,~o,bsj on~ DE NON-PROFIT HUURSEKTOR: WONINGBEHEER EN -EXPLOITATIE. ~li~fi1~~l,j IHllijft C

,~o,bSJ on~

-------------------------------------DE NON-PROFIT HUURSEKTOR:

WONINGBEHEER EN -EXPLOITATIE

~li~fI1~~l,jIHllijft

C

1631560

VOLKSHUISVESTING? IN THEORIE EN PRAKTIJK 10

Eerder verschenen in de serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' de volgende uitgaven:

* H. Priemus, Volkshuisvesting in de vuw;linie (premie bundel) ISBN 90-6275-120-2 1 H. Priemus, Volkshuisvestingssysteem en woningmarkt

ISBN 90-6275-121-0 2 H. Priemus, Huurprijsbeheersing: omstreden instrument van volkshuisvestingsbeleid ISBN 90-6275-122-9 3/4 H. Priemus, Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad ISBN 90-6275-123-7 5 H. Priemus , Bouwproces en woningbouwmarkt ISBN 90-6275-125-3 6 H. Priemus, Nederlandse woontheorieën ISBN 90-6275-126-1 8 J. van der Schaar, De huisvestingssituatie in Nederland 1900-1982 ISBN 90-6275-128-8 9 L. G. Gerrichhauzen en M. van Giessen, Naar nieuwe lokale bestuurlijke verhoudingen: het partnermodel ISBN 90-6275-129-6 11 Kristien Baartmans, Frits Meijer en André van Schaik, Woningonderhoud en informele sektor ISBN 90-6275-242-X 12 H. Westra, Non-profil woningexploitatie ISBN 90-6275-277-2 13 André van Schaik, Huurbepaling van nieuwbouw en huuraanpassingen in de voorraad ISBN 90-6275-257-8 In voorbereiding is: 7 J. van der Schaar, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid ISBN 90-6275-127-X

DE NON-PROFIT HUURSEKTOR: WONINGBEHEER EN -EXPLOITATIE J. van der Schaar

Delftse Universitaire Pers /1987

De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers . Stevinweg 1 2628 CN J)elft telefoon: (015) 783254

Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam Druk: Plan eta BV, Haarlem CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Schaar, J. van der De non-profit huursektor: woningbeheer en -exploitatie IJ. van der Schaar. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Volkshuisvesting in theorie en praktijk ; dl. 10) Uitg. van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-248-9 SISO 314 UDC 351. 778.5( 492) Trefw. : woningbeheer ; Nederland. Copyright © 1987 by Delft University Press, The Netherlands No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press.

INHOUD

LIJST VAN FIGUREN LIJST VAN TABELLEN LIJST VAN AFKORTINGEN

1. l.I. 1.2. 1.3.

INLEIDING •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Onderwerp ••••••••••••••.••••••••••••.•••••••••••••••• 1 Begrippen ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Hoofdstuk indeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 2

2.

ENIGE KWANTITATIEVE ONTWIKKELINGEN VAN DE NON-PROFIT HUURSEK10R •••••••••••••••••••• 3 Het aandeel in de woningvoorraad •••••••••••••••••••••••• 3 Aantal korporaties en bezitsgrootte ••••••••••••••••••••••• 4 Het gemeentelijk woningbezit •••••••••••••••••••••••••••• 5 Enkele bezitskenmerken in 1981 •••••••••••••••••••••••••• 7

2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

3. 3.1. 3.2.

3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6.

3.2.7. 3.3.

3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4. 3.5. 3.6.

3.7. 4.

4.1. 4.2.

4.3.

HET WETTELIJKE EN HET INSTITUTIONELE KADER •••••• 9 Inleiding •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9 Het wettelijk kader ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9 De Woningwet van 1901 .•••••••••••••••••••••••••••••••• 9 Toelating ........................................... . 10 Voorschotten ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 10 Bijdragen •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 11 Nadruk op partikulier initiatief •••••••••••••••••••••••••• 11 De huidige Woningwet ••••••••••••••••••••••••••••••••• 12 De uitvoeringsmaatregelen ••••••••••••••••••••••••••••• 13 De korporatie-koepels ••••••••••••••••••••••••••••••••• 13 De NWR ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 13 Het NCIV •••.•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 14 NWR - NCIV •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16 De verhouding tussen de toegelaten instellingen en de rijks,!verheid •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16 De toegelaten instellingen en de gemeenten ••••••••••••••• 18 De gemeentelijke woningbedrijven ••••••••••••••••••••••• 19 De toegelaten instellingen en de bewoners •••••••••••••••• 20 TAAKVELD VAN WONINGKORPORATIES EN GEMEENTEN: BELEID EN MARKTONTWIKKELINGEN •••••••••••••••••• 25 Beleid: taakverbreding •••••..•.••.•.••••••••••••••••••• 25 Woningtoewijzing: huidige regelgeving ••••••••••••••••••• 26 Marktontwikkelingen •••••••••••••••••••••••••••••••••• 28

5. 5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.3. 5.4. 5.4.1. 5.4.2. 5.4.3.

WONINGWETEXPLOITATIE •••••••••••••••••••••••••••• 33 Inleiding ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 33 Voorschriften met betrekking tot de woningexploitatie ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 34 De administratie ...................................... 34 De genormeerde exploitatie-opzet ••••••••••••••••••••••• 34 De werkelijke exploitatieresultaten •••••••••••••••••••••• 35 De fondsen ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 35

Het toetsingsmechanisme ...................•.......... 36 Huurbepaling en bijdrageherziening •••••••••••••••••••••• 36 De normen voor variabele exploitatiekosten nader beschouwd •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 38 Administratie en beheer ................................ 38 Onderhoudsnormen •••••••••.••••..•••.•••••••••••••••• 39

5.5. 5.5.1. 5.5.2. 5.5.3. 5.6.

Onderhoudsnorm en onderhoudsuitgaven bij woningkorporaties •••••••••••••••••••••••••••••••••• 39 Onderhoudsuitgaven en onderhoudsbehoefte ••••••••••••••• 43 De omvang van de onderhoudsfondsen bij woningkorporaties ..• . .. . ... ' .•......•...•.......... . 44 Enkele financiële gegevens van de woningkorporaties ••••••• 47 Exploitatieresultaten •••••• • ••••••••••••••••••••••••••• 47 De ontwikkeling van de algemene bedrijfsreserves ••••••••• 49 Stille reserves bij woningkorporaties ••••••••••••••••••••• 50 Enkele financiële gegevens van gemeentelijke

5.7.

woningbedrijven ....................................... 50 Slotopmerkingen ...................................... 51

5.4.4. 5.4.5.

6. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5. 6.2.6. 6.2.7. 6.3. 6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.4. 6.4.5. 6.4.6.

7. 7.1. 7.2. 7.2.1. 7.2.2. 7.2.3.

VERBETERING VAN WONINGWETWONINGEN •••••••••••• 53 Inleiding: de ontwikkeling van de regelgeving tot 1984 •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.•••••• 53 De regelgeving vanaf 1984 •••••••••••••••••••••••••••••• 54 Achtergronden ............................ ............ • 54 Subsidiëring van na-oorJogse woningverbeteringen ••••••••• 55 De financiering van ingrepen bij na-oorJogse woningen .................•............••..•.•........ 56 De subsidiëring van vooroorlogse woningverbeteringen •••••• 56 Het huurregime ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 57 De budgetafspr~en woningverbetering ••• ; ••••••••••••••• 57 Diskussies ...................................••......• 58 Nieuwe beleidsvoorstel1en •••••••••••••••••••••••••••••• 59 Enkele effekten van de subsidiemaatregelen •••••••••••••• 62 Aantal1en en gemiddelde kosten ••••••••••••••••••••••••• 62 Welke woningen worden verbeterd? •••••••••••••••••••••• 63 Voor wie wordt er verbeterd? ••••••••••••••••••••••••••• 63 Investeringen en objektsubsidies ••••••••••••••••••••••••• 64 De huren ...........•................................. 64 Slotopmerkingen ...........••........•......••.•...... 67 AAN- EN VERKOPEN VAN WONINGEN •••••••••••••••••• 69 Inleiding ..................................•.••....... 69 Aankoop van woningen .•..................••.....•..... 69 Formeel kader .............................•...•...... 69 Aankoopsubsidies .......... • .•........•.............•.• 70 AantaUen aankopen • ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 71

7.2.4. 7.3. 7.3.1. 7.3.2. 7.3.3. 7.3.4. 7.4.

Diskussies over aankopen ••••••••••••••••••••••••••••••• 71 Verkoop van non-profit huurwoningen •••••••••••••••••••• 72 Formeel kader •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 72 De ontwikkeling van de regelgeving •••••••••••••••••••••• 72 Aantallen verkopen .................................... 73 Diskussies over en mogelijke gevolgen van verkopen •••••••• 74 Slotopmerkingen •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 75

8.

UITLEIDING • •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• • 77

LITERATUURLIJST •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 83

LIJST VAN TABELLEN

Tabel 1 Groei van het woningbezit van gemeenten en korporaties, 1900-1981; aantallen in duizenden (Bron: CBSwoningtellingen en CBS Woningbehoefteonderzoekingen) .......................................... 3 Tabel 2 Gemiddelde bezitsgrootte van toegelaten instellingen (1914-1982) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 4 Tabel 3 Aantal toegelaten instellingen naar grootteklasse van het woningbezit, in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981 .................................... •. ....... 5 Tabel 4 Bezitsgrootte van gemeentelijke woningbedrijven (Bron: Nagel, 1984) ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 6 Tabel 5 Woningkenmerken per sektor in 1981 (Bron: CBS 1983-a) ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 7 Tabel 6 Beroepsgroepen per sektor, in 1956, 1967, 1971 en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) ••••••••••••••••••• 28 Tabel 7 Leeftijdsverdeling per sektor in 1967, 1971 en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) ••••••••••••••••••••• 29 Tabel 8 Bewonerskenmerken per sektor in 1981 (Bron: CBS 1983-a) •••••••••••••••••••••••••••••••••• 30 Tabel 9 Overzicht normbedragen ••••••••••••••••••••••••••••• 39 Tabel 10 Konfrontatie onderhoudskosten en onderhoudsnorm in de jaren 1969-1975 in guldens, prijzen 1980 (Bron: Stork, e.a., 1979) •••••••••••••••••••••••••••••• 41 Tabel 11 Gemiddelde onderhoudsuitgaven in guldens per woningwetwoning (korporaties) en per onderhoudskategorie 1978-1983, konstante prijzen (Bron: Schellevis en Van der Weyden, 1986) ••••••••••••••••••••••••••••••• 42 Tabel 12 Norm-onderhousuitgaven per woning en de onderhoudsnorm bij voor- en naoorlogse woningen, in lopende prijzen (Bron: Schellevis en Van der Weyden, 1986) ••••••• 42 Tabel 13 Stand onderhoudsfonds naoorlogse komplexen woningwetwoningen van korporaties in de periode 1968-1980, in lopende bedragen en prijzen van 1980 (Bron:: Van Weerlee e.a., 1984) •••••••••••••••••••••••••••••• 45 Tabel 14 Gemiddelde onderhoudsfondsen per woning in guldens, 1978-1980, naar bouwjaarklasse, prijzen van 1980 (Bron: Schellevis e.a., 1984) •.••••••••••••••••••••.•••• 45

Tabel 15 De onderhoudsfondsen per woning in guldens naar bezitsgrootte (aantal woningen) in 1981 en 1983 (Bron: Westra, 1985-a en c) ••••••••••••••••••••••••••• 46 Tabel 16 Exploitatieresultaten, in guldens per woning in de periode 1969-1980 (Bron: CBS, Maandstatistiek Financiewezen) ...........•........................• 47 Tabel 17 De exploitatieresultaten van woningwetwoningen (korporaties) in 1981 en 1983, in guldens per woning, naar bezitsgrootte (Westra, 1984, 1985-b en 1985-c) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 48 Tabel 18 Aandeel woningwetkomplexen zonder rijksbijdragen, komplexen met een nagatief exploitatieresultaat c.q. een negatief onderhoudsfonds uitgeplitst naar bouwperiode, in 1981 (Bron: Westra, 1985-b) •••••••• 48 Tabel 19 Algemene bedrijfsreserves per woning in de periode 1969-1983 in lopende prijzen (Bron: Westra, 1984 en 1985-b) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 49 Tabel 20 Enkele financiële kerngegevens van gemeentelijke woningbedrijven in 1983, naar bezitsgrootte, in guldens per woning (Bron: SEO, 1986) •••••••••••••••••• 50 Tabel21 Aantallen verbeterde woningwetwoningen per jaar en de gemiddelde verbeteringskosten per woning (Bron: CBS maandstatistiek bouwnijverheid) •••••••••••••••••• 62 Tabel 22 Enkele financiële gegevens over de woningexploitatie, gemiddeld per woning, per jaar (1970-1982) (Bron: Al e.a., 1984) ......................................• 66 Tabel 23 Aankopen door korporaties of gemeentelijke woningbedrijven (Bron: CBS, 1984-b, 1985) •••••••••••••••••••• 71 Tabel 24 Verkopen van woningwetwoningen aan de bewoners (Bron: MVRO-CDV jaarverslagen) •••••••••••••••••••••• 73

LIJST VAN FIGUREN

Figuur 1 Verbeteringskosten per jaar, per projekt, naar niveau van de ingreep (Bron: Al e.a., 1984) •••••••••••••• 65 Figuur 2 Huurverhogingen na verbetering per projekt, als percentage van de verbeteringskosten (Bron: Al e.a., 1984) ••••••••••••••••••.•.•••••••••••• 66 Figuur 3 Huurverhogingen als percentage van de verbeteringskosten uitgesplitst naar verbeteringsniveau (1970-1982) (Bron: Al e.a., 1984) •••••••••••••••• 67

AFKORTINGEN

ABR

Algemene bedrijfsreserve

BTIV

Besluit toegelaten instelllnger volkshuisvesting

BGSV

Besluit geldelijke.steun volkshuisvesting

CBS

Centraal bureau voor de statistiek

CDV

Centrale directie volkshuisvesting

DGVH

Directoraat generaal van de volkshuisvesting

KIV

Katholiek instituut voor de volkshuisvesting .

LOS

Landelijk ombudsteam stadsvernieuwing

MVRO(M) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening (en Milieubeheer) Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting NCIV NIROV

Nederlands Instituut voor de Ruimtelijke Ordening en de Volkshuisvesting

NWR

Nationale Woning raad

S+V

Stedebouw en Volkshuisvesting (blad NIROV)

VHV

Volkshuisvesting (blad NCIV)

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

WBV

De Woningbouwvereniging (blad NWR, tot 1970)

WR

De Woning raad (blad NWR vanaf 1970)

1

INLEIDING

1.1. Onderwerp In deze studie wordt een uitvoerige beschrijving gegeven van het formele nonprofit regime en - waar dit mogelijk is - van de toepassing en de effekten ervan. De nadruk ligt op het woningbehéér. Nieuwbouw blijft buiten beschouwing. Aan de keuze voor een beschrijving en analyse van het woningbeheer ligt een tweetal motieven ten grondslag. In de eerste plaats is kennis van de regelgeving en de effekten ervan ten aanzien van de non-profit verhuur van essentieel belang voor een goed begrip van het funktioneren van het volkshuisvestingssysteem in Nederland. In de tweede plaats neemt in de toekomst naar verwachting het woningbeheer in betekenis toe, terwijl nieuwbouw en de subsidiëring daarvan minder belangrijk zullen worden. Daarbij kan het non-profit regime beschouwd worden als instrument van volkshuisvestingsbeleid. Dit regime biedt zowel de gemeenten als de rijksoverheid relatief veel mogelijkheden tot gedragsbeinvloeding, mogelijkheden die buiten deze sektor grotendeels ontbreken. Dit geldt zowel voor de woningtoewijzing, de huurprijsbepaling, het onderhoud en de woningverbeteringen als voor de vermogenstransakties (aan- en verkopen). De studie sluit aan bij een zelfstandig te publiceren analyse van de ontwikkeling van het nederlandse huur- en subsidiebeleid en de politieke en ekonomische achtergronden daarvan (Van der Schaar, 1986). In die studie komt uitgebreid de opdrachtverlenende rol van toegelaten instellingen aan de orde. Vandaar de beperking tot woningbeheer en -exploitatie.

1.2. Begrippen Onder non-profit verhuur wordt verhuur door non-profit instellingen verstaan, die niet streven naar winst en die eventuele exploitatie-overschotten moeten bestemmen voor verbetering van de volkshuisvesting. Deze bestemmingsplicht is nauwkeurig vastgelegd in een groot aantal regels over administratie, fondsvorming en besteding van de middelen. Het toezicht door de gemeente en het Rijk op de non-profit instellingen biedt bovendien een mogelijkheid om de naleving van de overheidsvoorschriften af te dwingen. Binnen de non-profit huursektor kan onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende typen instellingen: a) de woningkorporaties: partikuliere instellingen, welke door de overheid als non-profit instellingen zijn erkend en waarvan de statuten en reglementen door de rijksoverheid zijn goedgekeurd. De rechtsvorm van deze instellingen moet die van een stichting of vereniging zijn. Vroeger waren ook koöperative verenigingen

en naamloze vennootschappen toegestaan, maar in de loop der tijd zijn de eisen met betrekking tot de rechtsvorm stringenter geworden. Dit om te voorkomen dat aandeelhouders of leden kunnen profiteren van mogelijke exploitatie-overschotten. Formeel zijn de woningkorporaties zelfstandig ten opzichte van Rijk en gemeente. In de praktijk zijn er vele en intensieve relaties met de overheid, welke niet in het minst voortvloeien uit de sterke financiële banden. De korporaties zijn bovendien een belangrijke partij in de uitvoering van het overheidsbeleid, hebben daar zelf grote belangen in en vormen derhalve verenigd in de landelijke koepels ( de NWR en het NCIV) een machtige pressiegroep waarmee zowel de gemeentelijke als de rijksoverheid bij de vorming van het beleid terdege rekening houdt; b) de gemeentelijke woningbedrijven. Hoewel de wetgever van meet af aan woningbeheer door partikuliere instellingen voorstond boven dat door gemeenten, sluit de Woningwet gemeentelijke woningexploitatie niet uit. De Woningwet van 1962 bepaalt wél de voorrang van de woningkorporaties boven het gemeentelijke woningexploitatie: alleen daar waar de korporaties in gebreke blijven zouden de gemeenten het heft in eigen hand nemen. In de praktijk heeft echter menige gemeente een belangrijke rol vervuld bij de bouwen exploitatie van woningen. Dit was met name in de grote gemeenten gedomineerd door een socialistisch stadsbestuur het geval. Bij de gewenst geachte verhouding tussen gemeentelijke woningbedrijven en korporaties speelt politieke ideologie een belangrijke rol. De Woningwet bepaalt dat gemeentelijk woningbezit ondergebracht wordt in afzonderlijke taken van dienst, zodat zoveel mogelijk een zelfstandige bedrijfsvoering wordt gegarandeerd en een te grote afhankelijkheid van de gemeentelijke politiek wordt ingeperkt. In de praktijk blijkt ook hier dat afwijkingen van de norm veel voorkomen; c) 'non-profits': partikulier instellingen, niet als toegelaten instellingen erkend, die op non-profit basis (veelal stichtingen) woningen voor bijzondere groepen bouwen en beheren. Vaak gaat het hier om bejaardenwoningen. Sinds het midden van de jaren zeventig stelt, in verband met de noodzaak om bij dynamische kostprijskalkulatie klimleningen aan te trekken, de rijksoverheid zich voor deze leningen garant. Om de daarmee samenhangende risiko's zoveel mogelijk te reduceren, wordt sinds 1982 geprobeerd het toezicht op deze instellingen te intensiveren en om de status er van te formaliseren (MG 82-44). In deze studie wordt de nadruk gelegd op de woningkorporaties. De 'non-profits' blijven geheel buiten beschouwing. 1.3. Hoofdstuk indeling

De indeling van dit boek is als volgt. Eerst wordt een schets gegeven van de kwantitatieve ontwikkeling van de non-profit huursektor: het aantal woningen van korporaties en gemeenten, het aantal toelatingen, de bezitsgrootte per instelling en de bezitskenmerken in 1981. Dan komen enkele aspekten van het institutionele kader aan de orde. Hierop volgt in hoofdstuk 4 een schets van de funktie van de non-profit huursektor op de woningmarkt. Naast de regelgeving komen in deze paragraaf met name de bewonerskenmerken aan de orde en de veranderingen daarin sinds 1956. Het grootste deel van deze studie wordt besteed aan de woningexploitatie in de non-profit huursektor (hoofdstuk 5): het formele regime, de kwestie van de onderhoudsnormen en onderhoudsuitgaven en de financiële positie van de woningkorporaties en de gemeentelijke woningbedrijven. Dan volgen hoofdstukken over woningverbeteringen (hoofdstuk 6) en over aan- en verkoop van woningen door toegelaten instellingen (hoofdstuk 7). Het geheel wordt met een nawoord afgesloten, waarin 'de' toekomst van deze sektor wordt belicht.

2

2 ENIGE KWANTITATIEVE ONTWIKKELINGEN VAN DE NON-PROFIT HUURSEKTOR

2.1. Het aandeel in de woningvoorraad De Woningwet van 1901 liep jaren op de volkshuisvestingspraktijk vooruit. De toelating van korporaties liet nog lang op zich wachten. Eerst na 1910 kwam hier schot in. Ook de bouw van woningwetwoningen vlotte aanvankelijk niet erg. Pas in en direkt na de Eerste Wereldoorlog nam de voorschotverlening een hoge vlucht en groeide het aantal woningbouwverenigingen sterk. Dit hing nauw samen met de grote woningnood en de geringe produktie in de partikuliere huur sektor • De bouwkosten en rente waren in deze periode hoog. Rendabele exploitatie zonder overheidssteun was onmogelijk. Maar al na 1920 wordt die groei geremd en hernam de partikuliere huursektor zijn oude plaats. Eerst na de Tweede Wereldoorlog zal de betekenis van de non-profit huursektor weer toenemen en groot blijven tot op de dag van vandaag. In tabel 1 wordt de kwantitatieve groei van de non-profit huursektor in de periode 1900-1981 kort weergegeven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen woningbezit van gemeenten en van korporaties. Tabel 1: Groei van het woningbezit van gemeenten en korporaties, 1900-1981; aantallen in duizenden (Bron: CBS-woningtellingen en CBS Woningbehoefte-onderzoekingen). laai'

1900 1920 19.7 19'6 1967 197' 1981

totale voorraad gemeenten korporaties totaal non-profit

1091

% gemeenten % korporaties % non-profit

1366 2117 2.5116 311.50 11367 119111 69 286 1162 .519 1107 13 49 196 314 711.5 1277 1.511 10 62 26.5 600 1207 1796 1918 1 4 .5

3 9 13

11

13

12 24

22 3.5

12 29 41

8 31 39

De groei van de non-profit huursektor ging na de Tweede Wereldoorlog gestaag door. Het korporatiebezit nam sterk toe. Dat van de gemeenten vertoonde een veel kleinere toename. Sinds ongeveer 1967 was er zelfs van een stagnatie sprake. Nadien, mede door de voorrangsregel die bij nieuwbouw ten gunste van de korporaties werkte werd er door gemeenten weinig meer gebouwd. Door de overdracht van gemeentelijk woningbezit aan korporaties nam de omvang ervan zelfs af. 3

2.2. Aantal korporaties en bezitsgrootte Tabel 2 laat het aantal toegelaten instellingen in verschillende jaren en de gemiddelde bezitsgrootte zien. De gegevens zijn ontleend aan de jaarverslagen van de CDV (MVRO-CDV 1948-1982). De grote toename van het aantal toegelaten instellingen vond plaats tussen 1914 en 1922. De uitgebreide subsidieregelingen voor woningwetbouw, het woningtekort en de stilstand van de partikuliere bouw, dit alles stimuleerde in vele gemeenten de oprichting van korporaties. Met name in de middelgrote en grotere gemeenten waren er meer dan één, veelal netjes ingedeeld naar konfessie en politieke stroming. De gemiddelde bezitsgrootte bleef echter gering. Daarbij moet echter ook bedacht worden, dat veel korporaties in het geheel niet bouwden. Van de in de periode 1914-1922 opgerichte korporaties zou later meer dan de helft opgeheven worden. Tabel 2: Gemiddelde bezitsgrootte van toegelaten instellingen (1914-1982) Jaar

1914 1922 1930 1947 1956 1967 1971 1975 1977 1979 1982

aantal t0e.gelaten' instellingen

totaal, woningbezit

330 1.350 1.050 1.040 1.027 1.009 999 949 934 916 902

7.750 75.650 95.800 195.510 313.560 744.680 :I: 900.000 1.1.56.400 1.249.300 1.269.480 1.348.500

:I:

t

gemiddelde bezitsgrootte

26 56 91 190 305 740 ± 900 1.220 1.340 1.38.5 1.495 :I:

In 1921 werd het Woningbesluit gewijzigd. Tot dan toe had de Kroon weinig formele gronden om toelating te weigeren. Sinds 1921 was weigering van een toelating ook mogelijk, indien oprichting van nog een korporatie niet in het belang van de volkshuisvesting werd gevonden. Een restriktief toelatingsbeleid was hiervan het resultaat. De nadruk ligt sindsdien sterk op het samenvoegen van korporaties en het bevorderen van grootschaliger en professioneler woningbeheer. Het oprichten van korporaties voor speciale doeleinden of bewonersgroepen is sindsdien zeer moeilijk. Hoe begrijpelijk ook uit het oogpunt van rationeler en professioneler beheer en opdrachtverlening, de konkurrentie tussen de instellingen en de mogelijkheden voor woningzoekenden om zèlf in hun woonwensen te voorzien, namen door het restriktieve toelatingsbeleid af. Na de Tweede Wereldoorlog groeide het woningbezit sterk, van gemiddeld zo'n 190 woningen in 1947 tot bijna 1500 woningen in 1982: resultaat van omvangrijke nieuwbouwprogramma's in deze sektor, fusies, het restriktieve toelatingsbeleid en, zij het op zeer geringe schaal, aankoop van huurwoningen. Deze groei ging gepaard met een toename van het aantal middelgrote en grote korporaties. In tabel 3 is de spreiding vermeld naar bezitsgrootte in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981 (Jaarverslagen CD V; Möhlman, 1983; Westra, 1983-a). De kleinere korporaties hebben hun werkterrein veelal in kleinere gemeenten, de grotere in de grotere gemeenten, op zich een weinig verrassend gegeven, daar het werkterrein van de toegelaten instellingen zich veelal tot één gemeente beperkt. Toch is de spreiding groot.

Tabel 3:

Aantal toegelaten instellingen naar grootteklasse van het woningbezit, in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981 1958

12§Z

12n

12ZZ

12111

462} 952 387 103

256 } 807 392 159

146} 670 336 188

91 } 578 291 196

69} 511 245 197

143 } 182 39

209} 277 68

236 } 324 88

245 } 353 108

20

25

bezitsgrootte (aantal won.) 0- 99 100 - 499 500 - 999 1000 - 2499 2500 - 4999 5000 - 7499 meer dan 7500 totaal aantal toegelaten instellingen

58 } 16

74

n In· In 6

1.032

1.099

972

21 } 10

934

31

31 15

910

Het CBS houdt regelmatig een enquête onder zowel korporaties als gemeentelijke woningbedrijven, waarin ondermeer wordt nagegaan, wat het aantal woningen is, dat de korporaties in beheer hebben en van hoeveel woningen deze het beheer aan derden hebben overgedragen (CBS, 1985). De cijfers wijken van de woning tellingen en woningbehoefte-onderzoeken af, door een verschil in definitie. Zo worden de tijdelijk geëxploiteerde woningen niet geteld, evenmin als de woningen die aan andere partijen dan binnen de sociale huursektor in beheer zijn uitgegeven. Het Woningbehoefte-onderzoek 1981 komt tot een totaalbezit van korporaties, dat ongeveer 90.000 woningen groter is dan de cijfers van de CBS-enquête aangeven. We bezien nu de cijfers uit de enquête onder korporaties. Op 1 januari 1985 hadden de korporaties ruim 1,585 mln. woningen in eigendom en in eigen beheer; van ongeveer 13.500 woningen was het beheer aan derden overgedragen - voornamelijk aan andere korporaties. De korporaties hadden bovendien bijna 50.000 woningen in beheer gekregen van derden; van deze woningen kwamen veruit de meeste van gemeenten, gemeentelijke woningbedrijven en de Dienst voor de IJsselmeerpolders. Dit aantal daalde in de voorafgaande jaren sterk, doordat de betreffende woningen aan de korporaties in eigendom werden overgedragen. 2.3. Het gemeentelijk woningbezit

Van het woningbezit van gemeenten is relatief weinig bekend. De groei ervan vond voornamelijk tussen 1945 en 1965 plaats, doordat toen het aandeel van de gemeenten in de bouwproduktie hoog was. Ook kochten gemeenten woningen in het kader van saneringsplannen. Dit is veelal relatief oud en kwalitatief slecht bezit, bedoeld voor tijdelijke exploitatie. Met name in het midden van de jaren zeventig namen de aankopen voor instandhouding en woningverbetering toe. Daar staat tegenover, dat sinds het van kracht worden van de voorrangsregel in 1969, woningbezit aan korporaties werd overgedragen en woningbedrijven werden opgeheven. Pas vanaf 1978 is er een afzonderlijke statistiek van het gemeentelijk woningbedrijf, de eerder genoemde CBS-enquête (CBS, 1985, zie ook: CBS, 1984).

5

In 1980 waren er 329 woningbedrijven; dit aantal was in 1985 gedaald tot 291. Het woningbezit bedroeg volgens de enquête in 1980 332.266 woningen, in 1983 veranderd in 331.069. De gemiddelde bezitsgrootte bij gemeentelijke woningbedrijven bedroeg in 1980 1010, in 1985 1138 woningen; er was dus sprake van een lichte groei van de bezitsgrootte, mede door de afname van het aantal bedrijven. Het aantal woningen van gemeentelijke woningbedrijven veranderde niet sterk. De nieuwbouw is bescheiden en bedraagt vijf tot zesduizend woningen; het bezit groeit daarnaast door aankopen van bestaande woningen (vier- à vijfduizend per jaar). Daar staat echter tegenover dat wel woningen worden overgedragen aan korporaties of aan derden worden verkocht. Blijkens het woningbehoefte-onderzoek 1981 hebben gemeenten ruim 400.000 woningen in bezit en beheer. Volgens de CBS-enquête naar het woningbezit van woningdiensten is dit ongeveer 330.000. Er zouden dus ongeveer 70.000 woningen buiten een afzonderlijke tak van dienst in gemeentelijk bezit zijn, bijvoorbeeld de sloop woningen van het grondbedrijf. Dit blijkt ook wel uit het feit dat ongeveer 380 gemeenten woningen in bezit hebben, terwijl er 291 gemeentelijke woningbedrijven zijn. Door Van Koppenhagen-Van Mook en Nagel is een onderzoek verricht naar het gemeentelijk woningbezit en de veranderingen daarin tussen 1971 en 1982. Enkele gegevens uit dit onderzoek worden hieronder vermeld; deze zijn overigens niet volkomen vergelijkbaar met die van het CBS (Nagel, 1984, 1985). Van de 775 gemeenten in 1983, waren er 394 zonder gemeentewoningen. De overige 381 gemeenten hadden in totaal 378.500 woningen in bezit. Dit bezit was veelal in een afzonderlijke tak van dienst ondergebracht (308.755 woningen). Zo hadden van deze 381 gemeenten er 293 een afzonderlijke tak van dienst, 24 hadden hun bezit in een beheersstichting en 64 hadden hun bezit bij de algemene dienst ondergebracht. De verdeling naar bezitsgrootte van deze 293 takken van dienst blijkt uit tabel 4.

1abe14: Bezitsgrootte van gemeentelijke woningbedrijven. (Bron: Nagel, 1984) grootteklasse tot 600 woningen 600 - 1800 woningen 1800 - 4000 woningen meer dan 4000 woningen waarvan de grote steden

aantal 203 60 14 16 4

aantal woningen

gemiddelde grootte

49.365 60.840 39.230 167.220 83.655

243 1.014 2.802 10.451 20.914

Er zijn relatief veel woningbedrijven met een geringe bezitsgrootte. Deze vindt men vooral op het platteland, relatief vaak in gemeenten waar geen korporatie werkzaam is. Opvallend is het aandeel van de grote bedrijven in het totale gemeentelijke bezit. In 16 gemeenten zijn er bedrijven met meer dan 4000 woningen. De gemiddelde bezitsomvang ervan is 10.451. Bij de vier grote steden is de bezitsomvang nog veel groter, namelijk ruim 20.000 woningen. Kortom, niet alleen bij de woningkorporaties maar ook bij de gemeentelijke woningbedrijven hangen de omvang van het bezit en de gemeentegrootte nauw samen. De groei van het gemeentelijk bezit was tussen 1971 en 1983 negatief. In deze periode nam de totale woningvoorraad met 38% toe. Het bezit van korporaties groeide met 52% en dat van partikulieren met 43%. Maar het gemeentelijk woningbezit nam af, met 14,5%. In totaal zijn ongeveer 100.000 woningen in eigen6

dom overgedragen aan andere beheerders, meestal korporaties. In deze periode stootten 38~ gemeenten het bezit af, meestal ging het om enkele tientallen woningen per gemeente. Deze afname was veruit het grootst in de niet-geliberaliseerde gebieden (30,5%) en in de gemeenten van 10.000 tot 50.000 inwoners. Er bestond bovendien een verband tussen gemeentegroei en de mutaties in het gemeentelijk woningbezit. In gemeenten met een grote groeisnelheid was de daling van het aantal woningen in gemeentelijk bezit relatief groot. Juist daar waren vermoedelijk veel korporaties aktief. In kleine gemeenten waar geen korporaties waren, was die afname er echter niet (Nagel, 198~, 1985). 2.4. Enkele bezitskenmerken in 1981 Het woningbehoefteonderzoek 1981 biedt de mogelijkheid om de kenmerken van het woningbezit van gemeenten en korporaties te vergelijken met de partikuliere huursektor en de eigen-woningsektor. In tabel 5 zijn de desbetreffende gegevens samengevat (CBS, 1983-a). De huursektor kent een hoger percentage woningen met 4 kamers of minder dan de koopsektor. Binnen de huursektor telt het korporatiebezit relatief veel woningen met 5 of 6 kamers. De woningen van partikuliere personen hebben verhoudingsgewijs weinig kamers. Tabe15:

Woningkenmerken per sektor in 1981 (Bron: CBS 1983-a) totaal

totaal abs. %

aantal % 4 of % 5 of 7 of

vertrekken minder vertrekken 6 meer

% eengezinshuis

4940.5 100

eigen huurwoningen woningen totaal gemeente7 korporaties overheid 2064.6 2875.8 58.2 41.8

407.2 8.2

1510.8 30.6

part. part. inst. per500fI

346.3 504.5 7.0 10.2

28.3 61.5 10.2

14.4 68.0 17.6

38.3 57.0 4.7

38.6 58.1 3.3

33.9 63.8 2.3

39.7 53.8 6.5

47.8 42.3 9.9

68,3

91,1

51,9

56,5

55,1

40,6

46,7

7,8 11,2 9,0 15,4 19,6 27,9

10,1 12,8 11,4 12,2 17,4 30,1

6,1 10,0 7,1 17,8 21,2 26,3

7,0 9,3 4,7 27,0 22,5 17,0

0,7 5,4 3,5 20,4 25,8 34,6

6,4 9,1 9,6 11,7 20,9 31,9

20,1 24,2 17,7 7,5 7,0 5,6

9,2

5,9

11,5

12,3

9,2

10,4

17,8

4,1 33,9

2,6 24,0

5,2 41,0

6,7 53,0

2,0 31,2

4,2 33,4

13,6 67,2

bouwperiode % voor 1906

1906 1931 1945 1960 1970

- 1930 - 1944 - 1959 - 1969 en later

onbekend outilage % zonder badgelegenheid % zonder CV

Naar bouwperiode bezien telt de koopsektor veel woningen van vóór 1930 en ná 1970; de huursektor is oververtegenwoordigd in de bouwjaarklasse 1945-1959 en 1960-1969. In verhouding tot de totale huursektor hebben gemeenten veel woningen van voor 1906 - het aangekochte bezit - en van 19~5-1959. Korporaties hebben veel naoorlogse woningen. Deze eigenaren zijn in de bouwjaarklasse 'na 1970' duidelijk oververtegenwoordigd. Het kontrast met het woningbezit van partikuliere verhuurders (personen) is groot. In deze sektor is het aandeel woningen van vóór 1930 immers zeer hoog. 7

De outillage van korporatiewoningen is relatief goed, duidelijk beter dan die bij gemeenten of partikuliere personen.

8

3 HET WETTELIJKE EN HET INSTITUTIONELE KADER

3.1. Inleiding

Het marktaandeel van de non-profit huurwoningen is groot. Marktprocessen binnen de huursektor worden dan ook in overwegende mate door het gedrag van nonprofit instellingen bepaald. Dit maakt de vraag des te interessanter hoe de verhoudingen tussen de instellingen, de gemeentelijke en rijksoverheid en de bewoners gestalte krijgt. Toegelaten instellingen hebben op de plaatselijke woningmarkt welhaast een monopoliepositie. Niet alleen het prijsmechanisme, maar ook en vooral de bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende partijen zullen dan op het gedrag van deze instellingen grote invloed uitoefenen. Daarbij is er sprake van wederzijdse afhankelijkheden. Tussen rijk en gemeenten enerzijds en korporaties anderzijds bestaan nauwe financiële banden, welke op het eerste gezicht de afhankelijkheid van de korporaties vergroten. Maar de gemeente en het rijk zijn voor de uitvoering van het beleid veelal op de woningkorporaties aangewezen die daaraan wel invloed kunnen ontlenen. Voorts kan financiële afhankelijkheid in het tegendeel verkeren: het feit dat de overheid veel geld heeft geleend aan korporaties, exploitatiesubsidies verstrekt en uiteindelijk voor de gevolgen van faillisement van deze instellingen opdraait, verschaft de korporaties ook een machtsbasis. Niet in het minst hierom hebben de korporatie(koepels) een grote betrokkenheid bij de vorming en de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid. Vooruitlopend op de weergave van het non-profit regime wordt aandacht besteed aan enkele aspekten van de verhouding korporaties - rijk - gemeenten - bewoners. 3.2. Het wettelijk kader 3.2.1. De Woningwet van 1901

De Woningwet van 1901 - de éérste woningwet - bevatte naast de bepalingen over bouwverordening, bouwvergunning, bouwtoezicht, aanschrijving, onbewoonbaarverklaring e.d. ook een groot aantal artikelen over financiële steun van rijk en gemeenten voor de woningbouw en -exploitatie. Dit laatste deel van de woningwet bestond in feite uit drie elementen: toelating, leningen en bijdragen.

