Whitepaper
DE COPERFIN HERVORMINGEN: HOE DE CENTRALISERING VAN DE FOD FINANCIËN NEFAST KAN ZIJN VOOR EEN BELASTINGPLICHTIGE
Jan Tuerlinckx Advocaat-vennoot
[email protected]
Tom De Clerck Advocaat
[email protected]
Tuerlinckx Fiscale Advocaten T: +32.03.206.21.10 F: +32.03.206.21.19 Maria-Henriëttalei 1 B – 2018 Antwerpen www.tuerlinckx.eu
1
Voorwoord Dit jaar moet het project Coperfin volledig uitgevoerd zijn. Coperfin is de meest ingrijpende hervorming in de geschiedenis van het Ministerie van Financiën en beoogt gefaseerd – of via ‘kantelingen’ - niet alleen een doorgedreven rationalisatie van de kosten, maar ook een efficiëntere dienstverlening naar de belastingplichtigen. Basis is een nieuwe organisatiestructuur met administraties voor particulieren (inkomstenbelasting), KMO’s (personenbelasting, vennootschapsbelasting en BTW) en grote ondernemingen (vennootschapsbelasting en BTW). Er wordt voortaan met één elektronisch dossier gewerkt dat over de grenzen van de diensten heen gemakkelijk door de respectieve belastingsambtenaren wordt geraadpleegd en verwerkt. De belastingplichtige kan terecht bij de FOD Financiën via professionele contact centers (telefoon, brief, email) en fysiek via nieuwe onthaalkantoren. Op papier lijkt dit alles een positieve zaak. Toch maakt Tuerlinckx Advocaten ook kritische bedenkingen bij de afbouw van de buurtdienstverlening aan de burgers en ondernemingen, de polyvalentie van de belastingambtenaars wat als een intrinsieke verzwakking moet worden gezien, de harmonisatie van de onderzoeksbevoegdheden wat betreft BTW en directe belastingen die op zich twee specialisaties betreffen, en de implementatie van een managementcultuur ten koste van fiscale kennis.
2
1.
Vooraf
In 2001 werd het startschot gegeven voor het “Coperfin-project1”, een grondige hervorming van het Ministerie van Financiën. Deze hervorming houdt een professionalisering in van de organisatie, zowel naar het personeel als naar de belastingplichtige toe en zou de overheid een stuk efficiënter moeten maken. De juiste persoon zal op de juiste plaats moeten zitten. Bovendien trachtte men met de vooropgestelde hervorming ook de leeftijdspiramide die op termijn tot een personeelsleegloop zou leiden, aan te pakken. Het Coperfin plan was een werk van lange adem en stelde het jaartal 2015 in als horizon. Tegen dan dienden de verschillende diensten van Financiën volgens functie samen gebracht te worden in grote eenheden en op minder plaatsen. De ratio daartoe was drieledig:
een verbetering van de dienstverlening aan de belastingplichtigen: o o o o
betere informatica de aanleg van één, een gemeenschappelijk, dossier (enig dossier) de belastingplichtige staat centraal bereikbare ambtenaar
een betere werkgever zijn voor haar eigen medewerkers budgettaire overwegingen (rationalisatie van kosten tijdens crisistijd)
De herstructurering van de FOD Financiën vond gefaseerd plaats. Anno 2015 bevindt de Coperfinhervorming zich in een tweede fase (Coperfin 2.0.) waarbij een gans nieuwe organisatiestructuur wordt uitgewerkt. Deze fase bestaat in een geleidelijke operationalisering om de dienstverlening te garanderen en om medewerkers op te leiden. De kanteling in de nieuwe structuur begon in september 2013, is in 2014 concreet geworden en zal in juli 2016 volledig verwezenlijkt zijn. In de huidige budgettaire context kan men het zich echter niet veroorloven om een slecht werkende FOD Financiën te hebben. Hieronder zullen de reeds doorgevoerde hervormingen worden overlopen (punt 2), waarbij op kritische wijze aandacht zal worden besteed aan de (altijd aanwezige) kinderziektes die met dergelijke hervormingen gepaard gaan.
