Nulmeting pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties

Nulmeting pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties Onderzoek binnen het Project Versterking Pro-actie en Preventie

Definitieve eindrapportage

Nulmeting pro-actie en preventie bij regioniale brandweerorganisaties Onderzoek binnen het Project Versterking Pro-actie en Preventie Definitieve eindrapportage

Utrecht, 28 juni 2002 Drs. A.C.M. Heijnen Ir. M.C.M. Jaspers Drs. J.G. van der Tang Ir. W. Schoneveld P.H.H. van den Broek

Inhoudsopgave

1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3

Samenvatting Doelstelling onderzoek Resultaten onderzoek Definities Bevindingen Conclusies en Aanbevelingen

5 5 5 6 6 7

2 2.1 2.2 2.3

Inleiding Achtergrond en doelstelling Uitgangspunten voor het onderzoek Verantwoording onderzoek

8 8 9 9

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Werkwijze en uitvoering onderzoek Inventarisatie Onderzoek Analyse Consolidatie Beperkingen in het onderzoek

11 11 11 12 12 12

4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.1.1 4.2.1.2 4.2.1.3 4.2.1.4 4.2.1.5 4.2.1.6 4.2.1.7 4.2.1.8 4.2.1.9 4.2.1.10 4.2.1.11 4.2.2 4.2.2.1

Onderzoeksresultaten Definities Kwalitatieve onderzoeksresultaten Beleid en organisatie Aanwezigheid van beleidsplannen Meetbare doelstellingen Ter beschikking gestelde middelen Verantwoording van gewerkte uren Managementrapportages Aanwezigheid van functieprofielen voor pro-actie en preventie Aanwezigheid van competentieprofielen voor pro-actie en preventie Opleiding Mandaat organisatie pro-actie en preventie Overlegstructuur voor pro-actie en preventie Samenwerking brandweer-gemeentelijke organisaties Instrumenten Landelijke instrumenten

14 14 21 21 21 21 22 22 23 23 23 24 25 25 26 26 26

3

4.2.2.2 4.2.2.3 4.2.2.4 4.2.3 4.2.3.1 4.2.3.2 4.2.3.3 4.2.3.4 4.2.4 4.2.4.1 4.2.4.2 4.2.4.3 4.2.4.4 4.2.4.5 4.2.4.6 4.2.5 4.2.5.1 4.2.5.2 4.2.5.3 4.2.5.4 4.2.5.5 4.2.5.6 4.2.5.7 4.2.5.8 4.2.5.9 4.2.6 4.2.6.1 4.2.6.2 4.2.6.3 4.2.6.4 4.2.6.5 4.2.6.6 4.2.6.7 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

De brandweerzorgnorm Regionale instrumenten Regionale formats voor aanvalsplannen Kwaliteit Procedure voor klachtenafhandeling Klanttevredenheidsonderzoeken Documentbeheer Uitbesteding van werk aan derden Pro-actie Planvorming Risico-inventarisatie Beheersmaatregelen naar aanleiding van risico-inventarisatie Vervoer van gevaarlijke stoffen Bluswatervoorziening Integrale Veiligheid Preventie Bouwvergunningen Controles tijdens de bouwfase Effectiviteit van controles bij nieuwbouw Milieuvergunningen Gebruiksvergunningen Evenementenvergunningen/APV Afstemming met Preparatie en Repressie Voorlichting Preparatieve taken Wensen en behoeften Opleidingen Instrumenten Organisatie Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (LFR) Overige Regionale wensen Overige wensen gemeentelijke brandweerkorpsen Gewenste prioriteiten: Kwantitatieve onderzoeksresultaten Achtergronden bij kwantitatieve analyse Capaciteit pro-actie en preventie in de huidige situatie Capaciteit pro-actie en preventie in de gewenste situatie Huidige en gewenste capaciteit voor pro-actie Huidige en gewenste capaciteit voor preventie

27 28 29 29 29 29 30 30 31 31 31 32 33 33 33 34 34 34 35 35 35 37 37 38 39 39 39 40 41 42 43 43 43 45 45 48 49 50 51

5 5.1

Conclusies Conclusies Algemeen

52 52

Cap Gemini Ernst & Young Nederland B.V.

4

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.4

Beleid en organisatie Opleiding en deskundigheid Samenwerking brandweer - ketenpartners Instrumenten Kwaliteit Voorlichting Conclusies Pro-actie Betrokkenheid brandweer bij planvorming Risicomanagement Conclusies Preventie Advisering rondom en afgifte van vergunningen Afstemming met preparatie en repressie Conclusies kwantitatieve analyse

6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2

Aanbevelingen 59 Uitgangspunten 59 Aanbevelingen 60 Verbetering van afstemming met in- en externe ketenpartners 60 Intensivering van intergemeentelijke samenwerking en uitbreiding van de ondersteunende rol van de regio bij pro-actie en preventie 61 Intensivering structurele voorlichtingstaak 61 Ontwikkeling en uitvoering van integrale controle en handhaving 62 Verduidelijking en concretisering pro-actie en preventiebeleid 62 Inrichting en implementatie kwaliteitssysteem pro-actie en preventie 63 Actualiseren en verbeteren instrumentarium pro-actie en preventie 63 Uitbreiding capaciteit voor pro-actie en preventie 64 Onderbrengen pro-actie en preventie in reguliere HBO- of universitaire opleidingen 65