9

3.2.2. Toelating

De financiële steun kon alleen en uitsluitend verstrekt worden aan gemeenten die zelf op non-profit basis woningen exploiteerden of aan partikuliere instellingen op non-profit basis. Deze non-profit instellingen dienden uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam te zijn, en als 'toegelaten instellingen', door de Kroon erkend te worden. De toelating vormde dus voorwaarde voor het verkrijgen van financiële steun van rijk of gemeente. De toegelaten instellingen stonden onder toezicht van de gemeenten. De gemeenten droegen in belangrijke mate het risiko van exploitatietekorten van de korporaties. In veel gevallen, met name bij krotopruiming, onteigening en vervangende nieuwbouw, zou er tussen de gemeente en de korporatie een intensieve samenwerking moeten bestaan. Overigens werkten van meet af aan de toegelaten instellingen voornamelijk binnen het grondgebied van één gemeente. Dit zou de positie van de gemeenten ten opzichte van de korporaties kunnen versterken. In de Memorie van Toelichting op de Woningwet van 1901 werd echter met nadruk vermeld, dat de wetgever de voorkeur gaf aan bouwen exploitatie door de toegelaten instellingen boven de gemeenten. . 3.2.3. Voorschotten

Om problemen met de financiering te voorkomen - de kapitaalmarkt was nog niet zo goed georganiseerd als thans, hypotheken voor woningen waren relatief duur, en hypotheken werden veelal voor niet meer dan 60% van de marktwaarde van het onderpand verstrekt - werd de mogelijkheid geopend van Rijksvoorschotten: leningen met een looptijd van eerst 50 jaar, later (na 1921) van 75 jaar, met een vaste rente, die ongeveer op het niveau van de rente ,Voor staatsobligaties lag, ter grootte van de totale stichtingskosten. Juist in de jaren negentig van. de vorige eeuw bleek namelijk dat aktieve woningbouwverenigingen, zonder winstoogmerk, problemen ondervonden bij het aantrekken van de nodige financiële middelen. Het reservoir aan kapitaal van goedwillende burgers was immers beperkt. De 100% financiering van rijkswege maakte het de non-profit instellingen mogelijk om zonder eigen kapitaal te werken. De in vergelijking met de hypotheekmarkt lage rente bood - zonder dat dit het rijk extra geld kostte - de mogelijkheid om de exploitatiekosten te drukken en relatief goedkoop te verhuren. De met deze leningen gefinancierde woningen werden woningwetwoningen genoemd. De gedachte was, dat een 'revolving-fund' van ongeveer 250 miljoen gulden voldoende zou zijn voor de financiering van de bouw van woningwetwoningen. Door jaarlijkse aflossingen zou immers weer geld vrijkomen voor de bouw van nieuwe woningen. Hiervan is overigens weinig terechtgekomen. De leningen werden niet willekeurig verstrekt. In de eerste plaats waren çle gemeenten verantwoordelijk voor de betaling van rente en aflossing aan het rijk; de gemeenten zagen er dus terdege op toe, dat de woningkorporaties op ekonomisch verantwoorde basis werkten en dat de woningen goed verhuurbaar waren. Bovendien werd aan het verstrekken van de lening veelal de voorwaarde verbonden, dat de te bouwen woningen eenvoudig van opzet zouden zijn, bestemd voor huisvesting van arbeiders of daarmee gelijk te stellen bevolkingsgroepen. Veelal werden de leningen beperkt tot krot ver vangende nieuwbouw. Als korporaties of gemeenten wilden bouwen in afwijking van de rijksvoorschriften, moesten zij zelf leningen aantrekken op de kapitaalmarkt. Dit gebeurde na 192Ij/25, toen de marktrente daalde, dan ook op grote schaal.

10

3.2.4. Bijdragen Naast rijksvoorschotten werd de mogelijkheid geopend van het verlenen van rijksbijdragen: subsidies in de tekorten van de exploitatie van woningwetwoningen; een ingrijpende vernieuwing, ook in vergelijking met het buitenland. Het zal duidelijk zijn dat de omvang van de bijdragen sterk afhankelijk was van het huurniveau. De wetgever was van meet af aan van mening dat, algemeen gesproken, de huur kostendekkend diende te zijn en nauw moest aansluiten aan de huren die op de vrije markt bedongen konden worden. Verhuur beneden de kostprijs door rijksbijdragen zou een onterechte bevoordeling van enkele toevallige huurders betekenen, een vreemd soort filantropie, en zou bovendien een eerlijke konkurrentie ten opzichte van de partikuliere inhouden, met wellicht een vermindering van het totale woningaanbod als resultaat. Niettemin werd de mogelijkheid van rijksbijdragen geopend, omdat gebleken was, dat krotbewoners vaak niet in staat waren om de hogere huur van vervangende nieuwbouw te betalen. Daardoor bestond het gevaar dat opruiming van de ene krottenwijk aanleiding zou geven tot het ontstaan van nieuwe. Het bijdragestelsel werd geïntroduceerd op puur pragmatische gronden, en de wetgever moest weinig hebben van het ideologische debat over de wenselijkheid van financiële steun voor de woningvoorziening, dat links en rechts gevoerd werd. Woningpolitiek was immers bij uitstek praktische sociale politiek ! Bij de parlementaire behandeling werd met nadruk gesteld dat het niet gewenst was om nauwkeurig in de wet vast te leggen, hoe en waarvoor de bijdragen gebruikt zouden mogen worden: komt tijd, komt raad. De uitwerking van het bijdragestelsel - alsmede van dat van de rijksvoorschotter. - werd daarmee een kwestie die in uitvoeringsmaatregelen geregeld moest worden. De Woningwet was, ook hierin, niet meer dan een kaderwet. De wetgevers hebben hier duidelijk hun vooruitziende blik getoond. Tot op de dag van heden zijn de financiële bepalingen van de woningwetbouw niet wezenlijk veranderd. Door de grote flexibiliteit in de toepassing van het bijdragestelsel, kon steeds het beleid aangepast worden aan aktuele problemen, marktontwikkelingen en heersende politieke opvattingen. 3.2.5. Nadruk op partikulier initiatief Met het stelsel van non-profit instellingen werd aangesloten bij de overigens niet talrijke initiatieven van gegoede burgers, die probeerden de woonsituatie van arbeiders en kleine middenstand te verbeteren door bouwen exploitatie van goede woningen tegen een matig rendement èn op initiatieven vanuit arbeiderskring om door koöperaties in de eigen woningbehoefte te voorzien. Deze nadruk op partikulier initiatief paste uitstekend in de politieke kultuur uit die tijd, waar liberalen nog de boventoon voerden. Een keuze voor gemeentebouw en exploitatie zou in die tijd wellicht teveel de geur van staats-socialisme hebben gehad. De nadruk op partikulier initiatief bood politieke groeperingen in opkomst - zoals de konfessionelen en de sociaal-demokraten - de mogelijkheid om binnen dit stelsel eigen organisaties op te zetten. Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen tot een 'depolitisering' van het stelsel van de non-profit verhuur, welke op zijn beurt weer een belangrijke voorwaarde vormde voor de gestage expansie van die sektor. Door de nadruk op partikulier initiatief werd bovendien op gemeentelijk niveau aan burgers de mogelijkheid geboden om initiatieven te nemen met betrekking tot nieuwbouw, daar waar de gemeente zelf (te) weinig aktie ontplooide. Dit was een faktor van niet te onderschatten belang, in een periode dat veel gemeentebesturen uiterst terughoudend waren om iets te doen aan de woonsituatie der slecht behuisd en. De nadruk op instellingen zonder winstoogmerk, uitsluitend werkzaam in het be11

lang der volkshuisvesting betekende echter tegelijkertijd een afscherming: nonprofit instellingen konden geen vakbondsorganen zijn, of onderdelen van producenten- of konsumentenorganisaties. Overheidssteun voor eigen-woningbezit werd tevens uitgesloten, de voorkeur voor gemeenschappelijk woningbezit werd welhaast dwangmatig in de wet vastgelegd. Het is overigens niet geheel duidelijk, waarom van meet af aan het eigenwoningbezit niet in het kader van een volkshuisvestingsbeleid gestimuleerd werd, zoals bijvoorbeeld in België. De enige steun die de eigen-woningbezitter ontving, was 'fiskale steun', en deze zou pas na de invoering van de loon- en inkomstenbelasting (na 19~0) belangrijk worden. 3.2.6. De huidige Woningwet

In de huidige Woningwet is het vijfde hoofdstuk (art. 57 t/m 73) gewijd aan "Voorziening in de Woningbehoefte". De voor de toegelaten instellingen belangrijkste bepalingen zijn terug te vinden in artikel 59. Daarop werd het nieuwe "Besluit toegelaten instellingen" gebaseerd, dat het aloude Woningbesluit verving. Bij het in werking treden van de Woningwet juni 1965 was al duidelijk, dat de eerder vermelde terugbetalingsplicht verdwijnen zou en dat in verband hiermee een wetswijziging noodzakelijk was, evenals een herziening van de op dit artikel gebaseerde uitvoeringsmaatregelen om nauwkeuriger te kunnen aangeven, wanneer en onder welke voorwaarden de toegelaten instellingen over batige saldi kunnen beschikken. In 1968 werd door de toenmalige minister Schut een ingrijpende herziening van het non-profit regime aangekondigd die pas in 1975 tot een definitief wetsontwerp leidde (Tweede Kamer, zitting 1970/71 tot en met 197~/75, nr. 11.092). Na uitvoerige kamerdiskussies werd het nieuwe regime in 1977 van kracht: een nieuw Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting en een nieuw artikel 59 WW. Aanvankelijk lag bij deze wetswijziging de nadruk op het vergroten van de financiële zelfstandigheid van de woningkorporaties, als uitvloeisel van de aanbevelingen van de Kommissie de Roos, waarvan het rapport in 1964 werd gepubliceerd. Maar gaande de rit kwam ook de nadruk te liggen op het bevorderen van bewonersparticipatie bij het woningbeheer. In een van de volgende hoofdstukken wordt hierbij kort stilgestaan. Het nieuwe artikel 59 bepaalt het volgende: 1. Alleen verenigingen of stichtingen kunnen worden toegelaten, waarbij de wetgever een duidelijke voorkeur uitspreekt voor de verenigingen: deze zouden een demokratischer struktuur hebben dan stichtingen. Dit is vastgelegd in artikel 59-2, na langdurige diskussies in de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsontwerp. 2. Het is toegelaten instellingen niet langer verboden winst te maken. De nieuwe redaktie luidt: "Het niet beogen uitkeringen te doen, anders dan in het belang van de volkshuisvesting": alleen de winstbestemming wordt vastgelegd. 3. Belangrijk is artikel 59-6, waarin de onderwerpen worden genoemd, waarover in de uitvoeringsmaatregelen nadere gedragsregels kunnen worden gesteld. Nieuw in dit artikel zijn de onderwerpen "het verhuren van woningen" en "overleg met en verplichtingen ten opzichte van de huurders". Wat het verhuren betreft: het gaat hier vooral om de verhuur van relatief goedkope woningen. Artikel 60WW bepaalt, dat de gemeente aan toegelaten instellingen geldelijke steun kan verlenen in de vorm van leningen, garanties op rente en aflossingen daarvan, bijdragen-ineens of jaarlijkse bijdragen, voor: - verwerven, ontruimen en bouwrijp maken van terreinen; - bouwen van woningen en bijbehorende gebouwen en werken; 12

- verwerven van bestaande woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het exploiteren van woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het treffen van voorzieningen aan bestaande woningen. Art. 67 bepaalt vervolgens, dat aan gemeenten hiervoor geldelijke steun kan worden verleend door het rijk; volgens art.68 kan ook van rijkswege direkt aan korporaties steun verleend worden. Verder is vooral nog artikel 61 van belang. Hierin wordt bepaald dat ook gemeenten zelf voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting kunnen treffen, mits aannemelijk kan worden gemaakt, dat toegelaten instellingen ,dit in onvoldoende mate willen doen: de eerder besproken voorrangsregel. 3.2.7. De uitvoeringsmaatregelen Op grond van de Woningwet zijn in 1976 twee belangrijke besluiten uitgevaardigd: het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV), welke op hun beurt weer de basis vormen voor een zestal beschikkingen. Daarnaast zijn er een groot aantal konkrete regels, opgenomen in ministeriële cirkulaires aan gemeenten. 3.3. De korporatie-koepels De korporaties zijn in het algemeen aangesloten bij een van de twee landelijke centrales, ook wel de koepels genoemd. Dit zijn de Nationale Woningraad (NWR) en het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting (NCIV). Deze koepels geven, waar gewenst, aan de korporaties bijstand en advies en vertegenwoordigen deze in het overleg op landelijk of regionaal niveau. 3.3.1. De NWR De Nationale Woning raad is de oudste en de grootste instelling van de twee. Er zijn ongeveer 700 korporaties en gemeentelijke woningbedrijven bij aangesloten met een totaal bezit van zo'n 1 mln. woningen. De NWR werd in 1913 opgericht, en vormde lange tijd het verzamelpunt van degenen die in de sociale woningbouw en - beheer geïnteresseerd waren. De NWR kwam direkt voort uit de sociale beweging, die georganiseerd was in het CBSA, het Centraal Bureau voor Sociale Adviezen. Dit CBSA had nauwe bindingen met de toenmalige progressief-liberalen (De Ruyter, 1978). Reden was de toenemende behoefte aan een eigen organisatie van woningbouwverenigingen en aan advies op technische- sociaal-hygiënisch gebied. Later, in 1918 werd bovendien het Instituut voor de Volkshuisvesting vanuit het CBSA opgericht dat een neutraal platform diende te worden voor studie en propaganda. Dit instituut leeft thans voort onder de naam NIROV (Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting). Van meet af aan lag bij de NWR de nadruk op zowel deskundige ondersteuning van de korporaties, als op belangenbehartiging. Het was en is een neutrale vereniging, op niet-konfessionele grondslag, zonder formele binding met een politieke partij of vakbond, maar niettemin met een duidelijk eigen gezicht. Want in het begin was het een van de belangrijkste organisaties van de woninghervormers, die tegen de geest van die tijd, pleitten voor meer staatsinmenging in de overheidsvoorziening. Bouw van woningwetwoningen voor de arbeiders tegen betaalbare huren vormde het belangrijkste programmapunt. Na de Tweede Wereldoorlog was de NWR voorstander van een stringente huurregulering en het terugdringen van de rol van de kleine partikuliere huiseigenaar. In perioden dat een verminderde betrokkenheid van de overheid bij de woning voorziening dreigde, zoals in het begin 13

van de jaren zeventig, werd het belang van de sociale woningbouw benadrukt, veelal in samenwerking overigens met het NCIV. Verkoop van woningwetwoningen wees de NWR steeds met kracht af. In deze kring werd bovendien bouw van koopwoningen lange tijd niet als een belangrijke taak voor de korporaties gezien. Niet alleen werd door de NWR een pleidooi gevoerd voor uitbreiding van de sociale sektor, ook was de NWR voorstander van professioneel woningbeheer en opdrachtverlening, van een management op bedrijfsmatige leest geschoeid. Men stelde zich tew eer tegen het imago - dat jarenlang populair was - van de korporatiebestuurder die als goedwillende amateur in de avonduren het kostbaar bezit beheert. Ook werd een aktieve rol van de korporaties tegenover de gemeenten bepleit. Een aantasting van de zelfstandige positie ten opzichte van de gemeenten werd met kracht bestreden. Dit eigen gezicht bracht ook in maatschappelijk en politiek opzicht een plaatsbepaling met zich. Zo bestond er jarenlang een nauwe band met het Nationaal Vakverbond. Op plaatselijk niveau hadden vakbondsbestuurders vaak een bestuurlijke funktie bij korporaties. Op landelijk niveau was er -meermalen sprake van personele unies en inhoudelijke afstemming. Daarnaast waren er goede kontakten met de SDAP - de Sociaal Demokratische Arbeiders Partij - en na de Tweede Wereldoorlog met de Partij van de Arbeid. Dit bleek met name in de jaren vijftig uit het gezamenlijke streven naar een geleide huurpolitiek en een groot aandeel van woningwetwoningen in de bouwproduktie. Een van de bekendste mensen uit de NWR was Bommer, begonnen als medewerker bij de NWR, aktief in het NVV en na de oorlog fraktiespecialist voor de volkshuisvesting in de PvdA. De koalitie, typisch een produkt van verzuild Nederland, werd na het midden van de jaren zestig minder hecht. 3.3.2. Het NCIV Het NCIV werd in 1970 opgericht als een samenwerkingsverband tussen de toenmalige katholieke koepel - het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting - en de protestantse koepel - het Verbond van Christelijke Woningbouwverenigingen. Het telt ongeveer 200 aangesloten bouwverenigingen met een gezamenlijk woningbezit van ruim ~OO.OOO. In 1983 werd tot een volledige fusie besloten, met opheffing van het KIV en het Verbond. Het is ook nu nog een konfessionele organisatie, met relatief veel leden in het zuiden en het oosten van het land. Eerst wordt nu kort ingegaan op de geschiedenis van het Verbond en het KIV afzonderlijk. Het Verbond kwam voort uit de christelijk-sociale beweging, het oude werkliedenverbond Patrimonium en het CNV. Een eerste poging in 1920, om de inmiddels talrijke christelijke woningbouwverenigingen te bundelen in een landelijke centrale, mislukte. Teveel korporaties zouden bij de NWR aangesloten zijn. Eind 1951 kwam op initiatief van het CNV na een voorbereiding van vier jaar, het Verbond tot stand (CNV, 19~9). Koninklijke goedkeuring volgde in 1953. Het CNV behield er nadien ook nauwe bindingen mee en was met name aktief bij het oprichten van nieuwe korporaties via haar plaatselijke afdelingen. Het kostte echter veel moeite om op dit punt succes te boeken. De centrale overheid was geen voorstander van oprichting van veel nieuwe korporaties uit vrees voor te grote versnippering. Veel christelijke korporaties bleven bovendien bij de NWR aangesloten. De band met de NWR was aanvankelijk sterk. Er was veelal sprake van dubbel lidmaatschap. De NWR had het dienstverlenende apparaat; het Verbond was niet in staat een dergelijke organisatie op te bouwen. Het streefde naar een federatie met de NWR en het KIV, maar de twee andere instellingen voelden weinig voor een gezamenlijke technische dienst. Na enige zwenkingen werd in het midden van l~

de jaren zestig besloten tot samenwerking met het KIV, wat in 1967 resulteerde in het Christelijk Centrum voor de Volkshuisvesting en in 1970 in de oprichting van een federatie met het KIV (Elsinga, 1976). Een sterke organisatie vormde het Verbond niet, mede door een versnippering van krachten in eigen kring. Over de invloed van het Verbond op het volkshuisvestingsbeleid is weinig bekend. Vermoedelijk waren er nauwe banden met de Anti Revolutionaire Partij. Maar in deze partij domineerde toch sterk de gedachte dat woningbouw primair door partikulieren diende plaats te vinden, op ekonomisch verantwoorde grondslag. Ook het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting kwam uit de sociale beweging voort. Ook hier vond oprichting vlak na de Tweede Wereldoorlog, in 1949, plaats, op initiatief van de katholieke arbeidersbeweging (KAB). En lang nadien werd die band met de vakbeweging behouden. Bovendien bestond er een nauwe band met de Katholieke Volkspartij. Van der Gun, een van de drijvende krachten bij de oprichting, was in alle drie de sferen aktief. Andriessen jr. werd in 1954 direkteur van het KIV en speelde in de katholieke politiek een prominente rol, onder meer als volkshuisvestingsspecialist. Het organisatie netwerk was veel sterker dan in christelijke kring, en door de sterke positie van de vakbeweging was het klimaat voor bouwen beheer van woningen door non-profit instellingen veel gunstiger. Belangrijke faktoren, die de levensvatbaarheid van het KIV verklaren. Het KIV heeft een lange voorgeschiedenis. De belangstelling voor het woningvraagstuk in katholieke kring nam rond het einde van de vorige eeuw snel toe. De katholieke arbeidersbeweging groeide, en op plaatselijk niveau werden vele aktiviteiten ontplooid. Aalberse, de drijvende kracht achter het Bureau voor Katholieke Sociale Actie (KSA) dat begin van deze eeuw werd opgericht, was zeer aktief bij het oprichten van nieuwe korporaties en het geven van deskundige adviezen. Toen de katholieke arbeidersbeweging na 1910 meer vorm kreeg, werd besloten om de vakverenigingen te bundelen in diocesane bonden, die in nauw overleg met de geestelijkheid allerlei aktiviteiten ontplooiden om het geestelijk en lichamelijk welzijn van de leden te bevorderen. Toen ook ontstonden per bisdom overkoepelende organisaties op het vlak van de woningbouw en het woningbeheer. Eén daarvan verdient bijzondere vermelding, namelijk 'Ons Limburg', een grote professionele organisatie die zich toelegde op grondverwerving, bouwen woningbeheer in de mijnstreken. Poels was hier de drijvende kracht. Het KIV was, zoals gesteld, voorstander van sociale woningbouw en sociaal woningbeheer. En door de sterke banden met de vakbeweging en de landelijke politiek was de invloed groot. In tegenstelling tot de protestantse zuil werd minder zwaar aan partikuliere woningbouw en aan kostendekkende woningexploitatie gehecht. De sterke groei van subsidies in volkshuisvestingsland hing niet in het minst samen met de opvatting in katholieke kring dat sociale woningbouw gestimuleerd diende te worden met een huur die voor de gemiddelde arbeider betaalbaar was. Wel werd de nadruk gelegd op het partikuliere karakter van de korporaties: het waren geen organen voor uitvoering van overheidsbeleid, maar zelfstandige instellingen met nauwe bindingen met maatschappelijke organisaties in eigen kring. Kenmerkend voor het KIV was ook een relatief grote aandacht voor de bevordering van het eigen-woningbezit. Niet alleen hing dit samen met het streven naar bezitsvorming dat bij katholieken populair was, ook was van oudsher op het platteland en in het zuiden de belangstelling voor het eigen-woningbezit groot.

15

3.3.3. NWR - NCIV

Tussen beide koepels bestaan op dit moment accentverschillen in de benadering van volkshuisvestingsvraagstukken. De NWR heeft een zeer zakelijke houding en stelt zich naar het rijk heel duidelijk als belangenbehartiger van de korporaties op. Naast een professioneel woningbeheer bepleit zij voortdurend voldoende financiële speelruimte. Inhoudelijk vindt men bij het NCIV deze stellingname ook, maar de toonzetting is anders. De nadruk ligt wat minder op het bedrijfsekonomische en wat meer op het sociale. Zo is het NCIV een sterk voorstander van het bevorderen van bewonersparticipatie bij bouwen beheer en vindt er in deze kring veel studie plaats naar nieuwe beheervormen: de erfenis van het streven naar eigen-woningbezit binnen de non-profit sektor. De twee koepels hebben regelmatig onderling overleg, met name om gemeenschappelijke standpunten te formuleren voor gesprekken met het departement en de staatssekretaris of minister. Het sekretariaat berust bij het NCIV. Met het departement bestaan intensieve kontakten. Zo vindt er elke maand overleg plaats met de Directeur-Generaal van het DGVH, waaraan werkoverleg op ambtelijk niveau vooraf gaat. Bovendien zijn er veelvuldige kontakten met de bewindslieden, op initiatief van een van beide partijen. 3.4. De verhouding tussen de toegelaten instellingen en

d~

rijksoverheid

Oorspronkelijk was het de bedoeling dat korporaties financieel zelfstandige instellingen zouden zijn die op ekonomisch verantwoorde wijze hun woningbezit exploiteren. In uitzonderingsgevallen zouden exploitatiesubsidies worden verstrekt. Tussen rijksoverheid en woningkorporaties bestaan er in die situatie betrekkelijk weinig financiële banden. Een toezicht achteraf met tussenkomst van de gemeente is dan voldoende waarborg voor een doelmatig funktioneren van de korporaties; de beleidsvrijheid ervan kan ook betrekkelijk groot zijn. Dan ook zijn de woningkorporaties bij uitstek partikuliere instellingen die zich kunnen richten op belangenbehartiging van de bewoners. Van de opzet, om alleen bij uitzondering exploitatiesubsidies zouden te verstrekken, kwam betrekkelijk weinig terecht. De bouw van huurwoningen in de Eerste Wereldoorlog was niet rendabel. Korporaties leden aanzienlijke exploitatieverliezen, nadat het rijk de subsidies verminderde. Veel reserves werden niet gevormd. Hierdoor kwamen veel korporaties onder kuratele van de gemeenten. Pas aan het eind van de jaren twintig werd een kommissie benoemd, die deze exploitatieproblemen onderzocht en die moest nagaan of door een afschrijving-ineens van het onrendabele deel van de gedane investeringen, ten laste van het rijk, de woningexploitatie gesaneerd kon worden. Maar toen die kommissie rapport in 1932 uitbracht, was inmiddels de krisis uitgebroken en was het rijk in staat, noch bereid, om hoge subsidies te geven (Commissie Vliegen, 1932). Bovendien werd een politiek van huurverlaging gevoerd om de kosten van levensonderhoud te drukken. Dit ging gepaard met extra steun van het rijk. In 1934 werd bij wijziging van het Woningbesluit bepaald dat toegelaten instellingen eventuele exploitatieoverschotten moesten terugbetalen aan de overheid. De terugbetalingsplicht werd ook na de Tweede Wereldoorlog gehandhaafd. De overkoepelende organisaties als de Nationale Woning raad en het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting (KIV, later NCIV), vele politieke partijen, evenals de eerder vermelde Commissie de Roos waren van mening dat deze situatie ongewenst was en bepleitten opheffing van de terugbetalingspUcht, wat in 1968 met terugwerkende kracht tot 1965 geschiedde. Dit betekende een kwijtschelding aan de korporaties van een bedrag ter grootte van twee miljard gulden. Eerst daarna kon er sprake zijn van fondsvorming uit de exploitatie-overschotten op enige schaal. De nadruk op de financiële zelfstandigheid van de woningkorpo16

raties bracht als komplement ook een zwaarder aksent op management met zich door ondermeer schaalvergroting en professionalisering van het bestuur en werkapparaat (vgl. jaarverslal?; CDV 1970). Een betere administratie, planning en financieel beheer bleven sindsdien belangrijke aandachtspunten voor zowel de korporatiekoepels als de rijksoverheid. Maar uiteindelijk kwam van de financiële zelfstandigheid weinig terecht, mede doordat de groei van objektsubsidies weinig ruimte voor het rijk liet om fondsvorming bij korporaties te bevorderen. Bij traditioneel gekalkuleerde komplexen ontstaan in principe exploitatieoverschotten pas als de rijksbijdragen zijn afgebroken. Huurverhogingen kunnen hiertoe leiden; deze vervroegen het moment waarop de exploitatie 'winstgevend' wordt. Maar een groot deel van het bestand wordt nog gesubsidieerd. Door de rentekonversie van 1971, die onder druk van Financiën vanwege bezuinigingen op de overheidsuitgaven werd doorgevoerd, en waarbij veel i+%-leningen op de woningen van vóór 1968 op marktrente werden gebracht (8 à 9%), werd de bijdrageperiode weer verlengd en daarmee de financiële afhankelijkheid weer vergroot. Ook wordt er, met name sinds 1983, een toenemend beroep op de reserves gedaan voor groot onderhoud en verbetering van na-oorlogse woningwetwoningen. Bij dynamisch gekalkuleerde woningkomplexen zal er doorgaans zelfs sprake zijn van een rijksbijdrage over een periode van 50 jaar, doordat huurverhogingen niet voldoende tot afbraak van subsidies leiden. Deze dynamische kostprijshuur kan als een middel worden beschouwd om exploitatie-overschotten bij korporaties af te romen. De exploitatie van woningwetwoningen bleef afhankelijk van rijksbijdragen. Met de sterke groei van de subsidies op woningen en aan bewoners, welke sinds het einde van de jaren zestig welhaast onstuitbaar doorzette, werd ook in kor por atiekring. steeds duidelijker, dat financiële zelfstandigheid een schoon ideaal zou blijven (van Haersma-Buma, 1971-a en b; Hermsen, 1973; Kempen, 1973, 1976). Een belangrijker thema van diskussie werd de beleidsmatige zelfstandigheid van korporaties en de verhouding met andere participanten, zoals gemeente en bewoners. De term dualisme van de korporaties deed zijn intrede: korporaties zijn zowel partikuliere instellingen die een eigen én recht op zelfstandige beleidsvorming en -uitvoering hebben, áls instellingen die, aan de rand van de kollektieve sektor, uitvoerder zijn van het overheidsbeleid. Juist dit spanningsveld is kenmerkend voor het instituut korporaties. In dit kader moeten ook de wijzigingen van het non-profit regime worden bezien die in 1977 hun beslag kregen. Daarin werden nieuwe spelregels geformuleerd, die nader vorm gaven aan de bestuurlijke verhoudingen tussen rijk, gemeenten en toegelaten instellingen, een afbakening van invloedssferen dus. Het spanningsveld tussen korporaties en rijksoverheid wordt in sterke mate door het rijksbeleid bepaald. Zo zal bij een sterkere rijkssturing van de huurprijzen, de woningtoewijzing, de onderhoudsbestedingen of de woningverbeteringen de beleidsmatige zelfstandigheid van de toegelaten instellingen verminderen, terwijl een liberalisatie van het volkshuisvestingsbeleid op het eerste gezicht een grotere beleidsvrijheid met zich brengt. Maar voorwaarde voor die liberalisatie is een financiële zelfstandigheid én een terugkeer naar kostprijsbeheer. Korporaties moeten in staat zijn om de risiko's van bouw- en exploitatie in voldoende mate zelf te dragen, zodat de mogelijkheid ontstaat om de garantiestelling en subsidie door de overheid te verminderen. Dit vergt een aktief toezicht van rijk en gemeenten op het doelmatig funktioneren van de toegelaten instellingen, het verzwaren van de inspektie taak derhalve. Bovendien komt dit liberalisatiestreven al snel in konflikt met bezuinigingen: want een grotere financiële zelfstandigheid en extra fondsvorming betekenen minder mogelijkheden tot afroming van exploitatieoverschotten. Bezuinigingen leiden er veeleer toe dat de banden tussen toegelaten instellingen en de (rijks)overheid worden aangehaald door een verscherpt 17

toezicht en inspektiebeleid. Dit is regelgeving via de achterdeur. In de verhouding tussen overheid en toegelaten instellingen komen de vele paradoxen van het volkshuisvestingsbeleid in volle omvang tot uiting.

3.5. De toegelaten instellingen en de gemeenten De gemeenten hebben bovenal een belangrijke toezichthoudende taak: rijksleningen en -exploitatiebijdragen worden aan de gemeenten verstrekt op voorwaarde dat deze aan de toegelaten instellingen worden doorgegeven. Daarbij dient de gemeente zich van de betaling van rente en aflossing aan het Rijk garant te stellen. Dit op zich zal al een stimulans vormen voor een aktief gemeentelijk toezichtsbeleid. Daarnaast is op vele punten de toezichthoudende rol van de gemeenten in de regelgeving konkreet omschreven. Niettemin, toezicht betekent niet dat de gemeenten het beleid van de toegelaten instrellingen zelf kunnen bepalen. De wetgever was van mening dat korporaties ten opzichte van de gemeentelijke overheid zelfstandige instellingen dienden te zijn, met een eigen beleidsvrijheid. Bovendien werd voorkeur uitgesproken, zoals eerder vermeld, voor korporatiebouw en - exploitatie boven die door de gemeenten. Met name sinds de Tweede Wereldoorlog was de verhouding tussen gemeenten en korporaties onderwerp van diskussie, niet in het minst doordat de gemeenten een grotere stem kregen in het toewijzingsbeleid en in de bouwinitiatieven van korporaties In 1947 werd de Woonruimtewet van kracht. Deze bepaalde, dat voor het betrekken van een woning een woonvergunning noodzakelijk was, te verlenen door Burgemeester en Wethouders van de gemeente. Deze eis gold ook voor de huurwoningen van korporaties. Op deze wijze kon de gemeente het toewijzingsbeleid van verhuurders toetsen of zelfs overnemen. De praktijk van korporaties, om aan de eigen leden bij voorrang toe te wijzen, werd hiermee doorbroken. Bovendien namen de gemeenten in veel gevallen de opdrachtgevende funktie van de korporaties over. Gemeenten kregen na de Tweede Wereldoorlog de belangrijke taak om de woningbouw zo planmatig en efficiënt mogelijk te doen verlopen. Zij ontwikkelden bestemmingsplannen, voerden een aktief grondbeleid, ontwikkelden niet zelden zelf bouwplannen en zorgden ervoor dat de uitvoering daarvan zo goed mogelijk verzekerd was. Van Rijkswege werd aandrang uitgeoefend op het verlagen van de bouwkosten, door industriële woningbouw en door het opzetten van bouwstromen over meer jaren. Voor een zelfstandige planontwikkeling en opdrachtverlening door korporaties was vooral in de grotere gemeenten weinig ruimte. In feite werden veel korporaties administratiekantoren van woningbezit, waarover de gemeenten beslisten. Al in de jaren vijftig kwam hiertegen protest van korporatiezijde, ook van vele politici. Bij de herziening van de Woningwet (vastgesteld in 1962, van kracht in 1965) werd het amendement van de K VP'er Van Helvoort aanvaard, waarin nog eens uitdrukkelijk de voorrang van korporaties boven gemeenten bij woningbouw werd vastgelegd. Maar het duurde tot het einde van de jaren zestig, voordat deze voorrang in het bouwbeleid werkelijk tot uiting kwam. De toenmalige minister Schut schreef in 1969 voor, dat gemeenten voortaan alleen nog zelf mochten bouwen, als korporaties hiertoe niet in staat of bereid waren: de voorrangsregel (MG 69-1). Sindsdien is het aandeel van de gemeentebouw aanzienlijk gedaald. Bovendien werd in deze periode in veel gemeenten de Woonruimtewet buiten werking gesteld: de liberalisatie. Ook de kontinukontrakten en de industriële woningbouw verdwenen van het toneel. De zelfstandigheid van korporaties ten opzichte van gemeenten nam weer toe. De wijzigingen in art. 59 WW en in het Besluit toegelaten instellingen die in 1977 hun beslag kregen, vergrootten even-

18

eens de zelfstandigeheid van de korporaties ten opzichte van de gemeenten. Zo werd het de gemeenten verboden om aan de rijksleningen nadere voorwaarden te verbinden. Het gemeentelijk beheer van vele fondsen van korporaties werd afgeschaft. Voortaan werden alle fondsen samengevoegd tot één fonds per korporatie: de algemene bedrijfsreserve. Dit bood alle instellingen meer mogelijkheden om overschotten en tekorten ook tussen woningkomplexen te egaliseren, wat op zich meer vrijheid bij het woningbeheer geeft. Het gemeentelijk toezicht werd afhankelijk gesteld van de omvang van die algemene bedrijfsreserve en varieert sindsdien van repressief toezicht bij gezonde korporaties tot preventief toezicht bij korporaties met financiële problemen (zie hoofdstuk 5). Dit alles paste uitstekend in het streven van de toenmalige bewindslieden om het partikuliere initiatief, ook in de non-profit verhuur, weer meer ruimte te geven. Maar in het midden van de jaren zeventig veranderde een en ander. De woningnood nam weer ernstiger vormen aan, vooral de tekorten in de grotere steden groeiden. De gemeenten probeerden meer greep te krijgen op de bouwaktiviteiten en op de woningtoewijzing door korporaties. Dit was vooral in de groeikernen en groeisteden en bij de stadsvernieuwing het geval. En ook nu weer was de gronduitgifte een van de belangrijkste machtsmiddelen (zie bijv.: Jansen, 1983; Weeda, 1980). De verhouding korporatie - gemeente zal voorts wellicht met het invoeren van de decentralisatieplannen veranderen, met name bij de bouwprogrammering, de opdrachtverlening en plantoetsing. De taken en bevoegdheden van de gemeenten worden uitgebreid. Deze krijgen meer greep op de verdeling van subsidies over projekten binnen hun grondgebied. Ook de gemeentelijke plantoetsing wordt belangrijker. In hoeverre dan de beleidsvrijheid van korporaties afneemt, ook op het vlak van woningbeheer, valt echter moeilijk te voorspellen (zie bijv.: Blok, 1984; Kleef, 1983; NCIV, 1983, 1984; NWR, 1982-b, 1983-b; NWR, NCIV, VNG, 1985; Gerrichhauzen en van Giessen, 1983/84; Schaaper, 1984).

