of falen van hervormingen aan de lokale schaal

Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal

Tweede tussentijds rapport (augustus 2013)



De Ceuninck Koenraad & Steyvers Kristof

Inhoudstafel

Lijst tabellen

5

Managementsamenvatting

6

1. Theoretisch kader

11

2. Denemarken, schoolvoorbeeld van schaalhervormingen

13

2.1.Wat voorafging

13

2.2.Ontwikkelingen in de problem stream

14

2.3.Naar een policy window

15

2.4.De policy stream

17

2.5.De uitkomst

18

2.6.Over de besluitvorming

20

2.7.Toekomstperspectieven

22

3. Nederland, een incrementeel beleid inzake schaalhvervormingen

23

3.1.Inleiding

23

3.2.Ontwikkelingen in de problem stream

24

3.3.De policy stream

24

3.4.De besluitvorming bij herindelingen

28

3.5.Evaluaties en effecten van herindelingen

30

3.6.Recente ontwikkelingen

30

3.7.Toekomstperspectieven

34

4. Duitsland, een land met twee snelheden 4.1. Inleiding

36 36

4.2. Ontwikkelingen in de problem stream

37

4.3. Naar een policy window in West-Duitsland

39

4.4. Naar een policy window in Oost-Duitsland

42

4.5. Tussenbestuur in Duitsland: Kreise

43

4.6. Toekomstperspectieven

44

5. Frankrijk: veel parole, weinig hervormingen

46

5.1. Inleiding

46

5.2. Ontwikkeligen in de problem stream

46

5.3. 2009, op weg naar een policy window?

53

5.4. Toekomstperspectieven

57

6. Besluit

60

Referenties

63

Bijlagen

67

‫׀‬4‫׀‬

Lijst tabellen Tabel 1: Aantal Deense gemeenten in 1970 en 2007

19

Tabel 2: Nederlandse gemeenten volgens aantal inwoners (2010)

28

Managementsamenvatting De voorliggende tekst vormt het tweede rapport van een drieluik binnen het B-project ‘Doet de grootte ertoe? Een vergelijkend onderzoek naar de factoren voor succes en/of falen van hervormingen aan de lokale schaal’. Het eerste rapport reikte een overzicht aan van (recente) schaalhervormingen in Europa, opgesplitst volgens verschillende staatstradities. Uit dat overzicht onthouden we dat schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke fusies) met een zekere regelmaat de kop opsteken in bepaalde regio’s. Ze komen, in weliswaar verschillende vormen, frequent voor in meerdere Europese landen. De achterliggende motieven zijn vaak gelijklopend. Men wil de gemeenten sterker maken en indien mogelijk extra bevoegdheden toeschuiven. De manier waarop fusies worden doorgevoerd vertoont eveneens gelijkenissen doorheen Europa. Vaak hanteert men zowel de wortel als de stok. Er worden de gemeenten extra bevoegdheden of financiële middelen in het vooruitzicht gesteld als ze de sprong wagen. Wanneer dat laatste echter uitblijft worden dikwijls verplicht opgelegde fusies doorgevoerd. In voorliggende tekst is het de bedoeling om op die kennis verder te bouwen. Meer bepaald willen we besluitvormingsprocessen omtrent schaalhervormingen in enkele landen van naderbij te bekijken en in kaart te brengen. Daarbij willen we nagaan op welke manier die fusies tot stand zijn gekomen en welke actoren daarin een cruciale rol hebben gespeeld. De focus is dus nauwer dan in het eerste rapport waar een overzicht van schaalhervormingen werd gegeven in een Europees verband. In dit tweede rapport beperken we ons tot Denemarken, Nederland, Duitsland en Frankrijk in een vergelijkend onderzoeksdesign 1. Dat wordt zo opgezet dat het zowel gevallen opneemt van landen waar het debat heeft geleid tot een grondige hertekening van de lokale schaal en het bestuurlijk landschap (met Denemarken, Nederland en Duitsland als meest uitgesproken voorbeelden) als gevallen van landen waar dit tot op heden niet het geval is, vaak ondanks stevige debatten. Frankrijk dient hier als voorbeeld. Dat Denemarken werd opgenomen in dit overzicht zal niemand verbazen. Het land heeft heel wat ervaring inzake gemeentelijke samenvoegingen. Zowel in de jaren ’70 van de vorige eeuw als in 2007 werd er telkens een grootschalige fusieoperatie doorgevoerd waarbij alle Deense gemeenten betrokken werden. In het Witboek Interne Staatshervorming wordt 1

Die keuze werd tevens gemaakt in overleg met de klankbordgroep van dit project op 28 juni 2012.

‫׀‬6‫׀‬

Denemarken naar voor geschoven als gidsland wanneer het over schaalhervormingen gaat (Bourgeois, 2011, p. 33). Het loont dan ook de moeite om het besluitvormingsproces in Denemarken van naderbij te bekijken. Vervolgens komt Nederland aan de beurt. Nederland is een decentrale eenheidsstaat met twee sub-nationale bestuursniveaus, namelijk de 12 provincies en de 408 gemeenten (Dexia, 2008, pp. 478-492). Nederland wordt omwille van zijn nabijheid en de vele gelijkenissen vaak met België vergeleken. Toch is het opvallend dat het schaaldebat er grondig verschillend is verlopen met dat in België. Het land telde in 1900 nog 1.120 gemeenten en langzaam daalde dat aantal om in 1960 uit te komen op 994. Tegen 1976 was dat verder gedaald naar 842 en tegen 2000 telde Nederland nog 504 gemeenten. Die voortdurende daling van het aantal gemeenten in Nederland is er grotendeels gekomen door vrijwillige fusies. Dit heeft er in ieder geval voor gezorgd dat Nederland nagenoeg geen kleine gemeenten meer telt. De gemiddelde Nederlandse gemeente telt 36.890 inwoners, waardoor de Nederlandse gemeenten momenteel bij de grootste van Europa zijn. De verwachting leeft bovendien dat dit beleid ook de komende jaren zal worden verder gezet (Dexia, 2008, p. 484). Het in oktober 2012 bereikte regeerakkoord tussen de VVD en de PvdA doet alvast vermoeden dat ook de regering Rutte II het voornemen heeft om zowel de provinciale als de gemeentelijke schaal te vergroten (Nijdam & Van Dooren, 2013). Als derde case bespreken we Duitsland, een federale staat die bestaat uit 16 deelstaten (Länder) en ongeveer 12.000 gemeenten (Dexia, 2008, pp. 319325). Naast de gemeenten zijn er ook districten (Kreise). Die kunnen gezien worden als een bovenlokaal bestuursniveau zoals de provincies in België. Er zijn 323 ‘Landkreise’ die een bundeling zijn van landelijke gemeenten en er zijn 116 steden die het label ‘Kreisfreie Städte’ dragen. Dat zijn districten rond stedelijke gebieden waar de stad of gemeente en de Kreise samenvallen. Achter die cijfers schuilt echter een grote diversiteit. De oorzaak daarvoor ligt in het feit dat de deelstaten verantwoordelijk zijn voor de organisatie van het lokaal bestuursniveau. De grootste Duitse deelstaat (Noordrijn-Westfalen) telt 18 miljoen inwoners en amper 396 gemeenten. De kleinste deelstaat (Rijnland-Palts) telt 4 miljoen inwoners maar wel 2.303 gemeenten. Het doorvoeren van gemeentelijke fusies is bijgevolg een bevoegdheid van de deelstaten. Sommigen kozen ervoor om daarin vrij ver te gaan, terwijl anderen opteerden voor kleinschaligheid.

Tenslotte bespreken we Frankrijk. Frankrijk is een unitaire eenheidsstaat met drie onderliggende bestuurslagen (Dexia, 2008, pp. 297-298). Naast de ongeveer 36.000 gemeenten telt het land 100 departementen en 26 regio’s. Gemeentelijke fusies zijn er in Frankrijk nog nooit geweest maar dat neemt niet weg dat de problematiek van de schaal er al jarenlang op de agenda staat. Om hun gebrek aan bestuurskracht te compenseren werken de Franse gemeenten al jaren intensief samen. Die samenwerking kwam echter ook steeds meer onder druk, omwille van het complexe karakter ervan. Daarop werden er voorstellen gelanceerd om die samenwerkingsverbanden meer te stroomlijnen. Voorlopig blijven fusies van gemeenten echter achterwege. Op vraag van toenmalig president Sarkozy schetste Edouard Balladur in een uitgebreid rapport meerdere voorstellen voor het lokaal bestuur in Frankrijk. Daaruit bleek dat de hervorming van de schaal van de lokale besturen niet langer een taboe was. Maar concrete gevolgen op korte termijn bleven uit. De komst van de nieuwe president Hollande zorgde er echter voor dat die hervormingsvoorstellen alvast verder on hold werden gezet. De vraag is voor hoe lang nog. Voorgaande cases zijn centraal in het Europese debat over schaalhervorming. Om het besluitvormingsproces daar rond in kaart te brengen en als theoretische basis voor de vergelijking gebruiken we het stromenmodel van Kingdon (2003; Bundgaard & Vrangbaek, 2007). Dat model ziet beleidsprocessen als een geheel van verschillende stromen, die samen het beleid vormen. Een eerste stroom (problem stream) bevat alle problemen die op de politieke agenda opduiken. Een tweede stroom (policy stream) bevat allerhande ideeën die een mogelijke oplossing bevatten voor het probleem. Een derde stroom (political stream) bevat alle politieke factoren in de ruime zin van het woord. Het kan gaan om de politieke cultuur op dat moment, bepaalde politieke krachten die zich bundelen of een wissel van een bestuursmeerderheid. Die drie stromen opereren in principe onafhankelijk van elkaar en beschikken elk over eigen regels en wetmatigheden. Wanneer die stromen elkaar in de praktijk raken ontstaat er een ‘policy window’ waar beleid kan gemaakt worden. Op die momenten kunnen er noemenswaardige wijzigingen in het beleid plaatsvinden en worden er beslissingen genomen die het beleid in een bepaalde richting duwen.

‫׀‬8‫׀‬

Studiedag : ‘Size matters? A comparative research on the factors for success or failure of local government scale reforms’. In het kader van dit onderzoeksproject werd op 27 mei 2013 in Brussel een studiedag georganiseerd rond schaalhervormingen in de vier zonet vermelde landen. Uit elk land werden sprekers uitgenodigd die zowel de historiek als de actuele ontwikkelingen met betrekking tot schaalhervormingen in het algemeen en gemeentelijke samenvoegingen in het bijzonder kwamen toelichten. Die studiedag werd bijgewoond door leden van het kabinet van Vlaams minister voor Binnenlands Bestuur Geert Bourgeois en leden van de administratie Binnenlandse Aangelegenheden van de Vlaamse overheid. Zij kregen ruim de gelegenheid om in dialoog te gaan met de sprekers om op die manier te kunnen leren uit deze buitenlandse ervaringen. De presentaties van de sprekers zijn achteraan als bijlage aan dit rapport toegevoegd. De lezer kan er ook verwerkingen van vinden in het rapport.

1. Theoretisch kader In dit onderzoeksrapport is het de bedoeling om de besluitvormingsprocessen die samengaan met gemeentelijke fusies van nabij te bekijken. We gebruiken daarvoor het stromenmodel van Kingdon (2003). Een voor ons onderzoek erg relevante uitwerking van dit stromenmodel vinden we terug bij Bundgaard & Vrangbæk (2007) en Vrangbæk (2010). Zij hebben dit model toegepast op de fusieoperatie die in Denemarken werd doorgevoerd tussen 2004 en 2007. De auteurs schetsen in hun onderzoek de verschillende fases die aan de schaalhervorming vooraf gingen en trachten zo te verklaren waarom en hoe uiteindelijk bepaalde beslissingen werden genomen. Dit stromenmodel deelt besluitvormingsprocessen op in verschillende stromen, die samen het beleid vormen. Dit model dient bij uitstek om belangrijke wijzigingen in een beleidsproces te verklaren (Travis & Zahariadis, 2002, pp. 495-497). Zoals al gezegd doet de auteur dat aan de hand van drie stromen. De eerste stroom die Kingdon daarbij onderscheidt is de ‘problem stream’. Die stroom bevat alle problemen die op de politieke agenda kunnen opduiken. In de literatuur worden drie pistes onderscheiden waardoor dat laatste kan gebeuren. Zo kunnen ten eerste bepaalde indicatoren wijzen op een structureel probleem. Die indicatoren kunnen heel ruim zijn. Het kan gaan over economische cijferreeksen (bijvoorbeeld exportcijfers) tot een indicator die iets zegt over de mensenrechten in een bepaald land. Ten tweede kunnen problemen ook gegenereerd worden door rampen of onverwachte gebeurtenissen. Een militaire coup of onvoorziene weersomstandigheden kunnen beide een perfecte katalysator zijn van een probleem. Ten derde kunnen problemen worden veroorzaakt door feedback op bestaand beleid. Die feedback kan dringende bijsturingen van het beleid aan het licht brengen en noodzakelijk maken. De tweede stroom die de auteur onderscheidt is de ‘policy stream’. Die bevat alle mogelijke oplossingen die bestaan voor bepaalde problemen. Die oplossingen kunnen bovendien een heel diverse achtergrond hebben. Ze kunnen bedacht zijn door politici, maar evengoed door academici, onderzoekers, bureaucraten,… Iedereen die beleidsopties uitwerkt of suggereert, draagt bij aan die policy stream. Echter, niet alle ideeën die in die stroom aanwezig zijn brengen het uiteindelijk zover dat ze in de praktijk worden omgezet. Niet alle voorstellen zijn immers haalbaar. Veel

opties zullen om die reden worden bijgestuurd of gewoon van de politieke agenda verdwijnen. De derde stroom is volgens Kingdon ‘politics’. Het gaat dan om politieke gebeurtenissen die zorgen voor een bepaald momentum. Het veranderen van een politieke meerderheid na een verkiezing is zo een moment, evenals de verkiezing van een nieuwe president. Het betekent in de praktijk vaak dat bepaalde issues plots meer aandacht krijgen dan voorheen of dat er voor bepaalde ideeën een draagvlak ontstaat. Die drie stromen opereren onafhankelijk van elkaar en beschikken elk over eigen regels en wetmatigheden. Wanneer die stromen elkaar raken ontstaat er een ‘policy window’ waar beleid kan worden gemaakt. Op die momenten kunnen er noemenswaardige wijzigingen in het beleid plaatsvinden en worden er beslissingen genomen die het beleid in een bepaalde richting duwen. Soms is dit momentum van korte duur. Het komt er voor de besluitvormers (policy entrepreneurs) op aan om gebruik te maken van die opportuniteiten en op het juiste moment de verschillende stromen aan elkaar te koppelen. ‘They must be able to attach problems to their solutions and find receptive politicians to their ideas. (…) Policy outputs are the result of successful coupling or interaction of all three streams’ (Travis & Zahariadis, 2002, p. 497).

‫ ׀‬12 ‫׀‬

2. Denemarken, schoolvoorbeeld van schaalhervormingen Zowel in Vlaanderen als daarbuiten wordt door beleidsmakers en in de literatuur meermaals verwezen naar Denemarken wanneer het gaat over schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke fusies). Dat is geenszins verwonderlijk. Denemarken voerde zowel in de jaren ’70 een grootschalige fusiebeweging door en deed die nog eens over in 2007. Het resultaat is dat Denemarken sindsdien 98 gemeenten telt met een gemiddelde omvang van 55.000 inwoners (Dexia, 2008, p. 249). 40% van de Deense gemeenten telt momenteel tussen de 30 en de 50.000 inwoners en amper zeven gemeenten tellen minder dan 20.000 inwoners. Die laatste zijn hoofdzakelijk eilanden voor de Deense kust die samenwerkingsovereenkomsten hebben afgesloten met gemeenten op het vasteland, zoals de Deense wetgeving hen overigens oplegt. 2.1.

Wat voorafging

Denemarken werd al in de jaren ’70 van de vorige eeuw geconfronteerd met schaalaanpassingen. Die hervorming bracht toen het aantal Deense gemeenten terug van bijna 1.400 naar 275 (Mouritzen, 2010, pp. 22-23). Daarnaast bleven er 14 provincies in Denemarken. Het bleef echter niet bij een schaalhervorming. Kort nadien volgde een uitgebreide decentralisatie van bevoegdheden vanuit de centrale overheid naar de lokale overheden toe. Bevoegdheden zoals transport, infrastructuur, onderwijs, gezondheid (hospitalen) en tal van sociale voorzieningen kwamen vanaf dan in handen van de lokale besturen. Samen met die hervorming verdwenen ook nagenoeg alle gebonden subsidies aan de Deense gemeenten. Die kregen voortaan hoofdzakelijk middelen die ze vrijuit konden spenderen zonder centrale richtlijnen (cf. open fondsen op basis van objectieve criteria i.p.v. gesloten toelagen voor specifieke taken). Naast die financiering bleef een inkomstenbelasting de belangrijkste financieringsbron voor de lokale besturen. Ook werd er na de fusies werk gemaakt van een grondige professionalisering van het ambtenarenkorps. Steeds meer universitair geschoolden bekleedden voortaan de topfuncties binnen de lokale administratie. Die hervormingsbeweging werd opgelegd door de centrale overheid. Om de lokale overheden die hervorming te doen aanvaarden werden hen meer bevoegdheden beloofd. De redenering van de regering luidde dat dit ook de lokale democratie ten goede zou komen. Inwoners van een gemeente zouden immers sneller geneigd zijn om lokaal te participeren als het gemeentebestuur ook meer te zeggen heeft.

De Deense gemeenten beschikken over een takenpakket dat aanzienlijk groter is dan dat van de meeste van hun Europese collega’s (Andersen, 2010, pp. 50-53). In Denemarken zijn er maar weinig bevoegdheden waarin de lokale besturen niet betrokken zijn. Het land koos er al vroeg voor een sterke welvaartsstaat te ontwikkelen en die bovendien sterk lokaal te verankeren. Van de totale publieke uitgaven in Denemarken nemen de lokale overheden maar liefst 33% voor hun rekening, ver boven het Europese gemiddelde van 7%. In Denemarken zijn de uitgaven van de lokale besturen zelfs goed voor 62% van alle publieke uitgaven in Denemarken. Dat is het hoogste cijfer van het hele Europese Unie (Dexia, 2008, pp. 77-78). De bevoegdheden van de Deense gemeenten situeren zich op talrijke domeinen gaande van het voorzien in publieke diensten (kinderopvang, scholen, ouderenzorg, culturele- en sportinfrastructuur) over sociale dienstverlening tot gezondheidszorg. Die laatste bevoegdheid delen de gemeenten met de regio’s die in 2007 werden gecreëerd. Mouritzen stelt zelfs dat de Deense lokale besturen nergens ter wereld navolging kennen met een dergelijk uitgebreid takenpakket. Alleen de andere Scandinavische landen komen enigszins in de buurt (2011, p. 56). Tegelijk leeft dat uitgebreide takenpakket ook op gespannen voet met het principe van lokale autonomie. Vooral m.b.t. de welvaartsstaat en vanuit het principe van territoriale rechtvaardigheid (wie in dezelfde omstandigheden verkeert heeft recht op dezelfde voorzieningen en dienstverlening, ongeacht waar men woont) bestaat nogal eens de neiging standaardiserend op te treden vanuit het centrum. Deense lokale besturen zoeken dus een evenwicht tussen zelfbestuur en agentschap voor de centrale overheid (Blom-Hansen & Heeager, 2010). 2.2.

