeen incident gestuurd. Waarschijnlijkheid x impact is en blijft hiervoor de eenvoudige hoofdregel; 5. Daarnaast, en dat is nieuw, wordt deze regel aangevuld met: waarschijnlijkheid x impact x emotionele lading; 6. Uiteindelijk is ook risicobeheersing een proces dat in de organisatie moet zijn ingebed; 7. Het nemen van risico’s is vaak de beste beheersing van risico’s.

27


28

Future Trends Affecting the Global Water Industry

Future Trends Affecting the Global Water Industry James Manwaring

The Awwa Research Foundation funded a study in late 2004 and early 2005 to identify and characterize future trends of importance to the water supply community and to begin a strategic discussion to address those trends. The study, which was conducted by McGuire Environmental Consultants and Competitive Advantage Consulting, resulted in a series of reports which have been published in the professional press and can be found on AwwaRF’s web site --- www.awwarf.org, project number 3023, Update of Strategic Assessment of the Future of Water Utilities: Trend Paper.

J.F. Manwaring Former Executive Director Awwa Research Foundation

Initially, research identified 19 trend areas which were ranked most important by a survey of water industry professionals throughout the United States. Subsequently, this broad list was reduced to ten primary trends by an expert workshop which included 35 leaders from across the nation. The ten trends which are expected to affect the water supply community in the future are: -

Population Political environment Regulations Workforce issues Technology Total water management Customer expectations Financial constraints Energy Risk perception


While these trends were developed for the water industry in the United States, they could easily be applied to the global community with only minor modification or subtle shifts in priorities. These primary trends and their implications are described in the following paper.

29


1.

Population Growth

The U.S. population has increased at a steady rate over the past 40 years and is expected to maintain that rate into the next century. From 1960 to 2000, the population grew from 179 to 281 million with the current population estimated at 294 million. The population is expected to increase by 50 percent between 2000 and 2050 (Figure 1). The growing population has increased the most in the South and West, with the Northeast and Midwest remaining static. This increase in population places supply strains in dry areas and potential rate base strains in the areas needing infrastructure upgrades. In addition, the population is aging. Average life space has increased approximately 10 years for males and females in the last 50 years. The implications of population growth are many, including the increasing use of marginal water supplies (cost and quality) including wastewater recycling, conservation in water short regions, and desalination (ocean and inland). The population growth in watersheds will represent additional contaminant loading and shifts from agriculture to urban land uses will cause shifts in contaminant type.

Millions of people

Elderly consumers may be more interested in emerging contaminants from a health perspective as larger percentages of the elderly are immunocompromised. Additionally, the elderly tend to be more involved in political process, attending public meetings and voting. Rate increases necessary to improve service will affect different communities differently. Communities seeing population reduc-

Figure 1 - Past and Predicted U.S. Population 19002050

30

tions will have higher upward pressure on rates, and growing communities may be able to accommodate rate increase through rate base growth. In order to deal with this demographic change, the workshop participants suggest that utilities develop and implement a formal communication strategy to emphasize the necessary investment in infrastructure and future supplies, which will, in turn, help to pay for future growth. Utilities should use modern communication tools to maintain a dialogue with its diverse customer base. Understanding their customer base and expectations and attitudes (especially the growing elderly population) will help to create regional forums for problem solving and will enhance communication with new ethnic customers.

2.

Political Environment

The political environment is growing more complex from both a global perspective and a national viewpoint. There is a surge in non-government organization advocacy groups that may play a greater role in public policy decisions. Public participation will also play a larger role. In the ten years between 1990 and 2000, the number of international NGOs (nongovernmental organizations) increased by 19 percent. More importantly, health-related NGOs grew by 50 percent and environmental NGOs increased by almost 20 percent. Any capital expenditures will attract political interest and rate increases will be highly politicized which will require utilities managers to learn to work effectively with NGOs and political leaders. Utilities will need to understand where the public stands on issues. Improved customer communications/involvement may moderate some of the political pressures that affect water utilities. There will be a greater need to employ public outreach programs to engage and inform public officials and interested citizens regarding water issues. Likewise, water utilities should engage special interest groups and develop contacts and relationships to help shape policies.


3.

Regulations

Regulations will continue to challenge water utilities. Meeting EPA’s, WHO’s and European goals will require steady progress. In order to reach this strategic target, small and very small water systems regulatory compliance will be critical. Figure 2 shows the growth of regulatory control over drinking water quality in the United States over the past 25 years. One surprising conclusion from AwwaRF’s survey of customers is that the demonstrated improvement in compliance and increased regulation doesn’t have a direct correlation with public confidence. It is obvious that science and technology development will continue to affect regulations. Continued improvements in analytical technology now allow the detection of contaminants in water supplies that were never expected. Low part per trillion detection of endocrine disrupting compounds and pharmaceutical and personal care products are receiving increasing attention. Human health effects are not known but impacts to aquatic species have been documented. Increased water treatment will be necessary to meet higher regulatory standards, but it should be understood that installation of more sophisticated treatment may not coincide with public confidence, nor does it ensure relief from more regulations and costs. The effect of emerging contaminants on human and aquatic life will continue to garner attention. Older populations of immuno-compromised

individuals may become politically engaged in the debate and regulation of emerging contaminants. The recommended strategies to proactively address this trend include the increased support of research and development to identify potential concerns and develop solutions before they become public issues. Water treatment residual management will grow in importance and should be a special emphasis of research.

4.

Workforce Issues

There are significant changes occurring in the workforce including retirement of the baby boomers, increased use of technology, conflicting generational values, and growing ethnic and gender diversity. In addition, growing job skill requirements (multi-skilled workforce that is technologically savvy), and attrition and shortage of available technical talent in the marketplace will drive competition for employees in the industry. Treatment plan operators and engineers will be in especially short supply. The graph in Figure 3 shows that the demand for engineers is increasing, but the supply is dwindling

Finding technical staff will be increasingly difficult and utilities will increasingly compete for talent. 47,052

50,000 40,000 28,089

30,000 20,000 10,000 0

Engineering Degrees Aw arded

1996 2006 Growing Demand for Engineers (Source: Bureau of Labor Statistics, 1998-2008

70,000

68,824

68,000 66,000 63,262

64,000 62,000 60,000 1989

1998

Decline of Engineering Degrees Awarded to Science and Engineering Graduates (Source: Bensimon, Helen Frank, January/February 2000)

Figure 2 - Growth of Regulatory Control

Figure 3 - Human resources

31


which means that utilities will have to pay more to attract and retain talented employees. In order to copy with this trend, utility managers must understand generational, ethnic and gender differences of the workforce and tailor human resources policies to reflect that understanding. The provision for workforce flexibility to recruit and retain employees will be essential. Utilities should consider establishing workforce planning and development programs that include such elements as career counselling and leadership programs that respond to the new set of skills present in the new workforce. The utility should first identify its needs, then match the skills required to fulfil that need; apprenticeship programs may be warranted. Utilities should cooperate in the development and execution of training programs for staff.

5.

Technology

Technological advances will improve water quality, affect customer service, and reduce costs. Information Technology is rapidly evolving into smaller, cheaper, disposable and more pervasive equipment. As a result, on-line monitoring and mobile applications will become the norm, but rapid developments can be confusing. Technology will transform the workplace from traditionally laborintensive (and high cost) work activities to automated systems, such as supervisory control and data acquisition, radio frequency identification tags and automated meter reading systems. The use of technology as a competitive tool will grow in order to reduce staffing and labor costs. To respond to this trend, managers must understand technology development and apply it strategically. It is suggested that utilities develop and maintain a strategic technology plan. The plan should convey how information technology can lower utilities costs. All areas of utility business and operations should consider the application, benefits, and challenges of information technology and automation. Treatment plan automation to reduce costs associated with labor and chemicals and to save energy

32

will be essential for the future, as will the use of the Internet to improve efficiency in purchasing, research, training, customer self-service, and employee self-service, thereby allowing utilities to operate as a business and to be perceived by its customers and employees as efficient. It is important that the water industry commit to research and development to foster innovation and new technologies. One way of doing this to establish a link between universities and the private sector to drive research and development and encourage adequate health effects research by others.

6.

Integrated Water Management

Significant population growth, climate change, number of impaired waterways, species loss, waste disposal and other issues are leading toward a need to plan and manage resources collectively in order to avoid unanticipated trade-offs. Total water management concepts will be necessary to reflect societal priorities. Balancing water and wastewater generation, cost, environmental impacts, population growth, demand management, and watershed implications will challenge traditional water utilities that have grown accustomed to operating in relative isolation. As communities grow together, integrated planning and decision making will become more important. Managing the environment (including water) will require more cooperation and development of a common regional planning vision. The increasing demand for water will require additional resources and much of this will be developed from currently impaired water sources such as wastewater, brackish groundwater, and seawater. To respond to this issue, it is important that watershed-based resource management approaches should be adopted. Cooperative efforts must include all significant water users and wastewater and non-point source dischargers, including water/ wastewater utilities and agricultural, environmental, and significant commercial/industrial entities. A holistic water management strategy can help manage environmental trade-offs related to various water resource development strategies. Watershed


based management should consider legislative, institutional, land use, water quality, regulatory, and other matters. In the United States, an effort must be made to further understand European and Australian strategy models. Utilities should also push towards understanding environmental attributes of water decisions and communicate these on a global level, such as through the Global Water Research Coalition.

• • • •

• •

One of the techniques mentioned was to develop watershed-wide planning/control approaches, including source water protection and integrated resource plans. In order to accomplish this, regulators should consider using water quality regulations to force polluters to clean up source water. Another approach would be an increased focus on demand management, such as conservation, forecasting water use patterns and water resource issues.

7.

Customer Expectations

A focus on customers’ needs Courtesy and respect Knowledgeable representatives Good quality water (but taste is not equated to safety, that is, even if people do not like the taste they do not automatically conclude it is unsafe to drink) Complete restoration of property when any on site work is done To be able to speak with a live person rather than being forced to use an automated system

Research also revealed that utility managers tend to overestimate consumer satisfaction and underestimate the level of importance consumers place on tap water safety. Customer service is an area which must be improved. As customers become better informed, they will likely become engaged in water policy issues. Also, the role of public interest/advocacy and special interest groups in providing information to utility customers may grow in communities where utilities fail to provide needed information.

Probably the least understood of the ten trends is customer expectations. In the U.S., customers don’t really understand water supply issues and community/political leaders are only slightly better informed. Consumer satisfaction with tap water is relatively high in the United States. Yet increasingly, segments of the population – particularly consumers on the east and west costs, and those under age 30 – seek bottled and/or filtered water as their primary drinking water source. This is a troublesome trend as it is an indirect indication of customers dissatisfaction with their tap water.

Consumers buy bottled water out of convenience, preference for aesthetics, and concern over the safety of tap water. Should concern over safety translate into loss of trust in public water supplies in general, there could be implications for rate payer support for rate increases if 1) consumers are not drinking tap water and therefore not interested in improving the system and 2) there is distrust that the utility can manage money effectively (as they are not managing water quality effectively).

Bottled water use continues to grow in terms of per capita consumption and total sales. Statistics reflect a 10% annual growth in bottled water sales. There is some concern that public trust and confidence in water utilities may diminish as water rates rise and customer’s perception of the safety of tap water remains one of caution.

In order to counter this trend, it was concluded that water utilities must upgrade their customer service systems. It is important that utilities make information readily available to all stakeholders. Utilities should take advantage of the Internet and other information technologies to make information available on water quality, compliance with water quality standards, budgets, status of capital budgets, and other aspects of utility operation.

Previous AwwaRF research shows that customers expect the following from their water utility service:

33


8.

Financial Constraints

In the United States, one of the major financial challenges will be replacing and repairing aging infrastructure. The project “gap” in water and wastewater infrastructure spending is $500 to $1200 billion over the next 20 years. It is a fact that deferred maintenance and under-investment in the water system is a reality in many municipalities; some utilities are replacing less than one percent of distribution systems annually. Twenty-nine percent of water utilities in the U.S. are no generating enough revenue to cover the cost-of-service. It is obvious that water rates will have to increase to cover these costs as well as the rise in interest rates. This is occurring at the same time as other costs such as health care, natural gas, oil and security have been rising well above inflation. On top of this, climatic events, such as droughts or floods, are reducing revenues for some utilities. To respond to these financial trends, it is important that utilities communicate the basis and need for rate relief to the stakeholders. Alternate funding mechanism, such as public-private partnership, should be considered where available. Water utilities should include financial targets in their mission statements and have policies on rates and financial returns that ensure ongoing financial health.

9.

Energy

Energy cost and supply reliability will become major issues for utilities. Despite ongoing efforts to encourage conservation, energy efficiency concerns, and potentially adverse environmental impacts from harmful emissions, total energy consumption in the United States is projected to grow 21% by 2025. World-wide energy demand is projected to grow by 43% during the same period with energy demand in India and China being the highest and increasing a staggering 100%. Energy use is, and will remain, a large component of the cost of water production – it is second to the cost of labor. Energy efficiency in plant operations

34

will be increasingly important to lower costs and risk of interruption. Equipment replacement efforts will increasingly consider energy efficiency and perhaps de-emphasize capital costs. The price of energy will likely trend higher accompanied by increasing price instability. It will be difficult for water utilities to predict energy prices accurately and pass the additional costs through to consumers effectively. In order to respond, utilities should develop an energy plan, which include aggressive energy conservation strategies. These energy plans should also address a long-term goal of self-sufficiency. Additionally, utilities should develop alternative and backup energy capabilities (i.e. solar power, wind mills, etc.). Utilities should develop and ensure redundancy where appropriate in backup systems and understand where critical vulnerability points are located.

10.

Risk Management

With the September 2001 terrorist attacks there came an obligation of water utilities to look beyond the established conventional threats to drinking water supplies and quality and look to other scenarios such as natural disasters and/or man-made industrial contaminants. Water utilities have always faced some level of malevolent attack from such threats such as vandals and criminals, and have responded with appropriate measures. However, following the terrorist attacks the importance of such measures was underscored and reinforced by state and federal legislation. Overall utility risk related to information technology, physical security, climate change and litigation is increasing. Utilities need to develop and define risk management success metrics and performance indicators. These performance indicators will help validate security response to various scenarios which will assist in the refinement of intervention strategies. Utilities should have an asset management plan, a capital improvement plan, and understand growth trends, all of which will incorporate multiple approaches for managing risk.


On a global basis, it is imperative that managers understand the implications of the world market and project how their utility would operate in a high capital cost environment. Global climate change should also be examined with respect to local conditions, water supply risks, and impact on water rates.

Summary Several significant trends will affect the future structuring of water utilities the world over. Examining current trends provides a glimpse into the future world of the public water supply community. The utility of the future will do three things well: 1. It will be operationally efficient. The effective water utility will do this because active consumers and political interests will demand solid financial stewardship as water rate increases mount for repair, rehabilitation and construction of water supply infrastructure, and 2. It will be engaged in the community. The effective water utility will never take customers and stakeholders for granted. Communications systems will be geared to creating a constant “dialogue” with the community and ensuring that there is philosophical alignment between the community, its elected leaders and the utilities policies and actions. 3. Use Total Water Management principles to conduct water planning in a holistic fashion. The effective utility will integrate water management, treatment, environmental quality and public policy decisions in a fashion that leverages regional opportunities and relationships and economies of scale. Water utility managers can use these trends as guidelines, adding local and internal trends to the strategic planning process. By anticipating these trends, water systems will be better able to position themselves to best serve their customers and communities in the future.

35


36

Wetenschap en Waterbedrijf

Wetenschap en Waterbedrijf prof.dr.ir. Walter van der Meer

1.

Inleiding

Voor een structurele en blijvende economische groei is innovatieve en hoogwaardige kennis onmisbaar. Zeker nu de huidige economische groei in Nederland te wensen overlaat, moeten we het vermogen van ons land om innovatieve kennis te produceren en te benutten met kracht stimuleren en versterken. Daarom heeft het Kabinet besloten tot de oprichting van het InnovatiePlatform. Doel van dit platform is om te komen tot een verbetering van kennis en innovatie op een vijftal sectoren. Water is één van de vijf sectoren die door het InnovatiePlatform is benoemd tot sleutelgebied voor de Nederlandse economie. Onder de noemer ‘water’ zijn het maritiem cluster, waterbouw, waterbeheer, waterbehandeling en waterzuivering samengebracht [1]. Inzoomend op (drink) water, op dit moment zijn op de wereld ca. een half miljard mensen die leven in gebieden waar sprake is van meer of mindere mate van ‘waterstress’. Onder waterstress wordt verstaan dat de onttrekking van water ter plaatse hoger ligt dan de watertoevoer. De verwachting is dat mede door groeiende wereldbevolking er in 2025 het aantal mensen dat leeft in een gebied met waterstress, op basis van de huidige trend, gestegen zal zijn tot ca. 3.0 miljard, een verzesvoudiging t.o.v. 2005. Daarnaast zullen er als gevolg van de toenemende economische activiteit steeds meer stoffen in het oppervlakte- en grondwater terechtkomen. Echter door het voortschrijdende technologische inzicht is het steeds beter mogelijk deze ongewenste stoffen uit het water te halen. Op basis van bovenstaande is het dan ook de verwachting dat in de komende jaren de vraag naar zuiver (drink)water meer en meer zal toenemen en daarmee ook de vraag naar al dan niet innovatieve (drink)waterzuiveringstechnologie.

prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer Hoofd laboratorium en procestechnologie, Vitens Hoogleraar membraantechnologie, UT


Op het gebied van water heeft Nederland door haar enorme hoeveelheid aan kennis en ervaring een positie weten op te bouwen op het gebied van waterzuiveringstechnologie. Meer dan 1450

37


Nederlandse bedrijven en organisaties zijn actief op het gebied van drinken afvalwaterzuivering. In deze sector zijn zowel private bedrijven (ingenieurs- en adviesbureaus en producenten van waterzuiveringsapparatuur en installaties) als publieke bedrijven (drinkwaterbedrijven en waterschappen) actief. Totaal gaat het om een jaarlijkse omzet van €9.1 miljard, waarvan €7.0 miljard binnen Nederland wordt behaald en het resterende deel, €2.1 miljard, in het buitenland. Echter wereldwijd gezien is Nederland toch nog een zeer kleine speler (< 3%) op deze markt, ondanks onze kennis en historie op dit terrein [2].

2.

Innovatieparadox

Tijdens de top van Lissabon hebben de Europese regeringsleiders uitgesproken Europa om te willen vormen tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld, die in staat is tot duurzame groei en hechtere sociale structuur. De Nederlandse regering heeft daaraan als doelstelling toegevoegd tot de top binnen Europa te willen behoren. Benutting van kennis door bedrijven en wisselwerking tussen bedrijven en kennisinstituten is daarbij van een cruciaal belang. Europa en zeker ook Nederland heeft echter met een paradox te kampen op dit gebied: de beschikbare wetenschap en kennis worden onvoldoende omgezet in winstgevende producten en diensten. De ambities zijn hoog, maar de realiteit is een slechter presterende economie, niet alleen door conjuncturele invloeden maar ook door onderliggende, structurele oorzaken die de ontwikkeling naar een krachtige kennisintensieve economie hinderen. Als de wetenschap op heel andere terreinen actief is dan het bedrijfsleven, zijn de mogelijkheden tot wisselwerking hoe dan ook beperkt. Als voorbeeld, in menige beleidsnotitie wordt gesteld dat bedrijven te weinig actief zouden zijn op het gebied van biotechnologie, terwijl er wel veel wetenschappelijk onderzoek is op dit gebied. Omgekeerd beweren sommigen dat universiteiten en researchinstellingen prikkels moeten krijgen onderzoek te doen in gebieden die relevant zijn voor bedrijven.

38

Bijkomend feit is dat de Nederlandse drinken afvalwatermarkt vrijwel verzadigd is. De drinkwatervoorziening en afvalwaterbehandeling zijn op orde en derhalve lijkt er weinig behoefte binnen de Nederlandse sector tot innovatieve nieuwe (drink)waterzuiveringtechnologieën. Verder kan de drinken afvalwatersector in Nederland worden gekenmerkt als een betrouwbare robuuste sector, waar men risico’s (kwaliteit, levering, behandeling) tot een absoluut minimum wil beperken. Dit samen met de discussie rond de publieke taak van de drinken afvalwaterbedrijven en de mogelijke oneerlijke concurrentie tussen private ondernemers en de drinken afvalwaterbedrijven in combinatie met al dan niet financieren van commerciële activiteiten uit hun collectieve en publieke middelen maakt dat oplossingsstrategie voor het opheffen van de innovatieparadox binnen de drinken afvalwatersector zeker niet eenduidig is. Het zal eerder een combinatie van factoren zijn. Echter tot op een aantal jaren geleden ontbrak het aan initiatieven om concreet en gestructureerd aan deze innovatieparadox te gaan werken. Recent zal er echter een aantal initiatieven gestart zowel vanuit Den Haag als vanuit de sector zelf om deze innovatieparadox op te heffen om op die manier Nederland op de kaart te zetten als Nederland Waterland.

3.

Spelers

3.1 Universiteiten De universiteiten zijn bij uitstek de plaats waar ongebonden en baanbrekend onderzoek, zonder enige randvoorwaarden, de ruimte moet krijgen. Tegelijkertijd is van essentieel belang dat er een uitstekende en intensieve wisselwerking moet bestaan tussen de universiteiten en de maatschappij. Op die manier kan worden gegarandeerd dat de universiteiten ook daadwerkelijk onderzoek doen die antwoord geven op maatschappelijke vragen en de resultaten van hun onderzoek leiden tot verdere economische groei en maatschappelijk inzicht. Om hier aan te kunnen voldoen is vrijheid in onderzoek van groot belang en kunnen de universiteiten ook voldoen aan de aan hen opgelegde wettelijk vastgestelde doelen [23]:


• •

•

Het verzorgen van academisch onderwijs en vorming vanuit een onderzoeksomgeving; Een keuzevrijheid wat betreft het tot uitvoer brengen van veelbelovende ontwikkelingen en nieuwe ideeën; De vrijheid om bedrijven en andere maatschappelijke partijen kritische en innovatieve inzichten te kunnen bieden al dan niet beïnvloedt door de vraag naar kennis vanuit de samenleving.

Om aan deze doelen te kunnen voldoen, zullen de universiteiten een vrij grote mate van autonomie moeten kunnen behouden, zonder voor verplichtingen, doorstroom van kennis en onderwijstaken, weg te lopen. De kwaliteit en productiviteit van het wetenschappelijk onderzoek aan de Nederlandse universiteiten is volgens internationale benchmarks van een hoog niveau [1]. Het aantal publicaties per onderzoeker is over het algemeen bovengemiddeld, internationaal gezien. Ook uit de onderzoeksvisitaties blijkt dat slecht onderzoek zo goed als niet meer voorkomt. Zo behoren de zeven Nederlandse universiteiten in Europa tot de top 20 qua impact in Science & Technology. Het is echter voor de universiteiten moeilijk om onderzoekslijnen te continueren resp. uit te bouwen op terreinen die de universiteit weinig middelen opleveren: terreinen waar zich weinig studenten voor melden, of onderzoek waar niet veel tweede en derde geldstroom middelen voor verworven kunnen worden. Vaak zijn dit de terreinen waarop excellent fundamenteel onderzoek kan worden verricht en waar vanuit de maatschappij vaak veel belangstelling voor bestaat. Maar ook vanuit andere overwegingen, omdat juist vaak op deze terreinen inzichten ontstaan die plotseling van groot praktisch nut zijn of indirect van groot belang zijn voor andere vakgebieden, te denken valt hierbij aan de spin-off van menig lucht- en ruimtevaart onderzoek. 3.2 Bedrijven Op een aantal terreinen heeft Nederland een uitstekende positie om de internationale concurrentie aan te gaan. De productiviteit ligt hoog, echter de groei in termen van volume, productiviteit en winst is laag.

Opvallend is dat veel bedrijven inzetten op kostenreductie in plaats van te investeren in innovatie [5]. Ruim driekwart van de bedrijven houdt zich niet of nauwelijks met innovatie bezig [6]. Het aantal van nieuwe of verbeterde producten in de totale omzet loopt internationaal gezien duidelijk achter. Verder zijn er in Nederland relatief gezien weinig zgn. Technostarters. Ten opzichte van Europa, wordt er in Nederland wel veel in R&D geïnvesteerd met name door een aantal grote bedrijven (internationals). Deze spelen dan ook een belangrijke rol in de kennisoverdracht naar de MKB bedrijven en de uitwisseling van kennis tussen kennisinstellingen in het algemeen en bedrijven. Globaal kan het volgende onderscheid gemaakt worden tussen de verschillende type bedrijven en hun relaties in het innovatiesysteem [7]: • • • •

• •

Zeer grote bedrijven: multinationals die zelf R&D verrichten Grote bedrijven (500-5000 FTE’s) met een beperkte eigen R&D-afdeling Koplopers in het MKB: doen zelf onderzoek of besteden onderzoek uit. Ontwikkelingsgericht MKB: geen eigen R&D maar wel innovatie door het toepassen van slimme combinaties. Technologievolgend MKB: alleen implementatie van bestaande technologie. Overig MKB: innovatie geen regulier onderdeel van de bedrijfsvoering.

Voor de Nederlandse drinken afvalwatersector kan een zelfde indeling worden gemaakt. Afhankelijk van grootte en ambitie van het drink- of afvalwaterbedrijf vindt er R&D onderzoek plaats, variërend van alleen implementatie van bestaande technologieën tot het compleet zelfstandig uitvoeren van R&D binnen het bedrijf.

4.

Oorzaken

Ondanks alle kennis, innovatie en ervaring die aanwezig is binnen de Nederlandse drinken afvalwatersector loopt Nederland achter, wereldwijd gezien. Met slechts een klein percentage (<3%) van de

39


totale wereldmarkt in handen, speelt Nederland nauwelijks een rol van betekenis. Belangrijkste oorzaken voor deze geringe rol van Nederland op de wereldmarkt zijn [15]: • • •

•

Beperkte investeringen, deze blijven achter bij wat nodig is om ambities te realiseren; Institutionele kaders belemmeren innovatie; Specialisatieverschillen in R&D-activiteiten tussen bedrijven en de universiteiten en kennisinstellingen; Interacties tussen spelers zijn van onvoldoende kwaliteit.

4.1 Beperkte investeringen Om de mogelijkheden volledig te kunnen benutten in de watersector, zal er in de eerste plaats hierin moeten worden geïnvesteerd. Echter het investeringsniveau in kennis in Nederland blijft, zowel publiek als privaat, ver onder het benodigde niveau om onze ambities om tot de top in de EU te behoren maar enigszins waar te kunnen maken. Onze prioriteitstelling en investeringsinspanning zijn niet consistent met onze beleden ambitie [1]. In Nederland geven we 1600 € per inwoner uit aan onderwijs en R&D. Dat ligt ongeveer op het gemiddelde EU niveau, maar ver onder dat van België en Duitsland (1800 €), Finland (2100 €), Denemarken (2200 €) en Zweden (2400 €) [7]. Kijkend naar de optelsom van publieke en private investeringen in onderwijs en onderzoek t.o.v. het bruto binnenlands product (BBP), de zgn. Kennisinvesteringsquote (KIQ), lag deze met een percentage van 6,8 van het BBP in 2001 op een relatief laag niveau (Figuur 1). Ter vergelijking, in Denemarken ligt de KIQ op 9,1% met als koploper Zweden (10,8%)[8]. Verder blijft de KIQ van de overheid nog steeds achter. In 2001 bedroegen de totale publieke uitgaven aan onderwijsinstellingen 4,5% van het BBP waarmee ze op hetzelfde lagen als in 1995 [8]. De publieke R&D investeringen vertonen een zelfde dalende trend, lagen deze in 1991 nog rond de 0,95% van het BBP, op dit moment liggen ze rond de 0,7% van het BBP, een relatieve daling van ca. 30% [9]. Deze daling wordt vooral veroorzaakt door

40

Figuur 1 - Kennisinvesteringquote (KIQ) verdeeld over de verschillende sectoren en landen (Bron: Vitalisering van de kenniseconomie, InnovatiePlatfrom, 2004)

de daling van publieke R&D activiteiten bij de universiteiten [10]. Dit in tegenstelling tot de stijging private R&D activiteiten bij de universiteiten [11]. De R&D intensiteit bij de bedrijven in Nederland zelf ligt naar internationale maatstaven laag. Vanaf 1999 is de R&D intensiteit nog verder verzwakt van 1,14% BBP in 1999 naar 1,03% BBP in 2002. Op dit moment ligt deze met rond 1,04% op hetzelfde niveau als in 1995. Terwijl de intensiteit in de landen om ons heen is toegenomen, in Finland van 1,44% naar 2,41% [9]. Er is overigens wel een positieve ontwikkeling waarneembaar in de R&D-activiteiten van met name het MKB en de dienstensector [12,13]. 4.2

Institutionele kaders belemmeren innovatie De huidige manier waarop in Nederland nog veel arbeidsorganisaties en ook de verzorgingsstaat georganiseerd zijn, leidt ertoe dat we een significant deel van onze mogelijkheden onbenut laten. Bij veel private en (semi-)publieke bedrijven is door organisatorische vernieuwing veel te winnen, zeker gelet op het feit dat innovaties zich steeds meer op de “werkvloer” afspelen en in interactie met afnemers en/of toeleveranciers. Veel bedrijven zijn op dit moment erg hiërarchische georganiseerd, waardoor innovaties eerder worden afgeremd dan gestimuleerd [1,14]. Door de bedrijven “platter” te organiseren zullen meer mensen zeer verantwoordelijk gaan voelen voor innovatie en zullen innovaties eerder de top van het bedrijf bereiken.


Figuur 2 - R&D-arbeidsjaren in technologiegebieden in % van het totaal R&D-arbeidsjaren in 1999. (Bron: Eenheid of verscheidenheid in onderzoeksagenda’s CPB 2004)

Op dit moment zijn nog veel kennisinstellingen en universiteiten nog erg aanbodgedreven, al dan niet veroorzaakt door de hun wijze van financiering. Deze huidige financieringsstructuur werkt remmend op de ontwikkeling van focus en massa en biedt te weinig ruimte voor excellent, baanbrekend en vernieuwend onderzoek. De kennisinstellingen en universiteiten hebben daardoor te weinig speelruimte om zich te differentiëren. Zij zouden een individueel profiel moeten kunnen ontwikkelen met verschillende accenten op de combinatie van de taken onderwijs, onderzoek en kennisoverdracht. 4.3

Specialisatieverschillen tussen bedrijven en de universiteiten en kennisinstellingen In Nederland werden in 1999 ruim 73 duizend R&Darbeidsjaren ingezet voor onderzoek in bètagerichte technologiegebieden door bedrijven (60%), universiTabel 1 -

teiten (20%) en kennisinstellingen (20%)[15]. Figuur 2 laat zien dat bijna 30% van de R&D-arbeidsjaren ging naar de technologiegebieden medische en farmaceutische technologie en ICT. Op afstand volgen de gebieden procestechnologie en bouwen civiele technologie, welke relevant zijn voor de drinken afvalwatersector. De relatieve bijdragen van het bedrijfsleven en de universiteiten en kennisinstellingen blijken sterk te verschillen. Hebben de laatste in vergelijking met de bedrijven meer hun focus op de medische/farmaceutische technologie, levensmiddelentechnologie, biotechnologie, milieu & veiligheid en bouwen civiele technologie. Bedrijven zijn vooral gespecialiseerd op het terrein van ICT, procestechnologie en fabricagetechnologie. De voor de drinken afvalwatersector relevante R&D-activiteiten, procestechnologie en civiele technologie, worden dus enerzijds in hoge mate door universiteiten en kennisinstellingen uitgevoerd (civiele technologie) anderzijds door de bedrijven zelf, waaronder dus ook de drinken afvalwaterbedrijven (procestechnologie). Kijkend naar de R&D-uitgaven in Nederland door de bedrijven in 2003, dan valt op dat de totale uitgaven aan R&D-activiteiten in 2003 door de drinkwaterbedrijven (10 miljoen €) vrijwel in het niet vallen ten opzichte van de zgn. Top-7 bedrijven. Ook al wordt er rekening gehouden met de totale omzet in de drinkwatersector van ca. 2 miljard € per jaar, qua R&D-uitgaven bevindt de sector zich in de onderste regionen (Tabel 1).

CPB R&D-hitlijsten: R&D-uitgaven in Nederland door bedrijven rond 2001 (Bron: CPB R%&D-hitlijsten 2003) Mln Euro Doet onderzoek vooral in de volgende technologiegeboeden a)

Top 7: boven 100 mln Philips Akzo Nobel Shell ASML DSM Unilever Océ Tussen de 10 en 100 mln Minder dan 10 mln Totaal CPB R&D-hitlijst Top 7 als % totaal CPB CBS R&D-uitgaven bedrijven Top 7 als % totaal CBS

1050 Elektronica, fabricage, materialen en oppervlaktetechnologie, medische technologie, ICT 465 Materialen en oppervlaktetechnologie, diergeneesmiddelen, medische/farmaceutische technologie 298 Delfstoffentechnologie en energie, materialen, oppervlaktetechnologie, procestechnologie 265 Elektronica, fabricage, materialen en oppervlaktetechnologie, ICT 190 Materialen en oppervlaktetechnologie, biotechnologie, medische/farmaceutische technologie, procestechnologie 142 Materialen en oppervlaktetechnologie, biotechnologie, levensmiddelentechnologie 115 Elektronica, fabricage, ICT 1079 (44 bedrijven) 370 (144 bedrijven) 3974 (295 bedrijven, rond 2001) 64% 4457 (in 2000) 57%

41


4.4

Interacties tussen spelers zijn van onvoldoende kwaliteit Het innovatiesysteem is nooit in evenwicht, maar voortdurend in beweging. Door kennisopbouw verandert de omgeving en daarop zal het innovatiesysteem moeten reageren, denk aan veranderingen in onderzoekslijnen. Om adequaat op deze veranderingen te kunnen reageren is het van groot belang dat er een goede interactie is tussen de bedrijven, kennisinstellingen en universiteiten om op die manier op veranderingen te kunnen inspelen [16]. Deze interacties tussen de verschillende spelers moeten zowel vorm krijgen op regionaal en nationaal als op internationaal niveau. De huidige interacties tussen de verschillende spelers, private en (semi-)publieke bedrijven, universiteiten en kennisinstellingen zijn voor verbetering vatbaar. Opvallend is dat op internationaal niveau, Nederlandse bedrijven op het gebied van innovaties nauwelijks samenwerken met universiteiten en kennisinstellingen [16]. Op het gebied van samenwerking en kennistrans-

fer (Figuur 3) scoren Nederlandse bedrijven in het totaal genomen relatief laag [17].

5.

Stand van zaken

Op dit moment lopen er allerlei initiatieven vanuit het Ministerie van Economische Zaken [18], het InnovatiePlatform, de universiteiten, kennisinstellingen en bedrijven ter bevordering van kennisabsorptie en kennistransfer in de bedrijven, rekening houdend met de “klassieke” cultuurverschillen tussen bedrijven en universiteiten/kennisinstellingen. Globaal gaat het om implementatie van de volgende voorgestelde maatregelen [19,20,21]: 1. 2. 3. 4. 5.1

Meer en gericht investeren Organisatorische en institutionele vernieuwing Innovatie verbreden Versterken netwerkvorming Meer en gericht investeren

Verhogen van bedrijfsinvesteringen De investeringen van het bedrijfsleven moeten fors omhoog. De verantwoordelijkheid voor deze investeringen ligt in de eerste plaats bij de private partijen zelf. De overheid kan helpen investeringen op dit terrein uit te lokken en te faciliteren. Fiscale stimulansen kunnen bedrijven prikkelen om meer te gaan investeren in onderzoek en innovaties. Het beter aanboren van private financieringsbronnen De private sector kan via donaties e.d. bijdragen aan het investeren in onderwijs en wetenschap. Uit internationale vergelijkingen blijkt dat Nederland qua inzet van deze particuliere middelen voor de wetenschap achter loopt bij andere landen [23].

Figuur 3 - Score kennistransfer universiteiten – bedrijfsleven volgens managers bij bedrijven in 2002. (Bron: Wetenschapsbudget 2004, Min.v.EZ 2004)

42

Verhoging van de kennisinvesteringsquote (KIQ) Er moeten meer publieke middelen beschikbaar te komen voor onderwijs en onderzoek. Volgens de “Barcelona-norm” dienen de uitgaven aan R&D de 3% van het BBP te benaderen, 2% hiervan dient door het bedrijfsleven opgebracht te worden en 1% vanuit publieke R&D-fondsen.


Investeren in grote onderzoeksfaciliteiten Het besef groeit dat grote onderzoeksfaciliteiten van groot belang zijn voor het wetenschappelijk onderzoek, voor de industriële spin-off en voor ‘brain gain’. Nederland kende tot voor kort nog geen structurele voorziening voor de financiering van geavanceerde grootschalige onderzoeksfaciliteiten, maar op dit moment wordt hier door EZ gewerkt aan een “omnibusregeling”, om zo eventuele financiële knelpunten bij innovatie weg te nemen.

heidsbeleid op het terrein is te sterk verkokerd. Ook schiet de afstemming van beleid op strategisch niveau tekort.

5.2

Technologische TopInstituten, regieorganen en applicatiecentra Op het terrein van onderzoek kent Nederland met de Technologische TopInstituten (TTI’s) en regieorganen zoals Genomics, enkele, ook internationaal gezien, uitermate sterke voorbeelden van direct publiek-private verbindingen. Deze vernieuwingen in het innovatiesysteem zouden uitgebreid dienen te worden naar andere onderzoeksterreinen. Concreet betekent dit dat er nieuwe TTI’s met voldoende kritische massa moeten komen, zeker op het gebied van water [22]. Voor zover mogelijk moet darbij aansluiting worden gezocht bij de European Technology Platforms. Voor het MKB zijn met name applicatiecentra meer geschikt om directe verbindingen tussen het MKB en de private en publieke kennisaanbieders tot stand te brengen. Voorbeelden van dergelijke naar volle tevredenheid functionerende applicatiecentra zijn het Laser Applicatiecentrum in Twente en het Applicatiecentrum Productietechnologie in Eindhoven. Ook deze kunnen verbreed worden naar andere kennisgebieden.

