onderzoek de groene compagnie gemeente hoogezandsappemeer
Gemeente Hoogezand-Sappemeer
DE OMMELANDER REKENKAMERCOMMISSIE
DE OMMELANDER REKENKAMER De Ommelander rekenkamer is een personele unie ten behoeve van de twee rekenkamercommissies van de gemeenten Hoogezand-Sappemeer en Veendam. De Ommelander rekenkamer bestaat uit Hans de Graaf (voorzitter), Jaap van Middelkoop (lid), Paul Vriends (lid) en Jan Dob (ambtelijk secretaris)
2
DE GROENE COMPAGNIE
INLEIDING
1
INLEIDING 1.1 Aanleiding van het onderzoek De Ommelander rekenkamer heeft begin 2009 een onderzoek gedaan naar de uitvoering van een tweetal projecten binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Eén daarvan betrof het langlopend bouwproject ‘de Vosholen’, wat zijn oorsprong vond in 1993. Het andere was naar de medio 2005 door de gemeente gestarte gebiedsontwikkeling ‘de Groene Compagnie’. Gezien de bevindingen uit het onderzoek naar ‘de Vosholen’ en de omvang van de gebiedsontwikkeling, heeft de rekenkamer het van belang geacht om ook onderzoek te doen naar ‘de Groene Compagnie’. De tweede aanleiding voor de onderzoeksopdracht is gelegen in een herhaaldelijk terugkerende vraag vanuit de raad om de controlerende rol van de raad in het algemeen te onderzoeken. In dat kader hebben we besloten het onderzoek naar De Groene Compagnie ook aan te grijpen om na te gaan hoe binnen de onderscheiden projectfasen de controlerende rol, nu en in de toekomst, ingevuld kan worden. Immers, De Groene Compagnie zit nog in een beginnend stadium, zodat conclusies en aanbevelingen kunnen worden gebruikt voor de controlerende rol in het algemeen en ook specifiek in de vervolgfasen van het project van De Groene Compagnie. Voor het onderzoek is door de rekenkamer en de onderzoekers van Twynstra Gudde de voorbereiding c.q. initiatiefase van ‘de Groene Compagnie’ geformuleerd als zijnde onderdeel van het project ‘de Groene Compagnie’. 1.2 Opbouw rapport Dit rapport is als volgt opgebouwd. Het eerste deel van het rapport betreft de nota van aanbevelingen. Vervolgens is het eindrapport van Twynstra Gudde in zijn geheel opgenomen. In de bijlage bij dit eindrapport staan de bevindingen van Twynstra Gudde ten aanzien van de controlerende rol van de raad. Volledigheidshalve merken wij op, dat gelet de aard en opzet van het onderzoek dit deel niet is betrokken bij de bestuurlijke hoor en wederhoor. Na deze bijlage is een tweetal de reacties van het college op het eindrapport van Twynstra Gudde opgenomen. Als laatste onderdeel van deze rapportage vindt u het nawoord van de Ommelander rekenkamer. 1.3 Onderzoeksvragen Doel van het onderzoek is dat de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer alsmede de gemeentelijke organisatie kan leren van de uitkomsten van het onderzoek. Als hoofdvragen hebben wij geformuleerd: A. B.
Is de doelbepaling, sturing en het projectbeheer van de ‘de Groene Compagnie’ op orde? Hoe heeft de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol ten aanzien van dit project tot op dit moment vormgegeven? En hoe kan de raad haar controlerende rol in het vervolg van het project vormgeven?
Voor hoofdvraag A. hebben wij de volgende subvragen geformuleerd: 1. Zijn voor het project heldere en reële doelen gesteld? 2. Zijn de risico’s die aan het project verbonden zijn tijdig en juist in kaart gebracht, zijn eventuele maat regelen getroffen om de risico’s te verkleinen en worden de risico’s voldoende gemanaged en geactualiseerd tijdens de looptijd van het betreffende project? 3. Wat is de kwaliteit van de planning, voortgangsbewaking en sturing t.b.v. het realiseren van zowel de inhoudelijke doelen als de financiële doelen en randvoorwaarden van het project? 4. Is er sprake van een adequate informatievoorziening inzake de doelrealisatie, de financiën en de risico’s met name naar de raad? 5. Is onderzocht of er subsidiemogelijkheden voor handen waren voor het project en zijn deze mogelijkheden benut? DE GROENE COMPAGNIE
1
INLEIDING
Voor hoofdvraag B. hebben wij de volgende subvragen geformuleerd: 1. Beschrijf hoe de raad haar rol heeft gepakt bij de totstandkoming van het projectdoel. 2. Beschrijf hoe de raad de randvoorwaarden heeft vormgegeven om haar controlerende rol tijdens de loop van het project te kunnen vormgeven. 3. Beschrijf hoe de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol heeft vormgegeven in de eerste jaren van de projectrealisatie/ -voorbereiding. Maak daarbij onderscheid tussen structuur, proces en inhoud. Wat gaat daarin goed en wat kan beter? Wat heeft de raad aan kennis nodig om haar controlerende rol beter in te vullen? Wat heeft de raad nodig aan houding en gedrag? 4. Doe voorstellen ter verbetering bijvoorbeeld door het presenteren van ‘best practices’ van het vormgeven van de controlerende rol van de raad bij grote projecten. 1.4 Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het Twynstra Gudde uit Amersfoort. In augustus 2009 is het onderzoek gestart. Het onderzoek bestond uit interviews, beoordelen van beleidsstukken en managementinformatie. Ook maakte een bijeenkomst met raadsleden onderdeel uit van het onderzoek. Eind 2009 is het eindrapport opgeleverd. Tijdens het onderzoek is veelvuldig contact geweest tussen de Ommelander rekenkamer en onderzoekers. Het rapport heeft daarna nog enige afstemming met het College gevergd, vooral omdat onduidelijkheid bestond over de aan de besluitvorming in 2007 ten grondslag liggende documentatie en uit de archivering niet ondubbelzinnig bleek welke documenten bij deze besluitvorming waren betrokken. Omdat dit wel een wezenlijk onderdeel van ons onderzoek en onze conclusies vormde, is, in samenspraak met college en ambtelijke organisatie, een nader (intern) onderzoek hiernaar gedaan. De uitkomsten hiervan hebben overigens nauwelijks geleid tot een aanpassing van deze rapportage. De Ommelander Rekenkamer is verder van mening dat de onderzoekers zowel op het gebied van projectbeheer als op het gebied van de controlerende rol van de raad een waardevol rapport hebben geleverd.
2
DE GROENE COMPAGNIE
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ‘DE GROENE COMPAGNIE’
2
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ‘DE GROENE COMPAGNIE’ 2.1 Zorgvuldige doelbepaling De wijze waarop de uitgangspunten en kaders ten aanzien van ‘de Groene Compagnie’ zijn voorbereid zijn door de onderzoekers als ‘zorgvuldig’ gekwalificeerd. Het college heeft een heldere visie als het gaat om wat zij met de gebiedsontwikkeling van de ‘Groene Compagnie’ wil. 2.2 Rekenen en tekenen moeten gelijk op gaan Zoals in 2.1. geschetst is de doelbepaling ten aanzien van de Groene Compagnie zorgvuldig vormgegeven. Uiteraard is wel van belang dat deze doelstellingen zijn te realiseren binnen financiële kaders. Het is daarbij van belang dat ‘rekenen’ en ‘tekenen’ zo veel mogelijk hand in hand gaan. De bij de Ontwikkelingsstrategie horende financiële paragraaf was vooral globaal van opzet en gaf alleen inzicht in de omvang van het indicatieve tekort van € 18,5 miljoen. Op basis van aanvullende informatie vanuit het college heeft uw rekenkamer geconstateerd dat de informatievoorziening over de financiële consequenties van de Groene Compagnie in tegenstelling tot de inhoudelijke doelbepaling is achtergebleven. Wij menen dat zowel het college een actieve informatieplicht heeft in deze als dat de raad een actieve controlerende rol heeft en het college kan opdragen om nadere financiële informatie aan te leveren. Ten aanzien van de Groene Compagnie hebben zowel het college als de raad hun rol in deze onvoldoende opgepakt. Zo wordt in de raadsvergadering van 21 april 2009 door enkele fracties wel aandacht gevraagd voor de kostenbeheersing. Gesteld wordt bijvoorbeeld dat (citaat) ‘richting de uitvoering is ook in de toekomst behoefte aan meer inzicht in de financiële kant van het project (grondexploitatie)’ (einde citaat). Opvallend is, dat dit aspect verder niet leidt tot een duidelijke opdracht aan het college dan wel zelfs aanpassingen in de besluitvorming. De reactie van de portefeuillehouder, dat ‘in de eerstvolgende Stuurgroep wordt gebogen over de financiële kant van de zaak’ en ‘B&W bezig zijn met de grondexploitatie, waarmee men t.z.t. terug komt naar de raad’ is daarbij klaarblijkelijk voldoende voor de Raad. Wij vinden dat de financiële onderbouwing van de gemeentelijke investering in het gebied met een daarbij behorende risicoparagraaf te laat aan bod is geweest en dat er reeds stappen zijn gezet, zoals grondverwervingen, risico-afspraken e.d. zonder dat al voldoende in beeld was welke (totale) financiële consequenties (met een bandbreedte passend bij de fase van het project) hiermee gepaard gingen. Het college geeft in haar reactie van 15 april 2010 aan dat zij “niet heeft ingestemd met een grondexploitatie voor de Groene Compagnie met een tekort van € 18,5 miljoen.” en dat zij “gegeven de lange looptijd en de vele nog beïnvloedbare variabelen, de conclusie getrokken dat er zicht is op een sluitende grondexploitatie voor de Groene Compagnie”. Een sluitende uitgewerkte grondexploitatie is op het moment van het aangaan van verplichtingen, echter niet beschikbaar voor college noch raad. Tot op heden is slechts een globale grondexploitatie beschikbaar die alleen in de initiatiefase en voorbereidingsfase volstaat. Voor de verdere besluitvorming in de volgende fasen ten aanzien van de Groene Compagnie is het van belang dat deze globale (‘normatieve’) grondexploitatie nader geconcretiseerd wordt, zodat duidelijk is welke kosten en baten met de verschillende deelfasen samenhangen en of sprake is van een reëel perspectief op een sluitende exploitatie. Aanbeveling 1 Geef het college opdracht om een zogenaamde dynamische grondexploitatie ten behoeve van de Groene Compagnie op te stellen o.b.v. ruimtegebruik en geformuleerde kwaliteitseisen, wat concreet inzicht moet geven in de (financiële) haalbaarheid van de plannen. Naar wij hebben begrepen wordt ten tijde van het uitbrengen van dit rapport gewerkt aan een gedetailleerdere grondexploitatie. Een financieel stevige(r) onderbouwing achten wij nu, gelet op de fase waarin het project verkeert, van belang.
DE GROENE COMPAGNIE
3
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ‘DE GROENE COMPAGNIE’
Aanbeveling 2 Geef het college opdracht om de bij alle nieuwe (mogelijke) projecten de raad vanaf het begin op de hoogte te stellen van de financiële gevolgen van die projecten, met een bandbreedte die past bij de fasering van het project, zodat dit evenwichtig deel kan uitmaken van het besluitvormingsproces door de raad. 2.3 Onvoldoende begripsvorming plus kennis organisatie inzake projectmatig werken Ten tijde van het onderzoek naar de ‘Vosholen en Klinkertunnel is geconstateerd dat er geen actueel instrument van uniforme projectsturing en –beheer beschikbaar is noch wordt gevoerd. Het onderzoek naar ‘de Groene Compagnie’ heeft het gemis op dit gebied bevestigd. Hier volstaat dan ook een herhaling van de aanbevelingen naar aanleiding van het ‘Vosholen/ Klinkertunnel-onderzoek’ die op in de raadsvergadering van 27 oktober aan het college zijn opgedragen te weten: Aanbeveling 3 ‘…aan te geven hoe zij (het college) het projectbeheer en de projectsturing binnen de ambtelijke organisatie (verder) gaat versterken. Maak daarbij onderscheid naar activiteiten die het strategisch, tactisch en operationeel projectbeheer en -sturing versterken.’ ‘…het procesdocument projecten en het draaiboek projecten te actualiseren en laat daarin onder meer een standaardindeling en –opzet voor de dossiervorming van een project opnemen.’ In aanvulling hierop wordt geadviseerd om helder aan te geven en uit te werken hoe de gemeente haar (maatschappelijke) verantwoordelijkheid vorm geeft bij de diverse projectsoorten en mogelijke samenwerkingsverbanden met private partijen. 2.4 Risicomanagement onvoldoende ontwikkeld Bij iedere (woning-)project, gebiedontwikkeling of andere gemeentelijke ambitie is het wenselijk om vroegtijdig na het vaststellen van die ambitie in kaart te brengen welke gebeurtenissen het bereiken van dat doel bedreigen. Op basis van die analyse kan de gemeente maatregelen nemen zodat de ambitie alsnog kan worden bereikt of kan worden vastgesteld. Het proces van risico’s inventariseren en het nemen van maatregelen is een continue proces. De onderzoekers hebben vastgesteld dat ten aanzien van ‘de Groene Compagnie’ dit continue proces van risicoverkenning en sturing ontbreekt. Aanbeveling 4 De raad draagt het college op om met ingang van 2010 de Risman methode (pagina 16 van het onderzoeksrapport) te gaan hanteren voor het risicomanagement ten aanzien van ‘de Groene Compagnie’. 2.5 Projectfasering en informatievoorziening Bij grote en langdurige ontwikkelopgaven en projecten is het voor de raad lastig om haar kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Door deze ontwikkelopgaven en projecten in logische en heldere fasen op te knippen wordt de kaderstellende rol van de raad en in vervolg daarop haar controlerende rol, beter gefaciliteerd. Bij ‘de Groene Compagnie’ maar ook bij toekomstige grote projecten zoals de ontwikkeling van het stadshart wordt geadviseerd om de projecten te faseren. Aanbeveling 5 De raad draagt het college op om in het ‘draaiboek’ projecten op te laten nemen dat langdurige projecten in logische en heldere fasen worden opgedeeld met per fase afzonderlijke besluitvorming tussen de ambtelijke opdrachtgever, bestuurlijke opdrachtgever en de raad.
