ZIJN HERVORMINGEN VAN ARBEIDSMARKTINSTITUTIES ‘HET’ ANTWOORD OP DE ARBEIDSMARKTPROBLEMATIEK?
SEOR WORKING PAPER NO. 2012/1 Jaap de Koning
Paper op basis van een keynote speach tijdens de Nederlandse Arbeidsmarktdag, gehouden op 6 november 2011
Rotterdam, januari 2012
Contactpersoon
Jaap de Koning
Adres
SEOR, Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR ROTTERDAM
Telefoon
010-4082598
Fax
010-4089650
E-mail
[email protected]
Website
www.seor.nl
INHOUD Samenvatting
i
1
Inleiding
1
2
Wat levert verdere versobering van het uitkeringssysteem op?
3
3
Wat is te verwachten van gerichte loonkostensubsidies voor werkgevers?
7
4
Wat is te verwachten van flexibilisering van arbeidsrelaties?
10
5
Wat te doen?
12
6
Tot slot
13
Literatuur
14
SAMENVATTING Door de ontgroening en de vergrijzing dreigen personeelstekorten te ontstaan. Verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd tot 66 jaar in 2020 en 67 jaar in 2025 geeft maar een beperkt deel van de oplossing. Een tweede verschijnsel dat om een oplossing vraagt is de toenemende volatiliteit van de economie, wat vereist dat arbeid flexibeler wordt. In dit paper worden drie hervormingen tegen het licht gehouden, waarvan vaak wordt aangenomen dat zij een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van de problemen. De eerste hervorming is versobering van het uitkeringssysteem, en meer concreet verkorting van de maximale uitkeringsduur. De tweede hervorming is het nieuwe systeem van gerichte loonkostensubsidies waarmee de overheid op grote schaal laag productieven, waaronder een groot deel van de mensen die nu in de Sociale Werkvoorziening terecht komen, aan een baan in het bedrijfsleven te helpen. De derde hervorming is versoepeling van het ontslagrecht. Aan de hand van bestaande studies komen we tot de conclusie dat de effecten van deze hervormingen zeer beperkt zullen zijn. Wat nodig is is een breed pakket aam maatregelen waarin stimulering van scholing en onderwijs en verbetering van de gezondheid centraal zouden moeten staan. Competenties en gezondheid zijn beide belangrijke determinanten van zowel participatie en arbeidsproductiviteit. Scholing zou ook een grotere rol in het reintegratiebeleid moeten spelen, dat momenteel steeds verder verengd wordt. Omdat de knelpunten die mensen ervaren bij het aanvaarden van betaald sterk verschillen tussen de groepen waaronder momenteel de participatie nog relatief laag is (vrouwen, ouderen en allochtonen), zijn ook specifieke maatregelen noodzakelijk.
i
1
INLEIDING
We leven in een tijd waarin de maatschappij op drift lijkt. Blom (2009) stelt in zijn boek ‘The Vertigo Years’ dat het verleidelijk is om de huidige tijd te vergelijken met die van honderd jaar geleden. Hij beschrijft hoe de wereld in de periode 1900-1914 in een versnelling raakte, waarbij op vrijwel alle gebieden in korte tijd baanbrekende vernieuwingen tot stand kwamen. Wij hebben de afgelopen jaren ook te maken gehad met ingrijpende veranderingen op allerlei gebieden die elkaar hebben versterkt, en hebben geleid tot een samenleving die fundamenteel verschilt van die van enkele decennia geleden. En net als honderd jaar geleden, toen de VS Engeland als leidende economische mogendheid onttroonde, is er thans een wisseling van de wacht, waarbij nu de VS plaatsmaken voor China en het zwaartepunt in de wereldeconomie naar Azië verschuift. Wat we zien is een versnelde technische ontwikkeling, globalisering, individualisering en toenemende economische instabiliteit. Laatstgenoemde ontwikkelingen leiden tot een grotere volatiliteit van de economie en de arbeidsmarkt, waardoor het aanpassingsvermogen van bedrijven en werknemers groter moet worden. In tijden van grote maatschappelijke veranderingen is men geneigd de oplossing van problemen te zoeken in fundamentele hervormingen. Honderd jaar geleden zocht men het in ideeën die later hebben geleid tot het ontstaan van de welvaartsstaat en tot bescherming van de werknemer. Momenteel wordt dit juist op de helling gezet en worden versobering van de welvaartstaat en flexibele arbeidsrelaties als kern van de oplossing gezien. Vergroting van de flexibiliteit van arbeid is niet het enige probleem dat moet worden opgelost. Een ander majeur probleem is de personeelskrapte die in de komende decennia dreigt te ontstaan onder invloed van de demografische ontwikkeling. Door de ontgroening en de vergrijzing neemt de potentiële beroepsbevolking sterk af, in de periode tot 2040 met bijna één miljoen mensen (Van Duin en Garssen, 2010). Daardoor dreigt arbeid een belemmerende factor voor economische groei te worden, terwijl die groei noodzakelijk is om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen. De verhoging van de AOW- en pensioengerechtigde leeftijd, eerst tot 66 jaar en later (waarschijnlijk)tot 67 jaar, wordt pas na 2020 van kracht (de verdere verhoging tot 67 jaar waarschijnlijk pas in 2025) en vangt de gevolgen van de demografische ontwikkeling maar gedeeltelijk op. Verder is het de vraag of al die 65- en 66-jarigen ook gaan werken. Zelfs als we aannemen dat de helft van deze mensen gaat werken (let wel: in 2007 werkte slechts zo’n 10 procent van de 64-jarigen, zie Otten en Siermann (2009)) dan moet de al hoge macro-participatiegraad tussen 2010 en 2040 met ongeveer vijf procentpunten toenemen om een daling van de beroepsbevolking te voorkomen. Dit zal in elk geval niet mogelijk zijn zonder aanvullend beleid. Sommigen denken misschien dat het marktmechanisme het krapteprobleem zal oplossen, doordat de schaarste van arbeid zal leiden tot hogere lonen, die extra arbeidsaanbod zullen uitlokken. Maar hiervan valt weinig te verwachten. Het arbeidsaanbod is namelijk niet erg gevoelig voor de loonhoogte.1 Het is ook niet aannemelijk dat loonstijgingen tot een zodanige stijging van de arbeidsproductiviteit zullen leiden dat daarmee de krapte wordt
1
Bij mannen is de arbeidsparticipatie nauwelijks gevoelig voor de loonhoogte en is het effect van de loonhoogte op het aantal aangeboden arbeidsuren misschien zelfs wel licht negatief. Bij vrouwen is de gevoeligheid van de arbeidsduur licht positief en is er wel een groter effect van lonen op de arbeidsparticipatie. Zowel de arbeidsparticipatie als het aantal aangeboden arbeidsuren van vrouwen wordt weer negatief beïnvloed door stijging van het loon van hun partners (zie bijvoorbeeld Borjas, 2009) voor een overzicht van de literatuur). Al met al lijkt het effect van lonen op het arbeidsaanbod beperkt.