3.6. De gemeentelijke woningbedrijven Voor de verhouding toegelaten instellingen en gemeenten is ook de aanwezigheid van een gemeentelijk woningbedrijf van groot belang. Een gemeente met een eigen woningbedrijf kan zelf als partij op de woning(bouw)markt optreden. Naast de toezichthoudende taak op de korporaties, de gronduitgifte en de bouwprogrammering, met in de toekomst bovendien het budgetbeheer, heeft de gemeente zo een middel om invloed op de korporaties uit te oefenen. Het bestaansrecht van de woningbedrijven stond steeds ter diskussie. Die diskussie leek beslecht met de Woningwet van 1962 en de voorrangsregel uit 1969. Dit had, zoals uit de voorgaande paragrafen bleek, een geringe bouwproduktie, overdracht van veel woningen aan korporaties en opheffing van talrijke woningbedrijven tot gevolg. Niettemin bleef voor met name de grote gemeenten een woningbedrijf belangrijk. Woningzoekenden die om welke reden dan ook bij andere verhuurders niet terecht konden, werden in het eigen bezit gehuisvest. Ook werd het woningbedrijf ingezet bij stadsvernieuwingsaktiviteiten, bij de bouw voor specifieke groepen (de 1 + 2 huishoudens, woonwagenbewoners, e.d.). De geringe nieuwbouw, de veroudering van het woningbezit, lage huurontvangsten - mede door huurderving, de noodzaak woningen te verbeteren, en de 'vangnetfunktie' op de woningmarkt bracht echter soms grote exploitatieproblemen met zich. In de Memorie van Toelichting op de begroting 1984 werd gesteld dat de positie van de gemeentelijke woningbedrijven heroverweging behoefde. Uit een interne notitie van het departement bleek dat aan opheffing van de woningbedrijven werd gedacht, met overdracht van het bezit aan de korporaties. Dan zou een betere financiële basis voor het woningbeheer kunnen ontstaan, terwijl de korporaties gedwongen zouden worden om de taken die zij tot dan toe onvoldoende ter 19

hand namen uit te voeren. Een voordeel zou ook kunnen zijn dat de bestuurlijke verhoudingen helder worden: de gemeente is immers niet meer marktpartij. Deze passages leidden tot protest van de grote gemeenten en van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In september 1984 werd door de VNG een bestuurlijk platform opgericht, waaraan een veertigtal woningbedrijven deelnemen nadat in januari van dat jaar de vier wethouders aan Brokx een brief stuurde waarin het bestaansrecht van de woningbedrijven van de grote gemeenten bepleit werd. Dit platform fungeert als woordvoerder van de woningbedrijven naar de korporatiekoepels en de rijksoverheid. Dit overleg leidde ondermeer tot een onderzoek naar de financiële positie van de woningbedrijven (Stichting voor Economisch Onderzoek, 1986; zie ook: Gerrichhauzen en van Giessen, 1984, 1985; De Goede, 1984; Nagel, 1985; VNG, 1985; van der Wieie, 1984). De overdracht van gemeentelijk woningbezit aan korporaties lost de exploitatieen beheerproblemen van de desbetreffende woningen niet op. Die overdracht brengt bovendien voor de korporaties risiko's met zich, ook in financieel opzicht. Zij zullen pas medewerking willen geven als de risiko's in de boekwaarde van de woningen tot uiting komen. Dan is de kans groot dat de gemeenten verlies leiden. Voor de korporaties is in feite een afzonderlijk woningbedrijf, dat aan de onderkant van de woningmarkt opereert, niet ongunstig. Vermoedelijk leidt de bovengeschetste diskussie tot het nuanceren van de voorrangsregel, met name in de grote gemeenten. 3.7. De toegelaten instellingen en de bewoners Korporaties, door velen als organisaties van en voor bewoners beschouwd (de verenigingen van belanghebbenden), groeiden sinds de pionierstijd uit tot grote en vaak professioneel geleide instellingen. Schaalvergroting was niet alleen het gevolg van het tot dan toe gevoerde bouwbeleid, het werd bewust nagestreefd door zowel de koepels als de rijksoverheid: de toelating van nieuwe korporaties werd zoveel mogelijk beperkt, samenvoeging van komplexen en korporaties bevorderd, professionalisering van het (dagelijks) bestuur en het werkapparaat gestimuleerd. Dit alles werd als voorwaarde gezien voor een zelfstandig funktioneren van deze instellingen. Maar daardoor nam de afstand tussen bestuur en werkapparaat aan de ene kant en de bewoners aan de andere kant toe. Deze grotere afstand werd aan het begin van de jaren zeventig als een probleem ervaren. Ten dele hing dit met de 'tijdgeest' samen: demokratisering van openbaar bestuur en maatschappelijke instellingen was alom hevig ter diskussie. Deels kwam dit door de bewoners die meer aandacht vroegen voor hun direkte belangen: de huurharmonisatie en de toegenomen aktiviteit op het gebied van sloop en woningverbeteringen brachten hen vaak in het geweer. Deels ook werd deze aandacht door de politiek gedikteerd: met name van links werd een verplichting tot bewonersparticipatie bepleit bij ondermeer de woningkorporaties omdat deze tezeer bolwerken zouden zijn van de gevestigde orde, c.q. het konfessionele blok. En tenslotte kan deze aandacht voor bewonersparticipatie worden gezien tegen de achtergrond van de bedreigingen voor de korporaties: het toenmalige volkshuisvestingsbeleid was zeer sterk op liberalisatie gericht. De identiteit van de woningkorporaties was door de 'bouw voor het brede midden' inmiddels minder duidelijk geworden. Belangen behartiging voor de zittende bewoners en voor toekomstige woningzoekenden zou meer inhoud kunnen geven aan de eigenlijke doelstelling en zou de positie van de korporaties kunnen versterken (vgl Van den Hoff, 1969/70; Hedmann, 1972a en b, 1973; Instituut Foss, 1975; Kalk, 1973; Ups, 1979; Snel, 1979; Stassen, 1976; Steemers, 1974; Tersteeg, e.a., 1981; Turpijn en Veenerna, 1979; Van Velzen, 1973). Een probleem in de diskussie over bewonersparticipatie vormde echter de or ga nisatievrijheid. In hoeverre kan de overheid regelen stellen ten aanzien van het

20

funktioneren van de korporaties? Daarnaast speelde de vraag of korporaties als direkte belangenbehartigers voor de zittende bewoners moeten optreden of dat in de beleidsvorming een afweging gemaakt wordt tussen de belangen van de bewoners en het volkshuisvestingsbelang in het algemeen, c.q. de van de korporatie op langere termijn. Als belangenafweging een essentiële funktie voor de woning korporaties is, zou voor een volledige demokratisering van het woning beheer geen ruimte bestaan. Dan gaat het er alleen om de huurders meer mogelijkheden te geven het dagelijks beleid te beinvloeden om hun wensen en klachten naar voren te brengen (vgl. Van Gemeren, 1975). Van overheidswege werd en wordt een terughoudende opstelling gekozen bij de normering van bewonersparticipatie. Met uitzondering van de verplichte inspraak bij woningverbetering, een verplichting die nauw aansluit bij het wettelijk recht van bewoners eerst met verbeteringsplannen akkoord te gaan alvorens deze geeffektueerd kunnen worden, was tot 1977 over de positie van de bewoners bij het woningbeheer niets voorgeschreven. Onder het kabinet Den Uyl werd wel een kommissie ingesteld die over het doelmatig en demokratisch funktioneren van gesubsidieerde instellingen (waaronder de woningkorporaties) moest adviseren, die in 1977 rapport uitbracht (Commissie Van der Burg, 1977). Deze commissie wilde geen afzonderlijke wettelijke regels voor bewonersparticipatie bij woningkorporaties, bepleitte echter wel een vertegenwoordiging van bewoners in het bestuur en het instellen van een bewonersraad als advieskollege aan het bestuur. Deze voorstellen werden, nadat de Kamer zich in maart 1981 in een bijzondere kommissievergadering zich over het regeringsstandpunt had uitgesproken, dat in hoofdlijnen de konklusies van de kommissie onderschreef, door een nieuwe interdepartementale stuurgroep onder voorzitterschap van Van Dijk uitgewerkt tot een konsept wetsvoorstel op het demokratisch funktioneren van instellingen, dat kort geleden ter advisering naar de Raad van State in gezonden. Deze konsept-wet zou in tegenstelling tot de oorspronkelijke voornemens van de Commissie Van den Burg, nu ook voor de korporaties gelden. De RA VO heeft fel tegen de wet geopponeerd en bepleitte uitbreiding van de sektorspecifieke regelgeving ten aanzien van bewonersparticipatie, die sinds 1977 geldt (zie onder). Op het meer specifieke terrein van de volkshuisvesting werden maatregelen voorbereid om de bewoners meer bij het beheer te betrekken. Allereerst werd de rechtspositie van bewoners versterkt door een ingrijpende wijziging van het Burgerlijk Wetboek die in 1979 zijn beslag kreeg. Ook werd in 1976 de Commissie Glastra van Loon ingesteld die tot taak had om de problematiek van de standaardhuurkontrakten en de demokratisering van het woningbeheer nader te bestuderen. Deze kommissie rapporteerde pas in 1980 (Commissie Glastra van Loon, 1980). De woningkorporaties stelden voor deelname aan deze kommissie als voorwaarde dat de werkzaamheden beperkt zouden worden tot de 'externe demokratisering'; het intern funktioneren van de korporaties zou niet ter diskussie mogen staan. De aanbevelingen van de kommissie waren buitengewoon talrijk en verstrekkend, een reden voor de NWR om voortijdig af te haken. Bewoners(groepen) zouden bepaalde wettelijk vastgelegde mogelijkheden moeten krijgen om mee te praten en mee te beslissen bij het beheer en het beleid: het minimumparticipatie-pakket, dat zowel voor de toegelaten instellingen als de partikuliere verhuurders zou moeten gelden. Ook deze aanbevelingen verdwenen in de ijskast. In dezelfde periode speelde de herziening van de Woningwet en het Besluit toegelaten instellingen die in het kader van de herziening van art. 14 Overgangswet Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting aan de orde was. In de Tweede Kamer werd in 1975 uitgebreid gedebatteerd over de kwestie of stichtingen verboden moeten worden - deze zouden ondemokratisch zijn - en of de verenigingen verplicht kunnen worden om bewoners als lid toe te laten (de 'open verenigingen'). Met name Kombrink (PvdA) en Nypels (D66) wilden hierin ver gaan. Van de kant 21

van de konfessionele partijen kwam hiertegen fel verzet. Staatssekretaris Van Dam honoreerde de wensen van Kombrink en Nypels niet: deze zouden te zeer een bedreiging vormen voor de identiteit van de toegelaten instellingen. De open vereniging noch het verbod op stichtingen kwamen er door. Wel werd in de wet een voorkeur voor verenigingen uitgesproken bij nieuwe toelatingen en bij wijzigingen van de statuten. Ook werd aan het artikel 59 WW de bepaling toegevoegd, dat de overheid nadere regels kan geven ten aanzien van overleg met en verplichtingen ten opzichte van de huurders. Dit kreeg zijn weerslag in het nieuwe Besluit toegelaten instellingen van 1977, waarvan artikel 30 bepaalt dat de toegelaten instelling de huurders de gelegenheid moeten geven zich over nader omschreven onderwerpen uit te sprekt>n, en waarvan art. 31 bepaalt dat de toegelaten instelling een informatieplicht heeft inzake de kosten van het verrichten van leveringen en diensten, c.q. de plicht heeft inzage in de statuten, reglementen en jaarverslagen te verschaffen. Al met al bleef de 'interne demokratisering' buiten schot. Bewonersparticipatie was en bleef een kwestie die primair tussen bewoners en korporaties onderling geregeld diende te worden, waarbij van overheidswege geen uitspraken werden gedaan over de konkrete vormgeving ervan. Dit beleid bleef in hoofdlijnen gehandhaafd in de diskussies over de 'Nota Woonkonsument en Volkshuisvesting', welke in 1985 verscheen (MVRO, 1985), een nota waarin echter wel de regelgeving ten aanzien van overleg met en informatie aan bewoners wat aangescherpt wordt. Uit nader onderzoek naar de toepassing van de artikelen 30 en 31 van het BTIV blijkt dat weliswaar veel korporaties pogingen in het werk stellen om de bewoners meer bij het woningbeheer te betrekken, maar dat deze artikelen lang niet overal ingang hebben gevonden (Huisman en Westra, 1983; Bergvelt, 1983; CEBEON-ITS, 1982; LOS 1982-a; LOS/LOBH 1979/1983). Met deze beperkte maatregelen van overheidswege was de gedachtenvorming over de gewenste verhouding tussen bewoners en woningbeheerders niet afgerond. Er werd vooral in het kader van het Struktuuronderzoek Bouwnijverheid en van de Commissie Glastra van Loon het nodige onderzoek verricht (BroosJennekens e.a., 1979, 1980, 1981; Prinssen e.a., 1980; Van der Schaar, 1981-b) Door de NWR werd aan het onderwerp meermalen aandacht besteed (zie Van Mechelen, 1981; NWR, 1981), evenals door het NCIV (vgl. Broos-Jennekens, o.c.; Van Dieten, 1975; Palmen, 1980; NCIV, 1981, 1982; Thijssen, 1983, Van Gemeren, 1983-a). Bij enkele gemeentelijke woningbedrijven in de grote steden werden experimenten gestart (vgl. Steinweg, 1978, 1981; Doets, 1982, 1983). Zowel de gedachtenvorming als de experimenten gingen veelal in de richting van een grotere invloed van bewoners om komplexniveau. Dit hoeft op zich nog geen ingrijpende wijziging van de organisatiestruktuur in te houden, omdat de positie van zowel het bestuur als het werkapparaat onverlet kan blijven. Een vergaande autonomie van bewonerorganisaties leidt echter wel tot de noodzaak van struktuur-veranderingen. Dan moeten immers afspraken gemaakt worden over de verdeling van de beschikbare budgetten, over de beslissingsbevoegdheid bij de besteding van die budgetten en over de opdrachtverlening van bewonersgroepen ten aanzien van werkzaamheden die het werkapparaat uitvoert. Een decentralisatie van bestuur en een dekoncentratie van dat werkapparaat worden dan noodzakelijk. Van de kant van de NWR werd nooit een ingrijpende verandering van de organisatiestruktuur bepleit. In deze kring wordt steeds de primaire verantwoordelijkheid van het korporatiebestuur voor een doelmatig funktioneren benadrukt. Huurder en verhuurder hebben legitieme belangen, die door zakelijk overleg tussen de twee partijen overbrugd moeten worden. In deze optiek passen sterke bewonersorganisaties zeer wel, deze zijn zelfs wenselijk. Binnen het NCIV wordt veel meer de nadruk gelegd op de samenwerking tussen huurder en verhuurder, waartoe aanpassing van ook de bestuurs- en organisatiestruktuur gewenst kan zijn. Daartoe werden verreikende voorstellen ontwikkeld: de 'moeder-dochter 22

korporatie'. De traditionele korporatie zou veranderd kunnen worden in een federatie van dochter-instellingen die van de overkoepelende moeder-korporatie een vergaande beheer mandaat krijgen. Het dagelijks beheer, groot onderhoud en woningverbeteringen per komplex zouden dan door de dochterorganisaties kunnen worden bepaald, waar de bewoners in belangrijke mate de dienst uitmaken. De moederorganisatie houdt belangrijke taken: het bepalen van het algemene beleid, de verdeling van de budgetten over de dochters, het voeren van extern overleg en het ontwikkelen van nieuwe bouwplannen. Tevens zou de moeder service aan de dochters kunnen verlenen, eventueel op afroep. Invoering van deze voorstellen bleef beperkt , al was de invloed ervan op de diskussies over bewonersparticipatie groot. Opvallend is dat in de diskussies over bewonersparticipatie betrekkelijk weinig aandacht aan het toelatingsbeleid van korporatie wordt besteed. Het feit dat er vrijwel geen nieuwe korporaties worden toegelaten, beperkt de mogelijkheden tot zelforganisatie van groepen bewoners of woningzoekenden. Een minder stringent toelatingsbeleid zou niet alleen meer mogelijkheden bieden tot bewoners-zelfbeheer, maar zou ook de konkurrentie tussen non-profit instellingen kunnen vergroten, en wellicht de flexibiliteit in beleid en organisatie en de kliëntgerichtheid bij de bestaande korporaties stimuleren.

23

4 TAAKVELD VAN WONINGKORPORATIES EN GEMEENTEN: BELEID EN MARKTONTWIKKELINGEN

4.1. Beleid: taakverbreding

De Woningwet van 1901 bevat opmerkelijk weinig uitspraken over de vraag, voor wie de woningwetwoningen bestemd moeten zijn. Men wilde dit niet vooraf en voorgoed vastleggen. De Woningwet was een wet ter 'verbetering van de volkshuisvesting'. Hieruit kunnen twee konklusies getrokken worden. Allereerst was de wet niet beperkt tot huisvesting van arbeiders, uitdrukkelijk was ook de kleine middenstand inbegrepen. In de tweede plaats had de wet tot doel: voorkóming (door bouwverordeningen, bouwvergunningen en stedebouwkundige bepalingen) van slechte woningkwaliteit en het opheffen van slechte woningtoestanden in de voorraad door aanschrijving, onbewoonbaarverklaring en sloop, waar mogelijk gevolgd door vervangende nieuwbouw. Mochten de doelgroepen van beleid nogal breed gedefinieerd zijn, met name de financiële bepalingen hadden vooral krotopruiming en vervangende nieuwbouw tot doel: het sanitaire principe stond toch voorop. In de uitvoeringsbesluiten werd tot aan de Tweede Wereldoorlog, met uitzondering van de periode 1916-1923, dan ook nadrukkelijk een verband gelegd tussen krotopruiming en woningwetbouw. Rijksbijdragen werden beperkt tot die woningen, waarvan kon worden aangetoond dat deze (indirekt) dienden ter huisvesting van de voormalige krotbewoners; de omvang van de gesubsidieerde nieuwbouw diende even groot . te zijn als het aantal afgebroken krotten. Dit principe werd in 1934 zelfs in het Woningbesluit formeel vastgelegd. In de praktijk ontwikkelde zich een taakverdeling tussen gemeenten en korporaties. De gemeenten hadden door instrumenten als aanschrijving en onbewoonbaarverklaring al veel met het krotopruimingsprobleem te maken. Nieuwbouw voor de voormalige krotbewoners vergde subsidie. Dit zou de toezichthoudende taak van de gemeenten al verzwaard hebben. Veel gemeenten gingen er toe over om bij krotopruiming zélf voor vervangende huisvesting zorg te dragen. In de vooroorlogse verhoudingen betekende gesubsidieerde bouw vaak bouw van gemeentewege. Bouw door woningkorporaties werd veelal gezien als bouw voor de direkt belanghebbenden, de leden. Vaak waren dit de 'valide arbeiders' die niet tot de groep voormalige krotbewoners behoorden. Een uitzondering op deze taakverdeling vindt men overigens in gemeenten met een traditie van bestuur door sociaal-demokraten, zoals Amsterdam. In dergelijke gemeenten diende het gemeentelijk woningbezit ruimere doelstellingen dan vervangende nieuwbouw alleen. In de periode 1916-1923 werd echter feitelijk een ander beleid gevoerd. Voorschotten en bijdragen werden verleend ter verruiming van het woningaanbod, niet zozeer ter 'verbetering van de volkshuisvesting', in de enge betekenis die deze

25

term gekregen had. Ook na de Tweede Wereldoorlog werden de doelstellingen verruimd. In 1947 werd het Woningbesluit gewijzigd, zodat woningbouw ook ten dienste mocht staan van verruiming van het woningaanbod in het algemeen. De direkte koppeling met woningonttrekking verviel. Tegelijk werd onduidelijker voor welke groepen de woningwetwoningen bestemd moesten zijn. Aan het einde van de jaren jaren vijftig werd door de rijksoverheid geprobeerd om de woningwetwoningen meer voor de lager betaalden te bestemmen. Van de kant van de vertegenwoordigers van de korporaties - de NWR en het toenmalige KIV, de landelijke koepels - werd daarentegen gesteld, dat korporaties ook een taak hadden voor de huisvesting van brede lagen der bevolking; zij pleitten voor ruimere mogelijkheden om een gedifferentieerd assortiment van kwalitatief goede en duurdere woningen te kunnen bouwen, ook in de premiehuur- en koopsfeer • Dit pleidooi werd onder meer gesteund door de Katholieke Volkspartij (Kleijn, 1954; NWR, 1955; Centrum voor Staatkundige vorming, 1957). In 1958 werd een kommissie opgericht die over de positie en de zelfstandigheid van de korporaties een advies aan de Minister van Volkshuisvesting moest uitbrengen de Cie. de Roos. In 1962 was het advies klaar, het rapport werd pas in 1964 gepubliceerd. De kommissie kwam tot de slotsom, dat korporaties inderdaad een breed taakveld dienden te hebben (Commissie de Roos, 1964; Van Haersma-Buma, 1965-b; KIV, 1965-a en b; Palmen, 1957, 1965). De Minister nam dit standpunt over, dat in 1968 nogmaals werd bevestigd door het belangrijkste adviesorgaan op regeringsniveau, de Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO, 1968). De opvatting, dat korporaties een breed taakveld hebben en dat het werkterrein niet beperkt kan worden tot bepaalde nauwkeurig te omschrijven doelgroepen, vond sinds de jaren zestig algemeen ingang. Niettemin is ook geaksepteerd dat verhuurd dient te worden aan groepen, die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van een hun passende woonruimte. Wel bestaat er zowel op gemeentelijk als op rijksniveau voortdurend verschil van mening wat nu precies het delikate evenwicht moet zijn tussen die brede taakstelling en de 'positieve diskriminatie' van bewonersgroepen met een zwakke positie op de woningmarkt. 4.2. Woningtoewijzing: huidige regelgeving Het taakveld van de toegelaten instellingen is ook thans niet nauwkeurig omschreven. Het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) bevat over dit onderwerp twee bepalingen, welke korporaties verplichten woningen mede te verhuren aan personen, 'behorend tot die groepen van de bevolking, die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende woonruimte' (art. 15.1. BTIV) én aan personen 'die daarvoor gezien hun inkomen het meest in aanmerking komen' (art. 16.1. BTIV). De minister kan in beide gevallen nadere regelen geven. Deze nadere regelingen zijn tot op heden niet verschenen. De artikelen dienden vooral als stok achter de deur en vervingen een cirkulaire uit 1969, waarin Minister Schut de korporaties verplichtte om de goedkopere woningwetwoningen aan bewoners met een bescheiden inkomen te verhuren (MG 69-11 en MG 71-2). De weerstand van de korporaties tegen deze maatregelen was tamelijk groot. Na 1973 is aan deze verplichting niet meer streng de hand gehouden. Het kabinetDen Uyl verruimde het stelsel van individuele huursubsidie, zodat bewoners met een bescheiden inkomen de mogelijkheid kregen om ook de duurdere huurwoningen te betrekken, ongeacht de kwaliteit, lokatie of sektor waartoe die woning behoorde. Dit verminderde de noodzaak om de lagere-inkomensgroepen in de goedkope woningwetwoningen te plaatsen. Thans wordt er wel voor gepleit om op grond van art. 15 en 16 BTIV, de toegelaten instellingen te verplichten op grotere schaal huisvesting te bieden aan 26

etnische minderheden. Ook kan worden verwacht, dat de verplichting om de goedkopere woningwetwoningen te bestemmen voor de lagere-inkomensgroepen opnieuw aktueel wordt. De individuele huursubsidie vergt immers grote bedragen. In het kader van de bezuinigingen wordt ook een volumebeheersing van de individuele huursubsidie belangrijk door een toewijzingsbeleid: bewoners met een laag inkomen moeten dan zoveel mogelijk in de goedkopere woningen terecht komen. Naast deze regels met betrekking tot de woningtoewijzing, welke specifiek voor de non-profit verhuur gelden, is er de gemeentelijke woningdistributie. De Woonruimtewet (l9~ 7) bepaalt dat de gemeenteraad een woonruimteverordening moet uitvaardigen, waarin onder meer de inschrijving van woningzoekenden en de urgentiekriteria bij de woningtoewijzing zijn geformuleerd. Tevens bepaalt de wet, dat voor het betrekken van een woning beneden een bepaalde huur- en koopprijsgrens, toestemming van B &. W nodig is - de woonvergunning. B &. W toetsen de verhuring aan kriteria, di e in de woonruimteverordening zijn vastgelegd. Dit is een repressieve toetsing. In principe heeft de gemeente niet de mogelijkheid, althans formeel niet, om zelf woningen toe te wijzen. Dit is de kompetentie van de verhuurder. In de jaren zeventig namen de woningtekorten in de grotere steden weer toe. De gemeenten probeerden toen meer greep te krijgen op de woningtoewijzing door verhuurders. Dit gebeurde enerzijds door de urgentiekriteria te verscherpen, anderzijds door een claim te leggen op het vrijkomend aanbod. Partikulieren verzetten zich hiertegen. In met name de partikuliere huur sektor is er vaak sprake van een omvangrijke zwarte markt. Verhuurders melden de vrijkomende woningen lang niet alle aan de gemeente. Bovendien worden vrijkomende woningen soms met stilzwijgende toestemming van de verhuurder door huurders bezet. Tussen korporaties en gemeenten is soms een kompetentiestrijd gaande over de feitelijke bevoegdheden bij de woningtoewijzing. Gemeenten eisen van korporaties dat zij de toewijzing door het bureau huisvesting laten verrichten, óf dat zij toewijzen overeenkomstig de door de gemeente voorgeschreven urgentiekriteria. Korporaties proberen beleidsvrijheid te behouden en weigeren soms medewerking. In veel gemeenten wordt hierover onderhandeld. Standaard oplossingen zijn nog niet gevonden. In de ene gemeente bestaat er een gemeentelijke toewijzingskommissie, waarin ook vertegenwoordigers van de korporaties zitting hebben. In de andere gemeente wijst de korporatie zelf toe en toetst de gemeente slechts achteraf, waarbij 'gentlemen agreements' worden gesloten over het hanteren van urgentie- en plaatsingskriteria. Korporaties zijn met name gebeten op een plaatsing van bewoners door de gemeente. Vaak wordt daarom gezocht naar een tussenweg, waarbij de korporatie aan de gemeente rapporteert over het plaatsingsbeleid en toezegt de kriteria van de gemeente zoveel mogelijk te hanteren (zie bijv.: Drummen, 1980; Henken, 1980; Karsten, 1982; NWR, 1982a; VNG, 1983, 198~; NIROV, 1983). Van groot belang voor de korporatie is of zij de mogelijkheid krijgt om de woningen bij voorrang toe te wijzen aan de bewoners van haar woningen en binnen het woningbezit de doorstroming te bevorderen. Dan kan zij de huurders vaker een goede woning aanbieden wat de tevredenheid van de eigen kliëntèle ten goede komt en dan ook nemen de mogelijkheden van een eigen plaatsingsbeleid toe. De gemeente heeft in die situatie echter slechts greep op de minder aantrekkelijke woningen die uiteindelijk vrijkomen (Lopulalan, 1982). In Nederland is merkwaardig genoeg weinig onderzoek verricht naar de feitelijke werking van de woningdistributie. Tussen norm en feitelijke toewijzing bestaat in veel gevallen vermoedelijk een grote afstand (Klooster, 1982). Door het Bouwcentrum is in 1980 een inventarisatie gemaakt van distributieregels in de verschillende gemeenten (Smit - den Adel, 1980). Hieruit blijkt onder meer het vol-

27

gende: in bijna de helft van de gemeenten vindt bij de inschrijving van woningzoekenden overleg tussen gemeenten en korporaties plaats; slechts in 4-% regelt de korporatie dit geheel autonoom. Veel gebruikte inschrijvings- en urgentiekriteria zijn: ekonomische gebondenheid of sociale gebondenheid aan de gemeente, wachttijd, medische of sociale indikatie. Ook worden eisen gesteld aan de woningbezetting (aantal kamers in samenhang met het aantal leden van het huishouden) en aan de relatie huur - inkomen. In de geliberaliseerde gebieden zijn in ruim één derde van de gemeenten de inschrijvingskriteria voor woningwetwoningen geëxpliciteerd. Bij de gemeenten in niet-geliberaliseerde gebieden is dit 85%. Wat de toewijzing van de huurwoningen betreft, blijkt duidelijk, dat in de niet-geliberaliseerde gemeenten de korporaties veel minder de woningen zelf toewijzen dan in de geliberaliseerde gebieden.

4.3. Marktontwikkelingen Voor wie zijn de woningen van korporaties en gemeenten nu in feite bestemd ? En in hoeverre deden zich veranderingen voor in de kliëntèle van deze verhuurders? Op grond van woning behoefte-onderzoekingen kunnen enkele tendensen worden beschreven, zij het zeer onvolledig. Van de periode voor 1967 is zeer weinig bekend. Aan welke doelgroepen de non-profit huurwoningen voorheen werden verhuurd, weten we dus niet. Tabel 6 toont allereerst het aandeel van de verschillende beroepsgroepen per sektor in 1956 (alleen de koopsektor), 1967, 1971 en 1975. In tabel 7 wordt de leeftijdsverdeling weergegeven. Tabel 8 tenslotte bevat enkele kerncijfers van de bewonerskenmerken per sektor, die uit het woningbehoefte-onderzoek 1981 afkomstig zijn. Vergelijking van de bewonerskenmerken tussen de sektoren, geeft een beeld van de al of niet specifieke funktie van de non-profit verhuur en van de ontwikkelingen daarin.

Tabel6:

Beroepsgroepen per sektor, in 1956, 1967, 1971 en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) bedrijfshoofden en vrije beroepen

partikuliere huursektor (personen)

1956 1967 1971 1975

employees arbeiders

zonder totaal beroep inkl. onbe-

kend

14

24

30

32

100

6

27

29

38

100

woningwetwoningen

1956 1967 1971 1975

3 3 3

. 31 30 25

42 41 39

23 25 34

100 100 100

eigenwoningsektor

1956 1967 1971 1975

45 27 23 10

10 26 28 37

21 19 24 29

24 27 25 24

100 100 100 100

28

De koncentratie van bedrijfshoofden en vrije beroepen in de eigen-woningsektor nam in de loop der tijd sterk af, wat met de groei van met name de employé's gepaard ging (Van der Windt, 1978). Ook het aandeel arbeiders steeg iets, dat van de beroepslozen (gepensioneerden) bleef vrijwel konstant. In de partikuliere huursektor daalde het aandeel van de hogere beroepsgroepen eveneens en steeg dat van de beroepslozen. Bij de woningwetwoningen deed zich een daling van het aandeel employé's voor vermoedelijk verhuisden deze naar koopwoningen - en nam ook het aandeel van de arbeiders enigszins af. Daarentegen nam ook het aandeel van de beroeps lozen toe. Binnen de woningwetsektor is echter in elk van de drie peiljaren de spreiding naar beroepsgroep tamelijk groot. Het is bepaald niet de sektor voor de arbeiders alleen. Binnen de woningwetsektor is in 1967 de spreiding naar leeftijdsgroepen tamelijk groot, evenals in 1975. Er doen zich geen ingrijpende verschuivingen voor. In de partikuliere huursektor daarentegen waren veel bewoners ouder dan 50 jaar, zowel in 1967 als in 1975. De meest in het oog lopende ontwikkeling is hier de afname van de middenleeftijdsgroepen en de groei van het aandeel jongeren. In de koopsektor waren in 1967 relatief veel hoofdbewoners met een leeftijd boven de vijftig. In 1975 is de spreiding veel groter, wat nauw met de expansie van die sektor en de uitbreiding van het woningbezit onder jongeren samenhangt.

Tabel 7: Leeftijdsverdeling per sektor in 1967, 1971 en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) sektor

jaar tot 30 30-39 .0-IJ9 50-64 6.5 en totaal ouder inkL onbekend jaar

partikuliere huursektor (personen)

1967 1970 197.5

17 20

16 16 18

16 14 9

30 29 29

2.5 24 24

100 100 100

woningwetwoningen

1967 1970 1975

11 14 16

23 21 22

25 22 20

26 27 27

15 16 15

100 100 100

eigenwoning sektor

1967 1970 1975

6 8 11

19 20 25

21 22 21

31 28 26

23 22 17

100 100 100

13

Zowel tabel 6 als 7 geven aanleiding tot de konklusie, dat de funktie van de woningwetsektor een brede is. De woningen worden niet door één specifieke bevolkingsgroep bezet. Wel zijn de hogere-inkomensgroepen, vergeleken met de koopsektor, ondervertegenwoordigd. Belangrijke verschuivingen doen zich tussen 1967 en 1975 in dit opzicht niet voor (zie ook: Hübner en Van der Schaar, 1981). In hoeverre geldt deze konklusie ook voor 1981? Tabel 8 geeft enkele kerncijfers van de bewonerskenmerken per sektor weer, waarbij gebruik is gemaakt van het CBS-woningbehoefte-onderzoek uit dat jaar. In vergelijking met het algemeen totaal, is in de koopsektor het aandeel ouderen en jongeren relatief laag, dat van de middenleeftijdsgroepen daarentegen wat hoger. In de huursektor geldt het omgekeerde. Binnen de huursektor doen zich geen grote verschillen voor. Alleen is het aandeel jongeren in de woningen van partikuliere verhuurders (personen) hoog. Zowel in de korporatie- als gemeentewoningen is de spreiding naar leeftijd tamelijk groot. In dit opzicht is er dus weinig veranderd.

29

Tabel 8:

Bewonerskenmerken per sektor in 1981 (Bron: CBS 1983-a)

sektor

leeftijd hoofdbewoner 25 25 - 29 30 - 311 35 - 39 40 - 44 45 - 54 55 - 64 65

%

totaal eigen- huursektor woning- totaal gemeente korporaties sektor

part. part.

inst.

personen

11,5 10,5 12,2 10,6 9,0 16,5 15,5 21,2

1,7 8,8 111,5 13,9 11,1 19,1 15,3 15,4

6,6 11,7 10,11 8,3 7,4 14,6 15,7 25,3

11,9 9,7 9,2 8,0 7,1 16,9 17,7 26,3

5,1 11,11 11,0 8,9 8,0 15,8 16,4 23,4

5,5 11,2 11 ,7 8,9 8,3 14,2 15,7 24,4

13,1 15,0 9,8 6,6 6,1 9,9 12,3 27,3

20,2 79,8

11,0 89,0

26,8 73,2

211,11 75,6

22,5 n,5

30,5 69,5

36,9 63,1

23,3 44,6 6,1

23,6 56,3 4,1

23,0 36,1 7,6

22,3 38,7 8,8

23,0 41,1 8,1

23,8 33,2 5,7

22,8 23,4 6,6

8,4 53,2 36,2 17,0 38,4 3,4 7,0 22,7 5,3

14,2 59,4 40,3 19,1 26,4 1,8 4,8 16,3 3,3

4,2 48,8 33,3 15,4 47,1 4,4 8,5 27,3 6,8

3,5 45,6 30,8 14,8 50,9 5,1 10,6 28,0 7,1

2,9 50,7 34,7 16,0 46,5 4,4 9,7 25,9 6,4

4,9 55,1 35,3 19,8 40,1 2,7 6,11 26,2 4,8

7,8 43,6 31,1 12,6 48,6 5,5 5,5 28,.5 9,1

12,4 5,6 10,2 8,7 9,3 23,2 13,8 16,7

8,0 3,2 7,8 6,0 7,0 23,0 16,9 28,2

15,0 7,1 11,7 10,3 10,6 23,3 12,0 10,0

17,1 8,0 12,3 10,0 10,4 24,0 1.0,7 7,5

12,8 6,9 11,7 . 10,8 11,0 25,6 12,11 8,9

12,6 .5,6 8,3 8,3 8,9 22,5 15,6 18,3

20,2 7,6 13,4 10,6 10,8 18,0 9,6 9,7

samenstelling huishouden %- eenpersoons

- meerpersoons waarvan: echtpaar echtpaar met kind(eren) één-ouder gezin sociaal- ec. kategorie % zelfstandige

werknemer - in bedrijf - ambtenaar overige - werkloos - arbeidsongeschikt - gepensioneerd - overig netto inkomen (exkl. onbekend) % 14.000 14 - 17 17 - 20 20 - 23 23 - 26 26 - 34 311 - 42 112

Gelet op de samenstelling van het huishouden, zijn de verschillen tussen de sektoren tamelijk groot. De koop sektor biedt huisvesting aan voornamelijk echtparen met kinderen. In de huursektor is het aandeel alleenstaanden duidelijk hoger en worden relatief minder woningen door gezinnen met kinderen bezet. Dit geldt met name voor de partikuliere huursektoren. Bij zowel de gemeente- als de korporatiewoningen geldt dat verhuur aan meerpersoonshuishoudens - al of niet met kinderen - vaak voorkomt. In dit opzicht heeft de non-profit verhuur een eigen gezicht. De verhuur aan overwegend meerpersoonhuishoudens hangt vermoedelijk nauw samen met de woninggrootte: non-profit huurwoningen en met name die van korporaties, hebben gemiddeld wat meer vertrekken dan partikuliere huurwoningen. Ook bestaan er tussen de sektoren belangrijke verschillen naar sociaal-ekonomische kategorie. De koopsektor herbergt weinig niet-werkzamen - het is de sektor voor de ekonomisch weerbaren - en telt relatief veel zelfstandigen. Het aan-

30

deel niet-werkzamen is in alle huursektoren aanzienlijk hoger en het aandeel zelfstandigen lager. Gemeentewoningen en woningen van partikuliere verhuurders tellen vergeleken met de twee andere huursektoren, tamelijk veel nietwerkzamen en veel gepensioneerden. De verschillen binnen de huur sektor zijn echter niet opvallend groot en hangen vermoedelijk met de leeftijdsopbouw van het woningbestand samen. Juist de gemeentelijke en de partikuliere huursektor bevatten immers veel oudere woningen. Vergelijken we de cijfers over het aandeel niet-werkzamen in 1981 met die uit de voorgaande periode, dan valt het volgende op. Het percentage bewoners zonder beroep, c.q. dat niet werkzaam is, nam in de koopsektor tussen 1956 en 1981 nauwelijks toe, terwijl in de huursektoren dit aandeel juist heel duidelijk groeide. Kennelijk werd de huursektor in toenemende mate het deel van de woningvoorraad, waarop degenen die buiten het arbeidsproces stonden, aangewezen waren. Tenslotte de inkomensverdeling per sektor: in de koopsektor zijn de hogere-inkomensgroepen (netto hoger dan f 42.000,-) sterk oververtegenwoordigd. Binnen de huursektoren hebben veel bewoners een inkomen van modaal of minder (f 26.000,- netto). De koncentratie van de laagste-inkomensgroepen is het grootst in de woningen van partikuliere personen en gemeenten. De woningen van partikuliere beleggers huisvesten relatief veel bewoners met een inkomen van modaal of hoger. Binnen de korporatiewoningen is de spreiding naar inkomen tamelijk groot. Het streven naar een brede funktie van de non-profit huursektor , dat na de Tweede Wereldoorlog en met name na 1960 manifest werd, vindt zijn weerslag in de bewonerskenmerken per sektor. Met name de korporatiewoningen kennen een grote spreiding in die bewonerskenmerken. In verhouding tot de overige huursektoren zijn de ekonomisch aktieven en de meerpersoonshuishoudens enigszins oververtegenwoordigd, evenals de midden-inkomensgroepen. Maar het gaat hier om aksentverschillen. Belangrijker is de tweedeling kopen-huren. In toenemende mate bood de koopsektor huisvesting aan de werkzamen, terwijl het aandeel nietwerkzamen in de huursektor juist steeg.

31

5 WONINGWETEXPLOITATIE

5.1. Inleiding Na de korte schets van de marktpositie van non-profit huurwoningen, wordt in deze en de volgende hoofdstukken de aandacht gericht op enkele aktiviteiten bij het beheer van deze woningen en op de regelgeving van overheidswege. Eerst komt de woningexploitatie aan bod. De financiële kant van het woningbeheer is van grote invloed op het gedrag van de non-profit instellingen. Bovendien bepaalt het in sterke mate de omvang van de geldstromen van de overheid naar de korporaties en gemeenten. De rijksoverheid heeft zeer grote belangen in de non-profit verhuur. Zo had zij in 1985 door leningen zo'n 60 mld aan korporaties verstrekt en werd ruim 1 mld. aan objektsubsidies gegeven. Juist vanwege deze omvangrijke geldstromen is van overheidswege de woningexploitatie nauwkeurig genormeerd. Immers, voorkomen moet worden, dat overheidssteun niet doelmatig wordt gebruikt en dat de efficiëntie van het woningbedrijf zou afnemen. Wat de doelmatigheid betreft: kenmerkend voor het non-profit regime is, dat inkomsten en uitgaven voor verbetering van de volkshuisvesting gebruikt moeten worden en dat eventuele exploitatie-overschotten opnieuw binnen de volkshuisvestingssektor moeten worden aangewend. Interessanter is het vraagstuk van de efficiëntie. In hoeverre leiden de omvangrijke subsidiestroom en garantiestelling door gemeenten en rijk tot een bedrijfsvoering met hogere kosten en lagere opbrengsten voor vergelijkbare prestaties, dan in de partikuliere verhuur? Door de rijksoverheid is steeds geprobeerd die efficiëntie te vergroten. In dat kader past het streven naar professionalisering en schaalvergroting van het woningbeheer. Ook is in dit kader van belang dat er geen 'open-end'-subsidies worden gegeven. Niet alle exploitatietekorten worden door subsidies afgedekt, alleen die tekorten die volgens geldende normen berekend worden. Die normbedragen worden van rijkswege gedrukt; de korporatiekoepels daarentegen proberen de normen en daarmee de vrijheid van woningexploitatie zoveel mogelijk op te rekken. Opgemerkt moet worden dat zeer weinig bekend is van de effekten van het nonprofit regime op het gedrag van de beherende instellingen. Wat zijn binnen de bestaande regels de strategieën van korporaties en gemeentelijke woningbedrijven om hun doelstellingen te realiseren ? In hoeverre leidt subsidie tot een extra vergroting van het aanbod en met name van de woningkwaliteit, danwel tot een kosten-inflatie? Juist op dit terrein is onderzoek broodnodig.

33

5.2. Voorschriften met betrekking tot de woningexploitatie Van meet af aan waren er talrijke voorschriften over de exploitatie van woningwetwoningen. In de loop der tijd werd dit stelsel door de vele wijzigingen en toevoegingen gekompliceerder (Sier, e.a., 1978). In 1977 is daarom een 'nieuwe grondwet' voor de korporaties - en ook voor gemeentelijke woningbedrijven - ingevoerd, mede als uitvloeisel van de toenmalige herziening van de Woningwet (art. 59 WW; art. 14 Overgangswet Ruimtelijke Ordening). De aanbevelingen van de Commissie de Roos werden eerst in dat jaar definitief geformaliseerd. Voor een overzicht van de voorafgaande diskussies en de nieuwe regelgeving wordt verwezen naar de NWR-publikatie 'Spelregels voor woningkorporaties' (NWR, 1977,1983). 5.2.1. De administratie In het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) en in de daarop gebaseerde beschikkingen worden voorschriften gegeven over de inrichting van de administratie. Deze voorschriften zijn zeer gedetailleerd en zijn onder meer van belang voor het bepalen van de nodige subsidie, het vaststellen van de exploitatieresultaten en de vermogenspositie, het toezicht op de korporatie door gemeente en rijk en vergelijking van de bedrijfsresultaten van korporaties. Toegelaten instellingen zijn verplicht om jaarlijks een balans en een resultatenrekening te vervaardigen, die aan de gemeenten en het rijk moeten worden toegezonden (BTIV art. 26, 27 en 28). Deze balans en resultatenrekening moeten voor het gehéle bezit van de korporatie worden vervaardigd. Tevens moet een boekhouding worden bijgehouden, per komplex, waaruit de inkomsten blijken (m.n. huur en huurachterstanden), de uitgaven (m.n. onderhoud) en batige of negatieve saldi. 5.2.2. De genormeerde exploitatie-opzet De exploitatie-opzet van een komplex woningwetwoningen is voorgeschreven in de Beschikking Regelen Exploitatie Toegelaten Instellingen (MG77-18). Deze opzet is de basis voor het bepalen van de rijksbijdragen. Per definitie is de exploitatie sluitend; baten en lasten zijn in evenwicht. Maar de exploitatie-opzet is slechts een kalkulatorische benadering. De werkelijke exploitatie-resultaten kunnen hiervan afwijken, doordat inkomsten en uitgaven afwijken van de normbedragen. Tot de baten worden de huuropbrengsten en de objektsubsidies gerekend. Bij de aanvang van de woningexploitatiè worden de objektsubsiedies en de vraaghuren nauwkeurig vastgesteld. Ook zijn er nauwkeurige regels omtrent de jaarlijkse aanpassingen van subsidies en huren. Tot de lasten rekent men de volgende posten: de kapitaallasten, de variabele en de vaste exploitatielasten. De kapitaallasten bestaan uit rente en aflossing die voortvloeien uit de nieuwbouw- of verbeteringsinvesteringen. De investeringen moeten door het rijk geaksepteerd zijn. Tijdens de woningexploitatie kan de rente gewijzigd worden - bij rijksleningen noemt men dit rentekonversie. Een hogere rente brengt aanzienlijk hogere kapitaallasten met zich en dit kan leiden tot een hogere bijdrage in het exploitatietekort. De variabele exploitatielasten zijn in hoge mate genormeerd en de normbedragen worden in de exploitatie-opzet opgenomen los van de werkelijke uitgaven. Deze variabele lasten omvatten ondermeer de onderhoudsnormen, de normen voor beheers- en administratiekosten, de kontributie aan de landelijke korporatiekoepels, huurderving (2% van de jaarhuur), belastingen en verzekeringen. Daarnaast is er nog een verplichte storting 34

in de Algemene Bedrijfsreserve. Doel van deze storting is dekking van risiko's van onvoorziene kapitaalsuitgaven, zoals het herstellen van gebreken aan een woning. De objektsubsidie is de sluitpost tussen huren enerzijds en de genormeerde lasten anderzijds. 5.2.3. De werkelijke exploitatieresultaten

De exploitatieresultaten kunnen van de genormeerde opzet afwijken. Zo kunnen de kosten van administratie en beheer of van onderhoud hoger uitvallen dan de normbedragen of de huurderving kan groter zijn dan 2%. Dit alles kan leiden tot tekorten of overschotten op de exploitatierekening, die worden gedekt uit, of toegevoegd aan de Algemene Bedrijfsreserve, danwel het onderhoudsfonds. 5.2.4. De fondsen

Korporaties zijn verplicht om een tweetal fondsen te vormen: de Algemene Bedrijfsreserve (ABR) en het Onderhoudsfonds. Het Onderhoudsfonds Het onderhoudsfonds wordt in veel gevallen uitgesplitst per woningkomplex. In dit fonds worden normbedragen gestort uit de huurontvangsten. Het onderhoudsfonds is er om fluktuaties in onderhoudsuitgaven op te vangen. Het is een bekend verschijnsel, dat bij nieuwere woningen de onderhoudsuitgaven laag zijn, om met de toename van de ouderdom te stijgen. Door van meet af aan voldoende geld te reserveren zouden latere stijgingen in onderhoudsuitgaven opgevangen kunnen worden. Er kan echter een verschil bestaan tussen de onderhoudsuitgaven van de 'gemiddelde woning', waarop de norm is gebaseerd en de individuele woningen en komplexen die de korporatie in exploitatie heeft. Met name bij korporaties met een betrekkelijk oud bezit of met woningen die door bouwwijze en materiaalgebruik hoge onderhoudskosten met zich brengen, kunnen de totale kosten per jaar veel hoger zijn dan de toegestane reserveringen. Op zich vormt het stelsel van vaste onderhoudsnormen een stimulans voor korporaties om veel nieuw- en onderhoudsarm te bouwen, want dan nemen de stortingen in het fonds toe, zonder dat de uitgaven sterk zullen stijgen. Tevens wordt door de vaste onderhoudsnormen bevorderd dat bij verbetering zoveel mogelijk (achterstallig) onderhoud wordt meegenomen, want in dàt geval subsidieert het rijk, of dat onderhoud wordt verschoven naar het 'groot-onderhoud', want ook daarvoor kan een subsidie worden verstrekt.