4
DE GROENE COMPAGNIE
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONTROLERENDE ROL RAAD
3
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONTROLERENDE ROL RAAD In de bijlage van het eindrapport heeft het onderzoeksbureau naar aanleiding van gesprekken met raadsleden een aantal conclusies getrokken waar de raad haar voordeel mee kan doen. De huidige raadsperiode liep echter in maart 2010 af. De analyse van Twynstra Gudde kan daarom gezien worden als een handreiking voor de nieuwe raad om zijn voordeel te doen met de spiegel die in dit rapport aan de raad wordt voorgehouden. Advies 1 De rekenkamer adviseert de raad om conclusies en adviezen van Twynstra Gudde over te nemen. Het gaat dan in hoofdlijnen vooral om: - cultuuromslag (samenwerking, pro-actief, niet re-actief vooral m.b.t. tijd en geld, maar ook maatschappelijke effecten). - meer hoofdlijnen, minder detail. - meer scenario’s aan laten dragen door het college met afwegingskader. - bij start van project aangeven hoe/op welke wijze en met welke fasering de raad wil controleren (c.q. rolvervulling Raad t.o.v. projectorganisatie). - Zorgen voor grip op financiën (het ‘overkomt’ de Raad). - risicomanagement onderdeel laten zijn van documenten. - duidelijk per fase aangeven welke informatie is benodigd. Advies 2 De rekenkamer adviseert de raad om onder externe begeleiding de resultaten van het onderzoeken te bespreken om op basis daarvan te kijken naar de wijze waarop de raad in de toekomst bij grote, complexe projecten haar kaderstellende en controlerende rol kan invullen.
4
TOT SLOT Verbeter de wereld en begin bij jezelf is een veelgehoord gezegde. Het constructief meewerken door de raad aan het onderzoek naar haar controlerende rol als ook de constructieve reactie van het college op het rapport over ‘de Groene Compagnie’ zien wij als rekenkamer als belangrijke stappen op weg naar het verbeteren van het projectbeheer binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Wij wensen de nieuwe raad en het nieuwe college veel succes hiermee.
DE GROENE COMPAGNIE
5
WERKZAAMHEDEN 2009
onderzoek de groene compagnie gemeente hoogezandsappemeer
Ommelander Rekenkamer Rekenkameronderzoek De Groene Compagnie Gemeente Hoogezand-Sappemeer 8 december 2009
Ommelander Rekenkamer Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl
Rekenkameronderzoek De Groene Compagnie Gemeente Hoogezand-Sappemeer
M. Kilic - Karaaslan MMC J. Blokland MSc LLM Amersfoort, 8 december 2009 532485/MKC/IPA
Inhoudsopgave
1Aanpak van het onderzoek 1.1Aanleiding en doel van het onderzoek 1.2Onderzoeksvraag 1 1.3Onderzoeksopzet 2 2Feitenreconstructie 4 2.1Project De Groene Compagnie 2.1.1 Doel 4 2.1.2 Het resultaat 5 2.1.3Verloop project 5 3 Bevindingen 8 3.1Heldere en reële doelen en het projectresultaat 3.2Tijd: kwaliteit planning, voortgangsbewaking 3.3 Geld 9 3.4 Kwaliteit 10 3.5 Informatie 10 3.6 Organisatie 11
1 1
4
8 8
4Beantwoording onderzoeksvraag 14 4.1Zijn de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het nieuwbouwproject De Groene Compagnie op orde? 14 4.1.1Deelvraag 1 - Zijn voor het project heldere en reële doelen gesteld? 15 4.1.2Deelvraag 2 - Zijn de risico’s die aan het project verbonden zijn tijdig en juist in kaart gebracht, zijn eventuele maatregelen getroffen om de risico’s te verkleinen en worden de risico’s voldoende gemanaged en geactualiseerd tijdens de looptijd van het betreffende project? 16 4.1.3Deelvraag 3 - Wat is de kwaliteit van de planning, de voortgangsbewaking ende sturing ten behoeve van het realiseren van zowel de inhoudelijke doelen als de financiële doelen en de randvoorwaarden van het project? 17 4.1.4Deelvraag 4 - Is er sprake van een adequate informatievoorziening inzake de doelrealisatie, de financiën en de risico’s met name naar de raad? 19 4.1.5Deelvraag 5 - Is onderzocht of er subsidiemogelijkheden voor handen waren voor het project en zijn deze mogelijkheden benut? 19 4.1.6Toekomstgerichte aandachtspunten 20 Bijlagen
1. Bronvermelding Geraadpleegde documenten (chronologisch) Geïnterviewde personen 2
1
2.
Opbouw projectdocument
1
1.1
Aanpak van het onderzoek
Aanleiding en doel van het onderzoek De aanleiding voor dit onderzoek is tweeledig. De Ommelander Rekenkamerheeft begin 2009 onderzoek gedaan naar de uitvoering van een tweetal projecten binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Een daarvan betrof het langlopende bouwproject De Vosholen uit 1993. Medio 2005 heeft de gemeente Hoogezand-Sappemeer een zeer grote gebiedsontwikkeling met een lange doorlooptijd gestart. Gezien de bevindingen uit het onderzoek naar De Vosholen en de omvang van het project De Groene Compagnie, acht de rekenkamer het van belang om ook voor de relatief jonge gebiedsontwikkeling De Groene Compagnie onderzoek te doen. De andere aanleiding voor de onderzoeksopdracht is gelegen in een herhaaldelijk terugkerende vraag vanuit de raad om de controlerende rol van de raad te onderzoeken. De Ommelander Rekenkamer heeft als doel de controlerende rol van de raad te versterken door het aanleveren van objectiveerbare feiten over de realisatie van afspraken die de raad met het college heeft gemaakt. Het verzoek van de raad past niet in de doelstelling van de rekenkamer. Om echter aan de wens van de raad tegemoet te komen om te helpen de controlerende rol van de raad te versterken, wordt aan de hand van een concreet project (i.c. De Groene Compagnie) de raad een spiegel voorhouden over de wijze waarop zij haar controlerende rol uitvoert. De raad van Hoogezand-Sappemeer heeft die rol voor de gebiedsontwikkeling De Groene Compagnie mede vormgegeven door een extra raadscommissie die specifiek voor dit project in het leven is geroepen.
1.2
Onderzoeksvraag De Ommelander Rekenkamer heeft twee centrale onderzoeksvragen opgesteld die in afzonderlijke rapporten zijn beantwoord. Onderzoeksvraag 1 heeft betrekking op de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het project De Groene Compagnie. Deze onderzoeksvraag wordt in dit hoofd onderzoeksrapport beantwoord en luidt als volgt. Zijn de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het nieuwbouwproject De Groene Compagnie op orde?
1/22
De deelvragen zijn: 1. zijn voor het project heldere en reële doelen gesteld? 2. zijn de risico’s die aan het project verbonden zijn tijdig en juist in kaart gebracht, zijn eventuele maatregelen getroffen om de risico’s te verkleinen en worden de risico’s voldoende gemanaged en geactualiseerd tijdens de looptijd van het betreffende project? 3. wat is de kwaliteit van de planning, voortgangsbewaking en sturing ten behoeve van het realiseren van zowel de inhoudelijke doelen als de financiële doelen en de randvoorwaarden van het project? 4. is er sprake van een adequate informatievoorziening inzake de doelrealisatie, de financiën en de risico’s, met name naar de raad? 5. is onderzocht of er subsidiemogelijkheden voor handen waren voor het project en zijn deze mogelijkheden benut? Onderzoeksvraag 2 heeft betrekking op de invulling en mogelijke verbeteringen ten aanzien van de controlerende rol van de raad. Deze onderzoeksvraag is beantwoord in een bijlage bij dit hoofdonderzoeksrapport. De tweede onderzoeksvraag luidt als volgt. Hoe heeft de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol ten aanzien van dit project tot op dit moment vormgegeven? Hoe kan de raad haar controlerende rol in het vervolg van het project (beter) vormgeven en wat heeft zij daarvoor nodig? 1.3
Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende in vier stappen. 1. Startoverleg In een startoverleg zijn met De Ommelander Rekenkamer afspraken gemaakt over het op te leveren eindresultaat en in dat overleg is ook het conceptnormenkader voor het onderzoek besproken en vervolgens is een definitief normenkader opgesteld. Ook zijn er werkafspraken gemaakt over de aanlevering van het projectdossier en zijn er keuzes gemaakt ten aanzien van de personen die geïnterviewd zouden worden. Ook heeft er in deze fase een overleg plaatsgevonden met het college waarin de onderzoeksvragen en de onderzoeksaanpak zijn besproken. Op basis van dat overleg is de keuze gemaakt om in dit onderzoek: - het accent te leggen op de tweede onderzoeksvraag - bij de beantwoording van de eerste vraag rekening te houden met de fase waarin het project zich momenteel bevindt.
2/22
2. Objectieve analyse In deze fase is op basis van literatuuronderzoek (bestudering van projectdocumenten) een overzicht gemaakt op basis waarvan de feitelijke reconstructie is gemaakt. Deze feitelijke reconstructie is voor de volgende stap gebruikt om de interviews voor te bereiden en thema’s te benoemen voor de te voeren gesprekken. 3. Responsieve analyse In deze fase van het onderzoek zijn in totaal zeventien interviews gevoerd. Van de interviews zijn gespreksverslagen op hoofdlijnen gemaakt die voor hoor- en wederhoor zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen. De door de geïnterviewden goedgekeurde verslagen zijn gebruikt voor de analyse en de beantwoording van de twee hoofdvragen. Om de voor onderzoeksvraag 2 relevante verbeterpunten te formuleren, is een sessie gehouden met de raadsleden op 28 oktober 2009. Mede op basis van de uitkomsten van deze sessie is onderzoeksvraag 2 beantwoord en zijn verbetervoorstellen gedaan voor de invulling van de controlerende rol van de raad. 4. Afronding rapporten De onderzoeksvragen zijn in twee aparte conceptrapportages beantwoord. Na de bespreking van deze conceptrapportages met De Ommelander Rekenkamer, is deze rapportage, waarin onderzoeksvraag 1 is beantwoord, voor wederhoor en een toets op feitelijke onjuistheden voorgelegd aan de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Deze rapportage zal de bijlage vormen bij de nota van aanbevelingen van De Ommelander Rekenkamer. Daarnaast is een rapport als bijlage opgesteld bij het hoofdonderzoeksrapport. In dat rapport wordt ingegaan op onderzoeksvraag 2 van het onderzoek.
3/22
2
Feitenreconstructie
2.1
Project De Groene Compagnie Organisaties kunnen op verschillende manieren hun opgaven realiseren: op een procesmatige, programmatische of projectmatige wijze. Als er doelen of resultaten gerealiseerd moeten worden, wordt vaak gekozen voor een programmatische of projectmatige aanpak. De kenmerken van de opgave bepalen of deze programmatisch of projectmatig uitgevoerd kan worden. De Groene Compagnie wordt als project of proces gedefinieerd. De belangrijkste kenmerken om er voor te kiezen om een opgave projectmatig uit voeren, zijn dat de opgave uniek moet zijn, het een ingewikkelde opgave moet zijn waarvoor - om te komen tot resultaat - een multidisciplinaire aanpak nodig is. Een project moet een duidelijk definieerbaar begin en eind hebben en er moet een beoogd resultaat zijn gedefinieerd. Gezien deze kenmerken kan De Groene Compagnie als project worden gedefinieerd. Binnen de gemeente wordt dit wisselend beoordeeld. Sommige geïnterviewden spreken pas van een project als het project de realisatiefase ingaat (zie paragraaf 2.1.3).
2.1.1
Doel Het project De Groene Compagnie maakt deel uit van de Regiovisie Groningen-Assen die is opgesteld door het Stedelijk Netwerk GroningenAssen. In deze regiovisie wordt de gemeente Hoogezand-Sappemeer aangewezen als gebied voor nieuwe woningbouw. In de regiovisie wordt de keuze weergegeven voor ontwikkeling en groei van de stedelijke gebieden in de T-structuur en het behoud van kostbare landschappen aan de randen van de regio. De T-structuur is in figuur 1 weergegeven.
Figuur 1.
T-structuur
4/22
Het project De Groene Compagnie betreft de ontwikkeling van een gebied aan de zuidzijde van Hoogezand-Sappemeer. Het betreft 700 hectare grond die momenteel voornamelijk een agrarische functie heeft. Het doel van het project is het omvormen van een veenkoloniaal landbouwgebied naar een regionaal aantrekkelijk woongebied. In de ontwikkelingsstrategie is dit doel verder uitgewerkt in een zestal ambities met bijbehorende doelstellingen. 2.1.2
Het resultaat De oorspronkelijke taakstelling vanuit de Regiovisie Groningen-Assen voor Hoogezand-Sappemeer betreft het realiseren van 7.600 woningen (inclusief 2.500 vervangingen) tot het jaar 2020. Niet al deze woningen worden in De Groene Compagnie gerealiseerd. In de startnotitie Masterplan Zuidzijde wordt het volgende globale resultaat benoemd: “aan de zuidzijde van het stedelijke gebied Hoogezand-Sappemeer nieuwe aantrekkelijke woonmilieus in groenstedelijke dorps- en landelijke sfeer realiseren voor minimaal 3.000 woningen”. In 2007 is deze taakstelling aangepast; voorlopig is in Regiovisie-verband afgesproken om in de periode 2012-2020 de eerste 500 woningen ergens in het plangebied van De Groene Compagnie te realiseren. Deze aanpassing is doorgevoerd in de ontwikkelingsstrategie.
2.1.3
Verloop project Figuur 2 geeft het kader voor projectmatig werken aan. Daarbij zijn de belangrijkste beslismomenten en beslisdocumenten tot nu toe binnen De Groene Compagnie aangegeven.
Figuur 2.
