Advies niet-ambtelijke adviescommissie
ONDERWIJSRAAD
's-GRAVENHAGE, 23 november
19 84
Nassaulaan 6 2514 JS 's-Gravenhage Tel. 070 - 63 79 55
O.R. 559 S Bericht op het schrijven van 27 s e p t e m b e r VO/VP-13.403 Betreffende:
V/OB.
1984, AAN
Proeve van conceptontwerp ontwikkelingswet
V/vdW/CR/vdH/b
de Minister van onderwijs en wetenschappen, de heer drs. W.J. Deetman, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.
De Onderwijsraad heeft met grote belangstelling kennisgenomen van de "Proeve van een concept-ontwerp ontwikkelingswet voortgezet onderwijs" (hierna te noemen: de Proeve), waarover u hem bij bovengenoemde brief verzocht advies uit te brengen. Inleiding. De Raad waardeert het positief in een vroeg stadium in de gelegenheid te zijn gesteld te mogen meedenken bij de voorbereiding van de wettelijke basis van het ontwikkelings- en vernieuwingsbeleid. Ter voldoening aan uw verzoek heeft de Raad de Proeve en de overige hem voorgelegde stukken ter discussie gesteld in de Tweede, de Vierde en de Zesde Afdeling van de Raad. Op grond van deze besprekingen legt de Raad u thans een voorlopig advies over de Proeve voor. Dit voorlopige karakter komt voort uit het feit, dat de Proeve, zoals de Raad die bereikte in de editie "mei 1984", op zoveel onderdelen nog niet is ingevuld, dat de Raad in onzekerheid verkeert omtrent de bedoelde interpretatie. Zo ontbreekt bijvoorbeeld volledig de memorie van toelichting bij de hoofdstukken C en D van de Proeve, terwijl voor de interpretatie van de in deze hoofdstukken opgenomen wetsteksten een toelichting onontbeerlijk is. Ook de vele p.m.-artikelen en de wel in de inhoudsopgave, maar niet in de concept-tekst zelf opgenomen afdelingen, maken de Proeve verre van compleet. Een grote ruimte aan variabelen blijft daardoor over, waarvan het echter niet de bedoeling is dat de Raad daaruit op zuiver onderwijskundige gronden een keuze kan maken. Anderzijds biedt deze ruimte u de mogelijkheid tot nadere invulling achteraf op organisatorische en budgettaire gronden, die de Raad tot een ander advies zouden hebben kunnen nopen, indien de wetsteksten en de memorie van toelichting een volledig en overzienbaar geheel waren geweest. De Raad meent, dat het vorenstaande niet kan worden afgedaan met de opmerking, dat het concept-ontwerp van
Man gallo«* bi\ hat antwoord dagtakaning en nummer van dit »chrijvan ta varmaidan
OR 559 S
-2-
wet slechts "een proeve" is. Ook "een proeve" behoort van begin tot eind redelijk te zijn ingevuld, daar anders iedere interpretatie voor een andere kan worden ingeruild. De concept-beleidsnotitie bij de conclusies van de Centrale werkgroep - een tussenstand - (hierna te noemen: de c.b.n.), evenals de resultaten van het overleg in OVO/VOWJ en CCOO kunnen voor de Raad deze lacunes niet opvangen. Daarbij tekent de Raad tevens aan, dat hij hierdoor ook niet de gevolgen en consequenties van de Proeve ten aanzien van het hoger onderwijs en net volwassenenonderwijs heeft kunnen overzien. Het advies van de Raad over de Proeve moet derhalve noodgedwongen meer het karakter dragen van een voorlopige reactie met kanttekeningen en bemerkingen daaroij dan van een volwaardig advies. Hieruit vloeit voor de Raad tevens voort, dat het advies dat hij thans uitbrengt, niet kan worden beschouwd als het advies, dat de Raad als uw eindadviesorgaan behoort uit te brengen over het concept-ontwerp c.q. het ontwerp van wet, dat aan de Raad van State en aan de Staten-Generaal wordt aangeboden. De Raad neemt aan als zodanig daarover nog te zullen worden gehoord. De Raad heeft bij zijn discussies over de Proeve aangehouden het Schema van bespreking zoals dat is gehanteerd in de overlegconferenties met de onderwijsorganisaties. De indeling van dit advies is in grote lijnen daarvan afgeleid. 1• Het karakter van de wet. a. Inleiding. De Proeve biedt enerzijds een "kader" voor ontwikkelingen naar voortgezet basisonderwijs (hoofdstuk B), (nieuw) beroepsonderwijs (hoofdstuk C) en voorbereidend hoger onderwijs (hoofdstuk D) en anderzijds een strategie en evaluatie van de ontwikkelingen (hoofdstuk E). Daarmee wordt "voortgezet onderwijs" in een tweede spoor mogelijk gemaakt naast het voortgezet onderwijs van de Wet op het voortgezet onderwijs. Nu is de Raad van oordeel, dat het begrip "voortgezet onderwijs" in de Proeve niet in andere zin behoort te worden gebruikt dan in de Wet v.o., met uitzondering van het h.b.o., wordt bedoeld. Deze wet geeft immers inhoud aan dit begrip. De Proeve houdt naar de mening van de Raad dan ook niet in een concept-ontwerp "ontwikkelingswet voortgezet onderwijs", maar een conceptontwerp van wet tot ontwikkeling van het voortgezet basisonderwijs, nieuw beroepsonderwijs en voorbereidend hoger onderwijs. Het is daarmee een wet tot bekostiging van experimenten en projecten in het tweede spoor. De Raad is van oordeel, dat dit tweede spoor, dat hij accepteert als een politiek-maatschappelijk gegeven, volop de gelegen-
OR 559 S
-3-
heid moet ontvangen zich te ontwikkelen zonder dat dit tot vermenging met het reguliere voortgezet onderwijs zal leiden. b. Wet als instrument. De centrale overheid zal indien de Proeve eenmaal tot wet is verheven de middelen in handen hebben om het door haar, na overleg met de desbetreffende organisaties, te entameren beleid met betrekking tot de vernieuwing en ontwikkeling van het tweede spoor naast het eerste spoor in het voortgezet onderwijs gestalte te geven. De considerans stelt ook, dat de - door de overheid - gewenste, doelgerichte ontwikkelingen op grond van deze wet zullen kunnen worden "gerealiseerd en geëvalueerd". Daarnaast moet in een constructief onderwijsbeleid, dat, afgestemd op gewenste maatschappelijke ontwikkelingen, zowel receptief als initiërend is, wetgeving het instrument zijn om het beoogde doel te bereiken. Ook naar het oordeel van de Raad biedt het huidig wettelijk kader (Wet op het voortgezet onderwijs en Experimentenwet onderwijs) geen adequate voorziening voor ontwikkeling in het tweede spoor. Nu er sprake zal zijn van zulk een ingrijpende wijziging, waarbij het beleid er op gericht is het voortgezet basisonderwijs zodanig in te richten, dat het - vooralsnog naast het huidige voortgezet onderwijs - gelijke kansen biedt voor alle leerlingen en op een non-selectieve wijze de schoolkeuze tot het 15e levensjaar uitstelt, mist de Wet op het voortgezet onderwijs het daartoe benodigde sturingsinstrumentarium. De hiervoor eventueel in aanmerking komende artikelen 25 en 26 van de Wet v.o. zijn volgens de Raad daarvoor niet bedoeld en ontoereikend om beoogde veranderingen van een dergelijke omvang te realiseren en daarin enige samenhang aan te brengen. Zij beogen slechts op initiatief van het bevoegd gezag incidentele afwijkingen van de regeling van het vigerende onderwijs toe te staan. Wel kunnen op grond van ervaringen van experimenten, gebaseerd op deze artikelen, structurele wijzigingen in de Wet v.o. worden aangebracht. De Raad verwijst naar de invoering van het ongedeeld v.w.o. bij wet van 10 maart 1982, Stb. 182. Ook de Experimentenwet onderwijs biedt naar het oordeel van de Raad als uitsluitend een voorwaardenscheppend kader, waarbij experimenten niet aan een in de wet vastgelegde inhoudelijke streefrichting zijn gebonden, onvoldoende perspectief voor beleidsgebonden experimenten. Bekostiging door middel van individuele bekostigingsbeschikkingen op basis van de Experimentenwet onderwijs houdt, zo blijkt, het gevaar in, dat varianten met betrekking tot de onderwijskundige inrichting niet leiden naar een sluitende opzet, die voor alle scholen van
OR 559 S
-4-
dezelfde soort toereikend is. De Raad heeft in zijn adviezen inzake de experimenten middenschool hierop reeds gewezen. Wil men tot een samenhangend ontwikkelingsbeleid komen dan acht de Raad, mede gelet op het vorenstaande, het onontkoombaar daartoe een juridisch kader te formuleren, dat de justitiabelen waarborgen en zekerheid geeft omtrent het doel dat wordt nagestreefd, en de weg die daartoe wordt ingeslagen. Daarvoor is noodzakelijk een wetgeving die besluitvormingsstructuren, procedures en oriëntatiepunten met betrekking tot het te voeren beleid helder en duidelijk aangeeft. In de idee van een ontwikkelingswet kan de Raad zich ook vinden. Te meer daar de Raad in zijn OPVO-adviezen in 1980 en 1983 gewezen heeft op de noodzaak van een structurele voorziening, waarbij zijn gedachten uitgingen naar een projectenwet. Hierin zouden, gekoppeld aan de beleidsdoeleinden van het onderwijs op lange termijn, de grondslagen gelegd moeten worden op basis waarvan de scholen een beleidsgebonden project zouden kunnen entameren en daartoe bekostigd zouden kunnen worden. Deze grondslagen zouden dan ook duidelijkheid moeten verschaffen over de rechtspositionele en financiële aspecten. De Raad meent, dat de ontwikkelingswet daaraan zal moeten voldoen. De Raad merkt voor wat betreft dit punt op, dat de considerans van de Proeve aangeeft dat het ontwikkelingsbeleid "doelgericht" en "planmatig" in een voortschrijdend proces ter hand kan worden genomen. De Proeve kenmerkt zich dan ook bovenal als een proceswet (planwet), waarbij een procesmatige op de wet berustende beleidsvoering plaatsvindt. Zeker nu het in de bedoeling ligt het voorgestane beleid over deze kabinetsperiode heen te tillen, wordt hiermee uit het oogpunt van behoorlijk bestuur voldaan aan eisen van voorspelbaarheid, duidelijkheid en beleidszekerheid voor degenen die onder de werking van deze wet vallen c.q. wensen te vallen. Op het procesmatig karakter van de wet, gericht op het sturen van maatschappelijke processen naar een in de wet omschreven doel, wordt nog eens de nadruk gelegd door het ten behoeve van een samenhangende planmatige ontwikkeling jaarlijks vast te stellen ontwikkelingsplan (artikel E.13). De Raad is van mening dat voor wat betreft de globale opzet de voorliggende Proeve in dit opzicht dan ook tegemoet komt aan de door de Raad in evenbedoelde adviezen ontwikkelde gedachten inzake een projectenwet. Gegeven het karakter van een ontwikkelingswet kan de Raad zich vinden in de vrijheid die de scholen in principe behouden om onder het regiem van de Wet op het voortgezet onderwijs te blijven c.q. vanuit het regiem van de Ontwikkelingswet daarnaar terug te keren. Daar de scholen niet verplicht zijn deze Ontwikkelingswet te volgen,
OR 559 S
-5-
staat zij als het tweede facultatieve spoor als zodanig niet op gespannen voet met de vrijheid van onderwijs. De Raad spreekt zich op deze plaats niet uit over de eventuele wenselijkheid van een één- of tweesporigstelsel van voortgezet onderwijs. De Raad maakt uit de considerans op, dat daarover pas na evaluatie besluitvorming valt te verwachten. Wel dient tot die tijd de bewaking van het eerste spoor niet uit het oog te worden verloren en zullen daarin knelpunten op basis van de huidige wettelijke bepalingen van de Wet op het voortgezet onderwijs moeten worden opgelost. De Raad waardeert het daarnaast positief dat de scholen de mogelijkheid behouden om op grond van de Experimentenwet onderwijs niet aan enig kader gebonden experimenten te entameren. c. Werkingsduur der wet en evaluatie. Het in de vorige paragraaf aangegeven beginsel van de beleidszekerheid heeft naar het oordeel van de Raad gevolgen voor de werkingsduur. Gegeven de noodzaak van zulk een zekerheid dient de werkingsduur zich tenminste uit te strekken over een zodanige periode, dat het proces in voldoende mate geëvalueerd kan worden. De werkingsduur zou kunnen worden uitgedrukt in een aantal jaren, maar gelet op het vorenstaande acht de Raad het meer gewenst de werkingsduur te koppelen aan een evaluatieperiode, die de wetgever zelf in de wet opneemt. Dit sluit beter aan bij het karakter van de wet als ontwikkelingswet. De Raad onderscheidt hier proces- of formatieve evaluatie van product- of summatieve evaluatie. Een proceswet biedt bij uitstek een doel-middelen-structuur met het karakter van een voortschrijdend programma, zodat bijstellingen van doel c.q. middelen op grond van periodieke evaluatie op korte en middellange termijn kunnen plaatsvinden. De korte-termijn-evaluatie vindt eens per jaar plaats in het kader van eerdergenoemd ontwikkelingsplan. De Raad acht de wijze waarop in de Proeve de evaluatie van het proces gestalte krijgt echter onduidelijk, zo niet onvoldoende. Wil een uiteindelijk beeld gevormd kunnen worden hoe het tweede spoor zich in de toekomst zal ontwikkelen, dan acht de Raad een verdere uitwerking van de procesevaluatie in de Proeve en in de bijbehorende memorie van toelichting onontbeerlijk. In dit verband dient in de wet een relatie te worden gelegd met het ter zake bij te stellen Evaluatieplan voortgezet onderwijs, zoals dit in december 1983 aan het parlement is aangeboden.