Organisatorische en institutionele vernieuwing

Dynamisering universitaire onderzoeksfinanciering Het huidige bekostigingsmodel van het universitaire onderzoek kent een historisch bepaalde verdeling van de Strategische Overwegingen Component (SOC). De SOC is een vaste voet voor de bekostiging van het universitaire onderzoek, die niet gekoppeld is aan de prestatie. De 1e geldstroom maakt met zo’n 66% het leeuwendeel uit van het onderzoeksbudget van universiteiten. Het grootste deel van deze 1e geldstroom wordt via de SOC op basis van historische aandelen verdeeld. Voorstel is nu om in twee fasen over te gaan op een prestatiebekostiging, waarbij op basis van objectieve maatstaven de prestaties van universiteiten zullen worden beoordeeld. Naar twee krachtige taakorganisaties Verdere intensivering van de samenwerking tussen SenterNovem en NWO op het gebied van uitvoering van het wetenschaps- en innovatiebeleid te positioneren. Daarbij heeft SenterNovem, als uitvoeringsorgaan van het ministerie van Economische Zaken, een strategische rol naar het bedrijfsleven en NWO een strategische rol naar de wetenschap, vanuit het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 5.3

Innovatie verbreden

Rol van de overheid in innovatie Op dit moment wordt onderzoek verricht naar de economische rol van de overheid in hoeverre men zelf innovatie kan stimuleren. Het huidige over-

Innovatie en het MKB Het in gang zetten van acties om het MKB snel en adequaat toegang te bieden tot kennis en middelen ter bevordering van innovatie. 5.4

6.

Versterken netwerkvorming

Conclusies

Zoals al eerder is genoemd ligt het toepassen van innovaties binnen de drinkwatersector niet zo zeer voor de hand. Aan de ene kant als gevolg van het feit dat de sector vrijwel “op orde” is, aan de andere kant vanwege het gegeven dat de sector gezien haar maatschappelijke taak, het leveren van drinkwater met een onberispelijke kwaliteit, risico’s zoveel mogelijk wil vermijden. Men wil ten allen tijde aan de leveringsplicht en de kwaliteitsgarantie van het drinkwater kunnen voldoen. Indien men toch

43


innovaties wil introduceren in de sector, dan zal men afhankelijk van het deelgebied, winning, zuivering, distributie, kwaliteitsbewaking en klant, anders met de eventuele risico’s moeten omgaan. Innovaties op elk van de deelgebieden zullen aandachtig tegen het licht worden gehouden, waarbij er continu een afweging zal worden gemaakt tussen de risico’s die men als bedrijf loopt en de economische en/of maatschappelijk meerwaarde die ermee kan worden behaald. Zaken als imagoschade, leveringszekerheid, klanttevredenheid en de drinkwaterkwaliteit spelen in deze afweging een cruciale rol, los van de eventuele financiële en commerciële risico’s voor het drinkwaterbedrijf zelf.

Literatuur 1. Vitalisering van de kenniseconomie. H. Wijffels, Th. Grosfeld. Werkgroep Dynamisering kennisen innovatiesysteem. InnovatiePlatform (november 2004) 2. Op weg naar een gouden water eeuw. Twijnstra The Bridge (2005). 3. Third European Report on Science and Technology Indicators. Towards a KnowledgeBased Economy (Brussel, 2003). 4. Prikkel de Prof. Een analyse van de bekostiging van het universitair onderzoek (CPB-rapport, oktober 2003). 5. Syntens businessplan 2005 (2004). 6. Innovatiebrief, in actie voor innovatie. Min. v. Ecom. Zaken (2003). 7. Tijd om te oogsten. Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (2004). 8. Education at a glance. OECD (2004). 9. Main science and technology indicators 2004. OECD (2004). 10.Science, Technology and Innovation in the Netherlands. Min. v. Econ. Zaken & Min. v. Onderw. Cult. Wetensch. (2004). 11. Wetenschaps- en Technologie-indicatoren rapport 2003. NOWT (2003). 12.Kennis en Economie. CBS (2003). 13.Service sector steps up spending on R&D. Financial Times (24 september 2004). 14.Interactie voor Innovatie. SER (2003).

44

15.Eenheid of verscheidenheid in onderzoeksagenda’s? Centraal Planbureau (december 2004). 16.Dynamisering van Innovatie. NWO programma. 17.Trends in Research & Development. Min. v. Econ. Zaken (2003). 18.Science, Technology and Innovation in the Netherlands. Min. v. Econ. Zaken en Min. V. Onderw. Cult. Wetensch. (2004). 19.Werkprogramma 2005. InnovatiePlatform (2005). 20.Omnibusregeling neemt financiële knelpunten bij innovatie weg. L.J. Brinkhorst. Waterspiegel (November 2005). 21.Unieke Nederlandse waterkennis is geld waard. J. Sisterman. Waterspiegel (November 2005). 22.Intern onderzoek InnovatiePlatform (2004). 23.Wetenschapsbudget 2004. Focus op excellentie en meer waarde. Min. V. Onderw. Cult. Wetensch. (2004).

Ervaringen in Vlaanderen

Ervaringen in Vlaanderen ir. Luc Keustermans

1.

De Belgische context

Vanaf 1970 is de unitaire en centralistische staatsstructuur in België stapsgewijs omgevormd tot een gedecentraliseerde staatsvorm. Een aantal bevoegdheidsdomeinen bleven op het federale niveau, bijvoorbeeld economische zaken, buitenlandse zaken, sociale zekerheid, defensie, justitie en nationale veiligheid.

ir. L. Keustermans Technisch directeur, VMW

Er werden 3 gewesten vastgelegd, gebaseerd op een territoriale indeling, met name Vlaanderen, Wallonië en Brussel. Daarnaast werden 3 ook gemeenschappen opgericht overeenkomstig taal en cultuur, met name de Vlaamse gemeenschap, de Franse gemeenschap en de Duitse gemeenschap. Aan de gewesten en gemeenschappen werden een aantal specifieke bevoegdheden toegekend. De gemeenschapsraden behandelen voornamelijk de persoonsgebonden dossiers, terwijl de gewestparlementen meer algemene bevoegdheden hebben. In Vlaanderen werden de gemeenschapsraad en het gewestparlement samengevoegd, wat de transparantie van de politieke besluitvorming ten goede komt. Het Vlaamse parlement heeft onder meer de volledige bevoegdheid over onderwijs, openbare werken, cultuur, energie, media, ruimtelijke ordening, natuur en leefmilieu. Tot het leefmilieubeleid behoort ook het waterbeleid. In augustus 1980 werd een nieuwe stap gezet in de staatshervorming met de beslissing een aantal bevoegdheidsdomeinen van het centrale beslissingsniveau over te dragen aan de gewesten. Daartoe behoort ook het waterbeleid, dat sindsdien uitgestippeld en uitgevoerd wordt door elk van de 3 gewesten op hun grondgebied.


De drinkwatertarieven in België blijven tot vandaag onderworpen aan de goedkeuring van de federale Minister van Economische Zaken, die beslist na inwinnen van het advies van de Prijzencommissie.

45


Deze commissie bestaat uit afgevaardigden van de federale overheid, de werkgeversorganisaties, de werknemersorganisaties en de consumentenorganisaties. Voor dossiers die op Vlaanderen betrekking hebben wordt aan de commissie ook een afgevaardigde van de Vlaamse overheid toegevoegd. Een tariefwijziging dient formeel aangevraagd te worden, vergezeld van een uitgebreid economisch dossier dat het voorgestelde tarief motiveert. De nationale veiligheid, waarbij ook de terrorismebestrijding hoort, behoort tot de bevoegdheid van de federale overheid. Informatie en instructies worden rechtstreeks aan de drinkwaterbedrijven doorgespeeld. De Belgische bestuurlijke context lijkt op het eerste gezicht eerder complex, maar is niet zo uitzonderlijk in de Europese Gemeenschap. Europa telt binnen de 25 lidstaten immers 73 regio’s met wetgevende bevoegdheden, onder andere inzake het omzetten van Europese regelgeving in regionale regelgeving. Ongeveer de helft van de inwoners van de Europese Gemeenschap woont in één van deze regio’s.

2.

Het waterbeleid in Vlaanderen

Het waterbeleid behoort tot de bevoegdheid van de Vlaamse Minister van Leefmilieu. Sinds medio 2004 is dat de heer Kris Peeters, die naast leefmilieu ook de bevoegdheid heeft over openbare werken, energie en natuur. Het grondwater- en oppervlaktewaterbeleid wordt voorbereid en uitgevoerd door twee overheidsorganisaties. Vooreerst is er de afdeling Water van de Administratie voor Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer, afgekort “Aminal Water”. Deze afdeling: - coördineert het integraal waterbeheer; - houdt toezicht op de drinkwatervoorziening en de drinkwaterkwaliteit - beheert het grondwater via meetnetten en modelleringen, en adviseert over winningen, beschermingszones en waterwingebieden. - bevordert het rationeel waterverbruik van huishoudens, industrie en landbouw;

46

-

ontwikkelt en stimuleert het het duurzaam lokaal waterbeheer; - coördineert het beheer van onbevaarbare waterlopen. Ook de omzetting van de Europese regelgeving die van toepassing is op de drinkwatersector, behoort tot de opdracht van deze afdeling. De Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) van haar kant beheert de oppervlaktewaterkwaliteit en de luchtkwaliteit in Vlaanderen. De opdrachten van de VMM i.v.m. water zijn: - de kwaliteit van het oppervlaktewater monitoren via een uitgebreid meetnet - de lozingen in het oppervlaktewater opvolgen - adviesverlening over milieuvergunningen - inning van de heffingen op het lozen van afvalwater en op de grondwaterwinning - opstellen van de investeringsprogramma’s voor de waterzuivering in Vlaanderen - uitbaten van een waterloket waar iedereen terecht kan met vragen rond de waterproblematiek. De VMM kan beschouwd worden als de ecologische toezichthouder op het oppervlaktewatersysteem in Vlaanderen. Het Programmadecreet van 24 december 2004 heeft de bevoegdheid van de VMM uitgebreid met de opdracht van economisch toezichthouder inzake de collectie en zuivering van afvalwater in Vlaanderen. De bestuurlijke organisatie van de Vlaamse overheid wordt de volgende maanden omgevormd. Daarbij zal Aminal Water toegevoegd worden aan de VMM, zodat het volledige waterbeleid dan vanuit één overheidsorganisatie zal aangestuurd worden. De operator voor de afvalwaterzuivering in Vlaanderen is de NV Aquafin, opgericht in 1990. De Vlaamse overheid is de meerderheidsaandeelhouder en daarnaast zijn ook privé-investeerders aandeelhouder, onder meer het Britse bedrijf Severn-Trent en een groep Vlaamse institutionele beleggers. Aquafin zorgt voor de studie, engineering en realisatie van investeringsprojecten van huishoudelijke rioolwaterzuiveringsinstallaties en


collectoren. Ook de exploitatie van al deze installaties gebeurt door Aquafin.

3.

bevoorraadt 67 Antwerpse gemeenten en gebruikt daarvoor alleen grondwater; -

de Antwerpse Waterwerken (AWW) bevoorraadt de stad Antwerpen en enkele buurgemeenten met water uit de Maas dat aangevoerd wordt via het Albertkanaal;

-

de Tussengemeentelijke Maatschappij voor Watervoorziening in Vlaanderen (TMVW) bevoorraadt een 67-tal gemeenten van Oost- en West-Vlaanderen. Het water wordt aangekocht bij de Brusselse watermaatschappij en bij de AWW. TMVW baat zelf één grondwaterwinning uit;

-

een paar kleine intercommunale bedrijven, bvb. IWM en IWVA, met telkens enkele aangesloten gemeenten;

-

6 gemeenten hebben nog een eigen gemeentelijk bedrijf, nl. Tongeren, Sint-Niklaas, Hoeilaart, Ieper, Knokke-Heist en Oudenaarde.

De drinkwatervoorziening in Vlaanderen

Net zoals in Nederland is de georganiseerde drinkwatervoorziening in België ontstaan in de tweede helft van de 19e eeuw. De nood werd het sterkst gevoeld in de steden, omdat periodiek heel wat mensen bezweken aan cholera en andere ziekten die een gevolg waren van slecht drinkwater. Dank zij de industriële revolutie waren de technieken voor een georganiseerde drinkwatervoorziening stilaan voorhanden. Vanaf 1910 werd ook de drinkwatervoorziening in de landelijke gebieden aangepakt. Uiteindelijk duurde het ca. 70 jaar om tot op de meest afgelegen plaatsen drinkwater aan te voeren. Vandaag is de gemeentelijke autonomie over de wijze waarop de bevolking van drinkwater wordt voorzien nog steeds van toepassing. Dit geldt sinds de Napoleonistische periode van het begin van de 19e eeuw. De Vlaamse overheid heeft wel vastgelegd dat de drinkwatervoorziening moet georganiseerd worden door de overheid en dat geen privé-inbreng in het kapitaal van de waterbedrijven toegestaan is. Vlaanderen telt 6 miljoen inwoners verspreid over 308 gemeenten. Die worden bevoorraad door een 15-tal waterbedrijven: -

de Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW) groepeert 172 gemeenten in de provincies West-Vlaanderen, Oost-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en Limburg. De VMW verzekert daarmee de bevoorrading van 2,6 miljoen inwoners. Daarbij worden zowel grondwater (75%) als oppervlaktewater (25%) als bron gebruikt. Er wordt ondermeer drinkwater bereid uit water afkomstig uit de Schelde en de IJzer;

-

de Provinciale Intercommunale Drinkwatermaatschappij van de provincie Antwerpen (PIDPA)

In een aantal gemeenten zijn 2 waterbedrijven actief. Dat is nog een gevolg van de grote fusieoperatie van 1976, die het aantal gemeenten drastisch verminderde. De laatste decennia zijn in de structuur van de Vlaamse drinkwatersector geen belangrijke wijzigingen opgetreden. Enkele steden die een eigen waterbedrijf uitbaatten, zoals bijvoorbeeld Diest, Tienen, Sint-Truiden en Heusden-Zolder, hebben zich aangesloten bij de VMW. De waterbedrijven streven naar een kostendekkend tarief waarbij inkomsten en uitgaven in evenwicht zijn. Sommige bedrijven keren jaarlijks een dividend of een vergoeding uit aan de participerende gemeenten. De Vlaamse waterbedrijven beheren samen ca. 2.300.000 aansluitingen, die alle bemeterd zijn, met uitzondering van die van de AWW. Dit waterbedrijf voert de bemetering versneld in tegen 2007. De lengte van het leidingnetwerk bedraagt ca. 56.000 km en 3.200 medewerkers staan dagelijks paraat voor de watervoorziening in Vlaanderen.

47


4.

Ervaringen met risicomanagement

Waar mensen ondernemen komen onvermijdelijk risico’s om de hoek kijken. Het in kaart brengen ervan, het beoordelen en last but not least het beheersen van de onvermijdelijk geachte risico’s is voor drinkwaterbedrijven een dagelijkse opdracht. 4.1

Klassieke elementen van risicomanagement De georganiseerde watervoorziening is ontstaan uit de bekommernis voor de volksgezondheid, eerst in de stedelijke gebieden en later ook in de meer landelijke gebieden. Stap voor stap werd een systeem opgebouwd, uitgaande van de waterbronnen tot bij de woning van de klanten, waarbij de goede kwaliteit van het drinkwater en de zekerheid van levering centraal stonden. Bijzondere aandacht werd steeds besteed aan de verkoopprijs die zo laag mogelijk moest zijn. Dit vooral om te waarborgen dat ook de minder kapitaalkrachtige klanten in elk geval over voldoende goed drinkwater zouden kunnen beschikken. Risicomanagement is ontstaan vanuit de noodzaak externe bedreigingen af te wenden, zodanig dat de drinkwaterkwaliteit gewaarborgd is. Gedurende lange tijd was de belangrijkste externe bedreiging voor de drinkwaterkwaliteit de verdwaalde vogel of de eenzame muis die in een waterreservoir of watertoren belandde en op die manier een contaminatie van het drinkwater veroorzaakte. Ook bij werken aan het leidingnet, wanneer het risico stijgt door het drukloos plaatsen van een leidingvak, kon wel eens iets mislopen. Via een aangepast ontwerpconcept voor technische installaties en goede procedures bij werken werden de grootste risico’s snel bedwongen. Om normerosie te vermijden moeten de medewerkers van de drinkwaterbedrijven en die van de aannemers regelmatig de instructies opfrissen. De toepassing van een integraal kwaliteitszorgsysteem biedt hier de nodige garanties. Vermeldenswaard in deze context is dat, sinds op alle watertorens ook zendmasten van de GSMoperatoren werden opgesteld, de toegangscontrole werd verscherpt. Bij de VMW bijvoorbeeld worden in

48

geen geval werknemers van aannemers toegelaten zonder begeleiding van een VMW-medewerker. De kosten worden doorgerekend aan de GSM-operatoren. Dit bleek noodzakelijk gezien de hoge frekwentie van deze bezoeken en het internationale karakter van de aannemers van deze operatoren, met alle communicatieproblemen vandien. Integrale kwaliteitszorg veronderstelt dat iedereen dezelfde taal spreekt! Alle bovengrondse installaties worden beveiligd via een hiërarchisch sleutelsysteem, dat centraal beheerd wordt. Dit betekent dat volgens de functie van de medewerker bepaalde toegangsmogelijkheden geboden worden. De meest cruciale installaties worden via een afstandsbewakingssysteem permanent gecontroleerd. De waterbronnen worden maximaal beveiligd via de wettelijk vastgelegde beschermingszones er omheen. In die zones gelden er beperkingen inzake de toegestane activiteiten. Voor het oppervlaktewater streven de waterbedrijven naar de best mogelijke bescherming van de basiskwaliteit via overleg. Dank zij de steeds beter wordende werking van de Internationale Schelde- en Maascommissies wordt hier een duidelijke vooruitgang geboekt. Kwaliteitsmetingen met on-line apparatuur in de waterproductiecentra met alarmdoorzending naar de meldkamer garanderen de goede kwaliteit van het drinkwater. Uitgebreide at random staalnames overeenkomstig de wetgeving bieden een bijkomende garantie op een goede kwaliteit bij de klanten. Verder worden gerichte monsternames uitgevoerd naar aanleiding van geplande werken aan het leidingnet of bij onverwachte leidingbreuken. Een 30-tal jaar geleden doken er nieuwe bedreigingen op. Italië en Duitsland maakten als eerste kennis met terroristische acties gaande van gijzelingen tot bomaanslagen. In België schreven de Cellules Communistes Combattantes (CCC) geschiedenis met een aantal bomaanslagen waarbij ook dodelijke slachtoffers te betreuren waren. In deze periode werden bijkomende veiligheidsmaatregelen ingevoerd op vraag van de Nationale Veiligheidsdienst. Dit kwam onder meer neer op een hogere frekwentie


van de visuele inspectie van de technische installaties en een verhoogde staalnamefrekwentie. De kern van de CCC werd vrij vlug onschadelijk gemaakt, zodat deze bedreiging van korte duur was. Sindsdien bleef België grotendeels gespaard van terroristische bedreigingen op een geïsoleerd geval na. Toch is voortdurende alertheid een noodzaak, wetende dat Brussel vele diensten van de Europese Unie herbergt en ook het hoofdkwartier van de NAVO huisvest. In de praktijk blijkt dat doordachte exploitatieprocedures, in combinatie met medewerkers die alert zijn bij hun dagelijkse werkzaamheden in en aan de drinkwaterinstallaties de beste basisbeveiliging vormen. Door het gebruik van allerlei drukverhogingsapparatuur en het benutten van andere waterbronnen door zowel bedrijfsklanten als huishoudens wordt niet alleen de drinkwaterkwaliteit in de binneninstallaties bedreigd, maar ook die in het distributiesysteem van het drinkwaterbedrijf. Heel recent trad in het bevoorradingsgebied van de TMVW in Gent een vervuiling op door terugvloei van vervuild water naar het drinkwaterdistributienetwerk. Een bedrijf had kennelijk de keerklep na de watermeter verwijderd en pompte zodoende vervuild kanaalwater in het drinkwatersysteem langs de straat. Naast het wegnemen van de keerklep was hier dus ook een andere fout gemaakt, met name een verbinding met een leidingsysteem van een laagwaardige waterkwaliteit. Het gevolg was dat 600 klanten gedurende een 10-tal dag verstoken bleven van kwaliteitsvol drinkwater. Een nooduitreiking van drinkwater bleek noodzakelijk. Het waterverkoopreglement legt de plaatsing van een keerklep op en verbiedt kruisverbindingen op de drinkwaterleidingen, maar de controle hierop is geen eenvoudige opdracht. Hier zijn de voorbije jaren tegenstrijdige bewegingen aan de gang. Sinds 2004 is in Vlaanderen de keuring verplicht van elke sanitaire binneninstallatie, zowel bij nieuwbouw als bij de renovatie van gebouwen. De klant kiest vrij uit het aanbod van erkende keurders. Zowel

privé-bedrijven als drinkwaterbedrijven bieden deze service aan. De laatste jaren is de frequentie van de opname van de tellerstand van de watermeters door de drinkwaterbedrijven sterk gedaald omwille van de hoge personeelskosten. Meestal wordt slechts om de 3 à 5 jaar een bezoek gebracht aan de klanten waarbij de watermeter wordt gecontroleerd. Op de aanwezigheid en de werking van de keerklep is er dus een minder goede controle dan vroeger. 4.2

Het overheidsbeleid en risicomanagement Eerder onverwacht maakte Vlaanderen de voorbije jaren kennis met nieuwe vormen van risicomanagement die paradoxaal genoeg voortvloeien uit het overheidsbeleid. 4.2.1 Gratis drinkwater Na de verkiezingen van medio 1996 lanceerde de pas aangetreden regering het idee om een volume drinkwater gratis aan de bevolking te laten leveren. De regering liet zich hierbij inspireren door één van resoluties van de VN-conferentie van 1992 in Rio de Janeiro. Daarbij wordt het recht op veilig drinkwater voor elke burger erkend. Het Vlaamse Parlement keurde dit voorstel goed in december 1996. Vanaf 1 januari 1997 krijgen alle consumenten die in Vlaanderen gedomicilieerd, zijn per jaar 15 m3 drinkwater gratis. De beslissing bracht voor Vlaanderen in concreto mee dat elke verbruiker per dag 41 liter gratis krijgt. Volledigheidshalve dient vermeld te worden dat per aansluiting wel een jaarlijkse abonnementsvergoeding verschuldigd is. Bij de invoering van de gratis waterlevering werden door de waterbedrijven meerdere risico’s vastgesteld. Eerst en vooral de onuitgegeven oefening om zeer snel een grondige tariefherschikking door te voeren waarbij de globale inkomsten niet mochten dalen. Het gratis geleverde water moest immers gefinancierd worden door de betalende watervolumes. Kleine verbruikers deden een voordeel ten nadele van grote verbruikers. Grosso modo werden de tarieven op dat ogenblik verhoogd met 40 cent per m3. In de regio’s van Vlaanderen waar de ver-

49


koopprijs vrij laag was, betekende dit een bruuske verhoging van het watertarief met 50%. De effecten van de prijselasticiteit waren niet goed bekend en de tijd ontbrak voor het uitvoeren van diepgaande economische analyses. Daarenboven waren alle waterbedrijven genoodzaakt hun klantenfacturatiesysteem erg snel aan te passen, en dit op 2 vlakken. Enerzijds moest er een koppeling gemaakt worden met de databank van het Rijksregister om voor alle adressen met een drinkwateraansluiting het aantal gedomicilieerde personen op te slaan. De koppeling van de databanken op adresbasis was niet eenvoudig omdat op dat ogenblik geen eenduidig straatnamenregister bestond. De gegevens worden tot vandaag elk jaar geactualiseerd in januari. Anderzijds moest het rekenalgoritme van het facturatiesysteem aangepast worden zodat afrekeningen van de gratis waterlevering op dagbasis konden gebeuren. Ook moesten in de loop van het jaar nieuwe gedomicilieerden kunnen worden toegevoegd op vraag van de klanten, bijvoorbeeld pas geboren baby’s. Ook de verhuis van klanten van het ene naar het andere waterbedrijf moest vlot verwerkt kunnen worden. Tot vandaag heeft deze wetgeving een belangrijke impact op de manier waarop de inkomsten van de waterbedrijven tot stand komen. Ter illustratie volgen enkele cijfers voor het bevoorradingsgebied van de VMW. In West-Vlaanderen wordt 38% van het geleverde drinkwatervolume gratis bezorgd en in Limburg is dit 33%. In de andere provincies liggen de cijfers daar ergens tussenin. Als gevolg van het stagnerende en krimpende waterverbruik houdt deze situatie een niet onbelangrijk risico in: de watervolumes die wegvallen, zijn meestal betalende volumes. Dit betekent dat het aandeel van het gratis geleverde water toeneemt bij grotendeels vast blijvende kosten. De resultatenrekeningen komen onder druk, wat alleen kan ondervangen worden door kostenbesparing of tariefverhoging. In sommige gebieden, meer in het bijzonder daar waar de distributienetwerken pas in de jaren ’70 en ’80 aangelegd werden, wordt vastgesteld dat

50

heel wat klanten nog steeds over substitutiemogelijkheden beschikken en grondwaterputten of hemelwaterputten inschakelen. Onder meer in de provincie West-Vlaanderen is dit het geval. De invoering van de gratis waterlevering heeft een aantal prijsbewuste klanten aan het rekenen gezet. Het gevolg is dat zij mikken op het jaarlijks verbruik van het gratis geleverde quotum en niets meer. Eén en ander brengt mee dat in tijden van langdurige hitte en droogte de substitutiemogelijkheid bij vele klanten wegvalt, wat de piekvraag naar drinkwater extra versterkt. Ook hier heeft het overheidsbeleid een belangrijke impact omdat sinds een vijftal jaar de aanleg van een hemelwaterput met een elektrisch aangedreven pompsysteem bij nieuwbouwprojecten verplicht is. Deze op zich nuttige maatregel die kadert in het duurzaam watergebruik, heeft dus ook een minder prettig neveneffect. 4.2.2 De integrale waterfactuur Een tweede voorbeeld van risicomanagement dat zich heel recent heeft voorgedaan is het gevolg van de snelle invoering van de integrale waterfactuur begin 2005. Voor een goed begrip wordt eerst toegelicht hoe de financiering van het beheer van de waterketen in Vlaanderen gebeurde tot eind 2004: -

-

-

de drinkwaterbedrijven zorgen voor de toelevering van het drinkwater en sturen daarvoor een waterrekening. De drinkwaterbedrijven zijn volledig autofinancierend via de inkomsten uit de waterverkoop. de afvoer van het afval- en hemelwater vanaf elk perceel tot aan de verzamelcollectoren gebeurt door de gemeente. De gemeenten betalen het beheer van het rioleringsnetwerk met de inkomsten van de gemeentebelastingen, voor sommige gemeenten aangevuld door een specifieke rioolbelasting. Investeringen in nieuwe rioleringen worden ondersteund via een betoelagingssysteem op Vlaams gewestelijk niveau, georganiseerd door de diensten van de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM). het verdere transport door het collectorsysteem en de afvalwaterzuivering zelf gebeuren door


Aquafin. De werking van Aquafin wordt deels gefinancierd vanuit Vlaamse begrotingsmiddelen en deels vanuit een heffing die door de VMM geïnd wordt op basis van het verbruikte drinkwatervolume. De gegevens worden daartoe jaarlijks door de drinkwaterbedrijven aan de VMM bezorgd. De aanleiding voor de snelle invoering van de integrale waterfactuur, is een reeds jaren aanslepende BTW-problematiek in België rond de betaling van investeringen voor afvalwaterzuiveringsinstallaties en bijhorende collectorsystemen. Aquafin zendt in het kader van de financiering van haar werking periodiek facturen naar de Vlaamse overheid. Sinds de oprichting van Aquafin in 1990 werd ervan uitgegaan dat de BTW-aanslagvoet hierbij 6% bedraagt, gelijk aan de aanslagvoet die van toepassing is op de drinkwatersector. De federale overheid ging hier niet mee akkoord en spande tegen Aquafin een rechtszaak aan. Daarbij wordt met terugwerkende kracht de betaling geëist van achterstallige BTW-bijdragen, gebaseerd op een aanslagvoet van 21%. Het geschil slaat op een bedrag van ca. 250 miljoen achterstallige BTWbijdragen. In de loop van 2004 werd duidelijk dat de federale overheid in het gelijk zou gesteld worden en bereidde de Vlaamse Minister van Leefmilieu een constructie voor waarbij een groot deel van de financiering van Aquafin zou gebeuren via het aanrekenen van een bijdrage op het drinkwaterverbruik, gebaseerd op een tarief per m3 water, meteen aangerekend op de waterrekening van de drinkwaterbedrijven. Deze constructie biedt de mogelijkheid op een wettelijke manier de werken van Aquafin uit te voeren tegen een BTW-voet van 6%. De regeling is ingevoerd via het Programmadecreet van 24 december 2004, met quasi onmiddellijke ingang vanaf 1 januari 2005. Vanuit fiscale en financiële overwegingen heeft Vlaanderen dus erg snel keuzes gemaakt rond de realisatie en financiering van het integrale waterbeleid. De aanpak is op zijn minst voortvarend én origineel te noemen.

geleverde drinkwater. De definitie van het woord “sanering” wordt in het dikke Van Dale-woordenboek met 3 trefwoorden samengevat: “gezondmaking, zuivering en ordening”. Deze woorden komen inhoudelijk goed overeen met de doelstelling van de Vlaamse Regering inzake de waterketen. De nieuwe ordening die werd afgesproken, plaatst de waterbedrijven centraal in de “drinkwaterketen”. Naast de eigenlijke watervoorziening wordt nu daaraan ook de zorg voor de afvoer en de zuivering van het geconsumeerde drinkwater hieraan toegevoegd. De heffing voor de afvalwaterzuivering die vroeger door de VMM met minstens een kalenderjaar vertraging werd verzonden naar de klanten, is sinds begin 2005 vervangen door een bijdrage ter financiering van de bovengemeentelijke afvalwaterzuivering door Aquafin. Deze bijdrage wordt rechtstreeks en op een transparante manier door de drinkwaterbedrijven aan de klanten gevraagd. In 2005 bedraagt deze bijdrage 66,05 cent per m3 drinkwater. De bedrijven die ook bedrijfsafvalwater lozen, blijven onder de vroegere wettelijke regeling, met opvolging door de VMM. In hetzelfde Programmadecreet is de mogelijkheid voorzien dat ook de gemeenten op een gelijkaardige manier op de waterrekening een bijdrage kunnen laten aanrekenen voor de afvoer van het water in het gemeentelijk rioleringsnetwerk. De bijdrage is in 2005 geplafonneerd op 1,5 maal de bovengemeentelijke bijdrage van 66,05 cent/m3, ofwel maximaal 99,075 cent per m3 drinkwater. In het programmadecreet is vastgelegd dat de drinkwaterbedrijven de saneringsopdracht zelf kunnen organiseren ofwel daartoe een overeenkomst kunnen sluiten met een derde. Het drinkwaterbedrijf voldoet aan de saneringsverplichting door middel van het sluiten van een overeenkomst: - voor het bovengemeentelijke deel met Aquafin; - voor het gemeentelijke deel met een gemeente, een gemeentebedrijf, een intergemeentelijk samenwerkingsverband of met een derde die door de gemeente aangeduid werd na marktbevraging.

De drinkwaterbedrijven in Vlaanderen dragen sinds begin 2005 de saneringsplicht van het door hen

51


Voor het bovengemeentelijk deel werd door alle drinkwaterbedrijven samen één globale overeenkomst afgesloten met Aquafin. Daardoor wordt een jaarlijkse financiële geldstroom van ca. 300 miljoen euro opgezet vanuit de drinkwaterbedrijven naar Aquafin. De nieuwe organisatie van de waterketen heeft een stroom van nieuwe initiatieven meegebracht voor de organisatie van de gemeentelijke rioleringstaak. Een overzicht: -

de stad Antwerpen heeft de uitbating van het rioleringsnetwerk toevertrouwd aan AWW, dat op zijn beurt een dienstverleningscontract met Aquafin heeft gesloten. Het project gaat door het leven onder de naam Ri-Ant;

-

Pidpa is zopas binnen het bestaande drinkwaterbedrijf gestart met een rioleringsbedrijf HydroRio, waarbij gemeenten de activa inbrengen;

-

onder impuls van de energienetbeheerder Interelectra werd in Limburg het intergemeentelijke samenwerkingsverband InterAqua opgericht, waarin momenteel 29 van de 44 gemeenten hun rioleringsactiva hebben ingebracht;

-

idem dito in Vlaams-Brabant waar de energienetbeheerder PBE de intergemeentelijke samenwerking RioBra heeft opgericht, met 23 gemeenten aangesloten gemeenten;

-

TMVW heeft binnen het bestaande drinkwaterbedrijf AquaRio opgericht dat de gebruiksrechten van gemeentelijke riolen overneemt, weliswaar zonder overdracht van activa. Er zijn 38 gemeenten aangesloten.

De VMW, het grootste waterbedrijf in Vlaanderen, heeft beslist binnen de bestaande bedrijfsstructuur geen overnames te doen van gemeentelijke rioleringsactiva. Dit zou immers in strijd kunnen zijn met de principes van transparant bedrijfsbeheer en behoorlijk bestuur. Het werd immers vlug duidelijk dat niet alle gemeenten op korte termijn afstand zul-

52

len doen van hun rioleringsinfrastructuur. Vooral de grotere steden, die een hoge rioleringsgraad bereikt hebben en ook voldoende schaalgrootte vertonen voor een rendabele exploitatie, hebben de neiging autonoom te blijven. Daarom heeft de VMW een cafetariamodel opgezet met volle respect voor de gemeentelijke autonomie waarbij overeenkomstig de verschillende wettelijke mogelijkheden de gemeenten ondersteund worden in hun keuze. Ook werd een contract gesloten met Aquafin dat de best mogelijke synergie waarborgt van de kennis van beide bedrijven, dit ten dienste van de gemeenten. De inbreng van de rioolactiva in de nieuwe of bestaande bedrijven brengt mee dat het rioolbeheer gebeurt op basis van intergemeentelijke solidariteit, met één tarief dat in alle deelnemende gemeenten wordt toegepast. Indien alleen overdracht van de gebruiksrechten gebeurt, speelt de solidariteit niet en worden voor elke gemeente aparte rekeningen bijgehouden en eventueel ook een apart bijdragetarief aangerekend. De gemeenten staan dus voor een belangrijke keuze. De trend is duidelijk dat eerder landelijke gemeenten met nog heel wat investeringen voor de boeg een systeem verkiezen dat gebaseerd is op solidariteit. Steden en grotere gemeenten met een goed uitgebouwd rioolsysteem dat vakkundig wordt uitgebaat, verkiezen eerder op zichzelf te blijven. Tot op heden hebben een 90-tal gemeenten van de 308 hun gemeentelijk rioleringspatrimonium hetzij ingebracht hetzij een gebruiksrecht verleend in één van de nieuwe structuren. Dit betekent dat het drinkwaterbedrijf een bijdrage aanrekent op de waterfactuur van de klanten wonend in die gemeenten en de opbrengst daarvan doorstort naar het rioleringsbedrijf. Ook gemeenten die het rioleringsbeheer in eigen handen houden kunnen een bijdrage laten innen door het drinkwaterbedrijf en hiermee aan de riolering gekoppelde uitgaven betalen. Ondertussen blijft het landschap in beweging en is het voor vele spelers moeilijk alsnog de bomen door het bos te zien. De weinig creatieve naamgeving van de verschillende iniatiatieven die bol staan van de rio’s, aqua’s en hydro’s, dragen hiertoe bij.


Voor de drinkwaterbedrijven was het dit jaar alle hens aan dek om de uitvoering van het programmadecreet zonder kleerscheuren tot een goed einde te brengen. Voor de tweede maal in 8 jaar werd zwaar gesleuteld aan de klantenfacturatiesystemen. Voor elke gemeente moeten immers aparte bijdragetarieven kunnen verwerkt worden. Daarnaast bestaat er ook een systeem van sociale vrijstellingen voor minder begoede klanten, wat eveneens in de facturatiesystemen werd ingebouwd. De waterrekening is voor de klanten sterk toegenomen. Dit wordt geïllustreerd voor een gemiddeld Limburgs huisgezin met een verbruik van 120 m3 per jaar en 3 gedomicilieerde personen (bedragen incl. 6% BTW): - de drinkwaterrekening bedraagt 145 euro per jaar; - de bovengemeentelijke bijdrage voor de afvalwaterzuivering bedraagt 84 euro per jaar. Deze bijdrage werd ook vroeger aangerekend maar dan wel via een aparte rekening die werd verzonden door de VMM; - de gemeentelijke bijdrage voor een Limburgse gemeente die aansloot bij InterAqua, bedraagt 94 euro per jaar. De integrale waterfactuur voor deze gemiddelde verbruiker bedraagt dus 323 euro per jaar, wat een verhoging is met 123% vergeleken met de drinkwaterrekening. De bijdragen die rechtstreeks bij de burger opgehaald worden via de waterrekening dekken niet het volledige kostenplaatje van de waterketen. Ook in de toekomst wordt ongeveer 50% van de werkingsmiddelen van Aquafin vanuit de Vlaamse begroting gefinancierd. Dit is niet onlogisch omdat de recent ingevoerde saneringsregeling alleen slaat op het door de drinkwaterbedrijven geleverde water. In principe dekt dit niet de hemelwaterstromen, de putwaterstromen enz. Hetzelfde kan gezegd worden over de gemeentelijke riolen: ook hierdoor stromen grote debieten water die niets te maken hebben met drinkwater, en het is dus logisch dat voor het fijnmazig rioolnetwerk ook middelen zullen ingezet worden die door de gemeenten vanuit de eigen belastingen worden gegenereerd.