Beslismomenten en documenten De Groene Compagnie
5/22
Het project bevindt zich momenteel in een overgangsfase tussen de definitiefase en de ontwerpfase. Het verloop van de initiatief- en definitiefase wordt hierna beschreven. Initiatieffase De gemeente Hoogezand-Sappemeer positioneert zich in de regio als groeiende woon-werkgemeente. Binnen de regio Groningen-Assen wordt de potentie van Hoogezand-Sappemeer als woon-werkgemeente gedeeld. Er is sprake van leegloop uit de randen van de regio, maar sprake van groei in de stedelijke kernen. In het Stedelijk Netwerk Groningen-Assen is de gemeente HoogezandSappemeer samen met Leek en Noorderveld aangewezen als schragende gemeenten voor nieuwe woningbouw. Deze visie voor het stedelijk netwerk wordt ook wel de T-structuur genoemd. De ambitie van het stedelijk netwerk voor de regio is vastgelegd in de Regiovisie Groningen-Assen 2030. In deze regiovisie worden keuzes gemaakt over het behoud van landschappen en groei in de T-structuur. De raad van Hoogezand-Sappemeer heeft in 2004 ingestemd met de afspraken die gemaakt worden in Regiovisie-verband. De opgave voor Hoogezand-Sappemeer is vervolgens vertaald naar een projectnotitie/ startnotitie. Na instemming van de raad is er een voorbereidingskrediet van € 250.000,00 beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling van De Groene Compagnie. Daarmee heeft de raad besloten om de voorbereidingen voor de ontwikkeling van De Groene Compagnie te starten. Definitiefase In de definitiefase van projecten worden de eisen van het project(resultaat) uitgewerkt. De definities van de eisen voor het gebied zijn voor het project De Groene Compagnie uitgewerkt in twee belangrijke kaderstellende documenten: de structuurvisie en de ontwikkelingsstrategie. In 1993 heeft de gemeente de structuurvisie Hart nodig ontwikkeld. In 2002 heeft de gemeente haar toekomstvisie Boegbeelden 2015 ontwikkeld. Deze toekomstvisie vormt het integrale kader voor zowel fysiek, economisch, sociaal als cultureel beleid. Zoals aangegeven, heeft de gemeente in 2004 besloten om de zuidzijde van Hoogezand-Sappemeer te ontwikkelen met De Groene Compagnie. Aanvankelijk wilde de gemeente een masterplan opstellen. Gezien de gewenste flexibiliteit is in een later stadium besloten om gebruik te maken van een ontwikkelingsstrategie. Om verschillende ontwikkelingen samen te brengen, is er voor gekozen om de uitwerking van de ontwikkelingsstrategie parallel te laten lopen aan de ontwikkeling van een nieuwe structuurvisie.
6/22
In de ontwikkelingsstrategie zijn de ambities, de doelstellingen en de condities voor de ontwikkeling van het gebied vastgelegd. Op het moment van dit onderzoek is onlangs de informele inspraakronde op de ontwikkelings-strategie afgerond. De reacties op de ontwikkelingsstrategie worden samen met de reacties op het voorontwerp van de structuurvisie verwerkt. Na deze verwerking wordt de structuurvisie met de ontwikkelingsstrategie als bijlage ter inzage gelegd. Hierna zal de structuurvisie samen met de ontwikkelingsstrategie ter besluitvorming worden voorgelegd aan de raad. Daarmee zal de definitiefase van het project worden afgerond en start de ontwerpfase. In deze fase zullen bijvoorbeeld deelprojecten worden ontwikkeld ten behoeve van de landschapsinrichting en worden innovatieve initiatieven gestimuleerd van pioniers1 voor de ontwikkeling van het gebied. In de ontwerpfase zal tevens de projectorganisatie worden vormgegeven. In deze fase is op 12 maart 2009 een intentieovereenkomst getekend tussen de gemeente, de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de provincie Groningen. In de overeenkomst zijn activiteiten benoemd waarin deze drie partijen zullen samenwerken, bijvoorbeeld het opstellen van het masterplan en het opzetten van een risicoanalyse. Verder is in deze overeenkomst vastgelegd dat de DLG de aankoop van gronden financiert en dat de gemeente en de DLG beiden 50% van de risico’s dragen als er verschil ontstaat tussen de aankoopprijs en de verkoopprijs van de aangekochte gronden, vermeerderd met rentekosten, indien besloten wordt de geplande gebiedsontwikkeling te stoppen. De provincie heeft in deze overeenkomst een faciliterende rol en is geen risicodrager. De raad heeft op 25 november 2008 ingestemd met deze intentieovereenkomst.
1
Pioniers zijn particulieren en collectieve opdrachtgevers die innovatieve woonprojecten willen realiseren binnen De Groene Compagnie.
7/22
3
3.1
Bevindingen
Heldere en reële doelen en het projectresultaat In het project De Groene Compagnie worden de doelen voor het gebied steeds verder ingevuld. Waar het doel in de startnotitie (initiatieffase) nog redelijk open wordt geformuleerd, is in de ontwikkelingsstrategie dit doel verder ingevuld in zes uitgewerkte ambities met doelstellingen. Ambitie 1 luidt bijvoorbeeld “De Groene Compagnie wordt een groen-blauw-rood landschap dat het ruimtelijke profiel van Hoogezand-Sappemeer als geheel versterkt”. Deze ambitie wordt verder ingevuld met de volgende doelstellingen: - ontwikkelingen in De Groene Compagnie corresponderen met vigerend beleid en regelgeving van de gemeente Hoogezand-Sappemeer - de verhouding “rode” en “groen-blauwe” bestemmingen is op elk moment in de ontwikkeling van het plangebied minimaal 1:2 (…). In deze doelstellingen zijn elementen opgenomen die meer als uitwerking van het resultaat kunnen worden gezien. Het resultaat vloeit voort uit afspraken die gemaakt zijn in het Stedelijk Netwerk Groningen-Assen. In paragraaf 2.1.2 is al ingegaan op wijzingen in dit resultaat. Deze afspraken worden voortdurend bewaakt in de stuurgroep van de regiovisie en de stuurgroep van De Groene Compagnie. Bovenstaande geeft aan dat er zorgvuldig wordt omgegaan met de formulering van de doelen en het projectresultaat. Door de vormgeving van het proces tot nu toe, draagt de gemeente er ook zorg voor dat zij, bijvoorbeeld in vergelijking met het project De Vosholen, de regie zelf meer in handen houdt.
3.2
Tijd: kwaliteit planning, voortgangsbewaking Uit de bevindingen rondom de doelen en het projectresultaat komt naar voren dat de kwaliteit in het project vooropstaat. Dit uit zich in o.a. de zorgvuldigheid van doelformulering maar ook in de ruimte die de gemeente wil bieden aan mensen die landschappelijk willen wonen met een expliciete handreiking naar pioniers. Dat het beheersaspect kwaliteit vooropstaat in het project, zorgt er voor dat tijd ondergeschikt is in het project. Zo is in de startnota de oorspronkelijke planning voor het masterplan 2006. Na diverse malen uitstel is ten tijde van het onderzoek de ontwikkelingsstrategie bijna definitief. Begin 2008 veranderde een aantal zaken in de context rond De Groene Compagnie; dat heeft invloed gehad op de planning.
8/22
Het betreft de volgende zaken: - de interne reorganisatie van de ambtelijke organisatie - de bijstelling woningaantallen vanuit de regio Groningen-Assen - de wijzigingen van personen binnen het project, namelijk de burgemeester, de projectleider van het project en de projectleider van de structuurvisie. In de periodieke voortgangsrapportages en maandelijkse vergaderingen houdt de stuurgroep de raadscommissie Zuidzijde op de hoogte van de voortgang. Ook wordt de raad expliciet geïnformeerd over en gevraagd in te stemmen met een eventuele latere oplevering. Relevant is verder dat de doorlooptijd van het project een lange tijdshorizon heeft. Tijdsbewaking is dan ook alleen mogelijk op onderdelen of fasen van het project. Momenteel wordt bijvoorbeeld een deelprojectplan opgesteld om de voorinvesteringen in het landschap vorm te geven. In de volgende fasen van het project zal de tijdsbewaking niet alleen op het geheel maar ook op deelprojecten plaatsvinden. 3.3
Geld Vanuit het Regiofonds Groningen-Assen is op aanvraag van de gemeente een bedrag van circa € 6 miljoen beschikbaar gesteld voor het voorinvesteren in landschap. Voor de besteding van dit bedrag wordt een afzonderlijk projectplan opgesteld. Vooralsnog heeft de gemeenteraad kredieten beschikbaar gesteld voor de planvormingsfase. Het gaat om een bedrag van circa € 1,7 miljoen. Over de besteding van dit geld wordt de gemeenteraad regelmatig geïnformeerd. De gemeente heeft zelf geen grondpositie in het plangebied. De gemeente is niet van plan om een groot deel van de gronden in het plangebied aan te kopen, maar om slechts enige pragmatisch strategische grondaankopen te doen met het doel de ontwikkeling te stimuleren. Voor de grondaankopen heeft de gemeente samenwerking gezocht met de DLG. De gemeente heeft met de DLG de afspraak gemaakt dat als het project niet doorgaat en de aangekochte gronden voor een lagere grondprijs verkocht moeten worden, de risico’s voor tekorten gelijk worden gedeeld. De ontwikkelingsstrategie bevat een beperkte financiële paragraaf en geeft geen inzicht in de afzonderlijke kosten en opbrengsten van het project. Op het moment van het onderzoek wordt er gewerkt aan een verdere uitwerking van de grondexploitatie. Deze moet meer duidelijkheid brengen over de financiële doelen en consequenties, en de kosten en opbrengsten van De Groene Compagnie.
9/22
3.4
Kwaliteit Zoals eerder besproken is kwaliteit een belangrijk beheersaspect van het project. Er is veel tijd en aandacht besteed aan de formulering van ambities en doelstellingen alsmede de definitie van kwaliteitseisen. De kwaliteit van het project wordt verder geborgd in de ontwikkelingsstrategie door het benoemen van “conditiën”. Dit zijn spelregels bij de ontwikkeling van het gebied om de kwaliteit te borgen. Conditie 4 luidt bijvoorbeeld “iedere ontwikkeling in het plangebied staat garant voor een toevoeging van nieuwe “rode” en “groenblauwe” bestemmingen in de verhouding 1:2. “Rode” bestemmingen zijn uitgeefbare kavels, infrastructuur voor wegverkeer, en ruimtes en terreinen met een bestemming voor (openbare) voorzieningen. “Groen-blauwe” bestemmingen zijn waterlopen en -plassen (al dan niet bevaarbaar) en groengebieden, vallend onder de typeringen van het rijksprogramma Groen in en om de Stad (GIOS)”. Geïnterviewden geven aan dat het bewaken van de doelstellingen/conditiën er voor moet zorgen dat De Groene Compagnie haar onderscheidend vermogen behoudt.
3.5
Informatie Gezien de omvang van het project De Groene Compagnie is een aparte raadscommissie Zuidzijde ingesteld. Deze raadscommissie Zuidzijde wordt voortdurend geïnformeerd over alle relevante zaken met betrekking tot De Groene Compagnie. Alleen vertrouwelijke informatie met betrekking tot grondposities en onderhandelingen wordt niet direct beschikbaar gesteld. De raadscommissie Zuidzijde is dan ook voortdurend op de hoogte van de voortgang van de formulering van de doelen en de wijze waarop de investeringen die tot nu toe zijn gedaan, worden besteed. Om de risico’s van het project in kaart te brengen is binnen de gemeente een zogenoemde “zwartkijkersessie” georganiseerd met diverse betrokkenen. Hierbij waren personen aanwezig die kritisch konden kijken naar het project en de ontwikkelingen daarbinnen. De risico’s die in deze sessie zijn geïnventariseerd, worden momenteel verder geanalyseerd in het coördinatorenoverleg onder begeleiding van de projectleider. Door al deze informatie beschikbaar te stellen, valt echter op dat er veel details beschikbaar zijn maar dat de hoofdlijnen hierdoor minder zichtbaar zijn. Bijvoorbeeld of de ambities haalbaar zijn gerelateerd aan tijd, geld, kwaliteit, informatie en organisatie.
10/22
Informeren lijkt een doel op zich te worden, waarbij ook het gevaar wordt aangegeven door geïnterviewden dat niet meer duidelijk is: - wat het doel is van bepaalde informatie - voor wie de informatie is bedoeld - wat diegene met de informatie moet doen (“meeweten”, meedenken of meebeslissen). Het is vaak niet helder of de informatie bijvoorbeeld bedoeld is om te informeren of dat het de meningsvorming moet ondersteunen of besluitvorming moet faciliteren. Het voorgaande uit zich ook in de dossiervorming: alle informatie wordt chronologisch aan het dossier toegevoegd. Dit komt de overzichtelijkheid niet ten goede en het is lastig om snel tot de kern van het project te komen. Er wordt beperkt gewerkt met projectdocumenten die kernachtig het project, de fase waarin het project zich bevindt en de beheersing van het project weergeven. Binnen de informatievoorziening valt verder nog op dat er geen eenduidige terminologie wordt gebruikt voor documenten binnen het project. Zo is er bij aanvang van de ontwikkeling Zuidzijde sprake van een startnota, startnotitie en projectnota. Sommige documenten hebben dezelfde strekking, van andere is de verhouding tot de overige documenten niet aangegeven. Hetzelfde treedt op bij de projectleider; deze wordt ook wel projectmanager of procesmanager genoemd. 3.6
Organisatie Voor de initiatief- en definitiefase (planvormingsfase) is een projectorganisatie ingericht. Momenteel wordt een nieuwe projectorganisatie uitgewerkt voor de voorbereidings- en realisatiefase. De huidige projectorganisatie is schematisch weergegeven in figuur 3.
11/22
Figuur 3.
Projectorganisatie
De projectorganisatie is vastgelegd in een intentieovereenkomst tussen de gemeente, de DLG en de provincie. Naast de geschetste projectorganisatie is er ook een bestuurlijk afstemmingsoverleg dat tweemaal per jaar bijeenkomt voor de bestuurlijke afstemming. Het bestuurlijk afstemmingsoverleg bestaat uit de verantwoordelijk gedeputeerde van de provincie, de burgemeester van Hoogezand-Sappemeer en de accountmanager van de DLG Regio Noord. De verhouding met de regiovisie is geborgd doordat de burgemeester deel uitmaakt van de stuurgroep van de regiovisie, de wethouder voor Volkshuisvesting deel uitmaakt van het portefeuillehouderoverleg Wonen van de regiovisie waarin afspraken worden gemaakt over woningbouwaantallen en fasering en doordat de wethouder voor Ruimtelijke Ordening en Milieu deel uitmaakt van het portefeuillehouderoverleg Regiopark waarin onder andere de voorinvestering in het landschap aan de orde komt. Deze input wordt meegenomen in de stuurgroep van de projectorganisatie. Zij vormen de linking pin tussen de regio en de gemeente. De stuurgroep van de projectorganisatie komt negen keer per jaar bijeen. Binnen de gemeente legt de stuurgroep verantwoording af aan het College van B&W dat vervolgens de raad informeert. De raadscommissie Zuidzijde wordt door het college, met eventuele ondersteuning uit de stuurgroep, maandelijks geïnformeerd over de voortgang van het project. In de stuurgroep zijn zowel de bestuurlijk als ambtelijk opdrachtgever vertegenwoordigd. De bestuurlijk opdrachtgever voor dit project is de burgemeester van Hoogezand-Sappemeer.