Wijze van bekostiging. VBaO-experimenten (artikel E.8). Zoals in de paragraaf met betrekking tot het karakter van de Proeve is opgemerkt, biedt het voorliggende ontwerp onder meer een ontwikkelingskader voor scholen die binnen dit kader een VBaO-experiment wensen in te richten. In dit licht bezien, zal de Proeve flexibel dienen in te spelen op de behoeften vanuit de scholen, hetgeen volgens de Raad een bepaalde mate van vrijheid voor de scholen in de ontwikkelingsperiode impliceert. Naast het bieden van een volwaardig ontwikkelingskader dient de Proeve ook een - naast de bestaande wetgeving - gelijkwaardig kader te zijn in die zin, dat scholen die daarvoor kiezen zo optimaal mogelijk de doelstellingen van het voortgezet basisonderwijs kunnen realiseren. Deze gelijkwaardigheid behoeft naar de mening van de Raad overigens niet tevens in te houden, mede gelet op de beheersbaarheidsproblematiek van een dergelijk proces, dat er sprake moet zijn van een kwantitatief gelijk kader. In zijn meer genoemd advies inzake het OPVC—1980 heeft de Raad gesuggereerd dat de aanwijzing van de projecten zou kunnen geschieden volgens een soort planprocedure. Hierbij zouden dan criteria kunnen worden vastgelegd op basis waarvan scholen in principe voor bekostiging van een experiment in aanmerking zouden kunnen komen. De Raad is verheugd, dat aan deze suggestie in de voorliggende Proeve gestalte is gegeven in artikel E.8. In het kader van de procedure van de toewijzing van experimenten onderscheidt de Raad onderwijskundige en planningscriteria naast het uiteindelijk overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Raad gaat in het navolgende op deze aspecten in. Voor wat betreft de onderwijskundige criteria geeft met name artikel E.8, vijfde lid, een aantal bekostigingsvoorwaarden waaraan een school in dit opzicht moet voldoen. Hierin vormt het schoolwerkplan zijns inziens een belangrijk aspect. Wel acht de Raad de omschrijvingen "in voldoende mate" en "naar verwachting op redelijke termijn" (onder b) te ruim. Immers, een beoordeling of het schoolwerkplan tegemoetkomt aan het gestelde in hoofdstuk B is arbitrair, nu de invulling van een groot aantal punten, zoals daar zijn de aandacht aan de wereld van arbeid en beroep, de betrekkingen met scholen voor speciaal onderwijs, de buitenschoolse onderwijsaktiviteiten en de relatie met andere onderwijsinstellingen in de regio, geheel aan de school overgelaten wordt (artikel B.18). Bovendien klopt het gestelde in artikel E.8, vijfde lid onder b, niet met
het bepaalde in het derde lid onder b, van dit artikel, waarin sprake is van tijdelijkheid van afwijkingen. Vermoedelijk is gedacht aan een soort op elke individuele schoolsituatie afgestemd overgangsrecht. Juist echter met het oog op toetsing in beroep dienen open formuleringen zoveel mogelijk te worden vermeden. Met betrekking tot het laatste punt acht de Raad (zie ook het Raadsadvies d.d. 4 november 1976 inzake concept-W.B.O.) het overigens gewenst het schoolwerkplan voor te bereiden in samenwerking met de daarvoor in aanmerking komende basisscholen en vormen van vervolgonderwijs. De zelfstandige school voor voortgezet basisonderwijs zal op deze wijze - ook reeds in de ontwikkelingsfase - minder inkleuring van het vervolgonderwijs krijgen dan wanneer zij aan een bepaalde school gekoppeld zou zijn. De Raad is van oordeel, dat bij de beoordeling van het schoolwerkplan met name aandacht besteed zal moeten worden aan de wijze waarop, de mate waarin en de condities waaronder de uitgangspunten c.q. de doelstellingen van het voortgezet basisonderwijs aan de orde dienen te komen, alsmede de wijze waarop men eventueel afgeleide doelstellingen wil bereiken, de samenhang tussen de diverse aktiviteiten, de aandacht te besteden aan de zorgbreedte van het onderwijs en de organisatie van het experiment. Naast criteria waaraan het experiment onderwijsinhoudelijk zal moeten voldoen is de Raad van mening dat, voor scholen die zich tot een school voor VBaO willen ontwikkelen van belang is te beschikken over goed opgeleide leerkrachten, die naast een pedagogisch-didactische scholing een adequate sociaal-pedagogische en -psychologische vorming hebben ontvangen. In dit verband merkt de Raad op, dat prioriteit dient te worden toegekend aan het bepaalde in artikel E.14, derde lid. De leraren van de school, die een VBaO-experiment aanvraagt, zullen dan ook, voordat de leerlingen de eerste klas van het experiment bevolken,moeten worden ingeleid in het nieuwe onderwijs en van nieuwe methodieken e.d. daartoe hebben kennisgenomen. Elke aanwijzing ex artikel E.8 zal daarom moeten aanvangen met een nulfase van bijv. een jaar, waarin de betrokken leraren kunnen worden nageschoold. Voorts acht de Raad het gewenst, dat deze scholen beschikken over geschikte bouwkundige voorzieningen, een adequate inventaris en voldoende verbruiksmaterialen. De Raad kan zich indenken, dat scholen die, door welke oorzaak dan ook in bijvoorbeeld ernstige huisvestingsproblemen verkeren, uit beheersmatige overwegingen niet als eerste tot het VBaO-experiment worden toegelaten. In dit kader onderschrijft de Raad de wenselijkheid een zo gunstig mogelijke uitgangspositie voor de VBaO-experimenten te creëren met betrekking tot de realisatie waarvan de overheid ten aanzien van aspecten als gebouwen en nascholing de eerste
verantwoordelijkheid draagt. Op termijn is uitsluiting op deze niet-onderwijskundige gronden uiteraard niet houdbaar. De Raad is van mening, dat het de voorkeur verdient volledige experimenten te laten starten vanuit scholengemeenschappen met a.v.o./v.w.o.- en l.b.o.-componenten. Daarmee wordt voorkomen, dat slechts "smalle" VBaOscholen worden ingericht. Een reëel doorstroomperspectief wordt de leerlingen niet geboden door een VBaO-school in gemeenschap met bijvoorbeeld een v.h.o.-school en slechts "een" afdeling voor nieuw beroepsonderwijs, zoals de Proeve mogelijk maakt. Overigens wenst de Raad hiermee categoriale scholen niet de mogelijkheid en de vrijheid te ontnemen om voor volledige experimenten in te schrijven. Het gevaar is echter niet denkbeeldig, dat deze experimenten op voorhand een bepaalde inkleuring verkrijgen. Wellicht zouden deze experimenten beperkt moeten blijven tot deel-experimenten. De memorie van toelichting is op dit onderdeel onduidelijk. Hetzelfde geldt trouwens voor het navolgende gedeelte met betrekking tot de planningscriteria. De Raad zal een nadere toelichting op de onderwijskundige en de planningscriteria op prijs stellen. De Raad spreekt er zijn voldoening over uit, dat ook het te voeren ontwikkelingsbeleid erop gericht is, dat bij toewijzing van experimenten rekening wordt gehouden met het evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen binnen het gehele voortgezet onderwijs in het betrokken gebied. Het zou de Raad als onjuist voorkomen, indien dit beleid zodanig opgevat zou worden, dat er sprake zou zijn van een tweede evenwichtig geheel naast dat van de Wet op het voortgezet onderwijs. Gelet op het karakter van de Proeve en onder erkenning van het uitgangspunt van de gelijkwaardigheid in kwalitatief opzicht, acht de Raad voor wat betreft de procedure om als school voor voortgezet basisonderwijs in aanmerking te komen een planprocedure overeenkomstig de in de Wet v.o. beschreven procedure hier niet van toepassing. Immers, het gaat in het kader van deze experimenten niet om stichting van nieuwe, maar om omzetting van bestaande scholen c.q. scholengemeenschappen. Ook uit een oogpunt van beheersbaarheid van het proces meent de Raad, dat een andersoortige procedure gevolgd moet worden. Hij kan zich een werkwijze voorstellen, waarbij aanvragen die voldoen aan de onderwijskundige en planningscriteria en derhalve in principe voor bekostiging in aanmerking komen, op een lijst van potentiële gegadigden geplaatst worden. De uiteindelijke keuze dient naar het oordeel van de Raad gebaseerd te zijn op additionele criteria betreffende de beheersbaarheid. Hij denkt daarbij aan de begeleiding, na-, her- en bijscholing van docenten, leerplanontwikkeling en de wijze waarop het overdraagbaarheidsproces
gestalte zal krijgen. Bij deze beoordeling dient ook betrokken te worden de mate waarin de school een bijdrage levert aan het proces van beleidsontwikkelingen. Tevens moeten duidelijke regionale afspraken zijn gemaakt over de doorstroming van de leerlingen naar het vervolgonderwijs. Het tweede spoor mag voor hen geen doodlopende weg zijn. Uit de op basis van de laatste criteria geselecteerde experimenten dient, na overleg met de daarvoor in aanmerking komende organisaties, en in overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal op basis van het haar toekomende budgetrecht, een uiteindelijke keuze gemaakt te worden. Ten aanzien van de toewijzing van experimenten verdient het volgens de Raad uit evaluatie-overwegingen wellicht de voorkeur om, indien in een bepaalde regio van een concentratie van potentiële kandidaten sprake is en alle huidige scholen voor voortgezet onderwijs in eerste en tweede fase in die regio opteren voor een experiment, een dergelijk regionaal project te bekostigen. Met betrekking tot de planningscriteria zelf ziet de Raad met belangstelling de nadere invulling van de faktor N tegemoet. Wel acht de Raad een nadere onderbouwing daarvan in de memorie van toelichting op haar plaats. Een enkele passage ter zake in de c.b.n. acht hij te summier. In dit verband attendeert de Raad, onder verwijzing naar hoofdstuk 13 van het Eindverslag van de gemengde werkgroep HEF-VO, erop, dat het gevaar aanwezig is, dat kleine scholen uit overweging van overlevingskansen zullen kiezen voor het VBaOspoor. De Raad acht een dergelijke ontwikkeling niet gewenst. De m.v.t. (blz. 63) legt een koppeling met de toekomstige HEF-VO-operatie. De gedachte kan postvatten, dat de HEF-VOnormen gelijk zullen zijn aan de normen op basis waarvan het VBaO onderwijskundig gestalte zal krijgen. Hoe oppertuun een dergelijk beleid mag schijnen, de Raad waarschuwt u, dat hieraan een misvatting omtrent het eigen karakter van elk der sporen ten grondslag ligt. Immers, hoewel de normstelling ten aanzien van beide sporen kwantitatief wellicht een zekere overeenkomst kan vertonen, dient aan beide normen een andere onderwijskundige onderbouwing ten grondslag te liggen. Daarvoor ware een duidelijke scheiding tussen beide sporen aan te houden. De Raad kan zich in dit verband de navolgende methodiek voorstellen. Het voldoen aan de HEF-VO-normen op basis van een potentiële raming op de middellange termijn, waarbij dan van opheffing in het eerste spoor voor de komende vijf jaren geen sprake is, is een noodzakelijke voorwaarde om te opteren voor het tweede spoor. Wanneer de bestaanszekerheid van de school op kwantitatieve gronden wordt bedreigd, ontbreekt immers de feitelijke basis voor het experiment!
OR 559 S
-10-
Eerst wanneer het voortbestaan der school op middellange termijn verzekerd is, zal de aanvrage getoetst kunnen worden aan de planningscriteria van de Proeve. Daarbij zal tevens gelet moeten worden op de neveneffecten van de bekostiging van de VBaO-school op de omliggende scholen. Mocht de omzetting een zo nadelige invloed op de omvang van deze scholen hebben, dat deze in hun bestaan en zinvol funktioneren worden bedreigd, dient men zich ernstig af te vragen of een dergelijk experiment - gelet op het behoud van het evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen, waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt - voor bekostiging in aanmerking moet worden gebracht. Voorts vermag de Raad niet in te zien om welke reden voor scholengemeenschappen a.v.o./a.v.o. en l.b.o./ l.b.o., zoals de c.b.n. aangeeft, dezelfde normstelling gehanteerd wordt als voor categoriale scholen. Geldt hiervoor wellicht het argument, dat gevreesd moet worden dat nauwelijks levensvatbare scholen op deze wijze aan fusie en herschikking zouden ontkomen? De Raad meent dat een dergelijke benadering, nog afgezien van de onderwijskundige onjuistheid, niet bijdraagt aan duidelijkheid in deze toch al zo moeilijke materie. De Raad bepleit het formuleren van een duidelijker planningsbeleid met heldere criteria. Voorts merkt de Raad op, dat hij zich in Deginsel ook kan vinden in de aan de huidige experimenten middenschool geboden mogelijkheid zich te voegen in het kader van de Ontwikkelingswet (artikel G.2). Moeite heeft de Raad echter met de wijze waarop dit geschiedt, als een stilzwijgend automatisme. Het kan en mag toch niet zo zijn dat deze experimenten, met een specifiek eigen onderwijskundige invulling, zonder meer gelijkgesteld worden met de beoogde experimenten VBaO. Het gaat immers om twee verschillende soorten experimenten met elk een eigen karakter. De Raad acht een grondige evaluatie van de experimenten middenschool op korte termijn op haar plaats. Eerst daarna zouden deze experimenten onder de werking van de Proeve kunnen vallen, indien het bevoegd gezag uitdrukkelijk door middel van een in te dienen schoolwerkplan blijk geeft van een bijsturing in de richting van het VBaO. Een planmatige beoordeling acht de Raad, nu deze beoordeling in het verleden bij de aanvang van het experiment reeds heeft plaatsgevonden, niet noodzakelijk. Middenschool-experimenten, die hieraan niet kunnen of willen voldoen - ook zij raken hun vervolgopleiding kwijt - behoren naar het oordeel van de Raad onder de vigeur van de Experimentenwet onderwijs te blijven ressorteren. Op grond van het vorenstaande komt de Raad tot de conclusie, dat de experimentele middenscholen zelf de uitdrukkelijke keuze moet worden gelaten om VBaO-scholen te worden of niet. De eerste zin van artikel G.2 van de Proeve
OR 559 S
-11-
behoeft dan ook een redactie, die dit laat uitkomen. Bovendien kunnen experimenten, die op grond van een bestaande wet worden bekostigd, die niet wordt ingetrokken, niet zonder meer van het ene wettelijke regiem onder het andere worden gebracht. Ten slotte meent de Raad, dat indien inhoudelijke afstemming gewenst is, dit in de Proeve en niet in een c.b.n. moet worden voorgeschreven. b. Themata/deelterreinen. De Raad mist in de Proeve een regeling met betrekking tot de toekenning van experimenten op deelterreinen en themata. De c.b.n. (blz. 16) merkt op, dat scholen, die op basis van de Wet op het voortgezet onderwijs worden bekostigd, op grond van de nieuwe wet mogelijkheden om "themata of deelterreinen uit het gehele ontwikkelingskader voor het v.o.te mogen beproeven en ontwikkelen" kunnen ontvangen, evenals tijdelijk enige faciliteiten (zie ook m.v.t. blz. 47 en 62 en c.b.n. blz. 18). De Raad vraagt zich in dit verband ook af, of en, zo ja, op welke wijze lopende projecten en ontwikkelingen van scholen in het reguliere voortgezet onderwijs die themata betreffen die van evenveel belang zijn voor het eerste en het tweede spoor, zullen worden ingebracht in en zich verhouden tot de ontwikkelingen op grond van de Proeve in het tweede spoor. Indien deze scholen zich niet wensen te richten op de doelstellingen van het VBaO en zich niet buiten de grote lijnen van het reguliere voortgezet onderwijs wensen te begeven, worden deze projecten dan niet meer bekostigd? Op grond van artikel E.7, eerste lid onder b, kan de minister faciliteiten toekennen "aan scholen in de zin van de Wet op het voortgezet onderwijs, die hun ontwikkeling richten op nader door hem te bepalen onderwerpen". In de wet wordt echter in het geheel niet nader geregeld, op welke wijze (selectie enz.) toekenning van deze experimenten plaats heeft (zie slechts het "overzicht" van deze scholen ex artikel E.13, tweede lid onder d ) . In dit verband wijst de Raad op artikel F.l, dat voor de duur van de werking van de Proeve aan de artikelen 25 en 26 van de Wet v.o. een sterke beperking van de toepassing geeft. Deze beperking heeft tot gevolg, dat een verzoek van een school tot een bijzondere inrichting in het eerste spoor pas wordt toegestaan indien dit de "verwezenlijking" van het tweede spoor op die school niet belemmert. De memorie van toelichting gaat zelfs zo ver, dat geen toestemming voor een project ex artikelen 25 en 26 van de Wet v.o. wordt verleend, dat niet past in het landelijk ontwikkelingskader VBaO en nieuwe tweede-fase-onderwijs. De Raad meent, dat op deze wijze geen recht wordt gedaan aan de zelfstandige
OR 559 S
-12-
ontwikkeling van het eerste spoor. In het licht hiervan ontgaat de Raad de zinsnede in de m.v.t. (blz. 64), dat er "ook ten aanzien van aspecten die als zodanig losstaan van het ontwikkelingskader" voldoende ontwikkelingsruimte is. Eenzelfde opmerking kan de Raad maken ten aanzien van de Experimentenwet onderwijs (artikel F.2). De Raad heeft in dit kader dan ook grote moeite met de artikelen F.l en F.2 van de Proeve. De Raad meent, dat deze bepalingen een uitholling van de Wet v.o. en de Experimentenwet onderwijs tot gevolg zullen hebben. Het komt hem bovendien voor, dat de daaraan ten grondslag liggende prioriteitsstelling te zeer tijd- en budgetgebonden is en aan de gelijkwaardigheid van beide sporen onvoldoende recht doet wedervaren. De Raad komt tot de slotsom dat deze artikelen niet in de Proeve behoren te worden opgenomen. c
Experimenten tweede fase. Ook voor de scholen die een experiment wensen te entameren op het terrein van het beroepsonderwijs in ontwikkeling of op dat van het voorbereidend hoger onderwijs in ontwikkeling biedt de wet een ontwikkelingskader in de hoofdstukken C en D. De Raad is van oordeel, dat experimenten op deze terreinen van groot belang zijn in verband met de aansluiting van de eerste op de tweede fase, mede met het oog op voldoende perspectief op doorstroming van leerlingen van VBaO-scholen naar de bovenbouw en vervolgens. Het ontwikkelingsbeleid ten aanzien van deze experimenten is echter in de Proeve stiefmoederlijk bedeeld. Hoofdstuk E gaat voornamelijk over VBaO-experimenten. De c.b.n. (blz. 31) stelt ten aanzien van het beroepsonderwijs, dat nadere uitwerking van de benodigde regelgeving nog noodzakelijk is. Heeft deze nadere regelgeving ook betrekking op de wijze van bekostiging, de wijze van selectie van experimenten e.d. of wordt dit geregeld via het jaarlijks ontwikkelingsplan (artikel E.13), dat "overeenkomstig" wordt "ingevuld voor het beroepsonderwijs en het v.h.o."? Wordt artikel E.13 daartoe aangepast of wordt dit op andere wijze in de wet geregeld, zoals zou kunnen worden gelezen in de c.b.n. (t.a.p.)?.
3.
Aansluiting eerste en tweede fase. De Raad gaat ervan uit, dat het VBaO te zamen met het voorafgaande onderwijs een onderbroken leerweg vormt, waarvan de zelfstandigheid en onafhankelijkheid kenmerkend zijn. Inhoudelijk zal dit onderwijs noch afgestemd mogen worden op het vervolgonderwijs noch wederkerig daarvan enige voorafschaduwing te duchten mogen hebben.