6.2.3 6.2.4 6.2.5 6.2.6 6.2.7 6.2.8 6.2.9

Bijlage I II

Vragenlijst Regionale instrumenten


52 53 53 54 54 54 55 55 55 56 56 57 57

5

1

Samenvatting

1.1

Doelstelling onderzoek Naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en het geformuleerde kabinetsstandpunt Vuurwerkramp (actiepunt 34) concludeert de Directie Rampenbeheersing en Brandweer van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat “de uitbreiding van de capaciteit en deskundigheid bij de regionale brandweerkorpsen op het gebied van pro-actie en preventie, onder andere ten behoeve van de advisering bij vergunningverlening, moet worden gestimuleerd”. Dientengevolge heeft de Directie Rampenbeheersing en Brandweer het project Versterking Pro-actie en Preventie (PVPP) opgezet. Een randvoorwaarde voor een goede invulling van het project Versterking Pro-actie en Preventie is dat men inzicht heeft in het huidige kwaliteitsniveau van pro-actie en preventie binnen de regionale brandweerkorpsen. In dit kader is Cap Gemini Ernst & Young gevraagd een nulmeting uit te voeren om beter inzicht te krijgen in: − de huidige activiteiten bij de regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties op het gebied van pro-actie en preventie, inclusief de handhaving; − de capaciteit en deskundigheid die men hiervoor ter beschikking heeft of denkt nodig te hebben; − de instrumenten die zij hiervoor ter beschikking heeft of wenst te hebben. Het onderzoek is uitgevoerd door het houden van workshops binnen 36 brandweerregio’s, waarbij met regionale en specialisten van gemeentelijke brandweren op het gebied van pro-actie en preventie de vastgestelde vragenlijsten zijn ingevuld. Deze ingevulde vragenlijsten zijn de input geweest voor deze eindrapportage.

1.2

Resultaten onderzoek De bevindingen en conclusies uit het onderzoek zijn gecategoriseerd rondom de onderwerpen zoals opgenomen in de onderzoeksvragenlijst (zie bijlage 1). In deze samenvatting treft u enkele belangrijke bevindingen en conclusies aan. Voor de aanbevelingen verwijzen wij u naar hoofdstuk 6.


6

1.2.1

Definities Tijdens de workshops zijn aan alle deelnemers van de landelijke nulmeting voorlopige definities en bijbehorende taken voor de brandweer voorgelegd voor de begrippen pro-actie, preventie, controle en handhaving. Op basis van de bevindingen uit de workshop zijn nieuwe definities en taakvelden voor pro-actie en preventie, controle en handhaving vastgesteld. Deze zijn opgenomen in hoofdstuk 4. Opmerkelijk is dat in alle regio’s discussie ontstond over de gehanteerde definities vooral met betrekking tot pro-actie. Er bleek een duidelijke behoefte aanwezig te zijn voor een verduidelijking van de bestaande definitie, waarbij meer een vertaalslag wordt gemaakt naar integrale veiligheid.

1.2.2

Bevindingen De bevindingen uit alle interviews zijn geanalyseerd en uitgesplitst in een kwalitatieve en een kwantitatieve analyse. Hierbij worden enkele bevindingen opgesomd om u een indruk te geven van de reikwijdte van hetgeen is aangetroffen in dit onderzoek: − In een deel van regio’s (40%) is een apart beleidsplan opgesteld met betrekking tot pro-actie en preventie, terwijl dit bij gemeentelijke brandweren weinig voorkomt (10%). − In 60% van de regio’s wordt aantoonbaar structureel en periodiek gerapporteerd aan het bestuur en in 40% van de regio’s wordt dit alleen op ad hoc-basis gedaan. − In minder dan 10% van de regio’s en gemeentelijke brandweren is aangegeven dat men tevreden is met het huidige kwaliteitsniveau van de aangeboden opleidingen. Dit wordt vooral veroorzaakt door het beperkte aanbod van opleidingen op het gebied van pro-actie. − In een aantal regio’s (10%) voert de regio de pro-actieve en preventieve taken uit voor de gemeentelijke brandweren op basis van samenwerkingsovereenkomsten. − In 75% van de overige regio’s en 55% van de gemeentelijke brandweren wordt door de brandweer geen gebruikgemaakt van vastgelegde overeenkomsten of convenanten met gemeentelijke diensten, maar wordt gewerkt op basis van mondelinge werkafspraken. − Binnen de meeste gemeenten wordt de brandweer betrokken bij nieuwbouwprojecten (80%). Hierbij wordt echter aangegeven dat de brandweer te weinig en te laat in het proces wordt betrokken en dat het initiatief hiervoor vaak vanuit de brandweer zelf moet komen. − In ruim de helft van de regio’s (60%) zijn inmiddels beheersmaatregelen getroffen naar aanleiding van de risico-inventarisaties, bij de overige regio’s zitten deze maatregelen veelal nog in de planfase. − Binnen een klein aantal gemeenten (10%) is sprake van vastgelegde afspraken tussen de brandweer en de afdeling Bouw & Woningtoezicht over de afgifte van bouwvergunningen.


7

− Veel gemeentelijke brandweren (75%) hebben inmiddels afspraken gemaakt over het wegwerken van de achterstanden met betrekking tot het verlenen van gebruiksvergunningen. De genoemde termijnen variëren van 1 jaar tot 10 jaar (merendeel 2-4 jaar). Bij de bevindingen zijn ook belangrijke, regelmatig genoemde opmerkingen geplaatst die meer verduidelijking en verdieping geven aan hetgeen is vastgesteld. Voor de kwantitatieve analyse is gebruik gemaakt van gegevens van in totaal 218 gemeentelijke brandweerkorpsen (45%) en 25 regionale brandweerorganisaties (70%). Hierbij kan aldus worden opgemerkt dat een aantal regio’s tot op heden niet in staat is geweest inzage te verschaffen in de kwantitatieve gegevens binnen de regio over huidige en gewenste capaciteit voor pro-actie en preventie. Toch zijn er op basis van de beschikbare gegevens enkele landelijke conclusies te trekken die een indicatie geven voor de gewenste capaciteitsuitbreiding voor pro-actie en preventie. 1.2.3

Conclusies en Aanbevelingen Voor de conclusies en aanbevelingen wordt u verwezen naar de hoofdstukken 5 en 6. Wij hopen dat deze conclusies en aanbevelingen een waardevolle bijdrage leveren aan de versterking van pro-actie en preventie binnen Nederland.