1
voorkomen. Dan zouden dergelijke stijgingen zich namelijk ook moeten gaan voordoen in sectoren als de zorg, waar dit vooralsnog weinig aannemelijk is.2Andere mogelijkheden om personeelskrapte op te lossen zoals het inschakelen van buitenlandse arbeidskrachten en verplaatsing van activiteiten naar het buitenland zijn minder aantrekkelijk. Deze opties zijn op langere termijn misschien ook niet realistisch omdat de vergrijzing ook elders toeslaat, vaak nog sterker dan in Nederland. Als we de beroepsbevolking op peil willen houden, dan ligt dus de doelstelling van het huidige beleid voor de hand om werklozen en inactieven op grotere schaal in te zetten om de dreigende personeelstekorten tegen te gaan. In de politiek wordt de oplossing gezien in een beperkt aantal hervormingen. Vrijwel alle maatregelen waartoe is besloten of die, gezien de politieke steun ervoor, waarschijnlijk in de volgende kabinetsperiode zullen worden genomen, zijn gericht op het vergroten van de financiële prikkels voor individuen om betaald werk (te blijven) verrichten en voor werkgevers om mensen aan te nemen. Ten eerste is het beleid gericht op versobering van het uitkeringsstelsel om zo mensen te prikkelen om werk aan te nemen. Deze versobering is al vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw gaande en gaat nog steeds door. Waarschijnlijk zal in een volgende kabinetsperiode de maximale ww-duur verkort worden. Verder denkt de overheid met de Wet werken naar vermogen grote groepen laag-productieven aan het werk te kunnen krijgen door loonkostensubsidies voor bedrijven die deze mensen aannemen. En ten slotte wordt versoepeling van het ontslagrecht als belangrijk instrument gezien om het voor bedrijven aantrekkelijk te maken om werknemers aan te trekken en gemakkelijker om hun personeelsbestand aan te passen. Hiervoor is een meerderheid in het parlement en er is een grote kans dat deze verandering naast de verkorting van de maximale ww-duur door een volgend kabinet zal worden doorgevoerd. In de volgende drie paragrafen worden deze drie hervormingen tegen het licht gehouden. Leveren ze ook werkelijk substantiële werkgelegenheidseffecten op? De conclusie hiervan zal zijn dat de effecten van deze maatregelen beperkt zijn en onvoldoende opleveren. Een breder arbeidsmarktbeleid met andere accenten is daarom wenselijk. Aan welke maatregelen dan kan worden gedacht komt aan de orde in de laatste paragraaf. In dit paper concentreren we ons op de lange-termijnproblemen en laten we de gevolgen van de financieeleconomische problemen die korte termijn spelen buiten beschouwing. Daarbij wordt aangenomen dat die laatste problemen het beeld op langere termijn, krapte op de arbeidsmarkt, niet zullen veranderen
2
Volgens een rapport van het Rathenau Instituut (Van Est e.a., 2009) zal de eerstkomende decennia robottechnologie geen grote effecten hebben op de arbeidsproductiviteit in de zorgsector. Het Centraal Planbureau stelt in zijn middellange termijnverkenning tot 2015 dat technische vernieuwing in de zorgsector nog steeds sterk gericht is op ontwikkeling van nieuwe behandelingen en niet op kostenbesparing (CPB, 2010). De macro-economische productiviteitsgroei vertoont een dalende trend. In sommige dienstverlenende sectoren zoals de financiële sector is door de ICT-revolutie wel een stijging van de arbeidsproductiviteit opgetreden, maar gemiddeld genomen leidt de verschuiving van landbouw en industrie naar dienstverlening nog steeds tot vermindering of op zijn best gelijk blijven van de stijging van de macroarbeidsproductiviteit. Het zal niet eenvoudig zijn om deze trend weer om te buigen (zie ook Van Ark, 2011).
2
2
WAT LEVERT VERDERE VERSOBERING VAN HET UITKERINGSSYSTEEM OP?
Het uitkeringssysteem is in de tweede helft van de vorige eeuw opgebouwd en bereikt zijn maximale bereik en uitgavenniveau in de jaren tachtig van die eeuw. Sindsdien is het systeem geleidelijk versoberd. In hoeverre leidt zo’n uitkeringssysteem tot hogere werkloosheid en in hoeverre leidt (verdere) versobering van het huidige systeem tot minder werkloosheid? En misschien nog belangrijker: leidt het ertoe dat meer mensen gaan werken? Het is duidelijk dat werkloosheid, ook massale en langdurige werkloosheid, ook voorkomt zonder uitkeringssysteem. De ontwikkeling daarvan is immers ingegeven door het optreden van werkloosheid. Werkloosheid is een hardnekkig verschijnsel dat in alle markteconomieën voorkomt. Ieder land, ongeacht grootte en welvaart heeft ermee te maken. In landen zonder een sociaal zekerheidssysteem, waar financiële prikkels die vrijwillige werkloosheid bevorderen dus ontbreken, is de werkloosheid vaak ook hoog. We kunnen ook kijken naar de ontwikkeling van de werkloosheid in Nederland in historisch perspectief. Hoe hoog was vroeger de werkloosheid en hoe zag het uitkeringssysteem er toen uit? Echte gegevens over de werkloosheid zijn er pas sinds de jaren twintig van de vorige eeuw. Iedereen weet dat de werkloosheid tijdens de depressie in de jaren dertig zeer hoog opliep. Maar al in de negentiende eeuw was er sprake van werkloosheid die van tijd tot tijd aanzienlijk was. Bijvoorbeeld in de eerste helft van de negentiende eeuw was in Amsterdam 20 procent van de bevolking die je tot de potentiële beroepsbevolking zou kunnen rekenen op armenzorg aangewezen (Van Leeuwen, 1993). Deze zorg omvatte overigens niet alleen werklozen maar vooral ook zieken en mensen met een beperking. Het CBS heeft schattingen van de werkloosheid in de negentiende eeuw gepubliceerd. Deze komen gemiddeld uit op ongeveer vier procent, wat iets lager is dan het gemiddelde van vijf procent voor de twintigste eeuw. Wel moet hierbij bedacht worden dat zeker in de eerste helft van de negentiende eeuw de arbeidsmarkt anders werkte dan nu (Brugmans, 1970). Het dienstverband met een bedrijf zoals we dat tegenwoordig kennen kwam weinig voor. Er waren veel zelfstandige ambachtslieden (in feite zzp-ers avant la lettre) en een grote groep ongeschoolden die een zeer mager inkomen bij elkaar scharrelden met tijdelijke werkzaamheden. Economische fluctuaties leidden er vaak toe dat men minder uren werkte. Maar het is aannemelijk dat zeker de onderklasse ook te maken had met perioden waarin men volledig zonder werk was. Dit wordt bevestigd door een studie van Burnett (2003) over de geschiedenis van de werkloosheid in Engeland vanaf het eind van de achttiende eeuw. Over Engeland is op dit gebied meer informatie beschikbaar (of een groter deel van de aanwezige informatie is boven tafel gebracht), op basis van gegevens van werkloosheid onder vakbondsleden en uit dagboeken van mensen. Werkloosheid als gevolg van seizoensfluctuaties, conjunctuurfluctuaties en uitstoot van arbeid als gevolg van technologische vooruitgang blijken alle al in de eerste helft van de negentiende eeuw voor te komen. Werkloosheid als een meer structureel fenomeen kwam voornamelijk bij de onderklasse van ongeschoolden voor, maar dan meestal niet in de vorm van permanente werkloosheid. Er was meer sprake van frequente korte perioden van werkloosheid en gedeeltelijke werkloosheid. Statistische gegevens die een indicatie geven van de nationale werkloosheid in Engeland zijn pas beschikbaar vanaf 1885. Deze geven aan dat in de periode 1885-1915 het werkloosheidspercentage varieerde tussen ongeveer 2 en 10, wat niet erg afwijkt van de schattingen voor Nederland voor die tijd. In het interbellum lag het werkloosheidspercentage in Engeland gemiddeld op ongeveer 10, met een piek van 17 procent tijdens de depressie in de jaren dertig. Ook dat is vergelijkbaar met de Nederlandse cijfers. Na de tweede