Zodra in één jaar meer dan het gehele onderhoudsfonds verbruikt dreigt te worden, moet vooraf toestemming van B & W worden gevraagd. Daarnaast moet de toegelaten instelling ieder jaar een onderhoudsbegroting maken, welke naar B & W moet worden gezonden (art.l? Beschikking expl. TI.). Dit artikel is van groot belang gebleken voor de onderhoudsprogrammering. Door veel korporaties wordt thans gewerkt aan de ontwikkeling van meerjarenprogramma's voor onderhoud, mede om de budgettaire konsekwenties van het onderhoudsbeleid in de komende jaren te overzien en om het onderhoudsbeleid zoveel mogelijk te rationaliseren. Dit is ook van belang voor het overleg met de gemeenten. Met name als jaarlijkse uitgaven hoger zijn dan de jaarlijkse storting van normbedragen voor onderhoud, dus als geld aan de ABR onttrokken moet worden, is het immers nodig dat de gemeente inzicht heeft in de noodzaak van de uitgaven en in de langere-termijnontwikkelingen.

35

De Algemene Bedrijfsreserve (ABR)

De ABR wordt gevoed uit verplichte stortingen uit de huurontvangsten (bij nieuwe woningen 0,5% van de jaarhuud, exploitatie-overschotten, winsten uit andere aktiviteiten dan woning beheer, opbrengsten van verkopen en uit rente op belegde gelden (Beschikking Algemene Bedrijfsreserve, MG 77-19). De ABR vormt het werkkapitaal van de korporatie. De ABR mag alleen gebruikt worden voor doeleinden in het belang van de volkshuisvesting. Hiertoe wordt o.a. gerekend: - nadelige exploitatiesaldi onroerend goed; - nadelige saldi leveringen en diensten ten behoeve van huurders, bewoners en gebruikers van het onroerend goed; - uitgaven voor op lange termijn niet lonende voorzieningen aan onroerende goederen; - uitgaven aan experimenten, onderzoek en voorzieningen buiten de woningen en woongebouwen. Funktie van de ABR is dus risikodekking én financiering van ontwikkelingsaktiviteitenvan de korporatie. Die ontwikkelingsaktiviteiten kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld de voorbereiding van stadsvernieuwingsprojekten, experimenten met participatieprocedures en dergelijke. Op deze terreinen aktieve korporaties lopen goede kans, dat hun reserves moeten worden aangesproken. 5.2.5. Het toetsingsmechanisme

De omvang van de ABR is direkt bepalend voor de beleidsvrijheid van de toegelaten instellingen. Want als deze beneden een bepaalde grens komt, moet de korporatie vooraf van Burgemeester en Wethouders van de desbetreffende gemeente toestemming krijgen om gelden aan de ABR te onttrekken. Als de omvang van de ABR tussen deze minimum omvang en een bovengrens ligt, dient zij achteraf mededeling te doen aan B &: W van eventuele onttrekkingen uit de ABR, die deze onttrekkingen dan repressief kan toetsen. Ligt de ABR boven deze grens, dan is de korporatie geheel vrij om haar reserves te gebruiken. Deze twee grenzen zijn als volgt gedefinieerd: de benedengrens ligt op 50%, de bovengrens op 75% van de som van de jaarhuur én de overheidsbijdragen. Bij deze grenzen telt ook nog de omvang van de onderhoudsfondsen mee (Westra, 1983-b). 5.3. Huurbepaling en bijdrageherziening

De hoogte van de bijdragen wordt in sterke mate door de huurontwikkeling bepaald. Daarom volgt nu eerst een korte schets van het huurregime dat met name voor de korporaties geldt, en daarna van de gedragslijn die bij het herzien van de jaarlijkse bijdragen wordt gehanteerd. Toegelaten instellingen hebben maar een zeer beperkte vrijheid bij de huurbepaling. Woningwetwoningen moeten in het algemeen worden verhuurd tegen de marktprijs, dat wil zeggen, dat de huren van oudere woningen in redelijke verhouding staan tot die van gesubsidieerde nieuwe. Dit is vastgelegd in art.I3 BTIV. Burgemeester en Wethouders kunnen op dit punt richtlijnen aan de korporaties geven (art.13-I BTIV) en de minister kan B &: W ook aanwijzingen geven over die richtlijnen (art. 12-2 BTIV). Bovendien bepaalt art.14 BTIV, dat de huren van met geldelijke steun van rijkswege nieuw gebouwde of verbeterde woningen door de minister moeten worden goedgekeurd. Het aanvangshuurniveau kan dus van rijkswege worden bepaald wat, in verband met de daarmee samenhangende hoogte van objektsubsidies logisch is. Daarmee wordt tegelijk de referentiehuur voor de voorraad vastgelegd. 36

Toegelaten instellingen waren vroeger verplicht, ingevolge art.68a lid 2 van de Woningwet, om door tussenkomst van B & W van de gemeente tenminste ééns in de drie jaar een plan aan de minister te sturen om de huren van de woningen aan te passen aan die van de nieuwe gesubsidieerde woningen van de laatste vijf jaar. Met de nieuwe Huurprijzenwet Woonruimte 1979 is dit artikel vervallen en werd de huuraanpassing in de voorraad objekt van een algemene wettelijke regeling, die ook buiten de non-profit verhuur van kracht is. Korporaties zijn verplicht bij de jaarlijkse huurrondes getrouw het puntenstelsel en de minimaal redelijke huur toe te passen (MG 83-12). Voorts bestaat de plicht om jaarlijks de minister een overzicht te sturen van de feitelijke huur, de woningkwaliteit, de toegepaste huurverhogingen en de minimaal redelijke huur (MG 81-52). Op deze wijze kan van rijkswege worden nagegaan of de mogelijkheid bestaat van huurverhogingen en verlaging van exploitatiesubsidies. Deze twee gaan meestal samen: art.21 BGSV bepaalt, dat met huurverhogingen de subsidies kunnen worden verminderd. Naast deze specifieke regels, die alleen voor de non-profit verhuur gelden, is er ook sprake van een algemeen regime van huurprijsregulering. Dit regime van huurprijsregulering komt hier niet uitgebreid aan de orde. Non-profit huurwoningen kennen gemiddeld een grotere harmonisatiekloof dan die van partikulieren. Dit kan samenhangen met de bezitskenmerken: veel eengezinshuizen, veel woningen buiten de randstad. Het huidige puntenstelsel brengt juist voor deze woningen relatief sterke huurstijgingen met zich (Adviesgroep Partners, 1983-a, blz. 74). Daarnaast is van belang dat de huren van nieuwe of verbeterde woningen van meet af aan in verhouding tot de kwaliteit veel lager zijn dan in de partikuliere huursektor. De woningen van partikulieren hebben zeer vaak een huur die dicht tegen het maximaal redelijke niveau aanligt, woningen van korporaties liggen qua huur vaak ónder het minimaal redelijke niveau. Korporaties differentiëren daarom de huurverhogingen veel vaker naar kwaliteit dan partikulieren. Dit neemt niet weg dat in het midden van de jaren zeventig ruim één-derde van de korporatiewoningen tot twee-vijfde van de gemeentewoningen niet geharmoniseerd werd, ondanks het feit dat de huur in verhouding tot de minimaal redelijke huur te laag zou zijn (MVRO-CDV-DO, 1976). De indruk bestaat dat veel toegelaten instellingen en gemeenten een wat lagere puntentelling toepassen dan strikt genomen zou moeten (Tweede Kamer, zitting 1984-1985, nr. 18.600 -XI - 120). De non-profit sektor geeft de overheid een extra mogelijkheid om huurontwikkelingen in het algemeen te reguleren. Het aandeel van de non-profit verhuur in de totale huurmarkt is immers groot. Met name in perioden van liberalisatie, in de jaren 1967-1974, werd van overheidswege gestreefd naar een verminderde regulering van de huren van partikuliere woningen en werden tegelijkertijd de korporaties gedwongen om als voortrekker te fungeren bij de huurverhogingen, om zo een algemene huurstijging te bevorderen. Dit gebeurde met de huurharmonisatiewetgeving in 1971. Dit leidde tot protest, niet alleen van de bewoners, maar ook van de korporaties en de centrales. In 1974 en later legde de toenmalige regering, mede in antwoord op deze protesten, weer meer het aksent op een algemene huurregulering, ook buiten de non-profit sektor. De Huurprijzenwet 1979 was hiervan het resultaat. Thans is er weer een tegengestelde beweging zichtbaar. Weliswaar wordt de algehele huurregulering niet afgeschaft. Maar de overheid streeft naar een duidelijke verhoging van het huurpeil, mede om de budgettaire problemen te verminderen. De korporaties zijn in principe verplicht deze maatregelen uit te voeren. In de partikuliere huursektor gelden de trendverhogingen en minimaal- c.q. maximaal-redelijke huren slechts als richtlijnen voor de onderhandelingen tussen huurders en verhuurders. De kans is niet denkbeeldig dat de 'normhuur' hier en daar boven de markthuur is uitgestegen. In dat geval is er in de partikuliere huursektor van een feitelijke liberalisatie van het huurbeleid sprake en geldt de in de Huurprijzenwet vervatte gelijkstelling van de non-profit37

en de partikuliere verhuur de fakto niet meer. De exploitatiebijdragen op' woningwetwoningen worden jaarlijks herzien. De overzichten van huuraanpassingen en woningkwaliteit die de korporaties jaarlijks moeten opstellen, worden naar het ministerie gezonden. Hierin staan de huur en kwaliteit per komplexj de huurdifferentiatie binnen komplexen blijft buiten beschouwing. Eerst wordt nagegaan, op de Afdeling huurzaken, of de huurverhogingen wel voldoende waren en of ook de huurharmonisatie is doorgevoerd. Was tot voor kort het toezicht hierop niet streng, de laatste jaren neemt de betekenis van deze kontrole toe. Vervolgens wordt door de Afdeling bijdragen - vaststelling en - herziening te Zwolle, de bijdrage aangepast. Met betrekking tot de bijdrage-aanpassing moet onderscheid worden gemaakt tussen traditioneel en dynamisch gekalkuleerde komplexen. Bij de traditioneel gekalkuleerde komplexen wordt de huurverhoging, na aftrek van de stijging van de . genormeerde exploitatielasten, gebruikt voor vermindering van de bijdrage. Huurharmonisatie leidt bij deze woningen tot een besparing op objektsubsidies, een hogere trendhuur ook. Daar staat tegenover dat áls de korporatie niet in staat is om de trendhuur plus eventuele huurharmonisatie door te voeren, het rijk geen afbraak van objektsubsidies realiseert, soms zelf hogere bijdragen moet betalen. Sinds 1975 worden de nieuwbouwwoningen dynamisch gekalkuleerd. In tegenstelling tot de traditionele kalkulatie wordt bij deze komplexen de jaarlijkse aanpassing van de bijdrage bepaald door de trendhuurverhoging, en niet door de mate waarin boven- of beneden-trendmatige huuraanpassingen worden doorgevoerd. Kortom, korporaties hebben bij deze komplexen veel belang bij een forse huurharmonisatie: de inkomsten daarvan verbeteren het exploitatieresultaat. Bij woningverbeteringen is er sprake van traditionele kalkulatie. Sinds I januari 1984 worden voor naoorlogse woningen geen exploitatiebijdragen meer verstrekt in de tekorten die door de verbeteringen ontstaan. Nu wordt een bijdrage-ineens gegeven, ter hoogte van één-derde van de verbeteringsinvesteringen. Bij deze woningen vallen de extra huuropbrengsten door harmonisatie aan de korporaties toe. Naast de ontwikkeling van de huren is voor de herziening van de exploitatiebijdragen ook de aanpassing van de normbedragen en van de rente belangrijk. Hogere normbedragen voor de kosten van administratie en beheer, of voor de onderhoudsuitgaven, leiden over de gehele linie tot hogere objektsubsidies. De aanpassing van de rente over uitstaande voorschotten bij oudere woningen heeft hetzelfde effekt: deze rente ligt veelal beneden het huidige marktniveau, dus nemen de exploitatielasten toe, dus stijgen de bijdragen. Per saldo resulteert dit in een hogere subsidielast voor het ministerie van Volkshuisvesting en in hogere renteontvangsten voor Financiën. Bij de tweede rentekonversie echter, die tien jaar na de eerste wordt doorgevoerd, draagt de korporatie het risiko van de hogere lasten. Een bijdrageherziening vindt dan niet plaats (Kuenzli en Polling, 1983). 5.4. De normen voor- vadabele exploitatiekosten nader- beschouwd 5.4.1. Administr-atie en beheer-

De beheernormen betreffen de kosten, die gemaakt moeten worden voor de administratie, verhuur van woningen, de huurvaststelling en bewonersparticipatie. Over déze norm was er veel diskussie, niet in het minst met de vertegenwoordigers van de korporaties. Naar de hoogte ervan is tot driemaal toe een onderzoek gehouden. Het laatste onderzoek bracht aan het licht, dat er al jaren een diskrepantie tussen de norm en de feitelijke uitgaven bestond: de norm zou zo'n f 25,- te laag zijn (en bedroeg in 1980 f 143,- per woning, per jaar) (Van Weerlee 38

en Heynen, 1982). Dit onderzoek werd in 1982 gepubliceerd. In dat jaar steeg het normbedrag aanzienlijk: van f 155,- tot f 190,- per woning. Recent is door Westra onderzocht in hoeverre de uitgaven van korporaties de norm overschrijden (West ra, 1984). Zijn konklusie luidde, dat in 1981 bij 82,5% van de onderzochte korporaties zich een normoverschrijding voordeed, met name bij de grotere korporaties. Gemiddeld waren de uitgaven ruim 25% hoger dan de norm. 5.4.2. Onderhoudsnormen In tabel 9 worden de ontwikkelingen van de onderhoudsnormen voor vooroorlogse en na-oorlogse woningen vermeld. Deze normen worden jaarlijks vastgesteld door het ministerie, gelijktijdig met de huurverhogingen.

Tabel 9: Overzicht normbedragen woningen gebouwd na5 mei 1945 gemeenteklasse

n

I

1.1.1951 1.1.1954 1.8.1957 1.4.1960 1.9.1962 1.7.1964 1.1.1966 1.1.1968 1.4.1969 1.1.1970 1.7.1970 1.4.1971 1.4.1972 1.4.1973 1.4.1974 1.7.1975 1.4.1976 1.4.1977 1.7.1978 1.7.19791) 1.7.1980 1.7.1981 1.7.1982 1.7.1983 1.7 .•1984 1.7.1985

f 54.00 f 89.00 f f f f f f f f f f f f f f f f f f f f

115.00 120.00 130.00 155.00 170.00 190.00 210.00 220.00

240.00 258.00 278.00 305.00 253.00 377.00 418.00 452.00 474.00 499.00 530.00 552.00 f 572.00 f 585.00 f 603.000

m f 48.00 f 73.00 f 95.00

f 51.00 f 81.00 f f f f f f f

105.00 110.00 120.00 145.00 160.00 180.00 205.00

f f f f f f

100.00 110.00 135.00 150.00 170.00 200.00

woningen gebouwd vóór 5 mei 1945 gemeenteklasse I

f f f f f f f

115.00 135.00 145.00 170.00 185.00 205.00 225.00

m

11

f f f f f f f

105.00 125.00 135.00 160.00 175.00 195.00 220.00

f 95.00 f f f f f f

115.00 125.00 150.00 165.00 185.00 215.00

f 235.00 f 255 .00 f 273.25 f 293.00 f 320.00 f 408.00 .f 436.00 f 484.00 f 522.50 f 548.00 f 598.00 f 636.00 f 662.00 f 686.00 f 702.00 f 724.00

5.4.3. Onderhoudsnorm en onderhoudsuitgaven bij woningkorporaties Over de hoogte van de onderhoudsnorm was en is veel diskussie. Al in 1970 richtten de landelijke centrales vàn woningkorporaties zich tot de minister van VRO met het verzoek, een onderzoek in te stellen naar de gewenste hoogte van de onderhoudsnorm. Eerst in 1975 werd een dergelijk onderzoek gehouden, waarvan in 1976 een rapport verscheen (Broekhuizen, e.a., 1976). In 1975 was de onderhoudsnorm voor na-oorlogse woningen f 341,-. Dit onderzoek leidde tot de konklusie dat de norm f 408,- tot f 518,- diende te bedragen, afhankelijk van de gehanteerde uitgangspunten en de definitie van onderhoud. Ook bleek dat sinds 1969 de onderhoudsfondsen, rekening houdend met inflatie, sterk afnamen. In 1974 bedroegen deze in konstante guldens nog slechts de helft van die in 1969. Dit rapport gaf aanleiding tot een fel debat tussen de centrales 39

en het ministerie over de interpretatie van het onderzoek en de definitie van het begrip onderhoud. Er werd besloten een nieuw onderzoek te verrichten naar de onderhoudskosten in 1977. In 1979 verscheen hiervan het rapport (5tork, e.a., 1979). Enkele konklusies uit dit rapport: - in prijzen van 1977 bedroeg het onderhoudsfonds per woning in 1969 ongeveer f 1.100,-, in 1975 f 490,-; - gemiddeld bedroegen de onderhoudsuitgaven (in guldens van 1977) in de voorgaande jaren f 421,-. De onderhoudsuitgaven hingen nauw samen met de ouderdom van de woning en varieerden gemiddeld van + f 200,- bij nieuwe woningwetwoningen, tot zo'n f 650,- bij woningen die aan het eind van de jaren veertig gebouwd werden; - gemiddeld zou er per woning een belangrijke onderhoudsachterstand zijn. Geschat werd dat aan achterstallig onderhoud in 1975 (guldens 1977) f 494,- nodig zou zijn. Dit zou een verhoging van de onderhoudsnorm rechtvaardigen met ruim f 30,-. De onderhoudsuitgaven zijn relatief laag bij eengezinshuizen en portieketagewoningen, doch betrekkelijk hoog bij galerijwoningen. Ook bij dit onderzoek bestonden er verschillen in benadering tussen de centrales en het ministerie. De centrales gingen ervan uit dat de onderhoudsnorm voldoende moest zijn om de. onderhoudskosten te dekken die zich over de gehele bestaansduur van de woning voordoen. Het ministerie stelde daarentegen dat de onderhoudsnorm niet hoger hoefde te zijn dan de onderhoudsuitgaven, die in het desbetreffende jaar nodig waren voor de "gemiddelde woning" van de totale groep woningen waarop die norm betrekking had. Het ministerie wilde ook niet dat het buitengewone onderhoud bijgeteld werd. In tabel 10 zijn de resultaten van beide benaderingen weergegeven, benadering 1 is die van de centrales, benadering 2 die van het Ministerie. De verschillen tussen beide benaderingen zijn groot. In de benadering van VRO is de onderhoudsnorm over de gehele periode bezien toereikend, bij die van de centrales nlet! De onderhoudsnorm van vooroorlogse woningwetwoningen werd per 1 juli 1980 extra verhoogd met f 40,-. Maar deze verhoging geldt alleen voor de beheerders met meer dan 4000 woningen. Deze beheerders kunnen bovendien een eenmalige bijdrage krijgen in de tekorten in de onderhoudsfondsen voorzover deze op 31 december 1979, hoger waren dan twee maal de onderhoudsnorm. De diskussie over de onderhoudsnormen was en is nog lang niet afgerond. Met name staat de vraag centraal naar de samenhang tussen het normale en het groot-onderhoud. De korporaties handhaven het standpunt dat de norm voldoende moet zijn om de kosten van instandhouding van de woning over de gehele levensduur te kunnen dekken. Het ministerie is in toenemende mate overgegaan tot een afzonderlijk regime voor groot- of buitengewoon onderhoud. Zo is het sinds 1975 mogelijk om voor een grote beurt afzonderlijk subsidie te verkrijgen. Deze ingreep kan worden goedgekeurd, als de kosten ervan tenminste f 5.000,- bedragen, de woning tenminste 25 jaar oud is en een bepaalde bovengrens in kosten niet overschreden wordt. Met het Meerjarenprogramma stadsvernieuwing (Brokx, 1983) nam de nadruk op groot onderhoud nog verder toe en sinds 1984 geldt een nieuwe subsidieregeling voor bepaalde met name genoemde werkzaamheden. Tevens werd de onderhoudsnorm duidelijker beperkt tot de ingrepen die frekwent plaatsvinden - met een periodiciteit van ten hoogste ongeveer 5 tot 8 jaar (zie MvT Begroting 1980). Het onderhoudsfonds biedt dan in mindere mate een dekking voor alle onderhoudsuitgaven (5terkenburg, 1983, 1984a en b). De stortingen voor onvoorziene kapitaaluitgaven in de ABR moeten daardoor in toenemende 40

mate voor onderhoud bestemd worden. En omdat pas na toestemming van het rijk de benodigde subsidies worden gegeven, neemt de vrijheid van korporaties in het onderhoudsbeleid af. Tegelijk neemt de druk om tot een planmatig en daardoor goedkoper onderhoud te komen toe.

Tabel 10: Konfrontatie onderhoudskosten en onderhoudsnorm in de jaren 19691975 in guldens, prijzen 1980 (Bron: Stork, e.a., 1979) jaar

1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1969 t/m 1975 gem.

onderhoud-

onderhoudsnorm

kosten

geïndexeerd

overschot! tekort

benadering 1 409,43 409,43 442,46 448,82 415,96 429,29 452,45

benadering 2 350,04 350,04 381,08 387,06 356,17 368,71 390,47

461,68 457,60 420,65 416,56 387,66 354,62 357,22

benadering 1 + 52,25 +23,51 -21,81 -32,26 -28,30 -74,67 -95,23

benadering 2 + 111,64 +84,38 +39,57 +29,50 +31,49 -14,09 -33,25

433,20

372,38

408,00

-25,20

+35,62

Na het tweede onderhoudskosten-onderzoek is opnieuw onderzoek gedaan naar onderhoud door woningkorporaties. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid verrichtte een studie naar de mogelijkheden van normdifferentiatie, die verder zou gaan dan het onderscheid tussen voor- en naoorlogse woningen (Schellevis e.a., 1984). Omdat met het departement ook op basis van deze studies geen overeenstemming werd bereikt over de gwenste hoogte van de onderhoudsnorm, is door het EIB nog een aanvullend onderzoek verricht voor de jaren 1981 t/m 1983 (Schellevis, 1986). De korporatiekoepels (NCIV en NWR) onderzochten in hoeverre de onderhoudsnorm voor onderhoud bij naoorlogse woningwetwoningen toereikend was (Van Weerlee e.a., 1984). In al deze studies werd onderscheid gemaakt tussen het normonderhoud - de onderhoudsuitgaven die ten laste van het onderhoudsfonds gebracht kunnen worden - en de overige onderhoudsuitgaven. Het normonderhoud omvat, overeenkomstig de definitie die thans door het ministerie wordt gehanteerd, slechts het dagelijks onderhoud, het buitenschilderwerk en het vervangen van bouwdelen met een verwachte technische levensduur van ten hoogste ongeveer 7 jaar. Het groot- of planmatig onderhoud en de onvoorziene kapitaaluitgaven worden tot de overige uitgaven gerekend. Een belangrijke vraag is dus niet alleen of volgens de officieel gehanteerde definitie de onderhoudsnorm toereikend is, maar ook of de totale onderhoudsuitgaven veel hoger zijn dan de norm en hoe de extra uitgaven die niet uit ten laste van het onderhoudsfonds mogen komen, worden gefinancierd. Aan de laatste studie van het EIB uit 1986 is tabel 11 ontleend. Hierin wordt de hoogte van de onderhoudsuitgaven van korporaties vermeld voor de jaren 1978 tot en met 1983, in konstante prijzen (eerste helft 1985). De totale onderhoudsuitgaven namen tussen 1979 en 1980 fors toe, doordat zowel het buitenschilderwerk als het niet-subsidiabele onderhoud sterk stegen. Dit bleek ook uit de studies van het EIB uit 1984 en van de korporatiekoepels, die op de jaren 1978-1980 betrekking hadden. Deze toename was moeilijk verklaarbaar en vormde in 1984 onderwerp van kontroverse tussen het departement en de korporatiekoepels. De centrales hielden het op een strukturele toename en bepleitten derhalve een hogere onderhoudsnorm (vgl. Sterkenburg, 1984). 41

Tabel 11: Gemiddelde onderhoudsuitgaven in guldens per woningwetwoning (korporaties) en per onderhoudskategorie 1978-1983, konstante prijzen (Bron: Schellevis en Van der Weyden, 1986) 1978 1979 1980 1981 dagelijks onderhoud buitenschilderwerk normonderhoud groot onderhoud onvoorz. kap. uitgaven niet-subsidiabel onderhoud Totaal

269 176 445 264 19 283 728

285 196 481 274 31

1982 1983

305

297 256 553 334 31 365

352 236 588 336 27 363

335 248 583 332 39 371

336 218 554 314 27 341

786

918

951

954

895

Uit het vervolgonderzoek blijkt de toename weliswaar niet incidenteel, maar na 1980 van beperkte omvang was. Tabel 11 laat ook zien dat slechts een beperkt deel van de totale onderhoudsuitgaven onder de definitie van het normonderhoud vallen. De niet door de norm gedekte uitgaven (in konstant prijzenpeil, eerste helft 1985) bedroegen in 1978 f 280,- per woning en in 1983 f 340,- per woning. Bijna een-derde van deze niet gedekte uitgaven kwam ten laste van het onderhoudsfonds, twee-derde werd op de ABR afgeboekt. In hoeverre is de onderhoudsvorm voor dekking van het norm-onderhoud voldoende? In tabel 12 worden zowel de norm als de uitgaven vermeld voor de jaren 1978 tot en met 1983 uitgesplitst naar voor- en naoorlogse woningen, nu in lopende prijzen. De onderhoudsnormen zijn uitgedrukt in jaargemiddelden.

Tabel 12:

Norm-onderhoudsuitgaven per woning en de onderhoudsnorm bij vooren naoorlogse woningen, in lopende prijzen (Bron: Schellevis en Van der Weyden, 1986) 1978

1982

1983

535,25 573,00 617,00 649,00 479,88 441,74 486,18 547,14 +55,37 +131,26 +130,82 +101,86

674,00 637,40 +36,60

1979

Vooroorlogs onderhoudsnorm normonderhoud verschil

+130,30

Naoorlogs onderhoudsnorm normonderhoud verschil

435,25

463,00

325,05 +110,20

374,68 +88,32

593,25 372,95

1980

1981

486,50 468,04

514,50 5111,49

+18,46

+0,01

541,00

536,85 +4,15

562,00 523,70 +38,30

De onderhoudsnorm blijkt, gelet op alleen de norm-onderhoudsgaven, in alle jaren voldoende. De marge is bij de naoorlogse woningwetwoningen kleiner dan bij de vooroorlogse en nam na 1978 snel af; sinds 1980 is het verschil tussen norm en uitgaven zeer klein. Bij de vooroorlogse woningen is de marge steeds betrekkelijk groot. Opvallend is dat in 1979 én 1983 de uitgaven relatief hoog zijn. De oorzaken hiervan zijn niet duidelijk. Zoals Schellevis en Van der Weyden terecht opmerken kan uit het feit dat bij de na-oorlogse woningen de norm de laatste jaren net voldoende is, niet worden afgeleid dat deze ook het wenselijk niveau zou hebben. Niet alleen zal het beschikbare normbedrag de uitgaven plafonneren. Ook moet men op de onderhoudsbehoefte letten, een behoefte die groot blijkt: Van de woningen uit de periode 1945-1965 heeft bijna de helft ee"n matige en ongeveer een-tiende een slechte 42

onderhoudstoestand. Ook blijken de onderhoudsuitgaven tussen het eerste en vijftiende jaar snel te stijgen, om daarna op een hoog niveau, hoger dan de norm, te stabiliseren. De te verwachten gemiddelde veroudering van de voorraad zal een snelle stijging van de gemiddelde onderhoudsuitgaven per woning met zich brengen. De in tabel 11 en 12 vermelde bedragen zijn landelijke gemiddelden. Bij nadere analyse blijkt, dat de spreiding rond deze gemiddelden groot is en dat de verklaring van deze spreiding de nodige problemen oproept. Zo werd bij de meervoudige regressies door Schellevis van Van der Weyden (1984) doorgaans niet meer dan 1096 van de variatie verklaard; nadere faktor-analyses leverden een R2 van rond de 0,50 op. De onderhoudsuitgaven hangen ten dele met het woningtype samen (overige faktoren konstant gehouden zijn deze hoog bij woningen in meergezinshuizen, bij galerijflats en met name bij de huizen met veel bouwlagen) en met de ouderdom. Met betrekking tot het niet-subsidiabele onderhoud kan nog het volgende worden opgemerkt. Tabel 11 laat zien dat in de periode 1978-1983 de uitgaven aan het niet-subsidiabele onderhoud stegen; deze bedroegen de laatste jaren meer dan f 300,- per woning. Het niet-subsidiabele onderhoud kent een spreiding, welke slechts zeer ten deze samenhangt met faktoren als regio, bezitsgrootte en woonvorm. Er bestaat wel een nauwe samenhang tussen deze uitgaven en de bouwperiode. De uitgaven bij vooroorlogse woningen zijn gemiddeld ruim f 275,-, bij de naoorloogse f 330,-. Ook bij woningen van na 1945 bestaan er duidelijke verschillen naar bouwjaar. Woningen jonger dan 10 jaar vergen gemiddeld gesproken nauwelijks extra uitgaven. Maar na ongeveer het tiende jaar treedt er een forse stijging in. Het hoogste niveau - f 575,- per woning - wordt bereikt in de bouwjaarklasse 1961-1965; het gaat hier om woningen van 17 tot 22 jaar oud. Bij oudere woningen is er van een lichte daling sprake, tot ongeveer f 450,-. Bij een kwart van de onderzochte woningkomplexen bleken geen extra uitgaven aan groot onderhoud gedaan te worden, bij een betrekkelijk klein aandeel woningen (896) waren de extra uitgaven zeer hoog (f 1000,-). Bij de probleemkomplexen ligt ook het normonderhoud op een zeer hoog niveau (f 660,-) en is het onderhoudsfonds negatief. Het niet-subsidiabele onderhoud heeft nagenoeg uitsluitend betrekking op werkzaamheden van minder dan f 5000,-; gemiddeld gesproken zijn de uitgaven aan duurdere ingrepen bij woningen jonger dan 25 jaar van beperkte betekenis. De benedengrens van de subsidiabele verbeteringskosten (zie hoofdstuk 6) is dus vermoedelijk een van de oorzaken van de dekkingslakune. Daarnaast wijst het feit dat de hoogste kosten worden gemaakt bij woningen jonger dan 25 jaar, op de betekenis van de beperking in de subsidieregeling naar bouwjaar. Omdat woningen jonger dan 25 jaar in principe niet voor subsidiëring van de verbetering in aanmerking komen, is het ook niet mogelijk groot-onderhoudswerkzaamheden in het verbeteringsplan mee te nemen. . Er wordt thans ten departemente gewerkt aan een strukturele verhoging van de onderhoudsnorm, gekombineerd met een grotere werkingssfeer in de tijd van de verbeteringssubsidies. Op die wijze zou de dekkingslakune kunnen worden opgevuld (zie hoofdstuk 6). 5.4.4. Onderhoudsuitgaven en onderhoudsbehoefte De interpretatieproblemen bij de bovengenoemde studies naar de onderhoudsuitgaven zijn groot. In de eerste plaats worden alleen de uitgaven gemeten, zonder dat inzicht bestaat in de mate waarin de korporaties de werkzaamheden plannen en efficiënt uitvoeren. Het zou op zich onjuist zijn om de onderhoudsnorm af te stemmen op inefficiënt onderhoudsgedrag. Juist op dit punt zijn belangrijke ontwikkelingen gaande. In toenemende mate gaan korporaties ertoe over om een 43

nauwkeurige administratie van de onderhoudswerkzaamheden en uitgaven bij te houden, de woningen te inspekteren en de werkzaamheden te plannen. Een meerjaren onderhoudsprogrammering en -budgettering kan tot belangrijke kostenbesparingen leiden, welke ook in de diskussie over de onderhoudsnormen betrokken dienen te worden (Baumgarten, 1983; NWR, 1983-a). In de tweede plaats bestaat nog weinig inzicht in de behoefte aan (groot) onderhoud bij woningen. Onderzoek hiernaar staat nog in de kinderschoenen. Bij dit onderzoek wordt doorgaans het 'struktuurmodel' gehanteerd, waarin op grond van ervaringscijfers de vervarings- en herstelbehoefte van onderdelen van gebouwen kunnen worden voorspeld, evenals de daarmee samenhangende kosten (vgl. Vroman, 1982). Het kwalitatief woningonderzoek 1975 was een van de eerste studies op dit punt (Laman, 1978; Ter Braak 1980; Kuypers en Co., 1981, 1983). Uit dit onderzoek bleek dat de non-profit huurwoningen van relatief goede kwaliteit waren, door de solide aanvangskwaliteit, de gemiddeld geringe levensduur en het doorgaans goede onderhoud. De Kwalitatieve Woningregistratie, waarvan de definitieve resultaten in 1986 beschikbaar komen, is hierop een vervolg. De voorlopige resultaten die op gemeenten van 20.000 inwoners en meer betrekking hebben, laten echter ook bij de non-profit huurwoningen een forse achterstand aan (groot) onderhoud zien. Zo zou bij de woningen van korporaties en gemeenten tezamen gemiddeld een achterstand bestaan van f 6.500,- per woning (f 1~.900,­ bij vooroorlogse woningen, f 7.500,- bij woningen van 19~5 tot 1960 en f ~.100,­ bij woningen vanaf 1960; MVRO-DGVH, SEO, 1985). Gerekend over 15 jaar betekent dit een extra uitgave per woning van f ~30,- per jaar. Voorts is er onderzoek verricht door met name het Bouwcentrum naar de onderhoudsbehoefte van woningwetwoningen. In 1981 raamde het Bouwcentrum de gemiddelde onderhoudsbehoefte van deze woningen op f 1.500,- per jaar. Ongeveer twee derde hiervan bestaat uit groot onderhoud (prijzen 1978: zie Botman en Damen, 1981; Damen, 1981). Deze onderhoudsbehoefte, waarin niet een inhaal van het achterstallige onderhoud niet is begrepen, zou door veroudering van de voorraad jaarlijks met 2 à 3% toenemen. Gemiddeld over een levensduur van 100 jaar zou bijna f 2.170,- aan onderhoud per jaar besteed moeten worden, waarvan bijna f 590,- dagelijks onderhoud, f 1.100,- groot onderhoud en f ~80,- huurdersonderhoud (guldens 1980). Deze bedragen liggen veel hoger dan de onderhoudsnormen. In 1983 werd door het Bouwcentrum opnieuw de onderhoudsbehoefte gerekend, nu over de periode 1981-2000. Het gewone dagelijkse onderhoud zou van f 420,- in 1981 met 0,6% per jaar toenemen tot f 468,- in het jaar 2000. De behoefte aan groot onderhoud daarentegen was al in 1981 hoger (f 536,- per woning) en zou bovendien rqet ~.2% per jaar toenemen tot f 950,- per woning in 2000; bij de naoorlogse woningen is deze stijging nog veel hoger, namelijk 5.6% per jaar (guldens, 1982: zie Botman, Damen en De Graaf, 1983, Damen, 1985). Tenslotte is in opdracht van het NCIV door het Bouwcentrum nagegaan wat de benodigde gelden voor niet-subsidiabel onderhoud zijn over de periode 1985-1989, bij 26 woningkomplexen. Dit bedroeg f 2.365,- per woning, ofwel f 473,- per jaar. Hiervan is de helft het gevolg van normale veroudering (Bouwcentrum, 1985, 5terkenburg, 1985). Hoewel deze studies gebaseerd zijn op een groot aantal aannames en bijgevolg slechts een voorlopige indikatie van de onderhoudsbehoefte kunnen geven, komt heel duidelijk naar voren dat de onderhoudsbehoefte groter is dan de ruimte die huidige onderhoudsnormen bieden. 5.4.5. De omvang van de onderhoudsfondsen bij woningkorporaties

De opeenvolgende onderhoudskosten-onderzoekingen van de centrales laten de ontwikkeling van de onderhoudsfondsen zien bij na-oorlogse woningen, in de periode 1968-1980; tabel 13 vermeldt de omvang van het fonds per woning, in zowel lopende bedragen als in prijzen van 1980 (gekorrigeerd met de index van de

onderhoudskosten). In nominale bedragen nam bij naoorlogse woningen het onderhoudsfonds weliswaar toe, maar deze toename hield geen gelijke tred met de index van onderhoudskosten. Vooral tussen 1968 en 1975 daalde de reële omvang van het fonds sterk tot minder dan de helft! Daarna is er weer een lichte stijging. Tabel 13: Stand onderhoudsfonds naoorlogse komplexen woningwetwoningen van korporaties in de periode 1968-1980, in lopende bedragen en prijzen van 1980 (Bron: Van Weerlee e.a., 1984) jaar

lopende bedragen

1968 1969 1970 1971 1972 1973 19711 1975 1976 1977 1978 1979 1980

1151 1176 505 5111 5119 512 512 1186

1362 12110 1182 1072 971 806 7011 6011

577 608 656 637

708 702 715 655

prijzen 198Q

De eerder genoemde studie van het EIB uit 1984 bevat veel informatie over de huidige stand van de onderhoudsfondsen. Tabel 14 is aan deze studie ontleend. Het geeft het gemiddelde per woning weer naar bouwjaarklasse, voor de periode 1978-1980, in guldens van 1980. Tabel 14: Gemiddelde onderhoudsfondsen per woning in guldens, 1978-1980, naar bouwjaarklasse, prijzen van 1980 (Bron: Schellevis e.a., 1984) bouwjaarldasse

omvang onderhoudsfonds bij

zelfstandige korporaties 1911 5 19116 1951 1956 1961 1966 1971 1976

of eerder -

totaal

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1979

186 -697 -209 208 1169 1.0119 1.105 7111 593

Bij nieuwe woningen zijn de onderhoudsfondsen relatief goed gevuld. Hier zijn de stortingen meer dan voldoende om de uitgaven te dekken, doordat de kosten van onderhoud nog betrekkelijk laag zijn. De grootste problemen doen zich voor bij de woningen die in de periode 1945-1955 werden gebouwd. De onderhoudsfondsen zijn hier zelfs negatief. Bij deze woningen zijn er veel bouwtechnische gebreken, en is er tamelijk veel achterstallig onderhoud en is de subsidieregeling voor groot-onderhoud en ingrijpende woningverbeteringen relatief ongunstig. De oudste woningen kennen daarentegen een positieve stand van het onderhouds45

fonds. In deze groep zijn relatief veel woningen verbeterd. Vooral in het noorden en het westen van Nederland zijn de gemiddelde onderhoudsfondsen per woning relatief klein. Er bestaat ook een verband met de grootte van de korporaties: naarmate de bezitsomvang toeneemt, is het onderhoudsfonds minder goed gevuld. Eenzelfde beeld komt uit de studie van de korporatiekoepels en die van Westra naar voren (Van Weerlee e.a., 1984; Westra, 1985-a). Westra's studie, gebaseerd op de jaarverslagen van toegelaten instellingen in 1981 en 1983 laat bovendien de nauwe samenhang zien tussen de omvang van de onderhoudsfondsen en de bezitsgrootte zien. In tabel 15 zijn enkele kerncijfers uit de twee peiljaren vermeld. Tabel 15:

De onderhoudsfondsen per ·woning in guldens naar bezitsgrootte (aantal woningen) in 1981 en 1983 (Bron: Westra, 1985-a en c)

1981 gemiddeld laagste waarde hoogste waarde 1983 gemiddeld laagste waarde hoogste waarde

Totaal

tot 600

600-1800 1800-II000 4000 en meer

708

1.195 -339 2.498

921 -765 2.608

696 -625 2.036

454 -4.306 2.106

1.036

1.312 -426 2.797

1.002 -789 2.761

977 -218 3.425

662 -581 2.382

In 1981 was het onderhoudsfonds bij de kleinere korporaties beter gevuld dan bij de grotere. Bovendien waren de laagste waardes bij de kleinere korporaties minder extreem. In 1983 was dit verband wat minder sterk, doordat de fondsen bij de grotere korporaties waren gegroeid. In beide jaren is de spreiding in de omvang van de fondsen echter zeer groot, ook binnen de afzonderlijke grootte-klassen. Opvallend is de groei van de onderhoudsfondsen tussen 1981 en 1983, van f 708,tot f 1036,- per woning. Deze groei vond plaats ondanks de relatief hoge onderhoudsuitgaven. De studies van Westra bieden .geen aanknopingspunt voor mogelijke verklaringen. Samenvattend: de onderhoudsfondsen namen van 1969 tot 1975 in reële bedragen af, een daling die nadien omsloeg in een lichte stijging. Tussen 1981 en 1983 zouden de .fondsen zelfs fors groeien, vooral bij de grotere korporaties. De ontwikkeling van deze fondsen laat dus op het eerste gezicht geen ruimte voor de, gelet op de hoogte van de onderhoudsuitgaven, voor de hand liggende konklusie dat de normen te laag zijn. Echter, vooralsnog is het inzicht in de dynamiek van de onderhoudsfondsen onvoldoende. Zo kan zich een groei van fondsen hebben voorgedaan door saneringen uit de ABR, doordat niet-subsidiabel onderhoud direkt uit de ABR wordt gefinancierd en/of doordat de omvangrijke nieuwbouwproductie na 1978 leidde tot hoge norm-stortingen en relatief achterblijvende onttrekkingen. De omvang van de onderhoudsfondsen en de financieringsproblemen met betrekking tot het (groot) onderhoud kunnen niet los gezien worden van de financiële positie van de korporaties in het algemeen: de omvang van de algemene bedrijfsreserve en de stille reserves door een betrekkelijke lage boekwaarde. Daarom wordt nu kort bij deze financiële positie stilgestaan.