Dit is niet in tegenstrijd met de Europese Kaderrichtlijn Water, want deze legt slechts op dat een “substantiele” bijdrage voor het waterbeheer op een transparante wijze aan de burgers wordt aangerekend. Het is duidelijk dat door deze veranderingen voor de drinkwaterbedrijven heel wat uitdagingen ontstaan, maar ook nieuwe risico’s voor de bedrijfsvoering. Vooreerst is er een reusachtige toename van de kasstromen waarbij er op elk ogenblik moet voor gewaakt worden dat de kaspositie stabiel blijft. Ook boekhoudkundig moet er zorg voor gedragen worden dat de nieuwe geldstromen die in transit zijn, de opvolging van de eigen rekeningen niet ondoorzichtig maken. Rond de invoering van de integrale waterrekening werd door de overheid geen grote communicatiecampagne opgezet. Buiten de gebruikelijke persartikels begin 2005 rond de nieuwe wetgeving werd volstaan met een gemeenschappelijke bijsluiter bij de waterrekeningen. De impact op de waterrekening was in het begin erg klein, want de nieuwe bijdragen slaan op de verbruiken vanaf 1 januari 2005. Vanaf medio 2005 is de impact wel belangrijk geworden wat maakt dat de meeste drinkwaterbedrijven die nog een jaarlijkse facturatie deden, op enkele maanden tijd een systeem van trimesteriële voorschotfacturatie en jaarlijkse afrekening hebben ingevoerd om de geïnde sommen verteerbaar te maken voor het modale huisgezin. De effecten op het verbruik van de sterke toename van de kosten voor het water zijn moeilijk in te schatten. Alleszins zal de prijselasticiteit spelen, maar wel enigszins getemperd omdat via de voorschotfacturatie de betalingen worden gespreid over het jaar. Zeker is dat door een kostenbewuste groep klanten substitie zal bestudeerd worden en waar mogelijk ook ingevoerd, bvb. door nog meer hemelwater te gebruiken, dat van elke bijdrage is vrijgesteld of door het boren van illegale waterputten. De stijging van het totale bedrag van de waterrekening, de snelheid waarmee één en ander geïmplementeerd werd en de beperkte communicatie

53


maken dat het imago van de drinkwatersector bij sommige klanten onder vuur ligt. Dit wordt geïllustreerd door recente acties van klanten die niet aansluitbaar zijn op de riolering en die in uitvoering van de wetgeving toch solidair de afvalwaterbijdragen krijgen aangerekend. Hierbij treden de drinkwaterbedrijven slechts op als uitvoerder van de hogerop gemaakte beleidskeuzes, wat voor de klanten niet altijd even duidelijk overkomt.

5.

Ervaringen met innovatie

5.1 Innovatie van het activiteitenpakket Net zoals in Nederland is de drinkwatersector een mature sector waar de vraag naar water stagneert en de voorbije jaren zelfs terugloopt. De bedrijfseconomische gevolgen van een dergelijk krimpscenario zijn bekend: de afwezigheid van een gezonde groei is voor elk bedrijf een bedreigende factor. Hierop spelen de grote Vlaamse drinkwaterbedrijven sinds enkele jaren in door een innovatie in hun activiteitenpakket. De aanzet werd eigenlijk gegeven kort na de millenniumwende. Enkele dagen na de sluiting van een handelsbeurs die in november 1999 in Kapellen plaatsvond, brak legionellose uit bij meerdere bezoekers met 6 dodelijke slachtoffers als gevolg. De wetgever vaardigde in november 2002 strenge maatregelen uit voor publiek toegankelijke gebouwen. Voor heel wat installaties werd een risicoanalyse en een beheersplan verplicht. Dit leidde tot een “boom” van legionellaopdrachten waarmee de grote waterbedrijven vanaf 2003 hun handen meer dan vol hadden. In de piekperiode werden alleen al door de VMW een 30-tal medewerkers ingezet, deels gerecruteerd uit eigen rangen, deels tijdelijke krachten. Voor de meeste waterbedrijven was deze eerste oefening in diversificatie een groot succes. Dit was mede te danken aan de achterliggende wetgeving die de klanten in beweging bracht. Ondertussen beoordeelt de overheid de wetgeving als te streng, vooral voor de minder risicohoudende installaties, en een wetswijziging in die zin wordt voorbereid. Het gevolg is dat heel wat instellingen en organisaties een afwachtende houding aanne-

54

men en voorlopig geen bestellingen voor opdrachten plaatsen. In 2004 werd, zoals hierboven reeds vermeld, de verplichte controle van de binnenhuisinstallaties in nieuwe of gerenoveerde gebouwen ingevoerd. Ook hier gebeurt dit in de vrije markt waar de controles ook door erkende privé-firma’s kunnen uitgevoerd worden. In de praktijk blijkt dat de meerderheid van de klanten de opdracht toevertrouwt aan het drinkwaterbedrijf. De mogelijkheid om samen met de aanvraag voor een nieuwe aansluiting meteen ook de keuring in orde te brengen, wordt door de meeste klanten gewaardeerd. Deze succesverhalen hebben geleid tot meerdere innovatie-initiatieven die alle in de lijn liggen van watergebonden dienstverlening. De grote waterbedrijven hebben binnen de bestaande bedrijfsstructuur daartoe een afzonderlijke businessunit opgericht: voor de VMW is dit VMW-diensten, voor AWW en PIDPA is dit het gemeenschappelijk initiatief Hydrocontrol en voor TMVW Aquadomo. Daarnaast heeft AWW een nieuwe vennootschap opgericht als een joint venture met privé-speler Ondeo voor het aanbieden van watergerelateerde diensten aan de bedrijven in het Antwerpse havengebied. Door het oprichten van de interne business units wordt tegemoet gekomen aan de nood van transparantie in de bedrijfsvoering, waarbij op eventuele klachten inzake kruisfinanciering tussen de verschillende activiteiten kan worden geanticipeerd. Waar de drinkwaterbedrijven zich vroeger op alle vlakken opstelden als collega’s, is dit de laatste tijd wel veranderd. Het starten van nieuwe activiteiten op de markt heeft stilaan het concurrentiegevoel doen ontwaken. Gelukkig blijven de bedrijven “on speaking terms” en zorgen zij collegiaal voor de belangenverdediging van de sector via de koepelorganisatie Samenwerking Vlaams Water (SVW). De vanuit de nieuwe business units aangeboden diensten vormen een brede waaier met “water” als rode draad. Het gaat om labo-analyses, lekopsporing, capaciteitsmeting hydranten, monitoring water-


verbruik en daaraan gekoppelde adviesverlening, tot beheer van zwembaden enz. Wat de VMW betreft wordt voor elk potentieel project een businessplan opgesteld. Elk project moet steunen op voldoende interne expertise, moet daarenboven substantiële meerwaarde bieden voor de klant, moet een aanvaardbaar risico inhouden en moet last but not least een goede rendabiliteit hebben. Voor dit laatste wordt de Net Present Value (NPV) methodiek aangewend. De VMW hecht groot belang aan de relatie met de grote drinkwaterverbruikers. Meestal zijn dit industriële bedrijven met waterintensieve bedrijfsprocessen. Met deze bedrijven wordt een partnerschap nagestreefd waarbij de VMW maximaal betrokken wordt bij het beheer en de optimalisatie van alle waterstromen. Dit leidt tot bijzonder interessante projecten van enerzijds hergebruik van afvalwaters via een directe kringloopsluiting en anderzijds het toeleveren van andere waterkwaliteiten, afkomstig van waterbronnen in de buurt van het betrokken bedrijf, bijvoorbeeld een kanaal of de waterstroom van een naburig bedrijf. Zodoende herprofileert de VMW zich van klassiek een drinkwaterbedrijf tot een integraal waterbedrijf dat nieuwe oplossingen faciliteert. Ter illustratie worden enkele innovatieve projecten toegelicht:

te voeren. Het sterk punt van de drinkwaterleverancier hier is de steeds aanwezige back-upmogelijkheid tot het leveren van extra drinkwater in geval van onverwachte storingen bij de afvalwaterbehandeling; -

met een grote spaanderplaatfabrikant werd een contract gesloten voor het leveren van proceswater uit een naburig kanaal;

-

voor enkele waterintensieve bedrijven uit de textielveredelingssector wordt momenteel, en dit met de steun van de Vlaamse overheid, een project uitgewerkt dat geconditioneerd oppervlaktewater toelevert. Dit vervangt het grondwater dat de bedrijven zelf uit bedreigde diepe waterlagen oppompen;

-

de VMW ontwikkelt momenteel een applicatie gebaseerd op webtechnologie waarbij de grote klanten een performante monitoring van het waterverbruik wordt aangeboden, met bijhorende rapportering en adviesverlening. Dit project heeft ook een belangrijke synergie met interne VMW-applicaties, met name het beheer van het niet-geregistreerde verbruik en een eenvormige productiecontrole van de 83 VMWwaterproductiecentra.

-

in 2004 werd door Aminal Water voor de eerste maal het bemonsteren en het uitvoeren van analyses op het peilputtenmeetnet aanbesteed. Dit meetnet bestrijkt heel Vlaanderen. Van de 13 loten werden er 5 voor uitvoering aan de VMW toegewezen. De opdracht was erg interessant omdat zowel de expertise voor de putbemonstering als de capaciteit tijdens de nachturen op de automatische analysetoestellen in het laboratorium beschikbaar was. De opdracht werd in 2004 en 2005 uitgevoerd tot voldoening van de opdrachtgever. Een vervolgopdracht zal op korte termiojn worden toegewezen;

Net zoals de VMW zoeken ook de andere grote Vlaamse waterbedrijven, soms met vallen en opstaan, hun weg in deze nieuwe omgeving waar de klant vrij kiest en niet gebonden is zoals bij de drinkwatervoorziening. Commerciële vaardigheden worden in snel tempo ontwikkeld. De uit deze nieuwe activiteiten gerealiseerde cashflow is nog beperkt vergeleken met de cijfers uit de drinkwaterverkoop. Toch is de toon gezet en verwacht mag worden dat de volgende jaren deze projecten sterk zullen toenemen, zowel in aantal als in financiële waarde.

-

met verschillende bedrijven in de voedingssector, tevens belangrijke industriële klanten van de VMW, werden contracten gesloten voor het beheer van de afvalwaterstromen. Het doel is hier waar mogelijk hergebruik van het water in

5.2 Technologische innovatie Op technologisch vlak zijn heel wat ontwikkelingen aan de gang die een innovatieve opstelling vragen van de drinkwaterbedrijven. Dit geldt voor de watertechnologie op zich, maar ook voor een

55


aantal andere ontwikkelingen in de informatica- en communicatiewereld. De contacten informatiekanalen met de klanten, de leveranciers en de andere relaties ondergingen de voorbije jaren een ware revolutie. Daarbij worden het internet en de e-mail meer en meer de draaischijf voor de klanten- en leverancierscontacten. Opzoeken van informatie door de klant, contacten tussen waterbedrijf en klant, ingeven van watertellerstanden, maken van afspraken enz. gebeuren steeds vaker via de digitale weg. Nieuwe initiatieven zijn legio. Zo werd door meerdere nutsbedrijven in Vlaanderen het Do-My-Move initiatief opgestart, waarbij klanten op een eenvoudige wijze alle formaliteiten die met een verhuis gepaard gaan kunnen afhandelen. De VMW neemt tevens deel aan het project Certipost, een pilot met als doel de klanten op hun verzoek alleen nog een digitale factuur te bezorgen. Ook de overheid laat zich niet onbetuigd. De digitale identiteitskaart met ingebouwde chip, ook eID-kaart genoemd, wordt volop uitgereikt aan de burgers. Deze identiteitskaart met een handig credit card formaat en de analoge sociale zekerheidskaart, die alle Belgen ondertussen in hun bezit hebben, zullen iedereen in staat stellen een heleboel transacties op een betrouwbare manier via het web uit te voeren omdat de identificatie van de burger op die manier absoluut veilig kan gebeuren. De waterbedrijven, net zoals de energie- en telecommunicatiebedrijven, zullen op korte termijn nieuwe applicaties ontwikkelen gebaseerd op deze nieuwe mogelijkheden. Wat betreft de innovatiegerichte ontwikkeling van de watertechnologie heeft de Vlaamse Regering medio 2005 beslist tot de oprichting van het Milieu Innovatie Platform Vlaanderen. Voor de eerste maal wordt in Vlaanderen een geïntegreerd horizontaal innovatiebeleid op de sporen gezet waar overheidsmiddelen voor innovatie, milieubeleid en energiebeleid worden samengevoegd. De coördinatie van dit platform is opgedragen aan het Vlaams Instutuut voor Technologische Ontwikkeling (VITO). De aansturing gebeurt vanuit de overheid en de betrokken sectorfederaties van bedrijven. Het opzet is de innovatieve kracht van de bestaande bedrijven

56

te versterken en via doelgericht wetenschappelijk onderzoek nieuwe technologische groeibedrijven te laten onstaan. De drinkwaterbedrijven en Aquafin overleggen momenteel met VITO op welke manier synergie kan gevonden worden met dit initiatief. De watersector kan niet alleen een belangrijke bijdrage leveren wat de inhoudelijke aansturing van het onderzoek betreft, maar kan ook een faciliterende rol spelen bij de implementatie van nieuwe technologie via bijvoorbeeld pilots en semi-industriële installaties. De sector zal de kans grijpen om het eerder versnipperde onderzoek rond water in Vlaanderen een nieuwe dynamiek te geven via een actieve deelname aan het Milieu Innovatie Platform.

6.

Besluiten

Risicomanagement is een essentieel onderdeel van de moderne bedrijfsvoering. Voor de drinkwatersector, die van oudsher een robuuste bedrijfsvoering hanteert om op elk ogenblik genoeg drinkwater van de beste kwaliteit te kunnen leveren, zijn de uitdagingen heel groot. Het komt erop aan die robuustheid te behouden en toch flexibel in te spelen op alle veranderingen die op de sector afkomen. Een goede periscoop waarmee permanent de externe omgeving geobserveerd wordt is nodig. Tijdig de nieuwe risico’s zien is een belangrijke succesfactor voor elk waterbedrijf. Onvermijdbare risico’s moeten geminimaliseerd worden naar hun gevolgen. Met innovatieprocessen, zoals de invoering van nieuwe activiteiten of het gebruik van nieuwe technologie, gaan inherent ook nieuwe risico’s gepaard. Deze meenemen in het hele traject vanaf het idee, over het businessplan tot en met de realisatie is essentieel. Daarbij mag het management nooit uit het oog verliezen dat een performante drinkwatervoorziening ten bate van de klanten de essentie blijft.

Algemene inleiding

Algemene inleiding prof.dr.ir. Francois Clemens

1.

Inleiding

Risicomanagement in de afvalwaterketen, doen we dat eigenlijk al niet? Immers, eenieder die binnen dit vakgebied actief is weet dat de aanwezigheid van en de omgang met afvalwater potentiële gevaren met zich meebrengt. Ook zijn mensen die het beheer van RWZI’s en riolering uitvoeren zich terdege bewust van de risico’s die worden gelopen bij het werken met afvalwater, in besloten ruimten, temidden van druk verkeer etc. etc. etc. Op strategisch niveau worden, bewust of onbewust, voortdurend keuzen gemaakt op grond van afwegingen op basis van, weliswaar vaak niet gekwantificeerde, risico´s (kosten, effecten, calamiteiten).

prof.dr.ir. F.H.L.R. Clemens Hoogleraar Riolering, TU Delft Hoofd riolering, Witteveen+Bos

Wat is risicomanagement eigenlijk, feitelijk komt het erop neer dat men op grond van een inzicht in de kansen op het voorkomen van een ongewenste gebeurtenis en de gevolgen daarvan besluiten neemt die ‘optimaal’ zijn in termen van risicoreductie versus de daarvoor noodzakelijke inspanningen. Dit houdt dus in dat er een inzicht moet zijn in: - De ongewenste gebeurtenissen. - De kans dat een dergelijke gebeurtenis optreedt. - De definitie van een of ander ‘optimum’. - De inspanningen die noodzakelijk zijn om van de actuele risicosituatie naar de gewenste te komen (het ‘optimum’). Kortom, voordat risicomanagement effectief kan worden ingezet zal één of andere vorm van risicoanalyse moeten plaatsvinden. Zoals algemeen bekend is, is via een dergelijke werkwijze na de watersnoodramp van 1953 de dijkhoogte van de zeekeringen en de rivierdijken bepaald. Recent is deze exercitie herhaald maar dan op een meer geavanceerde manier waarbij dijkringen zijn beschouwd en meerdere faalmechanismen zijn opgenomen. Van origine is de dijkhoogte uitsluitend bepaald op grond van:


57


-

-

Faalmechanisme ‘overtopping’ (waterstand hoger dan de kruin van de dijk) Economische schade op basis van toentertijd bestaande economische activiteiten (waarbij zout water meer landbouwschade aanricht dan zoet water, vandaar het verschil in beschermingsniveau tussen Zeeland en het rivierengebied) Een kosten/baten analyse.

Inmiddels zijn kennis en inzicht verder ontwikkeld, niet in de laatste plaats door de recente ramp in New Orleans voor wat betreft de gevolgen van een overstroming van een stedelijk gebied met belangrijke (petro)chemische industriële activiteiten. Ook is door onderzoek uitgevoerd in de afgelopen decennia gebleken dat ‘overtopping’ slechts een van de vele mechanismen is die kunnen leiden tot de ongewenste gebeurtenis; overstroming. Daarnaast is steeds duidelijker geworden dat risicoperceptie een zeer belangrijke rol speelt, alsmede het feit of men als individu zelf invloed denkt te kunnen uitoefenen op de gang van zaken en of men daar zelf ‘nut’ van heeft. Zo accepteert bijvoorbeeld een motorrijder een kans van in de orde 10-2 op een (dodelijk) ongeval terwijl dezelfde persoon gaat demonstreren tegen de bouw van een kerncentrale die een kans op een dodelijk ongeval in de orde grootte van 10-6 met zich meebrengt. Kortom, men kan niet volstaan met een eenvoudige technisch-economische beschouwing. Emotie en niet in geld uit te drukken aspecten (verlies van geliefden, persoonlijke bezittingen etc.) spelen zeker een rol, waarmee de definitie van het optimum een politiek besluit wordt. Wat kunnen we leren van deze gang van zaken als wordt gekeken naar de afvalwaterketen? In de eerste plaats dat er tot op zekere hoogte een rationalisering van besluitvorming mogelijk is op grond van een rationele inschatting van de kans op ongewenste gebeurtenissen. In de tweede plaats dat risicomanagement altijd ten dele wordt beïnvloed door niet-rationele overwegingen. Tevens kunnen we de volgende wijze raadgevingen uit de gang van zaken rondom de waterkeringen leren: - Niet alles in een keer proberen te doen.

58

-

-

2.

Risicoperceptie meenemen, de rol van bestuurders en management en techniek en wetenschap duidelijk definiëren. Een goede analyse maken van ongewenste gebeurtenissen, faalmechanismen en een eenduidige set van definities opstellen.

Hoe wordt met risico’s omgegaan in de afvalwaterketen?

Binnen de afvalwaterketen kunnen grofweg drie subsystemen worden onderscheiden: - Inzamelsysteem (riolering). - Transportsysteem (gemalen en transportleidingen). - De RWZI. Het inzamelsysteem wordt beheerd door gemeenten waarbij de wettelijke zorgplicht riolering dient te worden gevolgd; een doelmatige inzameling van al het afvalwater dat binnen de gemeentegrenzen vrijkomt. Dit houdt in dat er tegen acceptabele kosten op een effectieve wijze afvalwater wordt ingezameld. Hierin zitten twee elementen: kosten en effectiviteit, kortom men streeft naar één of ander optimum. Als we dit vertalen naar risicobeheersing dan zal een gemeente trachten om tegen een acceptabel rioolrecht een rioolstelsel in stand te houden dat niet te vaak leidt tot wateroverlast en de kans op blootstelling van de bevolking aan onbehandeld afvalwater klein houdt. Het aantal klachten t.a.v. bijvoorbeeld stank en de kans dat je met je fiets door de straat zakt moeten ook gering zijn. Binnen de rioleringswereld is e.e.a. gecodificeerd in enerzijds de Wet milieubeheer en anderzijds in de Leidraad riolering waarin richtlijnen worden gegeven voor het GRP (gemeentelijk riolerings plan). In dit GRP stelt de gemeente eens per 4 tot 10 jaar vast welke doelen worden nagestreefd en hoe deze moeten worden gerealiseerd. Hierbij wordt de systematiek van doelen, functionele eisen, maatstaven en meetmethoden gebruikt. Bijvoorbeeld: Doel: voorkomen van water op straat Functionele eis: voldoende hydraulische afvoercapaciteit

Algemene inleiding

Maatstaf:

water op straat mag niet vaker dan x maal per jaar optreden Meetmethode: in een hydraulische berekening mag bij een belasting met neerslaggebeurtenis y géén water op straat optreden. Blijkbaar is er een keuze gemaakt voor een acceptabele kans op falen van het systeem m.b.t. hydraulische afvoercapaciteit. Voor zover is na te gaan is er geen risicoanalyse gemaakt in termen van kans op water op straat en de daaruit voortvloeiende schade waarop de maatstaf is gebaseerd. Eerder is al eens opgemerkt (Clemens, 2005) dat er wèl normen zijn voor het milieutechnisch functioneren van riolering maar dat er géén norm is voor de gezondheidsaspecten. Feitelijk wordt voor wat betreft gezondheidsrisico’s van een blootstellingkans van ‘nul’ uitgegaan. Voor gemengde systemen en een normaal onderhouden binnenhuisriolering is dat ook wel ongeveer waar, het enige risico dat men loopt is via ‘water op straat’ en via door riooloverstorten besmet oppervlaktewater. Kijkend naar het transportsysteem van persleidingen en gemalen wordt rekening gehouden met leidingbreuk. Dit ondermeer door voorzieningen te treffen die de gevolgen van een eventueel optredende waterslagsituatie in de hand houden. Verder wordt rekening gehouden met grondmechanische aspecten en wordt via het systeem van KLIC meldingen de kans op beschadiging door werkzaamheden beperkt. Bij de inrichting van het gemaal wordt afhankelijk van de functie en de gevolgen van pompstoring gekozen voor een enkelvoudige of een parallelle pompopstelling en wordt middels preventief onderhoud getracht de frequentie van storingen binnen de perken te houden. Echter, ook hier wordt geen afweging gemaakt tussen verschillende ontwerpen en/of onderhoudsinspanningen en de effecten die deze hebben op de risico’s van disfunctioneren. Voor wat de RWZI betreft wordt veel aandacht besteed aan bedrijfszekerheid door cruciale systemen binnen de RWZI parallel uit te voeren en het handhaven van goed ontwikkelde onderhoudsschema’s. Tevens wordt er uiteraard zorg voor gedragen

dat met name personeel een zeer gering gezondheidsrisico loopt (denk ondermeer aan instructies en het beperken van het ontstaan van aerosolen door overkapping van bepaalde onderdelen van de installatie). Met name bij de inzameling van afvalwater hebben zich sedert de introductie van de riolering (in Nederland op enige schaal van betekenis sedert circa 1870) belangrijke veranderingen voorgedaan: - De bevolkingsdichtheid is belangrijk toegenomen. - De (materiële) schade als gevolg van falen van het systeem is belangrijk toegenomen - De risicoacceptatie is afgenomen. - Er zijn nieuwe, complexere systemen dan het traditionele gemengde systeem ontwikkeld en geïntroduceerd. - Verandering van neerslagklimaat. - Naast de bekende gevaren (wateroverlast, besmetting en instorting) is de factor milieu steeds belangrijker geworden, wat er b.v. toe leidt dat de zuivering exotische stoffen dient te kunnen verwijderen, denk hierbij b.v. aan hormoonverstorende stoffen. Dit laatst genoemde punt heeft interessante effecten, in een recent artikel in H2O (Derksen en van der Mark, 2005) wordt een onderzoek gepresenteerd naar de effectiviteit van zandfiltratie van effluent op de verwijdering van hormoonverstorende stoffen. In het artikel wordt aangegeven dat, hoewel er nog geen norm is voor hormoonverstorende stoffen, in een bepaald geval (lozing van effluent op de Weerribben) toch wordt overgegaan op de installatie van zandfilters. Dit is uit oogpunt van risicomanagement een interessante en niet ongebruikelijke wijze van beslissen. De gevaren die een bepaalde concentratie van stof ´X´ met zich meebrengt zijn niet bekend. Omdat men in staat is om via een bepaald proces een zekere reductie te bereiken tegen betrekkelijk geringe kosten is zoń besluit verdedigbaar. Is dit nu een goed besluit? Misschien wel, maar zeker weten doen we het niet, uiteraard kan men tegenwerpen dat ‘iets doen altijd beter is dan niets doen, en dat wachten tot we het zeker weten wel eens te lang zou kunnen duren’. Ook dat is waar, maar als we als maatschappij steeds van dit soort besluiten nemen lopen we de kans dat we

59


verzeild raken in een situatie waarin niet beheersbare kosten worden gemaakt voor zaken waarvan we de effectiviteit niet kennen. Een mooi voorbeeld in dat verband is de fameuze basisinspanning die in de rioleringswereld heeft geleid tot circa 3 miljard euro aan investeringen waarvan niemand weet of ze het beoogde doel hebben gerealiseerd. Analoog aan de recente herijking van de veiligheid van de waterkeringen zou het mijns inzien opportuun zijn om binnen het vakgebied afvalwater een begin te maken met een op risicoanalyse gebaseerde aanpak. Hierbij dienen ontwerp, onderhoud en operationeel beheer te worden betrokken. Recent is een tweetal initiatieven hiertoe genomen: - Stichting RIONED heeft een rapport laten opstellen waarin een eerste verkenning wordt gedaan naar de mogelijkheden en de meerwaarde van dergelijke aanpak binnen de riolering. - STOWA en Stichting RIONED hebben opdracht gegeven voor het opstellen van een set éénduidige definities van falen binnen de afvalwaterketen en het opstellen van een éénduidige wijze van vastleggen van informatie omtrent dit falen. Op beide initiatieven wordt verderop in deze bijdrage ingegaan.

3.

Inventarisatie

Door de stichting RIONED (RIONED, 2005) is een eerste poging gedaan om voor de riolering de ongewenste gebeurtenissen en de daarmee samenhangende faalmechanismen vast te leggen met als doel meer inzicht te verkrijgen welke kennis en welke informatie ontbreekt om op een effectieve wijze het op risicoanalyse gebaseerde rioleringsbeheer vorm te geven. Een eerste afweging is hoe groot men de omgeving maakt die wordt meegenomen. Door de omgeving beperkt te houden wordt het geheel beter ‘behapbaar’ maar loopt men de kans belangrijke aspecten uit het oog te verliezen. Zo kan bijvoorbeeld grondmechanische instabiliteit of funderingsschade als gevolg van lekkende riolering al dan niet worden meegenomen. Beiden hebben feitelijk niet te maken met de hoofdfuncties van de riolering maar

60

kunnen derden ernstig in de problemen brengen. Kortom, een eerste keuze is hoe groot de omgeving is die wordt meegenomen. In het RIONED rapport is die omgeving zo gekozen dat alleen gebeurtenissen die direct te maken hebben met de hoofdfuncties van de riolering zijn meegenomen. Toch is het aspect milieu opgenomen hoewel dat feitelijk een randvoorwaarde is. Redenerend in de geest van de risicobenadering zou de waterkwaliteitsbeheerder een geobjectiveerde toelaatbare kans op lozing uit een riooloverstort moeten aangeven gebaseerd op de schade die door een dergelijke lozing wordt aangericht. De rioleringsbeheerder op zijn beurt kan dan redenerend vanuit dat gegeven een ontwerp maken en een dusdanig beheer voeren dat aan het gestelde wordt voldaan. Een dergelijke benadering heeft een tweetal voordelen: - De rioleringsbeheerder kan zelf bepalen hoe hij zijn riooloverstorten in de hand houdt (grote BBB’s, afkoppelen, gemaalstoringen reduceren door meer preventief onderhoud of gemalen dubbel uit te voeren) - De waterkwaliteitbeheerder moet gemotiveerd een norm formuleren en daarbij een afweging maken tussen de verschillende vervuilingsbronnen waardoor een afweging tussen maatregelen t.a.v. de verschillende bronnen op basis van kosten/baten kan plaatsvinden. De gezondheidsrisico´s komen voor in zowel de gebeurtenis ´water op straat´, ´verontreiniging grond- en oppervlaktewater´ als bij ´Door het wegdek zakken´. Binnen het RIONED rapport is gekozen voor de volgende drie zogeheten top- of ongewenste gebeurtenissen:

Figuur 1 - Water op straat én door het wegdek zakken

Algemene inleiding

- Wateroverlast - Verontreiniging van grond- en opervlaktewater. - ‘Door het wegdek zakken´ Het moge duidelijk zijn dat deze lijst bepaald niet uitputtend is, maar ingedachtig de aanpak ronddom de waterkeringen, waar in eerste instantie alleen overstroming als gevolg van overtopping is meegenomen, is het reeds een ambitieuze zaak om de aandacht te richten op drie topgebeurtenissen die verschillende faalmechanismen kennen. In figuur 2 is een zogenaamde faalboom voor ‘water op straat´ weergegeven, soortgelijke faalbomen zijn ook opgesteld voor de andere twee genoemde topgebeurtenissen. Duidelijk is dat het falen van een rioolstelsel via vele, vaak onderling gekoppelde, mechanismen kan plaatsvinden. Tevens is het zo dat er op detail niveau heel veel onbekend is in termen van; - Faalmechanismen. - Kans op optreden van bepaalde gebeurtenissen. - Kennis van de schade die ontstaat bij falen. In tabel 1 is de inventarisatie van wat we niet weten, of waar kennisleemten zitten weergegeven. Op bepaalde punten een ontmoedigend beeld, met name waar het gaat om de topgebeurtenis ‘door de straat zakken’ lijkt een volledige risicobenadering kansloos omdat er vreselijk veel kennis over de onderliggende processen ontbreekt. Bovendien zal de hoeveelheid en de kwaliteit van de informatie die

Figuur 2 -

men in een gegeven geval nodig heeft praktisch en kostentechnisch niet te genereren zijn. Voor deze gevallen is het wellicht aan te raden om een ander pad te kiezen en bijvoorbeeld door het bijhouden van incidenten in een bepaald gebied trachten relaties te ontdekken tussen incidenten en omgevingsparameters. Bovendien is het zo dat er in Nederland betrekkelijk weinig gevallen voorkomen waarbij materiele schade aan derden of persoonlijk letsel optreedt als gevolg van het instorten van een riool. Voor wat betreft de gezondheidsrisico’s geldt iets dergelijks, bovendien zal voor de meeste bestaande systemen het risico vrij gering zijn en vooral gerelateerd aan het optreden van ‘water op straat’ bij gemengde rioolstelsels. Dit ligt overigens anders bij meer complexe systemen waarin ondermeer hergebruik van water plaatsvindt (zie onder meer Schaart et al, 2003). Op grond van een analyse waarin de volgende aspecten zijn meegewogen: - beschikbare kennis van de faalmechanismen, - beschikbare kennis t.a.v. de gevolgen van falen, - de maatschappelijke behoefte, is er door stichting RIONED voor gekozen om de topgebeurtenis ‘water op straat’ met prioriteit aan te pakken en in de toekomst onderzoeksvoorstellen mede te toetsen aan hun potentiële bijdrage aan het vullen van de kennisleemten zoals deze zijn gedefinieerd.

Foutenboom ´water op straat´

61


“WATER OP STRAAT”

“VERONTREINIGING GROND- EN OPPERVLAKTEWATER”

“VRACHTWAGEN DOOR WEGDEK”

Tabel 1 -

Inventarisatie van kennisleemten Basisgebeurtenis rioolbuis niet waterdicht verbinding slecht verzakking scheuren aansluiting slecht rioolbuis onstabiel corrosie slechte uitvoering/verdichting overbelasting t.g.v. verkeer overbelasting t.g.v. neerslag afnamecapaciteit gereduceerd rwzi buiten bedrijf capaciteit rwzi gereduceerd capaciteit persleiding gereduceerd gemaal in storing illegale lozing lekkage grondwater instromend buitenwater toename afvoerend oppervlak bergingscapaciteit gereduceerd verzakking slibafzetting inslagpeil gemaal te hoog lekkage illegale lozing instromend buitenwater toename afvoerend oppervlak opstuwing t.g.v. obstakels wortels slib/zand/vuil instorting mechanisch onderdeel defect exfiltratie scheuren slechte voeg slechte kolk/huisaansluiting scheuren verzakking doorzweten buiswand overbelasting t.g.v. neerslag lokaal afvoercapaciteit gereduceerd verstopping instorting wortels slib/zand/vuilophoping lokaal toevoercapaciteit gereduceerd straatkolk verstopt leiding stuk/niet aangesloten weg verzakt

Een belangrijke conclusie uit het RIONED rapport is dat er een schreeuwend gebrek is aan betrouwbare gegevens omtrent falen van rioolstelsels. Iets dergelijks geldt overigens ook voor de rest van het afvalwatersysteem. Tevens is gebleken dat verschil-

62

Ontbrekende kennis onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef geen informatie bij inspectie beperkte kennis over proces geen informatie bij inspectie geen gegevens over belasting, beperkte kennis over proces beperkte kennis over klimaat en statistiek van neerslag vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen geen informatie beschikbaar geen metingen beschikbaar zeer beperkte kennis over proces onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef geen controle plc zeer beperkte kennis over proces geen informatie beschikbaar geen metingen beschikbaar zeer beperkte kennis over proces onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef vaak geen gegevens beschikbaar over kans op voorkomen zeer beperkte kennis over proces zeer beperkte kennis over proces geen informatie bij inspectie onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef zeer beperkte kennis over proces beperkte kennis over klimaat en statistiek van neerslag onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie uit inspecties t.g.v. steekproef onvoldoende lokale informatie onvoldoende lokale informatie onvoldoende lokale informatie

lende beheerders ook verschillende definitiekaders hanteren bij het aanduiden van falen. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk uit het werk van Korving (Korving 2004 en 2005), waarin wordt beschreven hoe twee rioleringsbeheerders op een volstrekt verschillende

Algemene inleiding

wijze omgaan met de definitie van pompstoringen. In het ene geval wordt op grond van het falen van mechanische of elektrische onderdelen van een gemaal een storing gemeld en in het andere geval wordt een storing gemeld als de waterstand in het rioolstelsel een bepaalde hoogte bereikt. De gevolgen hiervan zijn groter dan men denkt. De eerste beheerder verzamelt in de loop der jaren een schat aan informatie op basis waarvan hij onderhoudsstrategieën kan opstellen en verschillende typen onderdelen op robuustheid kan vergelijken. De andere beheerder is vaak te laat met ingrijpen en zal zelden de oorzaak van het falen kunnen vaststellen waarmee een stuk zelflerend vermogen wordt weggegooid. Binnen het gezamenlijke STOWA/Stichting RIONED project SUF-SAS (Standaard Uitwisselings Formaat Storingen Afvalwater Systeem) wordt momenteel gewerkt aan definities van storingen binnen het afvalwatersysteem en wordt een gestandaardiseerde wijze van opslag van gegevens gedefinieerd In het verleden is reeds gebleken dat een dergelijke standaardisering zijn vruchten afwerpt (denk bijvoorbeeld aan het SUF-RIB en de SUF´s binnen de hydraulische berekeningen van rioolstelsels).

4.

Toekomst

Op korte tot middellange termijn zal de aandacht uitgaan naar het ontwikkelen van methoden om op basis van een risicoanalyse van wateroverlast te komen tot een implementatie van risicomanagement op dit vlak. Hiermee is een gemeentelijk beheerder in staat om in samenspraak met het waterschap te komen tot een evenwichtig beschermingsniveau tegen waterschade in stedelijk gebied, waarbij de investeringen in waterkering en stedelijke ont- en afwateringsystemen in samenhang worden gedaan. Parallel daaraan zal de implementatie van de resultaten van het SUF-SAS project binnen enkele jaren leiden tot de verzameling van basisgegevens die noodzakelijk is voor het doorvoeren van een goede risicoanalyse op andere aspecten. In de tussenliggende periode kan er uiteraard wel worden gewerkt in de geest van de risicobenadering door als ontwerper, beheerder en bestuurder steeds stil

te staan bij de risico’s die een bepaalde keuze met zich meebrengt. Op termijn leidt dit tot een verinnerlijking van het risicogebaseerde denken net zoals dit in de waterkeringenwereld is gebeurd, waardoor de ontwikkeling van de kennis van faalmechanismen, kansen, risicoanalyses en de toepassing daarvan in risicomanagement als vanzelf doorgaat.

Literatuur Clemens, F.H.L.R. (2005) Ńormloze waarden of waardeloze normen ?´, redactioneel in Rioleringswetenschap nr. 18, juni 2005. ISSN15683788 Korving, J.L (2004) Probabilistic assessment of the performance of combined sewer systems. Ph.D. Thesis Delft University of Technology. Korving, J.L (2005) Een risicogebaseerde beoordeling van gemengde stelsels, het proefschrift van Dr.ir. H. Korving samengevat en bediscussieerd, RIONED reeks nr. 7. ISBN 90-73645204 Schaart, N., Clemens, F.H.L.R., Boyd, B.R. (2003) Duurzaamheid in de waterketen, een eerste kwantificering van de gezondheidsrisico´s. Riolerinsgwetenschap en –techniek, nr. 10 juni 2003, pp 77 –93. ISSN 1568-3788 Stichting RIONED (2005) Kader voor risicomanagement in de rioleringszorg. Derksen, A. en van der Mark, A. (2005) Verkennend onderzoek naar verwijdering hormoonverstorende stoffen in rwzi´s bij waterschap Reest en Wieden. In H2O nr. 23, 2005, pp. 48-49.

63


64

Blue Force en Waterschap de Dommel - samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie

Blue Force en Waterschap de Dommel - samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie ir. Henk Roelofs

1.