8

2

Inleiding De directie Rampenbeheersing en Brandweer van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties concludeert naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en het geformuleerde kabinetsstandpunt Vuurwerkramp (actiepunt 34) dat “de uitbreiding van de capaciteit en deskundigheid bij de regionale brandweerkorpsen op het gebied van pro-actie en preventie, onder andere ten behoeve van de advisering bij vergunningverlening moet worden gestimuleerd”. De Directie Rampenbeheersing en Brandweer heeft daarom het Project Versterking Pro-actie en Preventie (PVPP) opgezet. Voor een goede invulling van het Project Versterking Pro-actie en Preventie is het noodzakelijk inzicht te hebben in het huidige kwaliteitsniveau van pro-actie en preventie binnen de regionale brandweerkorpsen. Op dit moment bestaat hier echter geen duidelijk inzicht in. De directie Rampenbeheersing en Brandweer heeft daarom aan Cap Gemini Ernst & Young gevraagd een nulmeting uit te voeren om beter inzicht te krijgen in: − de huidige activiteiten bij de regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties op het gebied van pro-actie en preventie, inclusief de handhaving en controle; − de capaciteit en deskundigheid die men hiervoor ter beschikking heeft of denkt nodig te hebben; − de instrumenten die zij hiervoor ter beschikking heeft of wenst te hebben.

2.1

Achtergrond en doelstelling De doelstellingen van het project “Nulmeting pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties” kunnen als volgt worden samengevat: − het verkrijgen van inzicht in hoeverre de regionale brandweerorganisaties op dit moment adequaat uitvoering geven aan pro-actie, preventie en handhaving (huidige kwaliteitsniveau); − het in kaart brengen van wensen en behoeften ten aanzien van pro-actie en preventie en handhaving bij (regionale) brandweren; − het verkrijgen van inzicht in de landelijke “best practices” op het gebied van pro-actie, preventie en handhaving; − het op basis van de uitkomsten van de landelijke nulmeting opstellen van minimumeisen voor de gewenste kwaliteit van pro-actie, preventie en handhaving; − het aanleveren van een voorstel voor een organisatievorm voor pro-actie en preventie op regionaal niveau.


9

2.2

Uitgangspunten voor het onderzoek Cap Gemini Ernst & Young (CGE&Y) heeft op basis van eerder uitgevoerde nulmetingen een gefundeerde methodiek ontwikkeld. Deze methodiek is schematisch weergegeven in onderstaande figuur.

Raamwerk

Inventarisatie

Onderzoek

Analyse

Consolidatie

In kaart brengen uitgangspunten Vaststellen definities

Administratieve handelingen

Kwalitatieve analyse onderzoeksresultaten Interviews Kwantitatieve analyse onderzoeksresultaten

Onderzoeksmodel Vaststellen relevante regelgeving Fase 1 Plan van Aanpak Plan van Aanpak

Fase 2 Concept Nulconcept Format Eindrapportage Eindrapportage

Fase 3

Afstemming en draagvlak

Fase 5

Fase 4 Interview Interview verslagen verslagen

Concept Concept Eindrapportage Eindrapportage

Eind Eind rapportage rapportage

en vragenlijst

Nulmeting Arbowet - en regelgeving





Vertrouwelijk Vertrouwelijk

Om de doelstellingen van het onderzoek in een beheersbare opzet te realiseren, wordt het onderzoek in vijf fasen onderverdeeld. Elke fase wordt afgerond met een concreet en toetsbaar resultaat. Daardoor worden in de loop van het project enkele eenduidige meetpunten aangebracht die informatie verschaffen over de voortgang van het project. Deze dienen voor de opdrachtgever als beslispunten om de projectwerkzaamheden tussentijds te evalueren en gericht aan te sturen. 2.3

Verantwoording onderzoek De nulmeting “Pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties” is uitgevoerd door CGE&Y in overleg met de opdrachtgever, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.


10

Afstemming project Het project is uitgevoerd door het projectteam van CGE&Y in samenwerking met de projectleider van het overkoepelende Project Versterking Pro-actie en Preventie (PVPP) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Gezien de korte doorlooptijd van het project heeft tussen het projectteam en de projectleider PVPP een aantal maal op afspraak overleg en bijstelling plaatsgevonden. Inhoudelijke afstemming Om belangentegenstellingen vroegtijdig te signaleren, draagvlak te creëren en de aannames voor de berekeningen te valideren, zijn bij de start van het onderzoek deskundigen op het gebied van pro-actie en preventie binnen het ministerie van BZK en het brandweerveld geraadpleegd. Tijdens deze bijeenkomsten is de werkwijze en aanpak van het onderzoek besproken en zijn de vragenlijsten voor de nulmeting opgesteld.


11

3

Werkwijze en uitvoering onderzoek

3.1

Inventarisatie Inventarisatie beschikbare documentatie Ter voorbereiding van het onderzoek is de beschikbare documentatie en relevante weten regelgeving geïnventariseerd. Hierbij zijn onder meer de verplichtingen uit de weten regelgeving op het gebied van pro-actie en preventie vertaald naar interviewvragen. Tevens zijn gegevens gebruikt uit reeds bestaande onderzoeken, te weten: − het monitorinstrument voorbereiding rampenbestrijding; − ‘Referentiekaders gewenst zorgniveau Project Versterking Brandweer’, Landelijk Projectbureau Versterking Brandweer, 1996; − Handboek Brandweer en Ruimtelijke Ordening, Brandweer Almere, 2001; − Vergunningverlening, controle en handhaving brandveiligheid, NIBRA, 2001; − Quick scan Alders.