3
wereldoorlog komt men cijfers van deze omvang niet meer tegen. In het begin van de jaren tachtig is er in Nederland een piek van ongeveer 11 procent. Welke inkomensvervangende instituties bestonden er in het verleden? Het sociale zekerheidsstelsel dat we nu kennen is in de twintigste eeuw ontwikkeld en dan vooral na de tweede wereldoorlog. In de negentiende eeuw moesten mensen terugvallen op de armenzorg, een systeem dat overigens al in de eeuwen daarvoor bestond. De armenzorg werd uitgevoerd door gemeenten en kerkelijke organisaties. De uitkering werd meestal gedeeltelijk in pecunia en voor een ander deel in natura (brood, brandstof en kleding) gedaan. De steun bedroeg in de negentiende eeuw gemiddeld ongeveer een gulden per week per huishouden, met overigens een grote spreiding tussen typen huishoudens (bijvoorbeeld afhankelijk van het aantal kinderen), maar ook tussen regio’s. Een arbeider verdiende in die tijd ongeveer 7 gulden per week. Dat loon was al nauwelijks voldoende om van te kunnen leven. We praten dus over een ‘replacement rate’ (verhouding uitkering en loon) van ongeveer 15 procent. Waarschijnlijk is dit nog te gunstig voorgesteld omdat mensen die gezond waren en in de leeftijd om te kunnen werken, niet snel in aanmerking kwamen voor steun. Ondanks de uiterst beperkte steun was een deel van de burgerij in die tijd overigens hiertegen gekant, omdat deze steun luiheid in de hand zou werken (Van Loo, 1981). Armenzorg was bedoeld voor mensen die niet in een inkomen konden voorzien, niet speciaal voor werklozen. Pas in de tweede helft van de negentiende eeuw wordt werkloosheid als een specifieke reden voor inkomensvervangende uitkeringen herkend en erkend. In Nederland was er niet eerder dan het begin van de twintigste eeuw op enige schaal sprake van werkloosheidsuitkeringen. Daarna vindt een geleidelijke uitbreiding van het uitkeringssysteem plaats: de toegankelijkheid neemt toe, de relatieve uitkeringshoogte stijgt en de maximale uitkeringsduur wordt langer. In de jaren zeventig was het systeem het verst uitgebreid; daarna wordt weer een zekere versobering doorgevoerd. Uit cijfers van Bosch (2006) blijkt dat de replacement rate in het midden van de jaren zeventig ongeveer 85 procent bedroeg en daarna is gedaald tot 68 procent na 2000. Uitkeringen zijn in het algemeen minder toegankelijk geworden en qua maximale duur beperkt. Tabel 1 geeft een samenvattend beeld van de globale ontwikkeling van de werkloosheid en het uitkeringsstelsel. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het uitkeringssysteem maar van beperkte betekenis is voor de hoogte van de werkloosheid. Tussen 1900 en 1980 zijn de relatieve uitkeringshoogte en de maximale uitkeringsduur sterk toegenomen. Verder is de toegankelijkheid van het uitkeringssysteem sterk vergroot. Maar je ziet dit niet terug in een toename van de werkloosheid in deze periode. Je kunt hier echter niet uit concluderen dat uitkeringen helemaal geen effect hebben. De hoogte van de werkloosheid wordt immers door allerlei contextuele factoren beïnvloed en daar zou je voor moeten corrigeren om het effect van het uitkeringssysteem te isoleren. Ook is werkloosheid in de verschillende perioden niet op dezelfde wijze gemeten en verschilt de lengte van de deelperioden.
4
Tabel 1
Werkloosheid en uitkeringen vanaf de negentiende eeuw
Periode
Gemiddeld werkloosheidspercentage over het betrokken tijdvak a)
Relatieve hoogte uitkering /ondersteuning b)
Negentiende eeuw tot ca. 1885
Ca. 4 procent volgens ruwe schattingen, maar met pieken van meer dan 10 procent c)
Midden 19 eeuw ca. 15 procent
Volwassen, gezonde mannen tot ca. 60 jaar komen nauwelijks in aanmerking voor steun
Eind negentiende eeuw tot eerste wereldoorlog
Ca. 4 procent volgens ruwe schattingen)
Rond 1900 procent
20
Eerste vormen van verzekering tegen werkloosheid op enige schaal
Interbellum en periode kort na de Tweede Wereldoorlog
7,4 procent met een piek van 17 procent in het midden van de jaren dertig
In 1930 ongeveer 30 procent. Kort na 1945 ongeveer 40 procent
Bereik werkloosheidsverzekering neemt toe; hoogte en duur uitkering nog beperkt
Vanaf 1970
1,5 procent
Loopt geleidelijk naar ongeveer procent
Invoering van de ww (maximale duur 21 maanden; later verlengd tot een half jaar, relatief hoge uitkering) in 1952. Ook stijging uitkeringen via armenzorg. Invoering ABW en WWV in 1965
1970-1985
5,1 procent, aan het eind van deze deelperiode stijgend tot meer dan 10 procent
Blijft op ongeveer 85 procent liggen
Geen grote veranderingen
1986-2007
6,2 procent, aan het eind van deze deelperiode dalend tot 4 à 5 procent
Loopt terug van ca. 85 tot iets minder 70 procent
Beperkingen aan toegankelijkheid en duur uitkeringen; verlaging relatieve uitkeringshoogte
1952
tot
e
ca.
op 85
Opmerkingen over uitkeringssysteem
het
Bronnen:
3
a)
CBS (2011).
b)
Van Leeuwen (1993), Van Loo (1978 en 1981) en Bosch (2006).3
c)
De Bosch Kemper (geciteerd uit Van Loo, 1978) stelt dat in de midden van de negentiende eeuw meer dan 10 procent van de mannen van 23 tot 65 jaar langdurig werkloos was.
In het midden van de negentiende eeuw moet men uitgaan van een gemiddeld steunbedrag (deels in nature) van ongeveer één gulden per week, terwijl het weekloon van een arbeider ongeveer zeven gulden bedroeg. Maar de variatie was zowel binnen gemeenten als tussen gemeenten groot. Ook rond 1900 was dit nog zo. Van Loo (1981) noemt voor de jaren rond 1895 een steunbedrag van één tot tweeënhalve gulden. Kort daarna gingen de steunbedragen in veel gemeenten omhoog, waardoor we het landelijke gemiddelde rond 1900 op ongeveer twee gulden zouden kunnen schatten. Ook toen was de variatie tussen gemeenten nog aanzienlijk. Het weekloon van een arbeider bedroeg rond 1900 ongeveer 10 gulden. De schatting voor 1930 is gebaseerd op gegevens over het aantal werklozen en de verleende steun in Amsterdam (Van Loo, 1979). De in de jaren vijftig ingevoerde ww gaf een uitkering van 80 procent van het laatstverdiende loon. De steun via de armenzorg was in 1955 echter nog laag. In 1965 wordt de WWV doorgevoerd, waardoor werklozen na de ww gedurende maximaal twee jaar recht kregen op een uitkering van 75 procent van het laatstverdiende loon. De gegevens vanaf eind jaren zestig zijn gebaseerd op Bosch (2006). Daarin is een andere berekeningswijze gevolgd dan in de jaren daarvoor, maar dat doet niets af aan de trendmatige ontwikkeling van de relatieve uitkeringshoogte.