Ontwikkelingen in de problem stream

Lang zou de bestuurlijke rust in Denemarken echter niet duren. Vanaf 1990 werden schaalhervormingen terug een onderdeel van het politieke debat. Rond de eeuwwisseling startte het Deense ministerie van Binnenlandse Zaken meerdere onderzoeken op die moesten nagaan in hoeverre de schaalgrootte van de gemeenten een invloed had op hun prestaties (Rose, 2005, pp. 409-412). Die onderzoeken leverden gemengde resultaten op. Een grotere schaal bleek niet altijd betere of efficiëntere beleidsprestaties op te leveren. Een ander onderzoek (uit 1998) concludeerde dan weer dat de taaktoebedeling tussen de drie Deense overheidsniveaus voldeed aan de verwachtingen en dat ook in de toekomst zou blijven doen. Een verschuiving van bevoegdheden noch een schaalaanpassing drongen zich op.

‫ ׀‬14 ‫׀‬

In de aanloop naar de verkiezingen in Denemarken in 2001 vormden hervormingen van het binnenlands bestuur geen voorwerp van debat meer (Vrangbæk, 2010, pp. 208-209). Bovendien was er ook geen aanleiding om het binnenlands bestuur grondig te hervormen, vermits nagenoeg iedereen tevreden was over de manier waarop het functioneerde. Toch waren er drie elementen die een hervorming bespreekbaar maakten. Zo waren er problemen binnen de sector van de gezondheidszorg waar men geconfronteerd bleef met lange wachtlijsten. Nationale politici wensten voor die laatste niet langer aansprakelijk te worden gesteld en waren bijgevolg op zoek naar een middel om die verantwoordelijkheid van hen af te schuiven. Het oprichten van regio’s waarin men de bevoegdheid omtrent de gezondheidszorg kon plaatsen bood hiervoor een uitweg. Ten tweede waren de allerkleinste gemeenten onvoldoende in staat om complexe sociale problemen aan te pakken. Ze konden daarbij niet de kwaliteit van de dienstverlening bieden die grotere gemeenten wel konden aanbieden. Ten slotte was er het fiscale aspect. Door sommigen werd er geargumenteerd dat drie overheidsniveaus teveel kostten aan de Deense belastingbetaler en dat het afschaffen van één van die niveaus zou resulteren in een verlaging van de totale belastingdruk. 2.3.

Naar een policy window

Eén en ander zou veranderen in de zomer van 2002 (Bundgaard & Vrangbæk, 2007, pp. 496-499). Dat is op zich een verrassing. Het thema was geen onderdeel geweest van het publieke debat tijdens de verkiezingscampagne in 2001, noch waren er noemenswaardige problemen die wezen op de noodzaak van een schaalvergroting van de gemeenten of andere structurele schaalhervormingen. Er waren uit bepaalde politieke hoeken wel oproepen geweest om het provinciale niveau af te schaffen, doch men had dit nooit ernstig overwogen. Een Deense krant publiceerde in juli 2002 de resultaten van een enquête waaruit bleek dat een meerderheid van de Denen gewonnen was voor het afschaffen van de provincies en niet weigerachtig stond tegenover schaalhervormingen van het lokaal bestuursniveau. De krant deed dit nadat de Deense Economische Raad ervoor had gepleit om het aantal gemeenten terug te brengen naar 100 en de provincies af te schaffen. Als gevolg van die publicatie ontstond er een debat in de Deense media over de grootte van de lokale besturen en de rol van de Deense provincies. Vanuit bepaalde hoek werd de afschaffing van de derde bestuurslaag (i.c. de provincies) voorgesteld als een besparing en een mogelijkheid om minder belastingen te heffen. Het debat toonde in ieder geval aan dat er heel wat

voorstanders waren van een structurele hervorming van het Deens binnenlands bestuur en dat velen bereid waren om het debat te voeren. Bovendien kwam er ook weinig tegenreactie op gang. Noch de minister van Binnenlandse Zaken, noch lobbygroepen die de provincies en de kleine gemeenten vertegenwoordigden waren in staat (of bereid) om het item van de politieke agenda te halen (Vrangbæk, 2010, p. 211). Naarmate het debat vorderde werd ook duidelijk dat het idee om de gemeenten op te schalen en de provincies af te schaffen op een aanzienlijke steun kon rekenen, ook binnen heel wat Deense politieke partijen. Dit debat werd door de regering uiteindelijk aangegrepen als een ‘window of opportunity’ om in september 2002 een commissie aan te duiden die de structuur van de lokale overheden in Denemarken opnieuw tegen het licht moest houden. Op die manier won men tijd om druk uit te oefenen op bepaalde besluitvormers, mocht dat nodig zijn geweest. Hiermee was een proces in gang gezet dat nog moeilijk te stoppen was. De commissie had de specifieke bedoeling om de ‘problem stream’ te koppelen aan de ‘policy stream’ en op die manier op zoek te gaan naar oplossingen voor het Deens binnenlands bestuur en argumenten te formuleren pro een hervorming. De commissie kreeg als expliciete opdracht: ‘providing a technical and expert analysis to be used as a decision basis with respect to changes of the framework for the performance of public sector tasks. The commission is to assess advantages and disadvantages of various models for the organization of the public sector. Against this background, the commission is to present recommendations for changes that will remain sustainable for a large number of years’ (Mouritzen, 2011, p. 62). De opdracht bestond er dus in om een analyse te maken van de voor- en nadelen van verschillende bestuursmodellen, inclusief een model met twee bestuurslagen, de Deense staat en de gemeenten (Mouritzen, 2011, p. 63; Bundgaard & Vrangbæk, 2007, pp. 503-508). Een echte probleemanalyse kon volgens insiders niet worden gemaakt, vermits er gewoon geen problemen waren met de toenmalige werking van het Deens binnenlands bestuur. De opdracht van de commissie lag dus niet verankerd binnen een welomschreven probleemdefinitie. Hiermee kreeg de commissie duidelijk een breed mandaat mee dat zich niet alleen beperkte tot de lokale besturen. De drie overheidsniveaus werden in het denkwerk betrokken. De commissie bestond uit twaalf leden: vier topambtenaren, vier vertegenwoordigers van de Deense gemeenten en de provincies, drie externe experts en een voorzitter. Ze werd inhoudelijk ondersteund vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken. Tijdens de besprekingen van de commissie kwamen er twee argumenten voor een hervorming prominent

‫ ׀‬16 ‫׀‬

naar boven (Vrangbæk, 2010, pp. 214-215). Ten eerste was men ervan overtuigd dat grotere gemeenten en grotere provincies (regio’s) van schaalvoordelen zouden kunnen genieten, iets waar hun kleinere collega’s niet toe in staat werden geacht. Dat idee werd overgenomen uit de industrie en de ondernemerswereld waar fusies vaak tot schaalvoordelen hadden geleid, ondanks het feit dat maar weinig wetenschappelijk onderzoek effectief aantoont dat dit ook het geval is inzake bestuurlijke schalen. Een tweede belangrijk argument was dat een hervorming kon zorgen voor de eliminatie van coördinatieproblemen tussen gemeenten en de bestaande provincies. Die problemen waren wel degelijk aanwezig, maar volgens Vrangbæk was het enigszins naïef om te vermoeden dat ze na een hervorming vanzelf zouden verdwijnen. Toch werd dit tweede argument voor sommigen een belangrijke reden om voor de hervorming te pleiten. Ook de ontwikkelingen binnen de organisatie van de Deense provincies zijn vermeldenswaard. Die organisatie was initieel gekant tegen een hervorming van het Deense provinciale niveau. Toch verklaarde ze zich in de herfst van 2003 akkoord met een reductie van het aantal Deense provincies tot een 7 a 9-tal in de plaats van de vroegere 14 provincies. Die wijziging kan worden gezien als een poging om erger (lees: een afschaffing) te voorkomen. 2.4.

De policy stream

De commissie presenteerde uiteindelijk haar eindrapport in januari 2004. Ze had gedaan wat van haar werd verwacht, namelijk een koppeling gemaakt tussen de ‘problem stream’ en de ‘policy stream’. In haar eindrapport formuleerde de commissie meerdere scenario’s over het toekomstig lokaal bestuur in Denemarken. Amper één alternatief had het over de afschaffing van de provincies, maar alle zes de scenario’s bevatten een vorm van gemeentelijke fusies om gemeenten te creëren van minstens 20.000 inwoners of meer. Daarmee trok de commissie resoluut de kaart van de schaalvergroting. ‘The only major unanimous recommendation was that most municipalities were too small and too vulnerable given the complicated tasks which had been transferred to the municipal level over the years’ (Mouritzen, 2011, p. 63). Een keuze voor één bepaalde denkpiste maakte de commissie echter niet. Dat voorrecht werd volledig aan de politiek overgelaten. Na de publicatie van dit rapport nodigde de minister van Binnenlandse Zaken iedereen uit om zijn mening over de bevindingen te formuleren (Mouritzen, 2010, pp. 28-32). Hij plaatste daarvoor echter een strakke deadline voorop van amper drie maanden. Nog voor de zomer van 2004 wenste de minister een politiek akkoord te bereiken over de hervorming.

Die snelle manier van besluitvormen wekt de indruk dat de commissie veeleer een symbolische oefening was, bedoeld om tijd te winnen en legitimiteit te creëren voor het hervormingsvoorstel, terwijl de aanbevelingen eigenlijk ondergeschikt waren (Vrangbæk, 2010, p. 216). Eenmaal de beslissing was genomen werd de hervorming trouwens verbazend snel uitgetekend en goedgekeurd. Een breed maatschappelijk en politiek debat was niet aan de orde. Dit wordt door sommige auteurs expliciet genoemd als de reden waarom die hervorming ook is geslaagd (Vrangbæk, 2010, p. 216). ‘This stands in contrast to a traditional picture of the deliberate rational policy planning, but may be a necessary means of sidestepping the many potential veto points and thus securing momentum for such complicated and broadly impacting reforms’. Andersen schrijft in die context zelfs dat de fusies als een ‘technische hervorming’ werden beschouwd waarvoor een publiek debat niet nodig was (Andersen, 2010, p. 49). 2.5.

De uitkomst

Amper drie weken na het sluiten van de deadline om adviezen te formuleren presenteerde de regering haar finaal voorstel onder de titel ‘The New Denmark’ (Mouritzen, 2011, pp. 64-65). Dat voorstel verraste velen omdat de lokale overheden en hun centrale tegenhangers nagenoeg alle bevoegdheden van de provincies overnamen. De vijf regio’s die in de plaats van de provincies komen zijn vooral actief op vlak van zorg en sociale zekerheid (Tratsaert, 2011). Daarnaast beschikken ze ook over een aantal afgebakende toegewezen taken, hoofdzakelijk in de ziekenzorgsector. De grootste hap uit het regionale budget gaat overigens naar de gezondheidszorg, vooral naar de ziekenhuizen. Daarmee is het belang van die bevoegdheid duidelijk aangetoond. De regio’s kregen een rechtstreeks verkozen raad (die op dezelfde dag worden verkozen als de gemeenteraden), maar geen fiscale autonomie. Dit betekende de facto uiteraard het verdwijnen van de provincies. Om de breuk met het verleden duidelijk te maken koos men er bovendien bewust voor om voortaan te spreken van ‘regio’s’ en niet langer van ‘provincies’. De nieuwe Deense regio’s tellen tussen 600.000 en 1,6 miljoen inwoners (Andersen, 2010, p. 48). Verder werd er werk gemaakt van gemeentelijke fusies en werd een minimumaantal van 30.000 inwoners naar voor geschoven. Gemeenten mochten kleiner blijven, maar dan moesten ze wel verplicht intenser gaan samenwerken met andere gemeenten. In de daaropvolgende onderhandelingen tussen de Deense politieke partijen bleven de grote lijnen

‫ ׀‬18 ‫׀‬

van dit voorstel overeind. Enkel de regio’s kregen nog enkele toegevingen in de vorm van enkele bijkomende bevoegdheden zoals transport, de verantwoordelijkheid over meerdere instellingen in de sociale sector en regionale ontwikkeling. Het verlies van hun fiscale autonomie bleef echter overeind (Vrangbæk, 2010, pp. 205-208). Voor de gemeenten werd het minimum aantal inwoners aangehouden op 30.000, maar dat mochten er ook minder zijn. Enkel gemeenten die onder de 20.000 inwoners bleven, werden verplicht om meer samen te werken met grotere gemeenten. De gemeenten zelf kregen tijd tot eind december 2004 om aan de centrale overheid te laten weten met welke gemeenten ze wensten te fusioneren. Daarmee kreeg de hervorming zowaar een gedeeltelijke ‘vrijwillige’ invulling. Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners hadden twee mogelijkheden. Ofwel fusioneerden ze met één of meerdere andere gemeente(n), ofwel traden ze toe tot een verregaande vorm van intergemeentelijke samenwerking die minstens 30.000 mensen omvatte 2. Voor eilanden voor de Deense kust (die vaak een zelfstandige gemeente vormden) werden specifieke regelingen uitgewerkt. Zij werden verplicht om verregaand met elkaar of met gemeenten op het vasteland samen te werken. Na die beslissing van de Deense regering startte een uitgebreid proces van consultaties en onderhandelingen tussen lokale bestuurders. Er werden ook 74 referenda georganiseerd om de mening van de bevolking te kennen over mogelijke fusiepartners. De keuze omtrent die fusiepartners werd dus aan de gemeenten zelf overgelaten, maar de gemeenten kregen weinig tijd om daar lang bij stil te staan. Tevens was het geen optie om te beslissen om niet te fusioneren. Dat laatste werd door de regering sterk ontmoedigd, waardoor uiteindelijk geen enkele gemeente voor die optie koos. Dit proces verliep verrassend vlot. De grote meerderheid van de gemeenten vond snel een akkoord met aangrenzende gemeenten om met elkaar te fusioneren. De centrale overheid ging vervolgens ook akkoord met nagenoeg alle fusievoorstellen van de gemeenten. Enkel in twee gevallen werden er fusies opgelegd tegen de wil van de betrokken gemeenten. In die zin kan de hervorming vrijwillig worden genoemd. Het waren de lokale besturen zelf die beslisten met wie ze in een fusie stapten en die keuze werd doorgaans door het centrum gevolgd. De keuze om hoe dan ook te fusioneren werd uiteraard wel centraal opgelegd. 2

Uiteindelijk kozen amper twee gemeenten ervoor om het met minder dan 20.000 inwoners te blijven doen. Zij gingen samenwerkingsverbanden aan met omliggende gemeenten. Het ging om twee welvarende gemeenten in de buurt van Kopenhagen (Mouritzen, 2011, pp. 65-66).

Het etiket ‘vrijwillig’ kan uiteraard niet gekleefd worden op het afschaffen van de provincies en het installeren van de nieuwe regio’s (Mouritzen, 2011, p. 66). De regering besliste alleen over de nieuwe grenzen van de regio’s, zelfs over de nieuwe hoofdplaatsen van die regio’s waar de administratie zou werken en de verkozen raad zou zetelen. De uiteindelijke uitkomst is een Denemarken met 98 gemeenten en 5 nieuwe regio’s. Die gemeenten tellen gemiddeld 55.000 inwoners en de mediaan ligt op 44.000 inwoners (Andersen, 2010, p. 48). Onderstaande tabel toont het aantal Deense gemeenten volgens het aantal inwoners telkens na beide fusiebewegingen. Tabel 1: Aantal Deense gemeenten in 1970 en 2007

Aantal inwoners < 10.000 10.000– 20.000 20.000 – 30.000 30.000 – 40.000 40.000 – 50.000 50.000 – 100.000 > 100.000 Totaal

Na 1970 141 81 76 13 10 10 4 275

Na 2007 4 3 18 17 21 29 6 98

Voor de gemeenten betekende deze hervorming een ernstige uitbreiding van hun takenpakket (Vrangbæk, 2010, pp. 206-207). Dat laatste was voor de hervorming overigens al aanzienlijk met onder meer de verantwoordelijkheid voor basisonderwijs, ouderenzorg, kinderopvang en werkgelegenheid. Na de hervorming kwamen daar nog meerdere taken bovenop zoals de verantwoordelijkheid voor gespecialiseerde zorginstellingen, revalidatie van patiënten buiten ziekenhuizen, cultuur, milieu, lokale planning en tenslotte een actievere rol inzake werkgelegenheid. 2.6.

Over de besluitvorming

Terugblikkend op de fusieoperatie in Denemarken zijn er twee markante vaststellingen die blijven hangen. Ten eerste de ‘gestuurde’ vrijwilligheid en ten tweede de snelheid waarmee de hervorming werd doorgevoerd. Het feit dat de gemeenten zelf hun fusiepartners konden kiezen heeft zeker bijgedragen tot het welslagen van de hervorming. Het gaf de gemeenten een stem in het proces die ze met beide handen hebben gegrepen. Dat blijkt ook uit het feit dat de uiteindelijk ontstane gemeenten veel groter

‫ ׀‬20 ‫׀‬

waren dat het streefdoel dat de regering had vooropgesteld (gemiddeld 30.000 inwoners). De snelle manier van besluitvormen was volgens Vrangbæk een duidelijke tactiek van de regering om de operatie te doen slagen (2010, p. 217). ‘The process appears as a clever manoeuvre by the government as it made the municipalities focus their attention on the games of amalgamations, rather than unite in opposition against the reform’. Ook andere auteurs maken die vaststelling (Mouritzen, 2010; Bundgaard & Vrangbaek, 2007). Mouritzen stelt vast dat de vorige fusieoperatie in Denemarken bijna twintig jaar in beslag nam (voorbereiding, beslissing en uitvoering). De eigenlijke voorbereiding van de operatie nam toen twaalf jaar in beslag en daarop volgde een proces van decentralisering van bevoegdheden naar de lokale en de provinciale besturen. Alles samen kwam men op die manier aan twintig jaar (Mouritzen, 2011, pp. 68-69). Nu duurde het amper twee jaar voor alles rond was in de periode 20022004. De implementatie gebeurde uiteindelijk in 2007. Het is duidelijk dat meerdere politici (policy entrepreneurs) het ‘window of opportunity’ dat zich aandiende in de zomer van 2002 hebben aangegrepen om die operatie door te drukken. De Deense (liberale) minister van Binnenlandse Zaken Lars Løkke Rasmussen wordt in dat verband genoemd3. De minister volgde het hervormingsproces van kortbij op en stuurde het ook in de richting die hijzelf wenselijk achtte (Bundgaard & Vrangbaek, 2007, pp. 508-510). Het viel bovendien ook op dat hij heel lang niet in zijn kaarten liet kijken over welke richting hij de hervorming concreet zag uitgaan. Zijn voorstellen bleven lang een goed bewaard geheim omdat hij vreesde dat eventuele lekken naar de pers de manoeuvreerruimte van de regering drastisch zouden kunnen beperken. Op die manier is hij er ook in geslaagd om de uiteindelijke uitkomst in de richting te sturen die hijzelf wenste, namelijk grotere gemeenten en regio’s die slechts één volle bevoegdheid hadden, namelijk gezondheidszorg. De minister kreeg bovendien steun uit verschillende hoeken (Mouritzen, 2011, p. 69). De conservatieve partij was al jaren pleitbezorger voor de afschaffing van de Deense provincies en zag de hervorming dan ook als een kans om dit doel te bereiken. Ook het ministerie van Financiën voorspelde al jaren een toenemende druk op de publieke financiën door de (in hun ogen) inefficiënte kleine lokale besturen. Fusies werden door dit ministerie dan ook als een oplossing gezien. 3

Van 2009 tot 2011 was hij overigens ook premier van Denemarken.