3.2

Onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door het houden van een workshop binnen elke regio waarbij zijn uitgenodigd, in ieder geval de regionaal brandweercommandant, deskundige preventisten en een representatieve vertegenwoordiging van gemeentelijke brandweerkorpsen (grote en kleine) binnen deze regio’s. In deze workshop zijn in overleg met de respondenten de huidige activiteiten op het gebied van pro-actie, preventie en handhaving in kaart gebracht. Tevens is een inschatting gemaakt van de benodigde capaciteit, deskundigheid en instrumenten die men hiervoor ter beschikking heeft of in de toekomst denkt nodig te hebben. Tijdens de eerste pilot workshop is gebruikgemaakt van een in de inventarisatiefase opgestelde concept vragenlijst en vastgestelde formats. Op grond van de bevindingen uit dit eerste interview zijn deze formats aangepast en definitief gemaakt. In de vragenlijst zijn tevens vragen opgenomen die enerzijds erop zijn gericht om de representativiteit van de antwoorden te toetsen en anderzijds ingaan op de kwalitatieve aspecten van de nulmeting. De vragenlijst is aan alle deelnemers aan de workshop per regio vooraf toegezonden, zodat ze zich optimaal konden voorbereiden en de beschikbare documentatie over hun proactie, preventie en handhavingsproducten konden overhandigen aan de interviewer van CGE&Y.


12

3.3

Analyse Kwantitatieve analyse onderzoeksresultaten Bij de kwantitatieve analyse zijn de resultaten van de interviews vertaald naar de per regio en voor “Nederland” geldende situatie. Er is informatie verzameld door het houden van interviews en het bepalen of deze informatie voldoende betrouwbaar/representatief is voor extrapolatie naar vergelijkbare andere regio’s. Door het aanbrengen van verschillende controlepunten in de aanpak is de representativiteit van de gegevens en de daarbij gemaakte aannames meerdere malen getoetst. Hierdoor is de kwaliteit en betrouwbaarheid van de uitkomsten verhoogd. Kwalitatieve analyse onderzoeksresultaten De resultaten van de kwalitatieve vragen zijn geanalyseerd waarbij onder meer is ingegaan op hoe in de praktijk wordt omgegaan met pro-actie, preventie, controle en handhaving, de wijze waarop de lasten in capaciteit en deskundigheid door de regionale en gemeentelijke korpsen worden ervaren en de wensen en eisen die een regio heeft om tot een structurele kwalitatieve verbetering te komen op het terrein van pro-actie, preventie en handhaving. Tevens is in deze fase geanalyseerd welke regionale “best practices” tot landelijke standaard kunnen worden verheven.

3.4

Consolidatie Voor het verkrijgen van draagvlak voor de definitieve resultaten uit de nulmeting zijn deze afgestemd en toegelicht met de opdrachtgever en de regionale brandweerorganisaties. Daarnaast is een werkgroep Nulmeting ingericht die bij aanvang en tussentijds is geïnformeerd over de resultaten van de nulmeting. De werkgroep Nulmeting is in de laatste fase van het project gebruikt voor het verkrijgen van draagvlak voor de resultaten uit de nulmeting en het op basis van de resultaten van de nulmeting uiteindelijk opstellen van een landelijke handreiking pro-actie en preventie, welke richting en invulling moet geven aan het gewenste kwaliteitsniveau. De werkgroep Nulmeting bestaat onder meer uit vertegenwoordigers van regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties, BZK, VNG, NIBRA en de pro-actie en preventie-netwerken van het NVBR en COBRA. De eindrapportage is tevens voorgelegd aan de Adviesraad die in het kader van dit project is opgesteld. In deze werkgroep zitten vertegenwoordigers van de BZK, VNG, NVBR, KNBV, VROM, V&W, IPO en COBRA.

3.5

Beperkingen in het onderzoek In dit onderzoek is in elke brandweerregio in Nederland gesproken met een vertegenwoordiging van gemeentelijke brandweerkorpsen en het regionale korps. Daarmee is dus


13

niet ieder gemeentelijk brandweerkorps geïnterviewd. Wel is aan de regio’s gevraagd een zoveel mogelijk representatieve vertegenwoordiging van gemeentelijke korpsen uit te nodigen voor deelname aan de workshops. Er is alleen gesproken met vertegenwoordigers van brandweerkorpsen en slechts in een zeer enkel geval met vertegenwoordigers van andere gemeentelijke diensten zoals Bouw & Woningtoezicht. De interviews zoals die gehouden zijn in de regio’s, duurden ongeveer een dagdeel. In dat tijdsbestek is het niet mogelijk ieder detail van het brede gebied pro-actie en preventie aan de orde te laten komen. Er is daarom vrij strak vastgehouden aan de bovengenoemde vragenlijsten.


14

4

Onderzoeksresultaten

4.1

Definities In fase 1 van dit onderzoek zijn definities en taken opgesteld voor de begrippen Pro-actie, Preventie, Controle en Handhaving. Deze definities zijn voorgelegd aan alle deelnemers van de landelijke nulmeting en hen is gevraagd om commentaar en aanvullingen hierop te geven. Hierna vindt u per onderwerp eerst de definitie zoals deze is voorgelegd, vervolgens een selectie van het commentaar van de deelnemers en tenslotte de opnieuw geformuleerde definitie waarin de belangrijkste commentaren zijn verwerkt. Definitie van pro-actie zoals voorgelegd in de workshops Pro-actie: “bij pro-actie gaat het om een vroegtijdige aandacht voor veiligheid waarbij uitgangspunt is: het tot een aanvaardbaar niveau beperken en beheersen van risico’s of het ontstaan van effecten door organisatorische of planologische maatregelen op grond van risicoanalyses en afwegingen binnen alle schakels van de veiligheidsketen”. De pro-actie richt zich op het in kaart brengen en het analyseren van structurele risico’s4 van de openbare ruimte en zoekt naar mogelijkheden om deze risico’s te vermijden. De brandweer geeft invulling aan pro-actie door actieve betrokkenheid, zowel in beleidsvorming als in advisering, bij de voorbereiding en/of besluitvorming van alle plannen met betrekking tot ruimtelijke ontwikkeling inclusief de infrastructurele vraagstukken. Hierbij is een multidisciplinaire afstemming noodzakelijk. Uitslag nulmeting 16 regio’s Deelnemers zijn het eens met de gegeven definitie. 12 regio’s Deelnemers zijn het grotendeels eens met de definitie maar hebben een of meer punten van commentaar. 4 regio’s Deelnemers hanteren een andere definitie. Belangrijkste en meest gehoorde commentaar: 7x Toevoegen: Het maken van risicoanalyses. 6x Toevoegen: Het adviseren bij bluswatervoorziening. 3x Toevoegen: Lobbyen/netwerken om vroeg bij besluitvorming betrokken te raken. 4

Onder risico wordt hier verstaan het product van de kans op een gebeurtenis en de gevolgen van een gebeurtenis: Risico = Kans x Effect (Notitie Pro-actie, Projectbureau Vuurwerkramp).