5
Door het ontbreken van betrouwbare en vergelijkbare gegevens is een econometrische analyse over de geschetste periode lastig uitvoerbaar. Dergelijke gegevens zijn pas beschikbaar voor de laatste decennia. Vooral de laatste tien jaar is op basis hiervan veel econometrisch onderzoek gedaan naar de effecten van het uitkeringssysteem op de werkloosheid. In de eerste plaats betreft dit studies waarbij op basis van gegevens over OECD-landen is geprobeerd de ontwikkeling van de werkloosheid te verklaren uit arbeidsmarktinstituties, waaronder het uitkeringssysteem. Hieruit komt stelselmatig naar voren dat uitkeringen van belang zijn voor de hoogte van de werkloosheid. Uitkeringen vormen ook de enige institutie waarvoor een dergelijk robuust resultaat wordt verkregen. Er zijn wel grote verschillen in de hoogte van de gevonden effecten. Nickell, Nunziata en Ochel (2005) vinden dat ongeveer 20 procent van de stijging van de werkloosheid vanaf 1960 wordt verklaard uit verbetering van de uitkeringsregelingen. Maar deze studie is later bekritiseerd op de gebrekkige kwaliteit van de data voor de jaren zestig en zeventig. Misschien mede hierdoor vinden bijvoorbeeld Stockhammer en Klär (2011), die in hun model bovendien een grotere plaats geven aan financieel-economische factoren, een veel kleiner effect van uitkeringen (hoewel deze nog wel significant zijn). Howell e.a. (2007) bekritiseren dergelijke studies onder andere op het feit dat deze geen rekening houden met endogeniteit van instituties. In een aantal landen zoals Nederland is gereageerd op de hoge werkloosheid met onder andere versobering van het uitkeringssysteem. Er was dus een correlatie tussen werkloosheid en uitkeringssysteem, maar niet noodzakelijk een causaal verband alleen van uitkeringen naar werkloosheid. Een andere bron vormen micro-economische evaluaties van veranderingen in het uitkeringssysteem. Deze laten echter een grote variatie in gevonden effecten zien. Uit een literatuuroverzicht van Lalive, Van Ours en Zweimüller (2004) blijkt dat in vrijwel alle studies de gevonden elasticiteit van de uitkeringsduur ten opzichte van de replacement rate varieert tussen 0,1 en 1. Verder blijkt uit dit onderzoek dat wat betreft veranderingen in de maximale uitkeringsduur er zowel studies zijn die geen effect hiervan vinden als studies die juist grote effecten vinden. In hun eigen studie, die betrekking heeft op een verlenging van de maximale uitkeringsduur voor sommige werknemers in sommige regio’s in Oostenrijk, vinden zij betrekkelijk kleine effecten. De elasticiteit van de replacement rate is ongeveer 0,15 en die van de maximale uitkeringsduur 0,05 tot 0,10. Maar in een studie uit datzelfde jaar van Van Ours en Vodopivec (2004), die betrekking heeft op Slovenië, worden elasticiteiten van respectievelijk 1,4 en 0,25 gevonden. Als mogelijke verklaring voor deze hoge elasticiteiten wordt de omvangrijke informele arbeidsmarkt genoemd in dit land genoemd en de gebrekkige controle op (informeel) werken naast een uitkering. Bij het voorgaande moet worden aangetekend dat verkorting van de maximale uitkeringsduur niet alleen leidt tot vergroting van de uitstroom naar werk, maar ook naar inactiviteit. Bijvoorbeeld ouderen die na het verstrijken van de maximale ww-duur geen recht op Bijstand hebben, zullen lang niet allemaal gaan werken. Van degenen met voldoende spaargeld zal een deel ervoor kiezen om te stoppen met werken, maar anderen zullen noodgedwongen in de inactiviteit komen, omdat zij geen werk kunnen krijgen. Een tweede kanttekening is dat micro-economische resultaten niet zonder doorvertaald kunne worden naar het macroniveau. Als meer uitkeringsgerechtigden een baan vinden, dan hoeft de totale werkgelegenheid niet toe te nemen. Wat betekent dit nu voor verdere hervormingen van het uitkeringssysteem? Allereerst moet worden opgemerkt dat sinds de tachtiger jaren van de vorige eeuw ons uitkeringssysteem al is versoberd en dat wat er nog te winnen is aan werkloosheidsvermindering kleiner is dan de effecten die bijvoorbeeld Nickell et al meten. En zij overschatten waarschijnlijk de betekenis van het uitkeringssysteem voor de hoogte van de werkloosheid. De geschiedenis leert dat ook bij slechts een marginale ondersteuning van werklozen aanzienlijke werkloosheid voorkomt. Dit suggereert dat het marginale effect van versobering van het uitkeringsstelsel 6
daalt en bij een gegeven niveau hiervan naar nul tendeert. De econometrische studies uit de laatste tien jaar geven echter aan dat dit niveau nog niet bereikt is en dat van bijvoorbeeld verkorting van de ww-duur een reducerend effect op het aantal ww-ers mag worden verwacht. Dit effect kan in de orde van grootte van 30- tot 40-duizend liggen, waarbij een deel terecht zal komen in de Bijstand. Het effect op de werkgelegenheid zal kleiner zijn omdat niet iedereen die geen uitkering meer kan krijgen werk vindt.
3
WAT IS TE VERWACHTEN VAN GERICHTE LOONKOSTENSUBSIDIES VOOR WERKGEVERS?
Een belangrijk onderdeel van het voorgenomen beleid is het geven van loonkostensubsidies aan werkgevers. Het idee is dat een schatting wordt gemaakt van de productiviteit van laagproductieve mensen en dat de overheid werkgevers een subsidie geeft om het verschil tussen productiviteit en beloning te overbruggen. Op deze wijze denkt de overheid een groot deel van de mensen die onder de huidige condities in de sociale werkvoorziening, de bijstand, Wia of de Wajong terechtkomenaan een reguliere baan te helpen. Alleen al het aantal mensen in de sociale werkvoorziening zou hierdoor op termijn afnemen van de huidige ca. honderdduizend naar ongeveer dertigduizend. Wat betreft de bijstand heeft de staatssecretaris van SZW aangegeven dat wat hem betreft een halvering van het aantal bijstandsgerechtigden mogelijk is. In zijn totaliteit zou het dan om enkele honderduizenden mensen gaan. Is het te verwachten dat dit systeem zulke effecten op de werkgelegenheid zal hebben? Loonkostensubsidies om mensen met een lage productiviteit aan regulier werk te helpen zijn bepaald niet nieuw. Vooral banenplannen in de overheidssector hebben veel aandacht gekregen, maar er zijn ook de nodige loonkostensubsidies in de marktsector toegepast. In veel gevallen gaat het hierbij om maatregelen waarbij de werkgever een premie- of afdrachtskorting krijgt voor langdurige werklozen die hij aanneemt. Voorbeelden zijn de Wet Vermeend-Moor, Kaderregeling Arbeidsinpassing (KRA), regelingen voor gesubsidieerde uitzendarbeid, de regeling Vermindering Langdurig Werklozen (VLW) en Wet Vermindering Afdracht loonbelasting (onderdeel aannemen en scholen van laag opgeleide werklozen). Deze regelingen zijn meer (maar overigens niet exclusief) op de marktsector gericht. In sommige gevallen (zoals bij de KRA) kon aanvullend op de premieof afdrachtskorting ook een eenmalige subsidie worden verkregen. Het bereik van deze maatregelen is beperkt geweest.4 Bij de KRA, qua bereik een van de meest succesvolle maatregelen, waren tussen medio 1989 en eind 1991 ongeveer 33-duizend
4
Het bereik was wel groot van de SPAK. Dit was een algemene loonkostensubsidie voor laagbetaalde arbeid die gold voor alle werknemers, dat wil zeggen ook voor mensen die al laagbetaald werk deden voor de invoering van deze maatregel en voor mensen die dit type werk gingen doen zonder eerst werkloos te zijn geweest. Volgens de geciteerde studie van Van Polanen Petel e.a. (1999) is de deadweight bij deze maatregel zeer groot geweest, waardoor het netto-effect relatief gezien klein was. In absolute zin ging het wel om een relatief groot aantal. Mogelijk geeft zo’n algemene loonkostensubsidie bedrijven meer financiële ruimte om het productieproces anders te organiseren, waardoor mogelijk ook laag productieven kunnen worden ingezet. Bij maatregelen specifiek voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, zoals ook de nieuwe wet, loont dit niet, want dan zouden bedrijven een groot deel van hun arbeidsplaatsen met deze mensen moeten vervullen. Maar dan zijn zij niet meer te onderscheiden van de huidige bedrijven in de Sociale Werkvoorziening en ligt het meer voor de hand deze laatste bedrijven op ongeveer hun huidige omvang te handhaven (met eventueel meer nadruk op detachering naar het reguliere bedrijfsleven) .