46

5.5. Enkele financiële gegevens van de woningkorporaties 5.5.1. Exploitatieresultaten

Het CBS houdt vanaf 1969 regelmatig een enquête onder de korporaties naar de balans en de exploitatierekening. Aan deze enquête zijn de nu volgende cijfers ontleend (CBS, 1982; 1984). In 1969 bedroegen de totale inkomsten van korporaties f 1.319 mld., waarvan f 1.056 mld. huurontvangsten en f 173 mln. objektsubsidies. In 1980 waren de inkomsten gestegen tot f 6.244 mld., de huurinkomsten tot f 4,671 mld. en de rijksbijdragen tot f 1.031 mld. Ten opzichte van het vermogen van de korporaties stegen de bruto inkomsten van 8,57% tot 11,06% in 1980. De netto inkomsten stegen van ongeveer f 160 mln. tot f 450 mln.; het netto rendement daalde van 0,97% tot 0,80%. Er gaan dus grote bedragen bij de korporaties om, maar bijzonder winstgevend is deze woningexploitatie niet. In tabel 16 worden de exploitatieresultaten weergegeven, als gemiddelden per woning. Ook deze cijfers zijn ontleend aan de CBS-statistiek. Tabel 16: Exploitatieresultaten, in guldens per woning in de periode 1969-1980 (Bron: CBS, Maandstatistiek Financiewezen) jaar

1969 1970 1975 1979 1980 stijgings~centage

ontvangen huren overheidsbijdragen overige baten (inkl. rente)

1169 1261 2022 2876 3118 217 260 580 803 809 270 343 526 877 971

rente en afschrijving kosten administratie en beheer kosten onderhoud overige lasten

894 986 1693 49 59 118 245 275 549 268 317 486

batig saldo

200

2540 185 740 673

2,66 3,73 3,61

2743 206 873 727

3,07 4,20 3,56 2,71

227 282 418 349

1,75

In de periode 1969-1980 stegen de kosten van levensonderhoud met 210%. De huren stegen in reële termen met ongeveer 27%, de rijksbijdragen met 67% en de overige baten met 72%. Door de sterke kostenstijging nam het batig saldo in reële termen af tot ruim 83% van het niveau in 1969: per saldo een zeer bescheiden groei dus. Westra onderzocht de netto exploitatieresultaten van korporaties in 1981 en 1983, waarbij hij een uitsplitsing maakte naar bezitsgrootte (Westra, 1984, 1985c). De resultaten hiervan, in tabel 17 samengevat, geven een gedetailleerder beeld dan de CBS-cijfers. De gemiddelde netto-exploitatieresultaten liggen op een wat hoger niveau dan in de CBS-enquête. Opvallend zijn, zowel in 1981 als in 1983, de betere exploitatieresultaten bij de kleinere korporaties. Dit hangt met hogere huren of subsidies samen, noch met hogere bijdragen samen, maar met lagere uitgaven enerzijds en met hogere resultaten uit de belegde middelen anderzijds (de algemene bedrijfsreserve zijn immers bij de kleinere korporaties groter, dus de inkomsten uit rente ook).

47

Tabel 17: De exploitatieresultaten van woningwetwoningen (korporaties) in 1981 en 1983, in guldens per woning, naar bezitsgrootte (Westra, 1984, 1985-b en 198.5<) Totaal

~OO

600-1800 1800-1J00O 1J000 en meer

Huur

1981 1983

3.322 3.801

3.319 3.732

3.396 3.960

3.272 3.876

3.322 3.696

Rijksbijdragen

1981 1983

767 1.169

793 1.206

742 1.162

719 1.118

843 1.120

netto exploitatie resultaat

1981 1983

462 .5.51

798 642

.521 .5.53

482 .512

389 27.5

ABR

1981 1983

3.7.50 4.196

4.718 4.604

3.380 4.301

3.6.59 4•.572

3 •.546 3.224

De netto exploitatieresultaten namen tussen 1981 en 1983 gemiddeld toe van

f 462,- tot f 551,- per woning, deels door een forse stijging van de huren, deels door een stijging van de rijksbijdragen, welke de hogere uitgaven aan groot onderhoud en rente en aflossing meer dan kompenseerden. Ook waren de inkomsten uit rente op belegde reserves groot. De algemene bedrijfsreserves groeiden dan ook van f 3.750,- in 1981 tot f 4.196,- in 1983. De vermogenspositie verbeterde nog sterker als men ook de groei van de onderhoudsfondsen in de beschouwing betrekt. Deze groei deed zich in hoofdzaak bij de middelgrote korporaties voor. Er is tot op heden betrekkelijk weinig bekend van de exploitatieresultaten en de mate van objectsubsidiëring naar bouwperiode. Een dergelijke uitsplitsing is echter van groot belang voor nader inzicht in de dynamiek van de fondsen en reserves. Immers, bij woningen die bijdrage-vrij zijn (veelal oudere woningen), zal een huurverhoging tot een stijging van de netto-resultaten leiden terwijl bij de gesubsidieerde woningen huurstijging afbraak van de objectsubsidies tot gevolg heeft. Verhoging van de onderhoudsnorm leidt alleen bij de nog gesubsidieerde woningen tot hogere netto-resultaten. Voorts is bij oudere woningen de uitstaande lening doorgaans klein en belasten rente en aflossingen de exploitatierelatief weinig: de lage boekwaarde geeft dan extra ruimte voor de financiering van onrendabele investeringen. Simulaties van de gevolgen van bijvoorbeeld huurverhogingen, hogere onderhoudsnormen of wijzigingen in de kapitaalslasten op de netto exploitatie-resultaten en de vermogenspositie van korporaties ontbreken echter. In tabel 18 worden enkele kerncijfers vemeld, opnieuw ontleend aan een studie van Westra (l985-a). Tabel 18: Aandeel woningwetkomplexen zonder rijksbijdragen, komplexen met een negatief exploitatieresultaat c.q. een negatief onderhoudsfonds uitgeplitst naar bouwperiode, in 1981 (Bron: Westra, 1985-b) bouwperiode

n:

% bijdrage-vrij % met negatief exploitatie-

resultaat

vooroorlolts

na-oorl!!B;s

'.6-'58

'58-'68

"8-75

na 75

totaal

2.50

392

224

.5,2

121

1249

70,9

77,6

21,4

1,8

3,3

29,3

43,2

17,6

23,2

16,2

24,8

18,7

43,.5 3.5,3

11,8 49,7

22,9 24,.5

22,2 11,.5

0,9

13,9 23,9

% idem, bij bijdrage-vrije

komplexen % met negatief onderhoudsfonds

48

De vooroorlogse komplexen zijn overwegend bijdrage-vrij; dit geldt overigens in het bijzonder voor de gerenoveerde komplexen. Van de komplexen uit de periode 1946-1958 is inmiddels ruim drie kwart bijdrage-vrij. Het aandeel komplexen met een negatief exploitatieresultaat hangt niet duidelijk met het al of niet gesubsidieerd zijn van de komplexen samen. Over het geheel genomen laat één op de zes komplexen een negatief resultaat zien. Dit aandeel is bij vooroorlogse komplexen relatief groot, bij die uit de periode 1946-1958 betrekkelijk gering. Opvallend is dat in de periode 1946-1958 het percentage komplexen met een negatief onderhoudsfonds juist hoog is. Kennelijk bieden de huur en overige inkomsten nog voldoende ruimte om de uitputting van de onderhoudsfondsen op te vangen. Dit kan samenhangen met de relatief lage vaste lasten op deze woningen: een lage boekwaarde, een kleine uitstaande lening en een lage rente (de niet konverteerbare leningen van gemeenten aan korporaties met een rente van minder dan 4%).

5.5.2. De ontwikkeling van de algemene bedrijfsreserves De algemene bedrijfs- en risikoreserves per woning namen gemiddeld in de periode 1969-1983 toe, ook als percentage van de jaarhuur. Dit blijkt uit de CBSenquête en uit cijfers ontleend aan de studie van Westra (1984 en 1985-b).

Tabel 19: Algemene bedrijfsreserves per woning in de periode 1969-1983 in lopende prijzen (Bron: Westra, 1984 en 1985-1» jaar

reserve reserve in 96 van de huur

1969

1970

1975

1979

1980

1981

1983

927

1007

1761

3149

3496

3750

4196

79,2

79,9

87,1

109,5

112,1

111,5

110,4

De korporaties wisten, gelet op de ontwikkeling van de algemene bedrijfsreserves, hun positie te verbeteren. Dit lijkt tegenstrijdig met de eerder getrokken konklusie, dat de netto exploitatieresultaten zoals vermeld in de tabellen 16 en 17, slechts een zeer beperkte groei vertoonden. Maar die netto resultaten zijn berekend na aftrek van de verplichte stortingen in de ABR en in de onderhoudsfondsen. Overigens zijn de exploitatieresultaten in verhouding tot het vermogen van de korporaties niet bijzonder gunstig. Zo bedroeg de reserve in 1980 ongeveer 8,0% van het geregistreerde vermogen. De totale reserves vertegenwoordigen niettemin een aanzienlijk bedrag. De omvang van de reserves is van groot belang voor de de beleidsvrijheid van de korporaties bij het (financiële) beheer. Ook hier biedt de studie van Westra enige nadere informatie (zie tabel 19). Gemiddeld hebben in 1983 de korporaties een reserve ter grootte van ruim 110% van de jaarhuur. De verschillen naar omvang van het woningbezit zijn hier niet opvallend, maar binnen alle grootteklass.e n doet zich een grote spreiding voor. Verder blijkt, dat in 1981 ongeveer 45% van de korporaties een reserve heeft die groter is dan de hoogste toetsingsgrens, en dat bijna 27% een reserve heeft die tussen de hoogste en laagste toetsingsgrens ligt. In vergelijking met een eerdere studie van Weed a (1980) blijkt het aandeel korporaties tussen beide toetsingsgrenzen iets hoger. Ongeveer 27% van de korporaties staat dus onder strenge kontrole van de gemeenten, ongeveer 45% heeft een relatief grote vrijheid in het

financieel beheer. Met name in het Westen en het Noorden zijn er veel korporaties die onder verscherpt toezicht staan. De 'rijkste' korporaties vindt men in het Oosten en in het Zuiden. 5.5.3. Stille reserves bij woningkorporaties De marktwaarde van het vermogen van de korporaties is veel hoger dan de boekwaarde. In 1980 bedroeg de boekwaarde ongeveer 56 mld. Bij een taxatie van de woningen naar de waarde-bewoond en na aftrek van 1% veroudering per jaar, zou naar eigen berekening in 1978 de stille reserve ongeveer 22 mld. bedragen. Deze reserve is bovenal zeer stil. Het is immers ondenkbaar, dat in één klap het woningbestand verkocht kan worden. Eventueel zou deze wel gebruikt kunnen worden als onderpand voor het aantrekken van vreemd vermogen ter financiering van nieuwe aktiviteiten bij woningverbetering of nieuwbouw - bijvoorbeeld in de stadsvernieuwingsgebieden. Westra berekende voor 1981 een stille reserve van 37 mld. Hij ging hierbij als volgt te werk. Hij registreerde de boekwaarde en de verzekerde waarde van de woningen van de onderzochte korporaties. Na optelling van de grondkosten en na schatting van de waarde-bewoond, komt hij tot een gemiddelde overwaarde per woning van ruim f 27.000,- (zie ook: Nierstrasz, 1983). De korporaties zijn dus rijker dan men op het eerste gezicht zou denken, maar het is bepaald niet eenvoudig deze rijkdom ten nutte te maken. De vraag is of dit ook moet. Een van de voordelen Viln woningwetexploitatie is immers, dat er geen rendement berekend hoeft te worden op basis van verkoopwaarde, en dat afschrijving op historische kostprijs kan plaatsvinden. Met het ouder worden van het woningbezit, neemt dan de stille reserve toe. 5.6. Enkele financiële gegevens van gemeentelijke woningbedrijven Over de financiële positie van woningbedrijven is nog niet veel bekend. Naar aanleiding van kamervragen is door het DGVH in samenwerking met de VNG een onderzoek gestart naar de huidige situatie en de te verwachten toekomstige ontwikkelen terzake van de financiële positie van deze bedrijven. De achtergrond van deze vragen en van het onderzoek vormde de alarmerend slechte financiële situatie bij woningbedrijven in de vier grote gemeenten. In tabel 20 worden enkele kerncijfers uit dit onderzoek samengevat (Stichting voor Economisch Onderzoek, 1986). Tabel 20:

Enkele financiële kerngegevens van gemeentelijke woningbedrijven in 1983, naar bezitsgrootte, in guldens per woning (Bron: SEO, 1986) totaal

bezitsgrootte (aantal woningen) ~OO 600-1800 1800-4000 .000-10.000

10.000 enm~r

netto exploitatieresultaat Omvang ABR (per 31.12.'83) Omvang OHF (per 31-12-'83)

186 3.299 187

374 7.928 392

163 6.662 928

284 3.126 329

144 1.138 217

94 926 -594

Vergeleken met de cijfers van Westra over de woningkorporaties voor het jaar 1983, is het netto exploitatieresultaat bij gemeentelijke woningbedrijven gemiddeld gesproken laag ( f 186,- bij de woningbedrijven en f 551,- bij korporaties). De algemene bedrijfsreserve is niet veel lager dan bij de korporatiesj dit geldt echter wel voor de onderhoudsfondsen (f 187,- bij woningbedrijven en f 1036,- bij korporaties).

50

De lage exploitatieresultaten doen zich vooral bij de grote woningbedrijven voor; daar zijn de onderhoudsfondsen en de bedrijfsreserves klein. Bij de bedrijven met meer dan 10.000 woningen, in de vier grote steden, is de situatie alarmerend slecht. Daar staat echter een riante positie van de kleine woningbedrijven tegenover. Omdat de problemen bij de grote bedrijven zijn gekoncentreerd, doen zich bij relatief veel van de gemeentewoningen exploitatieproblemen voor. Terwijl slechts 20% van de bedrijven als financieel zwak kan worden aangemerkt, gaat het om ongeveer de helft van het gemeentelijk bezit. 5.7. Slotopmerkingen

Het financieel regime voor non-profit instellingen vormt een gekompliceerd systeem van regelgeving, waarvan de invloed op het gedrag van de korporaties maar zeer ten dele, althans op grond van onderzoek, bekend is. Qua vermogenspositie zijn korporaties zeer weerbare instellingen, de netto exploitatieresultaten zijn echter bescheiden. Niettemin groeiden - tot 1983 - de reserves. Meer dan de helft van de korporaties staat onder extra gemeentelijk toezicht. Financieel sterk dus, maar niet zelfstandig. Het feit echter dat de onderhoudskosten veel hoger zijn dan de normbedragen en dat er een grote onderhoudsbehoefte bestaat, kan in de naaste toekomst een bedreiging vormen voor de financiële positie van de korporaties en gemeentelijke woningbedrijven. Zo vervaardigde de NWR een analyse van de te verwachten ontwikkeling van de algemene bedrijfsreserve van na-oorlogse woningwetwoningen over de periode 1984-1990, waaruit zou blijken dat in reële bedragen de gemiddelde ABR per woning daalt van f 3.418,- in 1984 tot f 2.380,- in 1990 (NWR, 1985), een daling die grotendeels door de niet-subsidiabele onderhoudskosten wordt veroorzaakt. Doordat in de toekomst de nieuwbouw in de sociale huursektor zal afnemen en het woningbezit gemiddeld ouder wordt, is het nodig om de beschikbare gelden voor (groot) onderhoud te verhogen. Een hogere onderhoudsnorm kan hiertoe bijdragen, maar heeft als nadeel dat de bijdragevrije woningen (die juist in de periode '46-'58 talrijk zijn) er weinig baat bij hebben. Bij deze komplexen leidt immers een hogere onderhoudsnorm slechts bij uitzondering tot een extra bijdrage. Ook extra huurverhogingen kunnen vanwege de te verwachten exploitatieproblemen noodzakelijk zijn. ,Om de gedachten te bepalen: de dekking van de niet-subsidie abele onderhoudskosten zou nu al een huurverhoging ineens van 8% tot 10% vergen. Een probleem van hogere normen of huren is echter de ongerichtheid van de geldstromen. Juist omdat de spreiding in exploitatieresultaten zo groot is, is het zuinigheidshalve wellicht beter om de bedragen niet over de gehele linie te verhogen, maar juist bij die woningkategorieën en typen korporaties waar de grootste tekorten dreigen. In dit kader wordt ook gedacht aan gerichte subsidies voor verbetering en (groot) onderhoud, of aan een afzonderlijk regime voor sanering van met faillissement bedreigde korporaties c.q. gemeentelijke woningbedrijven. Een andere oplossing is een egalisatie van exploitatie overschotten en -tekorten tussen toegelaten instellingen. Déze oplossing beperkt echter de zelfstandigheid van de korporaties zeer en bevordert zuinig wonigbeheer niet. Op twee punten lijkt nader onderzoek wenselijk. Allereerst zijn simulaties nodig van de te verwachten ontwikkeling van de reserves, op basis van gedetailleerde kennis van de balansen en exploitatierekeningen van korporaties. Daarnaast zijn case-studies wenselijk om meer inzicht te verkrijgen in de efficiëntie van het woningbeheer en onderhoudsgedrag van de toegelaten instellingen.

51

6 VERBETERING VAN WONINGWETWONINGEN

6.1. Inleiding: de ontwikkeling van de regelgeving tot 1984 Na de oorlog en gedurende de wederopbouwperiode werden verbeteringen aan bestaande woningen nog niet gestimuleerd. Het tekort aan bouwkapaciteit was te groot, alle middelen werden ingezet om zoveel mogelijk nieuw te bouwen. Weliswaar bestonden er al geruime tijd subsidieregelingen voor woningverbetering en -splitsing (voor het eerst in 1938, geaktualiseerd in 1948), maar door gebrek aan middelen vonden deze op beperkte schaal toepassing. De nadruk lag op herstel van oorlogsschade, inhaal van achterstallig onderhoud, een splitsing van woningen om het akute woningtekort zoveel mogelijk te bestrijden. Aanvullende financiële middelen werden rond 1950 door partikulieren ter beschikking gesteld (het Terlingenfonds). De premieregeling werd bovendien meermalen verruimd in het kader van de bestrijding van seizoen werkeloosheid onder bouwvakkers (de D.U.W.-regelingen). De aandacht van de stadsvernieuwing nam toe. In 1953 werd bijvoorbeeld de Commissie Krotopruiming en Sanering opgericht, die in 1957 rapporteerde. Kort daarop werden de subsidieregelingen voor saneren van de bebouwde kom en voor krotopruiming sterk uitgebreid. Ook werden in deze periode kriteria voor krotopruiming ontwikkeld (het ANTRIVS-systeem). Rond 1955 kwam er een kentering. Men vreesde dat ten gevolge van de huurbeheersing de onderhoudstoestand van bestaande woningen achteruit zou gaan. Bij zowel partikuliere als non-profit verhuurders moest een deel van de huurverhogingen gereserveerd worden voor maatregelen tot instandhouding van de voorraad. In 1957 werd daartoe het Grootboek Woningverbetering ingesteld, een door het rijk beheerd fonds dat gevoed zou worden door stortingen van verhuurders. In 1960 werd dit fonds weer opgeheven. Een plicht tot reservering bij de partikulieren verdween. De toen vrijkomende gelden werden bij de korporaties echter in afzonderlijke fondsen ondergebracht die na gemeentelijke toestemming gebruikt konden worden voor groot onderhoudswerkzaamheden (het B.O. W.-fonds). Na 1960 steeg langzamerhand de belangstelling voor de kwaliteit van de voorraad. Met de inkomensgroei nam de vraag naar betere woningen toe, de beschikbare bouwkapaciteit vormde geen overwegende belemmering meer en de afzonderlijke fondsen boden de korporaties wat meer financiële armslag (Vgl. Bouwcentrum, 1962). Ook werden de subsidieregelingen voor woningverbetering uitgebreid, zodat de mogelijkheid ontstond om tonprivaten door waterclosetten te vervangen (in 1953) en om doucheruimten aan te leggen (in 1962). Met name aan het einde van de jaren zestig namen de omvang en betekenis van groot-onderhouds- en verbeteringswerkzaamheden toe, mede van rijkswege gestimuleerd. Aanvankelijk bestonden er nog geen eenduidige richtlijnen voor financiële steun. Maar mét de hogere investeringsniveaus nam de steun toe. In 1974 53

werd voor het eerst een afzonderlijk regime van kracht voor de subsidiëring van (vooroorlogse) renovaties (MG 73-24). De financiering van de ingreep kon met rijksleningen plaatsvinden, de subsidiëring werd aanzienlijk verruimd. Voortaan zouden de exploitatietekorten ten gevolge van de verbeteringen voor 100% door bijdragen worden gedekt (Baayen en Van der Schaar, 1974). Ook ontwikkelde zich een vaste gedragslijn met betrekking tot de huurverhogingen. In de beginperiode werd nog over de huurverhoging bij ieder projekt onderhandeld - de spreiding in de verhogingspercentages was ook groot. Omstreeks 1975 werd de interne richtlijn gehanteerd, dat de huurverhogingen 2 t % van de kosten van de woningverbetering moet zijn, die wettelijk van kracht werd met de Huurprijzenwet Woonruimte 1979. De 2 t % huurverhoging was gebaseerd op de aanname dat de helft van de kosten als (groot) onderhoud beschouwd kan worden, zodat een verhogingspercentage geldt van 5% over alleen de verbetering sin vesteringen. Deze 5% kwam goed overeen met het vraaghuurpercentage bij nieuwbouw. Aldus verzelfstandigde het regime voor woningverbetering zich. Na 1975 differentieerde dit regime steeds verder. Zo kwam allereerst de nadruk meer op gesubsidieerde verbetering van de na-oorlog se woningen te liggen. Veel woningen die in de periode 1945-1960 gebouwd waren, kennen systeemgebreken (de prefabbouw) of zijn door het gebruik van kwalitatief matige bouwmaterialen aan een grote beurt toe. De kosten van deze werkzaamheden zijn in verhouding tot de vooroorlogse verbeteringen laag en een deel van deze kosten moest door de korporaties zelf gedragen worden. Daartoe waren immers ook de nodige reserves gevormd. Tot 1984 gold de richtlijn, die omstreeks 1975 ontstond, dat de overheid 50% van de exploitatietekorten voor zijn rekening neemt. Naast de na-oorlogse woningverbeteringen ontstond vervolgens een afzonderlijke gedragslijn voor laag-niveau renovaties en groot onderhoud. Met name bij aangekocht partikulier bezit was een 'grote beurt' nodig, om de woningen bewoonbaar te houden tot het moment dat zekerheid over de definitieve maatregelen bestond. De grote beurt wordt gekenmerkt door een hoog percentage onderhoudswerkZaamheden en enkele verbeteringen, zoals vervanging van keuken en sanitair. In toenemende mate werd deze laag-niveau renovatie ook op het 'gewone' korporatiebezit toegepast. Dit hangt nauw met de problematiek van de onderhoudsnorm samen, waarop in hoofdstuk 5 nader is ingegaan. Sinds ongeveer 1975 konden toegelaten instellingen voor buitengewoon onderhoud een kostendekkende subsidie krijgen, zonder dat huurverhogingen werden doorgevoerd. Na 1980 nam de druk op dit type ingrepen toe, mede door de slechtere inkomensperspektieven (Ardesch, 1981; De Groot, 1982; Van den Berg, 1982; Hamers e.a., 1983; LOS, 1982-b, 1983-b, 1984 zie ook Nypels, 1982). Van rijkswege werd bovendien gestreefd naar een grotere spreiding van de verbeteringen over de gehele voorraad in plaats van de zeer ingrijpende kwaliteitsverbeteringen bij een relatief klein aantal woningen. Deze ontwikkeling maakte juist vanwege de gevolgen voor de huurverhoging, een nauwkeuriger afbakening van groot onderhoud ten opzichte van verbetering nodig evenals een grotere differentiatie in de huurstelling afhankelijk van het verbeteringsniveau. Dit gebeurde met ingang van 1984. Eind 1983 werd een nieuwe subsidieregeling van kracht (MG 83-57; zie ook MG 85-30) die hieronder kort wordt weergegeven.

6.2. De regelgeving vanaf 1984 6.2.1. Achtergronden Al geruime tijd voor de nieuwe regelgeving werd de' w~nselijkheid erkend tot van vergroting van de inspanningen voor herstel en verbetering van de voorraad. In de Nota Stads- en Dorpsvernieuwing, die in 1981 verscheen (Tweede Kamer, zitting 54

1980~1981, 16.713), werd mede op grond van grote kwaliteitstekorten in de voorraad, zoals die uit het Kwalitatief Woningonderzoek bleken, een intensivering van het beleid aangekondigd: het stadsvernieuwingsbudget zou verdubbeld moeten worden, en het aantal gesubsidieerde verbeteringen zou fors moeten stijgen. Eind 1981 bracht de Raad voor de Volkshuisvesting een spraakmakend advies uit, waarin aandacht werd gevraagd voor de omvangrijke benodigde investeringen in na-oorlogse woningwetwoningen: de Raad achtte een programma van 50.000 verbeteringen per jaar (alleen na-oorlogs) noodzakelijk (RA VO, 1981). Het regeeraccoord van het kabinet Lubbers stelde dat de stadsvernieuwing, ondanks de voorgenomen bezuinigingen, een hoge prioriteit zou houden en dat meer accent gelegd zal worden op groot-onderhoudswerkzaamheden. In de voorjaarsnota 1983 werden daartoe belangrijke maatregelen aangekondigd: een structurele verhoging van het verbeteringsprogramma van 33.000 woningen in 1983 tot 40.000 woningen (voor- én na-oorlogs) en een nieuwe subsidie methodiek voor na-oorlogs woningen: afschaffing van de jaarlijkse bijdragen en rijksleningen en een overgang naar bij.;. dragen ineens. Ten opzichte van in de meerjarenramingen verwerkte programma's was de verhoging nog opvallender: daarin werd nog gerekend met 17.500 verbeteringen. De verhoging van het programma hing nauw samen met de gewijzigde subsidiemethodiek samen. Omdat rijksleningen relevant zijn voor het structurele begrotingsbeleid, had het afschaffen van de leningen voor de na-oorlogse woningverbeteringen tot gevolg dat er een ruimte van f 600 mln. onstond voor het subsidiëren van meer verbeteringen (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, nr. 17.869). De wijzigingen van het subsidiebeleid werd nader uitgewerkt in het eerste meerjarenplan stadsvernieuwing (Tweede Kamer, zitting 1982-1983, nr. 17.970) en vond uiteindelijk zijn weerslag in de cirkulaire MG 83-57.

6.2.2. Subsidiëring van na-oorlogse woningverbeteringen De oude 50% dekking van het exploitatietekort van de woningverbetering door middel van jaarlijkse bijdragen werd vervangen door een bijdrage-ineens van 33,3% van de investeringen, ongeacht het niveau van de ingreep en de huurverhogingen. Deze 33,3% was iets hoger dan de gemiddelde kontante waarde van de jaarlijkse bijdrage, die toen ongeveer 30% bedroeg. Naast het budgettaire voordeel van de bijdrage-ineens en de grotere beheersbaarheid van subsidies, was voor het Rijk de administratieve eenvoud wellicht een belangrijke reden voor de nieuwe subsidiemethodiek. De aard van de ingreep - groot onderhoud of verbeteringen - was immers voor het subsidiepercentage niet belangrijk meer; evenmin was de huurverhoging na verbetering en de daaropvolgende huurstijgingen voor de hoogte van de bijdrage en de bijdrage-vermindering van betekenis. Voor de verhuurders was de verhoging van het programmering een belangrijk voordeel Daar stond echter een aantal nadelen tegenover. In de eerste plaats nam het exploit atierisiko toe, doordat de huurprijsontwikkeling niet volledig voorspelbaar is. Bovendien was bij de goedkopere ingrepen de huurprijstijging relatief klein door het nieuwe systeem van huurverhogingen dat tegelijk werd ingevoerd (zie onder), zodat daarbij de exploitatietekorten relatief groot werden. Dit gold in nog versterkte mate bij de groot-onderhoudsplannen, waar elke huurverhoging uitblijft. Daar kwam nog bij dat de oude vangnet-konstruktie van renteloze leningen werd afgeschaft: voorheen gold de regeling dat korporaties met een bedrijfsreserve kleiner dan 12,5% van de som van jaarhuur en subsidies van renteloze leningen konden krijgen als door de woningverbetering de financiële situatie slechter zou worden. Het vervallen van dit vangnet had tot gevolg dat financieel zwakke sociale verhuurders niet of in mindere mate tot verbetering konden overgaan (zie o.a. Albrecht, 1984; groetelaers e.a., 1984; LOS, 1985; RA VO, 1986; Hoenderdos, 1986). De oude voorwaarden dat pas 25 jaar na verbetering de woning opnieuw voor sub55

sidie in aanmerking kan komen - een 'terugkomtermijn van 25 jaar' - bleef gehandhaafd. De minimale verbeteringskosten werden als vanouds op f 5.000,- gesteld, de maximale op 50% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw.

6.2.3. De financiering van ingrepen bij na-oorlogse woningen Het rijk stelde bij na-oorlogse woningen geen leningen meer beschikbaar en garandeert evenm in de leningen die de korporaties op de kapitaalmarkt aantrekken. Om te voorkomen dat de financiering struikelblok vormt, werd een waarborgfonds ingesteld, de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Met dit fonds werd het risiko gedekt dat korporaties niet aan de verplichtingen tot het betalen van rente en aflossing op de leningen kunnen voldoen. Dit fonds wordt beheerd door de korporatiekoepels, een deel van het garantievermogen wordt door VROM verstrekt. Met dit fonds wordt de greep van de koepels op de afzonderlijke korporaties vergroot. De instellingen die niet aan die norm voldoen, moeten eerst een saneringsprogramma doorvoeren, op aanwijzingen van de fondsbeheerders. Door het garantiefonds verdwenen voor het rijk een aantal financiële risiko's. Interessant is de vraag in hoeverre dit een eerste stap is in de richting van privatisering van de financiering voor bouwen verbouw van woningen. Zo wordt in korporatiekring opnieuw met de gedachte van een financieringsfonds voor de woningbouw gespeeld.

6.2.4. De subsidiëring van vooroorlogse woningverbeteringen Bij de vooroorlogse woningverbeteringen bleef het systeem bestaan van 100% dekking van de exploitatietekorten van de verbetering. Niettemin werden ook bij deze kategorie woningen belangrijke wijzigingen in de regelgeving aangebracht. Het onderscheid tussen groot-onderhoud en verbetering werd nader gedefinieerd. De regeling bevatte een lijst van subsidiabele groot-onderhoudswerkzaamheden. Alleen die ingrepen die op deze lijst voorkomen, zouden voor een 100% subsidiëring van de kosten in aanmerking komen. Bij andere ingrepen werd de bijdrage bepaald op grond van een veronderstelde huurverhoging. Bovendien werd gesteld dat de kosten van die ingrepen niet hoger mochten zijn dan 30% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. Later werd deze eis afgezwakt: hogere kosten dan die 30% zouden niet voor extra subsidie in aanmerking komen. Het zal duidelijk zijn dat hiermee een druk op het kostenniveau van groot-onderhoudswerkzaamheden werd gelegd, werkzaamheden die voor het Rijk duur zijn door de volledige subsidiëring van de kosten. Er kan immers geen huurverhoging worden doorgevoerd. Deze beperking werd van de kant van het departement noodzakelijk geacht in verband met de toename van de groot-onderhoudsplannen met een zeer hoog kostenniveau (tot f 60.000,- per woning). Daarnaast werd de zogenoemde variabele afschrijf termijn ge introduceerd. Bij de woningverbeteringen en bij het groot-onderhoud gold tot dan toe een afschrijf en een terugkomtermijn van 25 jaar. Met name in de grote steden en bij het aangekocht bezit werd dit als een te starre grens ervaren. Al bij de eerste budgetafspraken met de vier grote steden werd in 1983 op dit punt de regeling aangepast, een aanpassing die in MG 83-57 algemene werking verkreeg. Voortaan zou een maximum terugkomtermijn gelden van 40 jaar bij verbeteringen van 80% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. Bij lagere investeringen zou de terugkomtermijn korter zijn. Iedere twee-procent punt méér (kosten vergelijkbare nieuwbouw), leidt tot een langere afschrijf termijn van 1 jaar. Bij een investering van 30% kosten vergelijkbare nieuwbouw geldt dan een termijn van 15 jaar bijvoorbeeld. Hiermee werden in belangrijke mate de belemmeringen voor een . gefa-

56

seerde aanpak van de verbeteringen weggenomen en een grotere differentiatie in de aard van de plannen mogelijk gemaakt. De maximale investeringen bij vooroorlogse woningen bedroeg volgens de regeling 80% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw; ook bij de vooroorlogse woningen gold de f 5.000,- als minimum investering.

6.2.5. Het huurregime Bij groot onderhoud werd ook na 1983 geen huurverhoging berekend. Bij verbeteringen wel. Met ingang van 1.1.1984 is echter het 2 t % systeem vervangen door het zogenoemde 1, 2, 3 systeem. De huurverhoging is afhankelijk gesteld van de hoogte van de investering. Als de kosten van de ingreep tot 20% van vergelijkbare nieuwbouw bedragen, wordt 1% huurverhoging berekend. Bij kosten tussen de 20 en 50% wordt, voor het meerdere boven de 20%, 2% huurverhoging doorgevoerd, en boven de 50% is de huurverhoging 3%. Het 1, 2, 3-systeem is dus een schijventarief. Een voorbeeld kan de werking van het systeem verduidelijken. Wanneer de nieuwbouwkosten f 100.000,- bedragen en de kosten van de ingreep f 60.000,- zijn, wordt de volgende huurverhoging doorgevoerd: (1 % x f 20.000,-) + (2% x f 30.000,-) + (3% x f 10.000,-) = f 200,- + f 600,- + f 300,- = f 1100,-. Bij het 2 t % systeem zou de huurverhoging f 1500,- hebben bedragen. Opvallend is dat het nieuwe huurregime voor de bewoners relatief gunstig werd, juist in een tijd van bezuinigingen.