15

3x

Toevoegen: Adviseren bij routering gevaarlijke stoffen.

Opnieuw geformuleerde definitie van pro-actie In de nieuwe definitie is het commentaar uit de workshops verwerkt en is de structuur van de definitie in overeenstemming gebracht met die van Preventie: Pro-actie: “Activiteiten ten behoeve van een vroegtijdige structurele aandacht voor (integrale) veiligheid. Toelichting: Uitgangspunt bij het hanteren van de definitie is: − Het in een cyclisch proces tot een aanvaardbaar niveau beperken en beheersen van risico’s of het ontstaan van effecten door organisatorische of planologische maatregelen en/of materiële voorzieningen. − Bovengenoemde maatregelen zijn onder meer gebaseerd op risicoanalyses, onderzoek, en bestuurlijke en operationele afwegingen binnen alle schakels van de veiligheidsketen. − Pro-actie wordt bij voorkeur geïntegreerd aangepakt vanuit diverse betrokken disciplines in de keten, waarbij het primaat van de brandweer vanzelfsprekend ligt bij de brandveiligheidsaspecten. − Pro-actie is niet alleen een schakel in de veiligheidsketen, maar een filosofie achter integrale veiligheid. Taken De te verrichten taken in het kader van pro-actie zijn: − Het ontwikkelen van pro-actiebeleid. − Het inventariseren en analyseren van structurele bestaande risico’s (maken van risicoanalyses en een risicoprofiel op regionaal niveau) van de openbare ruimte. − Het prioriteren van de risico’s en het formuleren van beheersmaatregelen (beleidsmatige en operationele) teneinde de risico’s en ongewenste effecten te vermijden en/of te beperken. − Het ontwikkelen en onderhouden van effectieve beleidsnetwerken. − Het stimuleren van veiligheidsbewustzijn/risicocommunicatie. − De advisering omtrent ruimtelijke ontwikkelingsplannen, infrastructurele projecten en nieuwe concrete bouwinitiatieven (nieuwe risico’s). − Het vanuit de regionale brandweer (pro-actief) anticiperen op maatschappelijke en techonologische ontwikkelingen en deze vertalen naar beleid. Een veel gehoorde opmerking over pro-actie in de regio’s is dat men er nog maar weinig aan doet vanwege onbekendheid met het onderwerp, capaciteitsgebrek of lage prioriteit bij de gemeentelijke instellingen.


16

Definitie van preventie zoals voorgelegd in workshops Preventie: “De zorg voor het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk (tot een wettelijk minimum en maatschappelijk aanvaardbaar niveau) beperken van gevolgen van inbreuken op die veiligheid indien die zouden optreden5”. In het kader van dit onderzoek bedoelen we met preventie in feite brandpreventie, i.e. de structurele aandacht voor het voorkomen van uitbreiding van brand binnen gebouwen en in de directe omgeving daarvan6. Taken die de brandweer verricht in het kader van preventie zijn onder andere: − het adviseren bij het verlenen van bouwvergunningen; − het adviseren bij het verlenen van milieuvergunningen; − het adviseren bij het verlenen van vergunningen op basis van APV, BBV, Horecawet; − het adviseren en verlenen van gebruiksvergunningen; − het adviseren en verlenen van tijdelijke vergunningen (evenementen); − voorlichting en instructie, ook extern; − brandveiligheidadviezen bij bestaande bouw en aan particulieren. Uitslag nulmeting 13 regio’s Deelnemers zijn het eens met de gegeven definitie. 19 regio’s Deelnemers zijn het grotendeels eens met de definitie maar hebben een of meer punten van commentaar. Belangrijkste en meest gehoorde commentaar: 13x Toevoegen: Controle als onderdeel van preventie. 13x Toevoegen: Handhaving als onderdeel van preventie. Opnieuw geformuleerde definitie van preventie: In de nieuwe definitie is het commentaar uit de workshops verwerkt. Preventie: “De zorg voor het voorkomen van (directe oorzaken van) (brand)onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken en beheersen van gevolgen van inbreuken op de veiligheid indien die inbreuken zouden optreden”. Taken Taken die de brandweer verricht in het kader van preventie zijn: − het ontwikkelen van preventiebeleid; 5

Overgenomen uit: ‘Referentiekaders gewenst zorgniveau Project Versterking Brandweer’, Landelijk Projectbureau Versterking Brandweer, 1996. 6 Handboek Brandweer en Ruimtelijke Ordening, Brandweer Almere, 2001.


17

− het adviseren bij het verlenen van bouwvergunningen; − het adviseren bij het verlenen van milieuvergunningen; − het adviseren bij het verlenen van vergunningen op basis van APV, BBV en Horecawet; − het adviseren en verlenen van gebruiksvergunningen; − het aanwijzen van bedrijfsbrandweren; − het geven van voorlichting op gemeentelijk en regionaal niveau; − overdracht van informatie aan preparatie en repressie; − het toetsen van ontruimingsplannen en het begeleiden van ontruimingsoefeningen. Definitie van controle zoals voorgelegd in workshops Controle: “De wijze waarop (periodiek) gebouwen of evenementen die al dan niet vergunningsplichtig zijn op brandveiligheid worden gecontroleerd7”. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt in (i) controles tijdens het bouwproces, (ii) controles gedurende de gebruiksduur van een gebouw of tijdens evenementen (preventieve controles) en (iii) controles op basis van klachten of signalen uit de omgeving (repressieve controles). Uitslag nulmeting 20 regio’s Deelnemers zijn het eens met de gegeven definitie. 9 regio’s Deelnemers zijn het grotendeels eens met de definitie maar hebben een of meer punten van commentaar. 3 regio’s Deelnemers hanteren een andere definitie. Belangrijkste en meest gehoorde commentaar: 6x Controles tijdens bouwproces alleen op verzoek van Bouw en Woningtoezicht. 2x Toevoegen: infrastructurele werken. 1x Weglaten: de wijze waarop. Opnieuw geformuleerde definitie van controle: In de nieuwe definitie is het commentaar uit de workshops verwerkt en is de structuur van de definitie in overeenstemming gebracht met die van Preventie: Definitie Controle: “Het (periodiek en) integraal op (brand)veiligheid controleren van bouwwerken en inrichtingen (waaronder infrastructurele objecten en evenementen). Controle vindt plaats op basis van vergunningen en/of algemeen bindende voorschriften.”.