-13-
OR 559 S
a. Eindfase. Met het oog op de aansluiting biedt de Proeve (artikel B.2) de mogelijkheid leerlingen vier jaar in plaats van drie jaar aan het VBaO te laten deelnemen, op voorwaarde dat zij "in bijzondere omstandigheden" (b.v. ziekte) verkeren of verkeerd hebben, of omdat zij in die drie jaar nog niet voldoende zijn voorbereid om te kunnen doorstromen naar het kort beroepsonderwijs. De Raad acht het - vooralsnog in theorie - te aanvaarden in de eindfase boven de cursusduur van drie jaar dit extra jaar tot deze categorieën leerlingen te beperken, indien het VBaO ideaal zal zijn ingericht en een perfecte studiekeuze zal kennen. Toch is het ook dan bij een optimale begeleiding niet zeker dat de meeste leerlingen de voor hen juiste keuze op 15-jarige leeftijd tot stand brengen. Op deze leeftijd zullen er - als voorbeeld - altijd "a.v.o.-achtige" leerlingen zijn, die niet naar het beroepsonderwijs willen doorstromen, maar ook "nog niet rijp" zijn voor het driejarig v.h.o. De Raad acht in deze gevallen voor de eindfase oplossingen noodzakelijk, die de Proeve en de c.b.n. thans nog niet bieden. Voorts is de Raad van mening, dat hoewel over de eindfase thans nog niet veel kan worden vastgelegd, schakel- en oriëntatiemogelijkheden alleen in deze tweede fase moeten worden aangeboden, aangezien de leerlingen, zeker bij schakeling in het beroepsonderwijs, doelgerichter te werk kunnen gaan en daarom meer gemotiveerd zijn tot studie. Een ander aspect, waarop de Raad in dit verband de aandacht wil vestigen, betreft het feit, dat blijkens de c.b.n. de huidige eindniveaus van de beroepsopleidingen en van het h.a.v.o./v.w.o. in de tweede fase ook in het nieuwe stelsel gehandhaafd moeten blijven. Het gevolg hiervan zal zijn, dat velen, die thans - ook na vier jaar l.b.o. en m.a.v.o. - naar lang b.o. of h.a.v.o./v.w.o. doorstromen, in de eindsituatie niet zullen kunnen opteren voor lang b.o. of v.h.o., daar zij - na een driejarige voorbereiding - zullen worden gestuurd in de richting van het kort beroepsonderwijs. Op het verband tussen de cursusduur en de handhaving van de eindniveaus gaat de Raad nader in hoofdstuk 10 in. De Raad meent op deze plaats zich te moeten beperken tot de constatering, dat de invoering van het nieuwe stelsel, indien de overgang en aansluiting niet goed zijn geregeld, tot gevolg zal hebben, dat veel minder leerlingen dan thans in het v.w.o./h.a.v.o./m.b.o. de eindtermen van het v.h.o./lang b.o. zullen kunnen bereiken en dat slechts een beperkte "elite" daartoe in staat zal zijn. Het komt de Raad op zijn minst twijfelachtig voor of dit perspectief in overeenstemming is met de algemene doelstellingen, die aan het onderwijsbeleid ten grondslag liggen. Welke gevolgen dit te zijner tijd zal hebben voor de doorstroming naar het volle-
OR 559 S
-14-
tijd-hoger beroepsonderwijs en -wetenschappelijk onderwijs laat zich immers raden. Daar voorlopig deze eindsituatie niet zal worden bereikt, zal gedurende een vrij lange periode rekening moeten worden gehouden met veranderingen, bijstellingen en wijzigingen in het "voorlopig eindplaatje", dat de Proeve eenmaal wet geworden, zal bieden, en ook in de ontwikkelingsstrategie daarnaar toe. De ervaringen, die in de ontwikkelingsfase met de VBao-experimenten en met het nieuwe tweede-fase-onderwijs zullen worden opgedaan, zullen de vormgeving van het "definitieve eindplaatje" sterk moeten beïnvloeden. b. Ontwikkelingsperiode. In de ontwikkelingsperiode, waarin de begeleidingssituatie in ieder geval nog niet optimaal zal zijn, zal aan het extra jaar een ruimere invulling moeten worden gegeven dan in artikel B.3, tweede lid, van de Proeve daaraan wordt toegekend. Tijdens het overleg met de organisaties heeft u daaromtrent enkele voorstellen geformuleerd, waarmee de Raad kan instemmen (blz. 3, Verslag slotvergadering op 5 juli 1984). De Raad voegt hieraan toe, dat het ook mogelijk zal moeten zijn de leerlingen, die dat wensen, in de gelegenheid te stellen aan het eind van het derde VBaO-jaar en/of aan het begin van het eerste jaar van het vervolgonderwijs door middel van zeer geconcentreerde tussenprogramma's (summer-courses en/of multimediale scholingsmogelijkheden) hun keuze voor een bepaalde vervolgopleiding te laten bepalen of in inhoudelijke zin aansluiting op het gewenste vervolgonderwijs te laten vinden. Dit is een wijze van profileren, die zeker in de ontwikkelingsfase zal moeten worden beproefd. Thans ware overigens in wet en besluit niet te veel te regelen aangaande de extra periode na het derde VBaO-jaar doch slechts de mogelijkheid daartoe te bieden zonder limitatieve opsommingen en zeker niet met getalscriteria, zoals de c.b.n. zich voorstelt, opdat de scholen de invulling daarvan kunnen aanpassen aan en toepassen op juist die groepen, individuele leerlingen en situaties, waarmee en waarin zich problemen met de aansluiting voordoen. Als complement daarvan en als aanvulling daarop meent de Raad, dat in de ontwikkelingsperiode - en wellicht ook nog in de eindfase - de mogelijkheden van schakeling en oriëntatie in het begin van de tweede fase veel ruimer moeten worden gesteld dan de Proeve (artikelen C.7/D.4) en de c.b.n. (blz. 28) doen, met name voor de leerlingen, die na drie jaar VBaO nog niet weten wat zij
OR 559 S
-15-
willen of kunnen of die niet gelukkig zijn met de kwalificatie op hun "verklaring" (v.h.o. of een der sectoren van het b.o.). Hij meent daarom, dat niet slechts aan "nader te bepalen vormen van vervolgonderwijs" v,blz. 51 m.v.t.) een schakelvoorziening moet worden geboden, maar dat zeker in de ontwikkelingsfase daarmee op ruimer schaal moet kunnen worden geëxperimenteerd. Wel stelt hij zich achter de in de m.v.t. (t.a.p.) genoemde maatregelen ter waarborging van een goede programmatische aansluiting van VBaO-scholen en tweede-fase-scholen. Worden deze maatregelen na onderling regionaal overleg in het schoolwerkplan vastgelegd (zie het vergelijkbare artikel 47 jo. artikel 46 van de Wet op het basisonderwijs)? Vooralsnog ontbreekt in hoofdstuk B van de Proeve een dergelijke wettelijke grondslag. Ter zake van de programmatische aansluiting is in de ontwikkelingsfase zeker van belang de algemeen landelijke toetsing in de zin van referentietoetsing in het derde VBaO-jaar (artikel B.12, derde lid, en blz. 13/15 c.b.n.). De Raad meent, dat de scholen met het oog op de advisering niet alleen op de vijf daar genoemde leergebieden landelijke toetsen ter beschikking moeten worden gesteld, maar ook op de andere leergebieden. De Raad is concluderend van oordeel, dat in de ontwikkelingsperiode op de een of andere wijze een extra fase tussen het VBaO en het vervolgonderwijs moet worden gecreëerd om een redelijke aansluiting en doorstroming te beproeven, indien men althans de voorafschaduwing op het VBaO door de tweede fase tot het uiterste wil beperken. Deze tussenfase behoeft derhalve lang niet in alle gevallen een geheel jaar te duren, mede gelet op de mogelijkheden van modulering en leerstofblokken. De overgang tussen de eerste en de tweede fase wordt daarmee nadrukkelijk in het ontwikkelingsproces betrokken. Van de evaluatie hiervan zal het moeten afhangen of en, zo ja, op welke wijze aan het einde van de eerste en/of aan het begin van de tweede fase vloeiende overgangen voor de leerlingen mogelijk worden gemaakt. De Raad moge in dit kader wellicht ten overvloede verwijzen naar de bijlage bij zijn advies van 18 april 1983, OR 120 S, (blz. 5/6) inzake de Nota De tweede fase vervolgonderwijs, waarin hij pleit voor algemeen oriënterende en schakelende periodes aan het begin van het vervolgonderwijs en voor een parallelschakeling daarmee, waarin leerlingen bij wijze van "remedial teaching" in afzonderlijke groepen intensief worden begeleid en na hun keuze weer met de overige leerlingen optrekken. Deze nevenschakeling, zou bestemd moeten zijn voor leerlingen uit achterstandssituaties, voor spijtoptanten en laatbloeiers e.d.
0R559 S
-16-
De Raad waarschuwt in dit verband wel ervoor de inrichting van een tussenfase niet te beschouwen als een legitimering voor het ontbreken van voldoende opvangmogelijkheden voor de zwakkere leerling. Zolang het vervolgonderwijs en de aansluiting daarop niet adequaat zijn geregeld bestaat het gevaar, dat het VBaO voor deze zwakkere leerling eindonderwijs is. 4. Onderwijsprogramma. a. Leergebieden. De Raad is van oordeel, dat het onderwijsprogramma een weerspiegeling dient te zijn van de doelstellingen c.q. uitgangspunten van het beoogde onderwijs. De Raad onderschrijft dan ook de opvatting zoals weergegeven in de c.b.n. (blz. 3 ) , dat het voortgezet basisonderwijs de leerlingen een brede vorming moet bieden en hen moet voorbereiden op een keuze voor het vervolgonderwijs. Volgens de c.b.n. dienen alle leerlingen daartoe tenminste een basisvorming in de verschillende onderdelen te bereiken. De Raad kan zich overigens geen voorstelling maken van hetgeen met deze basisvorming bedoeld wordt. Moet hieronder het "uiterste" minimum worden verstaan? Ook de definities in hoofdstuk A van de Proeve geven hieromtrent geen inzicht. De Raad heeft uit uw adviesaanvrage ter zake aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid begrepen, dat het uiteindelijk advies van deze Raad een document zal zijn op basis waarvan de discussie en besluitvorming over dit onderwerp zullen plaatsvinden. Het een en ander zou tot bijstelling van het onderwijsprogramma en de tijdstoedeling kunnen leiden. Het begrip "leergebied" (artikel B.7, eerste lid) kan per definitie tot overlading leiden, omdat het gebied van het niet-geleerde steeds groter zal worden en aan de afzonderlijke leergebieden niet steeds een bepaalde denkdiscipline ten grondslag zal liggen. In tegenstelling tot Nederlandse taal (a.), wiskunde (b.) en natuur (c.) kan het leergebied mens en maatschappij het gevaar lopen niet een bepaalde denktrant (habitus) bij te brengen, bijvoorbeeld van historisch besef of van causaal-sociaalgeografisch inzicht, doch zich te beperken tot een rubriek van aktuele onderwerpen met het in de aanhef geschetste bezwaar. De Proeve noch de c.b.n. geven een duidelijk beeld van de invulling van het onderwijsprogramma. De Raad heeft reeds in zijn eerdere advisering op hetzelfde gewezen met betrekking tot de VBaO-nota. De opsomming in artikel E.7, tweede lid, acht de Raad daartoe in genen dele toereikend. Door het ontbreken van een nadere concrete leer-
OR 559 S
-17-
stofomschrijving van de leergebieden kan de Raad zich ook geen oordeel erover vormen, of de VBaO-leerling in staat zal zijn in drie jaar te voldoen aan de uitgangspunten in de c.b.n. (t.a.p.) en of hij in staat zal zijn naast een basisvorming (tevens wordt gesproken over een brede vorming), ook - gezien zijn capaciteiten en interesse - in kennis, houding (habitus) en vaardigheden voor uiteenlopende leergebieden een optimaal niveau te bereiken. De Raad neemt aan, zonder daarvan de consequenties voor met name de vormende waarde te kunnen overzien, dat het onontkoombaar zal zijn, dat, aangezien sprake is van clustering van vakken in leergebieden, bepaalde onderdelen van de programma's van de huidige vakken zullen vervallen. Vervolgens vraagt de Raad zich af of door middel van de aangeboden leergebieden, mede gelet op de cursusduur, een zo optimaal mogelijke aansluiting met het vigerende tweede-fase-onderwijs te realiseren valt. Nu de Raad vanwege het ontbreken van voldoende aanknopingspunten geen oordeel kan geven over het onderwijsinhoudelijke aspect van de leergebieden, beperkt de Raad zich tot een aantal opmerkingen met betrekking tot de structurering daarvan. Voor wat betreft de tijdstoedeling is de Raad verheugd, dat de lessentabel onder erkenning van de gelijkwaardigheid van de te onderscheiden leergebieden, anders dan het model van de Centrale Werkgroep I, bij de tijdstoebedeling in zekere mate rekening heeft gehouden met de eigen waarde van elk der leergebieden. Ook de Raad is van oordeel, dat gelijkwaardigheid niet noodzakelijk gelijkheid behoeft in te houden. Met betrekking tot de leergebieden techniek (e.) en verzorging (f.) is de Raad van oordeel, dat aansluiting gezocht dient te worden bij het huidige vak algemene technieken. Hierbij worden, onder verwijzing naar de verschenen circulaires, twee componenten onderscheiden, te weten techniek en verzorging. De Raad vraagt zich overigens af, nu de memorie van toelichting bij de Proeve wijst op het eerste advies van de Commissie-Wagner met betrekking tot dit onderwerp, of de in de Proeve gegeven invulling van het vak techniek een andere is dan de component techniek Dij het vak algemene technieken. Uit de hem door u ter kennisneming toegezonden brief van 14 september 1982, VO/VP-10.3&9, aan de voorzitter van de Stichting voor de Leerplanontwikkeling begreep de Raad destijds, dat de uitwerking van het vak algemene technieken in eerste instantie bruikbaar diende te zijn voor onder andere de scholen die in principe bekostigd zouden worden als scholen voor voortgezet basisonderwijs. De Raad ziet niet in welke argumenten nu aan de scheiding en onderscheiding van deze twee componenten ten grondslag liggen. Gelet op het
OR 559 S
-18-
vorenstaande pleit de Raad voor het samenvoegen van deze twee leergebieden tot één leergebied met de componenten techniek en verzorging. Het een en ander mag overigens naar zijn mening niet ten koste gaan van de totale tijdstoedeling aan beide leergebieden. Voor wat betreft informatica onderschrijft de Raad het opnemen daarvan in een afzonderlijk leergebied (g). Onder verwijzing naar zijn advies van 28 februari 1984 inzake de ontwerp-nota Informatica stimuleringsplan (OR 567 Alg.), waarin hij de ontwikkelingen van de informatie-technologie in het onderwijs positief wenst te benaderen, meent de Raad, dat dit leergebied zoals reeds in de c.b.n. (blz. 5) aangegeven ook elders in het onderwijsprogramma aan de orde kan komen. De Raad kan op grond van de voorliggende stukken zich echter geen voorstelling maken op welke wijze de andere programma's hierop zullen aansluiten. Wel vraagt de Raad zich af, of de Proeve recht doet aan het leergebied informatica als afzonderlijk leergebied, gelet op de beperkte tijdstoedeling (100 uur). Het ambtelijk voorstel, zoals ingebracht in de juniconferentie van het OVO, stelt zelfs nog minder ruimte beschikbaar. Gezien het grote belang van de informatica reeds in de huidige maatschappij, acht de Raad een ruimere tijdstoedeiing gewenst. Een nadere toelichting ter zake is op haar plaats. Een meerderheid van de Raad constateert dat, gezien de in de Proeve gelegde relatie met informatiesystemen van belang voor het dagelijks leven en de samenleving, zo'n relatie ook te leggen zou zijn met de traditionele informatiesystemen als gebruikt voor handel, winkel- en kantoorpraktijk. Indien men dit leergebied niet beperkt tot informatica, doch verruimt tot informatiebe- en -verwerking (waaronder voornamelijk de elektronische informatica), kan een zinvolle relatie ontstaan met één der sectoren in het beroepsonderwijs in de tweede fase (economie, commercie, administratie en bestuur). De zeer vele jongeren, die nu en straks werkzaam zijn in de sectoren administratie, tekstverwerking, handel, winkel- en kantoorpraktijk, vinden aldus in het VBaO een eerste oriëntatie op hun belangstellingswereld, zoals dat voor andere jongeren het geval is met betrekking tot de overige sectoren van het beroepsonderwijs (artikel C.2, eerste lid onder b, c en d ) . Een minderheid acht het veeleer gewenst economie als afzonderlijk leergebied op te nemen. Hierbij ligt ook de gedachte voor, dat er telkens een relatie zou bestaan tussen een der sectoren in het beroepsonderwijs in de tweede fase (artikel C.2, eerste lid) met een volwaardig leergebied in het VBaO behalve ten aanzien van de sector, genoemd in artikel C.2, eerste lid onder a. Ten aanzien van het leergebied moderne vreemde talen (h.) treft het de Raad na het geharrewar over de plaats van het voor ons land zo belangrijke maar voor het onderwijs
OR 559 S
tevens zo belastende vreemde talenonderwijs van de Mammoetjaren, dat thans in de Proeve alle drie moderne vreemde talen verplicht beschikbaar worden gesteld in het eerste leerjaar van het VBaO. Een versterking van het vreemde talenonderwijs wordt in brede kring begeerd, zowel bij het hoger onderwijs (en bepaald niet alleen door docenten) als in vele maatschappelijke beroepen (handel, bedrijf enz.). Ook in de culturele contacten tussen de landen wordt het totaalbeeld van de verminderde talenkennis ten onzent betreurt. De vraag is echter, of u met uw radicale voorstel wel op de goede weg bent. In de smalle scholengemeenschappen, waarbij het l.b.o. betrokken is, pleegt het vak Frans een struikelblok te zijn, zoals u uit de advisering van de Raad inzake de toepassing van artikel 26 Wet v.o. bekend zal zijn. Vele leerlingen zullen niet in staat zijn naast de vakken Nederlands (Fries) en Engels nog één of zelfs twee vreemde talen zich eigen te maken. In het systeem van de Proeve - zo vreest de Raad - zal veel van de in het vreemde talenonderwijs te steken tijd verloren tijd blijken. Vervolgens merkt de Raad op, dat hij zich kan verenigen met het aanbieden van een afzonderlijk leergebied geestelijke stromingen. Het schrappen van dit leergebied ten gunste van onder andere de vrije ruimte, zoals opgenomen in eerder genoemd ambtelijk voorstel, wijst hij af. Als overweging hierbij geldt onder meer, dat gelet op het multiculturele karakter van de Nederlandse samenleving, in dit leergebied kennis opgedaan kan worden van de daarin voorkomende mens- en levensbeschouwingen. Daarnaast wijst de Raad er met nadruk op, dat dit leergebied voor wat betreft het openbaar onderwijs geen uitholling van de grondslag mag inhouden. Zoals ook in de memorie van toelichting (blz. 54) is gesteld, blijft de mogelijkheid bestaan om aan openbare scholen conform het bepaalde in artikel 46 en 47 van de Wet v.o. leerlingen gelegenheid te bieden godsdienstonderwijs of levensbeschouwelijk vormingsonderwijs aan die scholen te doen aanbieden. Voor wat betreft het bijzonder onderwijs zal naar het gevoelen van de Raad een duidelijk onderscheid tussen dit leergebied en het vak godsdienstonderwijs dienen te worden aangebracht. De Raad kan instemmen met het niet-opnemen van een afzonderlijk leergebied beroepenoriëntatie. Ook hij is van mening, dat in de daartoe geëigende leergebieden aandacht kan worden besteed aan de wereld van arbeid en beroep. Ten slotte merkt de Raad op van oordeel te zijn, dat nu de leerlingenbegeleiding geen onderdeel uitmaakt van het onderwijsprogramma, dit element niet ondergebracht dient te worden in art. B.7, maar in een afzonderlijk artikel.