De snelle besluitvorming bood bovendien ook het voordeel dat het voor potentiële oppositiekrachten moeilijk was om actief te mobiliseren tegen de hervorming (Vrangbæk, 2010, pp. 218-219). Daarnaast was er ook weinig weerstand bij de werknemers in de lokale publieke sector, vermits men de garantie had gekregen dat de hervorming niet zou gepaard gaan met een verlies van jobs. Bovendien waren de economische omstandigheden in die periode gunstig waardoor men die belofte ook daadwerkelijk waar kon maken. De personele vervlechting tussen het lokale en het nationale bestuursniveau is in Denemarken overigens vrij zwak (Andersen, 2010, pp. 59-62). Dat maakt het voor lokale politici moeilijk om te wegen op nationaal vormgegeven beleid. Deense burgemeesters komen meer in aanraking met andere lokale verantwoordelijken (burgers, journalisten, lokale ondernemers) dan dat ze contacten hebben met nationale partijverantwoordelijken. Als dat contact er al is, dan is het meestal informeel van aard. De cumulatie van politieke mandaten is in Denemarken evenmin een gebruikelijke praktijk. Meerdere partijen hebben die cumulatie zelfs formeel verboden voor hun leden wat maakt dat het veeleer uitzondering dan regel is. De belangrijkste link tussen de lokale besturen en de nationale politiek is bijgevolg de Deense vereniging van lokale besturen, Local Government Denmark (LGDK). De contacten tussen de lokale besturen en de nationale overheid verlopen eveneens via die organisatie. Van een sterke belangenorganisatie (LGDK wordt aanzien als één van de meest invloedrijke belangenorganisaties in Denemarken) zou je verwachten dat ze hevig protesteert wanneer ze door de fusies maar liefst twee-derde van haar leden dreigt te verliezen. En buiten die instrumentele overwegingen kunnen we van dit type belangenvereniging verwachten dat ze pleit voor het behoud van de (bestaande) gemeentelijke autonomie. Toch was dit voor de LGDK niet het geval. De organisatie stond immers achter het fusie-idee. Andersen (2010, p. 62) verklaart dit door het feit dat de organisatie op die manier haar eigen positie kon behouden en zelfs verstevigen. Het is immers gemakkelijker om met 98 leden een eensgezind standpunt te bereiken dan met meer dan 300. Bovendien waren fusies volgens de LGDK een manier om toenemende centrale bemoeienis in de lokale besturen tegen te gaan, een trend die voornamelijk de laatste jaren in de kleinere gemeenten zichtbaar was geworden (Mouritzen, 2011, p. 69). De redenering luidde dat grotere gemeenten met meer financiële en professionele middelen zich gemakkelijker onafhankelijk van de regering zouden kunnen opstellen.

‫ ׀‬22 ‫׀‬

Vermelden we ten slotte nog dat ook de ‘Confederation of Danish Industries’ achter de fusies stonden (Mouritzen, 2011, p. 69). De tegenstand tegen de hervorming was alles bij elkaar beperkt. Enkel de Deense provincies en meerdere burgemeesters van kleinere gemeenten waren tegen de hervormingen. Die anti-coalitie kon echter te weinig gewicht in de schaal werpen om de geplande hervorming tegen te houden. 2.7.

Toekomstperspectieven

Een grootschalige evaluatie van de hervorming heeft tot op heden nog niet plaatsgevonden (Vrangbæk, 2010, pp. 217-218). Toch zijn er partiële evaluaties van (onderdelen van) de hervormingsoperatie. Uit een bepaald onderzoek bleek alvast dat de administratieve kost van de nieuwe gemeenten hoger lag dan die van de vroegere gemeenten en dat de efficiëntie niet is toegenomen (Houlberg, 2009). Uit die evaluatie bleek dus dat de doelstelling om op lange termijn de administratieve kosten van de gemeenten naar omlaag te halen niet was gehaald. Kjær maakte in 2010 een evaluatie van de manier waarop de nieuwe gemeenteraden functioneerden na de fusies. Daaruit bleek alvast dat de raden (althans in hun eigen perceptie) invloed op het lokaal beleid hadden verloren ten voordele van de leidende ambtenaren. Bovendien waren er meer raadsleden die vonden dat het lokaal beleid door regels en procedures vanuit de regering werd bepaald. In hun perceptie leek het dan ook alsof de fusies door de regering werden aangegrepen om meer macht te krijgen op de lokale besturen (Kjær, 2010). Dat sluit aan bij een vaststelling van Mouritzen, namelijk dat de wens die werd uitgesproken door de LGDK dat de fusies zouden zorgen voor een meer gereserveerde houding van de regering tegenover de lokale besturen, niet is uitgekomen (2011, p. 70). Toch is het volgens Kjær nog te vroeg om een volledige evaluatie te maken van de gevolgen van deze hervorming (Kjær, 2011, p. 33). Wellicht is dat iets voor de komende jaren.

3. Nederland, een incrementeel beleid inzake schaalhervormingen 3.1.

Inleiding

Nederland wordt in haar grondwet gedefinieerd als een gedecentraliseerde eenheidsstaat met twee onderliggende bestuurslagen, namelijk de provincies en de gemeenten (Dexia, 2008, pp. 479-487; Steen & Toonen, 2010, p. 145). Beide bestuurslagen combineren een reeks eigen bevoegdheden met medebewindstaken. De bevoegdheden van de gemeenten zijn ruim en bestaan onder meer uit sociale dienstverlening, onderwijs, woonbeleid, lokale infrastructuur (wegen), publiek transport, afvalbeleid en vrije tijd (sport- en cultuur). Het takenpakket van de provincies is beperkter en bestaat hoofdzakelijk uit bovenlokale publieke dienstverlening. Dat houdt in dat zij zich voornamelijk bezig houden met ruimtelijke ordening, milieu en economische ontwikkeling. Het huidig lokaal bestuurlijk landschap in Nederland is het resultaat van jarenlange gemeentelijke fusies. In Nederland spreekt men overigens van ‘herindelingen’. Die laatste hebben het aantal gemeenten doen evolueren van 1.016 in 1945 naar 408 (op 1 januari 2013). Dit beleid heeft geleid tot een drastische vermindering van het aantal kleine gemeenten die de mankracht misten om het takenpakket dat aan de gemeenten werd toegewezen adequaat uit te voeren. De verwachting leeft bovendien dat dit beleid ook de komende jaren zal worden verdergezet (cf. infra). Tot slot moet ook nog verwezen worden naar de waterschappen. Dat zijn decentrale besturen die verantwoordelijk zijn voor de waterhuishouding in hun werkingsgebied. In de praktijk zijn ze verantwoordelijk voor de waterzuivering en de (in Nederland belangrijke) bescherming tegen mogelijke overstromingen. Ze hebben het recht om eigen belastingen te heffen waarmee ze nagenoeg hun volledige werking kunnen financieren. Op 1 januari 2013 telde Nederland nog 25 waterschappen. Dat is een sterke reductie in vergelijking met vroeger. In 1945 telde men er nog 2.500. Voortdurende fusies hebben voor een aanzienlijke schaalvergroting van de waterschappen gezorgd.

3.2. ‫ ׀‬24 ‫׀‬

Ontwikkelingen in de problem stream

Het schaaldebat in Nederland werd ruimer gevoerd dan in België. De schaalproblematiek werd er immers nooit los gezien van de rol van de provincies of de noodzaak aan een vierde bestuurslaag tussen de gemeenten en de provincies (Derksen, 1998, p. 161). De bestuurlijke organisatie werd in Nederland steeds geconfronteerd met twee problemen. Ten eerste een te kleine bedrijfseconomische schaal voor de kleine gemeenten en ten tweede een te kleine ruimtelijke schaal voor de grote steden. Om aan beide problemen een oplossing te bieden zijn er doorheen de laatste decennia heel wat hervormingsvoorstellen geweest, waarvan er echter veel niet in de praktijk zijn gebracht. Aan de schaal van de kleine gemeenten heeft men kunnen verhelpen door herindelingen, maar veel ruimtelijke problemen bleven overeind. In Nederland werden er steeds twee belangrijke redenen naar voren geschoven om over te gaan tot een herindeling (Herweijer, 1998, pp. 153154). Het eerste (en tevens oudste) argument was ruimtenood. Vooral steden kampten met dit probleem, dat werd opgelost door randgemeenten bij steden te voegen. Het tweede motief voor herindelingen was de zoektocht naar de optimale (d.i. werkbare) schaal. Hierbij stond de vraag centraal vanaf welk inwonersaantal een gemeente voldoende bestuurskrachtig was. Vooral kleinere gemeenten bleken vaak niet meer in staat om de ‘papierlawine’ uit Den Haag adequaat te verwerken. Vaak hadden ze ook onvoldoende geschoolde ambtenaren in dienst. Doorheen de jaren zien we in Nederland een evolutie in wat als de ideale minimale schaalgrootte kan worden gezien. Waar men in de jaren ’50 sprak van minstens 5000 inwoners, was dit in de jaren ’60 al opgelopen tot 8000 om vanaf de jaren ’70 minstens 10000 te bedragen. Dit streven naar opschaling lag bijgevolg aan de basis van veel samenvoegingen vanaf de jaren ‘70 tot in de jaren ‘90. Het initiatief daarvoor lag hoofdzakelijk bij het Rijk of de provinciebesturen. Initiatieven vanuit lokale overheden waren zeldzaam, behalve in die gemeenten waar een manifest gebrek aan ruimtenood aanleiding was voor een fusie met een naburige grotere centrumgemeente (Herweijer, 1998, p. 154).

3.3.

De policy stream

Het Nederlandse herindelingsbeleid kan volgens Derksen worden opgesplitst in een tweetal periodes (Derksen, 1998, pp. 162-166). De eerste periode (1960 – 1989) kenmerkte zich aanvankelijk door de debatten omtrent de noodzaak om gewesten of districten op te richten. Die zouden een vierde bestuurslaag vormen tussen de gemeenten en de provincies. Ze werden voorgesteld als een ‘verlengd lokaal bestuur’ omdat

het de bedoeling was dat ze het lokaal bestuursniveau zouden versterken. Die gewesten zijn er uiteindelijk nooit gekomen, na protest van zowel de gemeenten als de provincies. De gemeenten waren gekant tegen het uitkleden van het lokaal bestuursniveau en de provincies konden zich niet vinden in de voorgestelde provinciale herindeling die gepaard zou gaan met de komst van de gewesten. In 1983 kondigde de regering uiteindelijk aan dat de regionale problematiek primair vanuit de gemeenten moest worden opgelost. De tweede periode van bestuurlijke hervormingen in Nederland startte in 1989 met de publicatie van het rapport van de commissie Montijn. Daarin werd er gepleit voor het versterken van de grote steden. Een belangrijk onderdeel van dit discours was de samenvoeging van rand- en centrumgemeenten. Verder groeide het besef dat de mogelijkheden voor regionale sturing in Nederland ontbraken en dat de draagkracht van centrumgemeenten om alle centrumfuncties naar behoren uit te voeren tekortschoot. Om hier gedeeltelijk een antwoord op te bieden ontstond in de jaren ’90 het idee om stadsprovincies op te richten (Steen & Toonen, 2010, p. 158). Die moesten steden verbinden met de omliggende gemeenten en zouden meerdere provinciale bevoegdheden overnemen. Zowel in Rotterdam als in Amsterdam werd het idee van die stadsprovincies echter afgewezen in lokale referenda in 1995, waardoor ook die piste werd afgevoerd. Het herindelingsbeleid ging ondertussen voortdurend verder. In de jaren ’80 werden gemeentelijke herindelingen uitdrukkelijk gemotiveerd vanuit de wil om de capaciteit van de lokale besturen te verhogen, om hen vervolgens in staat te stellen om bijkomende bevoegdheden op te nemen na een decentralisatie (Steen & Toonen, 2010, p. 158). Vanaf de jaren ’90 werden er steeds meer vraagtekens geplaatst bij het herindelingsbeleid. Derksen stelde het als volgt: ‘dat grotere gemeenten bestuurskrachtiger zouden zijn dan kleinere is in het algemeen onjuist’ (1992, pp. 142-160). Vertrekkende vanuit die vaststelling is het evenmin zo dat een samenvoeging van twee of meerdere kleinere gemeenten de bestuurskracht van die gemeenten zou vergroten. Ook plaatste hij daar bovendien nog de kanttekening bij dat een samenvoeging op zich ook wel eens (onbedoelde) neveneffecten met zich mee kan brengen. In de eerste plaats ziet hij dan de toegenomen afstand tussen de burger en het bestuur en de hiermee gepaard gaande dalende betrokkenheid van de burgers bij hun bestuur. De democratie delft dan steeds het onderspit bij een fusie ten voordele van de technocratische argumenten van de gemeentelijke bestuurskracht.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

Begin de jaren ‘90 pleitte hij daarom in Nederland voor wat men de ‘knelpuntbenadering’ noemde. Het was een afwijzing van het herindelingsbeleid dat louter was gebaseerd op een minimaal aantal inwoners. De knelpuntenbenadering betekent dat men vertrekt vanuit de vaststelling dat gemeenten niet automatisch (door te weinig inwoners) over te weinig bestuurskracht beschikken. Het gebrek aan bestuurskracht moet voortaan bewezen worden. Herindelingen kunnen dus maar daar waar aangetoond en bewezen is dat er knelpunten zijn en indien kan worden aangetoond dat een gemeentelijke fusie er een oplossing kan voor bieden. Enkel het verhogen van het minimum aantal inwoners van een gemeente was voortaan geen reden meer om over te gaan tot een herindeling. Herindeling was slechts wenselijk indien knelpunten konden worden aangetoond. Na de komst van het kabinet Balkenende I (in 2002) veranderde er opnieuw heel wat inzake het Nederlandse herindelingsbeleid. Voortaan moesten herindelingen ‘van onderuit’ komen (Abma, 2013). Bijgevolg moesten herindelingen voldoen aan een zestal criteria: draagvlak, duurzaamheid, bestuurskracht, interne samenhang, regionale samenhang en planologische ruimtebehoefte. Enkel op basis daarvan konden herindelingen nog worden gemotiveerd. Bovendien moesten herindelingsvoorstellen vanaf nu goed beargumenteerd worden. ‘Het is niet langer mogelijk dat een andere overheid vanaf een tekentafel of met een argumentatiewijzer in de hand een herindeling “uittekent”. Dat wordt vrijwel nergens meer geaccepteerd’. Bestuurskrachtmetingen werden een belangrijk instrument binnen die argumentatie. Bestuurskrachtmetingen als beleidsinstrument In Nederland werd de laatste jaren heel wat expertise opgebouwd inzake het meten en monitoren van gemeentelijke organisaties (Korsten e.a., 2007). De oorsprong daarvan moet worden gezocht in de provincie Limburg, waar men vanaf 1999 een bestuurskrachtmonitor uitwerkte om de lokale besturen in de provincie door te lichten. Daarbij trachtte men, althans in de officiële verklaringen, om de bestuurskrachtmetingen weg te houden van de herindelingsdiscussie. Het provinciebestuur wenste een doorlichting te organiseren van alle gemeenten vanuit het oogpunt van kwaliteitsdenken. De bedoeling was uiteindelijk dat de resultaten van die doorlichting de gemeenten in staat zou stellen om zich te ‘spiegelen’ aan de resultaten van andere deelnemende gemeenten (de klassieke benchmarking). Dit alles moest ten slotte leiden tot lokale of provinciale ‘verbeteracties’.

De uitkomst van die bestuurskrachtmonitor heeft ervoor gezorgd dat er tussen 2000 en 2007 diverse herindelingen plaatsvonden in de provincie Limburg omdat meerdere gemeenten ervan overtuigd waren dat de uitkomsten van de monitoring drastische maatregelen vroegen. Hoewel dus initieel niet bedoeld om het fusiedebat op gang te trekken heeft die eerste grootschalige bestuurskrachtmonitor wel degelijk gevolgen gehad voor de schaalgrootte van meerdere Limburgse gemeenten. Het succes van die bestuurskrachtmetingen bracht ook andere regio’s en provincies op ideeën. Op meerdere plaatsen in Nederland werden na 2000 gelijkaardige initiatieven opgestart. Er zijn ondertussen zelfs al heel wat Nederlandse gemeenten die twee keer werden beoordeeld door een bestuurskrachtmeting. De noodzaak om te werken met bestuurskrachtmetingen kwam er volgens Korsten e.a. (2007, pp. 32-33) niet vanzelf. De kwaliteitseisen die de bevolking aan de gemeenten stelt zijn de laatste jaren sterk toegenomen. Van gemeenten wordt niet alleen meer verwacht ‘dat ze hun zaken op orde hebben’, maar ook dat ze beoogde prestaties realiseren. Het is dan ook geen luxe om te beschikken over een instrument die de gezondheidstoestand van de gemeente weergeeft. De vraag naar een overzicht en inzicht in de prestaties, sterkten en zwakten van lokale besturen nam daarom steeds toe. Meerdere factoren werken daar in Nederland bovendien op in: 





Er ontstond een druk om slimmer te organiseren en methoden die hun nut in de private sector reeds bewezen hadden ook te introduceren bij de overheid. Het gaat dan onder meer over shared services centers. Dit kan men organiseren onder de vorm van het SETA (Samen En Toch Apart) model, federaties van gemeenten, regio’s, … Wie wil samenwerken met anderen moet natuurlijk wel eerst beschikken over een analyse die bruikbare argumenten geeft om de stap tot samenwerking te zetten. De druk op de gemeenten neemt toe omdat alles wat ze doen ook kritischer gevolgd wordt. De media dragen daarin een grote verantwoordelijkheid door scores af te drukken van goed en slecht scorende gemeenten op meerdere beleidsdomeinen en vormen van dienstverlening. De toegenomen aandacht voor verantwoording. Zeker vanuit de gemeenteraden steeg de vraag naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het lokaal bestuur.

Bestuurskrachtmetingen vormen in meerdere opzichten een antwoord op bovenstaande vragen. Ze zijn een antwoord op de tendens naar meer

‫ ׀‬28 ‫׀‬

verantwoording en zelfcontrole. Ze proberen bovendien een totaalbeeld te schetsen van het bestuur, niet van enkele elementen of kleinere aspecten ervan.

3.4.