Introductie Blue Force

In Nederland is unieke kennis, kunde en ervaring aanwezig op het gebied van watertechnologie. De Nederlandse waterzuiveringsmarkt is momenteel redelijk verzadigd. Echter, op de middellange termijn zullen zich door nieuwe Europese wetgeving weer nieuwe kansen voordoen voor het Nederlandse bedrijfsleven. Voor export van de Nederlandse watertechnologie ligt er nog een grote markt. De expertise op het gebied van watertechnologie in Nederland is verdeeld over verschillende partijen. Deze hebben ieder beperkte middelen voor onderzoek en ontwikkeling, die relatief versnipperd worden ingezet in de eigen onderzoekslijnen. Door het ontbreken van voldoende ´kritieke massa´ wordt niet het maximaal haalbare resultaat bereikt in de vorm van producten die kunnen worden toegepast en geëxporteerd. Doelgerichte samenwerking is de sleutel om deze impasse te doorbreken. Hiertoe is in december 2003 het samenwerkingsverband ‘Blue Force’ opgericht. Het doel van Blue Force is om de gezamenlijk innovatiekracht te bundelen voor het ontwikkelen van kennis, technologie en producten voor de binnen- en buitenlandse markt. De partijen in Blue Force hebben gekozen voor een gezamenlijke aanpak. Zij realiseren zich dat een sterk forum met onderlinge openheid meer oplevert dan solistische inspanningen. Deelnemers in Blue Force zijn vooraanstaande Nederlandse ingenieursbureaus (DHV, Grontmij, Royal Haskoning, Witteveen+Bos), kennisinstituten (Wetsus, TNO, KIWA) en leveranciers van zuiveringstechnologie (Triqua, Norit). De Onri levert organisatorische ondersteuning via de stichting ‘Traverse’.

ir. H. Roelofs Waterschap de Dommel


Blue Force heeft de volgende trajecten opgezet voor nadere ontwikkeling van watertechnologie: 1. Prior 2010: Ontwikkeling van zuiveringstechnologie waarmee rwzi-effluent

65


2.

3.

4.

5.

6.

2.

kan worden geloosd op oppervlaktewater binnen de eisen die de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt aan de waterkwaliteit. AMBR: Ontwikkeling van een marktrijp, bedrijfszeker, anaëroob afvalwaterzuiveringsproces, waarbij membranen worden gebruikt om de biomassa en zwevende stof van het water te scheiden. MIBA: Grootschalige ontwikkeling, productie en (internationale) afzet van een gestandaardiseerde MBR voor kleinschalige toepassingen. Zuivering van de toekomst: Een nieuw en duurzamer proces voor de centrale zuivering van stedelijk afvalwater. MBR van de toekomst: Een doorbraak in de bredere toepassing van MBR voor de zuivering van huishoudelijk en industrieel afvalwater. Gesloten waterkringloop: Het wegnemen van de belemmeringen voor een verdere invoering van gesloten waterkringlopen bij de industrie.

Blue Force project ‘Prior 2010’

Onderdeel van de Europese Kaderrichtlijn Water is het terugdringen van de belasting van het oppervlaktewater met een aantal schadelijke ‘prioritaire’ stoffen. In die situaties waar het rwzi-effluent een significante belasting van het oppervlaktewater met prioritaire stoffen betekent (ook na doorvoering van bronreductie), zullen zuiveringsmaatregelen moeten worden genomen om deze stoffen uit het effluent te verwijderen. Dit vereist technieken die nu nog niet gemeengoed zijn bij de zuivering van huishoudelijk afvalwater. Om prioritaire stoffen uit het effluent te verwijderen moeten nieuwe zuiveringstechnieken op rwzi’s worden ingebouwd. In het Stowa-rapport ‘Verkenning zuiveringstechnieken en KRW’ is beschreven welke stoffen (mogelijk) moeten worden verwijderd en welke technieken hiervoor in aanmerking komen. Het gaat om een aantal zware metalen, PAKs

66

(teerachtige verbindingen), pesticiden en stoffen die de hormoonwerking van waterdieren verstoren. In eutrofiëringsgevoelige wateren kan het nodig zijn om stikstof en fosfaat verder uit het effluent te verwijderen. Tenslotte kan bij lozing op zwemwater desinfectie van het effluent worden vereist. De meeste technieken waarmee prioritaire stoffen uit water kunnen worden verwijderd zijn bekend vanuit de drinkwaterbereiding en industriële afvalwaterbehandeling. Met de verwijdering van prioritaire stoffen uit rwzi-effluent tot de concentratieniveaus die in de KRW worden vereist, is echter pas heel weinig ervaring opgedaan. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de storende werking van organische stof (humuszuren, bacteriële uitscheidingsproducten) in rwzi-effluent op de werking van geavanceerde zuiveringssystemen. Er moet nog onderzocht worden hoe de prioritaire stoffen onder deze omstandigheden het beste uit rwzi-effluent kunnen worden verwijderd en welke (combinaties van) maatregelen daarbij het meest economisch zijn. Wellicht kunnen varianten van apparaten en hulpstoffen (bijv. membranen, actieve kool, ionenwisselaars) worden ontwikkeld specifiek gericht op toepassing bij effluentbehandeling in plaats van drinkwaterbereiding (bijv. adsorbentia die hoge belading met effluent-CZV aankunnen met behoud van rendement voor micro-verontreini¬gingen). Ontwikkeling van dergelijke technieken biedt niet alleen een betere oplossing voor de Nederlandse waterkwaliteitsbeheerders, maar ook een potentieel exportproduct naar de overige landen die aan de Europese Kaderrichtlijn Water moeten voldoen. Dit kan commerciële kansen geven voor gespecialiseerde Nederlandse leveranciers. Het tijdspad van de KRW vereist dat in 2009 de plannen gereed zijn waarin per stroomgebied de te treffen maatregelen zijn beschreven; in 2015 moeten de maatregelen gerealiseerd zijn. De gesignaleerde witte vlekken moeten dus voor 2009 zijn opgelost. De relatief korte tijd tot het realiseren van de KRW-maatregelen vereist een focus op bestaande geavanceerde zuiveringstechnieken, die geschikt worden gemaakt voor toepassing in de rwzi-praktijk. Waar mogelijk kunnen optimalisaties worden doorgevoerd om kosten te besparen en/of

Blue Force en Waterschap de Dommel - samenwerking voor ontwikkeling zuiveringstechnologie

de werking te verbeteren. Tenslotte is er (op langere termijn) behoefte aan nieuwe technologieën die efficiënter, compacter en duurzamer zijn, dus met minder energie- en chemicaliënverbruik en minder reststoffenproductie. Daarbij kan worden gedacht aan ontwikkeling van nieuwe biologische of geïntegreerde zuiveringstechnieken specifiek gericht op verwijdering van prioritaire stoffen.

-

-

3.

Belang van KRW-technologie voor Waterschap de Dommel

Binnen het beheersgebied van het Waterschap de Dommel geldt voor de rwzi’s Soerendonk en Eindhoven een concrete aanleiding om de mogelijkheden voor het verwijderen van KRW-stoffen nader te onderzoeken. De rwzi Soerendonk is technisch verouderd en voldoet niet aan de effluenteisen. Het waterschap heeft daarom het voornemen om de rwzi voor 2010 te renoveren. Omdat de rwzi aan de bovenloop ligt van een gevoelig oppervlaktewater, dient de gerenoveerde rwzi een zeer goede effluentkwaliteit te bereiken, passend in de Kaderrichtlijn. Het effluent van de rwzi Eindhoven vormt een groot bestanddeel van de waterstroom in de Dommel. De samenstelling van het effluent heeft dus grote invloed op de waterkwaliteit in de Dommel. De rwzi Eindhoven is recent vernieuwd en voldoet aan de eisen van de Richtlijn Stedelijk Afvalwater. Echter, om ook de scherpere KRW-kwaliteitseisen in de Dommel te kunnen halen, is het denkbaar dat het effluent van rwzi Eindhoven zal moeten worden nabehandeld. Ook bij andere rwzi’s in het waterschap zou nabehandeling van het effluent nodig kunnen blijken om aan de KRW-eisen te voldoen. Uitvoering van onderzoek naar ‘KRW-zuiveringstechologie’ is om de volgende redenen belangrijk voor het waterschap de Dommel: - het vinden van de optimale zuiveringsconfiguratie waarmee de rwzi Soerendonk kan worden aangepast om te voldoen aan het (toekomstige) waterkwaliteitsbeleid; - onderzoek en evaluatie van de zuiveringssystemen waarmee het effluent van rwzi Eindhoven (en andere rwzi’s in het gebied) kan worden

4.

behandeld om vanaf 2015 aan de KRW-eisen te voldoen; ontwikkeling van eigen technologische expertise en kennismanagement, zodat het waterschap de Dommel in staat is zelf afwegingen en keuzes van maatregelen te maken, in plaats van maatregelen ‘opgelegd’ te krijgen vanuit de centrale overheid; een positie in de voorhoede innemen bij de ontwikkeling van KRW-zuiveringstechnologie door de Nederlandse waterwereld.

Gezamenlijk project ‘KRWZI de Dommel’

Blue Force treft voorbereidingen om in samenwerking met het waterschap de Dommel een onderzoeksprogramma uit te voeren naar zuiveringstechnologie waarmee prioritaire stoffen van de Kaderrichtlijn Water uit rwzi-effluent kunnen worden verwijderd. Naast inzicht in de mogelijke oplossingen voor de Dommel, heeft dit onderzoek tot doel om nieuwe technologische oplossingen operationeel te maken waarmee de marktpartijen van Blue Force business kunnen ontwikkelen, onder meer in het buitenland. Het voorgestelde onderzoek omvat drie hoofdlijnen: 1. De ‘zekere oplossing’: het bepalen van een procesconfiguratie waarmee (in de situatie van de Dommel) met zekerheid aan de effluenteisen kan worden voldaan; deze oplossing moet bovendien in 2009 voldoende operationeel zijn voor vastlegging in het stroomgebiedplan. 2. De ‘economische’ oplossing: het ontwikkelen van een zuiveringsconfiguratie met de beste combinatie van effluentkwaliteit en kosten (bijvoorbeeld door verschillende processen binnen één zuiveringsstap te combineren); operationeel uiterlijk 2010 – 2015, met het oog op de vereiste realisatie van de verbeterde effluentkwaliteit in 2015. 3. De ‘innovatieve’ oplossing: het (mede) ontwikkelen van duurzame nieuwe KRW-technologieën; de ontwikkelingshorizon van deze technologieën is niet noodzakelijkerwijs begrensd tot de eerste introductieperiode van de KRW.

67


Het voorgenomen onderzoek wordt uitgevoerd op de rwzi Eindhoven en heeft een looptijd van twee jaar. In de eerste helft van 2006 zal worden onderzocht voor welke stoffen verdergaande verwijdering uit het rwzi-effluent relevant is en welke onderzoekslijnen hiervoor dienen te worden toegepast. Vanaf medio 2006 t/m zomer 2007 worden pilot plant proeven en flankerende onderzoeken uitgevoerd. In het najaar van 2007 wordt het onderzoek geëvalueerd en worden conclusies geformuleerd. Waterschap de Dommel en de Blue Force investeren beide in het onderzoeks- en ontwikkelingsproject ‘KRWZI de Dommel’. Met andere waterschappen die KRW-technologie onderzoeken en met Stowa worden afspraken gemaakt over onderlinge afstemming van de programma’s en eventuele participatie in het onderzoek. Het onderzoek biedt ruimte voor toetreding van andere partijen. Met de centrale overheid (Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat) is overleg gaande over stimulering in het kader van de innovatieprogramma’s watertechnologie.

68

Risicomanagement in de rioleringszorg

Risicomanagement in de rioleringszorg drs. Hugo Gastkemper

De essentie van het rapport Kader voor risicomagement in de rioleringszorg (september 2005) uitgevoerd door HKV Lijn in Water en Grontmij in opdracht van Stichting RIONED

1.

Waarom risicomanagement?

drs. H. Gastkemper directeur, Stichting RIONED

De relatief lange levensduur van riolen vereist dat beheerders kunnen omgaan met veranderingen in de toekomst. Ontwikkelingen zoals veroudering van riolen, bevolkingsgroei, verandering van publieke waardering van omgevingskwaliteit en klimaatverandering kunnen gemakkelijk onder- of overschat worden. Niet in de laatste plaats zijn plotselinge veranderingen in het beleid van grote invloed op de prestatie-eisen aan rioolstelsels. De mate waarin de toekomst onbekend is, neemt toe naarmate je verder in de tijd vooruit kijkt. Onzekerheden hoeven niet altijd negatief te zijn, nieuwe informatie of technologie kan problemen oplossen die besluitvormers nu tegenkomen. Dit alles betekent dat rioleringszorg toekomstgericht moet zijn, rekening moet houden met mogelijke onzekerheden en tussentijdse aanpassingen mogelijk moeten zijn. Kortom, er is behoefte aan een robuust, maar ook flexibel systeem. Onzekerheid over de toekomst, zowel op de korte als de lange termijn hoeft niet te betekenen dat we onzeker zouden moeten zijn over welke oplossing voor een probleem te kiezen. Veeleer bepaalt het feit dat de toekomst onzeker is hoe beslissingen genomen worden en welke opties gekozen worden. De belangrijkste vraag is hoe om te gaan met deze onzekerheden. Risicomanagement biedt hiervoor duidelijke aangrijpingspunten. Op andere vakgebieden zijn goede ervaringen opgedaan met de toepassing van risicoanalyse bij ontwerp en beheer van technische systemen (bijvoorbeeld in het landelijk waterbeheer en bij het


69


beheer van de railinfrastructuur). Vaak zijn de achterliggende redenen voor toepassing het inspelen op mogelijke toekomstige situaties en een gewenste overgang van reactief naar proactief beheer van de infrastructuur. Dit komt door ontwikkelingen in het vakgebied zoals: - minder resterende veiligheid in systemen door vergaande optimalisatie en gedetailleerde modellering; - toepassing voor nieuwe oplossingen en technieken waarvan de effectiviteit nog niet bewezen is; - steeds minder ervaring bij beheerders door ‘jobrotation’ en uitbesteding; - hogere eisen aan veiligheid (toenemende economische activiteiten en meer risico’s) en beschikbaarheid (zeven dagen per week gedurende 24 uur). In de rioleringszorg komt daar nog bij de mogelijk veranderende neerslagkarakteristieken waardoor de hemelwatercomponent van de riolering met een andere belasting te maken krijgt dan waarop het is ontworpen (bestaande systemen) of moet worden ontworpen. Het feit dat enerzijds de resterende veiligheid in de systemen vermindert en anderzijds de eisen aan veiligheid en beschikbaarheid steeds stringenter worden, vormt een duidelijk spanningsveld. Verder lijkt de tolerantie van burgers af te nemen ten aanzien van ongewenste gebeurtenissen met kleine kansen, maar grote gevolgen. Bij ProRail, onder meer verantwoordelijk voor beheer en instandhouding van de Nederlandse railinfrastructuur, is zelfs de ervaring dat risicoanalyse gaat functioneren als een gemeenschappelijke taal van de hele organisatie (ProRail 2004). De ambachtelijke kennis van het onderhoudspersoneel komt zo bij het management terecht en abstracte onderhoudsconcepten kunnen worden vertaald naar de werkvloer. In het algemeen is het doel van risicomanagement het leveren van een basis voor het rationeel nemen van beslissingen (CUR 1997). In de rioleringszorg gaat het om de volgende activiteiten: - besluiten over investeringen beter onderbouwen (bijvoorbeeld keuze tussen correctief of preventief onderhoud);

70

-

doelen en normering helder krijgen (onder meer ‘faalfrequenties’ voor de riolering vaststellen); - personele inzet doelmatig organiseren. Dit vraagt om het vooraf uitvoeren van een risicoanalyse om de kwetsbare onderdelen van het systeem op te sporen en van daaruit te bepalen hoe kostenoptimaal te kunnen bouwen en beheren. Risico is gedefinieerd als een functie van de kans op een topgebeurtenis en het gevolg van deze gebeurtenis (bijvoorbeeld: kans x gevolg). Een topgebeurtenis is een ongewenste consequentie die het gevolg is van het falen van (onderdelen van) de riolering. Er is sprake van falen als een onderdeel van de riolering niet in staat is om zijn functie te vervullen volgens een standaard die acceptabel is voor de gebruiker. Dit betreft ook gedeeltelijk falen waarbij het onderdeel nog functioneert, maar niet op een acceptabel niveau. Falen kan leiden tot ongewenste (top)gebeurtenissen, zoals verzakkingen in het wegdek, wateroverlast of ziekte door blootstelling aan rioolwater. Als voorbeeld bij deze laatste topgebeurtenis kan vermeld worden dat in Nederland 16 miljoen keer per jaar patiënten de huisarts bezoeken wegens maagdarmklachten. Van deze consulten is 15 % watergerelateerd. Besmetting heeft mogelijk plaatsgevonden door ingestie/inslikken, contact via ogen, oren en huid, inademen en via muggen en ratten. De vraag is hoeveel de preventie van ongewenste (top)gebeurtenissen ons waard is. Hiervoor zullen we eerst deze gebeurtenissen en de onderliggende faalmechanismen in beeld moeten brengen. Risicoanalyse kan hierbij ondersteunend werken. Een voorbeeld van risicomanagement in de rioleringszorg is de keuze tussen correctieve of preventieve maatregelen bij het beheer van gemalen. Dit betreft concreet een keuze tussen onderhoud en vervanging. Correctief handelen is gericht op het herstellen van storingen, preventief handelen op het voorkomen ervan. Voor preventief beheer of toestandsafhankelijk onderhoud is gegevensverzameling over de toestand of het gebruik van de onderdelen noodzakelijk. Het hangt van de functionaliteit en de kosten van het onderdeel in kwestie af welke wijze van behe-

Risicomanagement in de rioleringszorg

ren optimaal is. De keuze hangt onder meer af van de effecten van storingen, de effecten van het falen, de schade ten gevolge van het falen en de inspanning benodigd voor verzamelen en beoordelen van (storings)gegevens. Als de gevolgen van een storing groot zijn, moet bekeken worden wat er gedaan kan worden om het te voorkomen: meer of anders inspecteren, een onderdeel eerder vervangen, vaker reinigen, vaker smeren, compleet vernieuwen, et cetera.

2.

afweging meer inhoud krijgen. Deze hoeft zich dan niet uitsluitend meer te richten op de beschikbare middelen.

Relatie tussen risicomanagement en GRP

Het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) is bedoeld als beleidsinstrument. Op grond van dit document wordt bestuurders gevraagd zich uit spreken over de inzet van middelen (personeel en financiën) voor de rioleringszorg. De inzet van middelen bepaalt de termijn waarbinnen maatregelen kunnen worden uitgevoerd. Doordat de middelen beperkt zijn, vereist dit een prioriteitstelling. Het GRP vraagt om besluiten over de aanpak en inzet op korte termijn, de planperiode, en biedt een doorkijk naar de ontwikkelingen in de verdere toekomst. De onderbouwing van de maatregelen zoals geformuleerd in het GRP is vaak eenvoudig. Voor de vervanging van riolen op langere termijn wordt bijvoorbeeld vrijwel uitsluitend gekeken naar de ouderdom. De systeemkeuze wordt gedomineerd door de richtlijnen van de waterbeheerder. Omdat de aanleg uit de grondexploitatie wordt bekostigd, spelen beheeraspecten bij de keuze nauwelijks een rol. Wanneer investeringsrisico’s een rol spelen, bijvoorbeeld rond het nut en de noodzaak van afkoppelen, wordt bij gebrek aan beter meestal gekozen voor een vertragingstechniek. Maatregelen worden vooruitgeschoven in de tijd om risico’s te vermijden. Wanneer vertraging niet mogelijk is, wordt gekozen voor het ‘compleet’ uitsluiten van falen of bezwijken zoals het geval is bij vervanging. Risicomanagement zou voor het GRP en de daarvoor te maken afwegingen een belangrijke toegevoegde waarde kunnen hebben. Door de risico’s hanteerbaar te maken kan ook de bestuurlijke

71


72

Over risico’s, innovatie en adaptatie

Over risico’s, innovatie en adaptatie drs. Cor Roos

Samenvatting De Nederlandse watersector staat bekend als toonaangevend en innovatief. Nederlanders vertrouwen dan ook op een “dubbel veilig” waterbeheer. Maar is dat (nog) wel zo? De Nederlandse Vereniging voor Waterbeheer NVA heeft een traditie als platform voor kennisuitwisseling op het gebied van afvalwaterketen en watersysteem. De leden werken bij waterbeheerders, industrie, kennisinstituten en adviesbureaus. Vanuit verschillende invalshoeken wordt belicht hoe Nederland er voor staat, als het gaat om risicomanagement en innovatie in het waterbeheer.

1.

drs C. Roos secretaris-directeur waterschap Rijn&IJssel voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Waterbeheer NVA

Veiligheid en risicomanagement

Veiligheid en risicomanagement staan volop in de belangstelling. Nu is het helemaal niet verkeerd om risico’s in beeld te hebben. Ook niet om die te kunnen beheersen. Maar soms lijkt het wel of we in een maatschappij vol onveiligheid zijn beland, waarin we alles willen beheersen, verzekeren of uitsluiten. Veiligheid en control zijn het helemaal. Te vaak is het antwoord op risico’s nadere regelgeving en nieuwe procedures, kortom: meer bureaucratie. Risicomanagement is een adequaat antwoord in tijden van crisis en gevaar. Zo is het logisch dat bij alle overheden en grote bedrijven calamiteitenplannen klaarliggen, waarmee ook geregeld geoefend wordt om een eventuele calamiteit te kunnen beheersen. Zo’n plan bestaat onder meer uit actuele kaarten, risicoprofielen, aanvalsplannen voor belangrijke objecten en een lijst met adressen en telefoonnummers van de belangrijkste netwerkpartners. Ook is de calamiteiten organisatie (structuur, bevoegdheden, fasering) in het plan weergegeven.


Maar ook voor de normale bedrijfsvoering wordt steeds vaker risicomanagement als invalshoek gebruikt. Het gaat dan zowel om het planmatig

73


vermijden, alsook het voorkomen van risico’s en het reduceren van de gevolgen. De risico’s kunnen op heel verschillende terreinen liggen, variërend van arbeidsomstandigheden, milieu en imago tot bedrijfsvoering en aansprakelijkheid. Met risicomanagement kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat een bedrijf bankroet gaat als gevolg van een fout of calamiteit. Zo rekenen veel waterschappen met hun accountant de fysieke en financiële risico’s van hun taken en projecten door, om vast te kunnen stellen wat aan weerstandvermogen in de begroting opgenomen moet worden. Dat zijn de financiële reserves voor schade als gevolg van (bijvoorbeeld) uitval van gemalen en rioolwaterzuiveringsinstallaties, kleine dijkdoorbraken of incidentele wateroverlast, die een waterschap minimaal moet hebben om te voorkomen dat er door die schade onmiddellijk gevolgen voor de tarieven zouden ontstaan. Risicomanagement kent dus zeker een aantal voordelen. Maar het is erg planmatig en kan zo creativiteit en innovatie remmen. En die is vaak hard nodig om op veranderingen een antwoord te bieden, ook al brengt innovatie risico’s met zich mee. Verderop in dit essay worden voorbeelden van risicomanagement en van innovatie voor de watersector gegeven.

2.

Wateroverlast en klimaatverandering

Uit recent onderzoek in het kader van de campagne Nederland leeft met water is gebleken dat de inwoners van Nederland geen zicht (meer) hebben op de risico’s van wateroverlast die ze lopen. Vroeger was men gewoon om in het stroomgebied van de Maas af en toe een natte kelder te hebben en waren de vloeren op de begane grond uit voorzorg voorzien van plavuizen. Bij dreigend hoogwater werden de meubels op de eerste etage opgeborgen. Afgezien van de bijna overstromingen midden jaren ’90 is wateroverlast tegenwoordig bij het publiek nauwelijks gespreksonderwerp. Mede daarom was de consternatie zo groot toen Wilnis aantoonde dat we het gedrag van onze watersystemen nog onvol-

74

doende kennen. Wie had daarvoor ooit gehoord over veendijken die door uitdroging verschuiven? Nadat een keur aan overheden en deskundigen in de pers hun woord hebben gedaan en het zwartepieten over schuld en schade is verstild, wordt momenteel een serieuze studie verricht naar de veiligheid van dit soort regionale waterkeringen. Ruim 14.000 kilometer aan regionale (secundaire) waterkeringen worden nu onderzocht op risico’s en wordt er een normering ontwikkeld. Voor 2020 moeten de regionale keringen op orde zijn. Beheersing, regelgeving en risicomanagement als antwoord op de dreiging van wateroverlast. Voor dat laatste (wateroverlast) wordt momenteel een normering opgesteld. De voorlopige werknorm gaat uit van bescherming tegen wateroverlast met een frequentie van eens per honderd jaar, afhankelijk van de gebruiksfunctie van het gebied. Flankerend aan de normering vinden gesprekken plaats over de mogelijkheid om restrisico’s te gaan verzekeren. De verzekeraars staan daarvoor nog niet in de rij, en wachten eerst af welk beschermingsniveau de overheid wil bieden. In de discussie over normering van de wateroverlast wordt namelijk ronduit gezegd, dat leven met water altijd (rest-) risico inhoudt en dat wij daaraan (weer) moeten leren wennen. De risico’s van vandaag zijn echter niet die van morgen. Tijdens een klimaatconferentie in november 2005 sprak premier Balkenende duidelijke taal. Vaststaat dat ons klimaat verandert. En sneller dan ooit tevoren, zo blijkt uit een rapport van het Milieu en Natuurplanbureau (oktober 2005) over effecten van de klimaatverandering op onder andere water, natuur, landbouw en gezondheid. Ook staat vast dat het niet zal lukken de veranderingen tegen te gaan, al blijft het terugdringen van nieuwe emissie van broeikasgassen van groot belang. Een tweede spoor moet urgent worden opgepakt: dat van adaptatie. Dat betekent dat we de ruimtelijke ordening, de infrastructuur, en zelfs ons gedrag zullen moeten aanpassen aan de klimaatverandering. In het omvangrijke BSIK-programma klimaat voor ruimte (100 miljoen euro) wordt onderzoek verricht naar manieren om met klimaatverandering en de gevolgen ervan om te gaan, toegesneden op ruimtegebruik. In hun artikel in Nature (november


2005) geven de trekkers van dat programma aan dat veranderingen in het klimaat niet alleen een bedreiging vormen, maar ook kansen bieden. Ze noemen in dat verband het ontwikkelen van een hydrometropool (drijvende stad). Voor het waterbeheer houdt de klimaatverandering een herbezinning in op de mate waarin bescherming tegen zeespiegelstijging en piekafvoeren van de rivieren geboden kan worden. Misschien moeten we water meer ruimte bieden. Dat vraagt innovatie en offers omdat we in dit volle land vrijwel elke hectare voor meerdere functies willen bestemmen. In Groningen ontstaat een Blauwe Stad, waarin de waterhuishouding een prominente rol krijgt. Waar water ruimte claimt ontstaan kosten. Vanwege de economische consequenties worden er momenteel, bijvoorbeeld door de STOWA, studies uitgevoerd waarbij de maatschappelijke kosten en baten van waterberging in beeld gebracht worden (MKBA). In zekere zin komen in deze benadering risicomanagement en innovatie samen: investeringen voor het beheersen van wateroverlast worden op een nieuwe manier maatschappelijk gewogen en beoordeeld. Grote desinvesteringen kunnen op die manier worden voorkomen. Als waterberging en overlooppolders geen soelaas meer bieden, en verweving van water en wonen of werken moet ontstaan, zijn nieuwe oplossingen nodig, zoals de eerder genoemde hydrometropool. Tijdens de Rotterdamse Biënnale, afgelopen zomer, zijn heel vernieuwende ontwerpen van steden bij en in het water gepresenteerd, waarbij het water niet meer buiten gehouden wordt, maar volledig met de stad vergroeid. Drijvende broeikassen in het westen van ons land bevinden zich al in de pilot fase. Een grote aannemer heeft het concept van hele groepen van drijvende woningen op het water op onconventionele ingevuld. Zelfs een combinatie met waterberging zou volgens dat concept kunnen, omdat de woningen en alle verbindingswegen aan meerpalen vast liggen.

3.

Waterkwaliteit

Oppervlaktewater is een van de belangrijkste grondstoffen voor de landbouw en de industrie en bron voor drinkwater. Daarom zijn vanaf de jaren ’70 de emissies naar het oppervlaktewater drastisch aangepakt. Nationale weten regelgeving voor de kwaliteit van het oppervlaktewater is vanaf de eeuwwisseling verdrongen door de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). Daarin zijn naast fysische en chemische, ook ecologische doelstellingen opgenomen. Dat lijkt niet zo nieuw. Wij werkten in Nederland immers al tientallen jaren met Nota’s Waterbeheer, waarin ook al ecologische doelen en (STOWA) beoordelingsmethoden waren opgenomen. De doelen zijn in de Europese regelgeving echter hard: het is een resultaatverplichting. En doordat de doelen ook nog eens internationaal worden gekalibreerd, zijn veel waterbeheerders ongerust over de haalbaarheid en de betaalbaarheid van de doelen. Afgelopen jaar heeft de Nederlandse regering zijn visie op de KRW-ambities neergelegd. Bij Brussel is een voorstel ingediend voor een indeling in zogeheten waterlichamen. Uit studies bleek dat ons land nagenoeg geen natuurlijke wateren kent (de Waddenzee is dat overigens wel). Bijna alle wateren zijn kunstmatig of sterk veranderd. Voor die waterlichamen moeten nu fysische, chemische en ecologische doelen worden vastgesteld. Dat proces valt niet mee, juist omdat het om niet-natuurlijke wateren gaat. Het heeft een hoog technocratisch gehalte en bestuurders dreigen af te haken, terwijl voor de implementatie veel maatschappelijk draagvlak nodig zal zijn. Maar wat is de ideale toestand van gegraven wateren zoals een sloot, een kanaal, een veenplas of een sprengenbeek? De huidige richtlijn (guidance) geeft hiervoor maar weinig bruikbare handvatten. Er is een ingewikkelde methode ontworpen, waarbij voor de niet-natuurlijke wateren een denkbeeldige ecologische ideaaltoestand wordt afgeleid. Op basis daarvan worden referenties voor een “goed” en “maximaal ecologisch potentieel” beschreven. Het verondersteld een wetenschap over waterecosystemen – en de daarbij behorende condities – die niet

75


houdbaar is. Ten aanzien van de voorspelbaarheid en de maakbaarheid van waterecosystemen past ons grote bescheidenheid. Hoopvol zijn daarom de oktoberafspraken tussen waterdirecteuren in Praag, om een pra(a)gmatischer aanpak voor de ecologische normstelling te gaan volgen, uitgaande van ambitieuze, maar haalbare maatregelen. Inmiddels wordt ook al gestudeerd op maatregelpakketten waarmee de nog vast te stellen KRWdoelstellingen binnen bereik zouden moeten komen. Riooloverstorten en emissies van rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) zijn aan te merken als puntbronnen op het oppervlaktewater en zouden relatief eenvoudig kunnen worden aangepakt. Toch blijkt uit de sterk vertraagde implementatie van de zogenoemde basisinspanning voor riolering wel dat dit makkelijker lijkt dan het is. De basisinspanning zou uiterlijk in 2000 gereed zijn; in de provincie Gelderland hebben sommige gemeenten uitstel gekregen tot 2010 om deze doelen te halen, onder de voorwaarde dat er tegelijkertijd ook een aanvang wordt gemaakt met het vervolgtraject waterkwaliteitsspoor. En gezien het achterstallig onderhoud aan de meeste rioolstelsels is het maar de vraag of de nieuwe (verbrede) rioolheffing, waar momenteel in de regering over gesproken wordt, besteed zal worden aan verdergaande maatregelen, zoals de gescheiden opvang van hemelwater. De vrees bestaat dat het besteed zal worden aan het op orde brengen van de bestaande rioolstelsels. Voor rioolwaterzuiveringsinstallaties geldt dat er grote investeringen nodig zullen zijn om het gezuiverde afvalwater nog verder te zuiveren (verminderde meeropbrengst). Dankzij de forse investeringen in rwzi’s de afgelopen tien jaar, wordt nu in de meeste gevallen voldaan aan de gebiedgerichte emissie reductie afspraken (-75%) voor fosfor en stikstof uit het Rijn- en het Noordzeeactieplan (RAP/NAP). Een verdere afname van de emissie van deze meststoffen is technisch mogelijk. Uit recent vergelijkend (STOWA) onderzoek bij het waterschap Rivierenland blijkt evenwel dat zowel nabehandeling met een zandfilter als met een membraanbioreactor nog niet leidt tot effluent met jaargemiddelde concentraties meststoffen van MTR-kwaliteit. En het is de vraag of een dergelijke

76

investering rendeert: het lozen van schoon water op oppervlaktewater dat nog vervuild wordt door diffuse emissies vanuit de landbouw lijkt zinloos. De (voorlopige) KRW-doelstellingen voor oppervlaktewater betreffen ook nog vele andere substanties. Er is op pilot-schaal onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om afvalwater te zuiveren tot op het niveau van de maximaal toelaatbare risicowaarde (MTR). De uitkomsten daarvan zijn veelbelovend, ook al blijkt dat MTR nog niet voor alle stoffen haalbaar is. Een aantal waterschappen heeft met het oog op de (toekomstige) normstelling het initiatief genomen om hun zuiveringsinstallaties te innoveren, vooral daar waar effluent geloosd wordt op kwetsbaar oppervlaktewater. Zo is de eerste Nederlandse full-scale installatie met membraanbioreactor technologie in mei 2005 in Varsseveld door de kroonprins geopend. Die installatie is er gekomen dankzij bijdragen uit het STOWA-innovatiefonds en enkele subsidies, waaronder LIFE. Op de installatie wordt een uitgebreid onderzoeksprogramma afgewerkt, met de focus op procesoptimalisatie. Door de uitgekiende samenstelling van de onderzoekspartners wordt kennis en ervaring op efficiënte wijze gedeeld tussen waterbeheerders, onderzoeksinstellingen en ingenieursbureaus. Naast riooloverstorten en lozingen uit rioolwaterzuiveringsinstallaties bestaan er nog diverse diffuse emissies naar oppervlaktewater. Voorbeelden zijn de landbouw (meststoffen en bestrijdingsmiddelen), scheepvaart (anti-fouling), gebouwen (lood, zink), verkeer (olie, bandenslijpsel) en stedelijk gebied (lood, zink, koper, bestrijdingsmiddelen, olie). Verder is de (water-) bodem zodanig opgeladen met meststoffen en microverontreinigingen, dat daaruit nog vele jaren door naijlen emissies verwacht moeten worden. Tenslotte zijn er ook nog grensoverschrijdende emissies: vervuiling die met het rivierwater of met de lucht worden meegevoerd. Diffuse vervuiling is in de meeste gevallen moeilijk aan te pakken, vereist veelal ingrijpende maatschappelijke aanpassingen en brengt hoge kosten met zich mee. Het is daarom belangrijk (en zelfs verplicht vanuit de kaderrichtlijn) een poging te doen om de kosten-


effectiviteit van maatregelen te onderzoeken. Het RIZA stelde onlangs een eerste handboek voor de kosteneffectiviteit samen (Op zoek naar optimale maatregelpakketten), enigszins analoog aan de eerdergenoemde MKBA-benadering. De methode is voor de stoffen stikstof, fosfor, koper, zink en nikkel toegepast op het deelstroomgebied Rijn Oost. In acht stappen wordt toegewerkt naar een effectief maatregelpakket, inclusief een onzekerheidsanalyse. Er zijn meer dan 50 potentiële maatregelen beschreven, waarover nog veel onzekerheden bestaan voor een goede analyse. Daardoor zijn de uitkomsten nu nog onvoldoende betrouwbaar, maar de aanzet is er. De industrie is wellicht nog wat onderbelicht gebleven. Ook in die sector zijn grote investeringen gedaan als bijdrage aan een betere waterkwaliteit. Milieuzorgsystemen, de hogere kosten voor grondstoffen, watergebruik en afvalwaterproductie hebben in diverse branches geleid tot het sluiten van proceskringlopen, het terugwinnen van water en vernieuwende zuiveringsconcepten. Eerdergenoemde drijfveren hebben vast en zeker sterker gemotiveerd dan een strengere vergunningverlening en handhaving door de overheid. Maar belangrijke industriële grootgebruikers van water hebben op dit moment andere problemen. De productie moet omwille van concurrentiepositie worden verplaatst naar de emerging markets in het oosten. Of het nu gaat om aardappelverwerkers of de suikerindustrie; innovatie is misschien niet meer het adequate antwoord op de veranderende macro-economie.

4.