OR 559 S
-20-
b. Vrije ruimte. De Raad is van oordeel, dat de lessentabel voor wat betreft de tijdstoedeling weinig mogelijkheden aan de school laat. Ervan uitgaande, dat a) deze tabel een minimumtabel is, op grond waarvan de basisvorming plaatsvindt, b) de invulling van het aantal uren in vergelijking met het vigerende eerste fase onderwijs geringer is, c) vooralsnog het VBaO aansluiting geeft op het huidige tweede-fase-onderwijs en d) dat de invulling van het onderwijsprogramma en de eindtermen van het VBaO nog onbekend zijn, acht de Raad in ieder geval voor de ontwikkelingsfase de geboden vrije ruimte in de lessentabel te gering. Reeds in zijn advies met betrekking tot de Nota "Verder na de basisschool" heeft de Raad gepleit voor het scheppen van een zodanige vrije ruimte, dat leerlingen mogelijkheden geboden worden om naar eigen behoefte tot een invulling van hun programma te komen. De gedachte van de Raad ging toen uit naar een vrije ruimte van 20% van de beschikbare uren. De Raad ziet vooralsnog geen reden om op dit eerder gevoerde pleidooi terug te komen. Vergroting van de vrije ruimte mag volgens de Raad niet ten koste gaan van de minimumlessentabel. c. Keuzemogelijkheden. De Proeve geeft in artikel B.7, derde lid, scholen de mogelijkheid om ten behoeve van de optimale ontplooiing der leerlingen in het derde leerjaar van het voortgezet basisonderwijs keuzemogelijkheden aan te bieden, ook buiten de in het eerste artikellid genoemde leergebieden. De Proeve wijkt hiermee af van hetgeen met betrekking tot dit onderdeel in de eindconclusies van de Centrale Werkgroep I is vermeld. De Raad heeft de indruk, dat voor deze mogelijkheid is gekozen om de aansluitingsproblematiek tussen de eerste fase en de tweede fase nieuwe stijl te verkleinen. De Proeve zelf spreekt zich echter niet uit over de waarde die aan deze keuzemogelijkheid moet worden verbonden en ook niet, of deze keuzevakken al of niet een doorstroombepalend effect hebben. Overigens wordt in de Proeve niet gesteld, dat dit niet mogelijk zou zijn; er wordt slechts gesproken over een optimale ontplooiing van de leerlingen. Wel heeft de Raad de indruk dat de Proeve impliciet doorstroombepalende effecten aan de keuzevakken verbindt, nu het getuigschrift (artikel B.15) tevens een verklaring bevat, waaruit blijkt voor welke scholen voor vervolgonderwijs de leerling geschikt kan worden geacht.
OR 559 S
-21-
Hoewel de Raad kan instemmen met het aanbieden van keuzemogelijkheden, moet men zich afvragen hoe het verbinden van doorstroombepalende effecten daaraan zich verhoudt tot de doelstellingen c.q. uitgangspunten van het VBaO. Immers een leerling, die na drie jaar het VBaO verlaat is in principe toelaatbaar tot het v.h.o. en het beroepsonderwijs nieuwe stijl. De Raad is van oordeel, dat indien voorafschaduwing en doorstroombepalende effecten wel zouden worden toegestaan, het VBaO niet kan beantwoorden aan de uitgangspunten. De Raad is zich er echter wel van bewust, dat, nu de structuur en inhoud van het tweede-fase-onderwijs in het tweede spoor nog niet duidelijk zichtbaar zijn en de ontwikkeling daarvan, naar hij aanneemt, vooralsnog geruime tijd op zich zal laten wachten, het VBaO zal dienen aan te sluiten, met alle problemen van dien, op het vigerende voortgezet onderwijs. Hierbij dient tevens te worden opgemerkt, dat voorkomen moet worden, dat VBaO-leerlingen in de periode van tweesporigheid niet in een achterstandssituatie ten opzichte van andere leerlingen gebracht mogen worden. Op grond van het vorenstaande kan de Raad een zeker doorstroombepalend effect, te verbinden aan keuzevakken in deze periode onderschrijven. Hij is echter bevreesd, dat deze keuzevakken door het vervolgonderwijs als enig en uitsluitend selectiecriterium zullen worden gehanteerd ten behoeve van de toelating. Hij denkt hierbij aan het vak Latijn ten behoeve van leerlingen die willen door stromen naar het gymnasium. Tegen een dergelijke exclusiviteit van keuzemogelijkheid zou de Raad grote bezwaren hebben. De Raad neemt aan dat in het proces van evaluatie ook aan dit punt bijzondere aandacht wordt geschonken. 5 . Groeperingsvormen. Met betrekking tot de in artikel B.10 voorgeschreven groeperingsvormen is de Raad van oordeel, dat in het licht van artikel 23 van de Grondwet deze bepaling niet ongewijzigd kan worden gehandhaafd. Uit de tekst blijkt weliswaar dat homogene groepen, setting en streaming geoorloofd kunnen zijn, maar deze interne onderwijsorganisatie en methoden van onderwijs worden slechts geduld als te motiveren uitzonderingen op een andersluidende regel c.q. bekostigingsvoorwaarde. De bewijslast is afgewenteld op het bevoegd gezag voor het geval dit van het hem toekomend grondwettelijk vrijheidsrecht ter zake gebruik wenst te maken. Terwijl onderwijskundig niet bewezen is, er hooguit een vermoeden bestaat, dat de door de Proeve aangegeven inrichting en methoden de gestelde doeleinden naderbij brengen, zulks ter tegemoetkoming aan de sociale aanspraken van gelijke onderwijskansen, wordt inbreuk gemaakt op een van de aspecten van het
OR 559 S
-22-
staatkundige grondrecht van de onderwijsvrijheid. Hoe zal dat bewijs geleverd kunnen worden; worden de bijzondere scholen, hangende de bewijsvoering, op krediet gefinancieerd om hen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze feitelijk te onderbouwen; welke criteria zullen voor de beoordeling worden aangelegd - zal het door de Proeve bevorderde onderwijs daaraan wel voldoen? -; zullen voor openbare scholen soortgelijke criteria worden toegepast als voor de bijzondere scholen, ook nu de Grondwet daartoe niet noopt; zullen voor de beoordeling onderzoeksinstituten worden ingeschakeld? Zo zijn er talrijke praktische vragen te stellen. Principieel is echter de vraag of naleving van de grondwettelijke staatkundige vrijheid geen hogere prioriteit verdient dan de bevordering van de sociale vrijheid van onderwijs - hoezeer ook in het internationale recht verankerd -, te meer nu de onderwijskundige onderbouwing van de door de Proeve voorgestane methode nog van zulk een zwak en omstreden gehalte is. Het gaat niet aan hier de vrijheid en gelijkheid tegenover elkaar uit te spelen. In confesso is dat de doelstellingen van het VBaO de vrijheid van de gelijke mogelijkheden in het onderwijs beogen te bevorderen als een bijdrage aan de verwerkelijking van de menselijke waardigheid van ieder individu. Nu de onderwijskundige weg waarlangs dit doel kan worden bereikt, geenszins vaststaat, komt het de wetgever niet toe zulk een éénduidige weg voor te schrijven. De Raad merkt verder op, dat in de vigerende onderwijswetgeving geen voorschriften inzake de te volgen onderwijsmethoden zijn opgenomen. De Wet op het basisonderwijs, waarvan bekend is dat zij feitelijk de doorbreking van het leerstofjaarklassensysteem beoogt, verbiedt dit stelsel niet, doch kiest in aansluiting op de considerans haar uitgangspunt in de afstemming van het onderwijs op de individuele voortgang in de ontwikkeling van de leerling (art. 8 ) . De Raad is nu van oordeel, dat de Proeve gelet op de vaststelling van het VBaO en de wenselijkheid de milieuretardatie zoveel mogelijk terug te dringen, mede met het oog op het voorkomen van een definitieve determinatie in een te vroegtijdig stadium, slechts kan voorschrijven, dat de keuze van de groeperingsvormen direct verband dient te houden met (een van) de doelstellingen van het VBaO, als vermeld in artikel B.l. In aansluiting op de doelstellingen van het VBaO (artikel B.l, vierde lid) ware te volstaan met het voorschrift: "Het bevoegd gezag draagt er zorg voor dat het onderwijs in zodanige leerlinggroepen en volgens zodanige methoden wordt gegeven, dat de keuze uit het vervolgonderwijs niet voortijdig plaatsvindt". Men kan stellen dat dit voorschrift overbodig, want vanzelfsprekend is. Anderzijds accentueert het de plicht van de school ter zake van de groeperingsvormen en de onderwijsmethode in het licht van de onderwijsdoeleinden verantwoording af te leggen in het schoolwerkplan.
OR 559 S
-23-
Indien een dergelijke formulering wordt gehanteerd en nadat in de m.v.t. bij de Proeve nader is uiteengezet, waarom de doelstellingen van het VBaO leiden tot het principe van heterogene groeperingsvormen, kan de overheid naar de mening van de Raad in het door haar geëntameerde en geïnitieerde ontwikkelingsbeleid heterogeniteit bevorderende maatregelen nemen. Tevens kunnen experimenten VBaO worden aangewezen, die zeggen volledige heterogeniteit gedurende drie jaren te willen nastreven. Op grond van de resultaten daarvan en van een vergelijking met die van experimenten met andere groeperingsvormen, kan worden bezien welke groeperingsvorm het bereiken van de doelstellingen van het VBaO het best bevordert. 6. Zorgbreedte. Uit de Proeve en de c.b.n. maakt de Raad op, dat het VBaO in principe drempelloze toelating kent. Dat wil met het oog op de zorgbreedte zeggen, dat de VBaO-scholen in staat moeten zijn leerlingen die thans vergelijkbaar zijn met leerlingen, die vormen van individueel beroepsonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs volgen (zogenaamde ileerlingen), op te nemen. De Raad meent, dat inderdaad op den duur zoveel mogelijk leerlingen met i-indicatie in het VBaO geïntegreerd moeten worden. De Raad is van oordeel, dat deze zorgverbreding niet in de eerste plaats op kwantitatieve aspecten moet worden beoordeeld, maar dat het in de ontwikkelingsfase en ook daarna vooral erom moet gaan de i-leerlingen op kwalitatief goede wijze op te vangen. De VBaOscholen zullen een intensieve zorg moeten kunnen besteden aan leerlingen, die een speciale pedagogisch-didactische benadering behoeven. Aan de leerkrachten zullen zeer hoge eisen moeten worden gesteld met het oog op de opvang en de begeleiding van de "zorgverbredingsleerlingen". De scholen zullen moeten worden gestimuleerd zich in die richting te ontwikkelen, hetzij door het beschikbaar stellen van extra faciliteiten, hetzij door het stellen van een, niet te enge, tijdslimiet. Deze faciliteiten zouden dan niet het VBaO-experiment in zijn algemeenheid ten goede mogen komen, maar als bestemmingsfaciliteit moeten worden besteed om de i-leerlingen te integreren in het geheel. De Raad maakt uit de c.b.n. op, dat het de bedoeling is, dat leerlingen die deze speciale pedagogische benadering behoeven, zullen kunnen worden opgevangen in afzonderlijke groepen, al dan niet tijdelijk en voor één of meer onderdelen van het programma (c.b.n. blz. 12). De Raad wijst erop, dat in het vigerend voortgezet onderwijs deze leerlingen in homogene groepen met een aangepast programma worden benaderd. Indien dit in het ideale VBaO in principe niet meer is toegestaan, dan zal daartegenover moeten staan, dat op een VBaO-school, waarop i-leerlingen zullen worden
OR 559 S
-24-
toegelaten, de groepsgrootte sterk wordt verlaagd, bijvoorbeeld tot maximaal 13 leerlingen. De Raad ziet anders geen mogelijkheid tot zinvolle integratie over te gaan. De financiële consequenties hiervan zijn echter niet gering. De Raad vraagt zich af, hoeveel leerlingen met iindicatie een VBaO-school kan opnemen. Wordt in de regelgeving daartoe een percentage ingevoerd? Wat moeten scholen doen die een klein percentage i-leerlingen hebben en daarmee geen afzonderlijke groep kunnen vormen? Overigens zullen uit de ervaringen van de VBaO-scholen in de ontwikkelingsfase nadere conclusies moeten worden getrokken met betrekking tot de definitieve vormgeving van het beleidskader met het oog op de zorgbreedte. 7. Kwaliteitsbewaking. Uitgaande van de zorg van de overheid met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs, kan de Raad in principe ermee instemmen, dat de Proeve een regeling inhoudt ter bewaking van deze kwaliteit. Juist in een periode van ontwikkeling naar nieuw voortgezet onderwijs acht hij dit niet alleen gewenst, maar ook noodzakelijk. De Raad wijst in dit verband erop, dat de kwaliteit van het onderwijs ten nauwste samenhangt met de mogelijkheid die de scholen geboden wordt te komen tot de realisering van het beoogde onderwijs. Kwaliteit kan naar zijn oordeel slechts bereikt worden door een adequaat voorwaardenscheppend beleid ter zake. Moeite heeft de Raad met de ten behoeve van deze kwaliteitsbewaking door de Proeve en de c.b.n. geboden middelen. De Raad vraagt zich hierbij af, of het toetsingsinstrumentarium niet al te zwaar is aangezet. Zal een aan de scholen bij wet op te leggen verplichting tot het afnemen van een zo groot aantal toetsen niet remmend werken op de vrijheid van inrichting van het onderwijs? Is dit nog wel aanvaardbaar en als een redelijke invulling van het begrip deugdelijkheidseisen te zien? Naast het onderscheid dat de Proeve en de c.b.n. maken tussen kwaliteitstoetsen in het tweede en derde leerjaar, afsluitingstoetsen, landelijke referentietoetsen en toetsen ten behoeve van de doorstromingsadvisering - als deugdelijkheidseis van het onderwijs? - komt het de Raad voor, dat deze onderscheiden toetsen in Proeve en c.b.n. niet eenduidig omschreven zijn. Zijn de kwaliteitstoetsen in artikel B.12, derde lid, gelijk aan de afsluitingstoetsen in artikel B.15, eerste lid? Wordt met de landelijke afsluitingstoets hetzelfde bedoeld als de landelijke referentietoetsen of zijn dit weer andere toetsen? Vervolgens vraagt de Raad zich af, wat verstaan moet worden onder toetsen met betrekking tot de doorstroomadvisering. Zijn deze dezelfde als de afsluitingstoetsen van artikel B.15, eerste lid?
OR 559 S
-25-
Voor wat betreft de kwaliteitstoetsen merkt de Raad voorts op, dat, nog afgezien van de grote variatie aan leerlingen per leerjaar, naar zijn oordeel de kans dat leerlingen deze toetsen, waaraan voor hen geen enkele consequentie is verbonden, ongemotiveerd ondergaan, reëel aanwezig is. Men kan zich afvragen, wat de waarde van de resultaten van een dergelijke toetsing is. Daarnaast merkt de Raad op, dat een op de leerling-gerichte toetsing louter cognitief kan zijn, hetgeen met zich mee kan brengen dat andere niet-cognitief gerichte vakken, indien ook deze getoetst moeten worden, tot cognitieve vakken verworden. De Raad acht dit in strijd met het karakter van het VBaO. Verder wordt op de in de Proeve voorgestelde wijze de kwaliteit van het onderwijs getoetst door middel van leerlingen die bepaalde kennis zeer beslist niet op school hebben verworven, maar daar buiten. De school ontvangt daarmee waardering voor iets, dat niet aan haar kwaliteit kan worden toegeschreven. Verder is het gevaar groot, dat de in de Proeve voorgestelde kwaliteitstoetsing in het tweede jaar misbruikt wordt voor "setting" en/of "streaming". De Raad komt tot de conclusie, dat de leerlingen niet behoren te worden ingeschakeld om de kwaliteit van het onderwijs te bepalen, daar de - wellicht onbedoelde - neveneffecten van de kwaliteitstoetsing in het tweede leerjaar niet tegen de eventuele voordelen opwegen. De Raad kan zich slechts verenigen met een beperkte kwaliteitstoetsing in het tweede leerjaar, met het karakter van een schooltoets en beslist niet van een leerlingentoets. Wat houdt overigens de term "gewenste resultaten" (artikel B.12, eerste lid) in? Meer waarde hecht de Raad aan andere kwaliteitsbepalende instrumenten, zoals het schoolwerkplan, aktiviteitenplan en de rol van de inspectie daarbij, de leerlingenbegeleiding, het docententeam en de bereidheid hiervan deel te nemen aan nascholingsaktiviteiten. Wel zal met de beoordeling van de wijze waarop de school aan het schoolwerkplan met inachtneming van het wettelijk kader van de Proeve invulling heeft gegeven zeer zorgvuldig en terughoudend moeten worden omgegaan, teneinde de verantwoordelijkheid voor de invulling van de vrijheid van inrichting te laten, waar zij behoort, te weten bij het bevoegd gezag, behoudens de wettelijke procedure van toezicht (artikel B.19). Zoals ook in de c.b.n. is aangegeven, is de Raad van mening, dat het docententeam met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijs de belangrijkste factor is. De Raad is bepaald verheugd, dat aan dit aspect in een afzonderlijke beleidsnotitie, die naar hij aanneemt nog aan hem zal worden voorgelegd, aandacht zal worden besteed. Voor wat betreft de overige hierboven genoemde toetsen is de Raad van oordeel, dat voorkomen moet worden dat
OK 559 S
-26-
leerlingen in het derde leerjaar onder een te grote toetsings- c.q. examendruk komen te staan. Ook het hieraan verbonden tijdverlies en de desorganiserende invloed van het toetsingsgebeuren mogen niet worden onderschat. De Raad acht dit niet in het belang van zowel het voortgezet basisonderwijs als van de leerlingen. De Raad is er dan ook voorstander van de toetsen in dit leerjaar te beperken tot afsluitings- en referentietoetsen. Gelet op het vorengaande adviseert de Raad u artikel B.12 in de Proeve in vorenbedoelde zin aan te passen. De Raad doet u daartoe een voorstel ter zake in zijn artikelsgewijze opmerkingen. 8. Toelaatbaarheid tot de tweede fase. De Raad heeft, gelet op artikel B.15, tweede lid, moeite met de voorspellende waarde van het afleverende onderwijs. Hij vraagt zich af, gezien het grote belang, dat aan een verklaring moet worden gehecht (de verklaring van het afleverend onderwijs is bepalend voor de toelaatbaarheid en medebepalend voor de toelating: zie artikelen B.16 juncto C I O juncto D.7), of de afleverende school voor VBaO wel capabel is vast te stellen, of een leerling geschikt is al dan niet een of meer van de negen scholen voor vervolgonderwijs te volgen en dat niet alleen qua kennis, maar ook qua inzicht, houding, vaardigheden en attitudes, die nauwelijks meetbaar zijn. Nu moet daarbij wel worden aangetekend, dat bij het opstellen van een verklaring nauw overleg moet worden gepleegd met de ontvangende school. De afleverende school is derhalve niet geheel vrij bij het opstellen daarvan. Bovendien leeft in de Raad de vrees, dat, indien zulk een verklaring eenmaal in het getuigschrift staat, daarvan voor de leerling in de toekomst een stigmatiserende werking ten goede of ten nadele kan uitgaan. De Raad komt tot de conclusie, dat aan een verklaring, als bedoeld in artikel B.15, tweede lid, niet het bindend gewicht moet worden toegekend dat de Proeve (artikelen C I O jo. D.7) en m.v.t. (blz. 60) thans doen, maar meer in adviserende zin. Verder vraagt de Raad zich af, op grond waarvan een leerling die toelating vraagt tot lang beroepsonderwijs of tot voorbereidend hoger onderwijs, terwijl in zijn getuigschrift niet een daartoe strekkende verklaring is vermeld, recht kan doen gelden op een toelatingsonderzoek door de school van zijn keuze (m.v.t., blz. 60 en c.b.n. blz. 15), indien dit recht niet in wet of besluit is geregeld.