7
plaatsingen gerealiseerd (De Koning e.a. (1992).Maar hierbij ging het niet alleen om laagproductieven. Een indicatie daarvoor is dat slechts 10 procent van de geplaatsten laag opgeleid was. Voor de moeilijkst plaatsbaren was er binnen de KRA een variant, de werkervaringsplaatsenregeling van de KRA (kortweg WEP genoemd). Voor deze groepen was de subsidie aanmerkelijk hoger en besloeg deze voor laag betaalden meer dan de helft van het loon. Iets minder dan 7-duizend mensen zijn in genoemde periode via de WEP geplaatst. Bij de VLW ging het in 1998 cumulatief ook om ongeveer 30-duizend deelnemers. Ook hierbij gaat het maar voor een deel om mensen die tot de doelgroep van de Wet werken naar vermogen kunnen worden gerekend. Recentere ervaringen met loonkostensubsidies (WVA voor laag opgeleide werklozen, Kleine-banenregeling voor jongeren) zijn zelfs nog minder gunstig. Pogingen om mensen met een indicatie voor de Sociale Werkvoorziening te plaatsen in een baan in het bedrijfsleven zijn tot nu toe weinig succesvol geweest. Het gaat om ca. 5 procent van de ongeveer 100-duizend Sw-ers. Groepsgewijze detachering vanuit Sw-bedrijven is voor deze groep waarschijnlijk een realistischere optie. De werkelijke effectiviteit is overigens nog beduidend lager dan het bereik. Van Polanen Petel e.a. (1999) schatten mede op basis van een studie van Jongen (1999) de nettoeffectiviteit van de VLW op ongeveer dertig procent. Meta-evaluaties op basis van de internationale literatuur laten zien dat dergelijke subsidies in de marktsector een positief netto-effect hebben, maar ook dat dit effect niet heel groot is (zie bijvoorbeeld Card, Kluve en Weber, 2010). In het verleden is een groot bereik van laag-productieven wel gerealiseerd met gesubsidieerde arbeid bij de overheid en plaatsing van laag productieve mensen in de gesubsidieerde bedrijven van de Sw (in totaal enkele honderdduizenden). Zolang het hierbij gaat om mensen die anders werkloos waren gebleven is er ook sprake van een fors nettoeffect. Een nadeel van deze maatregelen is echter dat er nauwelijks doorstroming plaatsvond naar reguliere banen. Dus in termen van netto-effectiviteit op reguliere arbeid was het effect heel klein of door een insluitingseffect zelfs negatief. Ook in buitenlandse evaluaties komt dit beeld terug (zie weer Card, Kluve en Weber, 2010). Zo lang gesubsidieerde arbeid wordt voorbehouden aan mensen die niet (ook niet met subsidie) in de marktsector aan de slag kunnen, is de kosten-batenverhouding hiervan voor de maatschappij niet noodzakelijk negatief. In bestaande studies wordt zelden gekeken naar de niet-materiële voordelen die werken de betrokkenen biedt boven werkloosheid zoals een betere gezondheid en meer sociale contacten.5 Vooral evaluaties vanuit een economisch begrippenkader zien –ten onrechte – arbeid als een ‘disutility’. Aangezien deelnemers aan banenplannen er netto vaak weinig in inkomen op vooruit gaan, wordt het krijgen van werk dan in kosten-batenstudies negatief gewaardeerd door het verlies van vrije tijd. 6 Tabel 2 vat de uitkomsten voor gesubsidieerde arbeid samen.
5
6
Bijvoorbeeld in het rapport van de Interdepartementale Werkgroep Toekomst van het Arbeidsmarktbeleid (2001), dat veel invloed heeft gehad op de beleidsontwikkeling, wordt weinig aandacht besteed aan de positieve kanten van gesubsidieerde arbeid. Een voorbeeld van een evaluatie van gesubsidieerde arbeid waarin een poging wordt gedaan ook niet-materiële effecten te meten is De Koning, Kotzewa en Tzvetkov (2007). Zie de bespreking hiervan in Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008).
8
Tabel 2
Conclusies ten aanzien van bereik en effectiviteit van loonkostensubsidies
Banenplannen voor additionele werkgelegenheid
Bereik
Netto-effect per toepassing
Totaal netto-effect
Aanzienlijk in de collectieve sector; zeer beperkt in de marktsector
In termen van doorstroming naar reguliere arbeid zeer beperkt; wel aanzienlijk op het hebben van werk, mits toegang beperkt tot mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt
Aanzienlijk, maar niet effectief voor doorstroming naar regulier werk
Aanzienlijk
In termen van doorstroming naar reguliere arbeid zeer beperkt; wel aanzienlijk op het hebben van werk
Aanzienlijk, maar niet effectief voor doorstroming naar regulier werk
Voornamelijk in de marktsector, maar beperkt van omvang
Positief, maar beperkt van omvang
Beperkt, zeker waar het moeilijk plaatsbare groepen betreft
Gesubsidieerde bedrijven voor zeer moeilijk plaatsbare groepen (Sociale Werkvoorziening) Loonkostensubsidies zonder eis van additionaliteit
Bron: bestaande studies (zie hoofdtekst).
Uit het voorgaande concluderen we op grond van ervaringen met loonkostensubsidies voor moeilijk plaatsbare werklozen dat het niet realistisch is om aan te nemen dat langs deze weg grote aantallen van deze mensen in de marktsector kunnen worden geplaatst. Zelfs bij de succesvolle plaatsingssubsidies ging het niet om honderdduizenden mensen. En deze plaatsingssubsidies bereikten niet of slechts in beperkte mate de doelgroep van de Wet Werken Naar Vermogen. Subsidiemaatregelen voor de marktsector uit het verleden die op deze groep gericht waren kenden een veel kleiner bereik. Ook als je ervan uitgaat dat bij de nieuwe loonkostensubsidies de subsidie van langere duur zal zijn, verwacht ik geen grote effecten. Hierbij speelt ook een belangrijke rol dat voor de meeste banen kwalificatie-eisen gelden (denk bijvoorbeeld aan de zorgsector en de industrie) waar de betrokken groepen niet aan voldoen. Die eisen gaan alleen maar omhoog. Het is zelfs denkbaar dat de effecten van dit beleid per saldo negatief zullen zijn. Vooral voor de groep die tot nu toe een beroep op de Sociale Werkvoorziening kon doen, maar in de toekomst is aangewezen op de loonkostensubsidies is de vraag of zij aan een baan kunnen komen. Voor bijstandsgerechtigden die tot de doelgroep van de Wet werken naar vermogen behoren geldt dat er enerzijds meer mogelijkheden komen in de vorm van gesubsidieerde arbeid, maar dat anderzijds sterk wordt bezuinigd op andere re-integratie-instrumenten. In de internationale literatuur wordt bijvoorbeeld voor bemiddeling gemiddeld genomen een positief netto-effect gevonden (zie opnieuw Card, Kluve en Weber, 2010). Scholing heeft wat dit betreft een minder gunstige reputatie, maar uit een recente studie van Kluve (2010) blijkt dat dit te maken heeft met het feit dat de meeste studies alleen kijken naar de korte termijneffecten, die door de relatief lange duur van scholing haast per definitie klein zijn. In een metaevaluatie op basis van recente studies die ook naar de lange termijneffecten kijken vindt hij inderdaad dat de korte termijneffecten licht negatief zijn, maar ook dat de effecten op langere termijn significant positief zijn. De bezuinigingen zullen dus een negatief effect hebben op de uitstroom naar werk. Dit effect is waarschijnlijk niet heel groot, maar dat geldt ook voor de effecten van de loonkostensubsidies.