De besluitvorming bij herindelingen

In Nederland gaan de herindelingen ondertussen door tot op heden. Het resultaat daarvan is een groot aantal relatief grote gemeenten. De gemiddelde Nederlandse gemeente telt bijna 41.000 inwoners (2012). Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal Nederlandse gemeenten naar gemeentegrootte (data uit 2010). Tabel 2: Nederlandse gemeenten volgens aantal inwoners (2010)

Aantal inwoners < 10.000 10.000– 20.000 20.000 – 50.000 50.000 – 100.000 > 100.000 Totaal

Aantal gemeenten 45 125 191 43 26 430

Bron: www.decentraalbestuur.nl Nederland beschikt bovendien (sinds 1984) over een duidelijk wetgevend kader om herindelingen mogelijk te maken (Boedeltje & Denters, 2010, pp. 120-121). Het initiatief voor herindelingen kan zowel uitgaan van gemeenten, provincies of de centrale overheid, meer bepaald van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Die voorstellen worden vervolgens aan de betrokken gemeenteraden overgemaakt voor advies. Opvallend daarbij is dat ook de inwoners van de gemeenten de kans krijgen om zich over die plannen uit te spreken. Zowel de betrokken gemeenteraden als de bevolking kunnen echter enkel wijzigingen voorstellen aan die plannen. Ze beschikken niet over de mogelijkheid om plannen goed- of af te keuren. Vervolgens is het aan de provincie waarin de gemeenten gelegen zijn om – mede op basis van de gemeentelijke adviezen – een definitief herindelingsvoorstel over te maken aan de minister. Die moet dit ten slotte in het parlement voorleggen waar het de finale goedkeuring krijgt. Het succes van dit herindelingsbeleid wordt door bepaalde auteurs toegeschreven aan die procedure, waarin de provinciebesturen een belangrijke rol spelen (Boedeltje & Denters, 2010, pp. 134-136). Herindelingen worden grotendeels door de provincie opgesteld, ver weg van

nationale media en buiten de schijnwerpers. Doorgaans worden fusieplannen ook gesteund door de provincies en de grotere gemeenten, zowel in landelijke als in stedelijke gebieden. Die grotere gemeenten hebben immers vaak te winnen bij herindeligen, omdat ze hun territorium zien aangroeien door de annexatie van kleinere gemeenten. Op die manier blijft de weerstand vaak beperkt tot enkele kleinere gemeenten die vaak over minder inwoners beschikken. Verder is het opvallend dat geen enkele Nederlandse politieke partij echt zijn nek uitstak om die kleinere gemeenten te verdedigen, zelfs de christendemocraten niet, die nochtans sterk staan in die landelijke gebieden. Vermits zij ook op provinciaal vlak sterk vertegenwoordigd zijn steunden zij meermaals voluit provinciale herindelingsplannen. Volgens Abma (2013) moet de rol van de provincies ook niet worden overschat. Hij ziet vooral grote verschillen tussen de Nederlandse provincies wanneer het aankomt op het aansturen of initiëren van herindelingsoperaties. Elke provincie maakt daarin eigen keuzes. Het initiëren van herindelingsoperaties is volgens hem overigens de laatste jaren fel afgenomen. Wel kunnen provincies gemeenten dwingen om aan te sluiten bij een fusieoperatie die reeds vroeger in gang werd gezet. Het Nederlandse herindelingsbeleid staat overigens niet op zich. Sinds de jaren ’80 ging het hand in hand met verschillende golven van decentralisaties in meerdere beleidsdomeinen (Steen & Toonen, 2010, pp. 153-154). Het begon met sociale huisvesting in de jaren ’80, regionale ontwikkeling in de jaren ’90 en vervolgens welzijn, sociaal beleid en gezondheidszorg, een ontwikkeling die nog steeds aan de gang is. Momenteel denkt men eraan om ook de jeugdzorg en voorzieningen voor mensen met een beperking aan de gemeenten over te dragen (Abma, 2013). Steen en Toonen geven mee dat de logica achter die decentralisaties niet was ingegeven vanuit de wil om de gemeenten sterker te maken, maar veeleer vanuit economische motieven. Een decentralisatie van bevoegdheden had als bedoeling om uitgaven te beperken door een verhoogde efficiëntie, minder overlap en meer coördinatie tussen centraallokale relaties. Abma onderscheidt drie motieven voor die decentralisaties (2013). In de eerste plaats gaat het erom dat gemeenten bepaalde taken efficiënter kunnen uitvoeren dan andere bestuurslagen. Dit resulteert in bezuinigingen inzake taken die naar de gemeenten gaan. Het tweede motief is een verhoogde effectiviteit. Vermits lokale overheden dichter bij de burger vertoeven, kennen ze ook de noden van die laatste beter. Die lokale kennis stelt hen in staat om die diensten te organiseren die ook werkelijk aan bepaalde lokale behoeften voldoen. Het laatste motief is van democratische aard. Burgers kunnen hun lokale bestuurders rechtstreeks

‫ ׀‬30 ‫׀‬

aanspreken. Dat geeft hen meer inspraak en zeggenschap over lokale dienstverlening. Boogers (2013) gaat daarin zelfs iets verder en stelt heel duidelijk dat de vele decentralisatiebewegingen sinds de jaren ’90 een duidelijke strategie waren om de gemeenten aan te zetten tot opschaling. De achterliggende redenering luidde dat wanneer de lokale overheden extra taken kregen toebedeeld, ze zelf wel zouden inzien dat ze nood hadden aan extra schaalgrootte. Toch is er ook kritiek op die decentralisaties (Steen & Toonen, 2010, p. 154). Meerdere decentralisatiebewegingen de laatste decennia hebben gezorgd voor een complexe verhouding tussen de verschillende bestuursniveaus. Een verregaande verkokering van het centraal aangestuurde beleid heeft er samen met die verregaande decentralisaties voor gezorgd dat de bestuurlijke drukte de laatste jaren erg is toegenomen. Naast de lokale overheden bestaan er in Nederland immers ook heel wat lokale departementen van ministeries en ontelbare autonome agentschappen (een klassieke vorm van deconcentratie) die vaak een beleid voeren dat gevolgen heeft voor de lokale overheden zelf. De term ‘bestuurlijke drukte’ klinkt dan ook steeds luider in de Nederlandse bestuurspraktijk. Bovendien gaat het overhevelen van taken niet altijd gepaard met meer zuivere gemeentelijke autonomie. In heel wat domeinen die de gemeenten nieuw hebben verworven is er duidelijke aansturing (bijvoorbeeld onder de vorm van beleidsstandaarden) vanuit Den Haag.

3.5.

Evaluaties en effecten van herindelingen

In Nederland is beduidend meer dan in België onderzoek verricht naar de gevolgen van herindelingen en fusies (Abma, 2013; Herweijer en Fraanja, 2011). Daaruit blijkt duidelijk dat herindelingen een verdeeld resultaat opleveren, met zowel positieve als negatieve gevolgen. Vooral de ambtelijke organisatie komt doorgaans sterker uit een fusieoperatie. De administratie wordt professioneler en minder kwetsbaar en de dienstverlening krijgt een positieve impuls. De instrinsieke kwaliteit van de gemeentelijke voorzieningen en dienstverlening gaan daardoor wellicht omhoog. De gemeente wordt een belangrijkere speler in de regio door het toegenomen aantal inwoners. Negatief is dan weer dat heel wat inwoners een toename van de afstand tot hun gemeentebestuur ervaren. Dat uit zich hoofdzakelijk in lagere opkomstcijfers bij lokale verkiezingen. Die bereiken in Nederland nog zelden het niveau dat de vroegere gemeenten haalden voor de herindeling. Zowel gemeentebesturen als politieke partijen slagen er blijkbaar niet in om voldoende bruggen te slaan naar de bevolking na een fusie. Bovendien vertaalt de toegenomen beleidskwaliteit zich niet

noodzakelijk in meer kostenefficiëntie of een hogere tevredenheid bij de burger over zijn gemeente (Boogers, 2013).

3.6.

Recente ontwikkelingen

Korsten e.a. wijzen erop dat er achter het Nederlandse herindelingsbeleid een paradox schuilt (Korsten e.a., 2007, p. 29). Door de jaren heen werden er steeds meer bedenkingen geformuleerd bij het herindelingsbeleid waardoor men zou kunnen vermoeden dat het aantal herindelingen vroeg of laat zou stilvallen, of toch minstens zou afnemen. Niets is echter minder waar. Ondanks die veranderende retoriek valt geen daling waar te nemen in het aantal doorgevoerde fusies. Feitelijke herindelingen werden gestaag verdergezet. In 2000 telde Nederland nog 537 gemeenten en dat aantal is sindsdien steeds veder gedaald4. Korsten e.a. besluiten dan ook als volgt: ‘herindeling is een evergreen’. Daarbij hoort een nuancering. Het principe van herindelingen werd niet echt in vraag gesteld, wel de manier waarop je die best bereikt. Moet dat top down of bottom up? Moet dat gebaseerd zijn op het aantal inwoners, of moeten ook andere parameters in overweging worden genomen? Etc. Als antwoord op die vragen werd er vervolgens gesleuteld aan de instrumenten, maar het principe van gemeentelijke schaalvergroting bleef wel overeind. Het laatste decennium stonden in Nederland opnieuw twee elementen centraal in het debat omtrent bestuurlijke hervormingen (Boedeltje & Denters, 2010, pp. 118-122). Een eerste aandachtspunt vormde het debat over het versterken van de bestuurlijke capaciteiten van de gemeenten. Het tweede aandachtspunt was het gebrek aan mogelijkheden om te sturen in een (stads-)regionale context. Als we het in oktober 2012 tussen de VVD en de PvdA gesloten regeerakkoord erop nalezen dan blijkt eveneens dat het schaaldebat in Nederland nog lang niet ten einde is (Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, 29 oktober 2012). Daarin wordt sterk ingezet op een duidelijke afbakening van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende bestuurslagen, waarbij men een groot aantal bevoegdheden wil overbrengen van het Rijk naar de gemeenten. Een grote decentralisatie vraagt uiteraard wel een passende schaal van die laatste. In het regeerakkoord staat dan ook te lezen: ‘Voor de lange termijn hebben wij het perspectief van vijf landsdelen met een gesloten huishouding en gemeenten van tenminste 100.000 inwoners voor ogen’. Die inwonersnorm kan eventueel wel nog worden aangepast in functie van de bevolkingsdichtheid in de verschillende delen 4

Sinds 1 januari 2013 telt Nederland overigens nog maar 408 gemeenten.

‫ ׀‬32 ‫׀‬

van het land. Het regeerakkoord benadrukt dat dit een plan is gekoppeld aan een lange termijn, maar verwelkomt toch ontwikkelingen die het beleid in de gewenste richting sturen (lees: verdere herindelingen). Bovendien stelt men de gemeenten ook een belangrijke decentralisatie in het vooruitzicht. Al moet daar wel bij worden gezegd dat die zich richt op 100.000-plus gemeenten. Nieuwe bevoegdheden dienen hier dus als wortel om gemeenten te overtuigen hun schaalgrootte aan te passen. Het gevolg daarvan is uiteraard dat men op termijn met twee snelheden zal geconfronteerd worden inzake het takenpakket van de Nederlandse gemeenten. Het is duidelijk dat, mochten die plannen verwezenlijkt worden, het provinciale bestuursniveau er in de toekomst grondig anders zal uitzien. De huidige 12 provincies zouden moeten wijken voor 5 ‘landsdelen’. De provinciale schaal zal dus sterk vergroten en de bevoegdheden zullen zich beperken tot een gesloten takenpakket. Daarbij moet ook worden vermeld dat de waterschappen op termijn zouden worden samengevoegd met de landsdelen, waardoor de waterschappen dus de facto zouden ophouden te bestaan. Nederlandse wetenschappers reageren alvast verdeeld op het voorstel 5. Schaap, Denters, Fraanje en Herweijer noemen het voorstel ronduit ‘ineffectief’. Ze doen dit om drie verschillende redenen. Ten eerste is volgens deze auteurs bewezen dat de bestuurskracht van een gemeente na een herindeling zelden toeneemt. Aan grotere gemeenten worden veel meer eisen gesteld dan aan kleinere gemeenten, die de technisch toegenomen bestuurskracht vaak teniet doen. Anders gezegd, ‘grotere gemeenten kunnen wel meer, maar ze moeten ook meer’. Ten tweede wijzen ze erop dat het lokaal bestuur zelden efficiënter wordt na een herindeling. De organisatie wordt groter, met meer overhead en leidinggevenden tot gevolg. De inkomsten stagneren ondertussen. In Nederland krijgen heringedeelde gemeenten immers niet meer geld uit het gemeentefonds dan de som die de voormalige gemeenten ontvingen. Een fusie brengt bovendien meerdere specifieke kosten met zich mee. Ten derde tasten schaalvergrotingen de lokale democratie aan. De betrokkenheid van de bevolking bij de lokale politiek neemt af, iets wat zich in Nederland manifesteert door dalende opkomstcijfers bij raadsverkiezingen na een herindeling. Gemeenteraadsleden krijgen het bovendien een stuk drukker, want het aantal te vertegenwoordigen burgers neemt per raadslid sterk toe. De auteurs schuiven intergemeentelijke samenwerking dan ook naar voor als goed alternatief voor verregaande herindelingen. ‘Gemeenten vergroten 5

Op basis van een artikel in het NRC Handelsblad van 7 november 2012, ‘Is de geplande schaalvergroting bij gemeenten ineffectief, of werd het hoog tijd?’.

door samenwerking hun bestuurskracht en behouden hun zelfstandigheid en een relatief kleine afstand tussen het bestuur en de inwoners’. Daartegenover staat de visie van Wim Derksen die de plannen meer dan terecht vindt. Ook hij somt daarvoor meerdere motieven op. Ten eerste noemt hij die schaalvergroting een absolute voorwaarde voor een verdere decentralisatie van bevoegdheden naar het lokaal bestuursniveau. Veel gemeenten kunnen die extra bevoegdheden niet aan, omwille van het feit dat ze te klein zijn. Het illustreert volgens hem ook hoezeer de gemeenten de laatste jaren vooral een uitvoerder van hoger beslist beleid zijn geworden. ‘Het romantisch idee van de gemeente als democratisch bestuur van de lokale gemeenschap is steeds meer verleden tijd’. Ten tweede wijst hij op de vele pogingen die door de jaren werden ondernomen om het binnenlands bestuur te reorganiseren. Dat was volgens Derksen voornamelijk een zoektocht naar een nieuw regionaal bestuur. Nagenoeg al die pogingen zijn overigens mislukt. Grotere gemeenten kunnen volgens deze auteur aan die zoektocht een einde maken. Tot slot wijst hij ook op de nieuwe taakstelling voor de provincies. Dat die samensmelten met de waterschappen juicht hij toe. Het zal de provincies volgens hem verplichten om minder te focussen op eigen beleid, maar als bestuursniveau te schakelen tussen nationale en lokale belangen (NRC, 6 november 2012). De plannen die in het regeerakkoord werden uiteengezet werden later door de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ronald Plasterk in zijn beleidsbrief ‘Bestuur in Samenhang’ verder uitgewerkt (Plasterk, 2013). Opvallend is dat de uitdagingen die in Vlaanderen momenteel op de politieke agenda staan heel sterk gelijklopen met die in Nederland. De Nederlandse minister verwijst naar de bestuurlijke drukte (teveel bestuurslagen, een overdaad aan intergemeentelijke samenwerking met veel incongruentie), internationalisering, decentralisatie, de gezondheid van de overheidsfinanciën en de steeds mondiger wordende burger. Al die uitdagingen maken een hervorming van de bestuurlijke structuur in Nederland noodzakelijk. Daarbij wil de minister bewust geen blauwdruk op tafel leggen met de bedoeling die binnen enkele jaren te realiseren. Hij wil een duidelijk perspectief schetsen dat op lange termijn moet worden bereikt, aan de hand van een reeks incrementele wijzigingen en hervormingen. In Nederland is er volgens minister Plasterk een consensus gegroeid dat overheidstaken best zo dicht mogelijk bij de burger worden uitgeoefend, ook al zijn die taken welomschreven door centrale richtlijnen. Daarom wil men ook deze legislatuur inzetten op een belangrijke decentralisatie naar de lokale besturen toe, voornamelijk door enkele sociale beleidsdomeinen

‫ ׀‬34 ‫׀‬

over te hevelen. De minister beseft echter dat de uitoefening van die taken ernstige eisen stelt aan de ‘uitvoeringskracht’ van de gemeenten. Om aan die laatste iets te doen schuift het kabinet twee sporen naar voor, namelijk intergemeentelijke samenwerking en gemeentelijke herindeling. De bekommernis van het kabinet Rutte daarbij is dat de gemeenten ook in de toekomst moeten in staat zijn om hun steeds ruimer takenpakket uit te oefenen. Toch is het duidelijk dat de voorkeur van het kabinet uitgaat naar het tweede spoor, namelijk de herindelingen. Intergemeentelijke samenwerking wordt gezien als een middel om gemeenten op korte termijn te versterken om nieuwe decentralisaties aan te kunnen. Het kabinet stelt dat elke Nederlandse gemeente tegen begin 2014 deel zou moeten uitmaken van een stevig samenwerkingsverband met een ‘voldoende’ omvang. Bovendien zouden die laatste best zo congruent mogelijk zijn, om te vermijden dat er opnieuw overlap ontstaat tussen verbanden. Voor gemeentelijke bestuurders wordt het immers onnodig ingewikkeld als een gemeente voor de ene taak bij het ene samenwerkingsverband hoort en voor de andere bij een ander samenwerkingsverband. De regioscreening die recent in Vlaanderen werd uitgevoerd toont alvast aan dat congruente samenwerkingsgebieden wel degelijk bestaan, maar dat enige overlap onvermijdelijk is (Agentschap voor Binnenlands Bestuur, 2012). Echter, op lange termijn zet men duidelijk in op nieuwe herindelingen. Toch is het kabinet heel duidelijk, die herindelingen moeten van onderop komen, dat wil zeggen op initiatief van de gemeenten zelf. Men is gekant tegen een opgelegde blauwdruk die stipuleert hoe de gemeenten er moeten uitzien of hoeveel inwoners ze moeten tellen. Er moet duidelijk een draagvlak voor bestaan bij de betrokken gemeenten. Mocht er alsnog een gemeente zijn die dreigt achter te blijven, dan is het aan de provincie om stimulerend en faciliterend op te treden en de samenvoeging een duwtje in de rug te geven. Over het waarom van die herindelingen is het kabinet duidelijk, er zijn immers heel wat voordelen aan verbonden. Zo neemt het probleemoplossend vermogen van een gemeente toe, kan men gemakkelijk kwalitatief hoogwaardig personeel aantrekken en neemt de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie af. Ten slotte verwijst men ook naar het feit dat grotere gemeenten minder intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hebben. Dat laatste is opmerkelijk, omdat het in strijd is met de bevindingen van de regioscreening in Vlaanderen waaruit bleek dat grotere gemeenten net meer intergemeentelijk samenwerken dan hun kleinere collega’s. Daarbij moet uiteraard worden vermeld dat de gemiddelde schaal

van een Nederlandse gemeenten hoe dan ook groter is dan die in Vlaanderen. Tot slot nog een opmerkelijk detail: het minimum aantal inwoners per gemeente zoals het in het regeerakkoord van oktober 2012 stond, namelijk 100.000, is verdwenen uit de officiële retoriek.

3.7.

Toekomstperspectieven

Het is ondertussen duidelijk dat ook Nederland worstelt met het schaaldebat. Jarenlange herindelingen en verregaande structuren van intergemeentelijke samenwerking hebben er nog steeds niet gezorgd voor een finale oplossing van het schaalvraagstuk. In Nederland leeft zelfs het gevoel dat zowel intergemeentelijke samenwerking als gemeentelijke herindelingen er onvoldoende zijn in geslaagd om de problemen van de beperkte schaalgrootte en regionale sturing op te lossen (Steen & Toonen, 2010, p. 158). Het gevolg daarvan is dat de discussies omtrent de ideale schaalgrootte en het al dan niet in het leven roepen van een vierde bestuurslaag tussen de gemeenten en de provincies nooit helemaal van de politieke agenda verdwenen zijn. De herindelingen van gemeenten gaan ondertussen gestaag verder. Die ontstaan vanuit een centraal aangestuurde logica waarin bestuurskracht en efficiënte dienstverlening voorop staan. Toch zien we vaak wijzigingen en nuanceverschillen, ingegeven door de politieke samenstelling van het aan de macht zijnde kabinet. Het nieuwe kabinet Rutte pleit duidelijk opnieuw voor herindelingen, maar dan wel zodanig dat daar een draagvlak moet voor aanwezig zijn bij de betrokken lokale besturen zelf. De lokale besturen worden in Nederland dus zeker gehoord en betrokken bij nieuwe herindelingen, maar de bedding van de hervormingen blijkt duidelijk centraal gestuurd.