-27-
OR 559 S
9. Scholenstructuur. Voor wat betreft de scholenstructuur zal de Raad op deze plaats niet ingaan op de wijze, waarop - door omzetting - de school voor voortgezet basisonderwijs gestalte zal krijgen. Hieraan is aandacht geschonken in het gedeelte over de bekostiging. De Raad maakt voor wat betreft de structuur onderscheid tussen de ontwikkelingsfase en het "eindplaatje", zoals weergegeven in hoofdstuk B. In artikel B.2 wordt naar de mening van de Raad een redelijk beeld van het eindplaatje "scholenstructuur" gegeven, terwijl in hoofdstuk E (voor wat betreft dit onderwerp: artikel E.2) een aantal bepalingen is opgenomen die het de scholen mogelijk maken, geleidelijk te voldoen aan het eindplaatje. De Raad onderschrijft het in artikel B.2, eerste lid, opgenomen principe, dat voortgezet basisonderwijs wordt gegeven aan een zelfstandige school die uitsluitend voortgezet basisonderwijs omvat. De Raad kan echter gezien het karakter van het VBaO niet direct instemmen met de mogelijkheid om in het eindplaatje scholen voor voorbereidend hoger onderwijs en (sector)scholen voor beroepsonderwijs daaraan te verbinden (zie artikel B.2, tweede lid). De Raad is hierbij bevreesd voor een mogelijk voorafschaduwende en fuik-werking daarvan met name als er sprake is van smalle scholengemeenschappen. Daarnaast wijst de Raad op de bestuurlijke problemen nu, zoals de c.b.n. (blz. 10) stelt, het VBaO als een zelfstandige eenheid georganiseerd dient te zijn. Voor wat betreft de ontwikkelingsfase kan de Raad zich vinden in de mogelijkheid af te wijken van artikel B.l, eerste lid, in de geest van artikel E.2, met dien verstande dat ook een gemeenschap van scholen op contractbasis c.q. een scholengemeenschap met beide vormen van vervolgonderwijs mogelijk moet zijn. De Raad begrijpt de achtergronden van het in de c.b.n. (blz. 9) opgenomen verbod om leerlingen in een situatie van tweesporigheid na afsluiting van het voortgezet basisonderwijs eerst een l.b.o.- of m.a.v.o.-diploma aan de eigen school te laten behalen en daarna te laten doorstromen naar het vervolgonderwijs. De Raad meent echter op deze plaats toch een pleidooi ervoor te moeten houden om - zolang de tweesporigheid duurt - in bepaalde gevallen daartoe wel toestemming te verlenen. Een dergelijk geval doet zich bijvoorbeeld voor, indien in een regio geen nieuwe school voor vervolgonderwijs aanwezig is of de m.a.v.o.- of 1.b.o.-scholen die er zijn, van een andere richting zijn. In een beperkte overgangsperiode zal de VBaO-school dan de gelegenheid moeten worden geboden eindexamens m.a.v.o.-l.b.o.
-28-
af te nemen. Daarbij komt, dat, zolang de aansluiting met de nieuwe tweede fase niet goed is geregeld, weinig scholen hun oude eindexamenrechten zullen loslaten. De Raad meent wel, dat, indien dit in een fase van tweesporigheid wordt toegestaan, voorkomen moet worden, dat sluipende invoering van ongewenste tweede-fase-situaties zich zal voordoen. Cursusduur en verblijfsduurbeperking in de tweede fase. Op grond van de artikelen C.9 en D.6 zal in het nieuwe onderwijs de verblijfsduur gelijk zijn aan de inschrijvingsduur, die weer ten hoogste een jaar meer bedraagt dan de cursusduur. De cursusduur van bepaalde opleidingen in de tweede fase zal worden verlengd (h.a.v.o.). De cursusduur van andere opleidingen zal "vooralsnog" worden gehandhaafd (beroepsonderwijs, ook V.W.O.). Met handhaving van het huidige eindniveau van het m.b.o. en v.w.o.-h.a.v.o. verwacht u "op het punt van het rendement verbeteringen" (blz. 30 c.b.n.). Een rendementsverbetering ten opzichte van het huidige onderwijs van een geheel jaar zal naar de mening van de Raad in zo'n geval toch niet haalbaar zijn gelet op de grotere klassen, de grotere spreiding van belangstelling van leerlingen en de verminderde "werktijd" die leerlingen buiten de school ter beschikking staat (zie de discussies over minder, zelfs geen huiswerk), tenzij een sterk verminderde instroom (bij hoge begintermen) c.q. uitstroom van gediplomeerden wordt nagestreefd. Ten aanzien van het nieuwe lang beroepsonderwijs moet tevens niet uit het oog worden verloren, dat de leerlingen als zij instromen een jaar jonger zijn dan thans. De meeste leerlingen zullen op die leeftijd mentaal nog niet rijp zijn om aan een beroepsopleiding op hoog niveau te beginnen, met name niet in de sectoren gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening. Vooral de houdingsaspecten zullen moeilijk zijn bij te brengen. Bovendien zal het vrijwel onmogelijk zijn in deze sectoren voor 16- en 17-jarigen stageplaatsen te vinden. Gediplomeerden van 18 jaar zullen naar het oordeel van de Raad in het algemeen in hun beroepsgedrag nog niet gereed kunnen zijn voor het in sociaal en emotioneel opzicht vaak zware werk dat hen wacht. Voor 18jarigen zullen arbeidsplaatsen dan ook moeilijk te vinden zijn. De Raad vreest, dat de huidige cursusduur voor het lang beroepsonderwijs te kort zal blijken te zijn om de leerlingen te brengen op het huidige eindniveau. De beperking van de inschrijvingsduur (in de zin van cursusduur plus een jaar) acht de Raad alleen aanvaardbaar, indien dit principe flexibel zal worden toegepast vooral met het oog op de leerlingen, die na de eerste
OR 559 S
-29-
studierichting een tweede al dan niet verwante studierichting willen volgen, voor degenen, die tussentijds van de ene sector in het beroepsonderwijs naar de andere overstappen, dan wel voor degenen, die van het v.h.o. naar het lang beroepsonderwijs willen doorstromen en voor de laatbloeiers. De beperking van de verblijfsduur in het nieuwe beroepsonderwijs met eenzelfde eindniveau als thans koppelt de Raad derhalve direct aan uw opvatting, dat bij het bepalen van de cursusduur per studierichting vooralsnog zal worden uitgegaan van ae huidige cursusduur. Dat wil voor de Raad zeer nadrukkelijk zeggen, dat aan de hand van onderzoek ten slotte zal moeten worden bepaald of de huidige cursusduur voldoende is om de leerlingen op het huidige eindniveau te brengen. Blijkt dit niet voldoende dan zal de cursusduur in de tweede fase alsnog moeten worden verlengd met meer dan een jaar. Een verblijfsduurbeperking in de tweede fase kan overigens slechts goed functioneren, indien de eventuele afronding in het deeltijdsonderwijs - afgezien van het feit dat de Raad een definitie van dit onderwijs in artikel A.l mist - zinvol kan plaatsvinden. Daarvoor is een belangrijke voorwaarde de aanwezigheid van kwantitatief en kwalitatief voldoende deeltijdsonderwijs, waarvoor dan vermoedelijk meer middelen zullen moeten worden uitgetrokken dan thans het geval is voor het avondonderwijs. Uit de c.b.n. (blz. 30) blijkt dat de verblijfsduurbeperking niet geldt voor de ontwikkelingsfase. De Raad kan uit de Proeve niet opmaken dat dit ook wettelijk vastligt. Ten slotte vraagt hij zich af welke "onderwijskundige invulling" aan de verblijfsduurbeperking zal worden gegeven (c.b.n. t.a.p.). 11. Nieuw vervolgonderwijs in de tweede fase. a. Algemeen. Het nieuwe beroepsonderwijs en het voorbereidend hoger onderwijs zijn in de Proeve zeer vaag en in te algemene zin ingevuld. Bovendien blijkt dat met name hoofdstuk D voorlopig van opzet is (blz. 33 c.b.n.). Verder zal over de inhoud van het v.h.o. nog een concept-beleidsnotitie verschijnen (blz. 25 c.b.n.). Dit geldt ook voor het beroepsonderwijs (Verslag C.C.O.O.). De Raad betreurt het, dat hij de structuur en inrichting van het nieuwe tweede-fase-onderwijs niet in samenhang met het VBaO kan beoordelen, zodat hij, zoals in de Inleiding bij dit advies is gesteld, geen advies over dit deel van de Proeve kan uitbrengen, maar moet volstaan met enkele kanttekeningen, in afwachting van een nadere invulling van het tweede-fase-onderwijs in de afdelingen van de Proeve, in de memorie van toelichting bij de hoofd-
OR 559 S
-30-
stukken C en D en in de concept-beleidsnotities, die dienaangaande nog zullen worden uitgebracht. De Raad gaat niet zover, dat hij wenst, dat van de tweede fase in het tweede spoor een volledige blauwdruk in de Ontwikkelingswet wordt opgenomen. Het is ook begrijpelijk, dat de eerste fase in het tweede spoor meer uitgewerkt wordt dan de tweede. Een van de voorwaarden, die aan de VBaOexperimenten worden gesteld is, dat zij de aansluiting met het vervolgonderwijs goed regelen, maar zij kunnen vooralsnog niet aansluiten op experimenten nieuw vervolgonderwijs, daar deze - ook blijkens de Proeve - nog niet bekostigd kunnen worden. Het nieuwe vervolgonderwijs sluit aan de andere kant in grote mate aan op de bestaande ontwikkelingen in het onderwijs. De Raad meent daarom, dat voor het nieuwe tweedefase-onderwijs hetzelfde geldt als voor het VBaO: met behulp van een zeer degelijk evaluatie-instrumentarium zal, indien nodig, de Proeve moeten worden bijgesteld. De Raad legt in dit kader de nadruk erop, dat gezien de grote invloed van de ontwikkelingen in de eerste fase ook de nu nog vage contouren van het nieuwe vervolgonderwijs op grond van de evaluatie van het VBaO moeten kunnen worden bijgesteld. De evaluatie van het VBaO heeft derhalve niet alleen gevolgen voor structuur en inrichting van de eerste fase, maar ook voor structuur en inrichting van het nieuwe vervolgonderwijs. De Raad meent, dat ook deze evaluatie duidelijk wettelijk moet worden vastgelegd. Uit de formulering van de doelstellingen van het nieuwe beroepsonderwijs (artikel C l ) en van het v.h.o. (artikel D.l) blijkt het eigen karakter van het nieuwe vervolgonderwijs ten opzichte van en in vergelijking met het karakter van het VBaO. De Raad tekent hierbij aan, dat hij zonder ten principale op deze plaats op de doelstellingen verder in te gaan - van mening is, dat het de bedoeling is, dat, evenals het VBaO zich richt op de leerlingen die het basisonderwijs verlaten, het nieuwe vervolgonderwijs zodanig dient te worden ingericht en gestructureerd, dat alle leerlingen, die het VBaO verlaten, een bij hen passende plaats in de tweede fase kunnen innemen. In de doelstellingen van het nieuwe vervolgonderwijs moet dan ook tot uitdrukking komen een zinvolle opvang van de leerlingen, die uit het VBaO doorstromen. Beide vormen in het tweede spoor zijn in ontwikkeling; door beide vormen dient dan ook de grootst mogelijke aandacht te worden besteed aan die aansluiting. Ten einde te bereiken, dat ook het nieuwe vervolgonderwijs in ontwikkeling - als belangrijke voorwaarde bij het experimenteren voldoende aandacht besteedt en ook kan besteden aan de aansluitingsperikelen, meent de Raad, dat in de doelstelling van het nieuwe b.o. en v.h.o. daartoe een handvat moet worden geboden. Dit is mogelijk door in de artikelen C l en D.l na
OR 559 S
-31-
het woord "beoogt" toe te voegen: in aansluiting op het voortgezet basisonderwijs. Voor een ander aspect wenst de Raad tevens uw aandacht te vragen. Op basis van de in de artikelen C l en D.l geformuleerde doelstellingen zou het gevaar kunnen bestaan dat het vervolgonderwijs te zeer het accent zal leggen op het opleiden van vrij eenzijdig gevormde jongvolwassenenen . "Vertaling" van enkele doelstellingen, die aan het VBaO ten grondslag liggen, zoals genoemd in artikel B.l, vijfde, zevende en achtste lid, naar het nieuwe vervolgonderwijs, meent de Raad uit dien hoofde in uw aandacht te moeten aanbevelen. In de memorie van toelichting bij de Proeve bijvoorbeeld zou ernaar verwezen kunnen worden als aspecten, die bij het bereiken van de doelstellingen mede een rol dienen te spelen. Dit betekent niet, dat de Raad van mening is, dat het gezien de noodzakelijke vermaatschappelijking van het onderwijs voor leerling en maatschappij het niet van groot belang is, dat duidelijk wordt gesteld, dat het onderwijs beoogt de leerling op te leiden tot een beroepskwalificatie die aansluit op de reële vereisten vanuit de beroepspraktijk, die in deze fase van het onderwijs vele leerlingen het gewenste leerperspectief beter kan bieden dan te ver gaande veralgemening. b. Voorbereidend hoger onderwijs. Het h.a.v.o. en het v.w.o. hebben volgens de c.b.n. vooral de functie van voorbereiding op vervolgstudies in het hoger onderwijs. De c.b.n. wil het h.a.v.o. en v.w.o. integreren en het daaruit voortkomende voorbereidend hoger onderwijs gestalte geven in één schooltype met programma's op twee niveaus. De achterliggende gedachte hierbij is onder meer een oplossing te vinden voor de problemen die het h.a.v.o. als zelfstandig schooltype kenmerkt. De Raad tekent om te beginnen hierbij aan, dat aan de algemeen geconstateerde onvrede met betrekking tot het h.a.v.o. geen algemene inventarisatie en fundamentele analyse van de knelpunten ten grondslag ligt. Het is dan ook de vraag, of door het inbrengen van het h.a.v.o. in de v.h.o.-structuur een oplossing van de problemen, die het h.a,v.o. thans kenmerken, naderbij wordt gebracht. De Raad vreest, dat juist vanwege het ontbreken van een analyse en daardoor ook van een visie op het h.a.v.o. er onvoldoende inhoudelijke bijdragen van wezenlijk belang zullen worden geleverd om de h.a.v.o.-problematiek nader tot een oplossing te brengen. Indien de integratie alleen tot gevolg zou hebben, dat het lage niveau van het v.h.o. door middel van een "omrekeningstabel" van het hoge niveau zal worden onderscheiden c.q. afgeleid, zet de huidige situatie zich voor de h.a.v.o.-leerling onverminderd in het nieuwe v.h.o. voort.
OR 559 S
-32-
Het lage niveau zal daarentegen meer moeten worden toegesneden op het type h.a.v.o.-leerling, dat - in het algemeen gesproken - een geheel ander type is dan de leerling van het v.w.o. H.a.v.o.-leerlingen hebben volgens een gangbare beeldvorming een meer praktische instelling en zouden eerder wensen uit te gaan van vaste en concrete "tools" met meer aanschouwelijk onderwijs dan de v.w.o.'ers. Het h.a.v.o. c.q. het lage v.h.o.-niveau behoort een onderwijstype te zijn met een eigen opleidingsstrategie, doceerstijl en leerstijl en met aangepaste methodiek en didactiek, gericht op doorstroming naar het h.b.o. Het mag niet een aftreksel van het hoge niveau (v.w.o.) worden, waarop dezelfde docenten lesgeven zonder verschil in aanpak, met alleen verschil in tempo en in hoeveelheid leerstof. Anders, zo vreest de Raad, zou het v.h.o. op geen enkele wijze een bijdrage aan de oplossing van de h.a.v.o.-problematiek leveren. De verbetering van het rendement, die in het nieuwe v.h.o. wordt voorgestaan door een groter vakkenaanbod en verhoging van het niveau zonder meer, kan overigens slechts worden bereikt door middel van de, nog steeds gebrekkige, niveau-differentiatie. De Raad voorziet, dat het v.h.o. een sterk selectieve werking zal kennen, waardoor verhoging van het rendement in kwantitatieve en kwalitatieve zin niet zal worden bereikt. Het eerste leerjaar van het v.h.o., waarin leerlingen met verschillende startposities, de wens het eindniveau ten minste te handhaven en meer vakken verplicht te stellen en de leerlingen in meer vakken verplicht eindexamen te laten doen, zullen hieraan vooral bijdragen. De vraag is of het type h.a.v.o.-leerling dat allemaal nodig heeft op het v.h.o. Bovendien: als hij mislukt op het v.h.o. kan hij nauwelijks meer doorstromen naar het beroepsonderwijs, daar zijn verblijfstijd is verbruikt. Een verwijzing van dit type leerling direct al naar het lang beroepsonderwijs acht de Raad niet gewenst, daar deze leerling daar niet thuishoort en het gevaar bestaat dat hij "algemeen ondergeschoold" raakt. Vervolgens maakt de Raad uit de c.b.n. op, dat de Ontwikkelingswet alleen van toepassing is op zelfstandige v.h.o.-scholen, die aansluiten op het VBaO. De hoogste drie leerjaren van het v.w.o./h.a.v.o. verzorgen programmatisch en qua eindtermen identiek onderwijs als v.h.o.-scholen (blz. 33 c.b.n.). De Raad meent, dat duidelijker zal moeten worden gemaakt, op welke gronden op korte termijn behoefte is aan een nieuw schooltype, indien het huidig onderwijs dat programmatisch en qua eindtermen hetzelfde onderwijs verzorgt in dat nieuwe onderwijs zou kunnen voorzien. Voor het overige moge de Raad verwijzen naar zijn artikelsgewijze opmerkingen.