9
4
WAT IS TE VERWACHTEN VAN FLEXIBILISERING VAN ARBEIDSRELATIES?
Al tien jaar geleden poneerde het Ministerie van Economische Zaken (2000) in het project ‘Economie van de 21e eeuw’ dat men onder invloed van de technologische ontwikkeling, de internationalisering en de individualisering in de naaste toekomst een arbeidsmarkt voorzag waarin de zelfstandige werknemer (de zzp-er) de traditionele werknemer zou verdringen. Geen vaste arbeidsrelaties meer, maar individuen die hun arbeid aan wisselende werkgevers aanbieden, waarbij in beginsel ook de hoeveelheid aan te bieden arbeidsuren varieert. Zo zouden zowel werkgevers en werknemers de hoeveelheid arbeid die zij respectievelijk kopen en verkopen volledig kunnen afstemmen op hun behoefte: het ultieme marktideaal. Deze visie ging en gaat gepaard met een pleidooi voor ingrijpende veranderingen van arbeidsmarktinstituties om deze ontwikkeling te bevorderen. In de huidige discussie wordt soms de indruk gegeven dat inmiddels flexibele arbeidsrelaties al de regel zijn en dat de traditionele werknemer een uitstervende soort is. Maar de feiten ondersteunen dit niet. Gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking wijzen weliswaar uit dat sinds het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw het aandeel van zelfstandige werknemers als aandeel van het totaal aantal werkzame personen is toegenomen: van 7 naar 9 procent. Maar deze groei is vrijwel volledig ten koste gegaan van andere vormen van flexibele arbeid. Het percentage werknemers met een traditioneel contract is vrijwel constant gebleven en ligt nog steeds op ongeveer 80.7 Bestaande wettelijke regelingen beschermen werknemers tegen ontslag. Deze regelingen houden allereerst in dat ontslagprocedures aan termijnen zijn gebonden. Verder is ontslag niet zonder meer mogelijk. In die gevallen kan de werkgever vaak toch ontslag bewerkstellingen door de werknemer een ontslagvergoeding te geven. De hoogte daarvan hangt onder meer af van het aantal dienstjaren. Dergelijke regelingen leiden ertoe dat bedrijven met een teruglopende afzet altijd met extra kosten te maken hebben. Houden ze hun werknemers in dienst dat moeten ze onderbezetting accepteren. Maar een ontslagprocedure neemt ook tijd in beslag en gaat vaak gepaard met een ontslagvergoeding. Op theoretische gronden kan daarom worden verwacht dat beschermende regelingen hogere arbeidskosten voor werkgevers tot gevolg hebben, wat een negatief effect heeft op de werkgelegenheid en leidt tot een lagere productiviteit omdat de werkgelegenheid minder snel kan worden aangepast aan veranderingen in de afzet. Dit laatste kan ook betekenen dat er onvoldoende arbeidsmobiliteit is van krimpende naar expanderende sectoren. Iedereen blijft meer op zijn plek zitten, wat de kansen van ‘outsiders’ zoals de eerder genoemde laag productieven vermindert. Om deze redenen zijn de meeste politieke partijen voor versoepeling van het ontslagrecht. Maar er is ook een andere kant van het verhaal. Zonder ontslagbescherming is flexibiliteit niet gratis voor werkgevers. In de eerste plaats leidt een hogere turnover tot hogere wervingskosten. Maar misschien nog wel belangrijker is het verlies aan menselijk kapitaal dat bij ontslag kan optreden. De arbeidsproductiviteit wordt in belangrijke mate bepaald door het bedrijfsspecifieke kapitaal waarin de werknemer en de werkgever gezamenlijk investeren. Daardoor zijn werknemers vaak moeilijk vervangbaar. Het is daarom niet verwonderlijk dat tijdens de financiële crisis van enige jaren geleden veel bedrijven hun
7
Dit betreft dan werknemers die 12 uur of meer werken. Bij de groep die minder dan 12 uur per week werken is wel sprake van een daling van het aandeel met een vast dienstverband, maar gemeten in arbeidsvolume heeft dit een gering effect op het totaal.
10
werknemers vasthielden ondanks een forse afzetdaling. De daling van de werkgelegenheid was daardoor veel kleiner dan gevreesd. Theoretisch gezien heeft ontslagbescherming dus zowel positieve als negatieve effecten. Het totale effect is a priori onduidelijk. Wat is hierover empirisch bekend? In de eerder genoemde econometrische studies naar de oorzaken van werkloosheid op basis van OECD-gegevens worden meestal naast kenmerken van het uitkeringssysteem ook indicatoren voor andere instituties opgenomen waaronder de striktheid van wettelijke bepalingen voor de bescherming van banen. Hierbij speelt onder meer een rol hoe soepel het ontslagrecht is. Maar deze instituties hebben – in tegenstelling tot de generositeit van het uitkeringsstelsel – lang niet altijd een significante invloed in deze analyses. Ook zijn de tekens van de gevonden effecten lang niet altijd hetzelfde (zie bijvoorbeeld Deelen e.a. (2006) voor een overzicht). Een deel van de literatuur concentreert zich op het effect van ontslagwetgeving op de groei van de werkgelegenheid in innovatieve sectoren (in het bijzonder de IT-sector). Daaruit zijn aanwijzingen gevonden dat een hoge mate van protectie structurele veranderingen in de sectorstructuur bemoeilijkt, wat juist ten koste gaat van dergelijke innovatieve sectoren (zie bijvoorbeeld Mortensen en Pissarides, 1999). Scarpetta en Tressel (2004) nuanceren dit door resultaten die uitwijzen dat het optreden van dergelijke effecten mede afhangen van het systeem van arbeidsverhouding. Kennelijk is het bij een meer ontwikkeld stelsel van arbeidsverhoudingen mogelijk om dergelijke effecten te vermijden. Dit neemt niet weg dat wettelijke protectie van banen structurele aanpassingen kan bemoeilijken. Versoepeling van de ontslagwetgeving brengt ook risico’s mee. Waarschijnlijk zullen vooral oudere werknemers hierdoor hun baan kwijtraken. Zullen andere bedrijven dan deze oudere werknemers aannemen? Ook als de bedrijven deze werknemers weer makkelijk kunnen ontslaan is dit maar zeer de vraag. Als het om ander werk gaat zal bijvoorbeeld in scholing moeten worden geïnvesteerd, maar gezien het korte aantal jaren dat ouderen nog zullen werken is het de vraag of deze investering een positief rendement zal geven vanuit privaat perspectief. Hierbij speelt ook een rol dat onzeker is of ouderen die lange tijd hetzelfde werk hebben gedaan nog gemakkelijk kunnen omschakelen naar ander werk. Daarom is het misschien verstandig om enerzijds ontslagprocedures te versoepelen en te stroomlijnen, maar wel een ontslagvergoeding te handhaven. Dit geeft bedrijven een prikkel om de kosten van werkloosheid te internaliseren in hun personeelsbeleid en te investeren in de inzetbaarheid en het aanpassingsvermogen van werknemers. De ontslagvergoeding zou dan benut kunnen worden voor scholing en herplaatsing. Ook is denkbaar dat de werkgever bijdraagt aan de uitkeringskosten. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de betekenis van flexibele arbeidsrelaties voor de werkloosheid en de werkgelegenheid zeer beperkt is. Er is zelfs enig risico van een averechts effect op de productiviteit. Maar vooral in tijden van vrij plotselinge, grote veranderingen in de werkgelegenheidsstructuur kan een strikt ontslagrecht een belemmering vormen. Om die reden is hervorming ervan toch te overwegen. Daarbij zou gehandhaafd moet blijven dat bedrijven bij ontslag een vergoeding moeten geven. Zodoende worden zij geprikkeld om een personeelsbeleid te voeren dat voorkomt dat werknemers vastlopen. Momenteel wordt de vergoeding uitgekeerd aan de werknemer, maar het zou beter zijn deze te besteden aan scholing en herplaatsing, zodat voorkomen wordt dat de vergoeding samen met een uitkering leidt tot een route naar inactiviteit. Verder is vereenvoudiging van de huidige ontslagprocedure (waarbij bijvoorbeeld twee ontslagroutes, via de UWV en via de rechter, naast elkaar bestaan) mogelijk. Hiermee wordt echter geen oplossing gevonden voor constructies via uitbesteding die de werking van het ontslagrecht omzeilen. Zo kan uitbesteed worden aan bedrijven die speciaal zijn opgericht om de bedrijfsrisico’s te verminderen. De werknemers bij deze bedrijven 11