Innovatie

Hoe innovatief willen we zijn? De recente jaren van economische recessie stonden voor veel bedrijven en instanties in het teken van “op de winkel passen”. Bedrijfsvoering bestond grotendeels uit planning en control, procesoptimalisatie en beheer. En die werden op alle niveaus geprofessionaliseerd. Neem het voorbeeld van de KAM-zorg (kwaliteit, arbeidsomstandigheden en milieu). Volgens de overlevering zijn kwaliteitsystemen ontstaan in of

vlak na de oorlog. De fabrieken hadden een tekort aan geschoold en ervaren personeel, en zagen zich toch geplaatst voor een grote vraag naar producten. Minutieuze procedures en standaardisatie borgden een minimum aan fouten en een relatief hoge productie. In onze tijd kennen de moderne kwaliteitsystemen (ook die maken een ontwikkeling door) natuurlijk voordelen. Maar de schaduwzijde is dat het intern gericht is, het zoeken naar echt nieuwe mogelijkheden en innovatie onvoldoende stimuleert, en dat er geen of nauwelijks klantfocus is. De regelgeving rondom arbeidsomstandigheden is doorgeschoten. Het is goed en zinvol om arbeidsgerelateerde ongelukken en klachten tot een minimum te beperken. Maar de huidige opstapeling van risico inventarisaties, jaarplannen, audits en rapportages is ontegenzeggelijk bureaucratisch. De kranten brachten afgelopen jaar het spreekwoordelijke voorbeeld van een keukenvloer in een restaurant, die volgens de regelgeving tegelijkertijd glad, want gemakkelijk schoon te houden, en ruw (voorkomt uitglijders) moest zijn. Op het gebied van milieu is de regelgeving rondom risico’s misschien nog wel het meest adequaat en vernieuwend uitgevoerd. De laatste jaren zijn drastische veranderingen te zien in het gebruik en verbruik van grondstoffen en bestrijdingsmiddelen. Het energieverbruik is afgenomen en de terugwinning van grondstoffen en water kreeg aandacht. Zoals eerder aangegeven is het maar de vraag of dit een het effect is van regelgeving, of vooral is ingegeven door kostenbesparing en maatschappelijk verantwoord ondernemen. Veel van de regelgeving komt overigens niet meer uit Nederland, maar uit Europa. Bijeffect is wel dat onze producten duur zijn in verhouding tot die van nieuwe toetreders tot de wereldmarkt. Bestaat er een analogie met midden jaren ’80, toen het antwoord op de razendsnelle ontwikkeling van de oosterse industrie in Japan, Korea en Taiwan innovatie was? Een aantal verschillen vallen dan toch op. Allereerst de veel meer door risico beheerste maatschappij van dit moment en de mede daardoor toegenomen regelgeving en bureaucratie. Ten tweede de instabiele Amerikaanse econo-

77


mie, met een record aan begrotingstekort en een consumptiepeil dat grotendeels door buitenlandse investeringen mogelijk wordt gemaakt. En ten derde de dubbele economische ontwikkeling in het verre oosten (China, India) en Oost Europa. De antwoorden die Nederland lijkt te geven op deze ontwikkelingen zijn: het verplaatsen van arbeidsintensieve productie naar het (verre) oosten, het bieden van hoogwaardige zakelijke dienstverlening, kennisontwikkeling en het ontwerpen van ultraflexibele productieprocessen. Voor de laatste drie is innovatie noodzakelijk en voorwaardelijk. Nu is onze regering in december 2005 gestart met het innovatieplatform. Water is een van de pijlers, waarvan Nederland onderscheidende innovatie verwacht. In een verkenning naar de watersector als exportproduct, eerder dat jaar, is aangegeven dat de versnippering van de watersector versnelling van de innovatie in de weg zou staan. Daaruit leid ik af dat wij nog een grote uitdaging tegemoet gaan.

5.

Conclusie

Risicomanagement heeft de laatste jaren, ook in de watersector, ontegenzeggelijk bijgedragen aan een beter inzicht in bedrijfsprocessen, onzekerheden, inefficiency en dergelijke. Daarnaast heeft het bijgedragen aan een pro-actieve attitude: we wachten niet meer af totdat iets fout gaat, maar hebben de draaiboeken al klaarliggen om te voorkomen, te verbeteren, aan te passen, te bestijden of bij te sturen. Maar risicomanagement is planmatig en intern gericht. Daardoor is er weinig ruimte om iets anders uit te proberen. Kennisontwikkeling vanaf de werkvloer, innovatie van processen, en het ontwikkelen van geheel nieuwe product concepten dreigen op de achtergrond te geraken. Als antwoord op de economische ontwikkelingen mag innovatie sterker op de voorgrond treden, zonder natuurlijk het kind (risicomanagement) met het badwater weg te gooien. Met andere woorden: innovatie moet, inspireert en leidt tot nieuwe oplossingen. De partners in de watersector moeten elkaar daarvoor opzoeken en zekerheden en grenzen achter zich durven laten. Met water als onderdeel van het innovatie platform moet dat slagen.

78

Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming

Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming ir. Peter Hermans

1.

Inleiding

Wat was die wereld toch overzichtelijk, zo rond 1950. Je had er pakweg 2.500 van. Waterschappen. Het takenpakket varieerde van breed tot zeer smal. Er waren er zelfs bij die slechts als taak het beheer van één brug hadden, met een handjevol ingelanden als belanghebbenden. In alle gevallen waren de taken sterk operationeel gericht en eenduidig. De waterschappen voerden het beleid uit dat grotendeels werd gedicteerd door de algemene democratie (de provincies) en leverden maatwerk naar de ingelanden. De lijnen waren kort, het werk was overzichtelijk, de risico’s waren beperkt.

ir. P.G.B. Hermans Bestuurslid bij Waterschap Groot Salland

Momenteel telt Nederland nog 27 waterschappen. De eerste aanleiding voor schaalvergroting was de watersnoodramp van 1953. De steeds complexere maatschappij confronteerde de waterschappen met een (relatieve) veelvoud van belangen en taken. Toenemende organisatorische problemen en financiële belangen, onder meer voor waterkwaliteit, vroegen om daadkrachtig bestuur, wat werd vertaald naar verdere schaalvergroting. Dit proces is nog niet beëindigd. Tegelijk met het complexer worden van de maatschappij is ook het waterbeheer zelf complexer geworden. Waar eerst kwaliteitsbeheer en kwantiteitbeheer werden samengebracht tot integraal waterbeheer (waar ook het grondwater toe behoort), ontstond ook een sterke verwevenheid met andere overheidstaken, als milieubeleid en ruimtelijke ordening. Hoewel nog steeds een functionele democratie, is het takenpakket vele malen uitgebreider en complexer dan 60 jaar geleden. Ook zijn de waterschappen inmiddels een volwaardige deelnemer geworden tussen de andere overheden. In het Nationaal Bestuursakkoord Water spreken de gezamenlijke overheden onder meer af om “in 2015 het watersysteem op orde te hebben en daarna op orde te houden anticiperend op veran-


79


derende omstandigheden, zoals onder andere de verwachte klimaatverandering, zeespiegelstijging, bodemdaling en toename van verhard oppervlak”. De waterschappen hebben een prominente rol in de uitvoering ervan, en dragen meer dan 50% van de kosten. Nu de taken van de waterschappen veel breder en complexer zijn geworden, neemt ook het risicoprofiel van de taakuitvoering toe. De klassieke risico’s gekoppeld aan de kerntaken van waterschappen (veilige dijken, ruimte voor water, genieten van water en schoon water) zijn al lang niet meer de enige. Verschillende waterschapsbesturen hebben afgelopen jaren besluiten genomen over beleid of projecten met een hoger risicoprofiel dan voorheen gebruikelijk. Delfland heeft als eerste, en tot nu toe als enige, gekozen voor een grootschalige PPS op zuiveringsbeheer (die overigens vergezeld is gegaan van een uitgebreide risicoanalyse). Meerdere schappen hebben eind jaren 1990 besloten hun assets in cross border lease te brengen

Figuur 1 - Landkaart van Besluitvorming

80

(terwijl even zo veel schappen daarover oordeelden dat het te risicovol was, te ingewikkeld danwel immoreel). Veel schappen hebben delen van beheer uitbesteed, terwijl andere daar nog te grote risico’s in zien voor aanpalende beheerterreinen. Bij Groot Salland heeft men het in de jaren 1990 aangedurfd de innovatieve waterkering van Ramspol als Design&Construct op de markt te zetten. Tegelijkertijd met het complexer worden van taken is de burger kritischer geworden, of liever geëmancipeerder. De burger verlangt van de overheden dat hij serieus wordt genomen, dat er fatsoenlijk en verantwoord met belasting geld wordt omgegaan en dat er prestaties worden geleverd. Kortom: waterschappen dienen zich rekenschap te geven van de verantwoordelijkheden en taken die ze hebben. Gezonde omgang met risico’s en adequaat beheer daarvan is een van de pijlers hiervoor. Maar zoveel waterschappen, zoveel besturen, en zoveel besluiten. Een eenduidig beeld over risicobeheersing rond


bestuurlijke besluitvorming bij waterschappen is er niet, en vermoedelijk zal het er ook nooit komen. In alle gevallen heeft bestuurlijke besluitvorming aan het einde een subjectief element. Alleen al om deze reden bestaat er geen eenduidige route voor besluitvorming. Laat staan voor besluitvorming in relatie tot risicomanagement. Ik wil u graag meenemen voor een excursie door een deel van mijn belevingswereld als waterschapbestuurder. Die wereld heeft, meer dan een vaste route, de vorm van een landkaart van besluitvorming. Er zijn hoogte- en dieptepunten, er is stedelijk en landelijk gebied, en is een veelvoud aan (soms tegenstrijdige) belangen en vooral: er is een uitgebreid wegennet. Dit betekent dat er meerdere en vaak wisselende routes gekozen kunnen worden die uiteindelijk tot eenzelfde bestemming leiden. Of tot andere bestemmingen. Het voorrecht van de bestuurder is nu eenmaal dat hij ook andere wegen kan inslaan. Dat er daarbij verkeersregels gelden, spreekt voor zich. De rondreis zal een aantal een aantal stops kennen. Als eerste zullen we stilstaan bij de legitimering van het waterschap als overheid en de bijzondere verantwoordelijkheid die dat met zich meebrengt richting burgers, vooral ook waar het betreft het al dan niet accepteren van risico’s. Vervolgens staan we stil bij mogelijkheden om risico’s te beheersen tijdens beleidsvoorbereidende processen. Afhankelijk van de complexiteit van het probleem variëren het proces voor beleidsvorming én de toepasselijke beheersmiddelen. De lunch wordt gebruikt bij het risicomanagement van beheersprocessen, waar Corporate Governance, benchmark en innovatie geserveerd worden. De dag wordt afgesloten met een beschouwing over de bestuurder zelf als risicofactor. Stapt u in?

2.

Figuur 2 - Rousseau’s “Du Contrat Social ou Principes du Droit Politique”

staatsinrichting en de verhouding tussen burger en overheid. In feite, stelt Rousseau, is er een Sociaal Contract tussen de burgers en de overheid. De individuen geven hun vrijheid prijs, zij het dat iedere deelnemer bepaalde natuurlijke rechten behoudt. De gemeenschap mag aan het individu geen plichten opleggen die voor de gemeenschap niet van nut zijn. Natuurlijke ongelijkheid is daarbij onvermijdelijk, maar sociale ongelijkheid onacceptabel. Uitgangspunt is dat de wil van de gemeenschap, de algemene wil, altijd juist is. Iedere burger heeft deel aan die algemene wil, maar kan als individu een wil hebben die ingaat tegen de algemene wil. Het Sociaal Contract houdt tegelijkertijd ook in dat iedereen die weigert te gehoorzamen aan deze algemene wil, wordt gedwongen.

Het Sociaal Contract

De legitimering van het openbaar bestuur vindt zijn basis in de tijd van de Verlichting. In 1762 schreef Rousseau zijn beroemde “Du Contrat Social ou Principes du Droit Politique”, over democratische

Op deze basis is dan ook de Algemene wet bestuursrecht gestoeld. De Awb kenschetst de verhouding tussen de overheid en de burger als een ‘rechtsbetrekking tussen naar hun aard verschillende partijen - omdat het algemeen bestuur

81


het algemeen belang vertegenwoordigt, en daarbij dienstbaar is aan democratisch genomen besluiten, terwijl de burger een individueel belang naar eigen inzicht mag behartigen - maar toch een rechtsbetrekking waarin beide partijen in een wederkerige relatie tot elkaar staan. Zij hebben zodoende rekening te houden met de positie en belangen van de andere partij’. Bij een rechtsbetrekking hoort dat beide partijen zich aan de afspraken houden. Hoe dat werkt is beeldend beschreven door Jeurissen .. Hij trekt de vergelijking met het spelen van een spel: Spelers ontlenen allerlei persoonlijke geneugten aan het spel, zoals ontspanning, opwinding, voldoening, een prijs winnen en wat al niet. Maar welke individuele doelen ze ook hebben met het spel, ze kunnen alleen bereikt worden door het spel te spelen volgens de regels. Spelen volgens de regels is dus een voorwaarde voor de andere doelen. Het spel kan alleen gespeeld worden als het streven om een goed spel te spelen regulatief en effectief is. Zoals in het spel, zo gaat het er ook aan toe in de samenleving als geheel. In een welgeordende samenleving kan eenieder zijn uiteenlopende doelen bereiken; het samenleven met anderen is daarvoor een middel. Maar die doelen kunnen alleen bereikt worden als iedereen zich houdt aan de regels die de welgeordende samenleving in stand houden. Dit streven moet voorrang hebben over alle andere doelen, anders werkt het niet. Burger zijn betekent dus: je innerlijk committeren aan de regels en principes van het Sociaal Contract. Dat is een vorm van rationele zelfbinding. Ook de overheid dient zich aan de spelregels te houden. Op het moment dat de overheid zich vervreemdt van de burgers, is er eigenlijk sprake van het eenzijdig opzeggen van het contract. Het Sociaal Contract is na bijna 250 jaar nog steeds actueel. In 2004 pleitte minister Bot voor een Europees Sociaal Contract. Hij constateerde dat het contract tussen overheid en burger in Europa een eenzijdig karakter dreigt te krijgen. De burger voelt zich onvoldoende betrokken bij wat hem vanuit Brussel wordt opgelegd, ondanks de aanwezigheid van een Europees parlement. Bot stelde dat

82

Europa zich zou moeten bewijzen om zich blijvend te verzekeren van de steun van de Europese burger. Bot noemde drie ‘pijlers’ voor een nieuw Sociaal Contract, die in principe direct vertaald kunnen worden naar overheden in het algemeen. Vrij naar Bot gaat het om de volgende pijlers: • Democratische rechtstaat: de overheden moeten transparant en democratisch controleerbaar zijn. • Zelfbeperking: de overheden moeten kritisch durven kijken naar het eigen takenpakket en waar nodig taken teruggeven aan andere partijen. Activiteiten moeten boven alles gericht zijn op het genereren van maximale toegevoegde waarde voor de maatschappij. • Daadkracht: de overheden moeten kwaliteit leveren op die terreinen waar de burgers om actie vragen (veiligheid, welvaart en werkgelegenheid). De legitimering van waterschappen is op dezelfde pijlers gestoeld. Want hoewel een functionele democratie, waterschappen hebben de bevoegdheden die aan overheden toekomen: opstellen van bindende regels, regulerende activiteiten, handhaving en sanctiemogelijkheden. En tot slot heft het waterschap belastingen om haar taken uit te voeren.

3.

Risico’s vanuit bestuurlijke context

Bestuurders nu zijn bij uitstek de managers van het Sociaal Contract. Zij hebben niet alleen de taak om de ‘algemene wil’ te vertalen naar beleid en de uitvoering ervan. Ook het beheer van de contractomgeving behoort nadrukkelijk tot hun taak. Kortom: naast het resultaat van beleid(vorming) en uitvoering telt ook de manier waarop dit resultaat tot stand komt. Daarbij zijn de volgende kernbegrippen van toepassing: democratie, rechtmatigheid, doelmatigheid en integriteit. Het omgaan met bestuurlijke risico’s is in zekere zin synoniem met de risico’s rondom juist dit contractmanagement. Door de breedte van het Contract heeft ook het risicomanagement veel aangrijpingspunten, en even zo veel gezichten. Bestuurlijke risico’s omvatten immers veel meer dan de klas-


“Bestuurders mogen niet gokken” Als een bestuurder een afweging maakt in een alles of niets vraagstuk (alternatief A óf B), is dat geen gokken maar gewoon politiek. Onafhankelijk advies kan daarbij ondersteunend werken. Voorwaarde is dat dit advies niet bij voorbaat vervuild is door situationele afwegingen (“voor B hebben we eigenlijk niet genoeg geld”). Immers, wordt een adviseur verleid of gedwongen om andere afwegingen mee te nemen in zijn advies, dan is hij, gezien het ontbreken van politieke verantwoording, aan het gokken. Een bestuurder gokt als hij zijn besluit neemt op basis van adviezen die door gokken tot stand komen.

sieke risico’s, als kostenbeheersing of technisch functioneren, die kunnen worden uitgedrukt als kans maal effect. In een poging om de veelheid aan risico’s, en vooral ook de typen risico´s, te ordenen en te benoemen, heb ik een onderverdeling gemaakt langs drie lijnen. De eerste lijn betreft risico’s die een goede beleidsvorming of het nemen van de juiste bestuurlijke keuzes in de weg staan. De tweede lijn omvat de risico’s die voortvloeien uit alle activiteiten van de beleidsuitvoering. De derde lijn gaat over de bestuurders als risicofactor zelf. In de navolgende hoofdstukken tip ik deze drie lijnen aan door een korte kenschets gegeven, en door aan te geven welke instrumenten bestaan om deze risico’s te beheersen. De opsomming aan beheersinstrumenten is beslist niet limitatief. Ook Het moge duidelijk zijn dat de mate waarin deze beheersinstrumenten in de praktijk van stal worden gehaald maatwerk is.

4.

De opstellers van het NMP-RIVM rapport trachten risicobeleid te rationaliseren via een wetenschappelijke methode. Daarbij staan ze onder meer stil bij de politiek/bestuurlijke keuzebalans tussen (kosten)efficiëntie en subjectief beleefde rechtvaardigheid. Dit is relevant omdat bij risicobeleid een sterke vermenging optreedt van (meer objectieve) technischwetenschappelijke aspecten met (meer subjectieve) belevingsaspecten. Dit spanningsveld wordt verder vergroot wanneer de sterk subjectieve risico’s ook nog eens gekenmerkt worden door een hoge mate van (wetenschappelijke) onzekerheid. Dat dergelijke spanningsvelden bestaan is voor iedereen duidelijk. In de praktijk hebben incidenten en rampen een grote invloed op de politieke en bestuurlijke stellingname, én op de uitkomst van een risicodebat. Vóór een ramp worden allerlei maatregelen al gauw overbodig en te duur gevonden, direct na een ramp lijkt geld geen rol te spelen en worden kosten noch moeite gespaard om herhaling te voorkomen. ‘Nuchtere’ besluiten worden bij voorkeur genomen wanneer van een ramp nog geen sprake is geweest, maar wel een realistische inschatting van de kans op een ramp gemaakt kan worden. Een goed voorbeeld van gezond omgaan hiermee is het recent verschenen rapport Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s (onderdeel van het studieproject De Veiligheid van Nederland in Kaart) waarin wordt bepleit om meer variatie aan te brengen in het beschermingsniveau van bedijkte gebieden in Nederland. De ramp in New Orleans heeft ongetwijfeld invloed op deze discussie.

Risicomanagement van beleid

Een interessante en tegelijkertijd doorwrochte benadering van risicobeheer rond beleidsvorming biedt het NMP-RIVM rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’. Hoewel deze rapportage primair is gericht op risicobeleid vanuit milieuen gezondheidsoogpunt biedt zij herkenbare structuren voor risicobenadering in het algemeen. Het navolgende is hieraan ontleend.

Figuur 3 - Incidenten en rampen

83


De onderzoekers van NMP-RIVM presenteren de ‘risicoladder’ als systematiek. Hiermee kunnen de gebruikelijke (technocratische) kwantitatieve risicoschattingen gekoppeld worden aan de algemene maatschappelijke opvattingen over de aanvaardbaarheid van risico’s. Zodoende worden de ‘objectivisten’, die menen dat risico’s door meting en berekening redelijk objectief vastgesteld kunnen worden, verzoend met de ‘constructivisten’, die van mening zijn dat het risicobegrip vooral een door waarden bepaald ‘sociaal construct’ is. De ‘risicoladder’ ordent vier typen van risicoproblemen. Aan elk type wordt een beheersstrategie gekoppeld. Het gaat daarbij om: Simpele, operationele beslissingen over risico’s Bij minder complexe risicoproblemen met weinig onzekerheid voldoen de klassieke en kwantitatieve methoden van risicoanalyse en - beheersing (management) uitstekend. Deze methoden zijn gebaseerd op de klassieke benadering in termen van kans maal effect. Vervolgens kan met een kosteneffectiviteitanalyse worden vastgesteld of het rendement van de geïnvesteerde risico-euro goed besteed is (feitelijke risicoreductie per euro). Doelmatige beslissingen over risico’s Ook als de complexiteit gering en de onzekerheid matig is, maar de kosten hoog en/of de belangen groot, ligt de klassieke benadering gebaseerd op risicobepaling voor de hand. In deze gevallen knelt vooral de generieke aanpak (bijvoorbeeld: veiligheid voor alle burgers even hoog), omdat de verhouding tussen kosten (voor maatregelen) en opbrengsten (mate van risicoreductie) erg ongunstig is. Als blijkt dat generieke veiligheid in de praktijk erg kostbaar is, ligt het voor de hand om te zoeken naar minder kostbare vormen van risicoreductie. Door specifieke maatregelen te nemen, toegespitst op situaties waar de risico’s het hoogst zijn, neemt de kosteneffectiviteit in de praktijk snel toe. Ook differentiëren tussen bestaande en nieuwe situaties verhoogt in veel gevallen de doelmatigheid van risicoreductie. De keerzijde van deze aanpak kan zijn dat niet voor iedere inwoner van Nederland het afgesproken gelijke beschermingsniveau wordt geboden.

84

In een democratische samenleving ligt het voor de hand om in deze gevallen openlijk te discussiëren over de keuze tussen doelmatigheid en billijkheid. Omstreden, tactische beslissingen over risico’s Het komt voor dat groepen in de samenleving zich door andere risicoaspecten dan kans maal effect aangesproken voelen. De klassieke en rationele methode om risico’s te benaderen werkt dan niet. Voorbeelden hiervan zijn het betrekken van bewoners bij het plaatsen van GSM-masten in Rotterdam, of discussies rond kernenergie. Het gaat dan om risico’s met zeer geringe waarschijnlijkheden, waarbij de betrokkenen zich eigenlijk uitsluitend zorgen maken over de omvang en de gevolgen van een eventuele ramp. In deze gevallen verdient het de voorkeur om een andere dan generieke aanpak te kiezen. Daarbij kan het helpen als de procedure voor risicobeheersing wordt aangepast. De acceptatie van de uitkomst kan worden vergroot door overleg te voeren met belanghebbenden, gericht op consensus over probleemdefinitie en procedure, over doelmatigheid, evenwichtigheid en billijkheid van maatregelen. Mogelijk ook kunnen daardoor relatief dure maatregelen achterwege blijven. Beslissen in onzekerheid of ambiguïteit (strategisch) Naarmate de onzekerheden toenemen, evenals de ernst en omvang, zal de nadruk moeten verschuiven naar een ‘postnormale’ benadering, in aanvulling op de klassieke methoden. Hierbij zal in interactie met de samenleving vorm moeten worden gegeven aan de afbakening en structurering van het probleem, het kwantitatief in kaart brengen, het omgaan met onzekerheid en onwetendheid, het toepassen van principes als voorzorg, afwegingsinstrumentarium, en het ontwerp van de beslisprocedures. Dit impliceert ook dat de politiek moet beslissen in expliciete onzekerheid. De rol van de wetenschap is dan veranderd van adviseur of rekenmeester naar facilitator. Het doel is vooral te komen tot een breed gedragen definitie van het risicoprobleem, een wijze waarop het probleem ‘gemeten’ of de vinger aan de pols gehouden kan worden en uiteindelijk een beslissingkader.

Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming Tabel 1 -

Risicotypen, beheersstrategieën en beheersinstrumenten (naar: NMP-RIVM, Nuchter omgaan met risico’s)

Uitdaging Complexiteit

Doel Bescherming

Functie cognitief toetsing risicocriterium overeenstemming experts effectieve maatregelen Doelmatigheid doelmatige en billijke cognitief bescherming evaluatief compensatie evenwichtige maatregelen

Strategie Instrument routine, cognitief beraad (organisa- risicoanalyse tie, eventueel externe deskundigen) risicovergelijking risicoreductie tot aanvaard niveau reflectief beraad (organisatie, externe deskundigen, belangengroepen) balans tussen winst/billijkheid en (opportunity) kosten

kosteneffectiviteit kostenbaten distributie in kaart brengen

Controverse

Vertrouwen winnen oplossing delen compensatie

evaluatief gedeelde definitie en afbakening van probleem

multi-criteriaanalyse gevoeligheids- en scenarioanalyse

Onzekerheid ambiguïteit

Instandhouden herstelvermogen, ‘geen spijt’ maatregelen maatschappelijke acceptatie flexibiliteit bewaren sequentiële besluitvorming

evaluatief/normatief onomkeerbaarheid vermijden, zwakke schakels ontzien ‘democratische’ definitie van probleem en mogelijke oplossingen

reflectief beraad (agentschap, externe deskundigen, belangengroepen) draagvlak voor probleemdefinitie en procedure participatief beraad (organisatie, externe deskundigen, belangengroepen en democratische partijen) verscheidenheid, vervangende technologie zoeken van maatschappelijke consensus invloed in ruimte en tijd beperken ontwikkeling wetenschap stap voor stap volgen

Een overzicht van deze vier typen risico’s met beheersstrategie en beheersinstrumenten is weergegeven in tabel 1. Beheersinstrumenten Vanuit de verschillende risicotypen volgen beheersinstrumenten waarmee informatie over risico’s gegenereerd kan worden en waarmee de risico’s vervolgens kunnen worden beheerst. Alle instrumenten zijn er op gericht om het inzicht vergroten, om draagvlak te creëren voor voorgenomen besluiten of om alternatieven in de fase van beleidsvoorbereiding te genereren. Daarmee wordt meer en objectieve informatie gegenereerd die bestuurders nodig hebben om verantwoord tot de uiteindelijke belangenafweging en besluitvorming te komen. Geen van deze instrumenten neemt de verantwoordelijkheid van bestuurders uit handen voor de te nemen besluiten. Risicoanalyse en risicobeheersing Bij de klassieke methode van risicoanalyse worden risico’s systematisch en vanuit verschillende invalshoeken in kaart gebracht voor het totale projectproces. Daarbij gaat het niet alleen om technische risico’s maar ook om politieke, juridische en organisatorische risico’s die het goede verloop van het project of proces kunnen verstoren. Aan deze

Integrated assessments’, analogy, ‘what-if’ analyse conferenties, scenarioworkshops, focusgroepen

risico’s wordt een waardering gekoppeld voor de kans dat het risico optreedt, en het effect dat dat dan heeft. Vervolgens kan per risico worden nagegaan met welke maatregelen deze risico’s kunnen worden beheerst. De maatregelen kunnen gericht zijn op het wegnemen of verkleinen van de oorzaken van de risico’s. Ook kunnen ze gericht zijn op het wegnemen of verminderen van de effecten. Vervolgens moet worden nagegaan of de kosten voor de maatregelen in verhouding staan tot het verminderen van de risico’s. Over deze klassieke en technocratische vorm van risicomanagement is veel geschreven, waaronder: Maatschappelijke kostenbaten analyse Het is niet ongebruikelijk om investeringsbesluiten (deels) te baseren op een kosten-batenanalyse. Een breder en goed inzetbaar instrument is de maatschappelijke kostenbaten analyse. Een natuur- en milieuinclusieve MKBA is een integraal afwegingsinstrument dat àlle huidige en toekomstige maatschappelijke voor- en nadelen tegen elkaar afweegt door ze in geld uit te drukken en daarmee de totale economische waarde oplevert. Een belangrijke meerwaarde is dat naast de directe effecten (financiële kosten en opbrengsten), ook positieve en negatieve effecten op natuur en milieu

85


rond de implementatie van gevoelige beleidsonderwerpen kan issuemanagement een belangrijk instrument zijn om de risico voor procesverloop te ondervangen.

Figuur 4 - Type welvaartseffecten

als gevolg van een project eenduidig in geld kunnen worden uitgedrukt. Een MKBA geeft aan of investeren in een bepaald project maatschappelijk gezien al dan niet een juiste keuze is. Bij een negatief saldo van de kosten- en batenberekening is er sprake van geldverspilling. Een goede MKBA geeft ook aan bij welke belanghebbende de kosten en baten thuishoren en welk projectalternatief het beste is. MKBA is een volwassen en zelfs voorgeschreven instrument bij grote infrastructurele projecten. In 2004 en 2005 zijn mede in opdracht van STOWA enkele MKBA’s uitgevoerd naar de inzetbaarheid van rwzi effluent voor natuur- en landbouwdoeleinden. Ook zijn er MKBA’s uitgevoerd voor waterbeheer (Schelde, randmeren, boezempeil) .Daaruit blijkt het instrument ook geschikt voor de beoordeling van minder omvangrijke projecten. Issuemanagement Vaak speelt de voorstelling die mensen hebben van feiten een belangrijkere rol bij de meningsvorming dan de feiten zelf. Een ‘issue’ ontstaat als activiteiten van een overheid of van een bedrijf niet overeenstemmen met de heersende waarden en verwachtingen van de samenleving. Deze activiteiten worden dan onderwerp van felle discussie, soms vanuit de organisatie zelf, maar meestal vanuit de omgeving. Issuemanagement is het analyseren van issues, gevolgd door acties om harmonie tussen organisatie en samenleving te doen ontstaan. In sommige aspecten lijkt het op crisismanagement, met dit verschil dat issues niet op zichzelf staan en ook niet onverwacht opduiken. Issues groeien vanuit een trend, of hebben deze trend doen ontstaan. Issuemanagement houdt zich in belangrijke mate bezig met voorspellen. Typische activiteiten relateren aan de visie en missie van de organisatie, positiebepaling en strategieformulering. Met name

86

Uitvoeringstoets Om te voorkomen dat geformuleerd beleid in de praktijk strandt op de uitvoering, kan vooraf een toets worden uitgevoerd op de praktische consequenties van dat beleid. Een dergelijke uitvoeringstoets heeft als grote voordeel dat het beleid kan worden aangepast aan praktische aspecten. Vooral de rijksoverheid heeft op verschillende departementen dergelijke toetsen ontwikkeld. In de praktijk leiden ervaringen van zo’n toets ook regelmatig tot wijzigingen in de beleidsontwikkeling. Critici stellen overigens dat uitvoeringstoetsen ook afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van beleid, doordat de uitvoeringsorganisaties tijdens het onderzoek op een oneigenlijke manier de beleidsvorming beïnvloeden . Scenarioanalyse Scenarioanalyse is een methode die bij uitstek geschikt is om robuuste strategieën te ontwikkelen in een wereld die elke dag anders is en waar onzekerheid en onvoorspelbaarheid troef zijn. De oorsprong van scenariodenken ligt in de krijgskunde. Grote bedrijven in Nederland, waaronder Shell, ING, KPN maar ook Witteveen+Bos hebben gebruik gemaakt van deze methodiek om strategieën te ontwikkelen voor bedrijfsbeleid terwijl de toekomst niet voorspelbaar is. De kracht de scenarioanalyse is dat ze de verschillende belangrijkste ontwikkelingen in kaart brengen, waarna waarschijnlijke toekomstscenario’s worden beschreven. Deze scenario’s voorspellen niet de toekomst, maar geven uiteenlopende kaders waarbinnen de toekomst zich waarschijnlijk zal ontwikkelen. Belangrijke beleidsbesluiten kunnen vervolgens worden getoetst aan de scenario’s. Strategieën die gebaseerd zijn op een scenarioanalyse, zijn flexibel en robuust, en spelen in op omgevingsveranderingen. Daardoor worden externe ontwikkelingen snel herkend en kan tijdig worden ingespeeld op kansen en bedreigingen. De methode verruimt strategische denkkaders en


dwingt organisaties tot een verfrissende outside-in benadering. De drinkwaterbranche heeft enkele jaren geleden collectief een scenarioanalyse verricht. Daarover is indertijd gepubliceerd in H2O, die gepresenteerd is als ‘De kartonnen doos’.

5.

Risicomanagement van beheer

Nadat beleid is vastgesteld wordt de uitvoering ervan ter hand genomen. Bij waterschappen meestal door de eigen organisatie. Het bestuur heeft in die uitvoeringsfase geen directe bemoeienis meer met de uitvoering van de beheerstaak zelf, en komt op afstand. De verantwoordelijkheid van de bestuurders richting burgers blijft echter onverminderd aanwezig. In de uitvoering is het dan ook zaak om de hierin eventueel besloten risico’s te voorkomen of te beheersen. Beheersinstrumenten Corporate Governance als leidraad Een fraaie parallel is te trekken met de private sector. Ook daar bestaat het verschijnsel dat de organisatie verantwoording aflegt, zij het primair aan de aandeelhouders. Voor het voeren van een goed coherent en samenhangend bedrijfsbeleid en het afleggen van verantwoording daarover wordt het begrip ‘Corporate Governance’ gehanteerd. Corporate Governance is geen vrijblijvendheid voor de private sector: de code Tabaksblatt, die eraan ten grondslag ligt, zal waarschijnlijk stap voor stap in wetgeving worden verankerd. Onderdelen van Corporate Governance zijn onder meer een duidelijke visie en integer management, transparantie over de strategie, de risico’s, het naleven van weten regelgeving en de onafhankelijkheid van de accountantscontrole. Deze aspecten zijn onverkort van toepassing op de publieke sector, zeker ook daar waar bestuurlijke verantwoording moet worden afgelegd over gevoerd en te voeren beheer. Tenminste de volgende bouwstenen van Corporate Governance zijn implementeerbaar bij de overheden. Het zijn tegelijkertijd instrumenten waarmee adequaat risico’s kunnen worden beheerst.

1. Transparantie over de risico’s en financiën en het afleggen van verantwoording, De structuur waarop verantwoording aan het bestuur wordt afgelegd is bij de waterschappen in principe uitstekend geregeld. De waterschappen kennen verordeningen voor het financiële beheer. Daarin zijn de regels voor financiële transparantie vastgelegd en wordt het financierings- of Treasurystatuut verankerd. Deze verordeningen gaan hoofdzakelijk over het financiële beheer van de organisatie Waterschap. De beheersing van bijvoorbeeld aanbestedingsgelden en projectbudgetten zijn van een andere orde. Dit dient projectmatig beheerst te worden, waarvoor andere instrumenten voor risicobeheer kunnen worden toegepast. Daarvoor zijn formele of informele operationele werkprocedures en interne richtlijnen van de organisatie zelf van grote betekenis. 2. Relevante ethische gedragscode en integriteitsbeleid. Integriteitsbeleid is bij de lagere overheden een rudimentaire tak aan de stam. Uit onderzoek van het ministerie van BZK in 2004 bleek maar net iets meer dan de helft van de waterschappen en tweederde van de gemeenten een actief en geformaliseerd integriteitsbeleid te kennen. Weliswaar zijn er vaak informele bedrijfsafspraken, waaronder over het aannemen van geschenken, maar die raken niet vaak de ware essentie van integriteitsbeleid. Een positieve ontwikkeling is dat de waterschappen uiterlijk in 2007 integriteitsbeleid ontwikkelen en implementeren. De eerste aanzetten daartoe zijn in het najaar van 2005 door de Unie van Waterschappen ontplooid. 3. Adequaat risicomanagement. Risico’s worden in de praktijk meer impliciet en op ad hoc basis beheerst dan dat er expliciete beleidslijnen voor worden vastgesteld. De jaarrekening van de waterschappen bevat weliswaar een risicoparagraaf, maar die behelst eventuele risico’s die in de lucht hangen en die de financiële resultaten alsnog kunnen beïnvloeden in het lopende of volgende verslagjaren. Een korte rondgang langs websites van waterschappen leert dat slechts hoogstzelden risicoparagrafen worden toegevoegd aan bestuursvoorstellen. Hier valt winst te behalen: structurele

87


Figuur 5 - Iso9001

aandacht voor risico’s juist in bestuursvoorstellen scherpt het denken van zowel de bestuurders als van de aanleverende ambtelijke diensten. 4. Interne controle maatregelen die bedrijfs- en financiële risico’s reduceren. Een van de betere methoden om de bedrijfsprocessen, en daarmee de bedrijfs- en financiële risico’s, beter te beheren is het voeren van actief kwaliteitsbeheer. Operationele kwaliteitssystemen in de geest van ISO9001 zijn momenteel nog een zeldzaamheid in waterschapsland. Een aantal schappen werkt aan de invoering van kwaliteitssystemen en ondervindt daarbij dat dit lastige trajecten zijn. Niet in de laatste plaats omdat de invoering van dergelijke systemen

Figuur 6 - Benchmark

88

gepaard gaat met een cultuuromslag. Dit demonstreert dat nut en noodzaak van kwaliteitssystemen nog lang niet door alle medewerkers van schappen wordt ingezien, en is een teken van sterke interne gerichtheid. Risicobeheersing door middel van een kwaliteitssysteem reikt verder dan de technische werkzaamheden van waterschappen. Ook het uitvaardigen van verordeningen, implementeren van beleid, verlenen van vergunningen en handhaving heeft baat bij heldere en aantoonbare kwaliteitslijnen. Niet alleen wordt het risico van claims en aanspraken verlaagd, het draagt ook bij aan het beeld van een transparante en betrouwbare overheid. 5. Onafhankelijke externe accountantscontrole De onafhankelijke externe accountantscontrole is verankerd in de financiële verordeningen en de reglementen van de waterschappen. In navolging van de gemeenten broedt de Unie van Waterschappen momenteel op het instellen van een Rekenkamerfunctie. Deze rekenkamerfunctie heeft tot taak om onafhankelijk onderzoek te doen naar de effectiviteit van gevoerd beleid, en kan daarmee in belangrijke mate bijdragen aan het vergroten van de transparantie van waterschapsbeleid en het verkleinen van de afstand tot de burger. Daarnaast


versterkt een rekenkamerfunctie de positie van het Algemeen Bestuur als controlerend orgaan van het Dagelijks Bestuur. Het is wonderlijk te constateren dat er momenteel nog waterschappen zijn die hier (nog) niet van willen weten. Benchmark Een belangrijk middel om de effectiviteit en efficiency van beheer te meten is de benchmark. Inmiddels een volwassen instrument bij zuiveringsbeheer en in ontwikkeling bij waterbeheer. De benchmark heeft duidelijk meerwaarde als het gaat om de leereffecten van de deelnemende organisaties doordat de onderlinge vergelijkbaarheid toeneemt. Ook geeft het bestuurders én burgers een instrument om op een redelijk objectieve wijze de prestaties van het waterschap te beoordelen. De benchmark voor de drinkwatersector, die al wat verder is doorontwikkeld, heeft een duidelijke invloed op de bedrijfsstrategie van die sector. Al was het maar dat een bepaalde score of ranking in de benchmark regelmatig als managementdoelstelling wordt opgenomen. Ook in bestuursprogramma’s van waterschappen wordt regelmatig gerefereerd aan posities in de benchmark. Hierdoor ontstaat een duidelijke prikkel om operationele prestaties transparant te maken en te verbeteren. Waterschap Groot Salland bijvoorbeeld stelt dat het niet de beste hoeft te zijn maar wel met de eerste 25% wil meekunnen. Dat waterschap gaat bij de taakuitoefening uit van een goede prijs- kwaliteit verhouding en laagst maatschappelijke kosten. Innovatie Innovatie is in. De Rijksoverheid heeft een innovatieplatform opgericht en het thema is een speerpunt in het kabinetsbeleid. De ware motor daarachter is om het bedrijfsleven te prikkelen om voortdurend bezig te zijn met productvernieuwing en om zodoende een concurrerender positie in de markt te verwerven. Het voortbestaan van bedrijven, en zeker ook in internationaal perspectief, moet daarmee worden verzekerd. Waterschappen als overheden kennen niet de tucht van de markt. Anders dan de regelmatig terugkerende stelseldiscussie over de het bestaansrecht

Figuur 7 - Innovatieproces

van waterschappen, zijn er geen existentiële bedreigingen. En zelfs als de stelseldiscussie toch weer van stal wordt gehaald en tot andere conclusies leidt, blijft de noodzaak voor operationele beheerstaken aanwezig. Toch is ook innovatie voor waterschappen van belang. Al is het alleen al omdat het Sociaal Contract de overheden verplicht om voortdurend bewust te zijn van haar taken, die vervolgens effectief en efficiënt moeten worden uitgevoerd. Ontwikkelende technologieën, nieuwe inzichten in wateren natuurbeheer moeten dan ook op enig moment vertaald worden naar een andere uitvoering van die taken. Actieve participatie in innovatie is daarbij onontkoombaar. Samenwerking met derden, via Stowa, andere waterschappen of met het bedrijfsleven, kan voordelen opleveren. Om die reden kan actief innovatiebeleid worden gezien als een middel voor risicobeheer. Het kenmerk van innovatieve trajecten is dat ze starten met onduidelijkheid over de uitkomsten. Vanuit dit perspectief kleeft het risico aan innovatie dat een gepleegde onderzoeksinvestering (op korte termijn) niet rendeert. Tegelijkertijd is er ook de kans, het positieve risico, dat de innovatie nieuwe inzichten en meerwaarde oplevert. Innovatietrajecten zijn geen synoniem voor risicovolle trajecten. Goed innovatiebeleid richt zich op de kerntaken van het waterschap het heeft tot doel op de belangrijkste elementen daarvan verbetering te genereren. Een praktisch toepasbaar en realistisch voorbeeld van innovatiebeleid staat op de website van het Hoogheemraadschap van Delfland. Terecht stelt Delfland dat innovatie niet geassocieerd moet

89


worden met geluk. Zoiets waar je toevallig tegenaan loopt. Met een actief management van innovatie zet een organisatie het geluk naar haar hand.