12/22
De ambtelijk opdrachtgever is de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris heeft de oorspronkelijke ambtelijk opdrachtgever (directeur Ruimte) vervangen bij de reorganisatie. De projectleider is verantwoordelijk voor informeren van de stuurgroep en het aansturen van de werkorganisatie, zoals het coördinatorenoverleg en de resultaten van de werkgroepen en projecten. De werkgroepen bestaan uit interne en externe deskundigen. De projectleider heeft daarnaast regelmatig overleg met de commissie Zuidzijde waarin hij de mening/input van de raadsleden vraagt ten aanzien van verschillende voor het project relevante onderwerpen.
13/22
4
Beantwoording onderzoeksvraag
In de voorgaande hoofdstukken is beschreven hoe in de gemeente HoogezandSappemeer het project De Groene Compagnie vorm heeft gekregen. In dit hoofdstuk geven wij antwoorden op de onderzoeksvraag van De Ommelander Rekenkamer naar aanleiding van de bevindingen. 4.1
Zijn de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het nieuwbouwproject De Groene Compagnie op orde? Allereerst merken wij op dat De Groene Compagnie meer is dan een nieuwbouwproject. De aanleiding voor het project is wel een woningbouwopgave, maar door de invulling van het project door de gemeente is er veel meer sprake van een gebiedsontwikkeling. Onze conclusie ten aanzien van de hoofdvraag is dat de doelbepaling en de sturing van het project De Groene Compagnie redelijk op orde zijn. De doelbepaling is in de initiatief- en definitiefase zorgvuldig en gefaseerd vormgegeven. In de loopt der tijd zijn alternatieve projecten en eisen afgevallen. De organisatorische sturing is op meerdere niveaus georganiseerd waardoor deze naar onze mening op orde is. We plaatsen wel de volgende twee kanttekeningen bij de sturing van het project De Groene Compagnie. De eerste kanttekening heeft betrekking op de wijze waarop het project wordt uitgevoerd. Deze gebiedsontwikkeling kan worden gezien als een opgave die op meerdere manieren kan worden vormgegeven. Projectmatig is hiervan één manier; dit is voor De Groene Compagnie ook de meest voor de hand liggende manier. Dit komt ook terug in de startnotitie (initiatieffase). De keuze om projectmatig te werken is echter binnen de gemeente diffuus. Geïnterviewden zijn soms van mening dat De Groene Compagnie pas een project wordt op het moment dat de realisatie wordt gestart. Momenteel is de gemeente dan in een zogenoemde “tussenfase” tussen planvorming en realisatie. Door dit diffuse beeld bestaan er geen heldere kaders over de wijze waarop het projectresultaat in de komende fases van het project tot stand zal komen. Als gevolg van het ontbreken van deze kaders vinden geïnterviewden het lastig om het project als geheel te overzien en zijn er verschillende visies op de vervolgstappen in het project. Een grote ontwikkelopgave als De Groene Compagnie, waarin verschillende resultaten behaald moeten worden, vraagt om een aanpak waarin het inhoudelijke werk dat verricht moet worden, wordt geschetst en verdeeld in logische stappen/fasen.
14/22
Het is van belang om dat te doen voor de komende fase (de ontwerpfase) en ook voor de voorbereidings- en realisatiefase. Wij constateren dat er een bewuste keuze is gemaakt om het proces gaandeweg te ontwikkelen, maar wij zijn van mening dat ook een opgave waarin ruimte nodig is om te ontwikkelen, gestructureerder en planmatiger uitgevoerd kan worden. Het opknippen van de grote opgave in fasen en het benoemen van deelresultaten voor de verschillende fasen, zal de betrokken partijen helpen om sturing te geven aan de realisatie van de doelstellingen en de beoogde resultaten van De Groene Compagnie. De tweede kanttekening heeft betrekking op de sturing op de financiën. Bij gebiedsontwikkeling hoort tekenen gelijk op te gaan aan rekenen. In De Groene Compagnie ontbreekt momenteel het inzicht in de financiële consequenties. Door het ontbreken van inzicht in de kosten en opbrengsten van het project als geheel en de kosten en opbrengsten voor de volgende fasen, zijn er vooralsnog veel onduidelijkheden over de financiën en de wijze waarop gestuurd zal worden op die financiën. De grondexploitatie waar momenteel aan wordt gewerkt, zal duidelijkheid moeten geven over de financiële doelen en de consequenties van het project. De keuze voor kwaliteit in het project is dan ook onder voorbehoud van een ordentelijke grondexploitatie en deze keuze voor kwaliteit dient door de raad en het College van B&W in perspectief geplaatst worden bij het bespreken van de grondexploitatie. 4.1.1
Deelvraag 1 - Zijn voor het project heldere en reële doelen gesteld? Het resultaat dat wordt beoogd met het project De Groene Compagnie komt voort uit de Regiovisie. In het project is te zien dat de doelstelling steeds verder wordt ingevuld. In de startnotitie (afsluiting initiatieffase) is de keuze gemaakt voor de Zuidzijde; alternatieve projecten zijn afgevallen. Hierin wordt het doel omschreven als het omvormen van een veenkoloniaal landbouwgebied naar een regionaal aantrekkelijk woongebied. In de ontwikkelingsstrategie is dit verder ingevuld door het formuleren van ambities met doelstellingen. Dit past binnen een projectmatige aanpak. Het doel/resultaat wordt steeds verder afgebakend. In de ontwikkelingsstrategie (afsluiting definitiefase) zijn alternatieve eisen afgevallen. De ambities met doelstellingen zijn in de ontwikkelingsstrategie nog wel ruim geformuleerd. Dit past echter binnen de flexibele strategie waarmee de gemeente het project beoogt te ontwikkelen. De conclusie luidt dan ook dat er heldere en reële doelen zijn gesteld, passend bij de fase waarin het project zich bevindt. Bij de toekenning van het voorbereidingskrediet is besloten dat dit krediet budgetneutraal moet verlopen. De ambitie is om de investeringen die zijn gedaan in de planvormingsfase in de toekomst terug te verdienen. Deze ambitie wordt verder vormgegeven in de grondexploitatie.
15/22
4.1.2
Deelvraag 2 - Zijn de risico’s die aan het project verbonden zijn tijdig en juist in kaart gebracht, zijn eventuele maatregelen getroffen om de risico’s te verkleinen en worden de risico’s voldoende gemanaged en geactualiseerd tijdens de looptijd van het betreffende project? Wij constateren ten aanzien van risicomanagement dat de projectorganisatie werkt aan een risicoanalyse, waarvoor de input is verzorgd vanuit twee zogenoemde eenmalige “zwartkijkersessies”2. Er is echter nog geen sprake van continu risicomanagement. Bij continu risicomanagement zou de cyclus, zoals weergegeven in figuur 4, zichtbaar zijn binnen de activiteiten.
Uitvoeren Uitvoeren risicoanalyse risicoanalyse (RISMAN-methode) (RISMAN-methode)
Actualiseren Actualiseren risicoanalyse risicoanalyse Evalueren Evalueren beheersbeheersmaatregelen maatregelen
Kiezen Kiezen beheersbeheersmaatregelen maatregelen
Uitvoeren Uitvoeren beheersbeheersmaatregelen maatregelen
Figuur 4. Methode risicoanalyse
De risicoanalyse in de initiatief- en definitiefase is niet op de geschetste manier vormgegeven. Het verdient aanbeveling om in de volgende fasen van het project aandacht te besteden aan niet alleen de risicoanalyse maar ook aan de beheersing van deze risico’s (plan, do, check, act). Wel zien we dat er in de initiatief- en definitiefase twee belangrijke risico’s zijn onderkend en dat er maatregelen worden genomen om deze risico’s te beheersen. Het betreft hier het risico van grondprijzen en grondtransacties. 2
De eerste zwartkijkersessie was met betrokken medewerkers van de gemeente en de provincie. De tweede zwartkijkersessie was met de leden van de stuurgroep van De Groene Compagnie en externe deskundigen die geen directe betrokkenheid met het project hebben.
16/22
Ten aanzien van de beheersing van deze risico’s merken wij het volgende op. Ten eerste is het risico met betrekking tot de grondprijzen beheerst door het plangebied niet in detail uit te werken, maar globale ambities met doelstellingen te formuleren. Op deze manier wil de gemeente het speculeren met grondprijzen beperken en probeert de gemeente meer regie te houden. Een tweede genomen maatregel is dat de gemeente de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing heeft verklaard voor verschillende percelen voor een bepaalde periode. Echter, het nemen van deze maatregelen garandeert niet dat er geen speculaties zullen optreden. Speculaties hebben plaatsgevonden en zullen blijven plaatsvinden. De gemeente probeert op deze manier wel meer regie te houden op de geformuleerde kwaliteitseisen voor de ontwikkelingsstrategie. Het is de bedoeling dat in dit gebied pioniers hun innovatieve initiatieven ontwikkelen en dat dit gebied zich daarmee zal onderscheiden van projecten als De Meerstad en De Blauwe Stad. Dat betekent dat er ruimte blijft voor pioniers om hun initiatieven tot ontwikkeling te brengen. Gezien het voorgaande blijft het van belang de risico’s (ook de juridische risico’s rondom de Wet voorkeursrecht gemeenten) continu te bewaken. Ten tweede bestaat er ook een risico rondom de aangekochte gronden. Het kan namelijk gebeuren dat aangekochte gronden voor een lagere grondprijs verkocht moeten worden dan de aankoopprijs, bijvoorbeeld als het project niet doorgaat. Dit risico wordt beheerst door het delen van het risico met de DLG. Dde LG financiert de aankoop van de gronden, maar zowel de DLG als de gemeente draagt elk 50% van het risico. Het risico met grondtransacties heeft de gemeente voor 50% “geaccepteerd. Aandachtspunt is wel dat de gemeente zich bewust moet zijn van financiële risico’s die in de komende fasen kunnen ontstaan, bijvoorbeeld de financiële risico’s in de voorbereidings- en realisatiefase van het project. Deze financiële risico’s zullen onderdeel moeten zijn van de grondexploitatie en het continue risicomanagement. 4.1.3
Deelvraag 3 - Wat is de kwaliteit van de planning, de voortgangsbewaking ende sturing ten behoeve van het realiseren van zowel de inhoudelijke doelen als de financiële doelen en de randvoorwaarden van het project? Momenteel wordt, gezien de fase van het project, met name invulling gegeven aan de inhoudelijke doelen en de randvoorwaarden van het project. Financiële doelen zijn wel benoemd voor de planvormingsfase en deze worden ook bewaakt. De onduidelijkheden over de financiële doelen en consequenties voor het verdere project zijn eerder in dit rapport als aandachtspunt benoemd. Ten aanzien van de kwaliteit van de planning en de voortgangsbewaking merken wij het volgende op. Een goede fasering van het project is eerder al als aandachtspunt benoemd bij de beantwoording van de hoofdvraag. Het opknippen van de realisatie van de opgave in kleine stukjes, zodat de realisatie van de doelstellingen en resultaten beter beheerst kan worden, is een aandachtspunt.
17/22
Naar verwachting zal het project De Groene Compagnie vormgegeven worden door meerdere deelprojecten. Sturing en beheersing zullen dan nog meer van belang zijn. Een gezamenlijk overzicht en het besef van fasering van projecten binnen de gemeente, dragen bij aan een betere controle op het project als geheel en de controle en afstemming van deelprojecten die in de vervolgfasen zullen worden ontwikkeld (bijvoorbeeld landschapsinrichting). Figuur 5 geeft een voorbeeld van deze deelprojectenfasering.
fåáíá~íáÉÑ
Deelprojecten
aÉÑáåáíáÉ
N O P
låíïÉêé
N sççêÄÉêÉáÇáåÖ
O P N
oÉ~äáë~íáÉ
O P
k~òçêÖ MNmh^cSï
Figuur 5.
Deelprojectenfasering
De organisatorische sturing van het project is op meerdere niveaus vormgegeven: - regionaal: in de stuurgroep van de Regiovisie worden de gemaakte afspraken over het aantal te bouwen woningen en termijnen bewaakt - bestuurlijk: in de stuurgroep van De Groene Compagnie is het College B&W goed vertegenwoordigd. Dit leidt ertoe dat in de stuurgroep integraal wordt gekeken naar het project. Dat de burgemeester hierin een coördinerende en verbindende rol vervult, past bij de omvang van het project - raad: de instelling van de raadscommissie Zuidzijde draagt eraan bij dat de raad goed geïnformeerd wordt en betrokken wordt bij de besluitvorming van het project. Ook is het hierdoor beter mogelijk om integraal te kijken naar de opgave
18/22
- ambtelijk: de ambtelijk opdrachtgever (gemeentesecretaris) is vertegenwoordigd in de stuurgroep en er is een ambtelijk coördinator die de bijdrage van gemeentelijke medewerkers aan de werkgroepen/projecten binnen de gemeente coördineert. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de organisatorische sturing van dit project op orde is. 4.1.4
Deelvraag 4 - Is er sprake van een adequate informatievoorziening inzake de doelrealisatie, de financiën en de risico’s met name naar de raad? Door de vormgeving van de sturing (met name de raadscommissie) (zie deelvraag 3) is er sprake van een voortdurende adequate informatievoorziening inzake met name het benoemen van de doelen en de financiën voor de planvormingsfase. Dat geldt in mindere mate voor de informatievoorziening over de komende fasen van het project. De risico’s zijn niet als dusdanig onderdeel van de informatievoorziening en spelen meer impliciet een rol. Het verdient aanbeveling om risicomanagement in de toekomst meer expliciet aandacht te geven en de daarover beschikbare informatie op te nemen in belangrijke projectdocumenten. Wij merken ten aanzien van de informatievoorziening nog het volgende op. Het gebruik van begrippen is binnen het project niet eenduidig en de documentatie wordt zonder onderscheid chronologisch in het projectdossier opgenomen. Het verdient aanbeveling om binnen de gemeente een eenduidig kader en een gezamenlijke taal voor projectmatig werken te ontwikkelen. Dat kan bijvoorbeeld door de medewerkers te trainen en te coachen in projectmatig werken. De ontwikkeling van formats voor projectdocumenten kan ondersteuning bieden om een gezamenlijke manier van projectmatige werken te ontwikkelen. Het gebruik van projectdocumenten die het historisch perspectief van de projecten schetsen en de elementaire managementinformatie weergeven, is een essentieel hulpmiddel om het project te kunnen volgen en te sturen.