kunnen in vast dienst zijn, maar dit heeft minder waarde omdat bij een forse teruggang in de productie deze bedrijven snel failliet gaan. Corvers e.a. (2011) stellen mede om die reden een andere weg voor, namelijk de instelling van contracten van middellange duur. Op deze wijze zou enerzijds voldoende investering in menselijk kapitaal optreden en anderzijds meer flexibiliteit voor de werkgevers ontstaan. De vraag is echter of hiermee genoemde constructies worden tegengegaan. Tot slot merken we op dat flexibele arbeidsrelaties maar één vorm van flexibiliteit is. Er zijn vele andere mogelijkheden om flexibiliteit te verkrijgen. De belangrijkste voorbeelden zijn: flexibele inzetbaarheid van werknemers, detachering, de eerder genoemde uitbesteding, uitzendarbeid, flexibiliteit in werktijden, urenbanken, telewerken en flexibele beloning. De meeste van deze vormen zijn verenigbaar met duurzame arbeidsrelaties. Door flexibiliteit in werktijden en urenbanken kan onderbezetting worden vermeden en de efficiency worden vergroot. Dus met combinaties van dergelijke vormen kunnen vergelijkbare resultaten worden verkregen als met flexibele arbeidsrelaties. Het is de vraag of voor bedrijven flexibele arbeidsrelaties op grote schaal wel zo aantrekkelijk zijn. Als deze vorm van flexibiliteit een hoge vlucht gaat nemen, dan zal dit waarschijnlijk in een arbeidsmarkt met arbeidsschaarste eerder van de werknemers uitgaan. Onder de noemer ‘Loopbaanfaciliteiten’ zal meer geld beschikbaar komen voor maatregelen die de werking van de arbeidsmarkt kunnen verbeteren. In dit verband wordt in de toelichting op de begroting genoemd dat het kabinet voornemens is een spaarregeling te introduceren die werknemers in staat moet stellen te sparen voor tijdelijke perioden van inkomensachteruitgang te overbruggen. Verder komen er onder meer middelen vrij om intersectorale scholing te stimuleren. In totaal gaat het om een toename van ongeveer 160 miljoen in 2010 tot bijna 0,5 miljard in 2016, waarbij de stijging pas vanaf 2013 zal optreden. Gerelateerd aan het totale aantal werknemers en het aantal werknemers dat jaarlijks van baan verandert gaat het dus om een beperkt bedrag. Over de verwachte effecten is niets bekend.
5
WAT TE DOEN?
Samenvattend kunnen we concluderen dat de drie behandelde hervormingen maar in beperkte mate zullen bijdragen aan werkgelegenheid voor laag productieven, verhoging van de participatie en oplossing van de dreigende personeelskrapte. De effecten zijn daarvoor in de verste verte niet groot genoeg. Wat de laag productieven betreft moet zelfs worden gevreesd dat de Wet werken naar vermogen tot vermindering van werkgelegenheid leidt doordat een deel van de mensen die niet meer terecht kunnen bij de sociale werkvoorziening geen reguliere baan in het bedrijfsleven kunnen vinden. Er moet dus in ieder geval meer gebeuren. Waaraan moet dan worden gedacht? Om dat te bepalen moet je kijken naar de factoren die de participatie bepalen. Daaruit komen allereerst opleiding en gezondheid als belangrijke factoren naar voren. Onder alle leeftijdsgroepen is de participatie van hoger opgeleiden aanmerkelijk hoger dan die van lager opgeleiden en bij ouderen is dit verschil zelfs groter dan gemiddeld. Hoger opgeleiden zijn ook productiever dan lager opgeleiden. Gezondheid is een belangrijke bepalende factor voor het al dan niet hebben van werk, het aantal uren dat men werkt en de arbeidsproductiviteit. Als het gaat om bevordering van participatie ligt het dus voor de hand om prioriteit te geven aan onderwijs- en scholingsbeleid en beleid gericht op gezondheidsverbetering. Hiermee is waarschijnlijk meer te winnen dan met de eerder behandelde maatregelen. Uit internationaal onderzoek komt steeds meer bewijs dat de basis voor succes ten aanzien van arbeid, gezondheid en inkomen in belangrijke mate al in de vroege jeugd wordt gelegd (Heckman, 2011). Hierbij spelen ook sociale en psychologische factoren een grote rol. Ook preferenties 12
die uiteindelijk de basis vormen voor de onderwijskeuze worden al op jonge leeftijd gevormd. Er zijn verder aanwijzingen dat beïnvloeding op al deze punten mogelijk is. Maar ook tijdens de middelbare schooltijd en tijdens het arbeidsleven zijn deze factoren te beïnvloeden. In het beleid zie je momenteel een zekere terughoudendheid ten aanzien van een dergelijke beïnvloeding omdat dit bevoogdend zou zijn. Maar als je weet dat sommige groepen hulp of informatie nodig hebben en met die hulp of informatie betere beslissingen nemen en beter terecht komen, waarom zou je die hulp of informatie dan niet geven? Maatregelen kunnen voor een deel een algemeen karakter hebben, maar zullen voor een deel ook groepsspecifiek moeten zijn. Als je de participatie verklaart uit factoren als gezondheid en onderwijs, dan blijken leeftijd, geslacht en herkomst nog steeds een significante rol te spelen. De arbeidsmarktproblematiek is voor al deze groepen verschillend en vraagt daarom om uiteenlopende maatregelen. Om de participatie van vrouwen te bevorderen moet je vooral denken aan flexibilisering binnen arbeidsrelaties en niet van arbeidsrelaties (flexibiliteit in werktijden, urenbanken, telewerken). Deze sociale innovatie kan overigens ook een bijdrage leveren aan productiviteitsverbetering. Bij minderheden zijn onder meer interventies gericht op leerlingen en ouders (vooral in het vmbo en het mbo) van belang. Wat betreft bevordering van participatie van ouderen hebben Gelderblom e.a. (2011) een overzicht gemaakt van maatregelen die genomen zouden kunnen worden en wat hun verwachte effecten zijn. De oplossing moet dus worden gezocht in een breed pallet aan maatregelen. De meeste maatregelen hebben individueel maar een klein effect, maar samen kunnen ze wel een verschil maken. Maar zijn al die maatregelen wel te betalen? Er moet echter niet alleen naar de kosten worden gekeken maar ook naar de opbrengsten. Zo lang maatregelen meer baten dan kosten genereren is er niets op tegen om meer uit te geven. Bezuinigingen zouden er niet toe moeten leiden dat maatregelen met een positief rendement worden afgeschoten. Maar dan moet je er wel vrij zeker van kunnen zijn dat het rendement positief is. Goede evaluaties zijn dus uiterst belangrijk. Daarvoor is het noodzakelijk dat waar mogelijk experimenten worden opgezet en geëvalueerd voordat maatregelen integraal worden ingevoerd. Is een experiment niet mogelijk dan is het verstandig om een maatregel zo in te voeren (gefaseerd, in sommige regio’s of voor sommige leeftijdsgroepen) dat deze als een natuurlijk experiment te beschouwen is en goed evalueerbaar is. Hoewel hiervoor recentelijk meer mogelijkheden zijn gekomen, valt er op dit gebied nog veel te verbeteren.