6.

Risicomanagement van bestuurders

Tot slot. In de voorgaande stukken is vooral stilgestaan bij grotendeels technische of processuele methoden om risico’s te beheersen bij nagenoeg alle facetten van waterschapswerk. Maar als uiteindelijk de lijntjes bij elkaar komen, is er één platform waar gewikt en gewogen wordt en waar besluiten worden genomen. Dat platform is het bestuur. Iedereen heeft wel eens ervaring opgedaan met bestuurlijke besluitvorming die soms (tenminste in de ogen van sommige waarnemers) rationeel en logisch, soms emotioneel, soms ondoorgrondelijk is. Betekent dit dat alle moeite van risicobeheer om niet is, als aan het eind van het hele traject met een zekere mate van subjectiviteit (je kunt ook zeggen: bestuurlijk beoordelingsvermogen) besloten wordt. Ofwel: het bestuur zelf als risicofactor Onderzoek heeft aangetoond dat de meeste mensen lang niet altijd rationeel omgaan met risico’s en met het nemen van besluiten. Baanbrekend onderzoek naar de manier waarop mensen omgaan met risico’s en onzekerheden is uitgevoerd door twee Israëlische psychologen: Daniel Kahneman en Amos Tversky. Beiden startten hun carrière in Israël en waren later verbonden aan de universiteiten van Princeton en Stanford. In 1979 publiceerden zij het boek ‘Prospect Theory: An

Figuur 8 - Daniel Kahneman (l) en Amos Tversky (r)

90

Analysis of Decision under Risk’. In 2002 zou hier de Nobelprijs voor de economie worden toegekend. De Prospect (vooruitzichten) Theory stelt dat mensen onbewust strategieën hanteren waarbij ze potentiële verliezen zwaarder laten wegen dan potentiële voordelen van dezelfde omvang. Per saldo leidt dit ertoe dat mensen de voorkeur geven aan het vermijden van risico’s boven het inzetten op een even grote kans op winst (“wat de boer niet kent dat eet hij niet”). Een ander essentieel punt is de manier waarop mensen een nieuwe of toekomstige toestand beoordelen. Dat doen ze namelijk niet naar de kenmerken van die nieuwe situatie, maar naar de verandering ten opzichte van de bestaande toestand. Kahneman en Tversky laten ook zien dat mensen in het beoordelen van kosten en baten systematisch afwijken van wat volkomen rationeel logisch zou zijn. Mensen gebruiken onbewust methoden om kansen op gebeurtenissen en de waarde daarvan in te schatten. Die methoden bepalen ook gedeeltelijk de manier waarop mensen de ruimte om zich heen waarnemen, interpreteren en er beslissingen over nemen. In de praktijk leidt dit zowel tot overschatting als onderschatting en tot zowel overwaardering als onderwaardering. Zo toonde Kahneman aan dat mensen de kans op een combinatie van een overstroming en een aardbeving hoger inschatten dan van alleen een overstroming van gelijke omvang. En dat is natuurlijk een statistische onmogelijkheid. Het verschijnsel dat mensen inconsequent keuzes maken is door de onderzoekers ‘gemis aan invariantie’ genoemd (failure of invariance). Het resulteert in een proces waarbij mensen mentaal onderdelen los gaan zien van het grotere geheel. Daarbij wordt niet onderkend dat besluitvorming over één onderdeel ook het grotere geheel verandert. Dit proces, mental accounting, is vergelijkbaar met het concentreren op het gat in plaats van op de doughnut. Het leidt bovendien tot tegenstrijdige antwoorden op dezelfde vraag. Dezelfde vertekeningen komen óók voor in de beoordeling van risico’s en opbrengsten door andere betrokkenen waaronder bestuurders en experts. Voortdurende vooringenomenheid met bepaalde


uitkomsten, bijvoorbeeld financiële, leidt ertoe dat iemand die uitkomsten steeds waarschijnlijker gaat vinden. Neem de steevast uit de hand lopende kosten van infrastructurele projecten als de HSL, de Betuwelijn en de Amsterdamse Noord-Zuid metrolijn. Herkenning van de vertekening in de eigen beoordeling is zeldzaam (overschatting van eigen mogelijkheden is een van de aangetoonde vertekeningen), maar bij anderen wordt er vaak instinctief rekening mee gehouden. De plannenmakers neigen ertoe het zware gewicht van de risico’s van een project te compenseren. Ze huren rekenaars in die ’aantonen’ dat de kosten lager zullen zijn dan iedereen vermoedt. Volgens de Prospect Theory leiden de talloze berichten over dit soort kostenoverschrijdingen er weer toe dat het publiek de kans op financiële debacles bij volgende projecten extra hoog zal inschatten. De manier waarop mensen veranderingen in de omgeving beoordelen hangt sterk af van de condities waaronder de beslissingen over die veranderingen worden gepresenteerd, zoals in het geval van infrastructurele projecten de al te optimistische (en telkens onderuitgehaalde) kostenberekeningen van de plannenmakers. Tversky en Kahneman noemen dat framing (inkadering) van beslissingen. De omgeving rond bestuur en bestuurlijke besluitvorming reageert niet per definitie rationeel op voorstellen en genomen besluiten. En zeker zo belangrijk: de bestuurder mogelijk zelf ook niet. Daarmee wordt de bestuurder zelf een risicofactor die vernieuwing in de weg kan staan. Kennis en begrip van dit fenomeen kan helpen om besluitvormingsprocessen te doorgronden en te sturen. Door de kaders vanuit verschillende blikvelden te belichten, door onzekerheden of transparanter te presenteren, door helder te maken hoe risico’s kunnen worden beheerst zal de bereidheid om nieuwe wegen in te slaan toenemen.

Tot slot De omgeving waarin de waterschappen opereren zal steeds complexer worden. De risico’s bij beleidvorming en uitvoering van de beheerstaken zullen toenemen. Er liggen volop kansen om beter en structureler gebruik te maken van de vele methoden die ontwikkeld zijn om deze risico’s (grotendeels) te kunnen beheersen. Adequate toepassing ervan vraagt allereerst een goede risicoperceptie. Dit geldt voor de ambtelijke organisaties die het merendeel van de informatie aanleveren waarop besluiten genomen worden. Maar het geldt zeker ook voor de bestuurders, die als managers van het Sociaal Contract de juiste vragen moeten stellen, een stimulerende en open houding moeten aannemen en hun verantwoordelijkheid op het juiste niveau moeten nemen. En toch, ook in mijn belevingswereld als bestuurder, blijft het uiteindelijk mensenwerk. En dat is maar goed ook!

Referenties 1 Unie van Waterschappen. Het waterschap in kort bestek, VUGA uitgeverij bv, 1997 2 Nationaal Bestuursakkoord Water, Den Haag, 2 juli 2003 3 Crooijmans, H. Moeizaam op zoek naar herstel van vertrouwen, Elsevier juni 2004 4 zie www.belevingswereld.nl 5 Jeurissen, R., De onderneming als wereldburger. Rede uitgesproken bij het aanvaarden Van het ambt van Hoogleraar Bedrijfsethiek Op 8 oktober 2002, Universiteit Nyenrode. 6 ‘Naar een Europees Sociaal Contract’ Toespraak door dr. Bernard Bot, Minister van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden Humboldt Universität, Walter Hallstein Institut für Europäisches Verfassungsrecht Berlin, 2. Juni 2004 7 Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) – RIVM, Nuchter omgaan met risico’s, RIVM rapport 251701047/2003, 2003

91


8 Risman Werkgroep, Het Risman proces, risicomanagement voor infrastructuurprojecten, Kenniscentrum Risman, 1999 9 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Risicomanagement, 2002 10 Snel, A. en D. van Hasselt. Brug tussen techniek en besluitvormingsprocessen. Land+Water, 11, 1999 11 CUR NET. Risicobeheersing in ontwerp, Gouda 2003 12 Rouwendal J. en P. Rietveld Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten, Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur, Ministeries van V&W en VROM, 2000 13 Witteveen+Bos, Maatschappelijke kosten baten analyse hergebruik effluent Ameland, 2004 14 Door: Martijn Hemminga, communicatiecoach. com 15 Twist, van M.J.W. en I. Mayer, De afstemming tussen beleid en uitvoering. Ervaringen met het toetsen van uitvoerbaarheid van beleid. Blad Bestuurskunde, januari 2000 16 Kees van der Heijde, Scenario’s: the art of strategic conversation, Chichester, UK: John Wiley & Sons, 1996 17 Kabinet streeft naar verbetering integriteitsbeleid. Persbericht ministerie BZK, 12 juli 2004. 18 Bina Ayar, Integriteit is vooral ook een kwestie van blijven praten. Invoeren integriteitsbeleid binnenkort verplicht. waterschap september 2005 19 Waterschap Groot Salland,Leven met Water, Bestuurs-programma 2005-2008 20 Hoogheemraadschap van Delfland, werken aan afvalwater voor een betere toekomst, innovatieprogramma 2005-2007. 21 Kahneman, D. & A. Tversky 1979. Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk. Econometrica 47: 263-291. 22 Kahneman, D., P. Slovic & A. Tversky 1982. Judgement under uncertainty: Heuristics and biases. Cambridge University Press.

92

Overige lezenwaardige documenten: - Hertogh, M.J.C.M., Belangen bij complexe infrastructurele projecten, Delwel Uitgeverij ’sGravenhage, 1997 - Bell, R. De bodemloze put, megaprojecten en manipulatie, Uitgeverij Aristos Rotterdam 1998 - Bernstein, P.L. 1996. Against the Gods. The remarkable story of Risk. John Wiley & Sons Inc. - Enthoven, G. Representatief en participatief. Een tussenbalans na 10 jaar interactief besturen. Bestuurskunde, maart 2005. - Nuland, M. van en H. van Beek, Risicomanagement: antwoord op belangrijke ontwikkelingen bij lagere overheden? Public Controlling, maart 2004. - Gemeenteraad Amsterdam. De prijs van mobiliteit: bestuursmanagment en kostenbeheersing bij de Noord/Zuidlijn, juni 2005 (onder meer over de paradox van bestuurders over verschillende rollen en risicomanagement tijdens besluitvorming en projectuitvoering).

Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater

Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater ir. Kees de Korte

1.

Inleiding

Het doorvoeren van vernieuwingen gaat niet altijd zonder risico’s. Toch kan dat nodig zijn, bijvoorbeeld vanwege nieuwe eisen, maar ook omdat de (effluent)kwaliteit omhoog moet of de kosten omlaag. Innovatie door mensen of organisaties wordt algemeen positief beoordeeld. Het geeft een goed imago en status. Bij risico kan dat ook het geval zijn, zolang het maar goed afloopt. Als de risico’s te groot waren en ze leiden tot een slechte afloop, loopt het imago een flinke deuk op. De centrale gedachte bij dit onderwerp is hoe we innovatie kunnen stimuleren en daarbij tegelijk risico’s vermijden. Na een introductie van de begrippen innovatie en risico, beide typische containerbegrippen, wordt bijna een eeuw teruggekeken in de historie van de afvalwaterzuivering om te zien of daar iets van geleerd kan worden. Mede aan de hand van het voorbeeld van de nieuwe innovatieve rwzi Hilversum zal nagegaan worden wat eraan gedaan kan worden om met beperkte risico’s toch innovatief te kunnen zijn. Tenslotte zal aandacht besteed worden aan de innovaties en risico’s van afvalwaterzuivering als die beschouwd wordt in een ruimer kader.

2.

ir. K. de Korte Waternet

Innovatie

Het is niet altijd even duidelijk wat met het begrip innovatie wordt bedoeld. In de dikke van Dale (1995) staat: innovatie (v.) [

93


waardeoordeel over het regeringsbeleid, zomaar in een woordenboek. Bij Wikipedia op Internet staat onder meer: Innovatie is de introductie van nieuwe ideeën, goederen, diensten en praktijken door een persoon of binnen een organisatie. Het proces van innovatie draait om dingen nieuw en beter aan te pakken dan voorheen. Innovatie wordt nog wel eens gezien als technische verbeteringen maar dat is een te beperkte definitie. Ook in bijvoorbeeld management of marketing kan innovatie plaats vinden. Het op de juiste manier toepassen van een (nieuw) product is vaak een even zo grote innovatie als het product zelf. Innovatie wordt door de overheid als noodzaak gezien om economische groei te waarborgen. Dit is vastgelegd in de Lissabon strategie van de Europese Unie en het Nederlandse Innovatieplatform waar premier Balkenende voorzitter van is. Het bevorderen van innovatie kan op verschillende manieren: • meer geld voor onderzoek • verminderen van regels en barrières voor bedrijven en instellingen • het vormen van clusters waar kennisintensieve organisaties (universiteiten, bedrijven etc) samenwerken • actief beleid van overheidsorganen om voor innovatieve methodes te kiezen in plaats van traditionele Opmerkelijk genoeg ook hier weer een flink stuk over het regeringsbeleid, maar nu dat van 2005. Verder een heel duidelijke uitleg en hier is innovatie als een proces aangegeven. Gelukkig schijnt iedereen het anno 2005 wel eens te zijn over het belang van innovatie. De EU en ook Nederland zien innovatie als noodzaak om economische groei te waarborgen. In september 2003 is door de regering het Nederlandse Innovatieplatform ingesteld. Dat heeft als opdracht om voorstellen te ontwikkelen om de innovatiekracht van Nederland te versterken. Het platform ontwikkelt voorstellen om de ontwikkeling van kennis en de toepassing daarvan in de private en/of publieke sector te bevorderen. Het kan daarbij gaan om het oplossen van knelpunten, het stimuleren van

94

samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijven en het scheppen van een beter klimaat voor ondernemers en kenniswerkers in ons land. Water is geselecteerd als één van de vier sleutelgebieden van het innovatieplatform. Toch is het niet de faciliterende overheid is die zorgt voor de totstandkoming van de innovaties. Het wordt er wel makkelijker door gemaakt, en dat is op zich belangrijk voor het behalen van succes, maar zeker geen garantie. Het begin van de innovatie ligt in onszelf. We kunnen zelf leren goed te analyseren waar het om gaat, op een andere manier tegen dingen aan te kijken, op een ander schaalniveau te denken, af te wijken van platgetreden paden, gevestigde tradities los te laten, bewezen technieken te verbeteren, iets nieuws te bedenken, en dan blijkt ineens dat het nog leuk is ook. In principe is iedereen innovatief, want het gaat meer om nadenken, initiatief en doorzettingsvermogen dan om de omvang van de kennis. Op dit gebied ligt er een duidelijke rol voor alle vormen van scholing, van de basisschool tot de universiteit. Enthousiaste docenten moedigen de spelende vernuftige mens aan om vernieuwend bezig te zijn. Dat is hard nodig in deze tijd waarin wetten, normen, regels, protocollen en modellen de gedachten in een keurslijf dwingen. Kennisverwerving is een belangrijke randvoorwaarde, want je moet wel weten hoe de dingen in elkaar zitten, maar het vermogen tot oorspronkelijk nadenken en zo te ontsnappen aan het keurslijf is de motor van de innovatie en juist dat moet gestimuleerd worden. Een andere factor van belang is de inspiratie. Slechts weinigen zijn in staat om als kluizenaar grootse en meeslepende dingen te bedenken. Een uitgebreid netwerk met vakgenoten verschaft deze broodnodige inspiratie en vervult daarnaast een klankbordfunctie. Zo’n netwerk wordt vooral, maar niet alleen, opgebouwd op symposia en congressen. De persoonlijke contacten met sprekers en andere collega’s zijn daarbij effectieve aanjagers van het innovatieproces en een goede mogelijkheid om tot samenwerking en inspiratie te komen. De vakliteratuur speelt daar ook een rol in. Het lezen, maar vooral het schrijven kan een bron van inspiratie zijn [ref 1]. De conclusie is dat innovatie staat of valt met netwerken.


3.

Risico

Het begrip risico wordt door Wikipedia [ref 2] als volgt omschreven: Risico is de kans dat een gebeurtenis plaatsvindt vermenigvuldigd met het effect van die gebeurtenis en de kans dat een bepaald scenario waarin de eerder genoemde kans plaatsvindt voorkomt. Dit effect kan positief danwel negatief zijn. Meestal wordt het woord echter in de negatieve zin gebruikt. Het risico is tevens de blootstelling vermenigvuldigd met het effect en de waarschijnlijkheid. Bij dit laatste gaat het voornamelijk om langdurige processen, bij de eerste definitie gaat het vaak om plotselinge gebeurtenissen. Risico = Kans x Effect x Blootstelling Wikipedia gaat dan verder nog in op het beheersen van risico’s door het beperken van de kans, het beperken van het effect en het beperken van de blootstelling, al dan niet met behulp van een risicoanalyse: Een risicoanalyse kan gemaakt worden om te bepalen hoe groot de risico’s zijn, welke risico’s verkleind kunnen worden, en welke risico’s het meest urgent dienen te worden aangepakt. Dit is een werkwijze die zijn intrede heeft gedaan rond 2000 en is één van de elementen die met projectmatig werken wordt uitgewerkt. Dit is een beschrijving van een typisch rationele benadering van het begrip risico. Maar risico’s en kansen kunnen dan misschien met voldoende onderzoek goed bepaald worden, er zit altijd een subjectieve component in het aanvaarden van een bepaald risico. Enkele voorbeelden van kans en risico en de perceptie daarvan: • Loterij: De oudejaarsloterij kent 11 hoofdprijzen van 100.000 € of meer en er worden 4,5 miljoen loten verkocht. De kans op een hoofdprijs is dus 2,4 per miljoen loten. Aan prijzengeld wordt door de Staatsloterij gemiddeld 60,4 % uitgekeerd [ref 3]. • Gezondheid: De levensverwachting van vrouwelijke (matige) rokers is 2,1 jaar korter dan dat van niet-rokers. Bij mannen is dit 5,1 jaar.

•

•

•

In Nederland rookte in 2003 30% van alle Nederlanders van 15 jaar en ouder, inmiddels gedaald tot 28% [ref 4]. Vliegen: De laatste jaren verongelukt wereldwijd 1 á 2 per miljoen opgestegen vliegtuigen. De kans om daarbij te overlijden ligt op 50 per miljoen vluchten [ref 5]. Verkeer: De laatste jaren vallen er ca 900 - 1000 verkeersdoden per jaar in Nederland. Met 16 miljoen inwoners is de kans dan ongeveer 60 per miljoen inwoners per jaar [ref 6]. Kosmische gebeurtenissen: De planeet aarde ligt onder vuur. Van alle kanten wordt zij belaagd door kosmische projectielen (Figuur 1). Niemand weet wanneer de volgende voltreffer plaatsvindt. De enige zekerheid is dát het een keer zal gebeuren. Gemiddeld loopt elk mens op aarde evenveel kans op dood-door-inslag als op dooddoor-vliegtuigongeluk [ref 7].

Waarover maken we ons nu zorgen of koesteren we illusies? Rationeel gezien lijkt deelnemen aan de staatsloterij niet erg verstandig. Bij een uitkeringspercentage van 60,4% blijft gemiddeld 39,6% van de inleg bij de staatsloterij. Alleen de optimisten vinden de kans van 2,4 op de miljoen kennelijk groot genoeg om hier geld in te steken. Dertig procent van de Nederlander rookt, alhoewel het risico daarvan algemeen bekend en groot is. Hebben deze rokers wellicht de illusie dat zij niet onder de statistiek vallen? Mensen met vliegangst

Figuur 1 - Kosmische gebeurtenis

95


bestaan, maar deze angst kan niet door het risico op ongelukken verklaard worden; de kans om op weg naar het vliegveld door een verkeersongeluk om te komen ligt zo’n beetje in dezelfde orde van grootte. De kans op kosmische gebeurtenissen tenslotte geeft een soort referentieniveau van risico. Eén ding wordt hieruit wel duidelijk en dat is dat het niet de rationeel bepaalde grootte van het risico is wat zorgt voor het al dan niet accepteren daarvan, maar dat diepere psychologisch bepaalde factoren daarvoor verantwoordelijk zijn. Dit soort gedachten worden ook wetenschappelijk bevestigd: Wat is riskanter: autorijden, parachute springen, bouwvakker zijn of bij een afvalverbrandingsoven wonen? Wat maakt iets riskant? Vallen risico’s te meten of te berekenen? Wat maakt een riskante activiteit acceptabel? Welke risico’s nemen wij, welke vermijden wij liever, en waarom? Hoe betrouwbaar is het menselijk oordeel? Kansen schatten, anticiperen op ongevalseffecten, beslissen onder risico, het zijn niet de sterkste kanten van homo sapiens’, aldus prof. Charles Vlek. ‘De meeste mensen zijn – net als andere dieren – adaptieve overlevers in het hieren-nu. Als risicobeoordelaars en beslissers zijn we van nature geneigd tot probleemvereenvoudiging, verliesangst eerder dan winstbegeerte, blikvernauwing onder spanning, overschatting van onze gedragseffectiviteit, zekerstelling van ons groepsgelijk en weghouden van andersdenkenden (..)’. In de technisch-statistische risicoanalyse berekent men de totaalkans op ongevallen op grond van de systeemonderdelen. Deze tak van wetenschap ontstond in de jaren ’60, gestimuleerd door technologische ontwikkelingen, vooral ook op het terrein van kernenergie. Al snel ontmoette deze mathematische benadering kritiek vanuit de hoek van de gedragswetenschappen. Was risico niet veel meer een psychologisch begrip dat berust op angst voor verlies, onzekerheid en gebrek aan beheersbaarheid? En hangt de acceptatie van risico’s niet veel meer af van de bijbehorende voordelen? Want vaak hoort bij een groter voordeel een groter risico: wie harder rijdt, neemt de kans op een (ernstiger) ongeluk op de koop toe. Maar ook met kansberekening is het oppassen.

96

Ook hier geldt de waarschuwing van beleggingsfondsen: ‘resultaten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst’ [ref 8]. De conclusie is dat het voor de vraag of risico’s acceptabel zijn niet helpt om nauwkeurige risicoanalyses te maken, maar dat acceptatie meer met moed en angst te maken heeft.

4.

Historie

Het risico van innovaties bij de zuivering van afvalwater is natuurlijk niet nieuw. Ongeveer een eeuw geleden werd de basis gelegd voor de huidige moderne biologische zuivering van afvalwater. In de literatuur en op internet is daarover nog heel wat terug te vinden. De belangrijkste ontwikkelingen vonden plaats in Engeland, Duitsland en de USA. De ontwikkeling van het principe van het actiefslibproces in Engeland wordt door Jiri Wanner beschreven in ‘Beginning of the activated sludge process’ [ref 9]. As generally known, the activated sludge process was invented in England at the beginning of this century. At that time England was the country with probably most urgent problems in water pollution because of dense population and advanced industry. Repeated hygienic problems in English towns and cities and the demand of industry for clean water led to the formation of appropriate institutions already in the second half of the 19th century. Thus in 1865 the first Royal Commission on River Pollution was established and re-established later on in 1874. The activities of the Royal Commission on River Pollution resulted in the Rivers Pollution Prevention Act, issued in 1876. However, the act itself without proper technical measures could not stop and prevent further pollution of the rivers. From this point of view, the formation of the Royal Commission on Sewage Disposal in 1898 can be understood as the milestone in the development of wastewater treatment technology. This commission co-ordinated the activities leading to better understanding of factors affecting the water quality in receiving waters and to evaluation of new treatment procedures.


One of the best known outputs of the commission is the BOD5 test recommended in 1908. The famous “30:20 + full nitrification” effluent standard was adopted in 1912 which was a great challenge for the development of wastewater treatment processes capable of meeting this standard. The effort of English engineers, chemists and microbiologists to improve the existing treatment techniques led finally to the invention of activated sludge process in 1914. Probably the greatest impulse for the invention of activated sludge process was the trip of Dr. Fowler to the USA in 1912. Dr. Gilbert Fowler from the University of Manchester undertook this journey in the position of consultant chemist to the Manchester Corporation. During this trip he visited the Lawrence Experimental Station in Massachusetts, which was, at that time, a quite unique facility aimed at experimental verification of different possible wastewater treatment procedures. One of the processes studied there was the aeration of municipal wastewater in different arrangements. After his return to England, Dr. Fowler informed about his experience from the Lawrence Station experiments Mr. Edward Ardern, chemist at the Manchester - Davyhulme wastewater treatment plant, and his co-worker, Mr. William Lockett. Dr. Fowler suggested to them to repeat the experiments with wastewater aeration he saw in the Lawrence Experimental Station. However, the unforgettable contribution of those two gentlemen to the development of activated sludge process can be seen in the fact that Ardern and Lockett understood for the first time the active role of suspension formed during the aeration, known now as activated sludge. In 1913 - 1914 there were carried out lab-scale experiments at the Manchester - Davyhulme wastewater treatment plant. The experiments were prepared and performed by William Lockett according to the Dr. Fowlers recommendations. As the first reactors - lab-scale aeration basins - glass bottles were used. In order to prevent the growth of algae, the bottles were covered by brown paper to protect their content from

day-light. Sewage from different districts of Manchester was used for those experiments. Contrary to the experiments Dr. Fowler saw in Massachusetts, in the Manchester aeration tests the sediment after decantation was left in the bottle and a new dose of wastewater was added to the sediment for the next batch. Lockett and Ardern found soon that the amount of the sediment increased with increasing number of batches. At the same time the aeration time necessary for “full oxidation” of sewage (full oxidation was a term used for description of removal of degradable organics and for complete nitrification). By this technique of repeated batch aeration with the sediment remaining in the bottle Lockett and Ardern were able to shorten the required aeration time for “full oxidation” from weeks to less than 24 hours which made the process technically feasible. The sediment formed during the aeration of sewage was called activated sludge for its appearance and activity. Lockett and Ardern referred about their experiments and results at the meeting of Society of Chemical Industry held on 3 April 1914 at the Grand Hotel, Manchester. Still in 1914 the activated sludge process was tested at the Manchester - Davyhulme wastewater treatment plant in a large scale, in a “mobile” pilot-plant. Although most parts of the pilot-plant unit were made of wood and the model was placed on the chassis of horse-driven wagon, this installation already exhibited most characteristic features of activated sludge process we know today. From the very beginning both basic arrangements of activated sludge process were tested, i.e., the continuous-flow arrangements with separate clarifiers and activated sludge recycle and the fill-and-draw arrangement, nowadays known as an SBR. The models at Davyhulme were equipped with the aeration by diffused air. The coarse-bubble diffusers were soon replaced with fine-bubble ceramic elements. Simultaneously with the Manchester experiments in 1914 the SBR activated sludge process was tested in full-scale plant at Salford. The first full-scale continuous-flow activated sludge process was put into operation for the town of

97


Worcester in 1916 by Jones and Attwood, Ltd. The diffusers used in aeration basins of first activated sludge plants suffered from rapid clogging. For this reason in 1916 Howarth, the manager of WWTP at Sheffield, replaced the aeration by diffused air with the mechanical aeration using vertically-rotating horizontal-shaft paddles. The first full-scale mechanical aeration system came into operation in 1920.This so-called Sheffield aeration system from 1924-1925 is still preserved and used at the Stockport WWTP, which is probably the oldest, still operated activated sludge plant in the world. Howarth paddle aerators inspired Kessener to develop aeration brushes, used for the first time at the abattoir wastewater treatment plant in Apeldoorn, Holland, in 1927. At the same time Bolton in England was engaged in the development of aeration turbines. First Simplex turbines by Ames Crosta, Ltd. were installed at the Bury WWTP in 1925. The activated sludge process found soon its application also outside the UK. The first experimental activated sludge plant in USA was built in Milwaukee in 1915 with the help of Dr. Fowler as a consultant. Imhoff performed the first tests with activated sludge process in 1924 and the first full-scale plant was built in 1926 at EssenRellinghausen. Even before World War II the activated sludge process reached other continents then Europe and America. Thus the activated sludge process was installed for instance in Bangalore, India; Adelaide - Glenelg, Australia and in Johannesburg in South Africa. De ontwikkelingen in Duitsland lopen aanvankelijk wat achter. In het voorwoord van Karl Imhoff in zijn boek ‘Fortschritte der Abwasserreinigung’ uit 1926 [ref 10] is te lezen: In den letzten 10 Jahren ist in Deutschland kein Buch über Abwasserreinigung mehr erschienen. Die letzte Auflage des klassischen Buches von Dunbar stammt aus dem Jahre 1912. Inzwischen sind auf diesem Gebiete wichtige Fortschritte erzielt worden. Im Ausland is das Verfahren der Schlammbelebung ausgebildet worden, das – ähnlich wie vor 25 Jahren die biologischen Körper – entscheidend in die Technik eingreifen wird. Auch in Deutschland scheint die Zeit

98

gekommen zu sein, daß man sich wieder mit größerem Interesse der Abwassserreinigung zuwendet. Nach 10jährigem Niedergang der Wirtschaft ist ein neuer Aufstieg zu erhoffen. In den Entwurfsplänen, die in den nächsten Zeit aufgestellt werden müssen, können die Fortschritte des Auslands nicht übergangen werden. Auch sonst muß man heute manches anders ansehen als vor 10 Jahren. Mehr als früher muß auf die Wirtschaftlichkeit geachtet werden. Die Ausnützung des gereinigten Abwasers als Betriebswasser z.B. und die Verwertung der Faulgase wird eine größere Rolle spielen als früher. In ditzelfde boek wordt ook uit de doeken gedaan hoe de ontwikkeling van het actiefslibproces is gegaan. In 1904 was Dunbar (in Hamburg) in zijn onderzoek al dicht bij het principe van het actiefslibproces. Hij bracht biomassa van oxidatiebedden in een fles met afvalwater en het mengsel werd met een zekere hoeveelheid lucht geschud. Hij vond dat het afvalwater na negen keer beluchten volledig was gereinigd. Het kwam niet tot toepassing in de praktijk en het idee werd weer vergeten. In 1912 werd door Clark in Boston soortgelijk onderzoek met beluchte flessen uitgevoerd. Nieuw was dat de flessen regelmatig gevuld en weer geleegd werden waarbij, en dat is wezenlijk, het beluchte slib in de flessen achterbleef. De Engelsman Gilbert Fowler had dit onderzoek in november 1912 in Boston gezien. Terug in Manchester hebben hij en zijn medewerkers Edward Ardern en William Locket van de Davyhulme wastwater treatment plant het actiefslibproces in zijn huidige vorm als continu proces ontwikkeld en het de naam ‘Activated Sludge Proces’ gegeven. Illustratief is ook het volgende citaat over Karl Imhoff: In Essen-Rellinghausen wurde ein Stück Geschichte der Abwasserreinigung geschrieben - und das hat sehr viel zu tun mit einem Mann namens Karl Immhoff. Er war ein bedeutender Pionier der Abwassertechnik im Ruhrgebiet. Anfang der 20er Jahre reiste er nach England und Amerika, um sich in Fachkreisen über die neuesten Forschungen auszutauschen. Als er wiederkam, wollte er seine neuen Erkenntnisse sofort ausprobieren: Abwasserreinigung mit belebtem


So wurde Rellinghausen die erste Belebungsanlage auf dem europäischen Kontinent. Sie ist zwar mehrfach umgebaut und erweitert worden, doch sieht sie noch sehr ähnlich aus wie 1925 [ref 11]. In Milwaukee (USA) werd reeds in 1919 besloten het actiefslibproces op grote schaal toe te passen:

Figuur 2 - Essen Rellinghausen

Schlamm. Man muß dabei bedenken, dass die Ruhr damals unvergleichlich viel dreckiger war als heute. Abwässer gingen fast ungeklärt oder nur durch einen Rechen gereinigt in den Fluß. Man brauchte also dringend eine verbesserte Reinigungstechnik. Immhoff baute zunächst in einem Versuchslabor nach, was er unterwegs gesehen hatte. Der Grundgedanke war, Bakterien, die in der Natur auch vom Schmutz im Fluß lebten, in großer Zahl zu züchten und dann die Arbeit tun zu lassen. Die Bakterien selbst, also der belebte Schlamm, sollten auf biologische Weise die Reinigung vornehmen. Wie revolutionär dieses Verfahren damals war, sagt uns der alte Klärmeister von Rellinghausen: “Unser Chef kommt sehr oft zur Anlage herunter, sitzt stundenlang vor seiner Versuchsanlage, nimmt Proben, beobachtet, vergleicht und registriert. Keiner darf ihn stören. Er läßt das geklärte Abwasser mit Leitungswasser gemischt durch einen Bottich laufen, in dem Schleie eingesetzt sind. Die Fische überleben. Desgleichen ist noch nie dagewesen.”

Until the beginning of the twentieth century, Milwaukee dumped all of its sewage into three rivers; the Milwaukee, Menomonee, and Kinnickinnic rivers, eventually flowing directly to Lake Michigan. Then, as now, all of Milwaukee’s drinking water came from Lake Michigan, which also served as a popular recreation resource. In 1913, the Wisconsin state legislature authorized the City of Milwaukee to create a sewerage commission charged with the responsibility of cleaning up the waterways. That same year, a chemist in Birmingham, England, experimenting with sewage sludge allowed air to bubble through the wastewater for a period of time. When the air was turned off, and the mixture settled, the water was purified. This was the beginning of the activated sludge process. The Milwaukee Sewerage Commission studied the new process and formally adopted it for use on December 31, 1919. In 1921, interceptor sewers were connected to municipal sewers to centralize all wastewater treatment. Jones Island, on the shore of Lake Michigan, was chosen as the site for wastewater treatment, and in 1923 construction began on the world’s first large scale

Figuur 3 - Jones Island Milwaukee

99


activated sludge plant at a cost of about $15 million [ref 12]. Uit deze citaten valt op te maken dat de zuivering van afvalwater (toentertijd vooral vanwege de effecten op de volksgezondheid en minder vanwege de milieu-effecten) maatschappelijk belangrijk werd gevonden en dat er plannen gemaakt moesten worden voor de realisatie. Imhoff geeft aan dat de economische ontwikkeling een belangrijke randvoorwaarde is en ook toen al moesten de kosten omlaag. Tenslotte noemt hij ook al zaken als hergebruik van effluent en energieopwekking. De technologische en technische ontwikkeling is buitengewoon interessant: Dunbar is in Hamburg al in 1904 dicht bij het actiefslibproces, maar het komt er net niet van. Clark ontdekt feitelijk in Boston het principe van het actiefslibproces (eigenlijk een SBR) waarna Fowler, Ardern en Locket erin slaagden om het proces toe te passen in een bruikbare technologie voor de zuivering van huishoudelijk afvalwater op grote schaal. Imhoff deed zijn kennis op in Engeland en de USA en paste die toe bij zijn laboratorium- en pilotplant-onderzoek. Ook hij behoort tot de pioniers van het actiefslibproces. In de jaren daarna werd het actiefslibproces snel in de praktijk toegepast. Opvallend is dat de beluchting zich ook heel snel ontwikkelde. Naast de bellenbeluchting waarmee het allemaal begon, werden binnen 12 jaar ook verschillende typen mechanische beluchters met horizontale en met verticale as in de praktijk toegepast. Dit had niet alleen met technische ontwikkelingen te maken, maar ook met de patenten voor de verschillende uitvoeringsvormen en dus met commerciële belangen. Uit deze citaten valt ook op te maken hoe er met de risico’s van het innovatieve actiefslibproces werd omgegaan. In Milwaukee werd het actiefslibproces door een commissie bestudeerd en formeel goedgekeurd. In Manchester en in Essen wordt niet gesproken van commissies, maar daar waren het vermoedelijk de praktijkmensen zelf die na uitvoerig onderzoek tot de conclusie kwamen dat toepassing verantwoord was. Afgezien van de jaartallen is de strekking van al deze citaten ook nu nog actueel en heel herkenbaar. Er is sprake van technische ontwikkelingen, in dit

100

geval het actiefslibproces. De zuivering van afvalwater is maatschappelijk belangrijk en er moesten plannen gemaakt worden voor de realisatie. De economische ontwikkeling wordt daarbij genoemd als een belangrijke randvoorwaarde en ook toen al moesten de kosten omlaag. Het risico van innovaties wordt afgedekt door (eigen) onderzoek. Tenslotte werden ook zaken als hergebruik van effluent en energie-opwekking reeds genoemd. De conclusie is dat er niet zo heel veel nieuws onder de zon is, het gaat nog steeds zoals het vroeger ook ging.