4.1.5
Deelvraag 5 - Is onderzocht of er subsidiemogelijkheden voor handen waren voor het project en zijn deze mogelijkheden benut? Momenteel wordt nog gewerkt aan de grondexploitatie. Hierin zullen ook mogelijke subsidies een rol spelen. In deze fase van het project is reeds een bijdrage van circa € 6 miljoen vanuit het Regiofonds Groningen-Assen verkregen voor het voorinvesteren in landschap. Ook is de verwachting dat, gezien de duurzaamheidsambitie van De Groene Compagnie, hiervoor ook subsidies aangevraagd zullen worden.
19/22
4.1.6
Toekomstgerichte aandachtspunten Vanuit de beantwoording van de eerste hoofdvraag en de deelvragen willen wij de gemeente Hoogezand-Sappemeer de volgende toekomstgerichte aandachtspunten meegeven. Rekenen moet gelijk opgaan aan tekenen Op het moment van het onderzoek is er een redelijk goed beeld over de investeringen en de besteding daarvan in het project tot nu toe. Waar in de ontwikkelingsstrategie wordt aangegeven dat rekenen gelijk moet opgaan aan rekenen, missen wij daarin een financiële paragraaf. Het is (nu nog) onbekend wat de financiële consequenties van De Groene Compagnie zijn. Het is begrijpelijk dat door de fase waarin het project zich bevindt er nog geen grondexploitatie is gemaakt, maar een globale investeringsraming had naar onze mening deel uit moeten maken van de ontwikkelingsstrategie. Betrokkenen moeten zich ervan bewust zijn dat genomen besluiten over het project, zonder een begroting van kosten en opbrengsten, onder voorbehoud zijn genomen. Wij adviseren de gemeente om te voorkomen dat zij kiest voor een Ferrari zonder zich bewust te zijn van de mogelijke extra kosten en zonder een helder beeld of zij deze zich wel kan permitteren. Kortom, het hebben van grote ambities zien wij als een kracht, maar wel met de opmerking dat daarnaast (spoedig) een beeld gevormd moet zijn van de kosten en opbrengsten van deze ambitie. Bewuste keuze tussen beheersaspecten kwaliteit en geld Kwaliteitsbewaking is een aandachtspunt: De kwaliteit van het project is in deze fase duidelijk leidend; dit uit zich in een zorgvuldige en gefaseerde doelbepaling. Dit moet heroverwogen worden als de grondexploitatie meer duidelijkheid geeft over de financiële consequenties. Kwaliteit is wel van belang voor de onderscheiding van De Groene Compagnie ten opzichte van andere projecten (haar concurrentiepositie). Pioniers vervullen in het succes van De Groene Compagnie een belangrijke rol. De gemeente wil voor hen ruimte creëren om in het plangebied invulling te geven aan de innovatieve initiatieven die zij hebben. De gemeente wil daarin faciliterend optreden. Dat betekent dat zij zelf alleen pragmatisch strategische grondposities wil innemen om de ontwikkeling te stimuleren. Voor de toekomst is het van belang dat de pioniers naar Hoogezand-Sappemeer komen en in het plangebied investeren. Wij adviseren de gemeente om in de komende fasen van het project haar marketingstrategie voor deze doelgroep te ontwikkelen: zonder pioniers geen Groene Compagnie.
20/22
Risicomanagement Risicomanagement verdient - gezien de omgang van het project - naar onze mening structureel aandacht (zie deelvraag 2). Belangrijk aandachtspunt is dat er structureel in elke fase van het project een toekomstgerichte risicoanalyse plaatsvindt en dat daarbij duidelijk wordt aangegeven, op basis van prioritering, welke risico’s zullen worden beheerst en op welke wijze: voorkomen dat het risico zich voordoet, verminderen van de gevolgen, accepteren van het risico of het overdragen van het risico aan andere partijen. Extra aandachtspunt zijn de financiële consequenties/risico’s in de toekomst van het project. Die zullen expliciet deel uit moeten maken van de grondexploitatie. Helder kader een gezamenlijke taal voor projectmatig werken De ambitie van de gemeente Hoogezand-Sappemeer is om een groeiende woon-werkgemeente te zijn. De gemeente werkt momenteel aan ambitieuze projecten en de verwachting is dat in de toekomst nieuwe, complexe opgaven ontwikkeld en uitgevoerd zullen worden. De organisatie zal handvatten moeten krijgen om die ambitie waar te maken. Dat vraagt om een professionalisering in projectmatig werken. Wij constateren dat een helder kader en een gezamenlijke taal voor projectmatig werken op dit moment beperkt aanwezig zijn. Wij constateren dat er weliswaar sprake is van voortdurende en adequate informatievoorziening, maar het verdient aanbeveling om te werken met een eenduidig kader voor projecten waarin een gedeelde taal over projecten wordt gebruikt. Betrokkenen bij projecten moeten weten hoe een project is vormgegeven, wat hun rol daarin is en ze moeten weten wat er wordt bedoeld als het gaat om fasering, beheersing en beslismomenten in projecten. Om de projecten makkelijker te kunnen begrijpen en om in control te kunnen zijn, is het ook een aanbeveling om meer te werken met projectdocumenten waarin het project beter te volgen en te begrijpen is, en dat het voor betrokken duidelijk is welke keuzes zijn gemaakt in welke fase van het project en welke alternatieven zijn afgevallen. Een voorbeeld van een projectdocument hebben we als bijlage 2 toegevoegd. Aandacht voor de fasering Bovenstaand kader ten aanzien van projectmatig werken zal ook tot het inzicht leiden dat fasering van projecten een belangrijk aandachtspunt is. In de woningbouwopgave is er sprake van fasering, maar de fasering van het project als geheel wordt beperkt vormgegeven. Projectmatig werken vraagt om niet alleen bezig te zijn met het hier en nu, maar om ook een beeld te schetsen van hoe de ontwerp-, voorbereidings- en realisatiefase zullen worden vormgegeven en zullen worden beheerst. Gezien het belang van de tijdsbeheersing in de toekomst, is de afstemming tussen verschillende deelprojecten een aandachtspunt. Wij bevelen aan om een gezamenlijk overzicht bij te houden waarin ook de deelprojecten vorm zijn gegeven (zie deelvraag 3 voor een uitwerking). Dat zal zorgen voor een betere afstemming tussen de deelprojecten en maakt het beheer en controle op het project als geheel inzichtelijker.
21/22
Bijlagen
22/22
Bronvermelding
Geraadpleegde documenten (chronologisch) - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Raadscommissie Bestuur en Middelen, Raadsagenda en notulen, 10 maart 2005-11 juli 2006 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Raadscommissie Zuidzijde, Raadsagenda en notulen, 29 juni 2006 tot en met heden - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Adviezen aan B&W in relatie tot het project De Groene Compagnie, 25 september 2007-18 februari 2009 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Presentatie Ontwikkeling Zuidzijde Hoogezand-Sappemeer, 10 maart 2005 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Startnota ontwikkeling Zuidzijde, 14 maart 2005 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Projectnota planvorming Hoogezand Zuidzijde, 2 maart 2006 - Dienst Landelijk Gebied, offerte grondverwerving Zuidzijde HoogezandSappemeer, oktober 2006 - Companen, Toekomstverkenning Zuidzijde: kansrijke woonconcepten, 27 juni 2007 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Uitgangspunten Masterplan HS Zuidzijde: nieuw gebied: een transformatie aan de zuidkant van HoogezandSappemeer van agrarisch productielandschap naar recreatief landschap, concept april 2008 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Masterplan HS Zuidzijde: nieuw gebied: een transformatie aan de zuidkant van Hoogezand-Sappemeer van agrarisch productielandschap naar recreatief landschap, concept augustus 2008 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Dienst Landelijk Gebied en provincie Groningen, Intentieovereenkomst om te komen tot publieke samenwerking bij de gebiedsontwikkeling ‘Hoogezand-Sappemeer De Groene Compagnie’, 24 september 2008 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, Verzoek tot bijdrageverlening uit Regiofonds Groningen-Assen voor het project “Voorinvesteren in landschap voor toekomstige woningbouw” in De Groene Compagnie, november 2008 - gemeente Hoogezand-Sappemeer en Dienst Landelijk Gebied, Ontwikkelingsstrategie De Groene Compagnie: voorontwerp, 3 maart 2009 - gemeente Hoogezand-Sappemeer, besluitvorming rondom De Groene Compagnie, oktober 2009.
Bijlage 1
blad 1
Geïnterviewde personen Mevrouw mr. C.A.M. Bodewes, raadsgriffier De heer H.J. Brouwer en de heer J.G. Lindeman, PvdA De heer M. Dekker, Christen Unie De heer J.H. Drent, PHS De heer E. de Haas, projectcoördinator De Groene Compagnie De heer W. Huyink, projectleider De Groene Compagnie De heer B.H.M. Lenders, Roodgewoon De heer F.J.A. Luijckx, wethouder De heer G.B. Maagd, CDA Mevrouw mr. Y.P. van Mastrigt, burgemeester De heer S.F.H. Meiring, Lokaal Centraal Mr. M.M. Rietveldt, VVD De heer R.E. Stäbler, wethouder De heer H.P. Struik, wethouder Drs. M.L.M. Vermeend, voorzitter Raadscommissie Zuidzijde Drs. F.J.G. Wiertz, gemeentesecretaris De heer G.A. Zuiderveen, GroenLinks
Bijlage 1
blad 2
Opbouw projectdocument
Hoofdstuk 1 - Het project Beschrijving van het projectresultaat, opgebouwd vanuit de aanleiding, de probleemstelling, de doelstelling, het beoogde resultaat en de afbakening van het project. Hoofdstuk 2 – De fase van het project Beschrijving van de inhoudelijke activiteiten in desbetreffende fase van het project. a. een korte terugblik op de afgeronde fase b. een gedetailleerde uitwerking van de activiteiten van de fase waarin het project zich bevindt c. een gedetailleerde uitwerking van de eerstkomende fase d. een globale uitwerking van de activiteiten voor de volgende fasen. Beheersplannen a. Tijd Doorlooptijd en tijdsbesteding b. Geld Grondexploitatie en budget c. Kwaliteit Kaders en risicomanagement d. Informatie Informatie die verstrekt moet worden e. Organisatie Projectorganisatie en verantwoording
Bijlage 2
deel 2 onderzoek de groene compagnie, gemeente hoogezandsappemeer: de controlerende rol van de raad
Ommelander Rekenkamer Bijlage bij Rekenkameronderzoek De Groene Compagnie, gemeente Hoogezand-Sappemeer: De controlerende rol van de raad 24 november 2009
Ommelander Rekenkamer Stationsplein 1 Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon 033 4677777 www.twynstragudde.nl
Bijlage bij Rekenkameronderzoek De Groene Compagnie, gemeente Hoogezand-Sappemeer: De controlerende rol van de raad
M. Kilic-Karaaslan MMC J. Blokland MSc LLM Amersfoort, 24 november 2009 531282/MKC/IPA
Inhoudsopgave
1Aanpak van het onderzoek 1.1Aanleiding en doel van het onderzoek 1.2Onderzoeksvraag 1 1.3Onderzoeksopzet 2 1.4 Leeswijzer 3
1 1
2De rol van de raad bij de totstandkoming van het projectdoel
4
3De invulling van de randvoorwaarden om te controleren door de raad
6
4De controlerende rol van de raad: structuur, proces en inhoud 4.1 Structuur 8 4.2 Proces 8 4.3 Inhoud 9
8
5Conclusies en toekomstgerichte aanbevelingen 5.1 Conclusies 10 5.2Toekomstgerichte aanbevelingen Bijlagen
1. Aanwezigen 1 Resultaten brainstorm
9
Verslag sessie raad
10 11
1
1.1
Aanpak van het onderzoek
Aanleiding en doel van het onderzoek De aanleiding voor dit onderzoek is tweeledig. De Ommelander Rekenkamerheeft begin 2009 onderzoek gedaan naar de uitvoering van een tweetal projecten binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Een daarvan betrof het langlopend bouwproject De Vosholen uit 1993. Medio 2005 heeft de gemeente Hoogezand-Sappemeer wederom een zeer groot bouwproject met een lange doorlooptijd gestart. Gezien de bevindingen uit het onderzoek naar De Vosholen en de omvang van het project De Groene Compagnie acht de rekenkamer het van belang om ook naar de relatief jonge gebiedsontwikkeling De Groene Compagnie onderzoek te doen. De andere aanleiding voor de onderzoeksopdracht is gelegen in een herhaaldelijk terugkerende vraag vanuit de raad om de controlerende rol van de raad te onderzoeken. De Ommelander Rekenkamer heeft als doel de controlerende rol van de raad te versterken door het aanleveren van objectiveerbare feiten over de realisatie van afspraken die de raad met het college heeft gemaakt. Het verzoek van de raad past niet in de doelstelling van de rekenkamer. Om echter aan de wens van de raad tegemoet te komen om te helpen de controlerende rol van de raad te versterken, wordt aan de hand van een concreet project (i.c. De Groene Compagnie) de raad een spiegel voorhouden over de wijze waarop zij haar controlerende rol uitvoert. De raad van Hoogezand-Sappemeer heeft de rol voor de gebiedsontwikkeling van De Groene Compagnie mede vormgegeven door een extra raadscommissie die specifiek voor dit project in het leven is geroepen.