OR 559 S
-33-
c. Nieuw beroepsonderwijs. Van het nieuwe beroepsonderwijs heeft de Raad zich direct al niet een duidelijk beeld kunnen vormen vanwege het ontbreken van de definities van voltijdsonderwijs en deeltijdsonderwijs in artikel A.l. Met name het laatste kan verschillend worden geïnterpreteerd, hetgeen vooral van belang is voor de yitleg van artikel C.8. De Raad definieert voornoemde begrippen op een bepaalde wijze. Mocht u zijn opvatting wat dit betreft niet delen, dan verwacht de Raad dat u hem daarvan op de hoogte stelt, opdat u de Raad in de gelegenheid stelt ten principale op deze kwestie terug te komen in een nadere beschouwing. De Raad neemt aan, dat met voltijds-beroepsonderwijs wordt bedoeld het beroepsonderwijs dat in volledig dagonderwijs en in volledig schoolverband voorbereidt op beroepskwalificerende functies. Met dien verstande dat stages en dergelijke buiten de school dit onderwijsproces ondersteunen. Het deeltijdsonderwijs is daaraan gelijkwaardig. Deze leerlingen volgen in deeltijd het voltijdsonderwijs. Leerlingen met een leerovereenkomst zijn principieel niet toelaatbaar tot dit deeltijdsonderwijs. Indien in bovengenoemde zin vorenbedoelde begrippen worden verstaan, constateert de Raad een discrepantie tussen de c.b.n. (blz. 22/23) en de Proeve. Ook het onlangs uitgebrachte regeringsstandpunt ten aanzien van het Open overleg Wagner staat haaks op deze interpretatie van de Proeve. De Raad gaat daarom niet nader in op deze kwestie, maar wacht zoals gezegd een nadere toelichting van uw kant af. Voor het overige mogen de Raad verwijzen naar zijn artikelsgewijze opmerkingen. 12. Leerplanontwikkeling, nascholing, begeleiding. In het kader van het ontwikkelingsbeleid zal naar de mening van de Raad in de Proeve zelf nader moeten worden ingegaan op en moeten worden geregeld de ondersteuning van de VBaO-scholen in ontwikkeling op bovengenoemde terreinen en op die van de groeperingsvormen, de zorgbreedte, de leermiddelen, het schoolmanagement, de schoolwerkplan-ontwikkeling en de leerlingenbegeleiding, dit alles mede in het licht van de kwaliteitsbewaking. Daartoe moeten naar de mening van de Raad geoormerkte faciliteiten ter beschikking worden gesteld. De Raad merkt ten aanzien van de leerplanontwikkeling op, dat voor de individuele VBaO-school het schoolwerkplan, waarvan het onderwijsleerplan het onderwijskundig gedeelte vormt, een van de toetsingsinstrumenten voor de overheid is (c.b.n. blz. 14). Het onderwijsleerplan van deze
OR 559 S
-34-
individuele school, ten behoeve van de inrichting waarvan "modelleerplannen" (artikel E.14) zullen worden ontwikkeld, kent zeker in de ontwikkelingsfase van het VBaO een nietstatisch karakter. In een overgangsfase is voor wat betreft de leerplanontwikkeling de toetsing door de overheid, of de VBaO-school in de goede richting spoort, een zeer moeilijke opgave, gezien het procesmatig karakter van het schoolwerkplan. De nascholing van de docenten verdient in dit kader naar de mening van de Raad zeer hoge prioriteit. De leraren van scholen, die een VBaO-experiment aanvragen, zijn daartoe nimmer voldoende toegerust. Daarbij komt, dat door de bezuinigingsmaatregelen veel jongere docenten zijn afgevloeid, waardoor de nascholing van de oudere docenten aan aktualiteit wint. Een goede bereikbaarheid van de nascholingspunten dient te worden nagestreefd. Tevens behoort ruim de tijd aan nascholing te kunnen worden besteed, opdat de - altijd aanwezige - weerstand tegen veranderingen bij bepaalde leraren serieus kan worden benaderd. De nascholing dient dan ook het gehele team per VBaO-school te omvatten en kan regionaal worden opgezet conform de nascholing bij het basisonderwijs. De Raad is van oordeel, dat het aan te bevelen is bij de toewijzing van een aanvraag voor een experiment VBaO te rekenen met een aanloopfase van een jaar, waarin de leraren verplicht zijn zich voor nascholing te melden met het oog op de verandering in attitude als leraar en met het doceren in in leergebieden geïntegreerde vakken, de geheel andere methodieken, de verbreding van de zorgbreedte enz. De Raad meent, dat in de wet een verplichte nascholing voor leraren aan VBaO-scholen moet worden opgenomen. Uit de Proeve (artikel E.14, derde lid) blijkt, dat de lerarenopleidingen nascholingsprogramma's zullen ontwikkelen en uitvoeren. Daarbij zal nauw contact moeten bestaan tussen de opleidingsinstituten en de begeleidingsinstituten. Deze instellingen zullen in nascholingsplannen moeten aangeven aan welke vormen van nascholing de VBaOscholen behoefte hebben. De Raad meent, dat nascholingsactiviteiten evenzeer dienen te worden geëvalueerd. Bij deze evaluatie dient een gericht onderzoek naar de effecten van de nascholingscursussen te worden gedaan, opdat in het kader van een ontwikkelings- en vernieuwingsbeleid duidelijk wordt welke weg de beste is om de leraren voor te bereiden op de van overheidswege gewenste veranderingen. Daarbij zal zeker ook betrokken moeten worden de vraag, wie degenen, die de nascholing verzorgen, weer naschoolt. De Raad verwijst hier naar zijn advisering inzake de nascholing van de leraren
OR 559 S
-35-
basisonderwijs en de verhouding tussen de PABO's en de SBD's. Hij neemt aan, dat de aangekondigde concept-beleidsnotitie (blz. 14 c.b.n.) op vorenstaande punten zal ingaan. Ter zake van de begeleiding merkt de Raad op, dat hij van mening is, dat de externe begeleiding van een VBaOschool in ontwikkeling slechts tot haar recht kan komen, indien zij wordt gerelateerd aan een versterking van de infrastructuur van de school zelf. De relatief autonome VBaO-school zelf is immers verantwoordelijk voor het door haar verrichte werk; daarom dient in de eerste plaats haar zelfwerkzaamheid te worden ondersteund. Ondersteuning en begeleiding zijn dan ook niet meer dan hulpmiddelen bij het streven naar een oplossing van problemen op een school. De Raad heeft in zijn advies van 11 augustus 1983 (OR 541 Alg.), inzake het voorontwerp van Wet op de onderwijsverzorging, nogmaals uiteengezet, dat de begeleiding in het voortgezet onderwijs naar zijn mening dan ook in beginsel binnen de school dient plaats te vinden. De algemene verzorging van het VBaO behoort naar zijn oordeel niet aan schoolbegeleidingsdiensten te worden toevertrouwd. Hij herhaalt, dat hij zich wel kan voorstellen, dat een uitstralingseffect van schoolbegeleidingsdiensten in de zin van nazorg in het eerste jaar van het VBaO zinvol kan zijn, gezien de aard van de benadering van de leerlingen, die qua sfeer dichtbij het basisonderwijs ligt, maar dat gaandeweg op een ander verzorgingsinstituut dient te worden overgestapt, waarbij overigens de school zelf de eerst verantwoordelijke dient te blijven. 13. Financieel kader. Hetgeen ook reeds in het Raadsadvies inzake de Nota "Verder na de basisschool" moest worden opgemerkt, moet thans worden herhaald: uit de voorliggende stukken blijken de financiële consequenties van de ontwikkelingen van het voortgezet basisonderwijs (en het nieuwe vervolgonderwijs) niet expliciet. Nu de invoering van de basisschool per 1 augustus 1985 voor de deur staat blijkt wel hoe zeer de financiële problematiek bij de realisering der plannen hoge prioriteit verdient. Verlangt enerzijds deze invoering een onderwijskundig vervolg in het VBaO, anderzijds is duidelijk hoe zeer zowel dit vernieuwde basisonderwijs als het voortgezet basisonderwijs een zwaar beslag op de financiële middelen zal leggen. Wil er werkelijk van een vernieuwing van het onderwijs in het belang van de aanspraken van de leerlingen op individuele ontplooiingsmogelijkheden sprake kunnen zijn, dan zal daaraan - zeker op den duur - niet zijn te ontkomen. Alhoewel het de Raad duidelijk is, dat de wet vooralsnog voornamelijk de ontwikkelingsperiode betreft,
OR 559 S
-36-
vraagt hij zich nochtans af, of ook een procesmatige invoering van een vernieuwd voortgezet onderwijs, naast het huidige voortgezet onderwijs, budgettair neutraal op onderwijskundig verantwoorde wijze zal kunnen worden uitgevoerd, met name nu sprake is van een - in ieder geval kwalitatief - gelijkwaardig spoor. De Raad wijst in dit verband op de kostenverhogende werking van onder meer de ontwikkelingskosten, zoals leerplanontwikkeling, begeleiding, nascholing en schoolontwikkeling en van de groeperingsvormen, de verblijfsduur c.q. leerweg. De Raad denkt hierbij ook aan de extra kostenfactor in verband met het bieden van tijdelijke oplossingen zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid van schakelcursussen inzake de aansluitingsproblematiek tussen de eerste en tweede fase. Het gaat naar het oordeel van de Raad echter niet aan, zoals artikel B.30, eerste volzin, doet vermoeden ("ten hoogste"), de kosten ten behoeve van de vernieuwing aan een bepaald plafond te binden. Een eenmaal in gang gezette ontwikkeling moet indachtig de doelstellingen die men wenst te bereiken, zo min mogelijk omwille van budgettaire overwegingen worden beperkt. Voor een dergelijk vernieuwingsproces dient naar het oordeel van de Raad dan ook een toereikend, financieel beleid gevoerd te worden. De Raad heeft bij de bespreking van dit onderdeel mede betrokken het eindrapport van de werkgroep "Kosten nieuw stelsel vervolgonderwijs". Zonder daarop echter gedetailleerd in te gaan, mede nu het eindrapport uitgaat van een integrale invoering van het VBaO, constateert de Raad, dat het rapport concludeert tot een stelsel van sturingsvariabelen ter bereiking van de gewenste budgettaire neutraliteit. De Raad is echter bevreesd dat op deze wijze ten leste de huisvestings- en ontwikkelingskosten ten laste gebracht zullen worden van de personeelskosten (Tabel 7.1, blz. 40). Onder de laatste kosten zijn ook variabelen als schoolgrootte, groepsgrootte en salarisstructuur begrepen (ook die van het eerste spoor). De Raad wijst in dit verband met nadruk erop, dat ontwikkelingen in het tweede spoor - financieel gezien niet ten koste mogen gaan van het reguliere voortgezet onderwijs. Op grond van de bevindingen van eerder genoemde werkgroep meent de Raad echter te mogen concluderen, dat het tegendeel het geval zou kunnen zijn. De Raad wordt in deze opvatting gesterkt daar in het eindrapport alle huidige uitgaven voor ontwikkeling reeds in mindering zijn gebracht bij de presentatie van de specifieke ontwikkelingskosten voor het nieuwe onderwijs. Overigens is het de Raad niet duidelijk, in hoeverre de conclusies van de ambtelijke werkgroep door u onderschreven worden. De Raad vraagt zich intussen op grond van het vorenstaande nogmaals af, of in-
OR 559 S
-37-
voering van het tweede spoor budgettair neutraal kan plaatsvinden. De Raad stelt het op prijs, indien in de memorie van toelichting bij de Proeve alsnog afzonderlijk aandacht zal worden besteed aan het financiële kader van het ontwikkelingsbeleid. Daarbij zou tevens in de beschouwingen kunnen worden betrokken de wijze van bekostiging via de financierings-methode van de "lump-sum". Hieraan is een aantal positieve elementen te onderkennen, zoals bijvoorbeeld het scheppen van de mogelijkheid tot een meer flexibele invulling van het onderwijs, een efficiënter gebruik van de middelen hetgeen het rendement van het werk van docenten en leerlingen kan verhogen. Ook zal door het samenvoegen van de onderscheiden financieringsstromen en de daaraan gekoppelde bestedingspatronen een meer doelmatige en effectieve bedrijfsvoering bevorderd kunnen worden. Zeker zal deze wijze van financiering het voor meer scholen aantrekkelijk maken om een experiment-VBaO te ontwikkelen. Aan de andere kant is de Raad zich er wel van bewust, dat voor een aantal scholen zoals bepaalde kleine of reeds thans slecht geoutilleerde scholen, een dergelijke financieringsmethode niet eenvoudig in verband met het ontbreken van voldoende deskundigheid, equipage e.d. te realiseren zal zijn. Ook de controlemogelijkheden zijn minder. Wellicht kunnen bovengenoemde aspecten ook meegenomen worden in het kader van het onderzoek naar de vereenvoudiging en harmonisatie van het bekostigingsstelsel in het voortgezet onderwijs, genoemd in de memorie van toelichting op de Rijksbegroting van uw ministerie voor het jaar 1985 (T.K. 18600, hoofdstuk VIII, nr. 2, blz. 69). De Raad hecht eraan op deze plaats nogmaals onder uw aandacht te brengen uw in het overleg d.d. 19 oktober 1982 met de Raad gedane toezegging hem informatie te verstrekken met betrekking tot de financiële consequenties van de invoering van het voortgezet basisonderwijs. De Raad ziet een dergelijke uiteenzetting met grote belangstelling tegemoet, alvorens hij over het definitieve concept-ontwerp van wet een oordeel geeft. 14. Ontwikkelingsbeleid. Uit de Proeve (artikel E.15 jo. artikel C l ) maakt de Raad op, dat u een voorstel voor een wijziging van de Wet v.o. in verband met de invoering van een gewijzigd stelsel van voortgezet onderwijs (één- of tweesporigheid?) wilt doen opstellen na hooguit 4 1/2 jaar experimenteren met VBaO. De Raad is van oordeel, dat dit in het licht van de gestelde termijn niet eenvoudig zal zijn. Immers, ten behoeve van een deugdelijke evaluatie is het toch wel gewenst, dat een zo redelijk mogelijk geschakeerd veld van experimenten wordt geëntameerd, waarvan de ontwikkelingen een voldoende aantal jaren gevolgd kunnen worden. Dit is
OR 559 S
-38-
des te meer noodzakelijk, nu gesproken wordt over een evaluatie van de ontwikkelingen op grond van deze wet, die tevens een kader van het nieuwe beroepsonderwijs en het voorbereidend hoger onderwijs inhoudt. Voor wat betreft de voorgenomen strategie inzake de ontwikkeling van het tweede-fase-onderwijs merkt de Raad op, dat de Proeve en de c.b.n. nog niet op een zodanige wijze zijn uitgewerkt, dat hieromtrent een duidelijk beeld is ontstaan. De c.b.n. (blz. 31/32) onderscheidt met betrekking tot het nieuwe beroepsonderwijs een aantal landelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen op schoolniveau. De Raad is van oordeel dat, waar de c.b.n. spreekt van het "opstellen van een overzicht van studierichtingen en de indeling daarvan", dit eerder een voorwaarde vooraf is dan een deel van het landelijk ontwikkelingsbeleid. Ook de in de c.b.n. aangegeven ontwikkelingen op schoolniveau, met name de omvorming naar sectorscholen en de thema-gerichtheid, acht de Raad te vaag. Verder kan de Raad zich over de spreidingstechnische aspecten van invoering van nieuw beroepsonderwijs en v.h.o. geen helder beeld vormen. Hoewel de c.b.n. (blz. 33) aangeeft, dat in de Ontwikkelingswet voorwaarden zullen worden opgenomen waaronder scholen voor het v.h.o. kunnen ontstaan, mist de Raad in de Proeve bedoelde voorwaarden. Ook ten aanzien van de relatie tussen het ontwikkelingsbeleid voor de eerste en de tweede fase zijn de c.b.n. en de memorie van toelichting onduidelijk. De c.b.n. spreekt slechts over "het zich gezamenlijk ontwikkelen naar het nieuwe stelsel" (blz. 29). De Raad is van oordeel, dat het ontwikkelingsbeleid op gericht moet zijn de ontwikkelingen ten behoeve van de eerste fase voorrang te geven hetgeen niet belemmerend behoeft te werken op het ontwikkelingsbeleid ten aanzien van de tweede fase. Wel zal er een regelmatige "feedback" tussen beide tot stand gebracht moeten worden, opdat tijdig aanpassingen en bijstellingen mogelijk zijn. De maatregelen die daartoe telkenjare zullen worden genomen, zullen naar de Raad aanneemt, aangegeven worden in het ontwikkelingsplan, bedoeld in artikel E.13. Alvorens in te gaan op dit ontwikkelingsplan, merkt de Raad op, dat - nu het bij de Rijksbegroting voor 1985 gevoegde ontwikkelingsplan voortgezet onderwijs een concept-beleidsnotitie over het te voeren ontwikkelingsbeleid aankondigt -, hij zich op deze plaats beperkt tot een aantal procedurele bemerkingen. De Raad neemt aan, dat deze concept-beleidsnotitie hem om advies zal worden aangeboden. Voor wat betreft de regeling in de Proeve van vorenbedoeld ontwikkelingsplan is de Raad verheugd, dat hierbij rekening is gehouden met de door hem in zijn advies
OR 559 S
-39-
inzake het OPVO-1983 (Raadsadvies d.d. 30 december 1982, OR 17 S) gemaakte opmerkingen. Naar de Raad heeft begrepen zal het ontwikkelingsplan niet meer als bijlage van een begrotingshoofdstuk gepresenteerd worden, maar zal het als zelfstandig kamerstuk ter uitwerking van hetgeen in de Rijksbegroting en de daarbij behorende memorie van toelichting is vermeld dienen. Nu dit plan een afzonderlijke juridische status heeft verkregen wordt recht gedaan aan het gewicht van een dergelijk plan. Daar het, zowel voor wat betreft de algemene beleidsoverwegingen als voor de daarin voorkomende projecten, niet alleen de rechtstreeks belanghebbenden, maar juist gelet op het algemeen beleidskader en de te ontwikkelen innovatie-strategie - het gehele onderwijsveld raakt, stemt de Raad met voldoening in met de inschakeling van de daarvoor in aanmerking komende organisaties. In dit verband vraagt de Raad zich wel af, onder verwijzing naar artikel E.13, tweede lid onder c, op welke wijze een procedurele koppeling met het bepaalde in artikel E.8, vierde lid, tot stand zal worden gebracht. De vraagt rijst in dit verband of het in eerstgenoemde artikellid bedoelde overzicht, het in overleg met de Tweede Kamer vastgestelde overzicht ex artikel E.8, vierde lid, is, en, zo ja, in hoeverre de bedoelde organisaties hierop alsnog invloed hebben. De Proeve noch de c.b.n. verstrekken hieromtrent duidelijkheid. De Raad acht een in de wettekst opgenomen duidelijke koppeling ter zake gewenst. Naar zijn oordeel dienen bij de vormgeving van het landelijk innovatiebeleid echter niet alleen de daarvoor in aanmerking komende organisaties betrokken te worden; de uiteindelijke besluitvorming is immers een zaak van de regering en parlement te zamen. Zoals de zaak nu in de Proeve wordt voorgesteld, meent de Raad, dat er sprake is van te ver gaande neigingen naar corporatisme. De Raad vervolgt thans met het maken van enkele artikelsgewijze opmerkingen, waarbij, gezien het stadium waarin de Proeve zich thans bevindt, niet naar volledigheid is gestreefd.