2.
Coperfin-fases
Het personeel van de FOD Financiën kreeg sinds 2002 een voorlopige cel toegewezen. De regels die golden in het vroegere Ministerie van Financiën bleven weliswaar geheel van toepassing. Vervolgens werden er drie kantelingsfases onderscheiden.
1
Coperfin is de naam die gegeven werd aan de moderniseringsprojecten binnen de Federale Overheidsdienst Financiën. Deze naam wijst op de band met de Copernicushervorming (COPER), waarbij wordt benadrukt dat de verbeteringsprojecten worden aangepast door Financiën (FIN). De naam geeft ook de wil aan om de medewerkers van het departement centraal te plaatsen (PER).
3
2.1.
Kanteling 1
Bij de eerste Kanteling werd het personeel overgeplaatst van de voorlopige cel naar een van de nieuwe algemene administraties of een van de stafdiensten van de FOD Financiën. De FOD Financiën bestaat voortaan uit2:
de Algemene Administratie van de Fiscaliteit de Algemene Administratie van de Inning en Invordering de Algemene Administratie van de Bijzondere Belastinginspectie de Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen de Algemene Administratie van de Patrimoniumdocumentatie
De algemene organisatiestructuur werd vastgelegd middels Koninklijk Besluit van 19 juli 20133. De ambtenaren dienden zelf aan te geven bij welke diensten zij wilden werken. Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat een douanier een prioriteit heeft voor de AADA, iemand die werkt bij een controle personenbelasting heeft een prioriteit voor de AAFisc, enz. Wie akkoord ging met zijn prioritaire keuze was veelal zeker van zijn plaats binnen zijn nieuwe entiteit. Wie iets anders kiest dan zijn prioritaire keuze zal op basis van anciënniteitsregels gerangschikt worden en rekening houdend met het voorziene quotum binnen de gevraagde entiteit zal hij zijn keuze al dan niet krijgen. Wie in dit geval zijn keuze niet krijgt zal de voorzitter toewijzen aan een entiteit waar er wel nog plaats is. Uiteindelijk kregen 17.401 personeelsleden (93,74%) één van hun keuzes. Voor 14.923 onder hen (80,39%) was dat zelfs hun eerste keuze. De andere personeelsleden werden toegewezen door de managers op basis van de noden van de organisatie. In juli 2014 ging ook de echte uitvoering van de kanteling van start: 2.159 personeelsleden ‘kantelden’ zo in de nieuwe structuur.
2.2.
Kanteling 2
Bij Kanteling 2 trad het nieuw Organiek Reglement van de FOD Financiën in werking. Hier wordt niet verder op ingegaan.
2.3.
Kanteling 3
Kanteling 3 ten slotte houdt de eigenlijke reorganisatie van de diensten en de standplaatsen in. Vandaag bevindt de herorganisatie van de FOD Financiën zich in deze concrete en gevoelige fase van de hervorming (Coperfin 2.0.). Deze fase ziet er op toe dat de personeelsleden een plaats krijgen in de nieuwe diensten die in de nieuwe administraties worden opgericht. Hieronder worden enkele diensten summier besproken.
2
Koninklijk Besluit van 3 december 2009 houdende regeling van de operationele diensten van de Federale Overheidsdienst Financiën. Koninklijk Besluit van 3 december 2009 houdende regeling van de diensten andere dan operationele van de Federale Overheidsdienst Financiën. 3 Koninklijk besluit van 19 juli 2013 tot vaststelling van het organiek reglement van de Federale Overheidsdienst Financiën en van de bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op het statutair personeel. Bij wet van 25 april 2014 werden in diverse wettelijke bepalingen terminologische aanpassingen doorgevoerd om deze in overeenstemming te brengen met de nieuwe organisatiestructuur (Wet 25 april 2014 tot aanpassing in de fiscale wetgeving van de benamingen van de administraties van de Federale Overheidsdienst Financiën en houdende verscheidene andere wetswijzigingen (B.S. 16 mei 2014)).