‫ ׀‬36 ‫׀‬

4. Duitsland, een land met twee snelheden 4.1.

Inleiding

Duitsland kent een lange traditie van federalisme. Ook de huidige Grondwet (uit 1949) maakt van Duitsland een federaal land met twee onderliggende bestuurslagen, namelijk de deelstaten (de Länder) en de lokale overheden (Dexia, 2008, pp. 319-328). Die laatste zijn de zogenaamde districten (de Kreise) en de gemeenten (de Gemeinden). Sommige staten hebben echter nog een bestuurslaag tussen de gemeenten en de districten, deze besturen noemt men ‘Ämter’. Duitsland telt tegenwoordig 16 deelstaten, 323 districten en 12.196 gemeenten. Daarnaast zijn er ook 116 ‘Kreisefreie Städte’. Dat zijn steden waar het district en het stadsbestuur samenvallen en bijgevolg samen de bevoegdheden van het district en de stad uitoefenen6. Bovenstaande cijfers verhullen echter grote regionale verschillen tussen de verschillende deelstaten. Die verschillen namelijk nogal van elkaar op vlak van populatie, oppervlakte en economische sterkte. De grootste deelstaat (Noordrijn-Westfalen) telt 18 miljoen inwoners. Dat is 32 maal meer dan de kleinste deelstaat (Bremen) die 550.000 inwoners telt. De deelstaten beschikken over een ruim takenpakket waarin ze bepaalde taken samen met de federale overheid uitoefenen (bijvoorbeeld economie) en meerdere taken alleen opnemen. Onder die laatste categorie vallen onderwijs, administratie en de verantwoordelijkheid voor de lokale besturen, cultuur, milieu en openbare orde. Daarbij moet ook nog vermeld worden dat 5 deelstaten beschikken over administratieve districten (Regierungsbezirke), die bepaalde taken van de deelstaten uitvoeren 7. Duitsland telt in totaal dus 12.312 gemeenten. 12.196 onder hen zijn gewoon lokale besturen, terwijl er 116 zijn die als Kreisefreie Städte door het leven gaan. De gemiddelde schaal van de lokale overheden in Duitsland is relatief klein. 75% van de gemeenten telt minder dan 5.000 inwoners. Dat gemiddelde verhult echter eveneens grote regionale verschillen. De grootste deelstaat in termen van populatie (Noordrijn-Westfalen) telt amper 396 gemeenten, terwijl Rijnland-Palts met 4 miljoen inwoners meer dan 2.300 6

7

Merk op dat er 3 steden over een aparte bestuursvorm beschikken, namelijk Berlijn, Hamburg en Bremen. Deze steden vormen op zichzelf een stadsstaat (of stadsregionaal bestuur). Over het nut van dit bestuursniveau bestaat er in Duitsland heel wat debat (Walter-Rogg, 2011, p. 144). Bepaalde deelstaten hebben hun Regierungsbezirke afgeschaft, terwijl andere ze recent hebben versterkt.

gemeenten telt. Het feit dat de deelstaten zelf vorm geven aan hun lokale besturen verklaart die grote regionale verschillen. De bevoegdheden van de lokale besturen variëren sterk per deelstaat. De gemeenten beschikken over een opgelegd takenpakket dat onder meer bestaat uit het aanleggen van lokale wegen, huisvesting, riolering en lager onderwijs. Daarnaast kunnen ze nog vrijwillig bijkomende taken opnemen zoals openbaar vervoer, cultuur, toerisme en vrije tijd, sportinfrastructuur, economische ontwikkeling, etc. De districten bedekken 96% van de Duitse oppervlakte en 68% van de bevolking. Deze bestuursvorm is daarmee goed ingeburgerd. Hun takenpakket bestaat uit taken die hen door de aangesloten gemeenten zijn toegewezen en bestaat voornamelijk uit het aanleggen en onderhouden van wegeninfrastructuur, sociale zaken, het bouwen en onderhouden van ziekenhuizen en scholen, afvalophaling en –verwerking, etc.

4.2.

Ontwikkelingen in de problem stream

Wanneer we het over Duitsland hebben is het belangrijk om in het achterhoofd te houden dat de realiteit grondig verschilt tussen het voormalige West-Duitsland en Oost-Duitsland (Benz & Zimmer, 2010, pp. 160-162). Dat heeft voor een deel te maken met het feit dat heel wat Duitse deelstaten zich in de naoorlogse periode spiegelden aan hun ‘bezetter’ en zo elementen overnamen van de territoriale organisatie van respectievelijk Frankrijk, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk of Rusland. Bovendien volgden Oost- en West-Duitsland een volledig ander parcours. West-Duitsland kende in de jaren ’60 en ’70 een grondige territoriale hervorming. Oost-Duitsland kende tijdens de communistische periode heel wat opschaling en deterritorialisering. Na de val van de muur volgde er een tegenreactie met secessie en gemeentelijke vermenigvuldiging. In een aantal Oost-Duitse deelstaten heeft men daar ondertussen iets aan gedaan, in andere niet. Territoriale en andere hervormingen aan het lokaal bestuur vormen in Duitsland dan ook de rode draad doorheen de naoorlogse geschiedenis van het lokaal bestuur. Die hervormingstraditie binnen de sector van de lokale besturen in Duitsland is er altijd op gericht geweest om de lokale besturen zoveel mogelijk taken zelf te laten uitvoeren (Walter-Rogg, 2011, pp. 142-143). Het idee daarachter was de lokale besturen eerst een grote schaal te geven en ze nadien taken toe te vertrouwen vanuit hogere bestuursniveaus (cf. debat in België). Toch is ook de omgekeerde beweging merkbaar. In de jaren ’50 en ’60 kwamen er in West-Duitsland zoveel nieuwe taken op de schouders van de lokale besturen terecht, waardoor vooral de kleinste gemeenten het moeilijk kregen. Bovendien stegen ook de verwachtingen van de bevolking.

‫ ׀‬38 ‫׀‬

Zowel financieel als administratief kregen vele gemeenten hun takenpakket niet meer rond. Daarop werden er in vele deelstaten in West-Duitsland in de jaren ’60 en ’70 verregaande administratieve en territoriale hervormingen doorgevoerd (cf. debat in Nederland). Een tweede golf van hervormingen speelde zich af in Oost-Duitsland na de Duitse eenmaking in 1990. Op dat moment werd duidelijk dat de kloof tussen Oost- en West-Duitsland bijzonder groot was en dat een grondige hervorming meer dan noodzakelijk was wilde men ooit komen tot een zeker gelijkschakeling inzake dienstverlening aan de bevolking. Wat volgde was een transitie waarbij het sterk centraal aangestuurde apparaat van de voormalige Duitse Democratische Republiek (DDR) werd omgevormd naar het voorbeeld van het federale model in West-Duitsland. 1968 – 1978, fusies in West-Duitsland Vanaf de jaren ’60 werd duidelijk dat vele West-Duitse gemeenten niet meer in staat waren om op een zelfstandige manier vorm te geven aan bepaalde vormen van dienstverlening (Walter-Rogg, 2011, pp. 143-152). Het ontbrak hen aan voldoende eigen fiscale middelen en personeel en bovenal beschikten ze niet over een voldoende grote schaal om op een kostenefficiënte manier te produceren. Het gevolg was dat ze zich sterk organiseerden in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met naburige gemeenten. Daarnaast rees ook een coördinatieprobleem in de stedelijke agglomeraties. Centrale steden hadden meestal wel voldoende personeel en middelen om hun taken uit te voeren, maar kampten met een gebrek aan ruimte voor recreatiezones, nieuwe woningen of economische ontwikkeling. De verhouding tussen centrumsteden en de omliggende gemeenten vertroebelde daardoor. De lokale versnippering was bovendien heel groot. In 1968 telde West-Duitsland 24.282 gemeenten. Twee derde onder hen telde geen 1.000 inwoners en maar liefst 94% haalde de kaap van 5.000 inwoners niet. Ook Vetter sluit zich daarbij aan (2013). De lokale overheden hadden geen aangepaste schaal om bepaalde dienstverlening uit te bouwen, zoals bijvoorbeeld ziekenhuizen of scholen. Daarnaast moest schaalvergroting zorgen voor het wegnemen van kern-periferie problemen, zorgen voor minder competitie tussen kleine lokale overheden en zorgen voor een betere democratische participatie van de bevolking. Naast de zonet genoemde argumenten speelden er ook andere elementen een rol (Walter-Rogg, 2011, pp. 143-152). Het feit dat er een ongelijke verdeling en toegang was tot dienstverlening werd door velen als

problematisch ervaren. ‘How could social justice and equality in living conditions become a reality when some states were considerably poorer than others and, in particular, when there were substantial differences in the administrative and service capacities among the various counties and municipalities?’. Het wegwerken van regionale verschillen werd door velen dan ook als wenselijk beschouwd. Daartoe werden drie noodzakelijke voorwaarden naar voor geschoven. Ten eerste moesten gemeenten sterker gemaakt worden. Ze moesten voldoende groot worden om professionele ambtenaren in dienst te kunnen nemen die geen nood hadden aan toezichthouders boven hen. Er groeide al snel een consensus dat de nieuwe gemeenten ongeveer 8.000 inwoners moesten tellen. Een tweede voorwaarde was een sterkere lokale administratie, samen met een sterke lokale politieke component. Een goede wisselwerking tussen beiden werd eveneens als belangrijk element naar voor geschoven. De derde en laatste voorwaarde had het over het aanpassen van de grenzen van de gemeenten en de districten aan effectieve noden en in een functioneel verband. Zo dacht men eraan om in landelijke gebieden sterke en zwakke gemeenten samen te brengen in één Kreise, om zo de kwaliteit van de dienstverlening gelijk te schakelen en beter uit te bouwen. Men verwachtte geen financiële besparing met deze hervorming. Als de hervormde gemeenten meer en betere dienstverlening moesten leveren en meer professionele mensen in dienst moesten nemen, dan was het niet realistisch om te denken dat zoiets kon met dalende kosten. Verder is het opvallend dat de fusies in West-Duitsland in die periode op weinig weerstand botsten. De politici volgden de adviezen van bestuurskundigen die pleitten voor een grotere bestuursschaal. In de parlementen van de deelstaten (die overigens vaak over een andere politieke meerderheid beschikten per deelstaat) bestond er steeds een grote consensus omtrent de noodzaak van die schaalhervormingen. Ook de publieke opinie stond opvallend positief. Als er al protest was, dan ging het om alleenstaande gevallen. Een georganiseerd grootschalig verzet tegen de fusieplannen is er nooit geweest.

4.3.

Naar een policy window in West-Duitsland

Bij het doorvoeren van de territoriale hervormingen in West-Duitsland werd een drievoudige strategie naar voor geschoven (Vetter, 2013). Een eerste strategie bestond erin om gezamenlijke administratieve structuren op te zetten op bovenlokaal niveau, waarbij men de gemeenten kon behoeden van samenvoegingen. Enkel de allerkleinste gemeenten zouden in dit scenario worden samengevoegd. Een tweede strategie bestond erin om te streven naar een lokaal bestuursniveau met twee lagen. Enerzijds het lokale

‫ ׀‬40 ‫׀‬

gemeentelijke niveau met daarboven een tweede niveau (Gesamtgemeinde). Ook in dit scenario zouden enkel de allerkleinste gemeenten worden samengevoegd. Een derde en laatste strategie had het onomwonden over grootschalige gemeentelijke samenvoegingen tussen alle gemeenten. Op die manier zou men grote en sterkte gemeenten ontwikkelen (zogenaamde Einheitsgemeinden). In dit scenario zou geen plaats meer zijn voor kleinere lokale entiteiten. Vanaf 1965 werden uiteindelijk de eerste fusies doorgevoerd in RijnlandPalts, andere deelstaten volgden vrij snel. De West-Duitse deelstaten voerden allemaal wetgeving in om het draagvlak voor de hervorming te maximaliseren. Zo werden de samenvoegingen gehouden tussen twee verkiezingen in. Men organiseerde nooit verkiezingen net na of net voor een samenvoeging. Ook was er een verzekerde inspraak vanuit de bevolking via hoorzittingen. In vele deelstaten startte men aanvankelijk met een periode van vrijwillige samenvoegingen. Echter, in geen enkele deelstaat leidde dat tot voldoende resultaten. Daarop volgde bijgevolg altijd fusies opgelegd door de deelstaten zelf. De gehanteerde procedure was dan ook een mix van bottom-up en top-down hervormingsbewegingen. Een goed voorbeeld daarvan vinden we terug in Hesse. Daar voorzag de regering van de deelstaat tussen 1969 en 1971 in royale financiële incentives voor gemeenten die vrijwillig fusioneerden. De reactie van de gemeenten was enthousiast en hun aantal daalde met 53% van 2.642 tot 1.233 in 1971. Daarop volgde een periode van verplicht opgelegde fusies die het aantal gemeenten in de deelstaat verder reduceerde tot 422 in 1980. Het resultaat was uiteindelijk een sterk hertekend lokaal bestuurlijk landschap. Tegen 1980 telde West-Duitsland nog 8.495 gemeenten. Daarbij moet wel nogmaals de grote variëteit tussen de deelstaten in herinnering gebracht worden. Sommigen kozen ervoor om enkel hun gemeenten verregaand samen te voegen, andere deelstaten kozen voor gemeentelijke samenvoegingen met parallel intergemeentelijke samenwerking (Ämter of Kreise) en nog andere deelstaten kozen voor een lokaal systeem met twee bestuurslagen, namelijk de (gefusioneerde) gemeenten en ‘Verbandsgemeinden’. Die laatste zijn een vorm van bovenlokaal bestuur dat meerdere bevoegdheden van de lokale overheden overneemt. Na 1990, hervormingen in Oost-Duitsland De tweede golf van schaalhervormingen speelde zich af in Oost-Duitsland na de Duitse eenmaking in 1990 (Walter-Rogg, 2011, pp. 152-159). OostDuitsland telde op dat moment 7.621 gemeenten, waarvan 75% geen 1.000 inwoners telde. De lokale versnippering was erg groot en de noodzaak om de

lokale besturen grondig te hervormen was duidelijk. Men besefte dat de Oost-Duitse structuren moesten worden aangepast aan die in WestDuitsland. De context waarin men werkte was ook helemaal anders (Vetter, 2013). Oost-Duitsland kende een veel lagere bevolkingsdichtheid dan WestDuitsland. Dat versterkte op zijn beurt de kleinschaligheid van het lokaal bestuur. Het hervormingsproces verliep aanvankelijk aarzelend door een compleet gebrek aan democratische lokale structuren. Bovendien was er in de voormalige Oost-Duitse deelstaten ook een consensus om vooral in te zetten op een hervorming van het bovenlokale (intergemeentelijke) bestuurslandschap (Wollmann, 2010b, p. 256). Men deed dit om de kleine lokale besturen te sparen en als hommage aan de vele lokale gemeenschappen die een belangrijke rol hadden gespeeld in het einde van het communisme. Het proces van schaalhervormingen verliep in de 5 Oost-Duitse deelstaten, net als voorheen in West-Duitsland, ook erg ongelijk. De ene deelstaat ging duidelijk verder dan de andere. Brandenburg ging het verst en reduceerde het aantal gemeenten van meer dan 1.700 naar amper 420 tussen 1990 en 2006, een reductie met 76%. Toch blijven de Oost-Duitse gemeenten gemiddeld genomen kleiner dan hun West-Duitse tegenhangers. Maar vooral de bovenlokale structuren werden grondig aangepakt. In 1952 waren de Länder immers afgeschaft en vervangen door 14 stedelijke districten en 217 landelijke districten. Het probleem was echter dat na 1990 geen enkele van deze structuren beantwoordde aan de vereisten van lokaal bestuur in een welvaarsstaat. Een grondige hervorming van die besturen drong zich dan ook op. De Länder werden opnieuw geïnstalleerd en er volgde een verregaande samenvoeging van de districten. Dat laatste werd gemotiveerd op twee manieren. De eerste motivatie was de districten wapenen met voldoende personele en administratieve capaciteit om de taken aan te kunnen die ze moesten uitvoeren. De tweede motivatie was politiek geïnspireerd. Men wou de districten zoals ze door het communistisch regime in 1952 waren opgericht niet langer behouden.

4.4.

Naar een policy window in Oost-Duitsland

De argumenten voor gemeentelijke samenvoegingen zijn gelijkaardig aan de argumenten die eerder weerklonken in West-Duitsland. Er was sprake van onvoldoende personele capaciteit en de lokale overheden konden onvoldoende onafhankelijk van de centrale overheden opereren. Bovendien – en dat was wel typisch voor Oost-Duitsland – was er de noodzaak om een democratisch lokaal partijsysteem uit te bouwen. Het centraal geleide

‫ ׀‬42 ‫׀‬

systeem van de DDR had ertoe geleid dat dat laatste nagenoeg volledig afwezig was. Er werd aanvankelijk, net als voordien in West-Duitsland, gewerkt met een periode van vrijwilligheid, waarna verplichte fusies werden opgelegd in die regio’s waar de gemeenten nog steeds als te klein werden gezien (Wollmann, 2010b, p. 255). Die periode van vrijwilligheid ging in de meeste Länder gepaard met financiële stimuli ten bate van de gemeenten die die stap waagden. Daar waar dit echter onvoldoende resultaat opleverde, waren het telkens de parlementen van de betrokken deelstaat die fusies oplegden (Wollmann, 2010a, p. 272). Voor de bevolking was amper een adviserende rol weggelegd in het fusiegebeuren. In het beste geval werden hoorzittingen georganiseerd waar men zijn mening kon bekendmaken, maar van een heus inspraakproces was geen sprake. Door de rol weggelegd voor de parlementen van de deelstaten verschilt de uitkomst natuurlijk erg per deelstaat. Bepaalde deelstaten kozen ervoor om de gemeentelijke schaal klein te houden, maar dan wel een tussenniveau te installeren (Ämter) tussen de gemeenten en de districten. In de praktijk betekende dat een vierde bestuurslaag die het bestuurlijk landschap complexer maakte. Dit werd door sommigen bekritiseerd en bestempeld als bestuurlijke drukte, in het Duits ‘überinstitutionalisierung’. Het was een manier om de gemeenten binnen hun historische grenzen te houden en ze als arena voor de lokale democratie te blijven zien. De ‘Ämter’ vervullen taken in opdracht van de gemeenten die er lid van zijn en kunnen gezien worden als een klassieke vorm van intergemeentelijke samenwerking. Het feit dat er in Oost-Duitsland een manifest gebrek was aan democratische structuren op lokaal niveau en goed functionerende lokale politieke partijen heeft er wel voor gezorgd dat de hervorming geleidelijk aan is verlopen. Dit in tegenstelling tot de hervorming in West-Duitsland, die veel sneller kon worden doorgevoerd. Toch bleef ook in Oost-Duitsland de publieke weerstand tegen die grootschalige hervorming beperkt. Of zoals Walter-Rogg het zelf zegt: ‘Politicians, bureaucrats and citizens trusted the recommendations of experts and commissions that published reports arguing that territorial restructuring was unavoidable if German municipalities were to solve the upcoming challenges. Only a small minority of citizens had problems with this top-down policy-making process’ (2011, p. 157). Na het jaar 2000 volgde in het voormalige Oost-Duitsland een tweede ronde van grootschalige hervormingen (Wollmann, 2010b, pp. 259-262). De kleinschaligheid van vele gemeenten vormde stilaan een probleem. Men was zich ervan bewust dat voor een goed werkende lokale democratie toch een

zekere schaalgrootte noodzakelijk was. In bepaalde gemeenten was de situatie zo dramatisch dat de lokale verkiezingen werden afgelast door een gebrek aan kandidaten. Verder raakten in sommige gemeenten de ambten van burgemeester niet ingevuld, eveneens door een gebrek aan kandidaten. Bovendien kwam er een aantal problemen naar boven binnen de samenwerking tussen de gemeenten en de intergemeentelijke structuren. Zo verliep de communicatie tussen beide instanties vaak mank, was er sprake van concurrerend leiderschap en van overlappende bevoegdheden. Ook de zonet vermelde bestuurlijke drukte speelde daarin een rol. De vele bovenlokale structuren zorgden voor een complex bestuurlijk landschap met op vele plaatsen coördinatie- en samenwerkingsproblemen. Het resultaat was dat men na 2000 in verschillende Länder verder werk maakte van schaalhervormingen met dit keer uitdrukkelijk de nadruk op gemeentelijke fusies. Zo voerde men in de deelstaat Brandenburg tussen 2002 en 2004 een grootschalige fusie door die het aantal gemeenten reduceerde van 1.729 tot 421. Daarbij volgde men traditioneel de ‘wortel en de stok’-aanpak, waarbij een periode van vrijwilligheid gevolgd werd door verplicht opgelegde fusies. Vanaf 2007 volgde men in Saksen-Anhalt een gelijkaardig parcours. Die hervormingen worden gemotiveerd door emigratie op het platteland, dalende geboortecijfers, economische terugval en het feit dat de gemeenten moeten worden aangepast om op die uitdagingen een antwoord te bieden.