OR 559 S
-40-
Intitulé en considerans. De considerans stelt in haar eerste overweging, dat de Proeve een kader tot "een doelgericht ontwikkelingsbeleid met betrekking tot het voortgezet onderwijs" dient te bieden. Ook artikel A.2, eerste lid, wijst hierop. Uit het tweede lid van dit artikel begrijpt de Raad, dat onder voortgezet onderwijs in de Proeve - als wettelijke basis voor het vernieuwingsbeleid - een andersoortig voortgezet onderwijs wordt bedoeld, dan in artikel 5 juncto artikel 2 van de Wet op het voortgezet onderwijs is aangegeven, namelijk het voortgezet onderwijs in "het tweede spoor" (zie ook het gestelde in hoofdstuk l.a. van dit advies). Nu het voortgezet onderwijs, als onderwijs dat wordt gegeven na het basisonderwijs, expliciet in twee sporen gescheiden en onderscheiden wordt, dient naar het oordeel van de Raad, de considerans en het intitulé van de Proeve eenduidig aan te geven, waarop het ontwerp van wet betrekking heeft, te weten op het tweede spoor. Het ware aan te bevelen het intitulé en de considerans in deze zin aan te passen. De Raad neemt aan, dat bij ontwikkelingsbeleid een bepaald doel voor ogen staat. Nu reeds van doelgerichtheid in de eerste alinea van de considerans sprake is, kan deze term in de tweede alinea vervallen. Overigens acht de Raad het begrip "doelgericht en planmatig" te vaag. De vraag rijst in dit verband: waartoe?. De Raad is van oordeel, dat "noodzakelijk" in de tweede alinea vervangen dient te worden door "wenselijk", nu een hogere regeling deze wet niet eist. Hetzelfde geldt voor de derde alinea. De Raad is van mening, dat de vierde en de vijfde alinea veeleer in de memorie van toelichting opgenomen moeten worden. Het zou volgens de Raad aanbeveling verdienen de considerans in deze zin te wijzigen, dat duidelijk wordt wat met de wet wordt beoogd. De Raad denkt hierbij aan een inhoud grotendeels overeenkomstig het bepaalde in artikel A.2, eerste lid. Artikel A.l: De Raad vraagt zich af, waarom het begrip "school voor voortgezet basisonderwijs in ontwikkeling" wel afzonderlijk omschreven wordt en de begrippen "school voor beroepsonderwijs in ontwikkeling" en "school voor voorbereidend hoger onderwijs in ontwikkeling" niet. Ook andere begripsomschrijvingen dienen in artikel A.l te worden opgenomen, zoals: - voortgezet basisonderwijs; - basisvorming (artikel B.l, eerste lid) en basisvaardigheden (artikel B.l, tweede lid);
OR 559 S
-41-
- opleiding (artikel B.2, tweede lid); - schoolsoorten en begintermen (artikel B.14); - deelsector (artikel C 2 , derde lid, hetwelk dan kan vervallen); - stage en buitenschools leren (artikel C 1 2 ) ; - afdeling in de zin van de artikelen B.2 en E.2. De Raad is van oordeel, dat de definitie "studierichting" aangepast dient te worden in dier voege, dat nu de daarin genoemde a.m.v.b. dezelfde is als die in artikel C 6 , eerste lid onder d, en artikel C.12, tweede lid onder g, ten minste de aankondiging van een a.m.v.b. in artikel A.l kan vervallen. Voor wat betreft de definities "voltijdsonderwijs" en "deeltijdsonderwijs" vraagt de Raad zich af, waarom hiervan geen begripsomschrijving is gegeven. Zoals in het algemeen gedeelte is opgemerkt, meent de Raad dat "deeltijdsonderwijs" voor wat betreft de Proeve niet eenzelfde invulling heeft als het beroepsbegeleidend onderwijs, zoals bedoeld in de Wet op het leerlingwezen. Artikel A.2: Onder verwijzing naar het gestelde onder "Intitulé en considerans" dient artikel A.2 volgens de Raad aangepast te worden voor wat betreft de term "voortgezet onderwijs". In ieder geval zal bij handhaving van de term "voortgezet onderwijs" in de Proeve, naar het oordeel van de Raad, een zodanige definitie gehanteerd dienen te worden dat duidelijk is welk onderwijs c.q. spoor daarmee wordt bedoeld. Artikel B.l, vijfde lid: De vraag laat zich stellen, of en, zo ja, in hoeverre de leden 1 tot en met 8 alle beschouwd kunnen worden als doelstellingen. De onder lid vijf genoemde "afstemming van het voortgezet basisonderwijs op de voortgang in belangstelling, ontwikkelingsniveau en -tempo" kan immers eerder als een didactisch middel worden gezien. Voorts vermag de Raad niet in te zien hetgeen bedoeld wordt met de "voortgang in belangstelling" en met het "ontwikkelingsniveau". Een vraag is voorts, waarop de school zich moet "afstemmen", indien er geen "voortgang", maar slechts achteruitgang in belangstelling bij een aantal leerlingen te constateren valt. Het is nog niet gebleken, dat "aanpassing" (adjustment) het juiste antwoord is op de problematiek van de demotivatie. Behoort de term "ervaringswereld", zo specifiek voor het volwassenenonderwijs, wel tot het doel van het VBaO? Artikel B.l, zesde lid: Ten aanzien van het bepaalde in dit artikellid kan de Raad zich moeilijk een exacte voorstelling maken van hetgeen bedoeld wordt met "fundamenteel niveau".
OR 559 S
-42-
Moeten hieronder de minimumeindtermen begrepen worden? Hetzelfde geldt voor het begrip "optimaal niveau". Artikel B.l, vijfde, zevende en achtste lid: De Raad is van oordeel (zie het algemeen gedeelte), dat de in deze leden aangegeven doelstellingen niet alleen gelden voor het VBaO, maar ook voor beide vormen van tweede-fase-onderwijs. Overigens dienen de woorden "streeft naar" (zevende lid) gewijzigd te worden in: biedt. Artikel B.2, eerste en tweede lid: De Raad stemt in met het principe van de zelfstandige school voor voortgezet basisonderwijs als "eindplaatje". Daarom meent hij, dat het bepaalde in het tweede lid, nog afgezien van hetgeen onder "afdeling" en "opleiding" verstaan moet worden, op deze plaats dient te vervallen, daar dit als "afwijking" moet worden beschouwd. Voor een nadere argumentatie zij verwezen naar het algemene gedeelte (scholenstructuur). Verder is het de Raad niet duidelijk, wat met "een of meer opleidingen voor beroepsonderwijs" wordt bedoeld. Artikel B.2, derde lid: Afgezien van het feit, dat de Raad zich geen voorstelling kan maken van "nadere regels" in dit verband, kan de aangekondigde a.m.v.b., gelet op het vorenstaande, naar het oordeel van de Raad vervallen. Artikel B.3, tweede lid onder a: Kan de zinsnede "dringende redenen van persoonlijke aard" mede gelezen worden in relatie met de doorstroming naar het vervolgonderwijs? Een dergelijke invulling verdient ten principale afwijzing. Artikel B.3, tweede lid onder b: De Raad acht een toelichting op het begrip "onderwijskundig belang" gewenst. Artikel B.3, derde lid: De vraag is te stellen of tegen de beslissingen van het bevoegd gezag voor de direct betrokkenen niet eveneens de herzieningsprocedure van toepassing dient te worden verklaard, bedoeld in artikel B.6. In elk geval dient voorzien te worden in een procedure, indien overeenstemming - zie aanhef tweede lid - uitblijft. Artikel B.3, vierde lid: Volgens de memorie van toelichting (blz. 51) zal de hier bedoelde ministeriële verordening (de m.v.t. spreekt van algemene maatregel van bestuur) een kwantitatieve beperking inhouden met betrekking tot het percentage leerlingen dat zal doorstromen naar het kort beroepsonderwijs. De Raad wijst een dergelijk rigide voorschrift
OR 559 S
-43-
af. Hij acht deze beperking, die inspeelt op onderwijs als resultaatmodel, met daaraan gekoppeld de financiering voor slechts een beperkt percentage vierjarige cursisten, in strijd met de vrijheid van inrichting van het onderwijs. Op grond van het vorenstaande pleit de Raad ervoor het onderhavige artikellid te schrappen. Artikel B.5, tweede lid: De Raad pleit voor een duidelijke toelichting op het begrip "opnamecapaciteit". Wat is het criterium: de ruimte of de outillage? Daar het hier gaat om leerplichtige leerlingen zal overeenkomstig het plansysteem de ruimte op de te verwachten aantallen leerlingen moeten worden afgestemd. Artikel B.5, vijfde lid: Dit lid moet als een uitzondering op het tweede lid worden beschouwd, hetgeen ook als zodanig in de Proeve moet uitkomen. Artikel B.6, derde lid: Onder verwijzing naar de Bekostigingsbeschikkingen middenschool-experimenten acht de Raad een heroverweging van de rol van de inspectie, indien sprake is van een besluit tot weigering van de toelating, gewenst. Deze rol dient naar het oordeel van de Raad niet slechts beperkt te blijven tot een weigeringsbesluit op grond van de opnamecapaciteit van de school. Artikel B.7, eerste lid: Zie het algemeen gedeelte onder 4 .a. Artikel B.7, eerste lid, onder e en f: Zoals reeds vermeld in het algemeen deel van dit advies is de Raad voor wat betreft de leergebieden techniek en verzorging van oordeel dat daarbij aansluiting ware te zoeken bij het huidige vak algemene technieken. De beide genoemde leergebieden kunnen dan vervallen en samengevoegd worden tot een leergebied algemene technieken of algemeen technische vorming. Artikel B.7, eerste lid, onder d en g: Voor wat betreft het leergebied informatica acht een meerderheid van de Raad het gewenst het element economie daarin op te nemen, waarbij dan tevens de aanduiding van dit leergebied gewijzigd zou kunnen worden in: informatieverwerking (zie ook algemeen gedeelte van dit advies). Het element economie kan in het leergebied mens en maatschappij derhalve vervallen. Artikel B.7, tweede lid: Gelet op de eis van een duidelijke normstelling in de wet waagt de Raad het zeer sterk te betwijfelen of hetgeen geformuleerd staat bij wet geregeld moet worden. In dit kader zal overigens het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid met betrek-
OR 559 S
-44-
king tot de basisvorming moeten worden afgewacht. Artikel B.7, derde lid: De Raad vraagt zich, onder verwijzing naar het algemeen gedeelte af, of, indien overgegaan zou worden tot de vergroting van de vrije ruimte, het niet wenselijk is hiertoe bij algemene maatregel van bestuur, de Onderwijsraad gehoord, een nadere regeling te geven. Artikel B.7, achtste lid: De hier geboden mogelijkheid zou een zodanige beperking behoeven, dat leerlingen die het Fries niet machtig zijn hiervan niet de dupe mogen worden. Deze leerlingen wordt immers de mogelijkheid ontnomen het onderwijs te volgen. Artikel B.7, negende lid: De Raad moge verwijzen naar het algemeen gedeelte van zijn advies. Artikel B.7, tiende lid: Nu de leerlingenbegeleiding geen element van het onderwijsprogramma uitmaakt, dient, naar het oordeel van de Raad, dit onderdeel in een afzonderlijk artikel ondergebracht te worden. Artikel B.9, tweede lid: Afgezien van het feit, dat de in de Wet v.o. gekozen formulering niet is overgenomen in de Proeve, zijn de onderdelen a. en d. in het tweede lid in te algemene termen weergegeven, waardoor zij slechts bij één voorbeeld (dat "toevallig" in de memorie van toelichting is opgenomen) passen. Als gevolg hiervan kunnen bij een andere invulling van de a.m.v.b. dagen resteren, die voor onderwijs noch voor vakantie behoeven te worden besteed. De Raad meent, dat naast het bepaalde in artikel B.9, tweede lid onder d, inzake de vakantie ("ten hoogste") niet nog eens behoeft te worden aangegeven het aantal dagen, waarop ("ten minste") onderwijs moet worden gevolgd, daar behalve in de vakantie op de overige dagen onderwijs moet worden gegeven. Hoe wordt, indien onderdeel a. toch wordt gehandhaafd "het aantal dagen" aangegeven voor scholen, die ook op zaterdag onderwijs geven? Artikel B.10: De Raad moge voor wat betreft dit artikel verwijzen naar de door hem voorgestelde formulering in het algemeen gedeelte van dit advies. Artikel B.ll: Dit artikel biedt de wettelijke basis voor schoolgerichte afwijkingen van het onderwijsprogramma (eerste lid) en leerlinggerichte afwijkingen (tweede lid), die in het belang van de leerling zelfs zo ver kunnen gaan, dat zij leiden tot een aantasting van "het karakter van het onderwijsprogramma". Een nadere toelichting op dit begrip acht de Raad gewenst.