18

Toelichting − Controle is een wettelijke taak voor de gemeente die door de brandweer op basis van inhoudelijke deskundigheid kan worden uitgevoerd. Wel moet er sprake zijn van een functiescheiding met vergunningverlening in verband met de kwaliteit van het werk en de te garanderen onafhankelijkheid. − Binnen controles worden actieve en passieve controles onderkend. Passieve controles vinden plaats op basis van binnengekomen meldingen en klachten (“piepsysteem”). Bij actieve controles ligt het initiatief voor het uitvoeren van controles bij de brandweerorganisatie. − Het controleproces zou als volgt kunnen worden ingericht: o definieer in overleg met de ketenpartners voor welke controles de brandweer toegevoegde waarde heeft (op basis van beschikbare expertise en effectiviteit); o stel een dienstverleningsovereenkomst op tussen de betrokken partners over de gemaakte afspraken; o plan de controles; o voer de controles uit; o monitor/registreer en evalueer de controles; o indien noodzakelijk beleid en planning bijstellen. Indien dit bovenstaande proces wordt uitgevoerd, wordt voorkomen dat preventisten te veel tijd besteden aan controles en onvoldoende toekomen aan andere preventietaken. Taken Taken die de brandweer verricht in het kader van controles zijn: − het opstellen van een beleidskader controle en handhaving; − uitvoeren integrale controles tijdens het gehele bouwproces (actieve controle); − uitvoeren controles gedurende de gebruiksduur van bouwwerken en inrichtingen, waaronder infrastructurele objecten of tijdens evenementen (actieve controle); − controles op basis van meldingen of signalen uit de omgeving of op aangeven van het bestuur (passieve controle); − controles op de industriële veiligheid inclusief milieuveiligheid (actieve controle op de veiligheidsrapportages van bedrijven, onder meer in het kader van BRZO); − het aanleggen van een dossier.


19

Definitie van handhaving zoals voorgelegd in workshops Handhaving: “Het juridisch toepassen van dwangmiddelen om te bereiken dat de brandveiligheidsregels worden nageleefd 8”. Gemeentelijke brandweerkorpsen hebben voor de handhaving van de brandveiligheid een aantal instrumenten, te weten bestuursdwang, dwangsom en strafrechtelijke handhaving. Handhaving kan plaatsvinden naar aanleiding van tekortkomingen die tijdens controles zijn vastgesteld. Uitslag nulmeting 19 regio’s Deelnemers zijn het eens met de gegeven definitie. 8 regio’s Deelnemers zijn het grotendeels eens met de definitie, maar hebben een of meer punten van commentaar. 5 regio’s Deelnemers hanteren een andere definitie. Belangrijkste en meest gehoorde commentaar: 10x Handhaving in samenwerking met (juridische afdeling van) gemeente. 5x Verantwoordelijkheid ligt bij de gemeente. 4x Aanleggen juridisch dossier. Opnieuw geformuleerde definitie van handhaving Definitie Handhaving: “Het toepassen van dwangmiddelen om te bereiken dat de brandveiligheidsregels worden nageleefd en/of een brandgevaarlijke situatie wordt beëindigd en/of voorkomen”. Toelichting − Gemeentelijke brandweerkorpsen beschikken voor de handhaving van de brandveiligheid over een aantal instrumenten: o bestuursdwang (waaronder: sluiten, beperken van gebruik en het treffen van voorzieningen). Onder bestuursdwang wordt conform de Algemene wet bestuursrecht verstaan: “het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met, bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten”; o dwangsom; o bestuurlijke boete (nog niet beschikbaar). − Gemeenten kunnen het OM verzoeken strafvervolging in te stellen; − Handhaving dient plaats te vinden naar aanleiding van tekortkomingen die tijdens (her)controles zijn vastgesteld. 8

Bron: ‘Vergunningverlening, controle en handhaving brandveiligheid’, NIBRA, 2001


20

Taken Taken die de brandweer verricht in het kader van handhaving zijn: − uitvoeren van passieve en actieve handhaving*; − beoordeling en besluitvorming op het dossier (zie controle). Toelichting: *

Passieve handhaving volgt op passieve controle en actieve handhaving volgt op actieve controle (zie controle). Passieve handhaving: naar aanleiding van klachten, meldingen. Actieve handhaving: op eigen initiatief bijvoorbeeld op basis van jaarlijkse controles, bestuurlijke speerpunten (café’s, kinderdagververblijven). Uiteindelijke handhaving kan uiteindelijk resulteren in de inzet van de volgende juridische handhavingsinstrumenten: Het opleggen van een last onder dwangsom, het aanzeggen van toepassing van bestuursdwang (bijvoorbeeld oplegging beperkt gebruik of sluiting, het uitvoeren van maatregelen). Er kan ook worden besloten om te gedogen onder voorwaarden.