4.5.

Tussenbestuur in Duitsland: Kreise

In de context van deze bijdrage is het interessant om nog een korte blik te werpen op de werking en de organisatie van de Duitse Kreise. Die districten hebben een lange geschiedenis in Duitsland en bestaan al sinds het begin van de negentiende eeuw (Heinelt & Egner, 2011, pp. 106-110). Ze vormen een tweede lokale bestuurslaag en maken integraal deel uit van het lokaal overheidssysteem. Hun aantal is door meerdere samenvoegingen voortdurend gewijzigd, maar momenteel telt Duitsland 301 districten. Ze variëren echter heel sterk wat grootte, aantal inwoners en bevolkingsdichtheid betreft. De Oost-Duitse Kreise zijn iets kleiner (en talrijker) dan die in de West-Duitse deelstaten. De Duitse Kreise combineren eigenlijk drie hoedanigheden, namelijk: ‘a multi-purpose state administration, an association of municipalities and a territorial unit exercising local self-government’. De interne werking en de organisatie van de Kreise verschilt per deelstaat, maar vaak worden ze bestuurd door een rechtstreeks verkozen raad (de Kreistag) met aan het hoofd een eveneens rechtstreeks verkozen president

‫ ׀‬44 ‫׀‬

(Landrat). In sommige staten wordt die laatste bijgestaan door een college dat bepaalde bevoegdheden op zicht neemt. De grootte van de raad varieert in functie van het aantal inwoners van het district. De samenstelling van het college berust op een politieke meerderheid in de raad. De president wordt in bijna alle deelstaten rechtstreeks verkozen en vormt zowel het politieke als het administratieve hoofd van de Kreise. De Kreise worden volledig gefinancierd door toelagen van andere overheidsniveaus. Een deel komt uit algemene subsidies van de deelstaten. Die middelen mogen de Kreise vrij aanwenden. Een tweede deel komt uit taakgebonden toelagen van de deelstaten of de federale overheid. Die middelen zijn gebonden aan de uitoefening van aan de Kreise toegewezen bevoegdheden. Een derde deel zijn toelagen die de Kreise ontvangen van de aangesloten gemeenten. Een beperkt laatste deel komt uit eigen middelen en bestaat uit retributies. Merk op dat de Kreise dus niet beschikken over fiscale autonomie en bijgevolg geen eigen belastingen heffen. Het takenpakket van de Kreise varieert uiteraard ook sterk per regio, maar doorgaans vormt het een combinatie van eigen bevoegdheden en toegewezen taken. De Kreise mogen eigen beleid voeren en bevoegdheden ontwikkelen, tenminste voor zover ze daarmee niet in conflict komen met andere bestuurslagen. Daarnaast voeren ze taken uit die hen door andere bestuurslagen (zowel de Länder, de federale overheid en de gemeenten) zijn toegewezen. Doorgaans bevat het takenpakket van de Kreise onder meer het toezicht op de bouwsector, natuur, gezondheidszorg, rampenpreventie, de bescherming van historische monumenten, het behandelen van asielaanvragen en heel wat sociale voorzieningen. Een bijzonder geval onder de Kreise vormen de zogenaamde Kreisfreie Städte. Die besturen oefenen tegelijk de bevoegdheden van de lokale overheid als van de Kreise uit. In de praktijk gaat het meestal om grote steden die ervoor hebben gekozen om beide besturen samen te voegen. Dat laatste is echter niet altijd het geval. Er zijn kleinere steden die Kreisfrei zijn (bijvoorbeeld Zweibrücken in Rheinland-Pfalz dat 36.000 inwoners telt) en grotere steden die toch tot een district behoren. Het gaat dus om een lokale politieke keuze of men al dan niet Kreisfrei is.

4.6.

Toekomstperspectieven

De schaalhervormingen worden in Duitsland, net als in vele andere landen, met gemengde gevoelens bekeken (Vetter, 2013). Men is het erover eens dat ze hebben geleid tot een professionalisering van de lokale administraties en bijhorend tot een professionalisering van de lokale

dienstverlening. Of die dienstverlening daardoor ook goedkoper is geworden is echter minder overtuigend aangetoond. Meerdere onderzoeken hierover spreken elkaar immers tegen. Op vlak van de lokale democratie lijken de evaluaties eveneens een gemengd beeld op te leveren. De participatie van de bevolking is beter (en vooral betekenisvoller) dan in de vroegere kleine gemeenten, de positie van de nationale partijen is versterkt ten nadelen van de lokale lijsten, de positie van de burgemeesters en de lokale administraties zijn versterkt en nieuwe vormen van participatie zijn belangrijker geworden. Daarnaast is er wel minder contact tussen bepaalde bevolkingsgroepen (vooral mensen van de lagere klassen) en hun lokale vertegenwoordigers. Om aan dat laatste tegemoet te komen valt het echter op dat men actief pogingen onderneemt om een lokaal draagvlak te creëren bij nieuwe hervormingen (Vetter, 2013). Zo tekende men een volledig participatietraject uit in Rijnland-Palts waar in 2010 zowel territoriale als functionele hervormingen werden doorgevoerd. Men betrok niet alleen lokale politici in dit traject, maar ook at random geselecteerde burgers werden betrokken in het debat omtrent de bestuurlijke inrichting van het lokaal overheidsniveau. Dit alles had als bedoeling de legitimiteit van de hervorming te maximaliseren en lokale kennis zoveel mogelijk mee te nemen in het hervormingsproces. Dit is een meer participatieve, interactieve en consensusgerichte aanpak dan het directe maar aggregerende instrument van de volksraadpleging of het referendum dat we in Nederland of Denemarken aantreffen (waar de burger vaak louter een stem uitbrengt en de som van die stemmen tot een uiteindelijk resultaat leidt). Toch lijkt het debat rond gemeentelijke fusies in Duitsland grotendeels te zijn stilgevallen. De aandacht is verschoven in de richting van de Kreise, die momenteel deel uitmaken van een actieve hervormingsdynamiek. Het gaat dan zowel om territoriale als functionele hervormingen. De eerste concentreren zich op samenvoegingen van de bestaande districten terwijl de tweede hervormingsbeweging zich focust op een algemene herverdeling van de bevoegdheden tussen de federale staat, de Länder en de Kreise. Hoewel de hervorming duidelijk meer bevoegdheden naar dat laatste niveau zouden verhuizen, zijn de Kreise toch argwanend. Ze vrezen immers vooral met extra kosten geconfronteerd te zullen worden, veeleer dan over meer zeggenschap te beschikken. Dat laatste is immers een gekend fenomeen in Duitsland. De laatste jaren zijn er immers heel wat bevoegdheden gedecentraliseerd in het voordeel van de Kreise. In die zin werd in Duitsland het principe van lokaal

‫ ׀‬46 ‫׀‬

zelfbestuur ten volle ingevuld. Volgens sommigen stonden er daartegenover echter onvoldoende financiële middelen. De decentralisatiebewegingen worden dan ook gezien als een besparingsoperatie van de hogere bestuurslagen, ten koste van de Kreise. Het mag dan ook niet verbazen dat de relatie tussen de Kreise en de Länder (en bij uitbreiding ook het federale niveau) gepaard gaat met enige spanningen (Heinelt & Egner, 2011, pp. 118121).

5. Frankrijk: veel parole, weinig hervormingen 5.1.

Inleiding

In het eerste artikel van de Franse Grondwet (aangepast in 2003) staat duidelijk dat Frankrijk een ‘ondeelbare, seculiere, democratische en sociale’ republiek is, met ‘een decentrale organisatie’ (Marcou, United Cities and Local Government). Frankrijk mag dan al een sterke formele traditie van centralisatie kennen, toch kent het land in de praktijk een decentraal bestuur. De wortels daarvan gaan terug tot de periode van de Franse revolutie, maar kregen hun definitieve beslag vanaf de hervormingen in 1981, waarbij Frankrijk geleidelijk aan transformeerde tot een meer decentrale eenheidsstaat. De strikt Jacobijnse centralistische staat, waarin een fundamenteel wantrouwen heerste tegenover de lokale besturen, behoort sindsdien tot het verleden (Borraz & Le Galès, 2005, pp. 14-15). Door die hervorming telt Frankrijk drie onderliggende bestuurslagen: 26 regio’s (waarvan 4 overzeese gebieden), 101 departementen en (ongeveer) 36.500 lokale besturen. De bedoeling van die decentralisatiebeweging was voornamelijk het versterken van de subnationale autonomie. De burgemeesters kregen extra bevoegdheden, bepaalde vormen van controle werden afgeschaft en meerdere gedeconcentreerde diensten werden ontmanteld. De drie bestuurslagen beschikken elk over eigen bevoegdheden. De gemeenten zijn sinds de start van de decentralisatie in 1981 verantwoordelijk voor stedelijke ontwikkeling, cultuur en lager onderwijs. Daarnaast beschikken de lokale besturen over een lange reeks bevoegdheden waaraan men in de loop van de voorbije jaren zelf invulling gaf, in functie van lokale noden. Economische ontwikkeling is daarvan een goed voorbeeld, een bevoegdheid die eigenlijk aan de regio’s was toegewezen, maar waarbinnen zowel gemeenten als departementen ook initiatieven ontwikkelen. Hetzelfde geldt ook voor sociale zaken. Oorspronkelijk was dit toegewezen aan de departementen, maar ook veel (vooral grotere) lokale overheden zijn op dit vlak actief. De actuele situatie verschilt daarmee vrij sterk van de vroegere situatie voor de start van de decentralisatie in 1981. Tot dan waren de gemeenten in functionele termen nooit echt belangrijk. Nagenoeg alle bevoegdheden werden uitgeoefend door de centrale staat (en haar onderliggende diensten) en de departementen (Wollmann, 2010, pp. 274-277).

‫ ׀‬48 ‫׀‬

5.2.

Ontwikkelingen in de problem stream

Het lokale niveau in Frankrijk wordt al jaren gekenmerkt door een hoge fragmentatie die in maar weinig andere landen navolging kent. Die versnippering vormt meteen het grootste probleem van de Franse bestuurlijke organisatie. Met meer dan 36.500 gemeenten is het land in Europa koploper wat het aantal gemeenten betreft. 40% van de Europese gemeenten liggen in Frankrijk. Bijna 75% van de Franse gemeenten telt geen 1.000 inwoners (Kerrouche, 2010, p. 161). Gemiddeld telt een Franse gemeente amper 1.720 inwoners. De grenzen van de Franse gemeenten dateren van 1789 (of vroeger) en zijn tot op heden nagenoeg onveranderd gebleven. Hervormingen van die gemeenten vormden in Frankrijk steeds een delicaat onderwerp (Pinson, 2010, pp. 70-72). Hiervoor zijn meerdere verklaringen, maar de belangrijkste is ongetwijfeld de verstrengeling van de lokale en de nationale politieke elite. Die elite heeft er steeds voor gezorgd dat verregaande hervormingen geen kans maakten. Een mooie illustratie daarvan vinden we in de wet Marcellin uit 1971, die gemeentelijke fusies wilde bevorderen. De procedure voorzag expliciet in een centrale sturing. De prefecten kregen daarin een prominente rol. Zij konden fusies opleggen en doorvoeren, voor zover ze het akkoord van de betrokken gemeenteraden hadden. Indien één of meerdere gemeenteraden niet akkoord waren, dan konden ze alsnog een fusie opleggen, maar dan hadden ze wel de goedkeuring nodig van de departementale raad. Voor volledig verplicht opgelegde fusies was er in de Franse politiek, die gedomineerd wordt door politici die ook lokaal actief zijn, duidelijk nooit een draagvlak. Daar stond evenwel een financiële steun voor de betrokken gemeenten tegenover, alsook ruimere fiscale mogelijkheden (Kerrouche, 2010, p. 164). Die wet bleef zo goed als dode letter. Tussen 1971 en 1995 hadden er in Frankrijk 912 fusies plaats, maar tegelijk vonden er ook 152 defusies plaats. Die laatste werden in 1975 immers eveneens mogelijk gemaakt door een wettelijke procedure. Een ernstige reductie van het aantal Franse gemeenten bleef dus uit. Die vaststelling zorgde voor een keerpunt in het denken over bestuurlijke schaalhervorming in Frankrijk. Voortaan zou men de aandacht richten op het versterken van de intergemeentelijke samenwerking en niet langer op de schaal van de gemeenten. Het gevolg daarvan was dat de gemeenten hun heil zochten in verregaande vormen van samenwerking om bepaalde doelstellingen te realiseren of

bepaalde voorzieningen uit te bouwen8. Dat heeft ervoor gezorgd dat er in de jaren ’80 talrijke vormen van intergemeentelijke samenwerking zijn ontstaan (de zogenaamde syndicats intercommunaux) om gezamenlijk beleid en dienstverlening vorm te geven. Dat waren zowel structuren met een enkelvoudige doelstelling als structuren met meervoudige doelstellingen, die bovendien ook de mogelijkheid kregen om eigen belastingen te heffen. De wetgeving die intergemeentelijke samenwerking in Frankrijk mogelijk maakte dateert eigenlijk al van 1890 en sinds 1959 hebben de Franse gemeenten de mogelijkheid om intercommunales op te richten. In 1966 kwamen daar nog de zogenaamde communautés urbaines bij, die in meerdere opzichten uniek waren. Vooreerst werden die structuren verplicht opgelegd in de vier grootste steden van Frankrijk en ten tweede kregen ze ook het recht om eigen belastingen te heffen (à fiscalité propre). Vooral die laatste maatregel zorgde ervoor dat die besturen niet zonder belang waren. Ze werden gezien als een oplossing voor de problemen waarmee de grote steden op dat moment kampten. Later kregen ze bovendien navolging in meerdere (kleinere) steden waar ze vrijwillig werden opgericht. Elke medaille heeft echter een keerzijde. Het onvermogen van veel kleine gemeenten om zelf vorm te geven aan dienstverlening zorgde voor een wildgroei aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. In 1992 telde Frankrijk al zo’n 17.000 syndicats intercommunaux. Het duurde dan ook tot dan vooraleer de centrale overheid de noodzaak inzag om de groeiende complexiteit en de verdere versnippering die daarmee gepaard ging enigszins op te vangen. Daartoe werd in 1992 een wet aangenomen die voorzag in de oprichting van communautés de communes en communautés de ville. Die eerste moesten zorgen voor een bundeling van de samenwerking rond een groep landelijke gemeenten terwijl die tweede hetzelfde deden rond middelgrote steden. Beide besturen konden eigen belastingen heffen en taken op zich nemen waaronder planning en economische ontwikkeling. Die wetgeving werd echter geen groot succes (Borraz & Le Galès, 2005, pp. 20-23). Enkel de communautés de communes kregen in de praktijk navolging en hun aantal steeg van 193 in 1993 naar 1.349 in 1999. Daarnaast bleven gemeenten gewoon samenwerken als voorheen in de traditionele syndicats intercommunaux, waarvan er ook na 1992 nog veel werden opgericht. De structuren die in het wettelijk kader uit 1992 waren voorzien waren bedoeld om de oude structuren te vervangen, maar in de bestuurspraktijk bleven de 8

Dit komt in andere landen natuurlijk ook voor, maar dan vaak als tweede beste optie of aanvullend op het fusieverhaal. In Frankrijk is het de enige optie.

‫ ׀‬50 ‫׀‬

oude structuren gewoon verder bestaan. Het gevolg was een toegenomen complexiteit in het bovenlokaal bestuurlijk landschap. 1999, een belangrijke stap naar eenvormigheid De impact van het wettelijk kader uit 1992 op het intergemeentelijk bestuurlijk landschap in Frankrijk bleef uiteindelijk bescheiden. Dat zou echter veranderen met de komst van een nieuw wettelijk kader in 1999, de zogenaamde wet Chevènement, genoemd naar de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Jean-Pierre Chevènement (Pinson, 2010, pp. 72-74). Die wet wilde het landschap van de intercommunale samenwerking grondig rationaliseren en vereenvoudigen. Daartoe werden drie structuren in het leven geroepen, die zich elk op een bepaald type regio richtten. 





Communautés de communes. Deze vorm van samenwerking bestond al sinds 1992, maar werd door de wet van 1999 hervormd. Deze samenwerkingsvorm richt zich specifiek op rurale gebieden waar men (kleine) landelijke gemeenten een kader aanreikt om samen te werken op vlak van economische ontwikkeling en ruimtelijke ordening, evenals enkele andere beleidsdomeinen die de gemeenten zelf mogen kiezen. Dergelijke communautés bleven onder de grens van 50.000 inwoners. Communautés d’agglomération. Deze nieuwe samenwerkingsvorm richt zich specifiek op gebieden waar één (kleinere) stad een duidelijke centrumfunctie vervult. Deze agglomeraties worden dan omvat door de communauté. Het inwonersaantal varieert tussen 50.000 en 500.000. Ook deze structuren oefenen een reeks verplichte bevoegdheden uit zoals economische ontwikkeling, stedelijke planning, transport, huisvesting en stedelijke vernieuwing. Daarnaast zijn de gemeenten bovendien ook verplicht om nog enkele bevoegdheden (te kiezen uit een vooraf bepaalde lijst) over te dragen aan de communauté d’agglomération. Communautés urbaines. Deze derde vorm van samenwerking, die net als de eerste vorm al bestond sinds 1992, werd eveneens behouden en versterkt. Voortaan stonden deze besturen (die zich richten op gebieden met meer dan 500.000 inwoners) in voor een reeks bevoegdheden die ze van de aangesloten steden en gemeenten overnamen. Het gaat om economische ontwikkeling, stedelijke planning, transport, huisvesting, sport- en culturele infrastructuur en waterbeleid (waterdistributie en -zuivering).