1.2
Onderzoeksvraag De Ommelander Rekenkamer heeft twee centrale onderzoeksvragen opgesteld die in afzonderlijke rapporten zijn beantwoord. Onderzoeksvraag 1 heeft betrekking op de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het project De Groene Compagnie. Deze onderzoeksvraag is in een afzonderlijk hoofdonderzoeksrapport beantwoord. De onderzoeksvraag luidt als volgt. Zijn de doelbepaling, de sturing en het projectbeheer van het nieuwbouwproject De Groene Compagnie op orde?
1/1
De tweede onderzoeksvraag heeft betrekking op de invulling en mogelijke verbeteringen van de controlerende rol van de raad. Deze onderzoeksvraag zal in dit rapport worden beantwoord, als bijlage bij het hoofdonderzoeksrapport. De tweede onderzoeksvraag luidt als volgt. Hoe heeft de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol ten aanzien van dit project tot op dit moment vormgegeven? Hoe kan de raad haar controlerende rol in het vervolg van het project (beter) vormgeven en wat heeft zij daarvoor nodig? De deelvragen voor de tweede onderzoeksvraag zijn: 1. beschrijf hoe de raad haar rol heeft gepakt bij de totstandkoming van het projectdoel 2. beschrijf hoe de raad de randvoorwaarden heeft vormgegeven om haar controlerende rol tijdens de loop van het project te kunnen vormgeven 3. beschrijf hoe de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol heeft vormgegeven in de eerste jaren van de projectrealisatie/-voorbereiding. Maak daarbij onderscheid tussen structuur, proces en inhoud. Wat gaat daarin goed en wat kan beter? Wat heeft de raad aan kennis nodig om haar controlerende rol beter in te vullen? Wat heeft de raad nodig aan houding en gedrag? 4. doe voorstellen ter verbetering bijvoorbeeld door het presenteren van best practices van het vormgeven van de controlerende rol van de raad bij grote projecten. 1.3
Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd in de volgende in vier stappen. 1. Startoverleg In een startoverleg zijn met De Ommelander Rekenkamer afspraken gemaakt over het op te leveren eindresultaat. In dat overleg is ook het conceptnormenkader voor het onderzoek besproken en vervolgens is een definitief normenkader opgesteld. Ook zijn er werkafspraken gemaakt over de aanlevering van het projectdossier en zijn er keuzes gemaakt ten aanzien van de personen die geïnterviewd zouden worden. Ook heeft er in deze fase een overleg plaatsgevonden met het college waarin de onderzoeksvragen en de onderzoeksaanpak zijn besproken. Op basis van dat overleg is de keuze gemaakt om in dit onderzoek: - het accent te leggen op de tweede onderzoeksvraag - bij de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag rekening te houden met de fase waarin het project zich momenteel bevindt.
2/2
2. Objectieve analyse In deze fase is op basis van literatuuronderzoek (bestudering van projectdocumenten) een overzichtssheet gemaakt op basis waarvan de feitelijke reconstructie is gemaakt. Deze feitelijke reconstructie is voor de volgende stap gebruikt om de interviews voor te bereiden en thema’s te benoemen voor de te voeren gesprekken. 3. Responsieve analyse In deze fase van het onderzoek zijn zeventien interviews gevoerd. Van de interviews zijn gespreksverslagen op hoofdlijnen gemaakt. Deze zijn voor hoor- en wederhoor voorgelegd aan de geïnterviewde personen. De door de geïnterviewden goedgekeurde verslagen zijn gebruikt voor de analyse en de beantwoording van de twee hoofdvragen. Om de voor onderzoeksvraag 2 relevante verbeterpunten te formuleren, is een sessie gehouden met de raadsleden op 28 oktober 2009. Een globaal verslag van deze sessie is opgenomen in bijlage 1. Mede op basis van de uitkomsten van deze sessie is onderzoeksvraag 2 beantwoord en zijn verbetervoorstellen gedaan voor de invulling van de controlerende rol van de raad. 4. Afronding rapporten De onderzoeksvragen zijn in twee aparte conceptrapportages beantwoord. Na de bespreking van deze conceptrapportages met De Ommelander Rekenkamer, is de rapportage waarin onderzoeksvraag 1 is beantwoord voor wederhoor en een toets op feitelijke onjuistheden voorgelegd aan de gemeente HoogezandSappemeer. Deze rapportage zal de bijlage vormen bij de nota van aanbevelingen van De Ommelander Rekenkamer. Daarnaast is dit rapport als bijlage opgesteld bij het hoofdonderzoeksrapport. In dit rapport wordt ingegaan op onderzoeksvraag 2 van het onderzoek. Voor de context van het project De Groene Compagnie en de gebruikte terminologie wordt verwezen naar het hoofdonderzoeksrapport met betrekking tot onderzoeksvraag1. 1.4
Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe de raad haar rol heeft ingevuld bij de totstandkoming van het projectdoel. In hoofdstuk 3 worden de randvoorwaarden beschreven die de raad heeft benoemd om haar controlerende rol tijdens de loop van het project in te vullen. In hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe de raad haar controlerende rol tot nu toe heeft ingevuld op structuur, proces en inhoud. In hoofdstuk 5 worden de conclusies en toekomstgerichte aanbevelingen gegeven op basis van de tweede onderzoeksvraag.
3/3
2
De rol van de raad bij de totstandkoming van het projectdoel
De raad heeft in 2004 ingestemd met de ontwikkelingen uit de Regiovisie. Het project De Groene Compagnie is een vervolg hierop. In april 2005 heeft de raad ingestemd met de Startnota Ontwikkeling Zuidzijde en het in dienst nemen van een ervaren procesmanager. Hiervoor is een krediet beschikbaar gesteld van € 250.000. Hiermee heeft de raad, als afsluiting van de initiatieffase, besloten het project De Groene Compagnie verder te ontwikkelen. Aanvankelijk wordt de raad van de ontwikkelingen rondom De Groene Compagnie op de hoogte gehouden door de commissie Bestuur en Middelen. Naar aanleiding van een excursie naar de gemeenteraad van Zwolle besluit de raad om een aparte raadscommissie op te richten voor de ontwikkeling van De Groene Compagnie. Een belangrijke stap voor de betrokkenheid van de raad was de vorming van de raadscommissie Zuidzijde. De raad wilde met de vorming van deze raadscommissie voorkomen dat er versnipperde of onvoldoende aandacht zou zijn voor het project De Groene Compagnie. De raadscommissie heeft dan ook tot doel dat integraal gekeken wordt naar de ontwikkelingen in het gebied De Groene Compagnie. Het college vond het daarnaast belangrijk dat de raad intensief betrokken was bij het project vanwege draagvlak in de toekomst. De raadscommissie Zuidzijde gaat in juni 2006 van start. De raadscommissie wordt actief betrokken bij de ontwikkeling van de structuurvisie en de ontwikkelingsstrategie (masterplan). Naast dat de commissie Zuidzijde regelmatig de voortgang van het project bespreekt door middel van voortgangsrapportages en de voorbereiding doet van besprekingen van het project in de raad, heeft zij vanaf een vroeg stadium ook een kaderstellende rol ingevuld. De commissieleden hebben meegedacht over: - de uitgangspunten en de doelstellingen voor het gebied - de ontwikkeling van een masterplan - het stappenplan om te komen tot een structuurvisie - de ontwikkeling van de structuurvisie - de ontwikkeling van de ontwikkelingsstrategie (was het masterplan) - de samenwerking met de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de provincie Groningen - voorinvesteringen in het landschap - de organisatiestructuur. Door middel van een informatiemarkt zijn commissieleden in gesprek gegaan met de bewoners van Hoogezand-Sappemeer over de structuurvisie, de ontwikkeling van de Zuidzijde en het stadscentrum. Zij hebben zich laten inspireren door de beelden en verwachtingen van de bewoners van het gebied.
4/4
De gemeenteraad van Hoogezand-Sappemeer heeft op de volgende momenten beslissingen genomen over het project De Groene Compagnie: - op 26 april 2005 stemt de raad in met de startnotitie en met de werking van een extern procesmanager, en stelt hiervoor € 250.000 krediet beschikbaar - in juli 2006 wordt door de raad een voorbereidingskrediet van € 1.517.944 beschikbaar gesteld ten behoeve van de (verdere) planvormingfase (masterplan) Zuidzijde - op 25 november 2008 stemt de raad in met de Intentieovereenkomst Publieke Samenwerking gebiedsontwikkeling De Groene Compagnie. De verwachting is dat in de komende maanden de raad een beslissing neemt over de structuurvisie met de ontwikkelingsstrategie als bijlage.
5/5
3
De invulling van de randvoorwaarden om te controleren door de raad
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is de raad vanaf een vroeg stadium betrokken bij de ontwikkeling van De Groene Compagnie. De raad is intensief betrokken bij het formuleren van de randvoorwaarden in de vorm van doelstellingen/het resultaat. Dit is op allerlei manieren vormgegeven, in het bijzonder door het oprichten van een raadscommissie. Naar onze mening is de raad op deze wijze op een goede manier bezig om de kaders vast te stellen voor het project en een bijdrage te leveren aan de kwaliteit. In de terminologie van projectmatig werken is ze intensief betrokken bij de afbakening van het beoogde resultaat. Dit kan worden gezien als de formulering en bewaking van de kaders van het project. De vraag is of het bij deze kaderstelling moet blijven. Ten aanzien van de beschikbare middelen is de kaderstellende rol bijvoorbeeld minder ingevuld. De raad heeft bijvoorbeeld krediet beschikbaar gesteld maar hierbij zijn verder geen kaders benoemd. De kaderstelling wordt echter pas desgevraagd gezien als mogelijkheid tot controle. Raadsleden gaan meer op hun gevoel af of de ontwikkelingen nog passen binnen het proces van het project. Het voorgaande geeft aan dat de raadscommissie Zuidzijde en daarmee ook de gemeenteraad in de initiatieffase en definitiefase van het project de randvoorwaarden voor de ontwikkeling van De Groene Compagnie hebben vormgegeven. De randvoorwaarden en kwaliteitseisen zijn vastgelegd in drie belangrijke beslisdocumenten: de startnotitie, de structuurvisie en de ontwikkelingsstrategie. Een groot deel van de gesproken raadsleden vindt dat de gesprekken/discussies te veel over details gaan en heeft behoefte aan een verandering. De raadsleden geven aan dat er te snel debatten over partijstandpunten plaatsvinden en dat gezamenlijke opinie- en meningsvormende gesprekken beperkt worden gevoerd. De raadsleden missen het gesprek over strategische dilemma’s en bewuste keuzes die door de raad worden gemaakt in projecten. De raad wil meer sturen op hoofdlijnen dan op details en is zoekende naar manieren om die sturing vorm te geven. Er zijn verschillende ontwikkelingen die beogen dat de gemeenteraad meer kan sturen op hoofdlijnen. Zo heeft de werkgroep Vergaderstructuur (bestaande uit raadsleden) in haar eindnotitie d.d. 14 juli 2009 aangegeven door middel van een nieuwe vergaderstructuur een cultuuromslag te willen faciliteren. Deze werkgroep geeft aan in de cultuur tussen het College van B&W en de raad een open samenwerking en proactieve houding te missen. Daarnaast wil deze werkgroep verandering in de houding van de raad om alles tot in het kleinste detail te willen controleren.
6/6
Met een nieuwe vergaderstructuur is de verwachting van deze werkgroep dat besluitvormingstrajecten sneller zullen verlopen. De vraag is of deze cultuurverandering met een structuuroplossing gerealiseerd kan worden. Vanuit organisatiekundig oogpunt volgt structuur de (organisatie) strategie. En een belangrijke randvoorwaarde voor een cultuurverandering is dat de betrokken actoren een sense of urgency voelen voor verandering. De werkgroep heeft een visie op het functioneren van de raad en heeft ideeën over hoe de raad beter kan functioneren maar die worden niet raadsbreed gedragen. Veel raadsleden zijn niet tevreden over hoe het nu gaat maar de sense of urgency om de huidige situatie te veranderen, is er niet. Een andere ontwikkeling is het initiatief van gemeenteraadslid Vermeend. Hij wil de controlerende rol van de raad versterken door meer te sturen op maatschappelijke effecten. Ook geeft een deel van de raadsleden aan dat zij door het College van B&W en de ambtelijke organisatie beter ondersteund kunnen worden als er meer wordt gewerkt met scenario’s waarvan de voor- en nadelen van zijn uitgewerkt. Op basis daarvan kan de raad betere keuzes maken. Buiten de bovenstaande mogelijkheid tot controle, is er volgens de raadsleden alleen nog controle mogelijk op het voorbereidingskrediet. De raad geeft ook randvoorwaarden mee voor het vaststellen van het krediet. Bij de formulering van randvoorwaarden voor het project heeft de raad een grote rol gespeeld via de raadscommissie Zuidzijde. Echter, er is onvoldoende nagedacht over de randvoorwaarden die nodig zijn om de controlerende rol tijdens de loop van het project in te vullen. De aanleiding voor dit onderzoek was een terugkerende vraag vanuit de raad om onderzoek te doen naar de wijze waarop zij haar controlerende rol invulling geeft. Het is dan ook geen verrassing om te constateren dat in dit project de raad moeite heeft om overeenstemming te bereiken over wat ze wil controleren en hoe ze dat wil doen.
7/7
4
De controlerende rol van de raad: structuur, proces en inhoud
Hierna geven wij onze bevindingen over de wijze waarop de raad haar controlerende rol heeft vormgegeven ten aanzien van structuur, proces en inhoud. Wij geven daarbij aan wat de raad heeft gedaan en welke vragen of dilemma’s zij ervaart bij de invulling van haar rol. Het project bevindt zich momenteel in een overgang van de definitie- naar de ontwerpfase. Onze bevindingen hebben betrekking op deze fasen. 4.1
Structuur Onze bevindingen over de vormgeving van de structuur geven we op twee niveaus: de structuur van de projectorganisatie en de structuur van het project. Ten aanzien van de structuur van de projectorganisatie constateren we dat de raad in de startnotitie ingestemd heeft met de vormgeving van de projectorganisatie voor de initiatief- en definitiefase. De raad moet ook om instemming gevraagd worden met betrekking tot de projectorganisatie voor de volgende fasen. Wij constateren dat de rol die de raad wil invullen ten aanzien van de projectorganisatie niet is geëxpliciteerd. Ook merken wij op dat diverse raadsleden aangeven dat er mogelijk sprake is van belangenverstrengeling in de projectorganisatie. Dit wordt veroorzaakt doordat het bureau dat wordt ingehuurd ook betrokken is bij andere grootschalige woningbouwprojecten. Deze constatering van de raad is niet vertaald naar randvoorwaarden voor de projectorganisatie of de externe inhuur. Ten aanzien van de projectstructuur constateren wij dat de raadscommissie Zuidzijde een belangrijke rol heeft vervuld bij de formulering van het doel en het resultaat van het project. De raad in brede zin heeft echter geen beeld van de verschillende fasen waarin het resultaat tot stand komt. De raad heeft een reactieve houding en stuurt niet op deze fasen (structuur) van het project. De raad geeft bijvoorbeeld niet aan dat het project in de realisatiefase komt en wanneer het project moet worden afgerond. De raad wacht op voorstellen vanuit het College van B&W en handelt hierin niet proactief.