4
Algemene Administratie van de Fiscaliteit
-
Van materiegericht naar doelgroepgericht
De fiscale administratie zal niet langer gestructureerd worden in functie van het type geïnde belasting (inkomstenbelasting of BTW), maar zal afhankelijk worden gemaakt van de beoogde doelgroep. In het kader van de modernisering van de FOD Financiën plande het Coperfinproject een opdeling van de controlediensten op grond van de soorten klanten (Particulieren, KMO’s en Grote ondernemingen) in plaats van per belastingsoort (DB en BTW). In uitvoering hiervan zouden binnen de Entiteit Belastingen en Invordering drie aparte pijlers worden opgericht: particulieren (inkomstenbelasting), KMO’s (personenbelasting – vennootschapsbelasting – BTW) en grote bedrijven (vennootschapsbelasting – BTW). Voor de drie pijlers zijn in totaal 18 centra Particulieren, 1 polyvalent centrum Eupen, het Nationaal Centrum Opsporingen, 27 centra KMO, 1 centrum Buitenland en 7 centra Grote Ondernemingen met regionale bevoegdheid opgericht. De eerste stap in de realisatie van de pijlers werd gezet door de oprichting, op 1 januari 2010, van één controlecentrum Grote Ondernemingen in Brussel met nationale bevoegdheid4. In de omzendbrief van 11 januari 2010 worden de criteria uiteengezet waaraan de ondernemingen en rechtspersonen moeten voldoen om als grote ondernemingen te worden beschouwd en de onderrichting van 4 februari 2010 beschrijft de organisatie van de werkzaamheden. Schematisch kan dit als volgt worden beschreven:
Doelgroep
Materies
Particulieren Loontrekkers Gepensioneerden Bedrijfsleiders
KMO Zelfstandigen Vrije beroepen Rechtspersonen VZW BTW-eenheden (geen GO) PB, VennB, RPB, BTW, RV, OV, BV, Speciale en diverse taksen
PB
Grote Ondernemingen Grote Ondernemingen (criteria in Circ. AOIF 4/2014 van 11/01/2010) VennB, RPB, BTW en Diverse taksen
Structuur Afdeling beheer dienstverlening:
en Afdeling beheer dienstverlening:
Infocenter Team Beheer
Afdeling Controle:
en Afdeling Controle:
Infocenter Team Beheer
Team Controle Team Expertise (geschillen)
Afdeling Controle:
Team Controle Team Expertise (geschillen)
4
Team Controle Team Expertise (geschillen)
Beslissing van 17 december 2009 van de voorzitter van het directiecomité van de FOD Financiën ter oprichting van het Centrum Grote Ondernemingen (B.S. 24 december 2009).
5
-
Enig dossier
Het ‘enig dossier’ groepeert alle interne informatie waarover de FOD Financiën beschikt en alle externe informatie waartoe de FOD Financiën toegang heeft. Dit maakt het mogelijk te weten welke informatie beschikbaar is en waar deze zich bevindt binnen de organisatie. Concreet betekent dit voor Particulieren, KMO en Grote Ondernemingen dat alle nuttige informatie over de belastingplichtige correct en volledig wordt gebundeld in één elektronisch dossier. Op die manier kan de ambtenaar snel een juist en volledig beeld van de belastingplichtige (contactgegevens, alle gegevens over interacties, controles enz…) krijgen. Het opvragen van informatie aan alle verschillende diensten om een volledig dossier te kunnen samenstellen zou dus verleden tijd moeten zijn. -
Geïntegreerde verwerking