Dit nieuw wettelijk kader was van bij de start een groot succes. Tegen januari 2002 waren er 14 communautés urbaines, 120 communautés

d’agglomération en 2.033 communautés de communes opgericht (Borraz & Le Galès, 2005, p. 21). De reden voor dit succes schuilt in het feit dat deze vormen van samenwerking gepaard gingen met financiële incentives vanuit de centrale overheid. Bovendien verplichtte de wet alle bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking die eigen belastingen hieven om zich om te vormen tot één van de drie zonet vermelde vormen van samenwerking tegen 2002. Merk op dat de Franse gemeenten dus niet verplicht werden om zich aan te sluiten bij die vormen van samenwerking, maar wel de reeds bestaande intercommunales. Hierop was één uitzondering, de prefecten konden gemeenten wel verplichten om toe te treden tot een communauté, indien die gemeente dreigde achter te blijven als een geïsoleerde enclave binnen het werkingsgebied van een communauté. Dat kon zelfs tegen de wil van de betrokken gemeente in. In de praktijk bleek dat tegen 2010 maar liefst 95% van de Franse gemeenten was toegetreden tot een communauté (Kerrouche, 2010, pp. 170-173). De communautés d’agglomération kregen bovendien ook de mogelijkheid om eigen belastingen te heffen om hun werking deels te financieren. De lokale bedrijfsbelasting werd daarbij overgeheveld van de gemeenten naar de communautés. Die bedrijfsbelasting moest voortaan een uniforme belasting worden in het hele werkingsgebied van de communautés. Op die manier werd fiscale concurrentie tussen de gemeenten vermeden en verzekerde men de communautés van inkomsten. Dat laatste is zeker één van de redenen waarom deze hervormingspoging ook werkelijk is geslaagd. Het was een manier om financiële middelen te genereren en tegelijk het beleid op regionaal vlak af te stemmen. Borraz & Le Galès wijzen erop dat dit nieuwe intergemeentelijke landschap uiteindelijk ook beantwoordde aan een noodzaak, namelijk het feit dat lokale besturen de capaciteit en de bestuurskracht misten om heel wat taken uit te voeren. De beleidsdomeinen waarop de communautés actief werden vragen nu eenmaal een politieke, technische en financiële capaciteit die veel lokale besturen niet in huis hadden. Ondanks het succes van deze structuren bleven er vragen opduiken over de organisatie van het intergemeentelijk landschap in Frankrijk. Veel had te maken met de manier waarop deze communautès vorm kregen. Hun grenzen vielen niet samen met functionele regio’s waarbinnen samenwerking noodzakelijk werd geacht. Zo waren de grenzen van veel communaités urbaines in de praktijk veel te klein en bestreken ze vaak maar een deel van het verstedelijkte gebied waar ze waren opgericht (Pinson, 2010, p. 73; Négrier, 2005, p. 31). Bovendien slaagden veel burgemeesters er nog steeds in om heel wat financiële middelen rechtstreeks naar hun stad of gemeente te halen, waardoor er nationaal minder middelen voorhanden waren voor de

‫ ׀‬52 ‫׀‬

communautés. Dat zorgde ervoor dat die laatste hun herverdelende functie (overigens één van de redenen waarvoor ze werden opgericht) maar ten dele konden vervullen. Ten slotte kunnen er ook heel wat vragen worden gesteld bij het democratisch karakter van de communautés. Négrier (2005, pp. 39-44) stelt vast dat de oprichting van de communautés gepaard ging met een grootschalige verschuiving van bevoegdheden weg van de traditionele (en rechtstreeks verkozen) bestuurslagen, namelijk de gemeenten, de departementen en de regio’s. De oprichting van de communautés ging met andere woorden gepaard met het ontstaan van een belangrijk democratisch deficit. Volgens hem dreigen vooral de gemeenten daarvan het grootste slachtoffer te worden, zeker in stedelijke gebieden. ‘The metropolitan area is already a political body. It is becoming a political institution. Does this evolution suggest the disappearance of the commune?’. De vele kleine gemeenten die in Frankrijk de dienst uitmaken berusten daardoor meer en meer op een functionele (en dus ook democratische) mythe. 2003-2004, verdere decentralisatie In de periode 2003-2004 werden verdere hervormingen doorgevoerd, die echter slechts beperkte wijzigingen aanbrachten aan het bestuurlijk landschap (Pinson, 2010, pp. 81-83). Ten eerste konden lokale overheden voortaan tijdelijk bepaalde bevoegdheden opnemen in functie van een lokaal belang. Ten tweede werden bijkomende bevoegdheden gedecentraliseerd ten voordele van de departementen (wegenaanleg en onderhoud, sociale bijstand, sociale huisvesting) en de regio’s (waaronder de verantwoordelijkheid voor luchthavens en havens). Merk op dat de intergemeentelijke structuren door deze hervorming niet structureel versterkt werden. Deze hervorming was dan ook vooral ingegeven door een partijpolitieke logica. Ze werd doorgevoerd onder het rechtse beleid van president Jacques Chirac die daarmee vooral het conservatieve Frankrijk achter zich wilde krijgen. Dat conservatisme werd vertolkt door het rurale Frankrijk (de kleine landelijke gemeenten, de departementen en de Senaat). De terreinen waar links traditioneel veel sterker staat (de grote steden, de regio’s en de intergemeentelijke structuren) kwamen bijgevolg niet sterker uit deze hervorming. Subnationale verkiezingen draaiden in Frankrijk overigens vaak uit in het voordeel van ‘de concurrentie’. Zo won rechts de verkiezingen na de hervormingen van Mitterand en deed links hetzelfde na de hervormingen van Chirac. Die tweestrijd is er volgens Pinson ook voor verantwoordelijk dat het debat in Frankrijk omtrent de organisatie van het binnenlands bestuur zo moeilijk verloopt. Linkse en rechtse politici hanteren beiden een andere opvatting

over de manier waarop dat bestuur moet worden vormgegeven. Bovendien vullen ze de decentralisering beiden op een andere manier in. Stad versus platteland… toegenomen diversiteit als gevolg De sterke uitbouw van die intergemeentelijke structuren heeft ervoor gezorgd dat er een toegenomen diversiteit is ontstaan tussen die machtige intergemeentelijke structuren en de landelijke gemeenten (Pinson, 2010, pp. 83-86). Die diversiteit wordt goed zichtbaar wanneer men kijkt naar de groei van de stedelijke agglomeraties en de bestuursstructuren die er actief zijn. Die stedelijke context beschikt over een eigen politieke agenda, eigen beleidsaccenten, een pluralistisch systeem van actoren met eigen besluitvormingsmethodes. Dat wordt ook zichtbaar door het terugtreden van de staat (de vele gedeconcentreerde diensten alsook de departementen) in die stedelijke context. De sterke communautés hebben expertise ontwikkeld in talrijke beleidsdomeinen waar voorheen gedeconcentreerde agentschappen het beleid uitstippelden. Op die manier hebben ze de rol van die laatste overgenomen en ingevuld in functie van lokale noden en behoeften die aansluiten bij de stedelijke context. Het feit dat de departementen onder druk komen in die stedelijke agglomeraties wordt deels veroorzaakt door het niet langer samenvallen van hun werkingsgebied met de stedelijke agglomeratie (Hoffmann-Martinot, 2006, pp. 244-246). Die laatste zijn door de jaren steeds uitgebreid terwijl de departementen ongewijzigd bleven. Dat zorgde ervoor dat sommige stedelijke agglomeraties zich over het grondgebied van meerdere departementen uitspreiden. Aangezien die laatste enkel initiatieven kunnen ontwikkelen in hun eigen werkingsgebied, bemoeilijkt dat een uniform beleid in die stedelijke context. Het heeft er alvast mee voor gezorgd dat de communautés urbaines aan macht hebben gewonnen, ten nadele van de departementen. In die stedelijke context zijn talrijke actoren actief (universiteiten, havenbesturen, ondernemingen, etc.) die mee de evolutie van de stad en haar omgeving bepalen. Besluitvorming in die context verloopt bijgevolg door het managen van interbestuurlijke relaties in een horizontaal netwerkverband. De tijd dat één burgemeester beslissingen alleen nam behoort in een dergelijke bestuurspraktijk tot het verleden. Dit alles staat in schril contrast met het rurale Frankrijk, waar de gemeenten en de departementen nog steeds de dienst uitmaken. Zeker de kleinere gemeenten blijken bovendien steeds meer afhankelijk te worden van de departementen en andere bestuurslagen, niet in het minst financieel. Waar grotere steden en gemeenten gemiddeld 60% van hun middelen uit lokale belastingen halen is dat in landelijke gemeenten zelden

‫ ׀‬54 ‫׀‬

50%. Mede daardoor blijven ze vaak afhankelijk van financiële steun van de hogere overheid. Ook technisch en administratief missen ze vaak de nodige capaciteit. Dat alles gaf de vele gedeconcentreerde agentschappen van de centrale overheid de kans om een sterke voet aan de grond te behouden en op die manier ook hun invloed blijvend te vestigen op het Franse platteland. De kritiek op de Franse departementen is overigens geen nieuw gegeven (Négrier & Nicolas, 2011, pp. 83-85). Al sinds 1884 vormen ze het onderwerp van parlementaire debatten waarin hun voortbestaan in vraag wordt gesteld. Twee elementen speelden daarin een rol. Ten eerste hun schaalgrootte, die in bepaalde gevallen te groot was en in andere dan weer te klein. Ten tweede zouden ze ondemocratisch zijn, ten gevolge van het (kantonale) kiessysteem waarin de landelijke regio’s duidelijk bevoordeeld zijn ten opzichte van de stedelijke gebieden. Later kregen de departementen bovendien nog de regio’s boven zich en werden ze geconfronteerd met vele andere (voornamelijk intergemeentelijke) bestuursvormen, wat voor velen opnieuw redenen waren om het nut van de departementen in vraag te stellen. Dat de bestuurlijke rol van de prefect grotendeels werd overgenomen door de (verkozen) voorzitter van de departementsraad kon slechts in beperkte mate het tij keren.

5.3.

2009, op weg naar een policy window?

Ondanks de vele bestuurlijke hervormingen in Frankrijk de afgelopen decennia bleef er tot op heden discussie over de bestuurlijke inrichting van het land. De kritiek die op het systeem wordt geuit is zowel van operationele als democratische aard (Wollmann, 2010, pp. 277-280). De grootste kritiek is dat het systeem een bestuurlijk labyrint is. Er is sprake van functionele overlappingen, onduidelijke bevoegdheidsverdelingen en horizontale en verticale fragmentatie. Men spreekt in de Franse context graag van een millefeuille van bestuurslagen en instanties, waarbij nieuwe structuren worden opgericht zonder de oude af te schaffen. Een tweede belangrijke kritiek is het feit dat de gemeenten zowel op politiek als democratisch vlak relatief onbelangrijk zijn geworden. Dat uit zich vaak in een gebrek aan kandidaten tijdens de gemeenteraadsverkiezingen. Dit wordt gezien als een rechtstreeks gevolg van de bijzonder kleine schaal van de Franse lokale overheden. Een derde probleem is eveneens van democratische aard en heeft te maken met de legitimiteit van de communautés. Hun raden worden indirect verkozen door de gemeenteraden en hebben dus geen rechtstreeks verkozen bestuur. Bovendien wordt er binnen die bestuursorganen met een gewone meerderheid beslist, wat soms frustraties oproept bij gemeenten die het niet eens zijn met bepaalde beslissingen. Een laatste kritiek stelt dat die duale structuur (lokale besturen versus communautés) de besluitvorming sterk vertraagt.

Om hierop een antwoord te bieden werd er in oktober 2008 door president Nicolas Sarkozy een commissie aan het werk gezet onder leiding van voormalig eerste minister Edouard Balladur die aanbevelingen moest formuleren om het lokaal en het intergemeentelijk bestuurlijk landschap te hervormen (Breuillard, 2013; Jérôme & Ternisien, 2008). De commissie kreeg een meervoudige opdracht mee. Ten eerste moest ze een voorstel formuleren om de structuur van de lokale overheden te vereenvoudigen. Het ging in die context voornamelijk om de relatie tussen de regio’s en de departementen. Zeker in de verstedelijkte gebieden was die meermaals problematisch. Een tweede grote uitdaging bestond erin om te komen tot een duidelijke bevoegdheidsafbakening tussen de verschillende bestuursniveaus en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. ‘Aujourd’hui, on a des armées mexicaines. Par exemple, tout le monde s’occupe du tourisme, avec des équipes et des budgets’. Een derde belangrijke opdracht omvatte de financiering van de lokale besturen. De lokale fiscaliteit is door de jaren bijzonder complex geworden waardoor een hervorming en vereenvoudiging zich ook op dit vlak opdrong. Voor de lokale besturen werden drie principes naar voor geschoven. Ten eerste moest er gewerkt worden aan een reductie van het totaal aantal gemeenten. Ten tweede stelde men een hervorming in het vooruitzicht van de lokale verkiezingen. De vraag rees immers of intergemeentelijke structuren ook een rechtstreeks verkozen raad moesten krijgen. Ten slotte moesten er ook voorstellen komen om het interne management (bestuur en financiering) van de lokale overheden te moderniseren. Zo werd de fiscale autonomie van de gemeenten als onvoldoende ervaren en bovendien was de lokale fiscaliteit weinig transparant (Breuillard, 2013). De commissie formuleerde in haar eindrapport van maart 2009 meerdere verregaande hervormingsdoelstellingen. Rekening houdend met de Franse context kunnen sommige van die 20 concrete voorstellen ambitieus worden genoemd (Balladur, 2009). De eerste voorstellen hadden het over het aanmoedigen van vrijwillige fusies tussen de regio’s enerzijds en de departementen anderzijds. Het aantal regio’s wilde men op die manier reduceren tot ongeveer 15. Voor de departementen werd er nooit een streefdoel vooropgezet. Wel pleitte men uitdrukkelijk voor het behoud van beide bestuurslagen, maar met een betere taakafbakening en een betere samenwerking tussen beide niveaus. Om dat laatste mogelijk te maken werd de mogelijkheid geopperd om vanaf 2014 gezamenlijke verkiezingen te houden voor de raden van de regio’s en de departementen. Daarbij zou het mandaat in de praktijk een dubbelmandaat kunnen worden om de afstemming van het beleid van beide bestuursniveaus te vergemakkelijken.

‫ ׀‬56 ‫׀‬

Voor het lokale niveau pleitte de commissie Balladur in de eerste plaats voor een voltooiing van de intergemeentelijke samenwerking in Frankrijk. Elke Franse gemeente zou verplicht moeten deel uitmaken van een communautés. Bovendien werd er nog maar eens een lans gebroken om de klassieke intergemeentelijke samenwerking (de intercommunales met enkelvoudige of meervoudige doelstellingen) te vereenvoudigen. In de Franse wetgeving is al opgenomen dat bestaande intercommunales die volledig gelegen zijn binnen het werkingsgebied van een communautés urbaines of d’agglomération volledig moeten opgaan in de communauté waarin ze gelegen zijn. De commissie pleitte ervoor om dit ook uit te breiden naar de communautés de communes. Dit zou samen met meerdere andere maatregelen moeten uitmonden in een gevoelige vereenvoudiging van het bovenlokale landschap en tegelijk een vermindering van het aantal administratieve structuren boven de gemeenten. Een tweede belangrijk element dat de commissie naar voor schoof was de koppeling van de rechtstreekse verkiezing van de raden van de intercommunales aan die van de gemeenteraadsverkiezingen. Aangezien de intercommunales vaak belangrijke bevoegdheden uitoefenen en aangezien ze belastingen heffen, concludeerde de commissie dat het niet meer dan logisch was dat ze voortaan ook over een rechtstreeks verkozen bestuur beschikken. In de marge daarvan pleitte men bovendien voor een verlaging van het aantal raadsleden per gemeente. De omvang van de gemeenteraden in Frankrijk ligt immers duidelijk hoger vergeleken met andere Europese landen. Het in deze context belangrijkste voorstel van de commissie is echter de omvorming van de bestaande intercommunales tot volwaardige gemeenten. Opgemerkt dient te worden dat de commissie Balladur in die context het woord fusies niet in de mond neemt, maar in de feiten komt het er wel op neer. De oude gemeenten zouden blijven bestaan (met een rechtstreeks verkozen raad), maar deel uitmaken van een nieuwe gemeente die het gros van de bevoegdheden zou uitoefenen. De oude gemeenten zouden ook enkele toegewezen bevoegdheden behouden. Die laatste zou men financieren met dotaties vanuit de centrumgemeente. Die nieuwe centrumgemeente zou eveneens geleid worden door een rechtstreeks verkozen gemeenteraad waarin alle onderliggende gemeenten een vertegenwoordiging krijgen. Volgens de commissie is dit voorstel haalbaar, zowel uit wettelijk als democratisch oogpunt. Bovendien voorzag men in financiële middelen om de geïnteresseerden in dit proces te ondersteunen.

Daarnaast stelde de commissie voor om de communautés urbaines een nieuwe impuls te geven door ze om te vormen tot volwaardige stadsregionale besturen met een rechtstreeks verkozen raad. Men spreekt in die context over ‘métropoles’. Die laatste zou men zelfs alle departementale bevoegdheden willen toevertrouwen. In die zin zouden die metropolen zelfs volledig ‘departementaal-vrij’ moeten worden (naar analogie met de Kreisfreie Städte in Duitsland). Voor die laatste zou die hervorming dan ook betekenen dat ze in bepaalde streken enkel nog zeggenschap zouden hebben over de landelijke en rurale gebieden met daarin kleinere steden en gemeenten. In andere gebieden zou het zelfs leiden tot het definitieve afschaffen van bepaalde departementen, vermits hun werkingsgebied zich volledig binnen dat van een communautés urbaines bevindt (Négrier & Nicolas, 2011, pp. 87-88). De commissie hechtte veel belang aan die métropoles, getuige volgend citaat: ‘Si ces métropoles étaient créées, ce sont quelque six millions de nos concitoyens qui seraient concernés par cette transformation administrative de grande ampleur, dont les avantages en termes de démocratie locale, d’économies d’échelle et de simplification méritent d’être soulignés. Le Comité attache une importance particulière à cette proposition, qui lui paraît de nature à prendre mieux en compte la spécificité des modes de vie urbains qui rassemblent une majorité de la population et à équilibrer la territoire national par la création de pôles urbains dynamiques et intégrés, dotés d’un fort rayonnement économique et culturel’ (Balladur, 2009, p. 88). Een volgend belangrijk voorstel van de commissie Balladur had het over de verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende bestuurslagen in Frankrijk. Tot op heden beschikt elk overheidsniveau over een open takenpakket waardoor vaak conflicten optreden omtrent bevoegdheidsafbakeningen. De commissie stelde daarom voor om de open huishouding enkel te behouden voor het lokale bestuursniveau (de steden en gemeenten, bepaalde vormen van intergemeentelijke samenwerking en de nieuw op te richten métropoles), maar af te schaffen voor de departementen en de regio’s. Voor die twee laatste zou men vervolgens een lijst opmaken met hun toegewezen bevoegdheden. Daaraan koppelde men bovendien ook de afschaffing van de vele gedeconcentreerde diensten die volgens de commissie vaak tussenkomen in de bevoegdheden van de onderliggende bestuurslagen. Andere voorstellen hadden het over een verlaging van het aantal uitvoerende lokale mandatarissen met één derde, de financiering van de lokale overheden, het beperken van de cumulatie van meerdere politieke mandaten en tenslotte een nieuw bestuur voor de regio Parijs die voortaan de ganse Parijse regio zou moeten omvatten.