21

4.2

Kwalitatieve onderzoeksresultaten De kwalitatieve resultaten zijn tot stand gekomen door het turven van antwoorden verkregen in de nulmeting op gesloten vragen. De gegeven percentages zijn afgerond op vijftallen en gebaseerd op het totaal aantal gemeentelijke brandweerkorpsen of regio’s dat bij de workshops aanwezig is geweest. Niet op alle vragen werd door alle deelnemers aan de nulmeting geantwoord zodat de percentages niet altijd op honderd uitkomen. De opmerkingen die vaak bij een onderwerp staan, komen voort uit antwoorden op open vragen gesteld in de nulmeting over dat onderwerp of uit veel voorkomende spontane reacties.

4.2.1

Beleid en organisatie In de onderstaande paragrafen zijn de bevindingen opgenomen met betrekking tot het beleid en de organisatie van de regionale en gemeentelijke brandweren rondom pro-actie en preventie. De bevindingen zijn gecategoriseerd rondom de onderwerpen opgenomen in de onderzoeksvragenlijst.

4.2.1.1 Aanwezigheid van beleidsplannen − In een deel van de regio’s (40%) is een apart beleidsplan opgesteld met betrekking tot pro-actie en preventie, terwijl dit bij gemeentelijke brandweerkorpsen weinig voorkomt (10%). − In een deel van de regio’s (35%) en gemeentelijke brandweerkorpsen (40%) zijn de beleidsplannen op gebied van pro-actie en preventie onderdeel van de algemene gemeentelijke of regionale beleidsplannen. − Bij een kwart van de regio’s (25%) is er helemaal geen beleidsplan waarin pro-actie en preventie voorkomt. Opmerkingen − In de beleidsplannen wordt aan pro-actie minder structurele aandacht besteed dan aan preventie. − Veel regio’s en gemeentelijke brandweerkorpsen die momenteel nog geen beleidsplan met betrekking tot pro-actie en preventie hebben, geven aan dit op korte termijn te willen opstellen. 4.2.1.2 Meetbare doelstellingen − Ruim de helft van de gemeentelijke brandweerkorpsen (60%) heeft doelstellingen geformuleerd ten aanzien van het aantal af te geven gebruiksvergunningen.


22

− Van alle regio’s met een beleidplan pro-actie en preventie heeft een derde geen doelstellingen geformuleerd, een derde niet-meetbare doelstellingen en een derde meetbare doelstellingen. De meetbare doelstellingen hebben hierbij vaak Prevap als uitgangspunt. Opmerking − Het komt voor dat regio’s of gemeentelijke brandweerkorpsen geen beleidsplan hebben, maar wel meetbare doelstellingen. 4.2.1.3 Ter beschikking gestelde middelen − Ruim de helft van de regio’s (55%) en de gemeentelijke brandweerkorpsen (55%) is van mening dat niet voldoende middelen ter beschikking worden gesteld voor proactie en preventie. − Een kwart van de regio’s (25%) en de gemeentelijke brandweerkorpsen (25%) zegt wel de beschikking te hebben over voldoende middelen om adequaat invulling te geven aan pro-actie en preventie-activiteiten. Opmerkingen − Zowel vanuit de regio als vanuit de gemeentelijke brandweerkorpsen is aangegeven dat naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam meer middelen ter beschikking zijn gesteld voor het uitvoeren van de pro-actie en preventieactiviteiten. Geconstateerd wordt dat een belangrijk deel van de budgetten wordt gestoken in het wegwerken van de achterstanden inzake de advisering en verlening van gebruiksvergunningen. 4.2.1.4 Verantwoording van gewerkte uren − Ruim de helft van de regio’s (55%) en de gemeentelijke brandweerkorpsen (55%) geeft aan gebruik te maken van een tijdschrijfsysteem. − Door een klein aantal, vaak grotere, gemeentelijke brandweerkorpsen wordt tijd geschreven op geleverde producten/diensten in het kader van een samenwerkingsverband met een ander gemeentelijk brandweerkorps binnen de regio of een gemeentelijke dienst. Deze verantwoording vloeit direct voort uit de gemaakte afspraken binnen het samenwerkingsverband en wordt onder meer gebruikt voor budgetteringsdoeleinden. Opmerkingen − Een aantal respondenten geeft aan dat de resultaten van deze tijdschrijfsystemen onvoldoende worden benut als sturingsinformatie.


23

4.2.1.5 Managementrapportages − In 60% van de regio’s wordt aantoonbaar structureel en periodiek gerapporteerd aan het bestuur en in 40% van de regio’s wordt dit alleen op ad hoc-basis gedaan. − In de meeste gemeenten (80%) wordt jaarlijks aan het College van B&W gerapporteerd omtrent pro-actie en preventie, meestal als onderdeel van een algemene managementrapportage. In 20% van de gemeenten wordt niet periodiek gerapporteerd aan het bevoegd gezag. Opmerkingen − De managementrapportages zijn vooral financieel van aard en hebben betrekking op kwantitatieve aantallen (bijvoorbeeld verleende, gecontroleerde, gehandhaafde vergunningen en verstrekte adviezen). Op basis van deze managementrapportages vindt nauwelijks aantoonbare bijstelling van beleid plaats. − Vanuit de besturen (gemeenten en regio) wordt doorgaans niet gevraagd om meer of frequentere managementinformatie. − De betrouwbaarheid, juistheid en volledigheid van de managementinformatie wordt veelal ter discussie gesteld. 4.2.1.6 Aanwezigheid van functieprofielen voor pro-actie en preventie − In de meeste regio’s (70%) en gemeentelijke brandweerkorpsen (75%) wordt gebruikgemaakt van functieprofielen. Opmerkingen − Zowel vanuit de gemeentelijke brandweerkorpsen, als de regio’s is hierbij aangegeven dat de kwaliteit en het up-to-date zijn van de functieprofielen vaak te wensen over laat en dat voor met name pro-actie deze profielen niet zijn opgesteld. 4.2.1.7 Aanwezigheid van competentieprofielen voor pro-actie en preventie − In de helft van de regio’s (50%) wordt gebruikgemaakt van beschreven competentieeisen, echter veelal als onderdeel van het functieprofiel. Dit heeft veelal plaatsgevonden in het kader van een Management Development-traject. − In een aantal gemeentelijke brandweerkorpsen (35%) zijn competentie-eisen beschreven als onderdeel van een functieprofiel. Bij de overige gemeentelijke brandweerkorpsen zijn er geen competentie-eisen vastgesteld. − Slechts in een enkele gemeentelijke brandweerkorpse zijn aparte competentieprofielen opgesteld.