Een systeem voor geïntegreerde verwerking zal toelaten om alle belangrijke taken die bij de behandeling van aangiften voorkomen, zoals de registratie, de verwerking van aangiften, de verwerking van de betalingen, het controlebeheer, de correspondentie, enz… op een globale en interactieve wijze uit te voeren. Dit geldt eveneens voor het bijhouden van de patrimoniale documentatie en voor specifieke douaneactiviteiten. Bij een systeem van geïntegreerde verwerking wordt het tevens mogelijk informatie op een geautomatiseerde manier over de verschillende diensten heen te verspreiden. Concreet betekent dit dat alle informatiesystemen van Financiën in de toekomst met elkaar kunnen communiceren. Hierdoor kunnen ze op een vlotte manier gegevens met elkaar uitwisselen, die toegankelijk zullen zijn voor de verschillende diensten. Zo kunnen gebruikers toegang hebben tot informatie die door andere administraties verzameld wordt. Zo zou een gebruiker van Particulieren toegang kunnen hebben tot informatie die werd verzameld door de diensten van Patrimoniumdocumentatie zoals bijvoorbeeld informatie over de onroerende goederen die fiscaal belangrijk is. Voor KMO en Grote Ondernemingen betekent dit dat de ambtenaren de inkomstenbelastingen en BTW tegelijkertijd kunnen verwerken. Door gelijksoortige systemen te gebruiken krijgt men directe toegang tot de gegevens van de verschillende belastingtypes zodat men er rekening mee kan houden bij de afhandeling van dossiers. -
Multi-kanaal dienstverleners
De belastingplichtige kan voortaan via verschillende kanalen in contact komen met de FOD Financiën. Zo zal men voor informatie of opmerkingen terecht kunnen bij een professioneel ‘contact center’ via telefoon, brief of e-mail. Mensen die fysiek contact verkiezen kunnen zich wenden tot nieuwe onthaalkantoren. Uiteraard worden de diensten via het internet nog verder uitgebouwd. De FOD Financiën zal op deze manier in staat zijn een dienstverlening aan te bieden via meerdere kanalen.
Algemene Administratie van de Bijzondere Belastinginspectie
De Algemene Administratie van de Bijzondere Belastinginspectie (AABBI) is de eerste algemene administratie die volledig naar de nieuwe structuur is gekanteld. Bij die kanteling, in 2014 voltooid, waren meer dan 600 medewerkers betrokken, verspreid over de centrale administratie en de verschillende buitendiensten in Brussel, Antwerpen, Hasselt, Gent, Brugge, Namen, Luik, Charleroi en Bergen. Op operationeel niveau had deze kanteling als doel om de doeltreffendheid en de efficiëntie van de FOD Financiën in de strijd tegen de grote fiscale fraude te verbeteren door optimaal gebruik 6
te maken van alle beschikbare menselijke en materiële middelen. De organisatie van de centrale administratie van de AABBI is in grote mate gelijk aan die van de andere algemene administraties en weerspiegelt de structuur op strategisch niveau. De AABBI bevat ook nog de Dienst Coördinatie antifraude (CAF): dat is een autonome dienst die rechtstreeks afhangt van de administrateur-generaal van de AABBI en die de samenwerking tussen alle diensten die rechtstreeks of onrechtstreeks verantwoordelijk zijn voor de strijd tegen de fiscale fraude coördineert en opvolgt. Wat de buitendiensten betreft, telt de AABBI voortaan vijf gewestelijke directies: Antwerpen, Brussel, Gent, Namen en de nieuwe 5de die bestaat uit inspectieteams verspreid over het hele grondgebied.
Algemene Administratie van de Inning en Invordering
In 2014 heeft de Algemene Administratie van de Inning en de Invordering (AAII) de eerste grote stappen van haar modernisering gezet. Op 1 januari 2014 werden het Inningscentrum en de Invorderingscentra opgericht. Die centra worden voortaan georganiseerd op basis van hun hoofdtaken, met name de inning (betalingen, terugbetalingen ...) en de invordering (recuperatie van belastingschulden), zonder een onderscheid te maken in de aard van de belasting. Sedert 1 mei 2014 heeft de AAII ook de Administratie van de niet-fiscale Invordering in haar organisatie opgenomen (de vroegere kantoren der Domeinen en Penale Boeten en de Dienst voor Alimentatievorderingen of DAVO).
3.