5.


Een wijdverspreid misverstand is dat het toepassen van ‘bewezen technieken’ geen risico’s inhoudt. De praktijk bewijst dat het toepassen van ‘bewezen technieken’ wel degelijk risico’s kan inhouden. Zo kan bijvoorbeeld 90 jaar na de introductie van het actiefslibproces niet gezegd worden dat alle geheimen van het nabezinkproces en de invloed van de slibkwaliteit daarop volledig ontrafeld zijn en dat toepassing van de nabezinktank in de praktijk probleemloos mogelijk is als maar voldaan wordt aan de ontwerprichtlijnen. Juist bij deze ‘bewezen technieken’ bestaat het gevaar dat steeds maar weer dezelfde oplossingen gekozen wordt, ook als dat problemen oplevert. Deze problemen worden als vanzelfsprekend geaccepteerd (want ‘bewezen techniek’) en potentiële verbeteringen worden maar al te vaak tegenge-

Figuur 4 - Nabezinktank met drijflaag [ref 13]


houden door het stellen van de vraag: ‘hebben we het dan altijd fout gedaan?’. Het antwoord ‘nee, dat natuurlijk niet, maar het kan wel beter’ is dan meestal effectiever om de verbeteringen doorgevoerd te krijgen dan een volmondig ‘ja’, ook al dat laatste misschien dichter bij de waarheid. Een kritische instelling waarbij gekeken wordt naar alle aspecten van een ontwerp geeft uiteindelijk minder risico’s, ook bij ‘bewezen technieken’. Bij het realiseren van innovatieve concepten zijn het juist de nieuwe zaken die als risicovol worden aangemerkt. Daar wordt dus veel aandacht aan besteed. De nieuwe rwzi Hilversum (1500 m3/h, 91.000 v.e., in bedrijf in 2008) is zeer innovatief (Figuur 5). Omdat het effluent gebruikt zal gaan worden om het grondwater aan te vullen moet dat aan hoge eisen voldoen. Dit wordt gerealiseerd met een MBR-installatie. Daarnaast worden er worden hoge eisen gesteld aan de architectonische vormgeving, de landschappelijke inpassing en er is maar weinig ruimte beschikbaar. De grootste risico’s liggen op de gebieden • Effluentkwaliteit (P=0,15 en N=10) • MBR-technologie • Ondergrondse, compacte en gestapelde bouw Het samenlopen van deze risico’s maakt het geheel nog uitdagender. Om de risico’s bij het ontwerp zoveel mogelijk te vermijden is bij het ontwerpproces uitgegaan van de combinatie van • Eigen kennis en ervaring • Multidisciplinaire aanpak • Blijven verbeteren met oog voor detail

Figuur 5 - Artist impression rwzi Hilversum

Eigen kennis en ervaring is essentieel om een dergelijk project tot een goed einde te brengen. Deze ervaring is voor een belangrijk deel opgedaan door het pilotplant-onderzoek dat nu reeds drie jaar loopt. Het personeel dat de pilotplant bedient is opgeleid in Beverwijk en is in staat gebleken niet alleen de pilotplant adequaat te bedienen en te verbeteren, maar ook om collega’s op te leiden in en vertrouwd te maken met de dagelijkse bedrijfsvoering. Eén van de vele resultaten daarvan is, dat MBR-technologie door de bedrijfsvoerders ervaren wordt als uitdagende technologie die in zich de praktijk bewezen heeft. Verder is heel veel kennis en ervaring opgedaan door netwerken. Een belangrijk deel daarvan heeft zich afgespeeld onder de vlag van de STOWA, maar ook deelnemen aan buitenlandse activiteiten heeft daar veel aan bijgedragen. Kenmerkend voor dat netwerken is het tweerichtingsverkeer van de overdracht van kennis en ervaring(en), dit werkt buitengewoon stimulerend en effectief. De multidisciplinaire aanpak komt vooral tot uiting in het gezamenlijk en gelijktijdig ontwerpen door de vier betrokken disciplines technologie, civiel, mechanisch/elektrisch en bedrijfsvoering. Dit is in tegenstelling tot het klassieke model waarin deze disciplines in de tijd meer achter elkaar aan komen. De multidisciplinaire aanpak stimuleert het denken in oplossingen in plaats van het hanteren van eisen en randvoorwaarden van de ene discipline aan de andere. Daardoor wordt het mogelijk een gulden middenweg te vinden in de compositie van compromissen die door alle betrokken disciplines gemaakt moet worden om tot een evenwichtig totaalontwerp te komen. Blijven verbeteren met oog voor detail staat haaks op de gangbare opvatting dat niet teruggekomen moet worden op eerder genomen beslissingen omdat dat het project onhanteerbaar maakt. De ervaring is dat juist door de multidisciplinaire aanpak en de daarbij behorende intensieve uitwisseling van ideeën op het moment dat die ontstaan het blijven verbeteren de kwaliteit van het ontwerp ten goede komt zonder dat daarbij sprake is van een onbeheersbaar project. De kwaliteit van een rwzi door de ogen van een bedrijfsvoerder wordt voor een groot deel bepaald door een veelheid aan details die met de bedrijfsvoering te maken hebben. Door daarmee reeds in een vroeg stadium van het ontwerp

101


rekening te houden kan een flinke kwaliteitsslag gemaakt worden. Voorbeelden zijn het uitwerken van hijsmogelijkheden, afvoer van schuim en drijflagen en brainstormbijeenkomsten over V&G. Deze hebben alle een belangrijke, soms zelfs doorslaggevende, invloed gehad op het ontwerp. Deze manier van ontwerpen heeft o.m. geleid tot • Redundantie van electromechanische apparatuur op basis van risicoanalyse. Door het hanteren van een score-systeem met het aantal aanwezige apparaten/onderdelen, de ernst van het effect (variërend van lage extra kosten tot een strafbaar feit), de duur van het effect en de kans als parameters kon een reductie van de risicoscore van 72% worden bereikt ten koste van een meerinvestering van 3%. • Flexibiliteit in proces en besturing. Flexibiliteit in het ontwerp geeft mogelijkheden om in de praktijksituatie op relatief eenvoudige wijze nog (beperkte) wijzigingen door te kunnen voeren in de biologische zuivering. ‘Model based design’ van het besturingssysteem is daar een onderdeel van. • Een aangepast aanbestedingstraject. Het aanbestedingstraject wordt voor een tweetal technisch essentiële onderdelen van de rwzi, de voorbehandeling met fijnzeven en de membraaninstallatie zodanig vormgegeven dat de eigen kennis en ervaring maximaal ingebracht wordt bij deze onderdelen. Door uit te gaan van eigen kennis en ervaring en op deze wijze te ontwerpen is de overtuiging ontstaan dat de risico’s bij het realiseren van een degelijke innovatieve rwzi niet veel groter zijn dan bij een conventionele rwzi.

6.

Innovatie en risico in ruimer kader

Terecht worden de rwzi’s tegenwoordig gezien als onderdeel van een groter systeem, de waterketen, dat weer invloed heeft op het watersysteem. Het bijbehorende systeemdenken, waarbij het effect van maatregelen in de keten op het systeem zichtbaar gemaakt kan worden, is nog onderontwikkeld. De invoering van de KRW laat zien dat er sprake is van een veelheid aan groepen van experts die focussen op deelproblemen. Eén van de opties om de opper-

102

vlaktewaterkwaliteit te verbeteren in het kader van de KRW is het stellen van strengere eisen aan de effluentkwaliteit van de rwzi’s, bijvoorbeeld door het toepassen van een vierde trap. Daar zijn veel partijen bij betrokken, die allemaal verschillend denken over de risico’s van innovaties. Op hoofdlijnen (en de uitzonderingen daargelaten) wordt geschetst hoe deze partijen staan ten opzichte van innovaties bij de zuivering van afvalwater, welk belang zij hebben bij innovaties en wat zij vinden van de risico’s. • Beleidsmakers staan positief tegenover innovatie, want dat maakt nieuw beleid mogelijk. Zij hebben weinig oog voor risico; als het al aan de orde komt is dat iets voor beheerders. Een valkuil is een te groot optimisme over het resultaat; het effect is soms speculatief. • Uitvinders, zoals universiteiten en kennisinstituten, staan zeer positief tegenover innovatie, het is hun core-business en het zorgt voor brood op de plank. Ze zijn volledig overtuigd van hun eigen kunnen en vakmanschap en hebben weinig oog voor risico’s. • Consultants staan ambivalent tegenover innovatie. Aan de ene kant staan zij er positief tegenover het ontwikkelen van innovatieve technieken vanwege hun imago op de markt. Aan de andere kant staan zij negatief tegenover het toepassen van innovatieve technieken vanwege het voordeel om bewezen en bekende technieken toe te passen (kant en klaar op de plank, weinig kosten). Zij hebben veel oog voor het risico bij innovaties, soms contraproductief door teveel (en te dure) ‘veiligheidsmaatregelen’. • Beheerders staan ambivalent tegenover innovatie. Vanwege eigen doelstellingen en imago staan zij er positief tegenover, maar de consequenties als het mis gaat zorgen voor terughoudendheid bij het toepassen van innovatieve technieken. Het belang bij innovaties is betrekkelijk klein. Er bestaat een grote neiging om risico’s af te dekken door (dure) extra maatregelen. Soms wordt het daardoor zo duur dat van innovatieve technieken wordt afgezien. Innovatie en risico bij de zuivering van afvalwater beschouwend op het niveau van watersysteem en waterketen geeft het beeld dat er wel impulsen zijn voor innovatie, maar dat gaandeweg de vertaling naar concrete projecten de risico’s een


steeds belangrijker rol gaan spelen. Dit remt de innovatie. Op dit niveau is systeemdenken, waarbij het effect van maatregelen in de keten (en/of maatregelen in het systeem) op het systeem zichtbaar gemaakt kan worden, onontbeerlijk. Alleen dan kan een juiste afweging gemaakt worden tussen de verschillende mogelijke maatregelen in systeem en/of keten en de kosten die daarmee gemoeid zijn. Zo ver is het nu nog niet. Watersysteem en waterketen kunnen nu nog niet goed beschreven worden als een samenhangend model waarin alle relevante parameters bekend zijn. Veel interacties zijn zelfs nog niet eens bekend. Toch ligt daar de grote uitdaging om te komen tot wezenlijke verbeteringen van watersysteem en waterketen in hun onderlinge samenhang. Als dit systeemdenken onvoldoende gestalte krijgt is het risico levensgroot aanwezig dat besloten zal worden tot maatregelen die wel veel geld kosten, maar in de praktijk niet het verwachte effect hebben. Het systeemdenken als innovatie dient vooruit te lopen op eventuele technologische innovaties bij de zuivering van afvalwater, maar misschien is het wel beter om bij dat laatste niet te wachten op dat eerste. De conclusie is dat innovaties bij de zuivering van afvalwater wel belangrijk zijn, maar dat systeemdenken de innovatie is waar we op zitten te wachten.

Referenties 1. K.F.de Korte, Is er nog wat te innoveren?, Afvalwaterwetenschap, mei 2005 2. http://nl.wikipedia.org/wiki/Risico 3. www.staatsloterij.nl 4. www.kwfkankerbestrijding.nl/content/pages/ Factsheet_cijfers_roken_en_zwangerschap.html 5. http://www.airdisaster.com/statistics/yearly. shtml] 6. http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bedrijfsleven/verkeer-vervoer/publicaties/persberichten/2005-053-pb.htm 7. http://www.govertschilling.nl/artikelen/eos/ 020401b_eos.htm 8. h t t p : / / s t u d i u m . h o s t i n g . r u g . n l / a c t i v i t e iten%202002/wtw-vlek.htm 9. http://www.scitrav.com/wwater/asp1/begin. htm This article was based on the paper by Dr. P. F. Cooper and Dr. A. L. Downing and on the personal memories of Prof. Madera. The paper by Cooper and Downing was presented at the CIWEM International Conference “Activated Sludge into 21st Century”, Manchester, 17-19 September 1997. 10.Fortschritte der Abwasserreinigung, Karl Imhoff, Essen (1926) 11. http://www.route-industriekultur.de/routen/12/12_41.htm 12.http://www.biosolids.org/docs/source/MilWI.pdf 13.www.kemwater.nl/upload/images/drijflaag_ nb.jpg

103


104

Risk is of all time

Risk is of all time prof.dr.ir. Ben Ale

1.

Introduction

It is said that the present society is a risk society [1]. And indeed some risks are new. And because of the global connectivity of our societies, many risks are shared by all. That does not take away though, that may ancient risks have had a similar standing in the society in which they where dominant. They formed a threat to the whole – known – world and all – known – societies were exposed. Between 1347 and 1350 the plague or the black death wiped out one third of the population of Europe [2,3]. In the 17th century the average life expectancy was 25 years and to become 45 was an exception. Also what now is called industrial risk has roots in the early centuries. Already Plinius described illnesses among slaves [4]. In 1472 Dr U Ellenbog from Augsburg wrote an eight page note on the hazards of silver, mercury and vapours of lead [5]. Ailments of the lungs found in miners were described extensively by Georg Bauer. [6]. In the seventeenth century a significant part of the crew of ships sailing the East and West Indies never made it home. As recent as 1918 the Spanish flue killed 170000 people in the Netherlands alone. The Netherlands has a long history of having to deal with the threat of floods. In the middle ages several groups, such as Hugenotes and Jews, fled to the Netherlands because they were oppressed by their government. These people literally stepped down from the Central European Plane into the Low Lands, the swamp the now is the Netherlands. The only authorities that were accepted for a long time were the “waterboards”. These were deemed necessary to manage the flood defences. The oldest waterboards were those of Schieland (1273), Rijnland (1286), and Delfland (1319). Now with 478 people per km2 one of the densest populated area’s in the world and housing a harbour of Rotterdam, Schiphol Airport and a third of the refinery capacity of Europe managing the risks of resulting from the close proximity of people and industry has become

prof.dr.ir. B.J.M. Ale Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, TU Delft Programmamanager Onderzoek, NIBRA


105


just as important an activity as managing the risks of flooding. Attempts to avoid unnecessary risk also has been part of human activities from as long as history is written. Those who had something to loose surrounded themselves and their possessions with walls, castles, guards and armies. If you had enough money you went outside of the city to escape the plague [7]. And societies have put people into power in order to protect them from a long time ago. This does not take away that worldwide and in absolute numbers the number of disasters and the associated costs increase. At the same time the population of the earth increases, suggesting that people more and more live in less and less suitable locations [8] This raises the question why risk management looks so different today and why we have so much difficulty getting to an organised policy on risk, whether we are in public office, in government or in private enterprise. For this we first look at the evolution of risk especially in the 20th century. We look at the development of risk perception research and findings and then we look at methodologies to understand the genesis of accidents and strategies to eliminate them or reduce the probability.

In 1807 a similar explosion took place. Now a barge laden with black powder exploded in the centre of Leiden. The van der Werf park today is still witness of this event. 150 people were killed among who 50 children, whose school was demolished by the blast. This explosion led to an imperial decree by Napoleon. The emperor stated that from then on a permit was needed for having an industrial facility. Three classes of industry were designated: Industries that were considered too dangerous to be inside a city. The authorities would indicate a location Industries for which location inside a city could be considered if it could be demonstrated that there was no danger for the community Industries that always could be located inside city limits. In addition Napoleon stated that objections of future neighbours should be noted and addressed by the authority who made a decision. As the explosion in Leiden involved a ship, similar measures were taken with regards to the transportation of explosives and other dangerous materials. Interestingly the safety regulations in France can be traced back to the same imperial decree.

2.

3.

Industrial Risk

In the Netherlands some large scale accidents with explosives materials occurred as well. In 1654 the centre of Delft was demolished by the explosion of a powder tower. This explosion, which could be heard 80 km away, created the “horse market”, which still exists as an open space. (Figure 1)

Figure 1 - The big thunder of Delft in 1654

106

Risk Management

The origin of modern risk management lies in the industrial accidents after World War II. In 1966 a fire in a storage facility for LPG in Feyzin, France killed 18 and wounded 81. This accident led to re-emphasis on design rules for bottom valves on pressure vessels. In the realm of physical planning no actions from the French or the European authorities seemed to have resulted from that accident. Ten years later a number of similar accidents occurred: Flixborough (1974, 28 dead), Beek (1975, 14 dead) and Los Alfaques (1978, 216 dead). These accidents showed that the Feyzin accident was not a unique freak accident. Apparently LPG and other flammable substances could pose a serious threat to the workforce and to the surroundings. In 1979 Prime-Minister van Agt, just as his predecessors, wrote a letter to parliament about the development of environmental policies as integral

Risk is of all time

part of the nations policies. In this letter he introduced “External Safety” as separate from occupational safety. The Prime-Minister introduced and announced three elements of a new policy: appointment of the minister of environment as co-ordinator for hazardous materials; founding of a new separate policy body dealing with external safety and announcement of new legislation covering external safety. At the same time a major change in the energy market appeared imminent. This among other lead to a major market push for LPG as motor fuel. In 1978 a tank car exploded in a tank station. Although nobody was hurt in this accident, it became apparent that the population around the stations should be limited. The chief inspector for the environment decided not to wait for legislation. He issued an instruction for his inspectors to not approve a permit unless the conditions for distances and population densities as indicated in the Table 1 were satisfied [9]. This was the first explicit zoning measure around a hazardous activity. A further potential increase in the transport of LPG through the Netherlands resulted from the desire to use LPG as feedstock for the production of ethylene. A committee was charged with developing a policy. A study was commissioned into the safety of the whole chain from import to final use. It became apparent that a policy aimed at insuring that no accident ever would harm the population would not be compatible with the limited space in the Netherlands. The committee decided that there should be a level of risk below which it is neither desirable nor economical to strive for further reduction. This statement implied that the level of risk should be established and that acceptability limits should be set. At the same time authorities in the Rijnmond area started to be worried about the safety of the population around the large petro-chemical complexes in the Table 1 -

area. Taking the Canvey Island study as an example [10,11], the Rijnmond authority embarked on a study to establish whether quantification of risk was feasible and would give results that would be useful in decision-making. The results [12] were promising with regards to the usefulness of the results. The quantification of risk as a routine exercise was judged not to be feasible unless information technology could be used to take away the burden of the many complicated calculations and reduce the time needed. The Rijnmond Authority together with the ministry of environment embarked on the venture towards an automated method for quantification of risk. Now, twenty plus years later the process still is not fully automated. Such a level of automation no longer is desired either. But the techniques developed since together with the rapid development of computational capability has lead to workable systems with reasonable return times. 3.1 Risk matrices The division of risk in three bands introduced by Napoleon can be found back in the risk matrices that are used frequently to support and structure decision making (Figure 2). In these matrices the two dimensions of risk: probability and consequences are separated out and plotted against each other. Any combination of consequence and probability is a point in this two dimensional space. Alternatively the risk profile of any activity can be plotted as a

Zoning around LPG stations

Distance to tank and/or fillingpoint (m) 0 – 25 25 – 50 50 – 100 100 – 150 > 150

Allowed building Houses Offices none none max 2 max 10 people max 8 max 30 people max 15 max 60 people no limit no limit

Figure 2 - Risk matrix

107


so-called complementary cumulative distribution curve (CCDC). In such a curve the probability of exceeding certain consequences are given as a function of these consequences. The plot area can be divided into three areas: acceptable, conditionally acceptable and unacceptable. Whenever the risk is not in the acceptable area measures have to be taken or at last contemplated. Of particular interest is the region in the lower right hand corner of the matrix where those risks are located of which the consequences cannot be borne. These risks have to be transferred e.g. by insurance, or have to be eliminated – regardless how low the probability - as the consequences would lead to ruin. In practice any consequence proves to be acceptable when the probability is sufficiently remote and the advantages to be gained by embarking the risky activity are sufficiently large. Therefore the red or unacceptable area is seldom demarcated by a vertical line. Rather the limit is some sort of sloping line as depicted by the dotted line in the figure. The use of risk matrices is not restricted any more to the chemical industry. Many applications are found in finance and insurance industries [13] 3.2 Criteria Having decided that risk quantification is the way to go the inseparable counterpart had to be developed as well. Questions to be answered included were what to do with the results, and how to make sure the analyses would actually be made and used in decision making. Regional and local authorities as well as industry asked for guidance regarding the acceptability of risk. The bases for this guidance was found in documents and decisions taken earlier. An important base line was found in decisions made regarding the sea defences of the Netherlands. In 1953 a large part of the south west of the Netherlands was flooded as a result of a combination of heavy storms, high tides and insufficient strength and maintenance of the diking system. Almost two thousand people lost their lives and the material damage was enormous especially because the Netherlands was still recovering from World War II. The Netherlands embarked on a project to strengthen the sea defences, including a drastic

108

shortening of the coastline by damming off all but one of the major estuaries of the Rhine/Maas delta. The design criteria were determined on the basis of a proposal of the so-called “Delta Committee” who proposed that the dikes should be so high that the sea would only reach the top once every 10000 years. [14]. The probability of the dike collapsing is a factor of 10 lower. The probability of drowning is another factor of 10 lower, so that the recommendation of the Delta Committee implies an individual risk of drowning in the areas at risk of 1 in a million per year. This recommendation was subsequently converted into law. This value of risk was reaffirmed when a decision had to be taken about the construction of the closure of the Oosterschelde estuary. For reasons of preserving the ecosystems the design was changed from a closed solid dam, to a movable barrier. This barrier should give the same protection as the dams. In this manner Dutch parliament had a history of debating safety in terms of probabilistic expectations, which came in handy when industrial risk had to be discussed. The value of 1 in a million per year corresponds to about 1% of the probability of being killed on the road in the mid 80-ties. This became the maximum acceptable addition to the risk of death for any individual resulting from industrial accidents. For societal risk the anchor point was found in the “interim viewpoint” regarding LPG points of sale mentioned above. When combined with value already chosen for individual risk this led to the point 10 people killed at a frequency of 1 in 100000 per year. As societal risk usually is depicted as an FN curve having the frequency of exceeding N victims as a function of N, the limit had to be given the same form. Thus the slope of the limit line had to be determined. It was decided to incorporate the apparent aversion against large disasters in de the national limit by having the slope steeper than –1. Several values circulated in literature at the time, ranging from –1.2 to –2 [15,16,17,18,19,20,21,22]. In the end it was decided to adopt a slope of –2 for the limit line. In order to bind the decision space at the lower end of the risk spectrum limits of negligibility were set for individual risk and societal risk alike at 1% of value of the acceptability limit.

Risk is of all time Table 2 -

Probabilities of death and probabilities of winning lotteries

Activity Smoking Traffic Lightning Bee-Sting Flood

Winning a lottery

Staatsloterij Bankgiroloterij Lotto Falling Aircraft Postcodeloterij

Figure 3 - Risk triangle and criteria

Chemical Industry Sponsorloterij

The resulting complex of limit values was laid down in a policy document called “premises for risk management” [23]. The accident in Bhopal, where some 3000 people were killed as a result of a release of methyl isocyanate, helped to promote the adoption of European legislation. The SEVESO directive, named after a small village in Italy where dioxine was released in an accident, became the vehicle to implement these policies into law in the Netherlands just as in many other members of the EU. The “Hazards of Major Accidents Decree” [24] demanded that top tier establishments would submit a safety report, in which a quantified risk analysis performed according to the set standards, would be presented. This information then subsequently could be used by local planners for zoning decision and by the emergency services for disaster abatement planning. On 13 may 2000 an explosion occurred in a fireworks storage and trading facility in Enschede, the Netherlands. Twenty-two people were killed and some 900 injured. The material damage was approximately 400 MEuro. This lead to a further reenforcement of the policy in the Decree on External Safety of Establishments (BEVI) [25], in which the risk limits were again specified (Figure 3).

4.

Perception

A major factor influencing the people’s reaction to potentially hazardous activities is what generally is described as risk perception. In part these perceptions are driven by the way, by which information is processed by our brain. One of the features is that information that strengthens

Probabilty (/yr) 5*10-3 8*10-5 5*10-7 2*10-7 1*10-7 1*10-7 4*10-8 2*10-8 2*10-8 1*10-8 6*10-9 3*10-12

existing ideas is more readily absorbed than information to the contrary.[26]. In Table 2 the mortality of various activities is given. The numbers are applicable for the Netherlands. From the table it can be seen that the probability of any Dutchman to be killed by an accident in a chemical plant not being an employee is 6 orders of magnitude smaller than the probability of dying of a smoking induced illness (if he or she is a smoker). On the basis of these numbers a decision maker has a fair point when assuming that the probability of him being confronted with a disaster in the chemical industry is remote and hardly probable. Especially when one notes that the present Netherlands are only some 20 years old In the table also the probabilities are given of winning the main prize for five of the nations lotteries. One can see that winning the “sponsorlottery” is three orders of magnitude smaller than being the victim of a chemical accident. Nevertheless these lottery tickets are readily sold and there regularly is a winner. Apparently the probability of winning this lottery is considered by many remote but possible, or even probable. This difference in appreciation of the numerical information is closely related to the psycho-social theories of risk perception. According go these theories there are many factors shaping the perception of risky activities [27,28,29]. The top 10 of the most listed are: Extent and probability of damage Catastrophic potential Involuntariness Non-equity Uncontrollability Lack of confidence

109


New technology Non-clarity about advantages Familiarity with the victims Harmful intent Combining these factors with the mortality discussed above reinforces that people are more willing to accept a certain small loss than an uncertain large loss. And because the probability of a large disaster is small, long periods of time may elapse after one disaster before another strikes. In this period the notion that improbable equals impossible is steadily reinforced and thus the impetus that exists shortly after a disaster to do something about it disappears. As the factors that influence the judgement of a risky activity are different for differing activities it cannot be expected that a single set of risk criteria is applicable to all activities. Nevertheless a policy may look more organized as the set of applicable criteria is small. On the other hand it is argued that these factors make it impossible to set general standards, as every situation and every activity is different. In a more extreme stance it is argued that risk is a social construct rather than something that in principle can be determined scientifically. In this view there are so many subjective choices made in risk analyses that they cannot be called objective science at all. [30]. Scientists are just other lay-people. There judgement is influenced by the same factors, but in addition they let their science influence by their political judgements. It is no surprise that the more objectivist risk analysts argue that scientific judgements and political judgements are not the same thing and that objective quantification of risk is a scientific exercise. Indeed such objectivity is necessary make cost benefit based decisions. In such argumentation the value of the risk should be as objective as the – monetary – value of potential risk reducing measures [31]. Any policy should conform to general principles of justice and democracy, be it setting a speed limit or a limit on risk. The results should be predictable for the stakeholders and for the public and execution should be measurable against objective standards. This holds even when arguments are formulated in more qualitative terms such as “As Low As Reasonably Achievable” or “gross dispro-

110

portionality”. It should always be borne in mind that any stakeholder in any regulatory system can resort to getting a dispute settled in court. How valid the arguments may be, they nevertheless are of great help to stakeholders that have no interest in having risks limited by a government policy in the short run. And as the last accident disappears in past history the pressure to be firm on risk dissolves. 4.1 Bow-ties Whenever a strategy or policy is defined that asks for reduction of risk, an analysis has to be made of what would be the optimal place to interfere with the causal chain from cause to accident and consequences in order to obtain the desired reduction. Bowtie models are tools for integrating broad classes of cause-consequence models. The familiar fault and tree-event tree models are ‘bowtied’ in this way; indeed, attaching the fault tree’s ‘top event’ with the event tree’s ‘initiating event’ originally suggested the bowtie metaphor. The bowtie may be conceived as a ‘lens’ for focusing on causal chains and ‘projecting’ these onto the space of consequences. These consequences will ultimately be factored into decision problems for risk management. Hence the bowtie’s consequence side forms an interface with the decision models. Decisions taken will reflect backwards to causes. This structure not only has proven a worthwhile concept in accident prediction, it also has proven its worth in analysing past accidents and suggesting improvements to prevent further re-occurrence [32] (Figure 4) The selection of the centre of the bow-tie is crucial for the analysis. Any event can be taken as

Figure 4 - Bow-tie and Murphy’s law

Risk is of all time

this centre. The causes and consequences of this event form the bow-tie and form a slice out of all the things that happen in this world.. Any event can be considered a cause and any event can be considered a consequence. Events can therefore serve as causes and as consequences in many bow-ties, each with its own centre. However: once the centre is chosen, no other events will be visible in the bow-tie than those which are in the causal chains running through the centre. This could raise some interesting questions. What has to be considered as the centre event of a – lethal – accident of a parachute jumper. The moment that his parachute did not open, the moment that his parachute was packed in the wrong way or the moment that the reserve parachute failed to open. Any of these three approaches leads to a valid bowtie, and to a valid quantification of his risk of falling, but the analysis will be much more detailed on some aspects and much less detailed on others depending on the choice of the centre event. As a result the options for remedial action will be different. 4.2 Events as barriers When the a certain consequence is deemed unacceptable or when the probability of a certain outcome is deemed too high, measures have to be taken to either take away the causes or block the progression from cause to accident. The classical way of presenting this and handling this in a mathematical way is to combine the path originating from a cause with a path from a safeguard into an “AND”gate, which means that the cause and the failure of the safeguard have to occur simultaneously to result in the consequence. This concept however proved to be difficult to grasp for decision makers. Therefore these safeguards are often depicted as barriers in the path from cause to consequence (Figure 5), an idea originally developed by Haddon, who introduced the barrier concept in 1973 [33]. The number of

Figure 5 - And-gate representation (A) and barrier representation (B) of the same casual configuration

barriers in the path then could form the basis for a layer of protection analysis (LOPA) [34] In an case this way of presenting layers of protection proves to be helpful for decision makers [35]. When in an analysis a path is detected that does not have any barriers in it, it constitutes a – latent – deficiency in the system that according to Murphy’s law will sooner or later lead to ruin [26].

5.

Managing risk

After the accidents in the chemical industry in de mid eighties, it became apparent that risks cannot be eliminated and that technology just as any other human enterprise has its risks together with the advantages[36,37]. This lead to the further development of risk management theorie and applications for process industries. The financial disasters of the 1990ies led to a similar development in the financial industry. [38]. Risk management is another implementation of a cybernetic control cycle aimed at keeping the risks in a certain situation or the risks associated with a technology within acceptable or desired bounds. In the management of risk four stages can be distinguished (Figure 6) identification quantification decision reduction control In these the decision is not so much a phase, but a demarcation between the more analytical part of the process and the more managerial part of the process. In the identification stage it is determined what the hazards and threats are against which one may desire to be protected. In the quantification stage it is assessed which hazards are the most threatening. After a decision has been made measures may be taken to reduce the risk and subsequently it is necessary to monitor the situation to keep the risk at the agreed level. A risk management cycle therefore does not differ in principle form any other control cycle. An unwanted situation has to be noted, for instance because it differs from what is considered normal or because an alarm is raised;

111


5.1.2 If you don’t need a human: don’t let him near the equipment People are inherently fallible. [44]. People are not very good in routine operation of plants. Their failure probability is even bigger under stress and in an emergency [45]. Therefore if a system can run or operate without human intervention do not even let people near. This also prevents illegal tampering with equipment or planting devices where they are unwanted. However: there are many instances where the human operator is indispensable. In that case the next action can be of great benefit

Figure 6 - The risk management process

a proper analysis has to be made and necessary actions have to be defined and executed, and after normality has returned continued vigilance is needed to detect any new deviations from normal. 5.1 Measures Measures have to be designed especially for the purpose. But there are a number of design features that enhance the inherent safety of systems and at the same time prevent the system to be used or exploited for malicious purposes. These can be grouped under four general headings as described below. 5.1.1 What you don’t have cannot leak This statement made by Trevor Kletz [39] some three decades ago still holds. You cannot have an ammonium-nitrate explosion if you do not have ammonium nitrate (as in Toulouse [40]), You cannot have large scale Methyl-Isocyanate poisening if you do not store massive quantities (as in Bhopal [41]), you cannot have a fireworks explosion without fireworks [42,43]. Without these inventories accidental disasters are avoided. The absence of these chemicals also prevents their use in a malicious act, by sabotage or theft and later use.

112

5.1.3 Make the safest way also the easiest way Taking a short cut is tempting when people are in a hurry, stressed, distracted. When there is pressure to deliver. If such a short-cut is unsafe, unsafe acts and their consequences are unavoidable. The existence of a short-cut is one of the endemic pathogens that can exist in a design. If such unsafe paths exist this also forms an easy recipe for a malicious individual to use the system for his purposes. Sometimes however the safe way has to be more cumbersome. Obeying red lights, following a checklist, these things take time and in many systems they are necessary to keep operations safe. In that case the fourth and last action of this series is important: 5.1.4 Supervise People generally will not on purpose violate the rules. They want to act responsibly and safe. But they can be pressed with time, the can be distracted by events at work or at home, they overlook things. A check and monitor cycle helps to catch failures before they become a disaster. And they help identifying unwanted elements that may compromise safety on purpose.

6.

Emergency management.

Once the unwanted event has taken place there still are possibilities to limit the consequences. These mitigating actions can range from simple medical treatment to full scale emergency intervention. These emergency actions can be divided into five major groups imaging the temporal stages in emer-

Risk is of all time

gency management. In the terminology current in emergency management in the Netherlands these are called pro-action, prevention, preparation, repression and after-care. The various modes of intervention have their counterpart in the emergency management chain of pro-action, prevention, preparation, repression and after care [46]. There are many communalities in emergency management regarding accidents and malicious acts and a few but nevertheless important differences. The Pro-action phase regards everything that can be done to prevent an accident from happening. This is also known as providing barriers against progression of the causes towards the accident. In case of – industrial – accidents these may include abandoning the activity altogether and providing safety features such as emergency relief valves, system shutdown procedures etc. In the case of malicious acts these could include catching the potential perpetrator before the act, but also making it harder to get to vital systems and infrastructures. It should be noted however that in the case of accident hazards as in the case of malicious acts it is much easier to find the cause that belongs to an accident after the accident has occurred, than to find an accident that belongs to a certain cause before anything has happened. In fact it has proven to be sometimes extremely difficult to identify something as a potential cause of a disaster that looked obvious in hindsight. Therefore complete elimination of mishaps is virtually impossible. Therefore the next steps in the chain are evenly important. In the prevention step it is tried to reduce potential losses as much as possible. In chemical process plants this includes for instance not having any unnecessary personnel on the premises during operation. In houses and public buildings prevention includes among other things fire resistant construction and the use of shatter free glass. It also includes maintaining separation distances between installation and houses and other vulnerable object with the objective to limit damage as much as possible. In the preparation step the plans are drawn, tested and exercised to act in case of an emergency. As resulted from evaluations of various recent disasters and exercises [47] a number of issues warrant special interest. These are communications and the

way to cope with the breakdown thereof and selfreliance of the public and of the intervention units. This also includes plans on how to deal with the identification and apprehension of guilty parties and plans on how to cope with new or continued threats existing during the rescue operation. In the repression step the disaster is confronted, the casualties treated and the damage repaired. After care comprises clearing the site and reconstruction. More important however is dealing with the victims and their relatives and taking care of the after effects that the confrontation with a large scale disaster can have on victims and on the emergency relief workers. These effects cab by physical and psychological and proper handling these effects can make the difference between quick recovery and decades of misery. In prepare for disasters in a systematic way the Dutch government has issued guidelines for local and regional authorities to help them assess the necessary level of preparedness measured against the potential threats in the region.[48,49]. In the guidance 18 different types of disasters are distinguished (Table 3). Each region has to assess the relevant level of threat for each of these disaster types in the region. A region below sea-sea level (in the Netherlands there are only a few that are not) have to consider the flood risk. An area with transport of dangerous materials has to consider road accidents with toxic and flammable materials. Subsequently each region can evaluate what the

Table 3 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Disaster types

Airplane crash Accident on water Traffic accident on land Accident with flammable/explosive material Accident with toxic material Nuclear accident Threat to public health Epidemic/pandemic Accident in tunnel Fire in large building Collapse of large building Panic in crowd Large scale riots Flood Fire in nature Extreme weather Disruption public services (electricity/gas/water) Distant disaster

113


Figure 7 - Emergency profile and emergency relief capacity for a region (example)

current capacity is for dealing with the sort of emergencies that they can expect. This will tell them the discrepancies and thus the necessary action. An example of a disaster type profile and a response capacity profile is given in Figure 7. 6.1 Risks and capacity For the Netherlands as a whole, the disaster potential from man made activities is depicted in literature 50. Also in the figure is the estimated risk from flooding for “dike-ring 1”, which is the largest continuous flood-prone area in the Netherlands. If this area would flood between 100,000 and 400,000 people could lose their life and the material damage would amount to 400 billion Euro, 1,3 times the yearly governmental budget. [51] Flood risks obviously can be are dominant in the Netherlands. From the man made risks however, the dominant contribution differs depending on the size of the possible disaster. In the 1000+ people killed area the dominant distribution is from accidents with hazardous – manly toxic – materials on railroad marshalling yards in city centres. In the 10 - 100 people killed area the dominant risk is air-transport. Also the current level of emergency response capabilities of most cities is given. As can be seen this level is by far not sufficient for the sort of disasters that could happen. This means that should a disaster happen, emergency services from neighboring cities and regions have to be called in. This obviously delays repression and therefore a significant residual risk remains. Whether such risks are acceptable is a political decision, and as these risks continue to exist the Netherlands society apparently accepts these risks. In as far as malicious acts are concerned the question can be raised whether recent geo-political

114

circumstances indeed significantly increase the probability of events that are beyond the capabilities of local emergency services and whether additional efforts should be devoted to strengthen the emergency forces beyond the efforts already undertaken since the disasters in Enschede and Volendam in 2000 [52].A complication in maliciously caused emergencies is the possibility that the emergency relief workers themselves may be a target. This has profound implications for the planning and the execution of the relief effort. These discussions are part of the more general discussion about reducing the vulnerability of society against malicious acts. It should be noted how-ever that the current capacity already would be overtaxed by accidental disasters of moderate size. Therefore significantly more would have to be spent on preparation and readiness and the debate whether this is worthwhile remains undecided for now. This makes it even more important than it always has been that prevention is better than curing.