OR 559 S
-45-
Voor wat betreft de schriftelijke goedkeuring met betrekking tot laatstbedoelde afwijkingen is de Raad van oordeel, dat hier sprake is van een te zware procedure. Het verdient aanbeveling voor "Onze minister" te lezen: de inspectie. Artikel B.12: Onder verwijzing naar het algemeen gedeelte stelt de Raad de volgende wijziging voor: Het bevoegd gezag evalueert jaarlijks of en, zo ja, in hoeverre de school in haar organisatie en inhoud van het onderwijsleerproces de gewenste resultaten bereikt. Daartoe stelt Onze minister jaarlijks kwaliteitstoetsen ter beschikking. N.B. De laatste volzin van artikel B.12, tweede lid, vervalt hiermee. Het derde lid dient als nieuw artikel te worden toegevoegd na artikel B.14 en luidt dan: Artikel B.14A. Afsluitings- en referentietoetsen. Voor de afsluiting van het voortgezet basisonderwijs stelt Onze minister jaarlijks afsluitingsen referentietoetsen ter beschikking. Het bevoegd gezag draagt er zorg voor, dat deze toetsen aan het einde van het derde leerjaar worden afgenomen. Artikel B.14: De Raad is van oordeel dat het hier gehanteerde begrip "schoolsoorten" of een nadere definiëring behoeft of op deze plaats niet gebruikt kan worden. Ook het begrip "begintermen" behoeft, nu "eindtermen" wel omschreven is, een nadere definiëring in artikel A.l. De Raad vraagt zich af, of de procedure ter zake niet eerder thuishoort in de memorie van toelichting. De tussenzin "op voorstel commissie" kan in dat geval vervallen. Daarnaast acht de Raad uit wetstechnische overwegingen een verdeling van de tekst in twee afzonderlijke leden gewenst. Tussen de woorden "voor het" en "programma" dient te worden gevoegd: kunnen volgen van het. Ten slotte acht de Raad het wenselijk op het bepaalde in dit artikel gehoord te worden. Artikel B.15, eerste lid: Onder verwijzing naar de opmerkingen met betrekking tot artikel B.12 stelt de Raad voor, "afsluitingstoetsing" te vervangen door: toetsen als bedoeld in artikel B.14A. Artikel B.15, tweede lid: De Raad vraagt zich af wat er gebeurt met leerlingen die, ook na vier jaar, de eindtermen van het VBaO niet halen. Krijgen deze leerlingen wel een verklaring "richting" kort beroepsonderwijs? De wetstekst
OR 559 S
-46-
noch de memorie van toelichting geven daaromtrent uitsluitsel. Indien de verklaring opgevat zal worden als een vaststellende verklaring (en niet als een advies c.q. geschiktheidsverklaring) dan heeft de Raad, zoals blijkt uit het algemene deel van dit advies, moeite met de voorspellende waarde daarvan. Het verdient overigens aanbeveling de verklaring te beperken tot sectoren in plaats van scholen. Het aangeven van het leerjaar kan dan naar het oordeel van de Raad achterwege blijven. Artikel B.15, derde lid: Onder verwijzing naar artikel B.14, tweede volzin, acht de Raad eerdergenoemde verklaring niet geschikt om daarin tevens een oordeel te geven over "houdingen" . Artikel B.18, tweede lid onder d: Blijkens dit artikelonderdeel dient in het schoolwerkplan aangegeven te worden de wijze, waarop aandacht wordt besteed aan de wereld van arbeid en beroep. De Raad mist in dit verband, gelet op de doelstelling, genoemd in artikel B.l, vierde lid, het voorschrift in het schoolwerkplan aan te geven de wijze, waarop de school de leerling inzicht biedt in de diverse soorten van vervolgonderwijs en in zijn eigen mogelijkheden in dit kader. Artikel B.19, tweede lid tweede volzin: Hoewel uit de Proeve niet valt op de maken, wat precies in het activiteitenplan moet worden opgenomen - de Wet op het basisonderwijs is hierin duidelijker - vraagt de Raad zich af, gelet op de te onderscheiden teldata, of het aktiviteitenplan reeds voor de aanvang van het schooljaar aan de inspectie gezonden kan worden. Zowel uit praktische als formele overwegingen is de voorgestelde procedure zijns inziens niet uitvoerbaar. Artikelen B.21 - B.24 jo. artikel B.20: Een groot gedeelte van het in deze artikelen bepaalde is reeds geregeld in het Rechtspositiebesluit W.V.O. De Raad stelt dan ook voor de artikelen B.21, eerste lid, B.22 en B.23 bij algemene maatregel van bestuur te regelen. In artikel B.20, tweede lid, dient dan na "formatie" te worden toegevoegd: en de taakstelling. Artikel B.21, tweede lid, en artikel B.24 kunnen dan tot één artikel samengevoegd worden. Tevens dient in de onder het laatste artikel genoemde eerste lid onder b. aangegeven "volledige weektaak" hetzij nader gedefinieerd, hetzij geschrapt te worden. Artikel B.25, tweede lid: Dit lid voorziet in een ontheffingsmogelijkheid van de in het eerste lid opgenomen verplichting, die in de vigerende onderwijswetgeving ontbreekt
OR 559 S
-47-
(Terheijden). De Raad vraagt zich af op welk onderwerp de in de laatste volzin bedoelde "nadere regelen" betrekking zouden kunnen hebben. Heeft men het oog op een ontheffing van bijvoorbeeld het vak godsdienstonderwijs op een bijzondere school, wanneer geen openbare school in de buurt is of aldaar geen plaatsruimte beschikbaar is? Een dergelijke ontheffing dient door het bevoegd gezag te worden verleend en leent zich, zo zeer het begrip "richting" en het principiële onderscheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs betreffend, toch niet voor delegatie aan a.m.v.b. De Raad vraagt zich af, of dit artikellid niet te ver gaat en zo het al aanvaardbaar is, dan in elk geval slechts voor de vakken/leergebieden buiten godsdienstonderwijs. Hij stelt daarom voor slechts de eerste volzin te handhaven met de toevoeging na "een leerling" van: zonodig onder bepaalde voorwaarden. Artikel B.26, tweede lid: Voor wat betreft de ondersteunende werkzaamheden komt het de Raad voor dat dit artikellid al te eenzijdig op de ouders is gericht. Hoewel een dienovereenkomstige regeling gelet op het algemeen belang in de W.B.O. is opgenomen, bepleit de Raad, gezien de leeftijd van de leerlingen waarom het hier gaat, om psychologische redenen de door het bevoegd gezag te treffen regeling facultatief op te leggen. Het verdient naar het oordeel van de Raad daarom aanbeveling het woord "stelt" te vervangen door: kan stellen. De laatste volzin kan, ter vermijding van al te minitieuze regelingen, zijns inziens vervallen. Artikel B.33: De Raad kan zich ermede verenigen, dat ingevolge dit artikel voor het VBaO en ingevolge artikel C 2 7 voor het nieuw beroepsonderwijs ook beroep op de Kroon mogelijk is overeenkomstig artikel 105 Wet v.o. Een dergelijk beroepsrecht zal uiteraard ook tegen een besluit tot beëindiging van de bekostiging mogelijk moeten zijn (zie artikel 111 Wet v.o.). Vooral waar hier fusies in het geding zijn, dient een en ander nog zorgvuldig te worden uitgewerkt (zie p.m. na artikel C.27 en bij v.h.o.). Artikel C l : Zoals de Raad in het algemeen gedeelte reeds voorstelde, acht hij het gewenst na "beoogt" toe te voegen: in vervolg op het voortgezet basisonderwijs. Artikel C.2: In de "kop" van dit artikel dient "soorten" te worden gewijzigd in sectoren. Tevens moet in het tweede lid van dit artikel "deelsoorten" worden vervangen door: deelsectoren.De Raad meent, dat eenheid van terminologie vereist is.
OR 559 S
-48-
Artikel C 5 : Aan welke "scholen" zullen samenwerkingsverbanden worden verbonden? De Raad neemt aan dat bedoeld wordt combinaties van scholen met studierichtingen uit één sector met scholen met studierichtingen uit een andere sector. Artikel C 6 , eerste lid onder c: Het is de Raad niet duidelijk wat met deze structuurbepaling wordt beoogd. Wordt bedoeld te voorkomen, dat in een school voor beroepsonderwijs in ontwikkeling slechts één deelsector zal voorkomen (bijvoorbeeld een school uit de sector techniek met slechts een afdeling metaal)? De tussenvoeging "tezamen als standaardpakket" kan hierop echter niet slaan, daar blijkens artikel A.l een dergelijk standaardpakket betrekking heeft op de kernafdelingen. Het komt de Raad in dit verband vrij zinloos voor om het begrip "standaardpakket" eerst in artikel A.l te definiëren en het daarna op deze wijze in de wet te hanteren. Hij meent, dat indien het nodig is een "standaardpakket" bij a.m.v.b. vast te stellen, dit in een afzonderlijk onderdeel van artikel C.6 moet geschieden. Artikel C.6, eerste lid onder d: De Raad vraagt zich af, of hier met "eindniveau" hetzelfde eindniveau wordt bedoeld als in artikel C.3. Zijn er derhalve maar twee eindniveaus? Wordt op deze wijze het huidige eindniveau van de beroepsopleidingen wel overeind gehouden, zoals uw uitgangspunt is (c.b.n. blz. 23)? De Raad heeft de indruk, dat in dit lid het eindniveau wordt gekoppeld aan de cursusduur. De cursusduur is echter geen functie van het eindniveau. De Raad wijst ten slotte erop, dat behalve ingevolge dit lid de cursusduur van de studierichtingen ook al bij a.m.v.b. dient te worden geregeld ingevolge artikel A.l en artikel C 1 2 , tweede lid onder g. Artikel C.b, eerste lid onder e: De Raad maakt uit dit artikellid op, dat een school pas mag differentiëren, indien de differentiatie bij a.m.v.b. vastligt. De Raad vreest echter, dat het vastleggen van differentiaties bij a.m.v.b. een snelle aanpassing aan gewenste ontwikkelingen bemoeilijkt. De vorming van differentiaties moet immers kunnen inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Ook door de keuze van bredere eenheden (modelen, leerstofblokken) worden meer differentiaties mogelijk gemaakt. Verder behoort de koppeling van onderdelen van differentiaties binnen afstudeerpakketten van leerlingen niet door de regelgeving te worden gehinderd.
OR 559 S
-49-
Ten slotte laat de definitie van differentiatie in artikel A.l ruimte om nieuwe differentiaties te vormen. De Raad komt tot de conclusie, dat wat dit betreft zo weinig mogelijk bij a.m.v.b. moet worden vastgelegd. Artikel C 6 , eerste lid onder f: De Raad vraagt zich af, welke de relatie van dit onderdeel van de a.m.v.b. is met artikel C 1 2 , waarin ook reeds de inrichting van studierichtingen wordt geregeld. Artikel C.7: Uit de formulering van dit artikel en uit de c.b.n. (blz. 28) maakt de Raad op dat met "specifieke programma's" niet worden bedoeld het zgn. vak-m.t.o. en andere bijzondere opleidingen op m.b.o.-niveau. De Raad vraagt zich af, op welke titel het vak-m.t.o. e.d. aan een "school" in de zin van de Proeve verbonden kunnen worden. Artikel C.8: De Raad moge verwijzen naar het algemeen gedeelte van zijn advies inzake zijn interpretatie van met name "deeltijdsonderwijs". Artikel C.9, tweede lid: De Raad acht het niet verantwoord de inschrijvingsduur te beperken tot "ten hoogste één jaar meer dan de cursusduur van de laatstgekozen studierichting", met name niet ten aanzien van de gevallen genoemd in het algemeen gedeelte van dit advies. De Raad meent, dat in de wet zelf de mogelijkheid de inschrijvingsduur uit te breiden tot twee jaar moet worden opgenomen. Artikel C I O : Op welke wijze wordt in de wet het recht een toelatingsonderzoek te ondergaan (c.b.n. blz. 15) geregeld? Artikel C.14, derde lid: De Raad stelt voor, dat na het woord "examen" aan dit lid wordt toegevoegd: "waarbij rekening kan worden gehouden met de specificiteit naar sectoren, studierichtingen en differentiaties". Daarmee wordt voorkomen, dat in één a.m.v.b. het examen voor het gehele nieuwe beroepsonderwijs uniform wordt geregeld. Artikel C.18, tweede lid onder b: De aanduiding "voor zover niet voorgeschreven" is de Raad niet duidelijk, daar naar zijn mening nergens in de wet sprake is van het voorschrijven van leerstofkeuze. Artikel C.18, tweede lid onder d, laatste gedeelte: Gaat het niet te ver, dat de wet zo gedetailleerd aangeeft, hoe in het schoolwerkplan een nadere uitwerking aan beroepenoriëntatie moet worden gegeven?
OR 559 S
-50-
Artikel C.18, tweede lid onder g: Dient het begrip "werkorganisaties" niet vervangen te worden door: veldwerkorganisaties? Artikel C.21 e.V.: Zie de bemerkingen bij artikel B.21 e.V. Artikel D.l: Ook in dit artikel dient na "beoogt" te worden toegevoegd: in vervolg op het voortgezet basisonderwijs. Artikel D.2: In de "kop" dient na het woord "scholen" te worden toegevoegd: en cursusduur. Artikel D.6, eerste lid jo. derde lid: Geldt de beperking van de inschrijvingsduur in het eerste lid ook voor het deeltijdsonderwijs? Zo ja, dan dienen de woorden "volgen dan wel" in het derde lid te vervallen. Artikel D.9, vierde lid: De Raad is van oordeel, dat de term "uitsluitend" eerder betrekking heeft op het hoogste niveau dan op de vakken. Verder ontgaat hem de bedoeling van de p.m.-opmerking. Houdt dit verband met een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen in relatie tot het aanbieden van vakken uitsluitend op het hoogste niveau? Aan de p.m.-aantekeningen dient in dat geval eerder aandacht te worden besteed in de toelichting bij artikel D.10, tweede lid onder c. Artikel D.12, derde lid onder f: De Raad vraagt zich af, wat hij zich moet voorstellen bij "voorschriften" omtrent de uitreiking van certificaten en diploma's. Afdelingen 7 tot en met 11: In de de Raad om advies aangeboden versie van de Proeve ontbreken in hoofdstuk D deze afdelingen, terwijl zij wel in de inhoudsopgave als zodanig zijn vermeld. Artikel E.l, eerste lid: De Raad vraagt zich af of het gewenst is een op grond van artikel E.8 bekostigde VBaOschool ook na verloop van tijd nog de mogelijkheid te bieden af te wijken van het bepaalde in hoofdstuk B van de Proeve. Op grond van artikel E.l, eerste lid, bestaat deze mogelijkheid zonder meer. Artikelen E.2 t/m E.6: De afwijkingen die op grond van deze artikelen worden toegestaan, kunnen ondanks het bepaalde in artikel E.l, tweede en derde lid, nu eens zonder enige beperking en voortdurend worden toegepast, dan weer is er een
OR 559 S
-51-
a.m.v.b. of de minister, die nadere regels stelt, of behoort de omvang van de afwijking jaarlijks te worden teruggebracht. De Raad is er voorstander van bij het toestaan van deze afwijkingen vaste procedures aan te geven, alsmede de grens van de afwijkingen. Artikel E.7, eerste lid onder a: Voor welke "andere doeleinden" kunnen vergoedingen worden gebruikt? Artikel E.7, tweede lid: Worden de VBaO-scholen, die geen extra formatie-eenheden hebben ontvangen, niet ondersteund? Artikel E.8, derde lid: De Raad is van mening, dat de datum van 1 juli, genoemd in het derde lid, zodanig is gekozen, dat enerzijds niet een evenwichtige besluitvorming over de bekostiging van in aanmerking komende scholen voor VBaO kan plaatsvinden, gelet op de procedure voorgestaan in het vierde lid van dit artikel jo. artikel E.13, eerste lid, en anderzijds de verzoekers geen uitzicht wordt geboden op een tijdig vernemen van de desbetreffende beslissing. De Raad stelt voor deze datum te vervroegen naar 1 februari en in de Proeve op te nemen de uiteindelijke beslissing aan de scholen niet later dan 31 januari d.a.v. bekend te maken. Wordt met "aan het jaar" bedoeld het schooljaar of het kalenderjaar? Artikel E.11, derde lid: Hoewel dit ook niet het geval is in artikel 108, vierde lid, van de Wet v.o., vraagt de Raad zich af, waarom hij niet gehoord wordt bij het in bijzondere gevallen in stand houden van een rijksschool, nu dit evenzeer het evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen aangaat. Artikel E.12: De Raad vraagt zich af, wat gebeurt met scholen, die willen terugkeren naar het regiem van de Wet v.o., maar niet meer voldoen aan de kwantitatieve criteria daarvan. Artikel E.12, eerste lid: Is alleen "de wens te kennen geeft" voldoende of dient hieraan een nadere motivering ten grondslag te liggen? De Raad opteert voor het laatste. Artikel E.13: De Raad constateert met instemming dat de voorschriften inzake het ontwikkelingsplan hier een aanzienlijk overzichtelijker karakter dragen dan bijvoorbeeld ingevolge de WHBO. Toch legt deze bepaling een jaarlijkse verplichting op het ambtelijke apparaat en de betreffende organisaties met een niet geringe beleidslast. Bestaat niet het gevaar dat bij een jaarlijkse heropvoering van het plan, het trekken van de
OR 559 S
-52-
grote lijnen met visie naar de toekomst in het gedrang komt van de minitieus aangebrachte wijzigingen,vergeleken met het vorig jaar? Is het niet doelmatiger, wanneer jaarlijks de inspectie de vinger aan de pols houdt en de beleidsvoering slechts tweejaarlijks aan de orde komt? Dat is wellicht een termijn waarna weer iets nieuws te zeggen valt, en men zich niet genoodzaakt acht in herhalingen te vervallen. Artikel E.14, eerste en tweede lid: In deze wet kan volgens de Raad niet gesproken worden over "de verdere ontwikkeling van het onderwijs" of van "het overige voortgezet onderwijs", nu de Proeve slechts het ontwikkelingskader aangeeft van VBaO, het v.h.o. en het nieuw beroepsonderwijs (zie ook de opmerkingen bij Intitule en considerans). Artikel E.14, derde lid onder b: In deze wet is geen sprake van "scholen voor voortgezet onderwijs in ontwikkeling" (zie artikel A.l). Artikel E.15: In dit artikel dient een nadere relatie te worden gelegd met het Evaluatieplan voortgezet onderwijs, zoals dat is overgelegd aan de Tweede Kamer. Artikelen F.l en F.2: De Raad heeft in het algemeen gedeelte reeds uiteengezet waarom hij deze artikelen gaarne zag geschrapt. Artikel G.2, eerste lid: De Raad meent, dat de middenschoolexperimenten zelf moeten aangeven, of zij ingevolge de bepalingen van de Proeve wensen bekostigd te worden (zie algemeen gedeelte) . Slot. Vorenstaande meningen en opmerkingen afsluitend, is de Raad van oordeel dat, uitgaande van de politiek/maatschappelijke wenselijkheid om in een tweede spoor te starten met de ontwikkeling van nieuw voortgezet onderwijs, de concept-regeling van de Proeve het voordeel van de twijfel verdient. Dit geldt althans voor het VBaO; ten aanzien van het nieuwe beroepsonderwijs, en zeker met betrekking tot het nieuwe voorbereidend hoger onderwijs, is de Proeve nog onvoldoende uitgewerkt. Voor deze tweede fase kan de Raad zich verenigen met het uitgangspunt van handhaving van het eindniveau van het a.v.o./v.w.o. en het m.b.o. in de eindtermen van het nieuw beroepsonderwijs en voorbereidend hoger onderwijs. De cursusduur van deze tweede fase ware op de realisering van dit uitgangspunt af te stemmen.
OR 559 S
-53-
Bijzondere aandacht verdient de aansluiting van de eerste op de tweede fase. Op de regel dat de cursusduur van het VBaO drie jaar zal omvatten, zullen uitzonderingen voor verlenging mogelijk moeten zijn, om op een gedifferentieerde wijze te kunnen aansluiten op de uiteenlopende individuele behoeften. De Raad meent dat het kwalitatieve ontwikkelingsproces van dit nieuwe voortgezet onderwijs, zoveel mogelijk onafhankelijk van het vigerende voortgezet onderwijs behoort vooraf te gaan aan de kwantitatieve fase van een uitbreiding van het VBaO, nieuw beroepsonderwijs en v.h.o. Evaluatie is hierbij telkens het sleutelwoord. Met begrip voor de beperkte financiële middelen meent de Raad toch te moeten opmerken, dat de twijfel over het welslagen van de Ontwikkelingswet en de daarop te baseren projecten wordt versterkt, en de kans op negatieve resultaten bij de evaluatie vergroot, indien vastgehouden wordt aan de budgettaire neutraliteit van de projectfase.
Namens de Onderwijsraad,
Mt^ (prof. dr. I.A. Diepenhorst, voorzitter),
(mr. H
Jrop, algemeen, secretaris)