KRITISCHE BEDENKINGEN
3.1.
Dienstverlening aan de burgers
Aangezien het personeelsbestand als gevolg van natuurlijke afvloeiingen afkalft, kan de FOD Financiën niet anders dan het personeel onder te brengen in grotere eenheden, zodat de burger maar één keer de verplaatsing moet maken om de dienstverlening te krijgen die hij zelf zoekt. Op de nieuwe locaties zou de burger niet alleen beter worden geholpen, maar tevens zou hij voor alle mogelijke vragen op eenzelfde adres terecht kunnen. De groepering zou tevens de interactie met andere diensten van andere administraties ten goede komen waardoor de efficiëntie van de FOD Financiën verhoogd zou worden. In theorie oogt zulks mooi. De praktijk toont het tegendeel aan. Door over te schakelen van 456 gebouwen, gespreid over 196 gemeenten en steden, naar 182 gebouwen in 115 gemeenten en steden, zullen vele belastingplichtigen extra kilometers dienen af te leggen alvorens zij in contact kunnen komen met de fiscale administratie. Onder meer de landbouwers en de houtvesters die geregistreerde akten moeten verlijden, zullen voortaan langere afstanden moeten afleggen. Dienstverlening aan de burger is fundamenteel, maar een correcte belastinginning betekent ook dat gedacht wordt aan de burgers, met name door een goede spreiding van de diensten. Een belastingplichtige mag toch aanspraak maken op een laagdrempelige dienst in zijn buurt om met de FOD Financiën in dialoog te treden. Openbare dienstverlening is cruciaal en betekent ook dat toegankelijkheid en een voldoende spreiding van de dienstverlening wordt gewaarborgd. Vooral belastingplichtigen, gevestigd in het landelijke Wallonië, zullen de gevolgen ervan ondervinden. Dit probleem wordt opgevangen door de tussenschakeling van zogenaamde front offices, hetzij helpdeks. De insteek hiervan is om aldaar basistaken te vervullen, zoals het ontvangen van mensen en eventueel hun vragen noteren om ze daarna door te geven aan een back office en het ontvangen van documenten om ze vervolgens naar de juiste dienst te sturen. De oprichting van 7
front offices zal echter niet volstaan om de nagestreefde buurtdienstverlening aan burgers te realiseren. Die contactpunten zullen immers maar op beperkte tijdstippen open zijn, waardoor zij op die ogenblikken ongetwijfeld zullen worden overspoeld. Bovendien wordt de digitale kloof met de bevolking alleen maar groter zonder de fysieke nabijheid van diensten. Het fiscaal beroep is tot slot ook een buurtberoep. Als de ambtenaar verder wordt verwijderd van de realiteit, dan zullen de terugvorderingen, de controle op vestigingen en de verificatie minder oordeelkundig worden. Dit leidt tot een abstrahering van de dossiers. Een ambtenaar die al jaar en dag in een bepaalde regio werkt, kent deze regio immers op zijn duim. Zo kan die weten dat een bepaalde onderneming een toeleverancier is van een andere of dat een onderneming zich ontwikkelt in een bijzondere sector. De nabijheid is ook verantwoord wanneer men met iemand moet onderhandelen voor bijvoorbeeld een terugvorderingsplan of om een wijziging van de aanslag te bespreken. De kennis van de werkelijkheid op het terrein valt immers niet te onderschatten. Tot slot schiet ook de hervorming haar territoriaal doel voorbij op het vlak van de fraudebestrijding. De diensten van de AABBI zijn immers niet over het hele land verspreid, terwijl zij toch in het hele land controles moeten doen. Idealiter werd de decentralisering op dit vlak wat verder doorgevoerd.
3.2.