7.

Conclusion

Modern times are not necessarily more risky than earlier times. There have been many threats to humanity that indeed wiped out significant portions of the known population. Life expectancy has not been as high as it is today, at least in the “first” world. There are some new risks and may be contrary to historic times it is now known for sure that the known world is all the world there is. But the historic people thought the same. All over history it has been difficult to maintain risk containment or risk management strategies for prolonged periods of time. For low probability large consequence type risks this is to a significant extent inherent to the way the human brain processes information. Every day a disaster does not happen the idea gets reinforced that it cannot happen at all. Nevertheless there are many good methods to systematically deal with risks and many are part of the policy of governments. Due to the dense population and the intensive use of space in the Netherlands, the Dutch authorities have an advanced position in governmental risk management, which combines the use of quantitative analytical

Risk is of all time

methods with set criteria and rules for justifying risk taking by authorities. Risk analysts have a role to play in the discussion about risks. They are in a position to point out that the absence so far of an accident does not mean its impossibility. And they should do so in the interest of the innocent bystanders, who are the people of who the lives, health and property are at stake.

References 1 Ulrich Beck, “Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne”, Suhrkamp, Frankfurt am Main, eerste druk, 1986 2 www.20eeuwennederland.nl 3 Nederland langs de Europese meetlat, Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag, 2004 4 Ramazzini, De morbis artificum deatriba, 1700 5 Rosen 1976, A History of public health, MD publications, New York 6 Agricola, Re metallica, 1556 7 Chauser, Canterbury Tales, Chanceller Press, Londobn, ISBN 1 85152 585 8 8 OECD, Emerging Risks in the 21st Century, An OECD International Futures Project, September 2003, ISBN 9264199270 9 Het interim standpunt LPGstations, HIMH, The Netherlands, 1978. 10 HSE , Canvey: An investigation of Potential Hazards from Operations in the Canvey Island/ Thurrock Area, Londen (HMSO) 1978 11 HSE, Canvey: Second Report, A Review of the Potential Hazards from Operations in the Canvey Island Thurrock Area Three Years after Publication of the Canvey Report, Londen (HMSO) 1981 12 Cremer and Warner, Risk Analysis of Six Potentially Hazardous Objects in the Rijnmond Area, Londen 1981. 13 M.P. MaCarthy and T.P.Flynn, Risk from the CEO and Board Perspective, McGaw-Hill New York, 2004, ISBN 0-07-143471-2 14 Rapport van de Delta Commissie, 1960, Delta wet 1957. 15 R. Wilson, The Cost of Safety, New Scientist, 68 (1975) 274-275

16 J. Okrent, Industrial Risk, Proc. R. Soc. 372 (1981) 133-149, Londen 17 Ph Hubert, M.H. Barni, J.P. Moatti, Elicitation of criteria for management of major hazards, 2nd SRA conference, April 2-3 1990, Laxenburg, Austria. 18 F.R. Farmer, Reactor Safety and Siting, a proposed risk-criterium, Nuclear Safety, 8 (1967) 539 19 W.C. Turkenburg, Reactorveiligheid en risicoanalyse, De Ingenieur, vol 86 nr 10 (1974) 189192. 20 M. Meleis and R.C. Erdman, The development of reactor siting criteria based upon risk probability. Nuclear Safety, 13 (1972) 22. 21 D.J. Rasbash, Criteria for Acceptability for Use with Quantitative Approaches to Fire Safety, Fire Safety Journal, 8 (1984/85) 141-158 22 H. Smets, Compensation for Exceptional Environmental Damage Caused by Industrial Activities, Conference on Transportation, Storage and Disposal of Hazardous Materials, IIASA, Laxenburg, 1985 23 Omgaan met Risico’s, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137, nr 5. Under the same number the translation in English is titled: Premises for Risk Management. 24 Besluit Risico’s Zware Ongevallen, Staatsblad 1988, 432, Staatsdrukkerij, The Hague, The Netherlands. 25 Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 2004 nr 250 Besluit van 27 mei 2004, houdende milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen milieubeheer (Besluit externe veiligheid inrichtingen) 26 reason 27 P. Slovic, Emotion, sex, politics and science: surveying the risk assessment battlefield, Risk Anal, vol 19 nr 4 (1999) pp 689-701 28 L. Sjoberg, Factors in Risk Perception, Risk Anal, vol 20 nr 1 (2000) pp 1-11 29 C. Vlek, A multi-stage, multi-level and multi-attribute perspective on risk assessment decision making and risk control, Risk Decision Policy vol 1 (1996) pp 9-31 30 M.B.A. van Asselt, Perspectives on uncertainty and risk, The PRIMA approach to decision support, Kluwer, 2000.

115


31 T.O. Tengs, M.E. Adams, J.S. Pliskin, D.G. Safran, J.E. Siegel, M. Weinstein, J.D. Graham, Five hundred life saving interventions and their cost effectiveness, Risk Anal, 15 (1995) 369390. 32 J. Groeneweg, Controlling the Controllable, DSWO press , Leiden, 1998, ISBN 90 6695 140 0 33 1973, Haddon Jr, W. Energy Damage and the Ten Counter Measure Strategies Human Factors Journal, August 1972 34 Center for Chemical Process Safety, Layer of Protection Analysis - Simplified Process Risk Assessment, ISBN, (IEC61511) 0-8169-08117 35 aramis 36 W.D. Rowe, an Anatomy of Risk, John Whily and Sons, 1977, ISBN 0-89874-784-4 37 B.J.M. Ale, Risk Assessment practices in the Netherlands, Safety Science 40 (2002) 105-126, ISSN 0925-7535 38 M.P. McCarthy and T.P.Flynn, Risk from the CEO and Board perspective,Mc Graw Hill, 2004, ISBN 0-07-143471-2 39 Trevor Kletz, What Went Wrong, Case Histories of Process Plant Disasters, 4th ed, Butterworth Heinemann, 1999, Woburn MA, ISBN 0-88415920-5 40 www.cnn.com 41 Union Carbide: Disaster at Bhopal, by Jackson B. Browning, Retired Vice President, Health, Safety, and Environmental Programs, Union Carbide Corporation, Copyright 1993 42 P.A.M. Uijt de Haag, G.M.H. Laheij, and B.J.M. Ale, RISK ANALYSIS OF A FIREWORKS STORAGE FACILITY, PSAM6, 6th International Conference on Probabilistic Safety Assessment and Management, pp 79-85 San Juan, Puerto Rico, USA, June 23-28, Elsevier, Oxford, ISBN: 0-0804-4120-3, 2002 43 B.J.M. Ale, The explosion of a fireworks storage facility and its causes, , PSAM6, 6th International Conference on Probabilistic Safety Assessment and Management, pp 87-98, San Juan, Puerto Rico, USA, June 23-28, Elsevier, Oxford, ISBN: 0-0804-4120-3, 2002 44 C. Perrow, Noraml Accidents, Princeton, 1984, ISBN 0-691-00412-9

116

45 Swain A.D. and Guttman, H.E., .Handbook of Human Reliability Analysis with Emphasis on Nuclear Power Plant Applications. (NUREG/CR1278, SAND800 200, RX, AN), Sandia National Laboratories, Albuquerque, NM, August 1983. 46 Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, Ministerie BZK, The Netherlands June 2003 47 Op de grens van werkelijkheid Observatierapportage oefening Bonfire Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (COT) in opdracht van Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 48 AVD-SAVE-NIvU-Nibra Leidraad Operationele Prestaties uitgave van Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, The Netherlands, 20 augustus 2001 49 AVD, SAVE, Leidraad maatramp uitgave van Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, The Netherlands, 2000. 50 RIVM, Milieubalans ‘02, Kluwer, ISBN 90-1408867-1 51 RIVM, Risico’s is bedijkte termen, RIVM, Bilthoven 2005, ISBN 90-6960-110-9 52 B.J.M. Ale, Living with Risk: a management question, Reliability Engineering and System Safety, Reliability Engineering and System Safety, 90 (2005) 196-205

Appendix

- Genomineerden Gijs Oskam prijs - Rob Elfring Fotografie - Samenvattingen voordrachten



Genomineerden Gijs Oskam prijs

Het gedrag van deeltjes in een drinkwater distributie netwerk; Resultaten van een proefinstallatie.

ir. Anke Grefte Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk; ir. J.H.G. Vreeburg; dr. ir. J.Q.J.C. Verberk; dr. ir. W.S.J. Uijttewaal.

Ondanks dat het drinkwater in Nederland van uitstekende kwaliteit is, kan het voorkomen dat de consument drinkwater met een bruine kleur krijgt. Dit water is niet schadelijk voor de gezondheid, maar het ziet er niet fris uit. De bruine kleur wordt veroorzaakt door deeltjes in het drinkwater. Deze deeltjes zijn bij de zuivering van grond- of oppervlaktewater naar drinkwater niet verwijderd. Het kan ook zijn dat deze deeltjes in het distributienet worden gevormd. In Figuur 1 is de massa balans weergegeven voor deeltjes in een distributie leiding. De deeltjes die niet verwijderd zijn tijdens de zuivering komen de leiding in. In de leiding kan biofilm worden gevormd. De leiding kan corroderen waardoor er deeltjes toegevoegd worden. Deeltjes kunnen bezinken en kunnen weer opwervelen, dit gebeurd door het dag-nacht patroon of door incidenten, bijvoorbeeld door het plotseling verhogen van de watersnelheid voor het blussen van een brand. Deeltjes die in het water aanwezig zijn kunnen coaguleren en daardoor worden ze zwaarder en bezinken ze. In dit afstuderen is alleen gekeken naar het bezinken en opwervelen van deeltjes. Alle andere processen zijn buiten beschouwing gelaten.

ir. A.Grefte afgestudeerd aan de TU Delft, thans werkzaam bij de TU Delft


Figuur 1 - Massabalans voor een drinkwater distributie leiding


• Het bezinken en opwervelen van deeltjes is onderzocht met een proefinstallatie. Deze proefinstallatie bestond uit één grote buis met een lengte van 4 meter en een diameter van 100 millimeter. Tijdens dit afstuderen is deze proefinstallatie uitgebreid met twee smallere buizen met een diameter van 32 millimeter. Deze buizen zijn ook 4 meter lang. We zouden graag een antwoord hebben op de vraag: Hoe bouwt sediment zich op in het drinkwater distributie netwerk? Om deze vraag te beantwoorden is een proefinstallatie nodig met meerdere buizen, waarbij per tijdseenheid een buis uitgenomen kan worden en de hoeveelheid bezonken sediment kan worden bepaald. Omdat een proefinstallatie met meerdere buizen met een diameter van 100 millimeter onpraktisch is, is er tijdens dit afstuderen getest of buizen met een diameter van 32 millimeter gebruikt kunnen worden om de distributieleidingen te modeleren, zie Figuur 2. De twee doelstellingen voor dit afstuderen zijn: • Onderzoeken of een proefinstallatie met parallelle buizen en recirculerend water uitvoerbaar is.

Figuur 2 - De proefinstallatie met 1 grote buis en 2 kleine buizen

Inzicht krijgen in bezinking en opwerveling van deeltjes en de factoren die dat bepalen. In drinkwater distributie leidingen is de stroming over het algemeen turbulent. Versmallen van de leidingen kan laminaire stroming veroorzaken. Als dit zo is, zijn de stromingscondities te verschillend om leidingen van verschillende diameters met elkaar te vergelijken. Met behulp van een manometer zijn de drukverschillen in de smalle buisjes voor verschillende snelheden gemeten. In Figuur 3 zijn de resultaten weergegeven. Het is te zien dat vanaf een snelheid van 0.10 m/s de stroming in een smalle leiding turbulent is en dus vergelijkbaar is met leidingen met een grote diameter. Volgens berekeningen zou de stroming pas turbulent zijn voor snelheden groter dan 0.20 m/s. In de praktijk blijkt dit dus anders te zijn. De conclusie die hieruit getrokken kan worden is: de proefinstallatie met smalle buizen is bruikbaar, mits er snelheden gebruikt worden groter dan 0.10 m/s. Om te onderzoeken hoe deeltjes bezinken en opwervelen is kaoliniet aan het water toegevoegd. Met troebelheidmeters en een deeltjesteller is de deeltjesconcentratie in de tijd gevolgd. Sedimentatie zou de vergelijking van Stokes moeten volgen. Dit is niet het geval. Een van de oorzaken waarom de vergelijking van Stokes niet op gaat is doordat ongeveer 70% van het toegevoegde sediment niet bezinkt in de buizen, maar in andere delen van de proefinstallatie, zoals in het vat. Modellering van sedimentatie is dus niet mogelijk met deze recirculatie opstelling. Tijdens het onderzoek is, nadat al het toegevoegde sediment bezonken is, de snelheid in de leidingen verhoogt van 0.055 m/s naar

Figuur 3 - Drukverschil in de smalle buizen voor verschillende snelheden


Figuur 4 - De deeltjesconcentratie gedurende de tijd

0.25 m/s gedurende 1 minuut. Dit veroorzaakte een kleine piek in deeltjes, zie Figuur 4 . Volgens de vergelijking van Shields zouden deeltjes tot 25 micrometer op moeten wervelen, berekeningen met Berlamont geven een opwerveling van deeltjes tot 20 micrometer. Uit het experiment blijkt dat deeltjes tot 15 micrometer opwervelen. Na de kleine piek is een enorme piek te zien. Dit was niet verwacht en nu nog onverklaarbaar. Dit afstudeerwerk laat zien dat sedimentatie erg moeilijk te modelleren is. Wel zou de proefinstallatie met meerdere smalle buizen meer inzicht kunnen geven in de opbouw van sediment. Er is één experiment uitgevoerd waarbij opwerveling plaatsvond. Hierbij lijkt sediment opgewerveld te zijn dat elders in de installatie bezonken was. Met een doorstroom proefinstallatie is het wellicht mogelijk meer te weten te komen over het opwervel gedrag van sediment in drinkwater distributieleidingen.



Origin and behavior of particles in drinking water networks ir Christian Kivit Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk; prof.dr.ir. N. van de Giesen; ir. J.Q.J.C. Verberk; ir. J.H.G. Vreeburg.

Processes involved in the treatment of water for drinking water purposes are relatively well understood in comparison to processes in the drinking water networks. However, in the distribution network many unclaimed areas of research are still waiting to be discovered. This thesis focuses on processes in drinking water networks which influence the water quality. For this purpose data of particle counters have been analyzed by using a tool developed during this thesis called the ERF. This analysis shows the main contributors to the particle load of distribution networks: 1) peaks at the treatment plant and 2) corrosion of grey cast iron mains. This outcome is important information for the operation of treatment plants and water quality monitoring of the distribution network. Particles in drinking water networks settle to form sediment, which caused discolored water and provides a home for organic growth. In order to study the origin and behavior of particles, measurements were performed in three operational drinking water networks locations which were fed by different treatment processes: full flow ultra filtration, slow sand filtration and conventional treatment of groundwater. At each location the turbidity and particle concentration were simultaneously monitored at three points: at the treatment plant, in a transport and distribution main. On-line measurements were executed for each network for a period of several weeks. The results show that behavior of particles such as sedimentation and resuspension, occur in all distribution mains and transport mains of limited dimensions. These processes cause an extra variation of the water quality. The extreme range factor (ERF), an analysis tool for monitoring the occurrence of sedimentation and resuspension developed during

ir. C.F.T. Kivit afgestudeerd aan de TU Delft, thans werkzaam bij Kiwa



Figure 1 - Comparison between regular daily particle load and three peak

this thesis, has been introduced and showed results in line with the hypothesis. The main conclusion based on measurements in operational drinking water mains is that the main contributors to the amount of particles in the drinking water network are 1) peaks at the treatment plant, which can either be regular cycles or incidental peaks due to adjustments of the treatment process, and 2) corrosion of cast iron mains. Measurements show that the peaks at the treatment plant can contribute to more than half of the total particle load originating from the treatment plant. While the impact is significant, the time period of these peaks is negligible and often the occurrence of these peaks is avoidable. Process management can assist in decreasing this particle load entering the drinking water network. On the other hand, corrosion of cast iron mains can seriously decrease the quality of water. If cast iron mains are present in the network, efforts to improve the water quality should in that case be focused on improving the drinking water distribution mains. Looking at the measurement setup it can be concluded that including a particle counter gives more information on water quality changes, the origin of

Figure 2 - Using the ERF more information on processes in the distribution networks can be extracted from particle counter data

water quality peaks and gives an accurate residence time over the course of 24 hours. The data is more precise and gives more information because of the large number of data streams. The results of this study enhance the understanding of the origin and behavior of particles in drinking water networks and can be used to assist decisions made on and evaluation of measurements in the drinking water system.


Invloed van DOC-verwijdering op de ozonisatie ir. Menno van Leenen Afstudeercommissie: prof.ir. J.C. van Dijk; ing. E.T. Baars; dr.ir. L.C. Rietveld; prof.dr.ir. N. van de Giesen.

Op productielocatie Weesperkarspel van Waterleidingbedrijf Amsterdam (WLB) bevat het ruwwater een hoog gehalte aan organisch materiaal (DOC). Dit hoge gehalte aan organisch materiaal zorgt ervoor dat twee zuiveringsstappen niet optimaal functioneren. Bij de desinfectie met ozon reageert een groot deel van het DOC met de gedoseerde ozon, waardoor dat gedeelte van de ozon niet gebruikt kan worden voor het hoofddoel; desinfectie. Bij deze reactie wordt gemakkelijk afbreekbaar organisch materiaal (AOC) gevormd, dat door de bacteriën op de actieve koolfilters wordt afgebroken. De hoeveelheid AOC die gevormd wordt zorgt echter in de zomer voor een snelle groei van de biomassa op de koolfilters, waardoor deze zeer vaak teruggespoeld moeten worden. Om deze terugspoelfrequentie omlaag te brengen wordt daarom in de zomer de ozondosering iets verlaagd. Echter, bij deze verlaging van de ozondosis is het niet aantoonbaar dat de desinfectie op Weersperkarspel goed werkt. De standtijd van de actieve koolfilters op Weesperkarspel wordt bepaald door de doorslag van DOC, doordat het DOC sneller doorslaat dan de organische microverontreinigingen, waartegen deze filters eigenlijk zijn bedoeld. De standtijd van de actieve koolfilters is dus korter dan het zou kunnen zijn. In dit onderzoek is de invloed van DOC-verwijdering op de ozonisatie onderzocht. Ook is onderzocht of de soort DOC die verwijderd wordt van invloed is op de ozonisatie en of het mogelijk is om met een lagere ozondosering te werken wanneer de DOCconcentratie verlaagd is. Hiertoe zijn er experimenten gedaan in de proefinstallatie van Weesperkarspel zonder DOC-ver-

ir. M.T. van Leenen afgestudeerd aan de TU Delft, thans werkzaam bij DHV



Figuur 1 - Proeflocatie bij Weesperkarspel

Figuur 2 - Proefinstallatie

wijdering en met DOC-verwijdering door actieve koolfiltratie en ionenwisseling. Uit het onderzoek is gebleken dat actieve koolfiltratie alle fracties van het DOC in dezelfde mate afvangt, terwijl de gebruikte ionenwisselaar vooral de humuszuren verwijderde. Dit was terug te zien in de lagere SUVA-waarden, maar ook in de DOC-karakteriseringen was dit heel duidelijk waarneembaar.

standtijd, dan de huidige standtijd, tot een lagere DOC-concentratie in het reinwater komen.

In Ct, AOC- en bromaatvorming was er echter vrijwel geen verschil te zien tussen water dat was voorbehandeld met ionenwisseling of met actieve koolfiltratie. Wel was de invloed van DOC-concentratie zichtbaar op de Ct, bromaat- en AOC-vorming. Over het algemeen kon gezegd worden dat zowel Ct als bromaatvorming stijgt, naarmate er minder DOC in het water aanwezig is bij eenzelfde ozondosering. Er wordt meer AOC gevormd bij hogere ozondoseringen. Het verschil is groter bij hoge DOC-concentraties. Verder heeft een DOC-concentratie een grote invloed op de standtijd van actieve koolfilters. Bij een verlaging van de DOC-concentratie van 6 naar 4 mg/l, de wordt de standtijd van de actief koolfilters ruim 4 maal zo lang kan zijn of kan bij een langere

Rob Elfring Fotografie

‘De aardkloot is mijn studio …’ Rob Elfring Fotografie / elfoto.nl

Naar aanleiding van de expositie ‘Doordrenkt’ in Nieuweschans is Rob Elfring door de TU Delft uitgenodigd om tijdens de ‘Vakantiecursus’ 30 waterfoto’s te exposeren. De uit de waterwereld afkomstige fotograaf is gespecialiseerd in landschap, mens en cultuur. Hieronder vallen thema’s als water, natuur, reis, portret, sociale fotografie, architectuur, landbouw, milieu en kunst. Rob: ‘Mijn voorkeur ligt bij de creatieve en spontane fotografie. Graag maak ik gebruik van mijn grafisch inzicht en mijn antennes voor een passende sfeer. Telkens zoek ik een optimum zonder oog te verliezen voor de informatieve waarde van het gewenste beeld. Door mijn achtergrond heb ik een speciale affiniteit met Water’.

Rob Elfering

Sinds zijn vroege jeugd hanteert Elfring (1959) met niet aflatend enthousiasme zijn camera’s. Vanaf 2000 fotografeert hij, niet zonder succes, beroepsmatig. ‘Mijn belangrijkste opdrachtgevers zijn water-, natuur- en overheidsinstanties. Naast de fotografie voor diverse landelijke en lokale opdrachtgevers maak ik vrij werk voor exposities en verkoop. Tevens lever ik beeldmateriaal uit voorraad, geef workshops en verkoop en lease ik vergrotingen’. Op de vraag waar zijn studio is, antwoordt hij steevast: ‘De aardkloot is mijn studio!’ Vanuit Zwolle werkt hij hoofdzakelijk in Nederland, maar hij verricht ook zijn eerste opdrachten in het buitenland. Veel komt mooi bijeen Voordat Rob beroepsmatig fotografeerde was hij landschapsmedewerker bij de Provincie Zuid Holland en milieucoördinator bij de afdeling Onderzoek en communicatie-adviseur bij de afdeling Strategie & Grondstof van de


Kraan, Zwolle


Radslag, Tanzania

Waterleiding Maatschappij Overijssel (nu Vitens). Rob: ‘Naast het vergaren van fotografische kennis heb ik een opleiding aan de Bosbouw en Cultuurtechnische School, een milieukunde- en een communicatie-opleiding afgerond. Deze kennis en ervaring komen heel mooi bijeen en van pas bij het uitvoeren van de fotografische werkzaamheden’. Geen praatjes maar plaatjes: www.elfoto.nl De toegevoegde waarde die hij als fotograaf te bieden heeft, ligt naast zijn stijl vooral op het vlak van kennis/ervaring van en met de thema’s water, landschap, natuur, milieu, landbouw en communicatie. Daarnaast is Elfring mensgericht, creatief, communicatief ingesteld. Hij heeft een sterk grafisch inzicht en kan desgewenst (een deel van) de organisatorische en communicatieve aspecten van een foto-opdracht verrichten. Ook is hij inzetbaar bij het ontwikkelen van het creatieve concept. Wie liever plaatjes dan praatjes heeft: werp een blik op www.elfoto.nl. Daar treft u meer foto’s aan en vindt u een overzicht van opdrachtgevers, exposities en activiteiten. Wie persoonlijk contact met deze enthousiaste ‘aquagraaf’ wil, belt 06 40450979.

Stuw, Berkel Almen

Samenvattingen voordrachten

Gezamenlijke opening De Tsunami, 1 jaar later drs. T.J.J.Schmitz (VEWIN) ir. K.J. Hoogsteen (WMD) Een jaar geleden werd bij de Vakantiecursus het hulpplan van de Nederlandse watersector voor de slachtoffers van de Tsunami aangeboden aan de ambassadeur van Indonesië. Nu, een jaar later, zal verslag gedaan worden van hetgeen er inmiddels bereikt is en wat er nog moet gebeuren.

58e Vakantiecursus in Drinkwatervoorziening Lessen uit het verleden Prof.ir. J.C. van Dijk (TU Delft) Als vanouds zal prof. Van Dijk de watersector een spiegel voorhouden in zijn Jaaroverzicht Drinkwater. Wat waren de hoogtepunten en de zepers van 2005? Vervolgens zal hij ingaan op het thema van de 58e Vakantiecursus: risicomanagement en innovatie. Tussen beide begrippen zit een zekere spanning. Risicomanagement richt zich primair op het beheersen van risico’s en heeft een zeker ambtelijk, beheersmatig karakter. Innovaties daarentegen komen alleen tot stand als men bereid is om (ondernemers)risico’s te nemen en lijken daarom meer gebaat bij privaat initiatief. Welke rol hebben ondernemers en overheid in het verleden gespeeld bij de drinkwatervoorziening? Prof. Van Dijk zal

aan de hand van voorbeelden laten zien hoe men in het verleden in de watersector omging met risico’s en innovaties. Hierbij zal blijken dat de overheid niet altijd een heldenrol gespeeld heeft…

Waterborne pathogens and chemicals: what are the real public health risks? dr. F.S. Hauchman (U.S. EPA) Modern water treatment practices have resulted in the virtual elimination of major waterborne diseases, yet some public health concerns remain. This presentation will review the basic elements of microbial and chemical risk assessment, and will then use case-studies to examine what we know (and don’t know) about the risks for specific contaminants of interest, such as NDMA, MTBE and pharmaceuticals.

Aanpak bij Hydron Flevoland Drs. T.S. Neuman (Hydron Flevoland) Er zijn risico’s waar we niets aan wensen te doen; er zijn risico’s waar we niets aan kunnen doen. Er zijn risicobeperkende maatregelen die leiden tot risicovol gedrag en er zijn risico’s die we graag accepteren omdat we daar beter van worden. Een goed risicobeleid begint met een goede analyse van de risico’s zelf. Maar ook hier is het vallen en opstaan en heeft het alles te maken met de cultuur.

Future Trends Affecting The Global Water Industry J.F. Manwaring (AwwaRF) This presentation identifies societal, business, technological, political and utility trends which will shape the future of the global water supply community. The paper further explores the potential implications of these trends and possible strategies to address resulting situations. Wetenschap en Waterbedrijf Prof.dr.ir. W.G.J. van der Meer (Vitens) Het bedrijven van wetenschap en het runnen van een drinkwaterbedrijf zijn twee werelden op zich. Worden in de wetenschapswereld risico’s en uitdagingen niet uit de weg gaan, voor drinkwaterbedrijven ligt dit gezien hun maatschappelijke verantwoordelijkheid anders. Hoe nu om te gaan met innovaties, wel of niet implementeren en wanneer?

Ervaringen in Vlaanderen Ir. L. Keustermans (VMW) Drinkwaterbedrijven in Vlaanderen voeren het gebruikelijke risicomanagement voor de beveiliging van installaties en waterkwaliteit. Eerder onverwacht leidt ook het Vlaamse overheidsbeleid tot risicobeheersing. De snelle invoering van de integrale waterfactuur in 2005, gekoppeld aan de zorgplicht van de drinkwaterbedrijven betreffende afvalwater, noodzaken


de bedrijven tot bedrijfseconomische evenwichtsoefeningen. Parallel hiermee drijft de stagnatie van de waterverkoop de drinkwaterbedrijven naar de ontwikkeling van watergebonden diensten, met innovatie als belangrijke kritische succesfactor. Deze veranderingen komen snel op de sector af en een optimale combinatie van risicomanagement en innovatie is bijgevolg onontbeerlijk.

25e Vakantiecursus in Riolering & Afvalwaterbehandeling Algemene inleiding Prof.dr ir. F.H.L.R. Clemens (TU Delft) In de algemene inleiding wordt een overwicht gegeven van de huidige staat van het gebruik van risicomanagement in de afvalwaterketen. Daarnaast wordt ingegaan op de mogelijkheden die deze benadering kan bieden en de wetenschappelijke vragen die zich daarbij zullen voordoen. Het gebruik van ervaringen en methoden uit gelieerde vakgebieden biedt de mogelijkheid om vrij snel werkbare methoden te ontwikkelen.

Het samenwerkingsinitiatief van de Blue Force ir. H. Roelofs (WS De Dommel) Mondiaal is sprake van een groeiende watermarkt, gedreven door een gebrek aan zoet, goed, gezond en betaalbaar water. Voor een toekomstig commercieel aantrekkelijke watermarkt is dit voor

Nederlandse bedrijven op zich al voldoende drijfveer. Tegen de versnippering van de Nederlandse watermarkt in, hebben meerdere partijen uit de totale bedrijfskolom de Blue Force geïnitieerd. Doelgerichte samenwerking is hierbij de sleutel tot succes. Blue Force beoogt deze samenwerking tot stand te brengen met respect voor de zelfstandige marktpositie van de deelnemers. Innovatiekracht vormt een belangrijke pijler onder het hoofddoel van Blue Force om op korte en langere termijn commercieel aantrekkelijke producten en projecten voor Nederlandse bedrijven in binnen en buitenland te genereren.

Aan riolering gerelateerde risico’s Drs. H.J. Gastkemper (Stichting RIONED) Elke rioleringsbeheerder maakt - impliciet - een eigen inschatting van risico’s en bouwt veiligheid in door robuust te ontwerpen. De samenhang van riolering met water en ruimtelijke ordening en de druk op de lokale lasten noodzaken tot expliciet omgaan met risico’s. Welke rol zal de risicobenadering spelen in de toekomstige rioleringszorg?

Visie van de zuiveringbeheerder Drs. C. Roos (NVA) De Nederlandse watersector staat bekend als toonaangevend en innovatief. Nederlanders vertrouwen dan ook op een “dubbel veilig” waterbeheer. Maar is dat (nog) wel

zo? De Nederlandse Vereniging voor Waterbeheer NVA heeft een traditie als platform voor kennisuitwisseling op het gebied van afvalwaterketen en watersysteem. De leden werken bij waterbeheerders, industrie, kennisinstituten en adviesbureaus. Vanuit verschillende invalshoeken wordt belicht hoe Nederland er voor staat, als het gaat om innovatie en risicomanagement in het waterbeheer.

Risicomanagement bij bestuurlijke besluitvorming Ir. P.G.B. Hermans (WS Groot Salland) Vanuit zijn rol als bestuurslid van het Waterschap Groot Salland zal Peter Hermans mogelijkheden aangeven van op risicomanagement gebaseerde besluitvorming binnen een waterschap. Hierbij zal worden aangegeven op welke gebieden innovatie kan plaatsvinden om een dergelijk werkwijze te verfijnen en uit te breiden. Daarbij wordt nadrukkelijk gekeken naar de relatie met andere beleidsterreinen (denk aan R.O. en milieuen veiligheidsbeleid).

Het risico van innovatie bij de zuivering van afvalwater Ir. K. de Korte (DWR) Het doorvoeren van vernieuwingen gaat niet altijd zonder risico’s. Toch kan dat nodig zijn, bijvoorbeeld vanwege nieuwe eisen, maar ook omdat de (effluent) kwaliteit omhoog moet of de kosten omlaag. Hoe wordt door de verschillende betrokkenen (beleidsmakers, uitvinders, con-

Samenvattingen voordrachten

sultants, beheerders) over deze risicos’s gedacht?

Gezamenlijke slotsessie Risico Beheersing Prof.dr.ir. B.J.M. Ale (TUD) De risico’s samenhangend met water behoren in Nederland tot die met het grootste rampenpotentieel. Dat maakt die risico’s bijzonder. Er zijn naast deze water risico’s nog heel wat andere risico’s, waarvoor beleid moet worden gevoerd. Welk risico is nu erg? Welk risico is groter? Aan welk risico moet de meeste aandacht worden besteed? Welk risico moet bij voorkeur worden verkleind en met welk risico moet als onvermijdelijk worden beschouwd? Het antwoord op die vragen is nodig om die risico’s georganiseerd en evenwichtig te beheersen. Evenwichtig voordat zich een groot ongeluk of een ramp voordoet en daarna. Want in vele gevallen is het niet de vraag of een ramp zich zal voordoen, maar veeleer wanneer. De principes van risicobeheersing zijn eenvoudig en algemeen geldig. De toepassing op concrete gevallen is ingewikkeld en er zijn altijd zeer vele vragen. Techniek en wetenschap kunnen die vragen maar zeer gedeeltelijk beantwoorden. In de meeste gevallen is het kiezen tussen onzekere alternatieven het moeilijkste deel van het beleid en het onderdeel waar beleidsmakers, besluitnemers en politici de meeste problemen mee hebben. De eerste stap op de goede weg is de risico’s en onzekerheden onder ogen te zien.


Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende cursussen in Drinkwatervoorziening: 1. Filtratie; 2. Vervaardiging van buizen voor transport- en distributieleidingen; 3. Winning van grondwater; 4. Waterzuivering; 5. Hygiënische aspecten van de drinkwatervoorziening; 6. Het transport en de distributie van leidingwater; 7. Keuze, aantasting en bescherming van materialen voor koud- en warmwaterleidingen; 8. 9. en 10. Enige wetenschappelijke grondslagen der waterleidingtechniek I, II, en III; 11. Radio-activiteit; 12. Grondwater; 13. De Rijn; 14. Nieuwe ontwikkelingen in de waterleidingtechniek op physisch, chemisch en biologisch gebied; 15. De watervoorziening en de industrie; 16. Gebruik van moderne statistische methoden; 17. Kunstmatige infi ltratie; 18. De biologie en de watervoorziening; 19. Snelfi ltratie; 20. Physische technologie en de waterzuivering; 21. Van goed naar beter water; 22. Het ontwerpen van waterzuiveringsinstallaties; 23. Kwaliteitsbeheersing bij de openbare drinkwatervoorziening; 24. De Maas; 25. De openbare watervoorziening in de maatschappij van morgen; 26. Watertransport door leidingen; 27. Regel-en stuurtechniek in het waterleidingbedrijf; 28. De winning en aanvulling van grondwater en beïnvloeding van de omgeving; 29. Nieuwe zuiveringstechnieken; 30. Distributienetten en binnenleidingen; 31. Drinkwater in breder verband; 32. De drinkwatervoorziening in ontwikkelingslanden; 33. Toxicologische aspecten van drinkwater; 34. Microbiologie bij de waterbereiding; 35. Europees milieubeleid en de gevolgen voor de waterleidingbedrijven; 36. Systeembenadering en modellering in de waterhuishouding; 37. Bedrijfsmatige aspecten van winning en zuivering; 38. Bedrijfsmatige aspecten van transport en distributie; 39. Informatica, automatisering en computertoepassingen; 40. Radio-activiteit en de drinkwatervoorziening; 41. Effecten van milieuverontreinigingen op de waterkringloop; 42. Recente relevante ontwikkelingen met betrekking tot de drinkwatervoorziening; 43. Technische maatregelen voor kwaliteitszorg voor grondstof en eindprodukt; 44. Beschouwingen met betrekking tot het VEWIN-Milieuplan; 45. Grondwater of oppervlaktewater?; 46. Een glasheldere toekomst?; 47. Bouwen voor de 21e eeuw; 48. Drinkwater in Nederland: natuurlijk het beste?; 49. Niet alleen drinkwater?!; 50. Uitdagingen voor de drinkwatersector; 51. Strategische ontwikkelingen; 52. Kosten of kwaliteit? Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende cursussen in Riolering en Afvalwaterbehandeling: 1. De afvoer van afvalwater naar zee; 2. Slibverwerking; 3. De technologie van het beluchtingsproces; 4. Recreatie en waterverontreiniging; 5. Afvalwater thans en in de toekomst; 6. De oxydatiesloot; 7. Rioleringen – bijzondere onderwerpen; 8. Centralisatie van behandeling van afvalwater en slib; 9. Vooruitgang in de zuiveringstechniek; 10. Doelstellingen en optimalisatie; 11. Beluchting; 12. Milieu en economie in het spanningsveld van onze maatschappij; 13. De belasting van het milieu door fosfaten en verspreide lezingen; 14. De Rijn; 15. Milieueffectrapportage; 16. Slib opnieuw bekeken; 17. Wat de industrie doet; 18. Voordrachtenbundel 18e Vakantiecursus in Riolering en Afvalwaterbehandeling; 19. Nieuw ontwikkelingen in de afvalwaterketen. Reeds in onderstaande volgorde in boekvorm verschenen voordrachten van de volgende gecombineerde cursussen in Drinkwatervoorziening, Riolering en Afvalwaterbehandeling: 53/20. Internationale ontwikkelingen in de waterketen; 54/21. Gezondheid en (water)kwaliteit; 55/22. (Net)werken; 56/23. Water zonder grenzen; 57/24. Door water verbonden.

-.,\-, ,

-0

.-

,

-

-

r,~

,r-,.,. I

,

.

,

'..

Technische Universiteit Delft

Delft University Press

of Innovatie? - -

Recommend Documents