4.2
Proces Het project De Groene Compagnie is voortgekomen uit de Regiovisie. De raad heeft ingestemd met de Regiovisie en de ontwikkeling van De Groene Compagnie, maar desondanks blijven er vraagtekens bestaan over de relevantie van het project. De vragen hebben vooral betrekking op de behoefte aan woningen.
8/8
Dit wordt gevoed door de financiële problemen bij Blauwestad en Meerstad waar de verkoop van huizen stagneert. Een groot deel van de raadsleden vraagt zich af de woningopgave voor De Groene Compagnie nog reëel is. De gesproken raadsleden geven aan het belangrijk te vinden dat dit project goed wordt uitgevoerd. Zij geven wel aan dat het gevaar bestaat dat het project door blijft kabbelen omdat de gemeente geen grip heeft op de Regiovisie. Ten aanzien van het proces constateren wij verder dat de raad voortdurend afgaat op haar gevoel of de ontwikkeling van het proces nog past binnen de kaders die zijn afgesproken. Deze kaders zijn echter alleen bepaald voor de ruimte van het beoogde resultaat en zijn niet gedefinieerd per fase van het project. Dit heeft tot gevolg dat raadsleden zoekende zijn naar hun controlerende rol tijdens de voortgang van het project. Een manier waarop dit ook terugkomt, is dat de gemeentelijke kosten voor het project als het ware de raad overkomen. Het gevoel is dat hier weinig grip op is. De raad heeft ook (nog) geen zicht op de financiën van het project. Tot slot wordt de raad ‘verrast’ met instemmingsvoorstellen in het geval de gemeente en de DLG grondaankopen willen doen. De raadsleden missen de achterliggende keuzes voor de aankopen. Ondanks dat de raad heeft ingestemd met de samenwerkingsovereenkomst met DLG, wordt nu geconstateerd dat de raad erop moet aansturen dat er resultaatafspraken worden gemaakt met de DLG zodat de raad ook een instrument heeft om te controleren. 4.3
Inhoud Ten aanzien van de inhoud constateren wij dat de raadscommissie Zuidzijde intensief betrokken is bij het vormgeven van de doelstellingen, het resultaat en de condities, vaak onder begeleiding van de projectleider van De Groene Compagnie. De raadsleden geven echter wel aan dat ze het moeilijk vinden om de juiste vragen te stellen aan het College van B&W omdat zij specifieke kennis ten aanzien van dergelijke grootschalige opgaven ontberen. De kennis wordt nu aangedragen vanuit het College van B&W/de projectorganisatie.
9/9
5
Conclusies en toekomstgerichte aanbevelingen
In dit hoofdstuk geven we op basis van onze bevindingen ten aanzien van de deelvragen onze conclusies op de onderstaande onderzoeksvraag. We sluiten dit hoofdstuk af met toekomstgerichte aanbevelingen die de raad kan gebruiken om in de toekomst haar controlerende rol in het vervolg van het project vorm te geven. De onderzoeksvraag luidt als volgt. Hoe heeft de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol ten aanzien van dit project tot op dit moment vormgegeven? Hoe kan de raad haar controlerende rol in het vervolg van het project (beter) vormgeven en wat heeft zij daarvoor nodig? 5.1
Conclusies De aanleiding voor dit onderzoek was een terugkerende vraag vanuit de raad om de wijze waarop de raad haar controlerende rol invulling geeft te onderzoeken. Onze conclusie is dat de raad door middel van de raadscommissie Zuidzijde het benoemen van randvoorwaarden, en daarmee haar kaderstellende rol, goed heeft ingevuld. Het opvallende is alleen dat zij zelf dit niet ziet als kaderstellen en dat dit mogelijkheden biedt tot controle. De raad heeft haar controlerende rol in het project nog nagenoeg niet ingevuld. Wel heeft zij ingestemd met een aantal projectdocumenten zoals eerder aangegeven. De speciaal opgerichte raadscommissie Zuidzijde is intensief betrokken bij het opstellen van de kaders/randvoorwaarden van het project. De raad geeft haar controlerende rol tot op heden meer vorm op gevoel dan op concrete punten. De raad is zoekende naar de wijze waarop ze haar controlerende rol kan invullen. Men is niet tevreden over de wijze waarop het nu gaat, maar kan moeilijk komen tot een andere manier van invulling van deze rol. Er bestaan verschillende beelden over de verbeteringen maar omdat er binnen de raad geen of weinig meningsvormende gesprekken worden gevoerd en er vrij snel partijstandpunten over de bühne gaan, kan men niet tot consensus komen ten aanzien van de invulling van de controlerende rol. Hoe de raad haar controlerende rol in het vervolg van het project (beter) kan vormgeven en wat zij daarvoor nodig heeft, is in de volgende paragraaf beschreven.
10/10
5.2
Toekomstgerichte aanbevelingen Verandering in houding en gedrag om de controlerende rol in te vullen Artikel 125 van de Grondwet geeft aan dat de gemeenteraad het hoofd is van de gemeente. De hoofdtaken van de gemeenteraad zijn het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid en erop toezien dat het beleid wordt uitgevoerd door het college. De gemeenteraad vervult drie rollen: de volksvertegenwoordigende, de kaderstellende en de controlerende rol. In de kaderstellende rol dient de raad de marges te formuleren waarbinnen het College van B&W de gemeente kan besturen. In de controlerende rol ziet de gemeenteraad erop toe dat het College van B&W invulling geeft aan haar besturende verantwoordelijkheid binnen de gestelde kaders. Om te kunnen controleren zal de raad overeenstemming moeten bereiken over de kaders waarbinnen het College van B&W kan besturen. De gemeenteraad dient zich er meer bewust van te zijn dat, om te kunnen controleren, het noodzakelijk is dat de gemeenteraad haar kaderstellende rol invult. Naast deze bewustwording is het van belang dat de raad meer proactief opereert. De raad reageert momenteel voornamelijk op voorstellen van het College van B&W en komt zelf weinig met voorstellen of ideeën. Daar kan verandering in tot stand komen door bijvoorbeeld als raadscommissie Zuidzijde proactief aan te geven wanneer en op welke wijze de raad beslissingen wil nemen in en over het project. Of bij de bespreking van de samenwerkingsovereenkomst met DLG proactief aangeeft welke soort prestatieafspraken gemaakt zouden moeten worden in die overeenkomst. Een andere noodzakelijke verandering in houding en gedrag is dat de raad op bepaalde momenten ruimte creëert om meningsvormende gesprekken te voeren over het belang van Hoogezand-Sappemeer in relatie tot de grote (ruimtelijke) projecten die momenteel in planvorming en/of uitvoering zijn. Dit kan bijvoorbeeld gecombineerd worden met faseovergangen. De discussie over het belang van het project komt nu voortdurend naar voren als gevolg van politieke standpunten. Kennis over de opgave en projectmatig werken De rol van de raad bij grote projecten is dat zij in haar kaderstellende rol de kaders formuleert waarbinnen het College van B&W uitvoering kan geven aan het project. De raad kan op basis van deze kaderstelling haar controlerende rol invullen. De sturing en uitvoering van het project zijn de verantwoordelijkheid van het College van B&W en de ambtelijke organisatie. De raad hoeft niet tot op detail-niveau inhoudelijke expertise te hebben over gebiedsontwikkeling en project-matig werken.
11/11
Wel is het van belang dat zij om haar kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen, weet wat de basisprincipes van gebiedsontwikkeling en projectmatig werken zijn. Die basisprincipes kunnen de raad helpen om haar kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Faseer het project en knip het op in deelprojecten De raad zou in het project meer gefaseerd kunnen werken conform de fasen van projectmatig werken (zie figuur 2 van het hoofdonderzoeksrapport). Door het ontbreken van kennis ten aanzien van projectmatig werken wordt nu bijvoorbeeld voortdurend de vraag gesteld of het project relevant is. Het project De Groene Compagnie bevindt zich momenteel in een overgang van de definitie- naar de ontwerpfase. Faseovergangen zijn goede momenten om de controlerende rol in te vullen op basis van kaders die gesteld zijn in het voorgaande faseovergangsmoment. De afsluiting van de definitiefase kan dan gepaard gaan met een moment van controle op de startnotitie en bijstelling hiervan voor de volgende fase. Vragen die dan aan bod dienen te komen zijn: welke keuzes moeten we in het project maken, wat is de tijd die beschikbaar is voor de volgende fase, welk bedrag mag er maximaal worden besteed, aan welke kwaliteitseisen moet het resultaat minimaal voldoen en hoe wordt omgegaan met de risico’s? Voorgaande vragen leiden tot een beslisdocument met duidelijke randvoorwaarden voor een volgende fase. Daarnaast kan de controlerende rol van de raad voor de volgende fasen van het project beter worden vormgegeven door het project op te delen in kleinere, begrijpbare en beheersbare deelprojecten1. Zo kan bijvoorbeeld de ontwikkelingsstrategie in deelgebieden uitgewerkt worden met eigen grondexploitatie en gefaseerd worden uitgezet. De besteding van het bedrag van circa € 6 miljoen is bijvoorbeeld ook een deelproject. Een ander voorbeeld zou het deelproject grondaankopen kunnen zijn. De raad kan haar visie op en strategie voor de grondaankopen ontwikkelen. Daarmee voorkomt zij dat ze voor verrassingen komt te staan. Ook kunnen de visie en strategie helpen om prestatieafspraken te maken met de DLG. Op deze manier kan de controlerende rol van de raad vormgegeven worden per onderdeel. Per onderdeel kan de raad aangeven wat de kaders zijn en bij de faseovergangsmomenten in het deelproject controleren of het project is uitgevoerd conform de kaders die zij heeft gesteld. De doorlooptijd van deze deelprojecten kan verschillend zijn.
1
Zie figuur 5 van het hoofdonderzoeksrapport.
12/12
Benoem normen voor beheersaspecten en benoem leidende beheersaspecten per onderdeel Projecten worden gekenmerkt door drie belangrijke beheersaspecten: kwaliteit, tijd en geld (zie figuur 1). De raad dient normen op te stellen voor de beheersaspecten per fase/deelproject en een bewuste keuze te maken voor een leidend beheersaspect. Voor grondaankopen kan dit bijvoorbeeld het beheersaspect geld zijn, voor gebiedsontwikkeling in het algemeen is dit kwaliteit.
Figuur 1.
Beheersaspecten projecten
De raadscommissie Zuidzijde is betrokken bij de formulering van de kwaliteitseisen voor het project. De kwaliteitsnormen zijn mede geformuleerd door de raadsleden. Ook in het benoemen van de beheersaspecten tijd en geld speelt de raad een kaderstellende rol. Bij het benoemen van normen voor deze beheersaspecten constateren wij een reactieve houding. De raad reageert op voortstellen; zij heeft geen sturende rol in het benoemen van deze normen. Voor het goed invullen van de fasering en het opknippen in deelprojecten dient de raad bewust vast te stellen welk beheersaspect leidend is voor een bepaald onderdeel. Wil de raad sturen op tijd, geld of kwaliteit? Die keuze zal de raad helpen om haar controlerende rol in te vullen. Op deze manier kan ze bewust informatie vragen van het College van B&W om haar controlerende rol in te vullen. Voor het project De Groene Compagnie is impliciet gekozen voor kwaliteit. Door deze keuze expliciet te maken, wordt duidelijk dat geld en tijd ondergeschikt zijn. Voor het leidende beheersaspect kan de raad kaders/ randvoorwaarden/maatschappelijke effecten vaststellen. In de komende periode zullen in het project De Groene Compagnie deelprojecten worden ontwikkeld.
13/13
Het is dan ook mogelijk om als raad per deelproject aan te geven welk beheersaspect leidend zal zijn. Als de raad het van belang vindt dat een deelproject binnen een bepaalde periode wordt afgerond, kan zij bij het College van B&W informatie opvragen over de stand van zaken van de planning. Hiermee kan de raad ook voorkomen dat zij ondergesneeuwd raakt onder informatie, maar gericht informatie opvragen om de controlerende rol in te vullen. Tot slot is het van belang om, gerelateerd aan de hiervoor genoemde normen ten aanzien van kwaliteit, tijd en geld, een risicoanalyse uit te (laten) voeren. College van B&W faciliteert in de controlerende rol met projectdocument Om te voorkomen dat de controlerende rol van de raad op gevoel wordt ingevuld en dat de raadsleden door een overload van informatie de kern van het project niet kunnen zien, verdient het aanbeveling om te werken met een leidend project- c.q. beslisdocument. Dit document kan continue worden bijgesteld en kan als groeidocument de ontwikkelingen van het project in de tijd weergeven. Van belang is ook dat in dit document de genomen besluiten over de kaders/randvoorwaarden weergegeven zijn. Op deze manier is de controlerende rol van de raad voortdurend terug te vinden en is deze niet verspreid over meerdere documenten. In bijlage 2 van het hoofdonderzoeksrapport is een inhoudsopgave van een dergelijk document opgenomen. Inhuur eigen (inhoudelijke) expertise Voor een goede invulling van de controlerende rol van de raad in het project De Groene Compagnie is inhoudelijke expertise nodig ten aanzien van grootschalige gebiedsontwikkelingen. Raadsleden geven aan deze kennis te missen en te controleren op gevoel. Het verdient daarom aanbeveling deze onafhankelijke expertise in te huren ter ondersteuning van de raadsleden. Op deze manier wordt de raad gefaciliteerd om de juiste vragen te stellen aan het College van B&W.