6
TOT SLOT
Ook als we een breed pallet aan maatregelen inzetten zal het zeer lastig zijn om het aanbod van arbeid voldoende uit te breiden, waardoor we rekening moeten houden met een structureel lagere economische groei. Verder zal er ook bij krapte op de arbeidsmarkt een vrij grote groep blijven die geen baan kan krijgen in de marktsector of het reguliere deel van de overheidssector, omdat hun competenties niet voldoende aansluiten bij de eisen van werkgevers en ook niet voldoende te verbeteren zijn. Deze mensen zijn aangewezen op instrumenten als vrijwilligerswerk, gesubsidieerde arbeid in de overheidssector en de Sociale werkvoorziening. Maar zelfs deelname hieraan zal niet voor iedereen mogelijk zijn. En er zullen altijd economische fluctuaties blijven die de werkloosheid voor een wat langere periode (vijf tot tien jaar) op een hoog niveau brengen. De huidige crisis zou ook een dergelijk effect kunnen hebben. Daarom blijft een behoorlijk uitkeringsstelsel van belang en blijven ook maatregelen als de sociale werkvoorziening en gesubsidieerde arbeid bij de overheid in een of andere vorm van belang.
13
LITERATUUR Ark, B. van (2011), De hardnekkigheid van het Nederlandse productiviteitsprobleem, in: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Preadviezen 2011: De economische toekomst van Nederland, Den Haag, Sdu uitgevers. Blom, Ph. (2009), The Vertigo Years: Change And Culture In The West 1900-1914, Londen, Orion Publishing Co. Borjas, G.J. (2009), Labor Economics, New York, McGraw-Hill. Bosch, N. (2006), Aangepaste berekening van replacement rate en wiggen, CPB Memorandum 157, Den Haag, CPB. Bosch Kemper, J. de (1851), Geschiedkundig onderzoek naar de armoede in ons land, hare oorzaak en de middelen, die tot hare vermindering zouden kunnen worden aangewend, Haarlem. Brugmans, I.J. (1970), De arbeidende klasse in Nederland in de negentiende eeuw. Burnett, J. (1994), Idle hands: the experience of unemployment, 1790-1990, Londen, Routledge. CBS (2011), Twee eeuwen beroepsbevolking: van 830 duizend naar 7,4 miljoen werkenden (http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/historischereeksen/publicaties/artikelen/archief/2011/2011-beroepsbevolking-vanaf-1800art.htm), Den Haag, CBS D. Card, J. Kluve en A. Weber, Active labour market policy evaluations: een meta-analysis, The Economic Journal, 2010, vol. 120, pp. 452-477. F. Cörvers, R. Euwals en A. de Grip (2011). Flexibility of the Dutch Labour Market: The role of contracts and self-employment, CPB-ROA Studie, CPB Boek 1, Den Haag. Centraal Planbureau (2010), Middellange termijnverkenning 2011-2015, Den Haag, Centraal Planbureau. A. Deelen, E. Jongen en S.Visser (2006), Employment Protection Legislation. Lessons from theoretical and empirical studies for the Dutch case, CPB Document No. 135, Den Haag, CPB. Duin, C. van en J. Garssen (2010), Bevolkingsprognose 2010–2060:sterkere vergrijzing, langere levensduur, Den Haag, CBS. Est, R. van, C. van ’t Hof en Y.Y. Lau, Beyond the surface: an exploration. Healthcare robotics in Japan, Den Haag, RathenauInstituut. Gelderblom, A., M. Collewet en J. de Koning, Arbeidsmarkt ouderen, Rotterdam, SEOR.
Heckman, J.J. (2011), Integrating Personality Psychology into Economics, NBER Working Paper No. 17378, NBER, Cambridge Mass. Howell, D.R., D. Baker, A. Glyn en J. Schmitt (2007), Are protective labor market institutions at the root of unemployment? A critical review of the evidence, Capitalism and Society, Vol. 2, Issue1.
Interdepartementale Werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid (2001), Aan de slag, Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Jongen, E.L.W. (1999), What can be expected from subsidies for the long-term unemployed, De Economist, 147, No. 2 14
Kluve, J. (2010), The effectiveness of European active labor market programs, Labour Economics, Vol. 17, 904-918. Koning, J. de, M. Kotzeva and S. Tzvetkov (2007), Mid-term evaluation of the Bulgarian programme ‘From social assistance to employment’, in: J. de Koning (ed.), Employment and training policies in Central and Eastern Europe, Cheltenham, Edward Elgar. Koning, J. de, J. Gravesteijn, N ’t Hoen en A. Verkaik (1992), Werkt de KRA? Een tussenbalans, Rijswijk, Arbeidsvoorziening. Lalive, R., J.C. van Ours en J. Zweimüller (2004), How changes in financial incentives affect the duration of unemployment, IZA Discussion Paper No. 1363, Bonn, IZA. Van Leeuwen, M. (1993 ), 'Surviving With a Little Help. The Importance of Charity to the Poor of Amsterdam 1800-1850, in a Comparative Perspective'. Social History, 18, 319-338 Loo, L.F van (1981), "Den arme gegeven". Een beschrijving van armoede, armenzorg en sociale zekerheid in Nederland, 1784 – 1965, Meppel, Boom. Loo, L.F. van (1978), Werklozenzorg en werkloosheidsbestrijding 1917-1940. Landelijk en Amsterdams beleid, Meppel, Boom. Ministerie van Economische Zaken (2000), De economie van de 21ste eeuw. Ruim baan voor kennis en keuzes, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2008), Beleidsdoorlichting re-integratie. Een doorlichting van het SZW begrotingsartikel 23, SZW Werkdocument, Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Mortensen, D.T. en C.A. Pissarides (1999), “Unemployment responses to skill-biased technology shocks: the role of labour market policy”, The Economic Journal, vol. 109, 242-265. Nickell, S., L. Nunziata en W. Ochel (2005), Unemployment in the OECD since the 1960s. What do we know?, The Economic Journal, Vo. 115. Ours, J.C. en M. Vodopivec (2004), How changes in benefits entitlement affect job-finding: lessons from the Slovenian ‘Experiment’, IZA Discussion Paper No. 1181, Bonn, IZA. Otten, F. en C. Siermann (2009), CBS-berichten: Verschuivingen in het arbeidspotentieel van ouderen, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 25 (1): 38-43. PolanenPetel, V.C.A. van, T.W. Hu, J. de Koning en C. van der Veen (1999), Werkgelegenheidseffecten van de SPAK en de VLW, Rotterdam, NEI. Scarpetta, S. en Th. Tressel (2004), “Boosting productivity via innovation and adoption of new Technologies: Any role for labor market institutions?”, World Bank policy Research Working Paper 3273, April 2004. Stockhammer, E., en E. Klär (2011), Capital accumulation, labour market institutions and unemployment in the medium run, Cambridge Journal of Economics, Vol. 35.
15