°

6.2.6. De budgetafspraken woningverbetering Naast het formele subsidieregime zijn voor de woningverbeteringen in de sociale huursektor ook de budgetafspraken van grote betekenis, reden om er hier kort bij stil te staan. Bij nieuwbouw van woningen werd er in het kader van de decentralisatie al geruime tijd met budgetafspraken geëxperimenteerd. Dit zijn afspraken tussen Rijk en de proefgemeenten decentralisatie over het maximum investeringsvolume in een bepaald jaar, de minimum en maximum aantallen, en de gemiddelde aanneemsommen (de streefgemiddelden). Deze afspraken vormen het kader waarbinnen opdrachtgevers en gemeenten beslissen over de afzonderlijke bouwplannen. De plantoetsing werd geheel overgeheveld van het Rijk ( de HID) naar de gemeenten. In plaats van gedetailleerde planbeoordeling door het Rijk komen derhalve onderhandelingen vooraf over een jaarproduktie. Voordeel van de budgetafspraken is ondermeer de grotere gemeentelijke beleidsvrijheid en flexibiliteit: binnen het vastgestelde investeringsvolume kunnen goedkope plannen de duurdere plannen kompenseren. In 1983 werd ook bij de woningverbetering voor het eerst een budgetafspraak met de vier grote steden gemaakt, over de verbeteringen in de sociale huur sektor • Sinds 1984 kunnen alle proefgemeenten decentralisatie desgewenst voor een budgetafspraak in aanmerking komen. De belangrijkste overeenkomst met de budgetafspraken nieuwbouw is dat het totale maximum investeringsvolume, de streefgemiddelde en de minimum aantallen worden vastgelegd en dat de gemeenten voor de plantoetsing verantwoordelijk zijn. Maar er is geen dubbel plafond: naast het maximum investeringsvolume wordt niet de eis van maximum aantallen gesteld. De verbeteringsbudgetten laten alle vrijheid om veel woningen goedkoop te verbeteren en zo de streefaantallen die aan de budgetafspraak ten grondslag lagen ver te overschrijden. Daardoor bestaat een relatief grote vrijheid voor de gemeenten en opdrachtgevers om naar eigen inzicht het verbeteringsprogramma konkrete inhoud

57

te geven, meer dan bij nieuwbouw. Dit hangt samen met de grote verschillen in aard en kwaliteit van de te verbeteren woningen en in de aanpak van de woningverbetering tussen gemeenten. Evenzeer is van belang dat er bij woningverbeteringen geen eenduidige norm voor de toetsing van de prijs-kwaliteitsverhouding bestaat. Veel meer dan bij nieuwbouw is de spreiding in kosten en kwaliteit groot. Een maximering van de aant allen en daardoor een verdere normering van de woningverbeteringen is uit dien hoofde weinig zinvol. Een belangrijk verschil met de nieuwbouwbudgetten is de flexibiliteit tussen de deelbudgetten per woningkategorie. Sinds 1985 betreffen de budget-afspraken de woningwetwoningen, de aangekochte woningen en de partikuliere woning ver beteringen. In de budgetbrieven 1985 is bepaald dat 20% van het investeringsvolume van elk van deze drie deelbudgetten gebruikt kan worden voor de verbetering van woningen in een ander deelbudget. Dit vergroot de gemeentelijke beleidsvrijheid tot nadere invulling van het ' programma aanzienlijk, wat van belang kan zijn omdat niet altijd het planaanbod volledig voorspeld kan worden. Bovendien nemen zo de kompensatiemogelijkheden tussen goedkope en dure plannen toe. Door het RIGO is een evaluatie gemaakt van ondermeer de budgetafspraken woningverbetering. Naast de forse overschrijding van de streefaantallen door de gemiddeld goedkopere plannen, zijn de grote verschillen tussen de gemeenten opvallend. In veel middelgrote gemeenten benaderen de gemiddelde investeringen de streefgemiddelden, hoewel in een aantal gemeenten het accent sterk op groot onderhoud wordt gelegd, mede om huurverhogingen te vermijden. Hier zijn de gemiddelde investeringen laag en zijn de subsidies per woning relatief hoog. Vooral in de grote steden blijkt er zich een tweetoppige verdeling voor te doen, met name bij het aangekocht bezit. Er is een koncentratie rond de lage investeringsniveaus en rond de hoogste. In Amsterdam bijvoorbeeld worden bij veel woningen groot onderhoudsvoorzieningen getroffen (f 30.000,-) in afwachting van een al of niet ingrijpende verbetering na 15 jaar. Tevens zijn er relatief veel plannen voor een hoog niveau renovatie, met een investeringsniveau van rond de f 80.000,- tot f 110.000,-. In Rotterdam is dit beeld nog geprononceerder: Hoog niveau renovaties gekombineerd met zeer goedkope ingrepen, die vooral tot doel hebben het (aangekochte) bezit wind- en waterdicht te maken. De tweetoppige verdeling hangt ten dele samen met de gefaseerde woningverbeteringen, waar de eerste fase relatief goedkoop kan zijn, maar ook met het budgetbeheer op zich. De wens om verbeteringen op een hoog niveau uit te voeren brengt, gelet op de budgetvoorwaarden, de noodzaak met zich van kompensatie door goedkope plannen (RIGO, 1985, 1986). 6.2.7. Diskussies

Over de MG 83-57 en het daarna gevoerde verbeteringsbeleid is veel diskussie ontstaan, die mede aanleiding vormde voor nieuwe beleidsvoornemens. De nieuwe voorstellen komen kort in de volgende paragraaf 6.3 aan de orde. De diskussie koncentreerde zich op het na-oorlogse woningbezit en had op ondermeer de volgende punten betrekking. In de eerste plaats wordt een hoger verbeteringsprogramma gevraagd. De kor poratiekoepels en de RAVO bepleiten dit, zoals eerder bleek, al jaren. De resultaten van de Kwalitatieve Woningregistratie bevestigen dit pleidooi. De herstelbehoefte bij na-oorlogse sociale huurwoningen is groter dan tot dusver aangenomen. De benodigde bedragen zijn hoger, het aantal te verbeteren woningen groter, veel woningen jonger dan 25 jaar zijn aan verbetering toe. Naast verhoging van het programma is daarom ook een wijziging van de regelgeving nodig: verkorting van de 25-jaars grens, een kortere terugkomtermijn ook dan de 25 jaar. Het zal duidelijk zijn dat hier een nauwe samenhang met de diskussie over 58

de onderhoudsnorm bestaat (zie hoofdstuk 5). De dekkingslakune bij groot onderhoud van ongeveer f 350,- per woning per jaar kan immers ten dele door hogere onderhoudsnormen of hogere verplichte reserveringen voor onvoorziene kapitaalsuitgaven worden verminderd, danwel door een hoger programma en verbreding van de werkingssfeer van de regeling. In de tweede plaats wordt, in het verlengde van het voorgaande, soms een pleidooi gevoerd voor 'systematisch beheer en onderhoud'; met name de gemeente Utrecht voert op dit punt bij het door haar aangekocht bezit een aktief beleid. Er zouden meer mogelijkheden moeten komen tot budgettering, op basis van lange termijn prognoses, van onderhoud en noodzakelijke verbeteringen. De sociale verhuurders zouden daartoe naast de eigen reserves op voorhand over de te verwachten verbeteringssubsidies moeten kunnen beschikken, zodat een procesmatige aanpak van het woningbestand mogelijk wordt en de institutioneel bepaalde grenzen tussen (groot) onderhoud en verbetering verdwijnen: deze grenzen leiden slechts tot subsidie-afhankelijk en niet optimaal investeringsgedrag. Daartoe zou ook de minimale subsidiabele investering van f 5.000,- uit de subsidieregeling moeten verdwijnen. Van Rijkswege wordt dit pleidooi bepaald niet gesteund. Naast het argument dat voor een procesmatige aanpak de reguliere reserves gebruikt dienen te worden, is een belangrijke overweging dat de sociale verhuurders onmogelijk een claim kunnen leggen op in de (verre) toekomst te verstrekken verbeteringsubsidies, die zelfs nog niet op de begroting figureren. In de derde plaats wordt gewezen op de exploitatieproblemen van sommige delen van het na-oorlogs woningbezit. Er zijn nogal wat komplexen met ernstige bouwtechnische problemen welke met de bouwwijze samenhangen (systeemgebreken). Bovendien neemt door marktverzadiging de leegstand in onaantrekkelijker woningkomplexen (hoogbouw, onaantrekkelijke woonomgeving) toe, is er sprake van een eenzijdige opbouw van de bevolking, is er soms ook sprake van ernstig vandalisme. De grote exploitatierisiko's zijn dan niet meer door de verhuurder te dragen. In ieder geval zou weer een vangnet-konstruktie van kracht moeten worden, waardoor in voorkomende gevallen extra steun voor probleemkomplexen of -korporaties mogelijk wordt. Verdergaan de gedachten zijn hogere verbeteringssubsidies voor woningen uit de bouwperiode 1945-1955 - zoals bij de parlementaire behandeling van het meerjarenplan stadsvernieuwing in november 1985 bepleit door ondermeer De Lauxterman (VVD) de De Pree (PvdA) en Wolters (CDA) - danwel een differentiatie van de subsidies naar de financiële positie van de verhuurder en/of de kwaliteit van het woningbestand. 6.3. Nieuwe beleidsvoorstellen Eind mei 1986 vroeg staatssekretaris Brokx advies aan ondermeer de RA VO over een nieuw pakket maatregelen dat per 1 januari 1987 van kracht zouden moeten worden. Hieronder wordt deze adviesaanvrage kort samengevat. Het RA VO advies was bij het schrijven van deze tekst nog niet bekend, evenmin als het oordeel van de Tweede Kamer. Een voorlopige samenvatting dus. Kenmerkend voor de nieuwe voorstellen is dat de systematiek van subsidiëring van na-oorlogse woningverbeteringen ook zal gaan gelden voor de vooroorlogse: de bijdrage-ineens. De reden is dezelfde als bij de wijzigingen die in 1983 werden aangekondigd: Door de rijksleningen en kontra-garanties bij verbeteringen van vooroorlogse woningen af te schaffen en te vervangen door bijdragen-ineens ontstaat budgettair ruimte voor ophoging van het verbeteringsprogramma. Daarnaast zijn belangrijke redenen tot verandering van de subsidie-systematiek de grotere administratieve eenvoud, de extra stimulans die van bijdragen-ineens uitgaat voor de partikuliere woningverbetering en niet in het minst de budgettering van subsidies.

59

Tot 1987 worden zoals hierboven uiteengezet, met de proefgemeenten decentralisatie budgetafspraken gemaakt over het investeringsvolume. In de nieuwe voorstellen verandert dit. De budgetafspraken hebben voortaan op het totaal aan subsidies betrekking. Bovendien worden de budgetafspraken ook voor de na-oorlogse woningen gemaakt, met de mogelijkheid om een deel van het budget voor vooroorlogse woningen (30%) te gebruiken voor verbeteringen van na-oorlogse woningen, en omgekeerd. De gelijke subsidiemethodiek in beide jaarklassen maakt deze flexibiliteit technisch mogelijk en leidt tot een grotere. vrijheid voor de gemeenten bij het invullen van het programma elk jaar. De wijzigingsoperatie wordt mede ingegeven door het streven nadere uitwerking te geven aan de decentralisatie bij woningverbetering, een streven dat ook tot uiting komt in een sterke uitbreiding van het aantal budgetgemeenten en de algehele overheveling van de plantoetsing van de HID's naar de gemeenten. De budgettering van subsidies in plaats van de investeringen heeft belangrijke beoogde effekten. In de eerste plaats neemt de beheersbaarheid van subsidies op rijksniveau toe. In de tweede plaats zal op gemeentelijk niveau voortaan een nauwkeuriger afweging gemaakt moeten worden welke investeringen, gelet op de beschikbare subsidies, de voorkeur verdienen. Een korte toelichting. In het systeem dat tot 1987 geldt, varieert bij de vooroorlogse woningen het subsidiepercentage met het investeringsniveau; het percentage neemt toe naarmate de gemiddelde investeringen in een jaarproduktie lager zijn. Daardoor konden de gemeenten en opdrachtgevers er belang bij hebben om zoveel mogelijk aantallen te realiseren binnen het investeringsvolume dat was toegestaan; tegelijkertijd was er de mogelijkheid het subsidiepercentage te laten stijgen door goedkope ingrepen te realiseren en daarmee de huurverhogingen te beperken. De gemeenten en opdrachtgevers hadden zo de mogelijkheid de kosten van de voorzieningen in belangrijke mate af te wentelen op het rijksbudget. Het stelsel van subsidiebudgetten verandert de afweging. Doordat de subsidiebudgetten gemaximeerd zijn, worden de gemeenten en opdrachtgevers gedwongen om het gebruik van de subsidies te optimaliseren. Juist omdat er geen eenduidige maatstaf voor een optimale kosten-kwaliteitsverhouding bij woningverbetering bestaat, zou het wenselijk zijn langs deze weg op gemeentelijk niveau een gedegen afweging van kosten en opbrengsten van de investeringsbeslissing te bevorderen. Deze stimulans wordt nog versterkt door de subsidiemethodiek: bij een bijdrage-ineens is er niet meer de vanzelfsprekende afdekking van exploitatierisiko's van Rijkswege. De toekomstige ontvangsten en uitgaven zijn immers ten dele te voorzien en deze hebben op de hoogte van de bijdrage-ineens geheel geen invloed. Kortom, een belangrijke doelstelling van de wijzigingsvoorstellen is enerzijds een betere beheersbaarheid, anderzijds een grotere effektiviteit van subsidies. Bij de vooroorlogse woningen zal het subsidiepercentage volgens een schijventarief dalen naarmate de ingrepen duurder zijn •. Het maximum subsidiepercentage in de eerste schijf (tot 30% van de kosten van vervangende nieuwbouw) bedraagt 80% van de investering, en daalt van 60% in de schijf van 30% - 50% kosten vervangende nieuwbouw, tot 40% in de laatste subsidieschijf) tot 100% van de kosten van vervangende nieuwbouw. Dit schijventarief is als het ware de kont ra-mal van het 1,2,3-systeem, dat gehandhaafd blijft. De som van de bijdragen-ineens en de netto kontante waarde van de extra huurinkomsten is nagenoeg gelijk aan de investering. Er wordt, blijkens de adviesaanvrage, f 2.000,-. Alleen bij groot onderhoud is het exploitatietekort groter. Dit kan dan oplopen tot ongeveer f 7.000,-, vanwege het uitblijven van huurverhogingen. De hoogte van de subsidie wordt voortaan niet meer bepaald door de vraag of er alleen grootonderhoudswerkzaamheden of verbeteringen worden uitgevoerd. Ook in dit opzicht wordt het na-oorlogse systeem van kracht. Dit vereenvoudigt de plantoetsing, maar heeft tegelijk tot gevolg dat het voor de verhuurders minder aantrekkelijk wordt om alleen groot-onderhoud uit te voeren. 60

Bij de na-oorlogse woningen is het subsidiepercentage de helft van de vooroorlogse. Ook hier gaat een schijventarief gelden. De formele argumentatie voor dit lagere subsidiepercentage ligt in de grotere reserveringsmogelijkheden die sociale verhuurders bij na-oorlogse woningen van meet af aan hadden. Daarnaast speelt wellicht de beleidsmatige afweging een rol dat hogere investeringen vooral in de vooroorlogse voorraad bevorderd moeten worden, terwijl in de na-oorlogse voorraad een spreiding van subsidies over een zo groot mogelijk aantal woningen de voorkeur verdient. Per saldo verandert het subsidiepercentage voor de verbeteringen aan woningen van na 191+5 weinig. Belangrijker is het loslaten van de 25-jaars grens. Voortaan komen ook woningen die jonger dan 25 jaar zijn, doch niet jonger dan 15 jaar, voor subsidiëring in aanmerking. Ook wordt de minimale terugkomtermijn verlaagd tot 15 jaar. Hiermee wordt aan een veelvuldig geuite kritiek op het sub sidiesysteem voor na-oorlogse woningverbeteringen tegemoet gekomen. Voor de woningen van na 1968 zal echter een lager subsidiepercentage gelden, namelijk 20%. Dit hangt opnieuw met de mogelijkheden tot fondsvorming samen, welke na 1968 werden verruimd. De minimale investering van f 5.000,- blijft gehandhaafd, de maximale investering wordt - zowel bij voor- als nij na-oorlogse woningen - gesteld op 100% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. Dit is een belangrijke versoepeling van de voorwaarden waardoor een grotere spreiding in investeringen mogelijk wordt, in met name de na-oorlogse voorraad. Kenmerkend voor de beleidsvoorsteUen is ook de sterkere nadruk dan voorheen op het treffen van afdoende voorzieningen. De subsidies voor verbeteringen worden gezien als een eenmalige sanering waardoor de woningkwaliteit op peil wordt gebracht, zodat daarna een verantwoord beheer mogelijk wordt. Een herhaald terugkomen bij de rijksoverheid voor nieuwe subsidiëring wordt minder wenselijk geacht, vooral niet als het een opeenvolging van groot-onderhoudswerkzaamheden betreft bij woningen van vóór 191+6, waar in de oude regeling nog een 100% subsidie op de kosten geldt. Het lager subsidiepercentage voor groot onderhoud past in dit kader. Daarom wordt voorts de variabele afschrijftermijn bij vooroorlogse woningen afgeschaft en de minimale terugkomtermijn ook hier op 15 jaar gesteld. Bovendien zal een 'doorschuifregeling' gelden: als na die 15 jaar de woning opnieuw gesubsidieerd zou worden, geldt het ongunstiger subsidieregime van de opvolgende jaarklasse, de helft dus. Bij een derde ingreep (dus pas over 30 jaar) bedraagt het subsidiepercentage dat van de woningen van na 1968, namelijk 20%. De benodigde investeringen zullen alsdan in sterkere mate uit de reguliere reserveringen moeten worden betaald. Dit bevordert enerzijds afdoend herstel nu en vergroot anderzijds de wenselijkheid om voldoende voor herstel en verbetering te reserveren. De druk op verhoging van de onderhoudsnorm zal daarom wel blijven bestaan. De nadruk op afdoend herstel nu en verantwoord beheer daarna wordt nog versterkt door maatregelen in de sfeer van het huurprijsbeleid: huurverhogingen die in het recente verleden vanwege ernstige gebreken niet geïncasseerd konden worden, kunnen na het herstel van die gebreken met ingang van de datum van herstel alsnog in rekening worden gebracht. Bovendien wordt de eis gesteld dat de huur voor verbetering tenminste een kostendekkende exploitatie toelaat (de basishuur van f 160,- per maand). Aanvullend aan het nieuwe subsidiebeleid wordt, voor sociale verhuurders die in ernstige financiële problemen verkeren en die daardoor tot de noodzakelijke herstelwerkzaamheden niet in staat zijn, de mogelijkheid geopend van een extra toeslag op de verbeteringssubsidies van gemiddeld zo'n 20%. Deze toeslag zal mede in het kader van een saneringsplan voor die verhuurder verleend worden. Aldus ontstaat toch nog enige differentiatie ·in de objektsubsidie voor verbete61

ring, zonder echter de strakke systematiek te doorbreken. Tenslotte wordt in de beleidsvoornemens een verhoging van de onderhoudsnormen in het vooruitzicht gesteld, waardoor de dekkingslakune van f 350,- vermindert. De uitgebreide mogelijkheden tot subsidiëring van voorzieningen aan woningen jonger dan 25 jaar hebben van de andere kant eveneens een vermindering van die dekkingslakune tot gevolg. De twee maatregelen moeten dan ook in onderling verband worden bezien. Tot zover de samenvatting van de beleidsvoorstellen van Brokx. Deze behelzen een groter verbeteringsprogramma, een verdergaande decentralisatie, investeringsstimulansen in plaats van exploitatiesubsidies en een sterkere nadruk op bedrijfseconomische afweging van de investeringen door de opdrachtgevers, dit alles in kombinatie met een grotere beheersbaarheid van de subsidies voor het Rijk.

6.4. Enkele effekten van de subsidiemaatregelen 6.4.1. Aantallen en gemiddelde kosten Sinds 1959 wordt een statistiek bijgehouden van de aantallen renovaties en de kosten per woning; vanaf 1974 heeft deze ook betrekking op de na-oorlogse woningen. Tabel 21 laat de groei van de aantallen zien, in de periode 1959-1982.

Tabel 21: Aantallen verbeterde woningwetwoningen per jaar en de gemiddelde verbeteringskosten per woning (Bron: CBS maandstatistiek bouwnijverheid) jaar

w~en vóór 1946

aáî\gemiddëldê

kosten

woninl!;en ná 1946 aantal gemlddëldê kosten

totaal aantal verbeterde woning~ wetwoningen

59

6.928

1.092

6.928

1960 61 62 63 64 65 66 67 68 69

9.049 6.591 8.230 7.657 10.669 7.934 5.939 9.783 7.394 6.994

1.461 2.020 2.830 3.5-78 3.330 4.760 5.510 4.705 7.152 6.576

9.409 6.591 8.230 7.657 10.669 7.9311 5.939 9.783 7.3911 6.994

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79

5.131 -4.059 5.779 9.451 10.723 10.826 11.762 8.137 7.425 8.572

12.20812.611 19.046 21.304 26.791 31.909 38.991 54.116 46.402 52.851

1.860 5.577 9.922 11.282 11.683 15.851

5.929 15.580 15.740 21.877 29.368 24.264

5.131 4..059 5.779 9;495 12.583 16.403 21.684 19.108 24.423

1980 81 82

7.848 9.806 10.489

61.158 66.459 68.000

17.085 18.356 19.268

24.264 32.359 31.500

24.933 31.325 29.757

62

19~419

Na 1972 neemt het verbeteringsprogramma een hoge vlucht . De aantallen verbeteringen én de kosten per woning nemen fors toe. Bij de vooroorlogse woningen stijgen de kosten van ongeveer f 20.000,- in 1972 tot f 68.000,- in 1982. Na 1979 wordt een strengere kostenbeoordeling ingevoerd. Vergroting van het aantal vierkante meters woonoppervlak door dakkapellen en uitbouwen wordt al enkele jaren niet meer toegestaan. Dit leidt tot een stabilisatie van de kostenontwikkelingen. Bovendien gelden sinds het einde van de jaren zeventig de zogenoemde streefgemiddelde, maximum kostengrenzen voor woningverbeteringen, die een belangrijke rol spelen bij de programmering en verdeling van subsidiekontingenten. Bij vooroorlogse verbeteringen wordt een streefgemiddelde gehanteerd van f 60.000,-, bij na-oorlogse van f 30.000,- per woning. Bij de na-oorlogse woningen is de groei in aantallen zeer groot. Tussen 1975 en 1982 verdubbelen de verbeteringskosten; maar ook hier treedt de laatste jaren een stabilisatie op. In totaal zijn sinds 1960 190.000 vooroor logse woningwetwoningen verbeterd en bijna 111.000 na-oorlogse. Bijna alle vooroorlogse woningwetwoningen hebben een beurt gehad. 6.4.2. Welke woningen worden verbeterd?

Merkwaardig genoeg is tot nu toe zeer weinig bekend over de kenmerken van de verbeterde woningen (zie: Baayen, 1975). Derhalve kan niet over de effektiviteit van het programma geoordeeld worden. Want we weten niet of bijvoorbeeld de slechtste woningen inderdaad bij voorrang zijn aangepakt. Wel is bekend, uit een onderzoek naar verbeteringsprojekten die in 1975-76 werden uitgevoerd, dat relatief veel eengezinshuizen werden verbeterd (74%), relatief veel woningen buiten de Randstad (68%) en in gemeenten van 25.000 tot 100.000 inwoners. De helft van de woningen uit projekten was voor 1930 gebouwd, slechts een kwart na 1945. De verbetering van na-oorlogse woningen zou eerst later goed op gang komen (Adviesgroep Partners, 1983-b). Evenmin is bekend welke ingrepen doorgaans worden uitgevoerd. Derhalve is een oordeel over de efficiëntie van het verbeteringsprogramma onmogelijk: een kosten-kwaliteits-relatie kan dan immers niet in de beschouwing worden betrokken. Uit het onderzoek van de Adviesgroep blijkt dat bij 54% van de woningen vooral woontechnische verbeteringen worden aangebracht, bij 9% was er sprake van funderingsherstel en bij 30% waren de ingrepen vooral van bouwtechnische aard (Adviesgroep Partners BV, 1983-b). 6.4.3. Voor wie wordt er verbeterd ?

De verbeteringen worden in principe voor de zittende bewoners aangebracht en zoveel mogelijk komplexgewijs gerealiseerd. De korporaties zijn verplicht om het verbeteringsplan vergezeld te doen gaan van een verslag van het overleg met de bewoners. Ingevolge het huurrecht moeten de huurders ook vooraf schriftelijk akkoord gaan. Een verplichting tot medewerking (gedoog plicht) is in uitzonderingsgevallen mogelijk als het niet-meewerken van de bewoner het totale projekt in ernstige mate zou schaden; de korporatie moet dan een civiele procedure starten. Uit het onderzoek blijkt, dat in 1978 90% van de korporaties die woningen renoveren, de bewoners inspraak geeft in de verbouw van hun woning, bijna eenderde bij het opstellen van het programma van eisen (Weeda, 1980). Uit de bovenvermelde studie van de Adviesgroep Partners B.V. komt naar voren, 63

dat bijna 80% van de oorspronkelijke bewoners en ruim 50% bij de 'doorstromers' de gelegenheid tot overleg was geboden. Slechts de helft maakte hiervan gebruik. Gemiddeld werd ruim 60% van de woningen opnieuw door de oorspronkelijke bewoners betrokken; 12% werd door doorschuivers binnen hetzelfde projekt bezet, 22% door doorstromers en slechts 5% door starters. Het percentage doorstromers en starters was met name bij woningen in meergezinshuizen hoog; bij eengezinshuizen was terugkeer regel. Een groot deel van de doorstromers of starters woonde in de buurt of kwam daar vroeger vandaan. De konklusie op basis van dit onderzoek luidt, dat overwegend voor de buurtbewoners en met name voor de zittende bewoners wordt gerenoveerd. Ook uit ander onderzoek blijkt dit (Ouwehand, 1984; Anderiessen, 1983; Engers, 1979). Verder blijkt dat in 1975-76 ongeveer 60% van de bewoners een inkomen had beneden modaal en 30% beneden minimaal. Slechts een klein deel, ongeveer 20%, had een netto inkomen van f 1900,- of meer. Er lijkt dus weinig aanleiding te zijn voor de konklusie dat vooral midden en hogere inkomensgroepen van de verbeteringen profiteren. 6.4.4. Investeringen en objektsubsidies Van de verbeteringen van vooroorlogse woningwetwoningen in de periode 19701982 is door Al, Jongstra, Pop kema en Reinders een zeer uitgebreide studie gemaakt naar de investeringen, de subsidies en de huurverhogingen (Al e.a., 1984). Deze studie bevat een schat aan empirisch materiaal, waarvan hier en in de volgende paragraaf een klein deel wordt gebruikt. Al e.a. onderscheidden een aantal niveaus van ingrepen (hoog, midden en laag), op grond van een uitgebreide klassifikatie van werkzaamheden. In figuur 1 wordt de spreiding in stichtingskosten weergegeven naar niveau van ingreep. Er blijkt enige samenhang tussen stichtingskosten en ingreepniveau te bestaan: hoogniveau renovaties liggen doorgaans aan de bovenrand van de puntenwolk, laagniveau renovaties aan de onderkant. Belangrijker is de konklusie, dat de spreiding in verbeteringskosten groot is. Voor gelijke verbeteringspakketten worden geheel verschillende bedragen betaald. Met name het verschil in investeringsniveau tussen midden- en hoog-niveau renovaties is gering. In figuur 1 is met een stippellijn ook de ontwikkeling van de nieuwbouwkosten weergegeven. In alle jaren blijkt de 80% grens in weinig gevallen te worden overschreden. Ongeveer 90% van de verbeteringsinvesteringen valt binnen de bandbreedte van 50-80% van de nieuwbouwkosten. Per jaar zijn ook de gemiddelde stichtingkosten, annuïteit, variabele lasten, huurverhogingen en de bijdrage in het eerste jaar berekend. De desbetreffende cijfers staan in tabel 22. Met name na 1979 steeg de annuïteit van de verbeteringen en daarmee de bijdrage in het eerste jaar sterk. Niet zozeer de opgelopen verbeteringskosten maar de hogere rente vormde hiervan de belangrijkste oorzaak. In 1979 was de bijdrage ruim f 3.800,-, in 1982 was dit bijna f 6.950,-. De huurverhoging na verbetering steeg in dezelfde periode van f 1.370,- tot f 1.823,-. Tijdens de exploitatie wordt de objektsubsidie steeds minder. Afhankelijk van de hoogte van de rente duurt het 18 tot 22 jaar voordat de objektsubsidie geheel is verdwenen en een exploitatie-overschot ontstaat. 6.4.5. De huren De huurverhoging na verbetering, de oude 2 t % regeling, stond bij de betrokken bewoners vaak ter diskussie. De 2 t % regeling zou te hoog zijn, omdat in de ver64

beteringskosten een groot aandeel uitgesteld onderhoud zou zitten. In figuur 2 wordt de huurverhoging per projekt weergegeven als percentage van de stichtingskosten. Tot 1977 is de spreiding in het verhogingspercentage enorm. Na dat jaar neemt de konvergentie rond de 2 t % lijn duidelijk toe. De intern gehanteerde richtlijn blijkt dan duidelijk effekt te krijgen. • :....../--:-_ lOOS

./'~'.

f 100. 000.......___ nie\ftiibouW- .

kosten

,/ .

~/

/.

•e e e

e

•

o

/

.

c.,

Figuur 1:

~

I·~··~

e:.

.

p ••••

.,~

~

IJ . "

e.

e~~~·fII··fII··. •

.

.

• .e

.. "•.

...

.... "...

. ... .I'i..

. • . fJ!!J .•

f 40.000.' •• • ~ ~ - .. o fII Hoog nivo : .~ .. , •. Hoog/mi dden • • e8. •. e Hoog/midden/laag fII ~ c of f 20.000,- . .~:a" :'9.~ Hoog/laag Cc· ~ .0 • • •• CiIIJlI· • Hldden nivo .~ . ; . e-~ .• Midden/laag laag nivo Onbekend '72 '7) '74 '75 '76 '77 '70 '71

.<,1 1• . ,

e·

.. : . : ".::;."·"0: , ... S •

.,/..

. //. e. .• ~·:.41: .. \Ql. Jt

i 60.000,-

•

/ '

f 80 .000.-

/

·e

/'.

fII·

• •

• '70

•

'79

'00

'Dl

'02

Jaar

Verbeteringskosten per jaar, per projekt, naar niveau van de ingreep (Bron: Al e.a., 1984)

Er bestaat echter nauwelijks verschil in het huurverhogingspercentage naar het niveau van de ingreep. Figuur 3 laat dit zien. Hierin zijn de gemiddelde stijgingspercentages weergegeven per jaar en naar hoog-, midden- of laag-niveau renovatie. Dit hangt nauw samen met het feit dat er ook tussen niveau van de ingreep en de stichtingkosten geen duidelijk verband bestond. Van een aantal projekten kon worden nagegaan, wat de harmonisatiekloof bij de oude en de nieuwe huren was. Door verbetering nam de harmonisatiekloof enigszins af. Ook verminderde de spreiding van de huren ten opzichte van de minimaal redelijke huur. Dit neemt niet weg dat 5 jaar na de verbetering veruit de meeste woningen geharmoniseerd zullen worden: de feitelijke huur lag tussen de 60% en 100% van de minimaal redelijke huurprijs, gemiddeld ongeveer op 80% (Al e.a., 1984). Het probleem van de huurharmonisatie na verbetering is ook door anderen gesignaleerd. (LOS, 1983-aj Adviesgroep Partners BV, 1983-aj Lebouille en Smeulders, 1984). De door bewoners zo gewenste beperking van de verbeteringskosten om de huren laag te houden, heeft op termijn extra huurstijgingen tot gevolg. De beperkte relatie tussen investeringsniveau en kwaliteitsverbetering vergroot de harmonisatieproblemen wellicht nog eens extra.

65

r

•

0 0

0

0 '0

u

u 1'1

31 s

0

00

I'l 00 ..... I'l 00· ....

o ...

.a ... Q)

. .-" g

..,Q)Q)

...>..0...

::l Q) ::l >

.a

On

p 1'1

uo

Ol IN: I'l

e 0

Rest Nederland

•

GI

O~

n

OO~;

~

00 0

0

•

• '72

'"

'73

0

o °n(

'74

~

~A ....~O"'-O"

.s.

.'"-"0

•

u'<J

0

.A

.

.8

•

u ••

0

cr u

0

.. •

•

, '71

oCéb

n°

n

'70

"

u wu 0

n.

0

..n u

0

--~--~ o 0 ~!~ ó~::

!j

c9 •

0

11S Utrecht Amsterd ... Oen Haag Rotterd ...

"'""

00

0 (

GI

CO

Cb

__ e ____ .ao______c

2i s

•.

0

0

'75

'76

•

0

'77

'78

'80

'79

'82

'Ol

Jaar

Figuur 2: Huurverhogingen na verbetering per projekt, als percentage van de verbeteringskosten (Bron: Al e.a., 1984)

Tabel 22: Enkele financiële gegevens over de woningexploitatie, gemiddeld per woning, per jaar (1970-1982). (Bron: Al e.a., 1984) StichtingsJaar kosten

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

66

I I

I I

I I I I I f I f I

8.820,6.676,15.693,28.388,34.163,37.513,39.684,54.786,53.83Z,55.530,67.021,76.314,80.058,-

Rijleslening

8.259,6.071,I 14.163,I 27.569,I 33.761,1 36.291 ,-

I

I

I I I I 1 I f

39.490,~

54.365,53.088,54.439,65.352,74.424,77.905,-

Annulteit

I I I

I I I I I I I I f I

701,529,1.271,2.446,3.368,3.695,3.939,5.202,4.815,5.319,7.408,8.837,8.915,-

Variabele

Huur voor

Huur-

lasten

verb:etering

verhoging

I I I

I I I I I I f I I I

340,370,412,441,506,630,691,783,866,920,1.002,1.050,1.126,-

808,1.006,775,I I 1.119,963,I 865,I I 1.156,908,I 1.110,1 1.035,I 1.323,f 1.362,I 1.269,-

I I

I

I I

I I I I I I I f I f

190,151,303,563,682,924,857,1.418,1.325,1.372,1.509,1.683,1.823,-

Huur na verbetering

Bijdrage I~e jaar

998,1.157,1.078,I I 1.682,I 1.645,1 1.789,I 2.013,I 2.326,I 2.435,I 2.407,f 2.832,I 3.045,I 3.092,-

I I

I I

I

I I I I I I I I f I

43,-

258,605,1.205,2.229,2.536,2.617,3.659,3.246,3.832,5.578,6.842,6.949,-

3i

s

T

"-

,1\

c:: 00 ..... c::

---- \ ---

o '"' .r::: Q)

\/

21 s

00

I

I~

00· ....

'"' ..,

\

I

\

\

\

\ "\

'-'~

...... ~/

1/' ......... _

-

';:l;:l"' 'Q)>"'

.r:::

------ .. ........__..

t1I

c::

-'70

'71

'72

, ... . ........