Overkwalificatie van ambtenaren is nefast voor de belastingplichtigen
Het werk bij Financiën is bij uitstek technisch en specifiek. Coperfin hanteert echter een andere visie en mikt op polyvalente ambtenaren. Zo wordt er overgegaan tot een “upgrading” van de functies, wat voor sommige functies tot een overkwalificatie kan leiden. Dit is echter moeilijk om te vatten. Een ambtenaar kan namelijk niet tegelijk thuis zijn in de vennootschapswetgeving, btw, kadaster, e.d.m. Men kan bovendien van iemand die 20 jaar ervaring heeft als vastgoedexpert bij het kadaster niet vragen om de wetgeving op de vennootschapsbelasting en de btw te kennen. Polyvalentie heeft immers zijn grenzen. Temeer omdat deze ambtenaar zich veelal zal zien geconfronteerd met batterijen van advocaten en/of fiscalisten die zich beroepen op talloze arresten. Het vroegere systeem van bevorderingen na examens was bovendien gebaseerd op de specifieke kennis en leidde tot objectieve en transparante resultaten. Nu is het niet uitgesloten dat men tegen advocaten en fiscalisten mensen plaatst die soms recht van de schoolbanken komen. Erg efficiënt kan zulks bezwaarlijk genoemd worden. De specificiteit van het werk bij Financiën moet dan ook erkenning blijven krijgen. In plaats van naar een polyvalentie van de ambtenaar te streven zou men beter de polyvalentie van de diensten nastreven. Immers, in het kader van een perfecte dienstverlening zou men naar een kantoor van de fiscale overheidsdiensten kunnen gaan waar ambtenaren aanwezig zijn van zowel het kadaster, als de vennootschaps-of personenbelasting en de BTW. Het is niet vereist dat dit vereenzelvigd zou zijn in één persoon. Bovendien riskeert men met de hervorming op een onevenwicht in bepaalde teams te komen. Zo bestaat het risico dat er een onbalans ontstaat tussen BTW-specialisten en specialisten inzake personen- of vennootschapsbelasting. Hoger werd reeds aangetoond dat niet iedereen zijn eerste keuze van dienst heeft verkregen wat tot gevolg heeft dat er niet-homogene diensten zullen zijn. De dienst Kadaster en de dienst Registratie worden samengevoegd. Men kan echter niet om de vaststelling heen dat het om volstrekt uiteenlopende vakgebieden gaat.
3.3.
Naar een harmonisering van WIB 1992 en W.BTW
In plaats van de klassieke opdeling tussen BTW en directe belastingen wordt met de Coperfinhervorming de doelgroep of het type van belastingplichtige bepalend voor de controlediensten. Dat veronderstelt onder andere een harmonisering van de onderzoeksbevoegdheden van de directe belastingen en de BTW. Hoewel BTW en directe belastingen steeds nauwer bij elkaar aanleunen 8
(vergelijk de regelgeving ex artikel 319 WIB 1992 en artikel 63 W.BTW) zijn er nog steeds aanzienlijke verschillen (kijk bijvoorbeeld naar de verschillen tussen artikel 333 WIB 1992 en artikel 84ter W.BTW, of de afwezigheid van een administratief beroep inzake BTW). Ook dit is zeker nog een werkpunt.
3.4.
Managementdiensten leiden tot een verlies aan fiscale kennis
De Copernicushervorming betekende ook meteen de implementatie van een managementpolitiek binnen de federale overheidsadministraties. Dit leidde tot de creatie van tal van nieuwe documentreeksen binnen de FOD Financiën, zoals managementplannen en operationele plannen van de algemene administratie en van de afzonderlijke administraties. Naast dit algemeen strategisch beleid werden bij de implementatie van Coperfin ook meer specifieke managementvormen ontwikkeld, zoals het projectmanagement, het procesmanagement en het performantiemanagement. De implementering van een managementcultuur gaat echter hand in hand met een verlies aan kennis. Immers, er is in Coperfin sprake van een verschuiving van bevoegdheden. Dit houdt in dat de managementposten opgevuld worden met ambtenaren die in het verleden reeds een aanzienlijke fiscale technische kennis hebben vergaard, hetgeen idealiter in een lokale controledienst van pas komt.
3.5.
Materialiteit als wettelijke voorwaarde
o0o
9