14/14
Bijlagen
15/15
Verslag sessie raad
Aanwezigen De heer F.J. Bakker, PvdA Mevrouw mr. C.A.M. Bodewes, raadsgriffier De heer J.G. Lindeman, PvdA De heer M. Dekker, Christen Unie De heer N. Ilhan, PvdA De heer B.H.M. Lenders, Roodgewoon De heer G.B. Maagd, CDA Drs. M.L.M. Vermeend, PvdA
Presentatie
De controlerende rol van de raad Rekenkameronderzoek Hoogezand-Sappemeer
Hoogez and-S appem eer 28 ok tober 2009 M eryem Kil ic - K araaslan Jaco B lokland
Bijlage 1
De co ntroler ende r ol van de raad
Agenda (1) 19.00
Toelichting doel en programma
(2) 19.10
Presentatie bevindingen tweede hoofdvraag
(3) 19.30
Brainstorm over leerpunten voor de toekomst
(4) 20.30
Conclusies en afronding
(5) 21.00
Afsluiting van de bijeenkomst.
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
2
De co ntroler ende r ol van de raad
(1) Toelichting doel en programma Hoofdvragen Ommelander Rekenkamer project De G roene Compagnie – Is de doelbepaling, sturing en het projectbeheer van het nieuwbouwproject ‘de Groene Compagnie’ op orde? – Hoe heeft de raad van Hoogezand-Sappemeer haar controlerende rol ten aanzien van dit project tot op dit moment vormgegeven? Hoe kan de raad haar control erende rol in het ver volg van het project (beter) vormgeven en w at heeft zij daarvoor nodig?
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
3
Bijlage 1
blad 2
De co ntroler ende r ol van de raad
(1) Toelichting doel en programma Spelregels Deze bijeenkomst is niet bedoeld om: – standpunten in het project t e verwoorden – standpunten eigen partij naar voren te brengen
Deze bijeenkomst is wel bedoeld om: – input te geven – gezamenlijk na te denken over de controlerende rol van de raad
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
4
De co ntroler ende r ol van de raad
(2) Presentatie bevindingen
Regiovis ie
Intent ie overeenkomst Gem/DLG/Prov Defi niti e On tw erp S truc tuurvisie Project nota / startnoti tie Ontwi kkelingsVoorbereidings strategie krediet
I ni ti atief
2006
V oo rberei di ng
2009 E isenpakket A lternat ieve eis en v al len af
Project Alt ernatieve projecten vallen af
Oplossi ng Alt ernatieve oploss ingen vallen af
Real isati e
Nazorg
Gebruik, beheer en onderhoud Uitwerki ng Alt ernatieve realisatiemogelijkheden vallen af
Materi al isering Alternatieve gebruiks - en onderhoudsmogeli jk heden vallen af
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
5
Bijlage 1
blad 3
De co ntroler ende r ol van de raad
(2) Presentatie bevindingen Betrokkenheid raad – Raadscommissie – Verstrekken voorbereidingskrediet – Instemmen met startnotitie – Instemmen met intentieovereenkomst – Meedenken in ontwikkelingsstrat egie – Controle op budget en tijd
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
6
De co ntroler ende r ol van de raad
(2) Presentatie bevindingen Impressies uit interviews – In welke fase van het project zitten we? – Hoofd- en bijzaken zijn niet duidelijk – We controleren op gevoel – We kunnen nog niet controleren, we zijn nog bezig met het stellen van kaders – Plannenmakerij duurt t e lang – Verschillende onderwerpen komen steeds terug – We weten niet waarop we kunnen controleren
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
7
Bijlage 1
blad 4
De co ntroler ende r ol van de raad
(3) Brainstorm leerpunten
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
8
De co ntroler ende r ol van de raad
Faseren: creëren van de projectinhoud B epalen projec tresult aat
B epalen daartoe nodige inhoud elijke werk
I
D
O
V
R
Result aat
N
I ndelen werk in logis che s t appen (fasen)
W el: b epal en van het projec tresult aat en u itvo eren van het daart oe noodzakelij ke inhoud elijk e werk Nie t: bepalen wie (wann eer etc. ) wat gaat doen © T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
9
Bijlage 1
blad 5
De co ntroler ende r ol van de raad
Elke fase heeft een unieke ‘opdracht’ Ini tiat ief
Def init ie
Ont we rp
Voorbere iding
Realisati e
Nazorg
(Idee)
(Wa t zij n de eisen)
(Ho e ziet R er uit)
(Hoe t e
(Maken)
(In st and
maken)
houden)
- E erst denken dan do en - V an grof naar fij n - V an nu naar st raks en t erug
- A ls R onbek end is, is W niet te fas eren - W zonder waarom ook ni et - W zonder t oegevoeg de waarde evenm in
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
10
De co ntroler ende r ol van de raad
Bij plannen en bewaken gaat het om vijf aspecten G eld
Ti jd Result aat
Kwali teit
I nhoudelij ke activit eit en
O rgan isatie
In form atie
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
11
Bijlage 1
blad 6
De co ntroler ende r ol van de raad
Waarop sturen? De gouden pirami de
Tijd
Ge ld
Kw alitei t
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
12
De co ntroler ende r ol van de raad
(3) Brainstorm leerpunten In groepjes van vier op A0 aangeven: 1) NU: Waar hebben we als raad last van in het project om onze controlerende rol goed in te vullen? (1) 2) TOEKOMST: Wat zouden we als raad anders moeten doen / moeten leren om van deze punten minder last te hebben? (2) 3) STAPPEN: Wat hebben we nodig om van 1) naar 2) te komen? (3)
Daarna aan elk aar presenteren
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
13
Bijlage 1
blad 7
De co ntroler ende r ol van de raad
M eryem Kil ic - K araas lan m k c@ t g.nl Jaco B lok land j bk@ tg. nl
www. twynstragudde. nl Alle intellectue e l eigendom srechte n met b etrekking tot de ze pre se ntatie be rusten bij T wynstra G udde. Niets uit de ze pre se ntatie m ag worden vervee vl o udigd of openbaar ge maakt zo nder schr iftelijke toestem ming van Twynstra Gu dde.
DOCSOpen n ummer 52995 9
© T wynstra Gu dde 28- 10-2 009
14
Bijlage 1
blad 8
Resultaten brainstorm In de groepen zijn de volgende punten naar voren gekomen waar de raad momenteel last van heeft: - het doel/de relevantie van het project De Groene Compagnie is niet helder. Het initiatief is onduidelijk: is er daadwerkelijk behoefte of is de behoefte kunstmatig? Wij denken dat de woningopgave niet reëel is - het project is ongrijpbaar omdat het voortkomt uit de Regiovisie - de wijze waarop het project is vormgegeven is complex doordat de gemeente geen grondposities heeft - we kunnen wel besluiten nemen als raad over kaders, maar we hebben nog geen zicht op exploitatiekosten/-opbrengsten - we zijn voortdurend bezig met ruimtelijke ontwikkeling, maar tot nog toe met weinig daadwerkelijk resultaat. Doen we niet teveel projecten? - zijn er voor het project De Groene Compagnie wel alternatieven aan de orde geweest? Waarom Zuidzijde? - we hebben geen gezamenlijk beeld over de strategie in het project, bijvoorbeeld ten aanzien van grondaankopen. - als raad hebben we geen duidelijke afspraken gemaakt over welke informatie we echt nodig hebben, welke niet en wat we aardig vinden om te weten - binnen de raad liggen de standpunten te ver uit elkaar om tot een compromis te komen - binnen de raad worden geen strategisch inhoudelijke debatten gevoerd; de discussies verzanden naar detailniveau met partijstandpunten - in het project De Groene Compagnie worden geen expliciete keuzes gemaakt; het project hobbelt gewoon door - de raad opereert niet proactief door met een voorstel te komen; het College van B&W komt met een voorstel waar de raad vervolgens op schiet - binnen de raad is er sprake van willige en onwillige paarden - de raad heeft zelf geen inhoudelijke kennis ten aanzien van een dergelijke grootschalige gebiedsontwikkeling; de expertise wordt nu aangedragen door het College van B&W / de projectorganisatie - de gemeentelijke kosten overkomen de raad; hierop is geen sturing - als raad weten we niet meer wat is afgesproken in de startnotitie; we kijken eigenlijk niet terug - het project De Groene Compagnie is een flexibel project vanwege markt/tijd, het is geen blauwdruk. De volgend punten zijn naar voren gekomen als punten die beter kunnen: - om meer sturing te krijgen op de grondaankopen is het van belang dat er een visie komt op grondaankopen: wat is een strategische grondaankoop? Zodoende wordt de raad ook niet verrast door grondaankopen. Hieraan kunnen resultaatafspraken met de DLG gekoppeld worden - om de complexiteit van het project te beperken dient de ontwikkelingsstrategie in deelgebieden uitgewerkt te worden met eigen grondexploitatie; deze deelgebieden vervolgens gefaseerd uitzetten
Bijlage 1
blad 9
- als raad zouden we inhoudelijke expertise moeten inhuren voor onszelf zodat wij de juiste vragen kunnen stellen - om de controlerende rol goed in te vullen, moet regelmatig de startnotitie/ een projectdocument worden geüpdatet - als raad moeten we er expliciet voor kiezen dat kwaliteit leidend is in het project, tijd is dit niet.
Bijlage 1
blad 10
reacties van college van b&w van de gemeente hoogezand-sappemeer
nawoord en reactie rekenkamer op brief college
NAWOORD
Nawoord van de Rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie heeft kennisgenomen van de reactie van het college van B&W d.d. 3 december 2009 op het onderzoeksrapport naar “de Groene Compagnie”, waarvoor onze dank. Het stemt ons positief dat het college in haar reactie aangeeft dat zij zich in grote lijnen kan vinden in het door de onderzoekers opgestelde rapport. Het op basis van het rapport verder verbeteren van een aantal zaken door het college juichen wij uiteraard toe. Wij verwachten dan ook dat het rapport een positieve bijdrage zal leveren aan lopende en toekomstige projecten binnen de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Op de volgende pagina staat een reactie van de rekenkamercommissie op de brief van 3 december 2009 van het college. Op basis van de reactie van 3 december 2009 heeft de rekenkamer op 11 januari 2010 aanvullende vragen gesteld. Op 14 april 2010 ontving uw rekenkamer een antwoord op deze vragen. De aanvullende vragen hebben wij gesteld om nader inzicht te krijgen in de informatievoorziening door het college aan de raad inzake de financiële gevolgen van dit project. De antwoorden op deze vragen heeft uw rekenkamer betrokken bij het opstellen van haar nota van aanbevelingen. Op grond van het feit dat het beantwoorden van onze aanvullende vragen een doorlooptijd kende van 3 maanden moeten wij concluderen dat de projectadministratie onvoldoende op orde is.
DE GROENE COMPAGNIE
14
NAWOORD
Hieronder staat per opmerking van het college t.a.v. het eindrapport een reactie van de rekenkamer: - - - - - - - - - -
T.a.v. pagina 1: hanteren van het woord “woningbouwproject” i.p.v. “gebiedsopgave”. In de oorspronkelijke vraagstelling bij dit onderzoek heeft de rekenkamer het woord “woningbouwproject” gehanteerd. Vandaar dat de onderzoekers dit woord ook in deze vraagstelling hebben opgenomen. T.a.v. pagina 4: waarin wordt weergegeven dat de regio aanspraak kan maken op de betreffende rijksregeling. De opmerking vanuit het college klopt en kan worden gezien als feitelijke toevoeging aan het rapport. T.a.v. pagina 7 inzake het als synoniem hanteren van het woord “ontwikkelstrategie” en “masterplan”. De onderzoekers hebben aangegeven dat in meerdere interviews de woorden “ontwikkelstrategie” en “masterplan” als synoniem zijn gebruikt. Op basis van de opmerking van het college heeft de rekenkamer besloten om dit punt in het eindrapport aan te passen. T.a.v. pagina 7 inzake de data: Opmerking is verwerkt in het eindrapport. T.a.v. pagina 9 inzake de constatering dat er geen globale investeringsraming beschikbaar is: De onderzoekers hebben aangegeven dat in verschillende interviews naar voren is gekomen dat er nog geen zicht is op de financiële consequenties van de Groene Compagnie; ook is aan de onderzoekers geen informatie beschikbaar gesteld. Wel werd in de interviews aangegeven dat er ten tijde van het onderzoek “gewerkt werd aan een grondexploitatie”. De door de onderzoekers gevoerde gesprekken en de (zeer) beperkte toelichting in de ontwikkelingstrategie hebben de onderzoekers doen concluderen dat er nog geen globale investeringsraming beschikbaar was. T.a.v. pagina 10 inzake de “zwartkijkersessie”: Het bestaan van een tweede zwartkijkersessie was de onderzoekers onbekend. De formulering is op aangeven van de rekenkamer aangepast. T.a.v. pagina 11 inzake de projectdocumenten: De documenten die de onderzoekers in het rapport beogen met projectdocumenten (zie bijlage 2 van het rapport) zijn van groot belang voor de informatievoorziening aan de raad. De onderzoekers hebben ten tijde van het onderzoek naar “Vosholen/ Klinkertunnel” kennis genomen van de bestuurs- rapportage in de planning- en controlcyclus en daarbij geconcludeerd dat deze niet voldoet aan de benodigde informatiebehoefte conform bijlage 2. T.a.v. pagina 11 inzake het feit dat de Groene Compagnie geen presidium kent. Op aangeven van de rekenkamer is de tekst aangepast. T.a.v. pagina 12 inzake de deelname van de wethouder RO aan het portefeuillehoudersoverleg regiopark. De deelname is opgenomen in het eindrapport. T.a.v. pagina 12 inzake de frequentie van de stuurgroep: De frequentie is aangepast in het eindrapport
DE GROENE COMPAGNIE
15
Gemeente Hoogezand-Sappemeer Gorecht-Oost 157 Postbus 75 9600 AB Hoogezand T (0598) 37 37 37 F (0598) 37 36 99
[email protected] www.hoogezand-sappemeer.nl
Ommelander Rekenkamer Postbus 155 9470 AD Zuidlaren T (050) 589 33 32 F (050) 589 33 31
[email protected] www.ommelanderrekenkamer.nl
DE GROENE COMPAGNIE
16