-t--.~ I~:~

.'

~~~

_ . /~.

"

""

Q) Q) >.0 11 s

~

'- '" i

-i,

;'

'73

'74

'75

'76

" \

,

.")< ',., --

'P'<:/ V'

Totall Hoog nivo "Idde~ nho llig nho

'77

'78

'79

'80

'Ol

'82

Jaar

Figuur 3: Huurverhogingen ais percentage van de verbeteringskosten uitgesplitst naar verbeteringsniveau (1970-1982) (Bron: Al e.a., 1984)

6.4.6. Slotopmerkingen Over de verbeterde woningwetwoningen is weinig informatie beschikbaar. Welke woningen verbeterd werden, welke ingrepen werden verricht, wat de kosten waren van bepaalde ingrepen en in hoeverre die kosten met kwaliteitsstijging gepaard gingen; het zijn even zovele lakunes in de huidige kennis. Of in de woningwetsektor inderdaad die woningen zijn aangepakt die het meest verbetering behoefden, laat zich slechts raden. Een oordeel over de (kosten) effektiviteit van het verbeteringsprogramma dient derhalve achterwege te blijven. Er zijn duidelijke aanwijzigen dat het woningverbeteringsprogramma in sociaal opzicht succesvol was: er wordt overwegend voor de zittende bewoners of voor bewoners uit de buurt gerenoveerd, veel bewoners hebben een inkomen van modaal of minder. Door het onderzoek van Al e.a. is nu veel bekend over de werking van het financieel regime. Het meest opvallende gegeven is enerzijds een samenhang - welke in de loop der tijd sterker werd - tussen investeringsniveau en huurverhoging, maar anderzijds een geringe relatie tussen investeringen en kwaliteitsverbeteringen. Voor dezelfde ingrepen worden in den lande zeer verschillende huurverhogingen betaald. Het 1, 2, 3-systeem biedt hiervoor geen soulaas. De mogelijke harmonisatieproblemen worden er niet mee opgelost; juist de grote spreiding van kwaliteitsverbeteringen naar investeringsniveau is bij het schijf tarief problematisch: dit tarief is immers gebaseerd op de veronderstelling dat hogere investeringen gepaard gaan met een hoger aandeel verbeteringsuitgaven. Het is wellicht de moeite waard om een huurvaststellingsregime bij woningverbetering uit te werken, waar meer dan tot nu toe de mate van kwaliteitsverbetering 67

grondslag vormt voor zowelobjektsubsidiëring als huurbepaling. Omdat thans in het huur- en subsidiebeleid een overwegende doelstelling het beperken van subsidierisiko lijkt te zijn, is het echter onwaarschijnlijk dat de hoogte van de subsidie afhankelijk wordt gesteld van de kwaliteitsstijging. Veeleer ligt dan een grotere vrijheid van opdrachtgevers en verhuurders voor de hand bij het vaststellen van de huren na verbetering. Ook zouden de mogelijkheden tot herdifferentiatie van de huren binnen woningkomplexen vergroot kunnen worden.

68

7 AAN- EN VERKOPEN VAN WONINGEN

7.1. Inleiding Een van de kenmerken van het non-profit regime is, naast de bestemmingsplicht, het feit dat ontwikkelingen op de huizenmarkt op de woningexploitatie nauwelijks invloed hebben. Gemeenten en korporaties bouwen voor eigen beheer, verkoop van woningen vindt maar in zeer beperkte mate plaats en aankopen evenmin. Transakties tussen verhuurders - in de partikuliere huursektor tamelijk veelvuldig - zijn er vrijwel niet. En voorzover overdracht van bezit van de ene instelling aan de andere plaatsvindt, geschiedt dit veelal niet tegen markt- maar tegen boekwaarde. Dit heeft grote voordelen. Regelmatige transakties zouden immers hogere kapitaallasten met zich brengen. Bovendien brengt de lange bezitsduur een eigen oriëntatie bij het woningbeheer met zich. Niet het inkasseren van vermogenswinsten of het vergroten van de netto inkomsten, maar instandhouding van het vermogen en het veiligstellen van de verh'Jurbaarheid van de woningen staan voorop. Daarmee ontstaat ook meer ruimte voor verbeteringsinvesteringen met een lange afschrijvingstermijn. De mate, waarin woningen worden verkocht of aangekocht en de kenmerken van de desbetreffende woningen, hebben overigens grote invloed op de plaats van de non-profit verhuur binnen het volkshuisvestingssysteem. Als korpor.a ties woningen in buitenwijken verkopen en de vrijkomende middelen gebruiken om oude huurwoningen in stadsvernieuwingsgebieden aan te kopen, verandert daarmee hun werkterrein. Als korporaties weinig meer nieuw kunnen bouwen, maar gedwongen worden om hun bestaand bezit van de hand te doen, neemt de betekenis van deze instellingen voor de woningvoorziening snel af. Met name over de verkoop van woningwetwoningen werd en wordt in de politieke arena de nodige diskussie gevoerd. 7.2. Aankoop van woningen 7.2.1. Formeel kader In het algemeen geldt dat voor beschikkingshandelingen vooraf goedkeuring nodig is van ' Burgemeester en Wethouders. Op grond van artikel 10 BTIV moet toestemming worden gevraagd bij bezwaring, aan- en verkoop van niet-gesubsidieerde woningen. Voor gesubsidieerde woningen geldt in feite hetzelfde, omdat in afzonderlijke subsidieregelingen de gemeente na het verlenen van subsidie als toezichthoudend orgaan is ingeschakeld. Het is niet bekend, in hoeverre deze goed-

69

keuring door het gemeentebestuur de beleidsvrijheid van korporaties beperkt. Hoe feitelijk de gemeenten hun taak vervullen is nog nooit onderzocht. Voor korporaties bestaan er geen wettelijke middelen om aankoop van woningen af te dwingen. In de eerste versies van de Wet op de Stadsvernieuwing kwam nog het voorstel voor, om zgn. stadsvernieuwingskorporaties op dit punt bevoegdheden te geven, maar dit kwam er niet door. Doorgaans zullen de korporaties in vrije onderhandeling met potentiële verkopers tot overeenstemming moeten komen. De koopprijs is dan de marktprijs. En de korporaties zullen bij de aankoop terdege letten op de mogelijkheden tot rendabele woningexploitatie. Immers, verliezen komen ten laste van de eigen reserves. Wel kunnen tussen korporaties en gemeenten afspraken worden gemaakt over gezamenlijk optreden bij aankoopakties en over het woningbeheer na de aankoop. De gemeente heeft meer mogelijkheden om op aantallen en prijs invloed uit te oefenen. Naast aanschrijving en onteigening benadrukt zij ook over het instrument van het voorkeursrecht. In de meeste gevallen zullen de gemeenten echter zelf aankopen en daarna de woningen zelf beheren. 7.2.2. Aankoopsubsidies

Aankoop van woningen is doorgaans geen rendabele zaak. Oude woningen zijn in verhouding tot het woongenot en de resterende levensduur vaak duur. Wanneer deze eenmaal in het bezit van non':profit instellingen zijn, moeten bovendien de nodige investeringen gedaan worden tot instandhouding en woningverbetering. Sinds het midden van de jaren zeventig worden door het rijk, zij het op bescheiden schaal, subsidies gegeven om de exploitatietekorten ten gevolge van die aankopen te dekken. Aanvankelijk was dit f 350,- per woning per jaar, later is dit opgetrokken tot f 560,-. Deze bijdrage werd alleen verstrekt, als binnen 3 jaar de woning verbeterd werd. Na het verschijnen van het Meerjarenprogramma stadsvernieuwing is, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1982, de aankoopregeling veranderd. De jaarlijkse bijdrage werd vervangen door een eenmalige, ter hoogte van f 10.000,- per woning. Er worden geen eisen meer gesteld ten aanzien van de termijn waarbinnen woningverbetering moet plaatsvinden. Wél wordt de eis gesteld, dat de aangekochte woning ouder moet zijn dan 50 jaar. In dat meerjarenprogramma wordt aan deze aankopen een hoge prioriteit toegekend. Terwijl in 198.1 nog slechts 900 gesubsidieerde aankopen plaatsvonden, reserveert men voor de jaren 1985-1987 de benodigde subsidies voor 10.000 aankopen per jaar. Deze nieuwe subsidieregeling was duidelijk gunstiger dan de oude. De gekapitaliseerde bijdrage van de oude regeling bedroeg namelijk ongeveer f 3.000,- tot f 4.000,-. Op grond van de nieuwe regeling waren in 1983 kostendekkende aankopen mogelijk tot een bedrag van f 20.000,- tot f 25.000,- per woning (NWR, 1983a). Voor dit bedrag zullen partikuliere huurwoningen wel gekocht kunnen worden, met name woningen in meergezinshuizen in de grotere steden. Door de rentedaling nadien wordt koop financieel aantrekkelijker. Maar eigen woningen zijn vaak nog te duur. Voor het uitkopen van eigenaar-bewoners in stadsvernieuwingsbuurten is nog geen afdoende oplossing gevonden. Sinds het in werking treden van de Wet op de stads- en dorps vernieuwing worden de aankoopsubsidies in de stadsvernieuwingsfondsen verdiskonteerd. Een afzonderlijke aankoop-subsidie bestaat thans niet meer. Omdat in de verdeling van de beschikbare middelen de omvang van het vooroorlogsse partikuliere woningbestand een grote rol speelt, ontvangen de grote gemeenten relatief veel geld, ook voor de aankopen. Na aankoop met subsidie kan verbetering plaatsvinden. Ook hiervoor is subsidiëring mogelijk. Het rijk vergoedt het berekende exploitatietekort dat ten gevolge van alléén de verbetering ontstaat volledig. 70

7.2.3. Aantallen aankopen Er is weinig bekend van de aantallen en de kenmerken van de aangekochte woningen. Uit het CBS-onderzoek naar woningbedrijven en korporaties (CBS, 198~) kan worden opgemaakt hoeveel bestaande woningen deze instellingen de afgelopen jaren verwierven. Zie tabel 23. Tabel 23: Aankopen door korporaties of gemeentelijke woningbedrijven (Bron: CBS, 1984-b, 1985) jaar

korporaties

1980 1981 1982 1983 19811

UII7 9.585 7.390 16.621 23.1169

woningbedrijven

1.783 1.1153 7.338 11.000 5.1177

In deze cijfers zijn ook de aan- en verkopen van beheer-woningen door de eigenaar aan de beheerder opgenomen. Overdracht van gemeentewoningen aan kor poraties valt er dus ook onder. Dit verklaart vermoedelijk de sterke toename van aankopen door korporaties in 1983 en 198~. Hoeveel partikuliere woningen gekocht werden, valt uit deze tabel dus niet precies af te lezen. Uit een studie van Westra en Van der Heijden naar de jaarverslagen blijkt dat in 1983 door gemeenten en korporaties tezamen 6.39~ partikuliere (huur)woningen werden aangekocht. Dit gebeurde nagenoeg uitsluitend in Amsterdam en Rotterdam, door de gemeenten; korporaties deden aan zelfstandige aankopen vrijwel niets (Westra, 1985-d). . 7.2.4. Diskussies over aankopen Aankoop van bestaande woningen kan op verschillende manieren worden beoordeeld. Sommigen zien dit als een middel om de partikuliere verhuur te laten verdwijnen en om de gemeenschap meer greep te geven op de woningvoorziening, socialisatie van het woningbezit. (Keppler en Wibaut, 1925; Priemus, 1973, 1978a; Korteweg e.a., 1978; Van der Ploeg, 1982). Afgezien van een gemeente als Rotterdam, waar in en na 197~ een grootscheepse aankoopaktie van start ging, is er vanuit dit perspektief bezien nog weinig gebeurd. Veelal wordt een pragmatische benadering gekozen. Verwerving van woningbezit is een belangrijk middel om de voortgang van de stadsvernieuwing te bevorderen. Omdat partikuliere verhuurders met name in de oudere delen van de voorraad weinig verbeteren, zou aankoop van deze woningen gewenst zijn (zie ook: RA VO, 1982). Eigenaar-bewoners onderhouden als vanouds hun woningen doorgaans goed, maar hier ontbreken soms de benodigde middelen. Juist in stadsvernieuwingswijken vonden tijdens de koop-hausse veel omzettingen van huur naar koop plaats, vaak met appartementssplitsing. De kopers kochten niet zelden uit nood; de hoge koopprijzen en lasten beperken de financiële mogelijkheden om de woningen te onderhouden of te verbeteren. En met het instorten van de koopmarkt zaten deze groepen helemaal vast: verkoop zonder vermogensverlies was en is veelal uitgesloten. Ook in de koopsektor doen zich dan instandhoudingsproblemen voor. De versnippering van het woningbezit in de stadsvernieuwingsgebieden nam bovendien toe, waardoor de organisatie van het verbeteringsproces aanzienlijk bemoeilijkt werd. Er is al met al veel voor te zeggen om de rol van de sociale 71

verhuurders in oudere wijken te versterken. Hier huizen immers vaak bewonersgroepen die zelf maar beperkte mogelijkheden hebben om hun woonsituatie te verbeteren. 7.3. Verkoop van non-profit huurwoningen 7.3.1. Formeel kader Ook bij de verkoop van woningen moeten Burgemeester en Wethouders toestemming geven. Deze toestemming kan bijvoorbeeld geweigerd worden, als B & W vinden, dat verkoop gezien het tekort aan goedkopere huurwoningen ongewenst is. In het Besluit Toegelaten Instellingen worden daarnaast een aantal beperkingen gesteld. Als algemene eis geldt, dat woningen niet van slechte kwaliteit mogen zijn (art. 10.3). Slechte woningen mogen - zo blijkt uit een nadere toelichting in een op dit besluit gebaseerde circulaire (MG 84-06) - alleen worden verkocht als er een goedgekeurd verbeterplan voor is en als er overeenstemming tussen koper en verkoper bestaat over de kosten van die werkzaamheden. Daarnaast wordt in het Besluit een in de statuten verankerd recht van bewoners tot koop verboden. Korporaties hebben ook geen verkoopplicht. Verkopen mogen niet met verlies plaatsvinden; de verkoopprijs moet dus minimaal de boekwaarde zijn, die doorgaans veel lager is dan de marktwaarde. Eventuele baten van de verkoop kunnen in de ABR worden gestort en worden gebruikt voor bijvoorbeeld de financiering van verbeteringen in het bestaande bezit. De koopprijs wordt door makelaars op de waarde-bewoond getaxeerd als aan zittende bewoners wordt verkocht. Bij verkoop bij leegstand mag, sinds 1984, de verkeerswaarde in onbewoonde staat worden berekend. Bij de verkoop van woningwetwoningen moet een anti-spekulatiebeding worden ' toegepast. Als de bewoner binnen 10 jaar verhuist, moet deze de woning weer aan de korporatie aanbieden tegen een zodanige prijs, dat er geen winsten worden gemaakt: maximaal de dan geldende waarde-bewoond en minimaal de door de bewoner betaalde prijs verminderd met een bedrag voor afschrijving. Als de korporatie niet wil terugkopen, mag de eigenaar-bewoner de woning op de vrije markt aanbieden. Eventuele winsten worden dan afgeroomd, tot een maximum van f 25.000,-. Deze boete neemt met de woonduur af. Na 10 jaar bewoning worden geen beperkingen meer gesteld aan de verkoop. Bij verkoop van woningen in meergezinshuizen moet de toegelaten instelling - als slechts een deel van het komplex wordt overgedragen - een vereniging van eigenaren oprichten. Dit is nader geregeld in de Appartementswet. Aan wie mogen de woningen worden verkocht? Tot voor kort werd de eis gesteld dat alleen de zittende bewoners mogen kopen, met een minimale woonduur van 5 jaar. Deze eis is nu versoepeld. Als aan zittende bewoners wordt verkocht, moet bij woningwetwoningen de minimale woonduur 5 jaar zijn, maar er bestaat geen bezwaar meer tegen verkoop bij leegstand. Bij premiehuurwoningen zijn op dit punt geen voorwaarden gesteld. Kopers van woningwetwoningen moeten bovendien een inkomen hebben dat een bepaald maximum niet overschrijdt. . 7.3.2. De ontwikkeling van de regelgeving De verkoop van woningwetwoningen werd voor het eerst in 1930 mogelijk gemaakt, maar er werden zeer veel beperkende voorwaarden aan gesteld. Op ondergeschikte punten vonden na de oorlog meermalen wijzigingen plaats. In 1976 werd een nieuwe subsidieregeling van kracht: het beschut eigen-woningbezit (MG 75-45; MG 76-50; MG 77-7). Niet alleen werden van rijkswege voor de 72

lagere-inkomensgroepen meer koopsubsidies gegeven, ook konden de korporaties nà de bouw aan de bewoners onderhoudsdiensten blijven leveren. De regeling was bedoeld om de korporaties meer bij het bevorderen van het eigen-woningbezit te betrekken. Bovendien werd de regeling van kracht voor de verkoop van woningwetwoningen aan de zittende bewoners. Op die manier konden weerstanden van korporaties tegen verkoop ondervangen worden, zoals leegloop van het dienstverlenende apparaat. In hoeverre van deze veredelde verkoopregeling gebruik is gemaakt, weten we niet (wel namen na 1976 de verkopen toe). Met de nieuwe premie-A en -B regeling in 1979 verdween het beschut eigen-woningbezit, ook bij de verkoop van woningwetwoningen. Tijdens het bewind van het konfessioneel-liberale kabinet Van Agt-Wiegel, in de periode 1977-1981, was er een uitgebreide diskussie over verkoop van woningwetwoningen. De VVD wilde de bewoners een kooprecht en de korporaties een verkoopplicht geven. De bewindslieden stuurden in 1978 de gemeenten een cirkulaire, waarin werd aangedrongen op een soepeler houding met betrekking tot verkoop (MG 78-13 en MG 78-31). De gemeenten zouden de verkoop van woningwetwoningen moeten toetsen aan het algemene volkshuisvestingsbelang. Op sterke aandrang van m.n. de oppositie werd die gemeentelijke toetsing steeds verder genormeerd. Eerst werd benadrukt dat de voorraad goedkopere huurwoningen niet tezeer mocht inkrimpen - mede gelet op het aantal ingeschreven woningzoekenden (MG 79-04) Vervolgens werd van de gemeenten een beleidsnota "Verkoop woningwetwoningen" geëist, welke, na beoordeling door G.S., door het rijk moest worden goedgekeurd alvorens de gemeente de verkoop van individuele woningwetwoningen mocht toestaan (MG 79-39). Sindsdien zijn er weinig gemeentelijke nota's over dit onderwerp goedgekeurd. In het regeerakkoord van het kabinet Lubbers uit 1982 werd aangekondigd, dat de verkoop van woningwetwoningen zal worden gestimuleerd, zonodig langs wettelijke weg. Met name van de kant van de VVD werd opnieuw het kooprecht van stal gehaald. In de nota Eigen-Woningbezit van Brokx (Brokx, 1983) wordt de materie uitgewerkt. Het meest opmerkelijke van deze nota is de duidelijke afwijzing van verkoopplichten en kooprechten. Aangekondigd wordt, dat de goedkeuring door het rijk van de gemeentelijke nota komt te vervallen. Deze nota vindt zijn neerslag in de eerder genoemde MG 84-06. 7.3.3. Aantallen verkopen

Qua aantallen nam de verkoop van woningwetwoningen nooit een hoge vlucht, met uitzondering van de jaren 1978 en 1979. Zie tabel 24 (cijfers van voor 1963 zijn er niet). Tabel 24: Verkopen van woningwetwoningen aan de bewoners (Bron: MVROCDV jaarverslagen) 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

1.666 2.656 3.580 1.967 1.323 982 1.729 1.381 1.216 1.592

1973 1974 1975 1976 1977 1978 1980 1980 1981 1982

2.150 2.341 1.807 2.368 2.841 4.874 2.556 2.556 370 109

1983 1984 1985

100 285 335

73

De aantallen verkopen vertonen een duidelijke samenhang met de ontwikkelingen op de koopmarkt. In 1966 en later deed zich een forse daling voor, veroorzaakt door de toenmalige kapitaalschaarste en hoge recente. Dit geldt ook voor 1975 en voor de periode na 1978. Over de verkoop van premiehuurwoningen zijn geen cijfers bekend.

7.3.4. Diskussies over en mogelijke gevolgen van verkopen Over verkoop van woningwetwoningen is heel wat diskussie gevoerd. Dit is niet ·verwonderlijk, want ook verkopen zijn van strategisch belang voor de positie van de non-profit verhuur. De landelijke centrales bepleitten altijd een terughoudend beleid. Bevordering van het eigen-woningbezit zou niet door verkoop dienen te geschieden, maar door nieuwbouw; korporaties zouden hierbij als partikuliere opdrachtgevers een rol kunnen vervullen (Bergman, 1977; Danz, 1977; Hamersma, 1977; Klooster, 1977; Lammertink, 1979; NWR, 1977; Van Dieten, 1978;). Zo uitten zich doorgaans ook de woordvoerders van de PvdA en KVP (nu CDA). Van liberale zijde werd echter al lang de stelling verdedigd, dat er meer woningwetwoningen verkocht moeten worden en dat daartoe een kooprecht voor de bewoners en een verkoopplicht voor de korporaties ingevoerd moet worden (VVD, 1974; De Beer, 1977; Lauxtermann, 1979). 0'66 bepleitte bevordering van koöperatief woningbezit naar Zweeds model (Nypels, 1975, 1977). De financiële gevolgen van de verkoop van woningwetwoningen zijn onbekend. Enerzijds worden er na de verkoop veelal minder subsidies gegeven, wat echter teniet kan worden gedaan door met name de fis kale aftrek van hypotheekrente (Hamersma en Krijnen, 1983; Walrecht, 1983). Anderzijds kunnen er door korporaties vermogenswinsten gerealiseerd worden, die soms een grote omvang hebben. Deze winsten kunnen worden gebruikt voor bouw of verbetering van woningen. Het huurverlagend effekt zou zó groot zijn dat objektsubsidies overbodig worden. Korporaties zouden dan in de vrije sektor kunnen bouwen (Nierstrasz, 1983c). Maar verkopen kunnen ook kosten met zich brengen die niet aanstonds duidelijk worden: om in gelijke mate aan de woningbehoefte te voorzien, moeten er bij veel verkopen meer huurwoningen in het bouwprogramma opgenomen worden (MVRO CDV-DO, 1979-1982 deel 5). Dit kost de gemeenschap weer geld. Verkopen kunnen leiden tot een versnippering van het bezit van de betrokken korporaties en daardoor tot een minder efficiënt woningbeheer; ook kan leegloop van het dienstverlenend apparaat optreden. Evenmin weten we veel van de woningmarkteffekten van verkopen: wie kopen welke woningen? Over kleeft en Vrins onderzochten de koopwensen bij bewoners van woningwetwoningen te 's-Gravenzande. Hun konklusie luidde, dat slechts een klein percentage van de bewoners daadwerkelijk zou kopen, als de prijs gesteld werd op de waarde-bewoond. De meeste bewoners vonden deze prijs veel te hoog (Overkleeft en Vrins, 1980). Triesscheyn onderzocht eind 1981 de koop wensen van bewoners; hier is sprake van een landelijke steekproef. De koopprijs en overige voorwaarden bij verkoop werden in dit onderzoek niet betrokken, zodat de realiteitswaarde van de bewonerswensen beperkt is. Het bleek dat het aantal potentiële kopers bijna een kwart van alle bewoners bedroeg en dat met name bij eengezinshuizen de belangstelling groot was (bijna 75%). De kopers-in-spé hebben overwegend een gezin met kinderen; hun inkomen ligt op of boven modaal (Triesscheyn-Verschuren, 1983). De betrokken woningen komen gemiddeld weinig ieeg; de bewoners verhuizen immers weinig. Op korte termijn zouden de woningmarkteffekten dus beperkt tijn. Maar het zijn juist de aantrekkelijke woningen die verdwijnen; de volgende generatie bewoners heeft daardoor veel minder keuzemogelijkheden (zie ook: Van den Gronden e.a., 1984). 74

Dit laatste blijkt ook uit ervaringen met de verkoop van council houses in Engeland. Sinds de konservatie ven daar aan het bewind zijn, werden zeer veel van die woningen verkocht. Het kooprecht, in 1980 ingevoerd, gaf daartoe een forse stimulans. Kopers blijken een hoger dan doorsnee inkomen te hebben, zij kopen vooral de aantrekkelijke eengezinshuizen in gebieden of stadsdelen met een relatief hoge welvaart. Het aantal aankopen bij flatwoningen is zéér beperkt. Verschillende auteurs konkluderen, dat deze vorm van privatisering van de woningvoorziening op termijn leidt tot geringe keuzemogelijkheden voor degenen die later een woning zoeken. Voorts wordt de samenstelling van de bevolking in de resterende council houses steeds eenzijdiger (English, 1982; Forrest en Murie, 1976, 1982; Murie, 1983a-b).

7.4. Slotopmerkingen De zeer strenge bepalingen die tot voor kort golden - geen koopplicht, verkoop alleen aan de zittende bewoners met een woonduur van 5 jaar - hebben feitelijk uitgesloten, dat bewoners zich in een bouwvereniging organiseren om gebruik te maken van de woningwet-faciliteiten ten behoeve van alleen de nieuwbouw van woningen. Voorop stond een duurzame exploitatie van woningwetwoningen door toegelaten instellingen. Daardoor werd de opdeling van het volkshuisvestingssysteem in verschillende sektor en veel sterker. Bevordering van het eigen-woningbezit binnen de non-profit verhuur bleef achterwege. De houding van veel korporaties, die hier voor zich geen taak zagen weggelegd, is aan deze ontwikkeling mede debet. Deze strenge scheiding werd en wordt daarnaast nog eens bevorderd door het feit, dat de terugkoop van woningen door toegelaten instellingen slecht geregeld is. Korporaties hebben weliswaar - tot 10 jaar na de verkoop van een woningwetwoning - een terugkooprecht, maar als de koopsom hoger is dan de boekwaarde van vergelijkbare woningwetwoningen die nog niet verkocht waren, wordt de exploitatie ervan zeer bemoeilijkt. Ook is het allerminst zeker dat opnieuw exploitatie van die woningen op voet van de Woningwet kan plaatsvinden. Voorwaarde voor een betere terugkoopregeling is overigens een stringente prijsbeheersing. Verkoop van woningwetwoningen kan, indien deze op grote schaal plaatsvindt, ongunstige markteffekten hebben. Het aanbod van goedkopere woningen verschraalt. Als de toegankelijkheid van het eigen-woningbezit voor de lagereinkomensgroepen vergroot kan worden - bijvoorbeeld door een afzonderlijk subsidieregime - en als tegelijkertijd de zekerheid blijft, dat de desbetreffende woningen ook op termijn niet aan de goedkopere delen van de woningmarkt onttrokken worden, verdwijnt dit nadeel in belangrijke mate.

75

8 UITLEIDING

In het voorgaande is een uitgebreide schets gegeven van het formele kader, de kwantitatieve groei van de non-profit huursektor, en een aantal deelterreinen van regelgeving voor het woningbeheer: woningtoewijzing, woningexploitatie en woningonderhoud, aan- en verkopen en woningverbeteringen. Nieuwbouw bleef buiten beschouwing, de opdrachtgevende rol van korporaties dus ook. Dit kwam in een afzonderlijke studie aan de orde (Van der Schaar 1986). Het non-profit huurregime dat in 1901 werd ingevoerd, bleef tot op heden in hoofdlijnen nagenoeg hetzelfde. De toepassing ervan veranderde in de loop der tijd. Vóór de Tweede Wereldoorlog waren de financierings- en subsidiemaatregelen in hoofdzaak gericht op huisvesting van krotbewoners. Partikuliere bouw stond voorop. 'Oneigenlijke konkurrentie' diende ook zoveel mogelijk vermeden te worden. Vandaar ook een huurvaststelling op het niveau van de marktprijs (reproduktiewaarde). Ná de Tweede Wereldoorlog verandert dit blijvend. Tijdens de wederopbouwperiode - tot ongeveer 1955 - en onder Bogaers (1963-1966) was er sprake van een zeer sterke expansie van non-profit verhuur, mede omdat van overheidswege gestreefd werd naar een planmatige woningvoorziening. In de wederopbouwperiode werd een beperkte woningbouwkapaciteit als gegeven aanvaard, en met de gegeven middelen diende zo efficiënt mogelijk omgesprongen te worden. Tijdens de periode-Bogaers stond uitbreiding van de produktiekapaciteit voorop. Opdrachtverlening was voor de overheden in de non-profit huursektor redelijk goed beheersbaar. Vandaar dat deze sektor in beide periodes een zo belangrijke taak kreeg. De lage-hurenpolitiek in de voorraad en de daardoor benodigde hoge subsidies voor nieuwbouw zal voor de relatief snelle groei van de non-profit verhuur eveneens een oorzaak geweest zijn. De subsidiëring van brede lagen van de bevolking, welke direkt gevolg van de huurpolitiek en het bouwbeleid was, leidde er in de jaren zestig toe, dat de verhouding tussen de sektoren opnieuw bezien werd. Mede doordat er voor de non-profit verhuur brede politieke steun bestond, hadden diskussies over plaats en taak van deze sektor niet tot gevolg, dat geprobeerd werd de verhuur te beperken tot de 'zwakkere bewonersgroepen'. Wel bestond er geen reden meer om de non-profit verhuur éxtra te subsidiëren. Zoveel mogelijk werden subsidies voor de verschillende sektoren gelijk getrokken. Dit kreeg zijn definitieve beslag in de maatregelen die minister Schut in 1968 uitvaardigde. De gelijke monniken-, gelijke kappen-filosofie werd toen tamelijk konsekwent doorgevoerd. Niettemin bleef op onderdelen het non-pront regime een afzonderlijk instrument van volkshuisvestingsbeleid. Te denken valt aan de verhuur van oudere woningwetwoningen aan lagere-inkomensgroepen, de huurhar77

monisatie, de regels met betrekking tot bewonersinvloed op het woningbeheer e.d., voorschriften die voor de partikuliere sektor en niet gelden. In de jaren zeventig werd met betrekking tot de non-profit huursektor een wisselend beleid gevoerd. Aanvankelijk werd, mede onder invloed van het streven naar liberalisatie van de woningmarkt, gestreefd naar een beperking van de rol van de korporaties. Een sterke bevordering van het eigen-woningbezit ging gepaard met een minder groot aandeel woningwetwoningen in de bouw produktie. De toenmalige minister Gruijters toonde zich zelfs voorstander van het beperken van de doelgroepen van non-profit verhuur: degenen die niet tot koop in staat waren (zie de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer 1976). Uiteindelijk kwam hiervan niets terecht. De oorzaken zijn duidelijk. Het inzakken van de koop markt en de (nog steeds) hoge prioriteit voor nieuwbouw, dwongen de bewindslieden in 1979 en later tot het sterk opvoeren van de produktie van huurwoningen in de non-profit sfeer. Tegelijk nam de vraag naar goedkopere huurwoningen toe, wat de mogelijkheden van bijvoorbeeld verkoop van woningwetwoningen ten zeerste beperkte. Nam de kwantitatieve betekenis van de non-profit verhuur vooral toe als gevolg van het bouwbeleid, de interne organisatie van de non-profit huursektor werd in belangrijke mate bepaald door politieke ideologie. Steeds overheerste het streven om voorrang te geven aan het partikuliere initiatief boven gemeentelijke woningbouwen -exploitatie. De woningbouw en exploitatie Cliende niet van de gemeentelijke politiek afhankelijk te zijn (huur verlaging uit oogpunt van verkiezingsstrategie) maar gebaseerd te zijn op een goede en zelfstandige bedrijfsvoering. Het partikuliere initiatief kon bovendien druk op het gemeentebestuur om de nodige maatregelen ter bevordering van de volkshuisvesting uitoefenen: de woningkorporaties als pressie-groep. En niet in het minst kon zo de geur van staatssocialisme vermeden worden. De gekozen vorm van partikuliere, van overheidswege erkende, instellingen is ook achteraf gezien een gelukkige greep geweest. Want daarmee werd aan vele maatschappelijke groepen de mogelijkheid tot organisatie in eigen kring geboden, verkreeg de non-profit in brede kring steun en werden een te sterke politisering en bureaukratisering van deze sektor voorkomen. Zowel de SDAP/PvdA als de katholieken en protestanten waren voorstander van woningbouwen exploitatie door woningkorporaties. Na de tweede wereldoorlog werden de relaties tussen de rijks- en gemeentelijke overheden en de toegelaten instellingen en de landelijke organisaties daarvan intensiever; de wederzijdse afhankelijkheden groeiden in betekenis; zowel in financieel als in beleidsmatig opzicht. Het streven om de woningkorporaties als zelfstandige instellingen te handhaven verdween echter niet. Aanvankelijk lag de nadruk op een grotere financiële zelfstandigheid. Dit gebeurde in een periode waar terugkeer naar 'normale marktverhoudingen' beleidsuitgangspunt was. De feitelijke ontwikkeling van het huur- en subsidiebeleid stond haaks op dit streven. De omvangrijke subsidiestromen maakten financiële onafhankelijkheid een voor de korporaties onhaalbaar en een voor de rijksoverheid onwenselijk perspektief. De nadruk verschoof naar het vormgeven van de bestuurlijke verhoudingen: de beleidsmatige zelfstandigheid moest worden vergroot door de korporaties een grotere autonomie te geven bij het woningbeheer, het toezicht op de korporaties zou minder gedetailleerd en meer repressief van karakter moeten zijn, waarbij een grotere invloed van de bewoners op het doen en laten van de korporaties wenselijk werd geacht. Wat zijn mogelijke of gewenste toekomstige ontwikkelingen van het non-profit regime en de plaats daarvan binnen het volkshuisvestingssysteem ? Een vraag die zich aan het slot van deze verhandeling al snel opdringt. Beantwoording van deze vraag impliceert allereerst een politieke stellingname. Van liberale zijde werd steeds voor partikuliere bouwen woning exploitatie ge78

pleit, sinds het begin van de jaren zeventig vooral voor eigen-woningbezit. Konfessionele partijen stonden steeds een meersporenbeleid voor: zowel non-profit verhuur, als bevordering van het eigen-woningbezit of - afhankelijk van de marktsituatie - professionele partikuliere verhuur. De sympathie voor non-profit verhuur welke met name bij de katholieken te vinden was, hing nauw samen met de band met de konfessionele vakbeweging. Van de kant van de sociaal-demokratische partij(en) werd steeds een grotere invloed op de woningvoorziening bepleit en in het verlengde daarvan lag het lange termijn perspektief van socialisatie van woningbestanden, dus overwegend non-profit verhuur door gemeenschapsorganen. Verschillende visies op het volkshuisvestingsbeleid dus. Men kan ook een aantal beleidsdilemma's formuleren, evenzovele keuzemogelijkheden, welke op mogelijke ontwikkelingen in de non-profit verhuur betrekking hebben. Gerrichhauzen hanteerde deze benadering (Gerrichhauzen, 1983). Hij noemde vijf dilemma's: - verstatelijking of privatisering; meer of minder variëteit in organisatie, werkwijze en taken van de non-profit instellingen; - een brede of beperkte funktie voor de non-profit verhuur; - meer of minder demokratisering van de non-profit instellingen; - meer of minder professionalisering. Ook zijn rapport kent een open einde. De richting, waarin de geschetste dilemma's worden uitgewerkt is immers ook van het gehanteerde gezichtspunt afhankelijk. De term dilemma is in dit verband gelukkig gekozen: een dilemma is een moeilijke keuze, veelal uit twee kwaden, waar men het liefst geen positie kiest. Wellicht is een pragmatische benadering ook zinvol. De mate waarin politieke visies in het beleid doorklinken, is sterk afhankelijk van de kracht van de desbetreffende groeperingen, ondermeer in het parlement. Voorspellingen op dit punt zijn weinig zinvol. Belangrijker nog is, dat pragmatiek in de politiek een belangrijker stelregel lijkt te zijn dan visie. Dit geldt althans voor het gevoerde volkshuisvestingsbeleid in zeer sterke mate. Uit de voorgaande korte schets van de ontwikkeling van het non-profit regime bleek al de grote betekenis van het bouwbeleid. Een omvangrijke non-profit huursektor met een brede funktie op de woningmarkt was een direkt uitvloeisel van de noodzaak veel en goedkoop te bouwen. Grote woningtekorten en een snelle groei van de woningbehoefte waren de belangrijkste oorzaken van deze ontwikkeling. De vraag is dàn, welke marktontwikelingen zich in de naaste toekomst zullen voordoen. Als inderdaad, zoals uit de behoefte-ramingen blijkt, de woningbehoefte in de jaren negentig veel minder groeit dan voorheen en als de tekorten afnemen, zal een herwaardering van de funktie van de non-profit verhuur welhaast onvermijdelijk worden. De noodzaak om door objektsubsidies nieuwbouw in de huursektor te bevorderen wordt dan veel kleiner. Vermoedelijk nemen dan ook de politieke prioriteit en de politieke steun voor de sektor volkshuisvesting af • . Het is zeer de vraag of in een dergelijke situatie het uitgangspunt van de laatste twee decennia - bouwen en beheren voor het brede midden, ook in de non-profit huursektor - stand zal houden. Ter verduidelijking het volgende. In de eerste plaats zal de bouwproduktie met de afnemende woningtekorten dalen. Dit geldt dan vooral voor de gesubsidieerde nieuwbouw in de non-profit huursektor. Vermoedelijk wordt de rol van de woningkorporaties op de woningbouwmarkt veel specifieker. Net als vóór de Tweede Wereldoorlog zal nieuwbouw in deze sektor een veel direktere band vertonen met het stadsvernieuwingsproces. Woningwetbouw wordt meer en meer vervangende nieuwbouw. Dit betekent niet alleen dat bouw vooral voor de bewonersgroepen plaatsvindt, die weinig kansen hadden om buiten de kwalitatief slechte delen van de voorraad een woning te vinden. Ook zal de zelfstandigheid van de korporaties ten opzichte van het gemeentebestuur afnemen. Immers, juist bij het stadsvernieuwingsproces is

79

het vanwege de grote publiekrechtelijke verantwoordelijkheden die de gemeente draagt vrijwel onvermijdelijk dat de gemeente direkte invloed op de bouwprogrammering en planvorming uitoefent. Maar de afname van de gesubsidieerde nieuwbouw heeft ook anderszins gevolgen voor de rol van de korporaties. De invloed van deze instellingen op de overige bouw produktie neemt af. Het is zeer wel denkbaar dat in de partikuliere sektor (ongesubsidieerde) bouw plaatsvindt die het korporatiebezit sterke konkurrentie aandoet. Het exploitatierisiko neemt derhalve toe. En als de korporaties zelf voor de markt gaan bouwen, zullen de projekten klein in omvang zijn, sterk moeten aansluiten aan de voorkeuren van de bewoners met voldoende koopkrachtige vraag, kortom zal de marktoriëntatie van deze instellingen veel sterker moeten zijn dan thans het geval is. Het is nog moeilijk te overzien in hoeverre opdrachtgevers in de non-profit huursektor deze stap kunnen zetten (Vgl. Van Fulpen, 1985). In de tweede plaats zal met de afnemende bouwproduktie de non-profit verhuur een meer specifieke sociale funktie krijgen. Niet alleen worden de doelgroepen bij nieuwbouw specifieker, zoals hierboven werd benadrukt. Ook de bestemming van woningen in de voorraad zal sterker dan voorheen onderwerp van politiek debat en regelgeving zijn. Want met een dalende nieuwbouw nemen de mogelijkheden af om doorstromingsprocessen in de voorraad te sturen. De mobiliteit in de non-profit huursektor is traditioneel gering. Alleen daardoor al is de kans op vergrijzing van het huurdersbestand reëel. De doorstroming zal bovendien belemmerd worden doordat de non-profit huurwoningen relatief goedkoop zijn. De kans dat prijsbarrières in betekenis toenemen, wordt bij een liberalisatie van het huur- en subsidiebeleid alleen maar groter. Een dergelijke liberalisatie heeft door de daarmee gepaard gaande forse huurverhogingen tegelijk vraagverschuivingen in de woningvoorraad tot gevolg: de lagere-inkomensgroepen zullen sterker op de voorraad goedkopere huurwoningen zijn aangewezen, die vooral in de non-profit sektor te vinden is. De gemeenten proberen in die situatie meer greep te krijgen op het toewijzingsbeleid van de korporaties - de woningdistributie zal sterker gepolitiseerd worden - terwijl tevens van rijks- of gemeentewege geprobeerd zal worden om degenen die naar officiële normen onterecht de non-profit huurwoningen bezetten, tot verhuizen te brengen. De maatregelen op dit vlak zijn welbekend: verplichting tot verhuur van woningen aan lager betaalden c.q. probleemgroepen; verhuisplicht of huurbelasting bij bewoners die te duur en/of te ruim wonen. De 'sociale funktie' van de non-profit verhuur krijgt aldus meer gewicht, hetgeen het gevaar vergroot van marginalisering van deze sektor. In de derde plaats zal in dit kader ook het huurbeleid van karakter veranderen. Tot op heden was dit beleid erop gericht de aansluiting tussen voorraad- en nieuwbouwhuren te verbeteren om daarmee enerzijds de doorstroming te bevorderen, anderzijds om een sterke groei van de benodigde objektsubsidies te voorkomen. Bij een afnemende produktie in de gesubsidieerde huursektor wordt deze funktie veel minder dominant. Bovendien neemt de noodzaak voor een algehele huurprijsregulering af in verband met de dalende woningtekorten: de kans op systematische stijging van de huurprijzen door vraagoverschotten is immers gering. De kans is dan heel groot dat buiten (delen van de) non-profit huursektor een huurliberalisatie wordt doorgevoerd, terwijl deze b{nnen die sektor wordt gehandhaafd. De sektor-specifieke huurprijsregulering zou in die situatie twee funkties kunnen hebben: het afstemmen van de huren op de ontwikkeling van de exploitatiekosten en de gewenste omvang van de objektsubsidiëring enerzijds en het bevorderen van een voor de specifieke doelgroepen van non-profit verhuur betaalbare prijsniveau anderzijds. De balans die in de praktijk tussen deze twee funkties wordt gevonden, is sterk afhankelijk van politieke visie. Daarbij is een belangrijk dilemma dat verlaging van de objektsubsidies huurstijgingen vergen die de sociale funktie van de non-profit huursektor aantasten. Gegeven budgettaire randvoorwaarden zou dit een hogere objektsubsidie kunnen inhouden bij minder huurwoningen, gekombineerd met een verscherpt toewijzingsbeleid. Dan is de