‫ ׀‬58 ‫׀‬

De aanbevelingen van de commissie Balladur waren duidelijk verregaand. Op de publicatie van de aanbevelingen volgde echter al snel een hevig politiek debat waaruit bleek dat het draagvlak voor de hervormingen beperkt was. De voorstellen botsen immers zowel op culturele als politieke obstakels (Breuillard, 2013). Op cultureel vlak speelde de Franse traditie en de sterke lokale identiteit van de gemeenten de hervorming parten. Op politiek vlak botste de hervorming op de cumulatie van mandaten en op verschillende machtige verenigingen van lokale overheden die zich als sterke lobby hebben verzet tegen de plannen van de commissie. Vooral de Franse Senaat bleek (zoals meermaals in het verleden) spelbreker te zijn. De vele lokale mandatarissen die zetelen in de Senaat hebben de voorstellen danig afgezwakt alvorens erover te stemmen. De cumulatie van politieke mandaten werd door verschillende auteurs aangeduid als de reden voor het falen van verregaande hervormingen aan het lokaal bestuur in Frankrijk (Kerrouche, 2010, p. 176). Lokale mandatarissen hebben met hun nationaal politiek mandaat immers een stok achter de deur om wetgeving bij te sturen in een voor het lokaal bestuursniveau gunstige richting. Ook nu was dit opnieuw het geval. Van de grote ‘big bang’ die was aangekondigd kwam uiteindelijk niet veel in huis, maar toch voorzag de wet die uiteindelijk eind 2010 werd gestemd in een aantal belangrijke hervormingen inzake de organisatie van het lokaal bestuur in Frankrijk (Le Monde, 28 januari 2011). De belangrijkste elementen zijn: 







De nieuwe ‘conseillers territoriaux’ komen er. Het zijn mandatarissen die verkozen worden voor zes jaar en tegelijk zetelen op departementaal en regionaal niveau. Daarmee wordt een belangrijke doelstelling van de hervorming gerealiseerd, namelijk het verminderen van het aantal verkozenen. Op die manier daalt het aantal verkozenen op departementaal en regionaal niveau van ongeveer 6.000 naar 3.500. De notie ‘bevoegd voor algemeen belang’ verdwijnt voor de departementen en de regio’s. Dat zou betekenen dat zij (vanaf 1 januari 2015) niet langer over een open huishouding beschikken. Taken moeten hen door de staat worden toegewezen alvorens ze die nog kunnen opnemen. Voor de gemeenten blijft de open taakstelling wel behouden. Het systeem van de ‘communautés’ blijft behouden en wordt zelfs nog sterker aangemoedigd. De drempels om nieuwe structuren op te richten worden verlaagd en elke gemeente moet vanaf 1 juni 2013 bij minstens één intergemeentelijk verband zijn aangesloten. De wetgeving moedigt fusies tussen gemeenten, departementen of regio’s aan. Dat blijven evenwel vrijwillige fusies.



5.4.

Er wordt ten slotte een nieuwe vorm van intergemeentelijke samenwerking in het leven geroepen, namelijk ‘les métropoles’. Het gaat om besturen die minstens 500.000 inwoners bevatten, exclusief de regio Parijs, waarvoor een aparte regeling wordt uitgewerkt. Die nieuwe besturen nemen (daar waar ze worden opgericht) bevoegdheden over van de departementen en de regio’s.

Toekomstperspectieven

Wie dacht dat met de stemming van de wet eind 2010 de kaart van het binnenlands bestuur in Frankrijk definitief was hervormd heeft het echter mis. De verkiezing van de socialist François Hollande tot president van Frankrijk in 2012 heeft ervoor gezorgd dat de hele hervormingsbeweging, die door de rechtse president Nicolas Sarkozy was ingezet en bepaald, opnieuw in vraag werd gesteld. Hollande kondigde na zijn verkiezing meteen aan werk te zullen maken van een bijsturing van de wet uit 2010. Zijn belofte mondde in het voorjaar van 2013 uit in een nieuw wetsontwerp, ‘Projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles’. In dit wetsontwerp, dat ondertussen door de Franse Senaat andermaal grondig werd bijgestuurd, is vooral aandacht voor een verdere decentralisatie van bevoegdheden van het rijk naar de onderliggende bestuurslagen (Fabrégat, 2013). Het is opvallend dat de nadruk daarbij hoofdzakelijk ligt op de departementen, de regio’s en de stedelijke gebieden. Over de andere meer courante lokale besturen wordt in de tekst nauwelijks iets gezegd en ze krijgen er ook nauwelijks bevoegdheden bij. Het wetsontwerp, dat nog niet definitief is aangenomen, ziet voor de departementen een grotere rol weggelegd op vlak van sociale zaken en territoriale solidariteit (herverdelingsvraagstukken). De regio’s krijgen er bijkomende bevoegdheden bij op vlak van economie, duurzame ontwikkeling, duurzame energie, biodiversiteit en het afstemmen van transportmogelijkheden. De extra bevoegdheden voor de gemeenten situeren zich ook op vlak van milieuzorg en duurzaamheid, zij worden verantwoordelijk voor duurzame mobiliteit, luchtkwaliteit en de ontwikkeling van open ruimtes. De belangrijkste hervorming in dit wetsontwerp is echter het verder versterken van de stadsregionale besturen, de zogenaamde métropoles. Zij krijgen er meerdere bevoegdheden bij waaronder economische ontwikkeling, toerisme en huisvesting. Voortaan kunnen steden of intercommunales waar 400.000 mensen wonen (en die gelegen zijn in een gebied dat minstens 650.000 telt) zich omvormen tot volwaardige métropole. In totaal komen 8 Franse steden hiervoor in aanmerking. Voor 2 andere regio’s werd een apart statuut ‫ ׀‬60 ‫׀‬

uitgewerkt (de métropole d’Aix-Marseille-Provence en de métropole Lyon). De regio Parijs, waar men eveneens een métropole wenste op te richten, werd door meerdere oppositiepartijen (UMP en PCF) uit het voorstel gelicht. Enkel de PS en de groene partij waren hiervoor gewonnen, maar beschikten samen niet over een meerderheid in de Senaat. Er zit dan ook niets anders op dan voor Parijs opnieuw op zoek te gaan naar een alternatieve structuur die het huidig bestuurlijk labyrint kan vervangen. Opvallend genoeg herwinnen de departementen en de regio’s in dit wetsontwerp opnieuw hun open taakstelling, die onder de hervorming doorgevoerd door Sarkozy in 2010 was afgeschaft. In die zin stuurt het linkse politieke kamp de hervorming duidelijk bij in de richting die zij wensen. Hetzelfde geldt overigens voor de ‘conseillers territoriaux’ die opnieuw worden afgeschaft... Tot slot ondernam president Hollande initiatieven om de cumulatie van politieke mandaten aan banden te leggen (Krug, 2013). Daarmee maakt hij een belangrijke socialistische verkiezingsbelofte waar die hij deed in de campagne voor de presidentsverkiezingen in 2012. Dat de president daarbij op veel weerstand stuit hoeft weinig betoog. Toch ligt er momenteel een voorstel op tafel om de cumulatie tussen de functie van volksvertegenwoordiger of senator en een uitvoerend lokaal mandaat te verbieden. Onder lokale mandaten valt ook het voorzitterschap van een intercommunale. Pittig detail, de vele weerstand tegen dit verbod alsook enkele constitutionele bezwaren hebben er alvast voor gezorgd dat de bepaling maar ingaat vanaf 2017 en dus niet vanaf 2014, zoals eerst door de president was vooropgesteld.

6. Besluit In dit onderzoeksrapport was het in de eerste plaats de bedoeling om de besluitvorming inzake schaalhervormingen in vier landen tegen het licht te houden. Daaruit leren we dat elk land weliswaar een eigen traject heeft afgelegd, maar dat we toch heel wat paralellen kunnen trekken tussen de cases. Dat blijkt heel duidelijk wanneer we de koppeling maken tussen het stromenmodel van Kingdon en de bevindingen uit de vier cases. Onderstaande tabel tracht dit te visualiseren. Tabel 3: De belangrijkste bevindingen uitgezet tegen het stromenmodel van Kingdon Problem Policy window Politics Policy stream entrepreneurs DK - Weinig - Bevolking - Studiewerk - Deense problemen stond niet commissie minister van aan weigerachtig Binnenlandse gemeentelijk tegenover Zaken functioneren afschaffen provincies NDL - Gemeenten - Herindeling - Rijksoverheid onvoldoende Bestuurskracht- en met gewapend om metingen als decentralisatie faciliterende bijkomende instrument gaan hand in rol voor de taken op te hand provincies nemen Herindelingsbeleid vaak in vraag gesteld - Bestuurlijke drukte D - Duitse - Traditionele - De Duitse Onvoldoende eenmaking wortel en stok deelstaten schaalgrootte - politieke aanpak; eerst van de keuze vrijwillig, dan gemeenten verschillend per opgelegd deelstaat F - Meerdere - 2003-2004; - Nationale Onvoldoende onsuccesvolle verdere regering met schaal van de hervormingsdecentralisatie anticoalitie in

‫ ׀‬62 ‫׀‬

gemeenten - Bestuurlijke drukte Verregaande versnippering

voorstellen

- 2009; commissie Balladur

het parlement

Uit dit overzicht blijkt dat de motieven om schaalhervormingen (en in het bijzonder gemeentelijke samenvoegingen) door te voeren vrijwel steeds dezelfde zijn. Ze zijn ingegeven vanuit de vaststelling dat de schaalgrootte van de gemeenten onvoldoende is. Opschaling door middel van gemeentelijke fusies wordt daarbij gezien als een middel om het lokaal bestuursniveau te versterken. Zowel in Denemarken, Duitsland als Nederland werd dat argument als belangrijkste naar voor geschoven om samenvoegingen te legitimeren. Soms wordt dat discours gekoppeld aan een decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten. Alvast in Nederland en Denemarken was dit het geval. Waar die bevoegdheden in Denemarken naar de gemeenten kwamen na de fusies, is het in Nederland wel eens omgekeerd. Eerst worden heel wat taken naar de gemeenten verschoven en vervolgens wordt de gemeentelijke schaal aangepast aan dat ruimer takenpakket. Uiteraard zijn er tussen de cases verschillen wanneer het gaat over de concrete invulling van die samenvoegingen. In Denemarken opteerde men duidelijk voor grote lokale besturen, terwijl die keuze in meerdere Duitse deelstaten niet werd gemaakt. Vaak bleef men in Duitsland opteren voor een lokaal overheidssysteem bestaande uit twee bestuurslagen; de gemeenten en een bovenlokaal bestuursniveau (Ämter, Kreise of Verbandsgemeinden). Ook het doorvoeren van fusieoperaties blijkt heel wat gelijkenissen te vertonen in de vier cases. Een periode van vrijwillige samenvoegingen wordt bijna altijd gevolgd door verplichte samenvoegingen die worden opgelegd door de hogere overheid. In Duitsland spelen de parlementen van de deelstaten daarin een grote rol, in Nederland de centrale overheid (met een faciliterende rol voor de provincies), terwijl in Denemarken die taak volledig was weggelegd voor de nationale regering. Ook in Frankrijk komt het toe aan die laatste om plannen te maken over de invulling van het lokaal bestuursniveau. Op het niveau van de regering bestaat meestal bereidheid tot hervorming die echter sterk wordt afgezwakt of tegengehouden in het parlement (vooral de Franse Senaat speelt dan haar

rol als verdediger van het status quo en de belangen van landelijke gebieden uit ‘de provincie’). Ook de evaluaties van die hervormingen vertonen vaak opvallende gelijkenissen. In de meeste landen zijn de gemeenten versterkt uit dit proces gekomen. Maar over hoever dat gaat en waar die zich vooral situeert is er weinig (wetenschappelijke) consensus. Vooral de kwaliteit van de gemeentelijke administraties (en ook de dienstverlening die ze aanbieden) neemt vaak toe na een fusie. Die dienstverlening wordt wel niet altijd goedkoper aangeboden na een schaalvergroting. Een iets genuanceerder beeld komt naar boven wanneer we het hebben over de kwaliteit van de lokale democratie. Fusies lijken niet altijd positief uit te draaien voor die laatste, al zijn er goede voorbeelden van hoe het dan wel moet. Frankrijk werd, zoals verwacht, het buitenbeentje in deze vergelijking. Noemenswaardige gemeentelijke fusies werden er tot op heden nog niet doorgevoerd, maar dat neemt niet weg dat het land al enkele jaren druk op zoek is naar de ideale structuur voor het binnenlands bestuur. Talrijke pistes werden daarbij al bewandeld, maar slechts weinig ervan zijn ook werkelijk in een wet gegoten. Tot op heden blijft het enigszins onduidelijk welke richting men zal uitgaan onder het bewind van de nieuwe president Hollande. Tot slot, de vraag wat Vlaanderen nu kan leren uit bovenstaande buitenlandse ervaringen zal samen met verschillende concrete beleidsaanbevelingen worden geformuleerd in het derde en laatste rapport van dit onderzoeksproject.

‫ ׀‬64 ‫׀‬

Referenties Abma, K. (2013). Kiezen tussen kwaden. Gemeentelijke herindeling in Nederland. (expected in 2013). Andersen, V.N. (2010). Denmark. In M. Goldsmith & E. Page (Ed.), Changing Government Relations in Europe. From Localism to Intergovernmentalism (pp. 47-67). Routledge: ECPR Studies in European Political Science. Balladur, E. (2009). Il est temps de décider. Rapport du Comité Balladur. Paris. Blom-Hanssen J. & Heeager, A. (2010). Denmark : Between Local Democracy and Implementing Agency of the Welfare State. In: Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidström, A. (Ed.) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp. 221-240). Oxford: University Press. Boedeltje, M. & Denters, B. (2010). Step-by-Step: Terriorial Choice in the Netherlands. In H. Baldersheim & L.E. Rose (Ed.), Territorial Choice. The politics of Boundaries and Borders (pp. 118-137). Houndsmill: Palgrave Macmillan. Boogers, M. (2013). Amalgamation policy in The Netherlands. Does size matter? Presentation on the seminar on Local Government Scale Reforms, Brussels, May 27th. Borraz, O. & Le Galès, P. (2005). France : the intermunicipal revolution. In B. Denters & L. Rose (ed.), Comparing local governance : trends and developments (pp. 12-28). Basingstoke: Palgrave Macmillan. Benz, A. & Zimmer, C. (2010). Germany: Varieties of Democracy in a Federal System. In: Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidström, A. (Ed.) The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe (pp. 146-172). Oxford: University Press. Breuillard, M. (2013). Co-operation instead of amalgamation. Can France reform its local government. Presentation on the seminar on Local Government Scale Reforms, Brussels, May 27th. Bundgaard, U. & Vrangbaek K. (2007). Reform by coincidence? Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark. Scandinavian Political Studies, 30 (4), 491-520.

Derksen, W. (1998). Stabiliteit en bestuurlijke reorganisatie in Nederland. In A.F.A. Korsten & P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland. Inleiding in de gemeentekunde (pp. 157-169). Alphen aan den Rijn: Samson. Dexia (2008). Sub-national governments in the European Organisation, responsibilities and finance. Paris: Dexia Editions.

Union.

Fabrégat, S. (2013). Décentralisation : le projet de loi revu et corrigé par les sénateurs. Geraadpleegd op 24 juni 2013 op www.actuenvironnement.com Heinelt, H. & Egner, B. (2011). Germany. In H. Heinelt & X. Bertrana (ed.), The Second Tier of Local Government in Europe. Provinces, Counties, Départements and Landkreise in Comparison (pp. 106-125). London: Routledge. Herweijer, M., (1998). Schaal en gemeente. In A.F.A. Korsten & P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland. Inleiding in de gemeentekunde (pp. 135-156). Alphen aan den Rijn: Samson. Hoffmann-Martinot, V. (2006). Reform and Modernization of Urban Government in France. In V. Hoffmann-Martinot & H. Wollmann (Eds.), State and Local Government Reforms in France and Germany. Divergence and Convergence (pp. 231-251). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Jérome, B. & Ternisien, X. (2008). Le Monde, 23 oktober 2008. Kerrouche, E. (2010). France and Its 36,000 Communes: An Impossible Reform? In H. Baldersheim & L.E. Rose (Ed.), Territorial Choice. The politics of Boundaries and Borders (pp. 160-179). Houndsmill: Palgrave Macmillan. Kingdon, J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. 2nd Edition. New York: HarperCollins. Kjær, U. (2011). Reforming the Local Welfare State in Denmark: The Geographical Paradox of Amalgamating Municipalities. Journal of Policy Science, 7, 33-53. Korsten, A.F.A., Abma, K. & Schutgens, J.M.L.R. (2007). Bestuurskracht van gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen. Delft: Eburon. Krug, F. (2013). Cumul des mandats: la réforme reportée à 2017 pour limiter la casse. Geraadpleegd op 24 juni 2013 op www.rue89.fr

‫ ׀‬66 ‫׀‬

Marcou, G. (2010). Country Profile France. United Cities and Local Governments. Mouritzen, P.E. (2010). The Danish Revolution in Local Government: How and Why? In H. Baldersheim & L.E. Rose (Ed.), Territorial Choice. The politics of Boundaries and Borders (pp. 21-41). Houndsmill: Palgrave Macmillan. Mouritzen, P.E. (2011). Denmark. In H. Heinelt & X. Bertrana (Ed.), The Second Tier of Local Government in Europe. Provinces, Counties, Départements and Landkreise in Comparison (pp. 56-72). London: Routledge. Négrier, E. (2005). The new French dice. Metropolitan institution building and democratic issues. In H. Heinelt & D. Kübler (Ed.), Metropolitan Governance. Capacity, democracy and dynamics of place (pp. 29-46). London: Routledge. Négrier, E. & Nicolas, F. (2011). France. In H. Heinelt & X. Bertrana (ed.), The Second Tier of Local Government in Europe. Provinces, Counties, Départements and Landkreise in Comparison (pp. 73-89). London: Routledge. Nijdam, N. & Van Dooren, W. (2013). Nederland Gidsland? Wat heeft het kabinet-Rutte-Asscher in petto voor het openbaar bestuur? Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 18 (1), 4-14. Plasterk, R. (2013). Bestuur in samenhang. De bestuurlijke organisatie van Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Pinson, G. (2010). France. In M. Goldsmtih & E. Page (eds.), Changing Government Relations in Europe (pp. 68-87). London: Routledge. Regioscreening. Bestuurlijke regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse (2012). Brussel: Agentschap voor Binnenlands Bestuur. Rose, L. (2005). Territorial and Functional Reforms: Old Wine in New Bottles – or a New Vintage? In H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J.B. Pilet (Eds.), Revolution or Renovation? Reforming Local Politics in Europe (pp. 397-419). Brugge: Vanden Broele.

Steen, T. & Toonen, T.A.J. (2010). The Netherlands. In M.J. Goldsmith & E.C. Page (ed.), Changing Government Relations in Europe. From localism to intergovernmentalism (pp.145-162). Abingdon: Routledge. Tratsaert, F. (2011). Denemarken geeft voorrang aan het lokaal bestuur. Binnenband, December 2011 (75), 21-23. Travis, R. & Zahariadis N. (2002). A Multiple Streams Model of U.S. Foreign Aid Policy. Policy Studies Journal, 30 (4), 495-514. Vetter, A. (2013). Territorial Reforms in Germany from the 1960s until today. Presentation on the seminar on Local Government Scale Reforms, Brussels, May 27th. Vrangbaek K. (2010). Structural Reform in Denmark, 2007-09: Central Reform Processes in a Decentralised Environment. Local Government Studies, 36 (2), 205-221. Walter-Rogg, M. (2010). Multiple Choice: The Persistence of Territorial Pluralism in the German Federation. In H. Baldersheim & L.E. Rose (Ed.), Territorial Choice. The politics of Boundaries and Borders (pp. 138-159). Houndsmill: Palgrave Macmillan. Wollmann, H. (2010a). Comparing Two Logics of Interlocal Cooperation: The Cases of France and Germany. Urban Affairs Review, 46 (2), 263-292. Wollmann, H. (2010b). Territorial Local Level Reforms in the East German Regional Strates (Länder): Phases, Patterns, and Dynamics. Local Government Studies, 36 (2), 251-270.

‫ ׀‬68 ‫׀‬

Bijlagen Als bijlagen aan dit rapport zijn de presentaties toegevoegd van de verschillende sprekers op de studiedag ‘Size matters? A comparative research on the factors for success or failure of local government scale reforms’ in Brussel op 27 mei 2013.

Nederland

Duitsland

Frankrijk

Prof. Dr. Marcel Boogers Universiteit Twente Mr. Wijnand de Vries Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Dr. Angelika Vetter Institut für Sozialwissenschaften – Abteilung für Politische Systeme und Politische Soziologie – Universität Stuttgart Prof. Dr. Michèle Breuillard Université de Lille