80

harmonisatie-doelstelllng die in het huurbeleid sinds 1970 centraal stond veel minder belangrijk geworden. Een dergelijke markt-segmentatie-strategie kan gepaard gaan met verkleining van het marktaandeel van de non-profit verhuur door verkoop van woningen, of met een onderscheid binnen deze sektor tussen goedkope woningen en woningen die tegen marktprijs worden verhuurd. Dit onderscheid was ook vóór de Tweede Wereldoorlog bekend en liep parallel met de indeling van 'verenigingen voor belangstellenden c.q. belanghebbenden'! Het voorgaande leidt tot de wellicht paradoxale konklusie dat in de kontekst van een liberalisatie van het huur- en subsidiebeleid de regelgeving met betrekking tot de non-profit verhuur intenser zal worden. Kortom: liberalisatie leidt tot verstatelijking van de non-profit verhuur. De centrale vraag in dit verband is de ontwikkeling van de financiële positie van de verhuurders binnen de non-profit huursektor. Immers de financiële banden tussen Rijk, gemeenten en toegelaten instellingen bepalen in sterke mate de intensiteit van overheidsbemoeienis met de woningexploitatie. In hoofdstuk 5 is aan de financiële positie van toegelaten instellingen en gemeentelijke woningbedrijven uitvoerig aandacht besteed. Gemiddeld gesproken is de omvang van de reserves niet slecht, er is thans nog sprake van een lichte groei vooral door de relatief hoge rente-inkomsten. De spreiding in de exploitatieresultaten is echter groot, evenals in de vermogenspositie. Bovendien zijn de langetermijn perspektieven niet onverdeeld gunstig. De behoefte aan onderhoud en verbetering is groot. Met de huidige regelgeving zijn de onderhoudsuitgaven hoger dan de norm en wordt bij de na-oorlogse woningen ingeval van niet-ingrijpende verbeteringen en groot onderhoud slechts een deel van de kosten door subsidie gedekt. Intering op reserves dreigt. Een stijging van de gemiddelde ouderdom van de non-profit huurwoningen zal dit probleem wellicht versterken, omdat de onderhoudsuitgaven in de eerste twintig jaar snel stijgen. Daar staat tegenover dat in de loop der jaren meer woningwetkomplexen batig zullen worden: de lasten aan rente en aflossing zijn bij de andere komplexen door de lage uitstaande leningen gering. Doordat de objektsubsidies zijn afgebroken komen echter extra huurontvangsten in hogere netto-exploitatieresultaten tot uiting. Juist de afschrijving op historische kostprijs biedt de mogelijkheid tot extra reserveringen die gebruikt kunnen worden voor vervangingsinvesteringen of om exploitatierisiko's te dekken. Tenslotte neemt vermoedelijk het exploitatierisiko van het woningbezit toe. Bij afnemende woningtekorten zijn marktontwikkelingen moeilijk voorspelbaar. Verhuurproblemen bij minder aantrekkelijke woningkomplexen - woningen die slecht of duur zijn, o·f die in verhouding tot de woningkwaliteit een hoge huur hebben, doorgaans woningen in meergezinshuizen - zullen toenemen als de bewoners meer keuzemogelijkheden krijgen. Leegstand en sociale degradatie van delen van het woningbezit kunnen daarvan het gevolg zijn. Met name de verhuurders die relatief veel van deze woningen hebben, zullen daardoor in financieel opzicht zwaar belast worden. Dit type problemen betekent niet een bedreiging voor de gehele non-profit verhuur, kan echter wel de tegenstellingen tussen rijke en arme korporaties versterken. Van rijkswege kan op deze te verwachten problemen op verschillende wijze worden gereageerd. De hoofdlijn zal zijn dat primair de verhuurder zélf, in tweede instantie de gemeenten die voor deze verhuurders garant staan, de financiële risiko's dienen te dragen. Alleen in uiterste situaties zal door het Rijk in individuele gevallen steun worden verleend, om te voorkomen dat op centraal niveau het risiko van woningexploitatie wordt afgewenteld. Mogelijke alternatieven hebben met name betrekking op de vraag of en zo ja hoe geldstromen moeten worden vergroot, zodanig dat de woningexploitanten volledig voor een doelmatige woningexploitatie verantwoordelijk blijven. De eerste optie is ongewijzigd beleid. Het Rijk verleent geen extra steun, mogelijke problemen moeten in eigen kring worden opgelost. Dit kan betekenen 81

dat non-profit verhuurders failliet gaan; het rijksrisiko in deze is beperkt door de garantiestelling door de gemeenten. Het gemeentelijk toezicht op de korporaties zal dan aangescherpt moeten worden. Denkbaar is ook dat korporaties die in problemen verkeren, worden gedwongen de stille reserves te aktiveren, bijvoorbeeld door verkoop van delen van het woningbezit. Voorts kan een uit dwang geboren 'solidariteit in eigen kring' ontstaan: bijvoorbeeld door gemeentelijke of landelijke fondsen (de laatste te beheren door de korporatiekoepels) waarin een deel van exploitatieoverschotten wordt gestort ter financiering van tekorten van in nood verkerende korporaties. Een tweede optie is afbraak van de non-profit verhuur. Een dergelijke optie kan vooral aantrekkelijk lijken vanuit een liberalisatieperspektief waarin voor een omvangrijke en qua funktie brede non-profit huursektor geen plaats is. Een verkoop van huurwoningen aan bewoners, het gebruiken van de boekwinsten om de onrendabele top van stadsvernieuwingsaktiviteiten te financieren, vormt een belangrijke stap in die richting. Op termijn heeft dit een versmalling van de funktie van de non-profit verhuur tot gevolg en vermoedelijk een verkleining van het marktaandeel. Een derde optie is verschuiving van subsidiestromen van nieuwbouw naar de voorraad. Verhoging en eventueel een differentiatie van de onderhoudsnorm passen in dit kader; hierbij zal vooral bij de nog gesubsidieerde woningkomplexen de financiële situatie verbeteren. Verruiming van de objektsubsidiëring op verbeteringen en groot onderhoud (hoger subsidiepercentage bij m.n. naoorlogse verbeteringen, uitbreiding van de werkingssfeer van de subsidiëring tot ook woningen jonger dan 25 jaar, e.d.) en vergroting van het verbeteringsprogramma passen in dit kader eveneens. Voordeel van de hogere verbètersubsidies is dat, in kombinatie met een doelmatige programmering, de extra gelden gericht worden op de woningen die verbetering behoeven. Hogere onderhoudsnormen zijn in dit opzicht minder doeltreffend en zullen ook bij de rijkere koporaties tot extra financiële speelruimte leiden. Tenslotte kunnen ook extra huurontvangsten - door relatief hoge trendmatige huurstijgingen - de financiële weerbaarheid van de toegelaten instellingen en gemeentelijke woningbedrijven vergroten, huurontvangsten die ten dele door hogere subjektsubsidies worden afgedekt. Deze derde optie betekent echter dat over het geheel genomen de mogelijkheden tot bezuiniging op exploitatie-subsidies beperkt zijn. Het op het eerste gezicht voor de hand liggende perspektief van liberalisatie, blijkt bij nadere beschouwing voor de non-profit huursektor niet vanzelfsprekend. vermoedelijk zal buiten deze sektor de rol van de overheid minder belangrijk worden, terwijl daarbinnen veeleer de regelgeving in betekenis toeneemt, juist als gevolg van het feit dat elders geliberaliseerd wordt. Kontraktie van beleid. De grote financiële belangen die rijk en gemeenten bij het non-profit woningbeheer hebben, zullen bovendien in de toekomst een overheidsbetrokkenheid noodzaken. De onzekere marktverhoudingen in de toekomst dwingen de non-profit verhuurders tot een grotere flexibiliteit en marktgerichtheid, een zeer krachtig argument vóór voldoende beleidsmatige en financiële zelfstandigheid. Deze overweging brengt vermoedelijk de noodzaak met zich van extra financiële steun voor de woningexploitatie. Verzelfstandiging en privatisering kosten geld en zijn in dit opzicht het tegendeel van een liberalisatie.

82

LITERATUUR

Adviesgroep Partners B.V. (1983-a) Huurprijzenwet Woonruimte; evaluatie van de huurharmonisatie, Maastricht. Adviesgroep Partners B.V. (1983-b) Bewoners gerenoveerde woningen. Samenvattend verslag, Maastricht. Al, A, H. Jongsma, M. Popkema en D. Reinders (1983) Sporen; ontwikkelingen in de verbetering van vooroorlogse woningwetwoningen, (Afstudeerskriptie) Delft. Albrecht, L.M. (1984) Groot Onderhoud na-oorlogse woningvoorraad: sluitpost van de stadsvernieuwing? Bouwrecht Vol. 21, nr. 5, blz. 305-310. Anderiessen, G. en G. Lebbink (1983) Stadsvernieuwing en bewoners, Rotterdam. Ardesch (1981) Huurders verkozen buitengewoon onderhoud boven renovatie, Bouw, No. 25, p. 36-39. Baayen, A.J. (1975) Woontechnische verbeteringen van vooroorlogse woningwetwoningen, Den Haag. Baayen, A.J. en J. van der Schaar (1974) De subsidieregelingen voor renovatie en rehabilitatie en hun toepassing door de Centrale Directie, Delft. Baumgarten, R.E. (1983) Optimaal Onderhoud, een verkennende literatuurstudie, MVROM-DGSV-DO, Zoetermeer. Beer, P. de, (1977) Wettelijk recht tot aankoop woningwetwoning gewenst, Bouw, No. 17, p. 450-451. Berg, M. van den (1982) Kleine beurt, linke soep, Afstudeerskriptie, Delft. 83

Bergman, A.G. (1977) Verkoop van korporatiewoningen kan aspirant huurder benadelen, Bouw, No. 17, p.448-449. Bergvelt, D. (1983) Woningcorporaties en huurdersparticipatie, RIGO, Amsterdam. Blok, S.M.K. (1983) Decentralisatie van de volkshuisvesting. Af door de zijdeur? (Skriptie). Leiden. Blok, S.M.K. (1984) Hoe pakt decentralisatie uit voor korporaties: ten goede of ten kwade? VHV, No. 3, p. 91-95. Botman, J.J. en A.A.J. Damen (1981) Onderhoudsbehoefte van woningen tot 1985, Bouwcentrum, Rotterdam. Botman, J.J., A.A.J. Damen en W.J. de Graaf (1983) Onderhoudsbehoefte en verandering van de voorraad corporatie- en gemeentewoningen, 1981-2000; Bouwcentrum, Rotterdam. Bouwcentrum (1962) Modernisering van verouderde woningen, Rotterdam. Bouwcentrum (1985) Onderzoek naar niet-subsidiabel onderhoud bij na-oorlogse corporatiewoningen, Rotterdam. Braak, H.J.M. ter, (1980) De kwaliteit van de woningvoorraad, MVRO-CDV-DO, Zoetermeer. Broekhuizen, J.I.F., J.W. Denijs, D. Hamersma, J. Neus (1976) Onderzoek Onderhoud Corporatiewoningen, NWR/NCIV; Amsterdam/De Bilt. Brokx, G.Ph. (1983) Nota Eigen-Woningbezit, Tweede Kamer der Staten Generaal, Zitting 1983-1984, No. 18.053-1,2. Broos-Jennekens, I. en H. Smulders (1981) Bevindingen kommissie Glastra besproken, VHV, No. 4, p. 124-130. Broos-Jennekens, I., B. van Dalen en A.J. van der Water (1980) Naar een nieuwe beheervorm, NCIV, De Bilt. Broos-Jennekens, I., A. de Vroege en A.J. van der Water (1979) Bewonersparticipatie in het beheerproces, NCIV, De Bilt. CBS Volkstellingen annex woningtelling 1930, 1947, 1971, Den Haag. CBS Woningbehoefte-onderzoekingen 1964, 1967, 1970, 1975, 1977 en 1981, Den Haag. CBS (1982) Woningbezit van gemeentelijke woningbedrijven en erkende woningbouwverenigingen 1978-1980, Maandstatistiek Financiën, No. 2, p. 38 e.v. 84

CBS (1983-a) Woning behoefteonderzoek 1981; huisvestingssituatie, woonlasten en verhuizingen; landelijke kerncijfers, Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage. CBS (1983-b) Financiële gegevens van woningkorporaties 1979-1980, Maandstatistiek Financiën, No. 8, p. 57-62. CBS (1984-a) Woningbestand van woningkorporaties en gemeentelijke woningbedrijven 19801983, Maandstatistiek Financiën, No. 2, p. 37-43. CBS (1984-b) Financiële gegevens van woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven, Maandstatistiek Financiewezen nr. 9, blz. 26-45. CBS (1985) Woningbestand van woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven, 19831985. Maandstatistiek Financiewezen nr. 12, blz. 31 t/m 38. CEBEON/I.T.S. (1982) Bewoners als opdrachtgever; samenvattend rapport, MVRO, DGVH, DO., Zoetermeer. Centrum voor Staatkundige vorming (1957) Woningbouwcorporaties, Den Haag. CNV (1949) Vraagstukken der Volkshuisvesting, Utrecht. Commissie huurders-verhuurders van woonruimte (1979), (Commissie Glastra van Loon) Verslag van werkzaamheden, conclusies en aanbevelingen, Den Haag. Commissie van Advies inzake het democratisch en doelmatig functioneren van gesubsidieerde instellingen (1977), (Commissie Van den Burgh) Rapport, Den Haag. Commissie de Roos (1964) De positie van de woningbouwcorporaties, Den Haag. Commissie Vliegen (19311) Rapport der commissie tot onderzoek van de vraag, welke mogelijkheden zich voordoen bij de exploitatie van de met steun van het Rijk en de gemeente gebouwde wóningen etc., Den Haag. Damen, A.A.J. (l981-a) Woontechnische tekorten minder urgent dan bouwkundig verval. Bouw, nr. 12, p. 34-35. Damen, A.A.J. (1985) Onderhoudsbehoefte neemt per jaar met 2 tot 3 pct. toe. Bouw, nr. 14/15, p. 1923. Danz, P.G. (1977) Uitverkoop van woningwetwoningen, WR, 13 mei, p. 5. 85

Dieten, J. van (1975) Tweede Kamer over democratisering corporaties, VHV, p. 99-116. Dieten, J. van (1978) Verkoop van woningwetwoningen besproken binnen het NCIV, VHV, No. 3, p. 8188. Doets, H.D. (1982) Onderzoek beheer gemeentewoningen, Den Haag, Werkgroep 2000, Amersfoort. Doets, H.D. (1983) Meer invloed van bewoners nodig bij beheer woning en wijk, Bouw, No. 9, p. 3233. Drummen, M. (1980) Woningbouwverenigingen wijzen gemeentekandidaten huizen toe, Bouw, No. 2, p. 30-31. Elsinga, T. (1976) Hoe het begon en waarom, VHV, p. 74-84. Engers, R.W. van (1979) Meer renoveren voor bewoners en minder voor de woningvoorraad, Bouw, No. 8, p.50-52. English, J. (1982) Council Housing, London. Forrest, R. en A. Murie (1976) Sodal segregation; housing needs and the sa Ie of council houses, Birmingham. Forrest, R. en A. Murie (1982) The great divide, Roof, nov/dec., p. 19-21. Fulpen, H. van (1985) De financiering van volkshuisvesting in demografisch en economisch perspektief, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Gemeren, P. van, (1975) Patrimonium Rotterdam regelde participatie, VHV, No. 11, p. 289-295. Gemeren, P. van, (1983-a) Gebruiker moet het weer voor het zeggen hebben, VHV, No. 3, p. 110-114. Gerrichhauzen, L.G. (1983) Woningcorporaties, een beleidsanalyse, regeringsbeleid, Den Haag.

Wetenschappelijke

Raad voor het

Gerrichhauzen, L. en M. van Giessen (1983-1984) Decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid: bureaupolitieke weerstanden; een eenzijdig beeld; een tussenbalans, S + V, 1983, No. 11, p. 583-588, 1984 No. 1, p. 35-39, No. 2, p. 78-82. Gerrichhauzen, L. en M. van Giessen (1984) Het gemeentelijk woningbedrijf: een koude sanering ongewenst, S + V, No. 4, p. 163-167. 86

Gerrichhauzen, L. en M. van Giessen (1985) Gemeentelijke woningbedrijven: privatiseren of continueren, S + V, no. 6, p. 281284. Goede, G. de (1984) Ondergang gemeentelijk woningbedrijf dreigt, Lokaal Bestuur, no. 10. Groetelaers, P. e.a., (1984) Exploitatieproblemen na-oorlog se woningen, Konfrontatiekollege, 3 dIn., Delft. Gronden, E.D. van den, en E. Kamerbeek (1984) De verkoop van huurwoningen aan bewoners, SW OK A, Onderzoeksrapport no. 27, Den Haag. Groot, K. de (1982) De kleine beurt aan een grote beurt toe ?, Afstudeerskriptie, Eindhoven. Haersma Buma, E. van (1965) Het rapport van de Commissie de Roos gewogen, Nationale Woningraad, Amsterdam. Haersma Buma, E. van (1971-a) De woningcorporatie, nu en in de toekomst, WBV, p. 12-33. Haersma Buma, E. van (1971-b) De financiële afhankelijkheid van de corporaties verzekerd, WBV, p. 456 e.v. Hamers, J. en E. Janssen (1983) Voor geld en goede woorden; de goede gang bij woningverbetering, NCIV, De Bilt. Hamersma, D. (1977) Huren en kopen en de schatkist: voor wie en hoeveel, WR, No. 9, p. 3 en 5. Hamersma, D. en J.B.M. Krijnen (1983) Verkoop woningwetwoningen kost het Rijk jaarlijks miljoenen, WR, No 2, p. 1, 3. Hedmann, E. (1972-a) Bewonerscommissies bij woningcorporaties, WR, p. 325-329. Hedmann, E. (1972-b) Huurders inspraak in de praktijk, WR, p. 414-418. Hedmann, E. (1973) Ontwikkelingslijnen in het sociale karakter van de woningcorporaties, WR, p. 392-401. Hedmann, E. en H.J. Werkhoven (1976) Verslag van een onderzoek gehouden onder de bewoners van vier Groningse woningcorporaties, NWR -Amsterdam. Henken, F. (1980) Schaarste rechtvaardig en effectief verdelen, VHV, No. 3, p. 81-86. Hermsen, J.H.W. (1973) Woningcorporaties gefinancierd en gesubsidieerd door de overheid, WR, p. 414423. 87

Hoenderdos, A.L.M., (1986) Exp1oitatieprob1emen vanna-oorlogse woningen, VHV, nr. 3, p. 104-113. Hoff, C.M. van den (1969/70) De positie van de woningcorporaties, WBV 1969, No. 11 en 12 en 1970 No. 1. Hübner, T.K. en J. van der Schaar (1981) De functie van de non-profit huursector op de woningmarkt, In: NIROV-sectie volkshuisvesting, 1981, p. 49-84. Huisman, C.A. en H. Westra (1983) Bewonersparticipatie bij het beheer in woningcorporaties, RIW -Instituut voor Volkshuisvestingsonderzoek, Delft. Instituut FOSS (1975) Zijn wij die wij denken te zijn? Oegstgeest. Jansen, P. (1983) Korporaties moeten hun opdrachtgeverrol bewaken, VHV, No. 11, p. 305-307. Jepsen, W (1985) De ABR en de fiktie van rijkdom, NCIV-Vakwerk nr. 7, blz. 141-144. Kalk, E. (1973) Woningcorporaties voor de keuze, Plan, No. 4, p. 12-19. Karsten, J.P.J. (1982) Beter verdelen, een zaak van urgentie, NCIV, De Bilt. Kempen, B.G.A. (1973) Woningcorporaties als woningvoorziener, W.R., p. 382-391. Kempen, B.G.A. (1976) De taak en positie van de corporaties na 75 jaar woningwet, W.R. nr. 7, p. 4-5. Keppler, A. en F.M. Wibaut (1925) De gemeente ~n de volkshuisvesting, Amsterdam. KIV (1965-a) Het rapport de Roos - een jaar later, Jaarverslag, 1965; p. 106-143. KIV (1965-b) De positie van de woningbouwcorporaties; preadviezen van Andriessen en Palmen, De Bilt. Kleef, M. van (1983) Directeur Kempen (NWR): Decentralisatie geeft gemeenten mogelijkheden te chanteren, Binnenlands Bestuur, Vol 4, d.d. 7.10.1983. Kleyn, A. (1954) De crisis der woningbouwverenigingen, De Nederlandse Gemeente, Vol. 8, No. 19, 21,24, p. 209-214; 233-236; 265-267. Klooster, A. (1977) Een verkochte woningwetwoning gaat bijna altijd voor de doelgroep verloren, IGLO, p. 10-11. 88

Klooster, A. (1982) Schiedam verdeeld, (Afstudeerskriptie), Delft. Korteweg, J., J. Maat, P. de Regt en P. Staats (1978) Stadsvernieuwing door socialisering, Delft. Kuenzli, P. en H. Polling (1983) Voordelige herfinanciering dreigt te verzanden in ambtelijke kokers, VHV, No. 9, p.255-258. Kuypers en Co. (1981) Behoefteraming stadsvernieuwing, Zoetermeer. Kuypers en Co. (1983) Raming activiteiten en effecten meerjarenplan stadsvernieuwing; omvang en kwaliteit van de voorraad, MVROM, DGVH-DO, Zoetermeer. Laman, W.J. (1979) Kwalitatief Woningonderzoek; Eigendomsverhouding en onderhoudstoestand, MVRO-CDV-DO, Zoetermeer. Lammertink, M.A. (1979) Verdere uitverkoop ongewenst, WR, 7 mei. Lansley, S., (1979) Housing and public policy, London. Lauxtermann, H. Th.M. (1979) Stadsvernieuwing door eigen woningbezit, V.V.D., Den Haag Leboullle, N. en T. Smeulders (1984) Punten en guldens; de ontwikkeling van de huurharmonisatie in Nederland, (Afstudeerskriptie), T.H. Delft, Afd. der Bouwkunde. Ups, J. (1979) Bouwcorporaties doen weinig aan behartiging bewonersbelangen, Bouw, No. 12, p. 35-37. Lopulalan, R. (1982) Woningtoewijzing door woningcorporaties, (afstudeerskriptie), Delft. LOS (1982-a) Enquete: invloed bewoners op korporatiegebeuren vaak gering, LOS-blad, No. 1, p.22-24. LOS (1982-b) Groot onderhoud loopt stuk op wlllekeur, LOS-blad, No. 10, p. 3-6, 8. LOS (1983-a) Bouwen voor de huurharmonisatie? Onderzoek naar de gevolgen van de huurharmonisatie voor de stadsvernieuwing, Alkmaar. LOS (1983-b) Het verbeteren van woningwetwoningen, Alkmaar.

89

LOS (1984) Woning verbetering: voorbereiding en uitvoering, Alkmaar. LOS (1985) Massale uitverkoop of sloop bedreigt het na-oorlogse woningbestand. LOS-blad nr. 3. LOS/LOBH (1979/1983) Woningbouwcorporatie, bondgenoot of tegenstander? Amsterdam. Mechelen, P.H. van (1981) Participatie bij beheer, WR, artikelenserie. Möhlmann, R. (1983) Bouwen in eigen beheer (door woningcorporaties), VHV, No. 2, p. 55-60; No. 3. p. 90-94. Murie, A. (1983-a) Housing inequality and deprivation, Heinemann, London. Murie, A. (l983-b) Selling council houses, Built Environment, Vol. 8, p. 12-19. MVRO-CDV Jaarverslagen 1948-1982, Den Haag. MVRO-CDV-DO, (Fitié, H.J) (1976) Huuraanpassingen en woningkwaliteit, Aangezegde huurverhogingen en woningkwaliteit, Zoetermeer. MVRO-CDV-DO, (J. Brouwer en H.J. Fitié) (1979-1982) Woningbouwprogrammering, Deel 1 t/m 5, Zoetermeer. MVRO-DGVH (1985) Nota Woonconsument en Volkshuisvesting, Zoetermeer. MVRO, DGVH-SEO (1985) Kwalitatieve woningregistratie; drie steekproeven, Zoetermeer. Nagel, P. (1984) Gemeentelijke woningbedrijven, Stedebouw en Volkshuisvesting. Nagel, P. (1985) Gemeentelijke woningbedrijven; opheffen of handhaven, een politieke keuze. Afstudeerskriptie TH Delft. NCIV (1981) Democratisering: stimuleren eerder dan regelen, VHV, No. 3, p. 86-90. NCIV (1982) Intern meer dan extern, VHV, No. 1, p. 2-11. NCIV (1983) Notitie inzake de relatie: corporatie(s) - gemeente in het licht van de decentralisatie van de volkshuisvesting, De Bilt.

90

NCIV (1984) Grondprijs en gronduitgifte bekeken vanuit de korporatie, VHV, No. 1, p. 24-26. Nierstrasz, F.H.J. (1981) Op iedere verkochte huurwoning twee tot vier woningen extra, Bouw, No. 17, p. 10-12. Nierstrasz, F.H.J. (1983) Verkoop van woningwetwoningen zou bedrag van f 11 miljard vrijmaken, Bouw, No. 24, p. 16-17. NIROV, Sectie volkshuisvesting (1981) De non-profithuursector , nu en in de toekomst; enige beschouwingen, Den Haag. NIROV (1983) Woonruimteverdeling, een verkennende analyse, Den Haag. NWR (1955) Rapport van de Commissie onderzoek positie woningcorporaties, Amsterdam. NWR (1977) Verkoop van woningwetwoningen, niet in het belang van de volkshuisvesting, WR extra. NWR (1977,1983) Spelregels voor corporaties, Amsterdam. NWR (1978) Onderhoud bestuurbaar, WR extra, No. 4. NWR (1981) Participatie in discussie, WR extra, No. 15, Almere, 1981. NWR (1982-a) Discussienota woonruimteverdeling, WR Extra No. 19, Almere. NWR (1982-b) Decentralisatie en woningcorporaties, Almere. NWR (1983-a) Aankoop en verkoop van bestaande woningen door woningcorporaties, WR Extra, No. 26, Almere. NWR (1983-b) Volkshuisvesting en decentralisatie; een onderzoek naar uitgangspunten voor een samenhangend instrumentarium en perspektieven van de decentralisatie, Almere. NWR (1983-c) Organisatie en planning van het onderhoud, Woningraad extra, nr. 24. NWR (1985) Na-oorlogse woningbouw: problemen stapelen zich op, Woning raad extra, nr. 33. NWR, NCIV, VNG (1985) De relatie gemeente-woningkorporatie in het normkosten budgetsysteem 1985.

91

Nijpels, E. (1975) Op weg naar bewoners zelfbestuur, D'66, Den Haag. Nijpels, E. (1977) Vrijheid bewoner vergroten door omzetten van huur in eigendom, Bouw, No. 17, p.452-453. Nijpels, E. (1982) Voortzetting beleid leidt tot te hoge huren en verkrotting, Bouw, No. 11, p. 3031. Ouwehand, A. (1984) Bouwen voor de buurt, geen fictie maar werkelijkheid, Bouw, No. 4, p. 64-65. Overkleeft, J.B. en R.P. Vrins (1980) Verkoop van woningwetw9ningen in 's-Gravenzande; effecten en mogelijkheden,

Z.p. Palmen, P.M.M.C. (1957) De positie van de woningbouwcorporaties tegen de achtergrond van het rapport van de Cie. Helvoort, Jaarverslag KIV 1957, p. 62-74. Palmen, P.M.M.C. (1965) De positie van de woningbouwcorporaties. Preadvies KIV-congres 1965, De Bilt. Palmen, P.M.M.C. (1980) Tussen kopen en huren, Volkshuisvesting, No. 11, p. 344-353. Ploeg, J.G. van der (1982) Dit was het begin; verantwoording van het stadsvernieuwingsbeleid 1974-1982, Rotterdam. Priemus, H. (1973) Woningcorporaties en de socialisatie van het woningbestand, WR, No. 9/10, p. 440-455. Priemus, H. (1978) Woonlastenbeleid, Socialisme en Democratie, No. 12, p. 597-604. Prinssen, J.C.C., A.F.A. Korsten en J.P.A. Pouwels, (1980) Woningbeheer en huurdersparticipatie, I.T.S., Nijmegen. RAVO (1968) Plaats en taak woningcorporaties. RAVO (1981-a) Advies inzake verbetering en groot onderhoud van na-oorlogse woningen van corporaties en gemeenten (No. 93). RAVO (1981-b) Advies inzake verbetering en grootonderhoud van na-oorlogse woningen van corporaties en gemeenten. RAVO (1982) Advies inzake het particuliere woningbezit in stadsvernieuwingsgebieden.

92

RAVO (1986) Advies inzake exploitatieproblemen in na-oorlogse wijken. RIGO (1985) Decentralisatie en budgetstelselI983-'84, Amsterdam. RIGO (1986) Decentralisatie en budgetstelsel 1985, Amsterdam. Ruyter, P. de (1978) De oprichting van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting, S + V, p. 541-552. Schaaper, P.M. (1984) Uitholling opdrachtgeverschap verhouding gemeente-corporatie, WR, No. 2, p.3-4. Schaar, J. van der (1979) Sektorindeling en woningmarktprocessen, Den Haag. Schaar, J. van der (1981-a) Non-profit verhuur en volkshuisvestingsbeleid. In: NIROV, sectie volkshuisvesting, 1981, p. 7-48. Schaar, J. van der (1981-b) Sectorvormingsbeleid en beheervormen. In: Stuurgroep Gebouwde Omgeving, Den Haag, 1981, p. 210-274. Schaar, J. van der (1986) Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid (nog te verschijnen), Delft. Schellevis, J. en J.J. van der Weijden (1984) Normdifferentiatie, Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid, Amsterdam. Schellevis, J. en J.J. van der Weyden (1986) Onderhandsuitgaven woningcorporaties 1981-1983; onderhouds-uitgavenonderzoek 1985, EIB, Amsterdam.

uitkomsten

van

het

Sier, H., G. Teunis en W. Wilbers (1978) Woningwetexploitatie, Delft. Smit - den Adel, J.M. Th. (1980) Inventarisatie toewijzingsregels, Bouwcentrum, Rotterdam. Snel, M. en E. Talstra (1979) De woningbouwcorporatie, huisbaas in naam der wet? Marge, p. 289-294. Stassen, J. (1976) Korporatie tussen bazen, bewoners en bouwers, VHV, No. 11, p. 265-271. Steemers, E. (1974) Woningonraad: de non-profit op de korrel, Wonen TA/BK, p. 17-122.

93

Steinweg, R. (1978) Bewonersparticipatie Amsterdam.

bij

het gemeentelijke

woningbedrijf in

Amsterdam,

Steinweg, R. (1981) Bewonerszeggenschap in Tuindorp-Oostzaan; evaluatie van een experiment, Amsterdam. Sterkenburg, W. (1983) Visie NCIV op onderhoudsbeleid, VHV, No. 9, p. 274-280. Sterkenburg, W. (1984-a) Onderhoudsnorm na-oorlogse korporatie woningen toereikend ?, VHV, No. 10, p. 434-441. Sterkenburg, W. (1984-b) Onderhoudskosten onderzoek: plannen, kwaliteit en organisatie, NCIV-Vakwerk, nr. 23, p. 477-481. Sterkenburg, W. (1985) Niet subsidiabel onderhoud is voor de helft een kwestie van verandering, NCIVVakwerk, nr. 15/16, p. 301-304. Stichting voor economisch onderzoek der Universiteit van Amsterdam (1986). De financiële positie van gemeentelijke woningbedrijven, Amsterdam~ Stork, R. en W. Sterkenburg (1979) Onderhoudskosten en Onderhoudsnormen, NWR/NCIV, Amsterdam/De Bilt. Stuurgroep gebouwde omgeving (1981) De gebouwde omgeving; gebruik, beheer en inrichting, Staatsuitgeverij, Den Haag. Tersteeg, S., W. Schultze en P. Smeijer (1981) Corporatie, onderhoud en bewoner; een onderzoek naar de rol en positie van bewoners van woningcorporaties, met name op het gebied van het onderhoud van woningen, (Afstudeerskriptie), Delft. Thijssen, B. (1983) Korporaties democratiseren: de praktijk, (artikelenserie), VHV, No. 3, 4,5. Triescheyn-Verschuren, C.C.I. (1983) Belangstelling gepeild onder bewoners voor aankoop van hun huurwoning, Bouw, No. 8, p. 44-45. Turpijn, W. en H. Veenema (1979) Bewonersparticipa tie, Deventer. Velzen, N. van (1973) Woningcorporaties en hun interne organisatie, WR, p. 402-413. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (1983) Ontwerp Model woonruimteverdeling, Den Haag. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (1984) Gemeentelijke woonruimteverdeling, Den Haag. 94

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (1985) Notitie ten behoeve van het platform gemeentelijke woningbedrijven, Den Haag. VVD (1974) Baas in eigen huis, Den Haag. Weeda, K.A. (1980) Taak en plaats van de opdrachtgever in het bouwproces, EIB, Amsterdam. Weerlee, J.J. van e.a. (1984) Onderhoudskosten bij woningcorporaties, NWR/NCIV, Almere/De Bilt. Weerlee, J.J. van, en T. Heynen (1982) Derde beheerkostenonderzoek woningcorporaties, NWR/NCIV; Almere/De Bilt. Westra, H. (1983-a) Regionale spreiding, grootteklassen en woningaantallen van corporaties, RIWNieuwsbrief, RIW-Instituut voor volkshuisvestingsonderzoek, Delft. Westra, H. (1983-b) Van toetsingsmechanisme naar meerjarenplan; enkele kanttekeningen bij het toetsingsmechanisme, VHV, No. 2, p. 60-67. Westra, H. (1984) Exploitatie van woningwetwoningen, fondsen en reserves, Working Paper 19, Onderzoeksprojekt 'Woonlasten en Woonlastenbeleid', Delft. Westra, H. (1985-a) Exploitatie van woningwetwoningen: analyse per komplex, Working Paper 21, Onderzoeksprojekt 'Woonlasten en Woonlastenbeleid'; Delft. Westra, H. (1985-b) Non-profit woningexploitatie en woonlasten,VHV, nr. 9, blz. 374-385. West ra, H., (1985-c) Aktualisering financiële gegevens woningcorporaties, Delft. Westra, H. (1985-d) Tekst lezing voor de woningbouwvereniging Het Westen, d.d. 10.12.1985, Amsterdam. Wieie, R. van de (1984) Sociale woningbeheerders moeten elkaar stimuleren, VHV, no. 10, p. 405-411. Windt, M. van der (1978) De huisvestingssituatie in Nederland, Den Haag.

95

VERWANTE BOEKEN

De op de volgende pagina's vermelde uitgaven van de Delftse Universitaire Pers zijn verkrijgbaar via de erkende boekhandel of rechtstreeks te bestellen bij: . Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 eN Delft telefoon: (015) 783254

Wooniasten en woonlastenbeleid

1.

H. van Fulpen, 'Het kostprijsvraagstuk in de volkshuisvesting' 1983/60 blz./rSBN 90-6275-201-1//17,80

2.

P. Groetelaers en H. Priemus, 'Woonuitgaven, woonkwaliteit en woningproduktie: inventarisatie van Nederlandse statistieken' 1983/164 blz./ISBN 90-6275-202-0// 28,00

3.

H. Priemus, 'Woonlasten en doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid' 1983/32 blz./rSBN 90-6275-203-9//10,20

4.

C.A. Adriaansens, 'De begrippen inkomen en woonlasten in de regelgeving' 1983/36 blz./rSBN 90-6275-204-7//12,70

5.

H. van Fulpen, 'Woonlasten- en inkomensbegrippen in onderzoek en statistiek' 1984/III + 50 blz./ISBN 90-6275-205-5//15,30

6.

J. van der Schaar, 'Woningcorporaties en non-profitverhuur' 1983/60 blz./rSBN 90-6275-206-3//15,30

7.

J. van der Schaar, 'Trends in woonlasten' 1984/III + 84 blz./rSBN 90-6275-207-1// 20,15

8.

H. van Fulpen en H. Priemus, 'Relaties tussen woonlasten en woning-, resp. bewonerskenmerken' 1984/IV + 44 blz./rSBN 90-6275-208-X// 15,30

9.

J. van der Schaar, 'Woonsubsidies en overheidsbudget' 1984/II1 + 32 blz./rSBN 90-6275-209-8//12,70

10. P. Groetelaers, 'De ontwikkeling van de nieuwbouwkwaliteit van woningen, 1977-1981; analyse op basis van de kwalitatieve woningbouwdocumenta tie' 1984/Vr + 72 blz./rSBN 90-6275-210-1//15,30 11. H. Priemus, 'Financiële stromen bij woningbouw en woningvoorraadbeheer' 1984/III + 24 blz./rSBN 90-6275-211-X// 10,10 12. C.A. Adriaansens, 'Subsidiëring van de volkshuisvesting' 1984/II1 + 60 blz./rSBN 90-6275-214-4//17,80 13. H. van Fulpen, 'Een internationale vergelijking van woonuitgaven' 1984/II1 + 49 blz./rSBN 90-6275-213-6// 15,30 14. H.A. Caron, H. Priemus, 'Lokale woonlastenonderzoekingen als maatschappelijk signaal' 1985/rV + 382 blz./rSBN 90-6275-212-8// 50,35 15. H. Priemus, 'Nieuwbouw van gesubsidieerde huurwoningen; de ontwikkeling van objektsubsidies en aanvangshuren 1970-1982' 1984/III + 80 blz./rSBN 90-6275-215-2// 17,80 16. H. Priemus, 'Toepassing van de BGSH 1975 bij woningwetwoningen (1982 - medio 1983);kwantitatieve analyse van het gebruik van de huurtabel' 1984/III + 44 blz./ISBN 90-6275-216-0// 15,30

17: H. Priemus, 'Huurvaststelling van gesubsidieerde nieuwbouw: de ontwikkelingen van het beleid in de periode 1974-1984' 1984/IV + 67 blz./ISBN 90-6275-217-9//17,80 18. H. Priemus, 'Plaatsbepaling van het beleidsinstrument "Objektsubsidiëring'" 1984/III + 74 blz./ISBN 90-6275-219-5// 20,40 19. H. West ra, 'Exploitatie van woningwetwoningen, fondsen en reserves' 1984/IV + 82 blz./ISBN 90-6275-218-7// 20,40 20. F.E. Neuerburg, 'De premie-A, -B en C-regeling: een analyse' 1986/circa 100 blz./ISBN 90-6275-256-X/circa 1 20,00 verschijnt: voorjaar 1987 21. H. Westra, 'Exploitatie van woningwetwoningen: analyse per complex' 1985/VI + 94 blz./ISBN 90-6275-181-4// 17,80 22. J. van der Schaar, 'Verdelingsbeleid en subsidietechniek: subjektsubsidies en -heffingen' 1985/VIIl + 62 b1z./ISBN 90-6275-174-1/1 17,80 23. J.B.S. Conijn, P.F.H. van Deudekom en I.L. Ooms, 'De hoogte en de verdeling van de individuele woonuitgaven 1981-2000; De huursektor' 1986/circa 60 blz./ISBN 90-6275-290-X/circa f 16,00 verschijnt: najaar 1986 24. A.M. Vervaet, 'Individuele huursubsidie tussen volkshuisvestingsen inkomensbeleid' 1986/circa 100 blz./ISBN 90-6275-259-4/1 28,00 25. H.M.H. van der Heijden en H. Westra, 'Aankopen van particuliere woningen door toegelaten instellingen en gemeenten' 1986/circa 100 blz./ISBN 90-6275-258-6/circa 1 20,00 verschijnt: voorjaar 1987 26. A.M. Vervaet, 'Huren en inkomens in en buiten stadsvernieuwingsgebieden; een verkenning' 1986/circa 60 blz./ISBN 90-6275-253-5/circa 116,00

Zelfwerkzaamheid en volkshuisvesting waarin ook opgenomen rapporten "TH Beleidsruimteonderzoek Zelfwerkzaarnheid in de woningbouw" 1.

H. Priemus, 'Zelfwerkzaamheid in de volkshuisvesting. Inleidende analyse' 1985/Ill + 188 blz./ISBN 90-6275-222-5/1 28,00

2.

J.H.M. van Bokhoven en P. Groetelaers, 'Vroege experimenten met zelfwerkzaamheid in Nederland' 1987/circa 120 blz./ISBN 90-6275-303-5/circa 1 23,00 verschijnt: voorjaar 1987

3.

P. Groetelaers, 'Evaluatie van het projekt van 49 casco-koopwoningen te Kockengen' 1984/IV + 140 blz./ISBN 90-6275-221-7// 22,90

4.

A.L.M. Hoenderdos, A. W.C. Metselaar, 'Huurderszelfwerkzaamheid in een ERA-flat, Zoetermeer' 1985/IV + 192 blz./ISBN 90-6275-223-3/1 28,00

5.

J.H.M. van Bokhoven, 'Zelfbouw in houtskeletbouw; 64 patiobungalows in Rotterdam' 1987/circa 100 blz./ISBN 90-6275-249-7/circa 1 20,00 verschijnt: voorjaar 1987

6.

J.H.M. van Bokhoven, A.W.C. Metselaar, 'Evaluatie van Bouw-TZelf huizen in Amsterdam' 1986/circa 60 blz./ISBN 90-6275-250-0/circa 115,00 verschijnt: voorjaar 1987

7.

C.A. Adriaansens, 'Juridische aspecten van zelfwerkzaamheid in huurwoningen' 1986/III + 140 blz./ISBN 90-6275-197-0// 22,90

8.

A.L.M. Hoenderdos en A.W.C. Metselaar, 'Beleid en ervaringen van non-profit verhuurders bij huurderszelfwerkzaamheid' 1986/II1 + 40 blz./ISBN 90-6275-233-0//15,30

9.

A. W.C. Metselaar, 'Cascowoningen: exploitatie en woonuitgaven' 1986/circa 60 blz./ISBN 90-6275-302-7/circa 1 15,00 verschijnt: voorjaar 1987

10. F. Meijer, 'Zelfwerkzaamheid en renovatie. Vergoedingen voor zelf aangebrachte voorzieningen en zelfwerkzaamheid bij renovatie van aangekocht particulier bezit in de gemeente Den Haag' 1987/circa 100 blz./ISBN 90-6275-302-7 /circa 1 20,00 verschijnt: najaar 1986 11. A. Graafland, 'Zelfwerkzaamheid in de woonomgeving; de omvang in Nederland, de houding van gemeenten en bewoners' 1986/354 blz./ISBN 90-6275-296-9/circa 1 50,00 verschijnt: najaar 1986 12. A.L.M. Hoenderdos en A.W.C. Metselaar, 'Evaluatie van de planprocedure van 93 huurcascowoningen in Huizen' 1986/circa 100 blz./ISBN 90-6275-251-9/circa 1 20,00 verschijnt: voorjaar 1987 13. A. Graafland, 'Evaluatie experimenteel drager-inbouw projekt in Dronten: Ex 82/06 Naar flexibel wonen' 1986/circa 125 blz./ISBN 90-6275-297-7/circa 1 23,00 verschijnt: voorjaar 1987

Exploitatieproblemen van naoorlogse woningen waarin ook opgenomen rapporten van het onderzoek: 'Dreigende sloop van naoorlogse woningen: oorzaken, lessen en preventie' 1.

A.L.M. Hoenderdos, N.L. Prak, H. Priemus, 'Verval van naoorlogse woningen: een probleemschets' 1986/IV + 44 blz./ISBN 90-6275-269-1/115,30

2.

P. Groetelaers, 'Betonschade, oorzaken, herstel en financiële konsekwensties' 1985/IV + 82 blz./ISBN 90-6275-169-5//17,80

3.

' N.L. Prak, 'De Linnaeusstraat e.o. Gebouwd in 1947, gesloopt in 1977' 1985/IV + 70 blz./ISBN 90-6275-180-6//17,80

4.

H. Priemus, 'The Spirit of St. Louis': de neergang van Pruitt-Igoe' 1986/IV + 88 blz./IOO blz./ISBN 90-6275-254-3// 20,40

5.

A.L.M. Hoenderdos en A.W.C. Metselaar, 'Beleid en ervaringen van non-profit verhuurders met exploitatieproblemen en leegstand van naoorlogse woningen' 1986/circa 200 blz./ISBN 90-6275-255-I/circa / 40,00 verschijnt: voorjaar 1987

6.

A.L.M. Hoenderdos, (voorlopige titel) 'De Bijlmermeer Amsterdam' 1987/circa 120 blz./ISBN 90-6275-304-3/circa / 23,00 verschijnt: voorjaar 1987

7.

H.P. Heeger, A.L.M. Hoenderdos, A.W.C. Metselaar en J. Ver meeren, (voorlopige titel) 'Het Grevelingencomplex te Den Helder' 1987/circa 120 blz./ISBN 90-6275-305-I/circa / 23,00 verschijnt: voorjaar 1987

8.

M.F. Coenen, 'Potentiële probleemkomplexen in Nederland. Een eerste inventarisatie' 1986/IV + 38 blz./ISBN 90-6275-289-6// 10,20

Leegstand en huurderving I.

H.M.H. van der Heijden, 'Leegstand: begrippen en statistische gegevens' 1986/III + 68 blz./ISBN 90-6275-270-5//17,80

2.

F. van der Zon, 'Huurderving in de korporatiesektor en verhuurproblemen in naoorlogse korporatiekomplexen' 1986/III + 65 blz./ISBN 90-6275-268-3//17,80

Engelstalige uitgaven 1.

H. Priemus, 'Who will pay the Housing Bill in the Eighties?' 1983/VI + 128 pp./ISBN 90-6275-119-9// 40,25 Joint edition with international Federation for Housing and Planning

2.

H. Priemus, 'Housing Allowances in the Netherlands: product of a conservative or progressive ideology?' 1984/VI + 126 pp./ISBN 90-6275-146-6//40,25

3.

N.L. Prak en H. Priemus, 'Post-war Public Housing in trouble' 1985/VI + 200 pp./ISBN 90-6275-167-9// 40,25

Diversen 1.

H.W.M. Toneman, 'Sociale alarmeringssystemen. Advies aan Patrimoniums Woningstichting Ridderkerk' 1986/IV + 67 blz./ISBN 90-6275-294-2// 12,70