24

4.2.1.8 Opleiding − In de meeste regio’s (75%) en meerderheid van de gemeentelijke brandweerkorpsen (65%) zijn geen specifieke opleidings- of ontwikkelplannen opgesteld voor pro-actie en preventie. − In minder dan 10% van de regio’s en gemeentelijke brandweerkorpsen is aangegeven dat men tevreden is met het huidige kwaliteitsniveau van de aangeboden opleidingen. Dit wordt vooral veroorzaakt door het beperkte aanbod van opleidingen op het gebied van pro-actie.


25

Opmerkingen − Vaak wordt aangegeven dat naast een te volgen opleiding voor pro-actie en preventietaken, zoals het beoordelen van een bouwaanvraag of een bestemmingsplan, veel praktijkervaring noodzakelijk is en blijft. − Naast de aangeboden en goed gevolgde landelijke opleidingen op het gebied van proactie en preventie, behorend bij de specifieke functie en niveau, worden aanvullend ad hoc cursussen gevolgd. Deze cursussen worden in een aantal regio’s zelfstandig ontwikkeld, omdat het landelijk aanbod vanuit het Nibra onvoldoende aansluit bij de specifieke vragen (bijvoorbeeld cursussen op het gebied van integrale veiligheid, controle en handhaving en risicomanagement). 4.2.1.9 Mandaat organisatie pro-actie en preventie − In ruim de helft van de regio’s (55%) zijn de gemeentelijke brandweerkorpsen uitvoerend op gebied van pro-actie en preventie en zijn regio’s coördinerend en ondersteunend. − In een aantal regio’s (20%) worden de preventieve taken door de gemeentelijke brandweerkorpsen uitgevoerd en worden de pro-actieve taken door de regio uitgevoerd. − In een aantal regio’s (10%) voert de regio de pro-actieve en preventieve taken uit voor de gemeentelijke brandweerkorpsen, op basis van samenwerkingsovereenkomsten. − In een beperkt aantal regio’s (5%) wordt door een aantal gemeentelijke brandweerkorpsen samengewerkt op het gebied van pro-actie en preventie en is de regio ondersteunend. Opmerkingen: − Er is ook nog een aantal regio’s met een unieke structuur aangetroffen: Pro-actie en preventie worden uitgevoerd door zowel de regio, als de gemeentelijke brandweerkorpsen. Pro-actie-taken worden intergemeentelijk uitgevoerd, preventieve taken door de afzonderlijke gemeentelijke brandweerkorpsen. − In de kleinere gemeentelijke brandweerkorpsen met hoofdzakelijk vrijwilligers vallen de pro-actie- en preventietaken vaak onder de verantwoordelijkheid van de commandant. − In een aantal gemeentelijke brandweerkorpsen wordt een deel van de pro-actie- en preventietaken uitgevoerd door gemeentelijke diensten, zoals Bouw & Woningtoezicht of milieu. 4.2.1.10 Overlegstructuur voor pro-actie en preventie − In de meeste regio’s (80%) vindt structureel een pro-actie en preventieoverleg plaats tussen vertegenwoordigers van de gemeentelijke brandweren. Hierbij ligt de nadruk doorgaans op preventie en wordt pro-actie alleen incidenteel aan de orde gesteld.


26

− In een klein aantal regio’s (10%) vindt ad hoc overleg plaats over pro-actie of preventie en in een beperkt aantal regio’s vindt geen overleg plaats (5%). 4.2.1.11 Samenwerking brandweer-gemeentelijke organisaties − In een kwart van de regio’s en in 45% van de gemeentelijke brandweerkorpsen is er een convenant of overeenkomst opgesteld met een gemeentelijke dienst inzake procedurele en werkafspraken over veelal preventieactiviteiten. − In de overige regio’s en 55% van de gemeenten wordt door de brandweer geen gebruikgemaakt van vastgelegde overeenkomsten of convenanten met gemeentelijke diensten, maar wordt gewerkt op basis van mondelinge werkafspraken. Opmerking − De motivatie voor het gebruiken van samenwerkingsovereenkomsten en convenanten is de behoefte om formele procedurele en werkafspraken te maken omtrent de verantwoordelijkheid voor de uitvoer van specifieke taken. 4.2.2

Instrumenten In het kader van het onderzoek zijn ook vragen gesteld over de landelijke en regionale instrumenten. In de volgende paragrafen treft u de bevindingen aan inzake het hanteren van deze instrumenten door de regionale en gemeentelijke brandweren.

4.2.2.1 Landelijke instrumenten − Van de aanwezige landelijke instrumenten is het Prevap-model het meest gebruikte instrument door de gemeentelijke brandweren. Naast het gebruik van Prevap wordt eveneens vaak gebruikgemaakt van de CCRB-richtlijnen en van het model Bouwverordening. Andere in gebruik zijnde instrumenten zijn; o De Brandweerzorg-norm; o De Leidraad Maatramp; o De PVB-normen; o De Leidraad Operationele Prestaties. − De meest voorkomende genoemde redenen voor het niet gebruiken van landelijk beschikbare instrumenten zijn (in aflopende volgorde): − het niet up to date zijn van instrumenten; − de complexiteit van instrumenten; − het ontbreken van een duidelijk overzicht van beschikbare instrumenten; − de tegenstrijdigheid tussen instrumenten; − de mogelijkheid tot eigen interpretatie van de instrumenten; − het ontbreken van (wettelijke) status bij de instrumenten waardoor ze niet als dwingend kunnen worden ingezet;


27

− instrumenten die toepasbaar zijn op het gebied van pro-actie, zijn beperkt beschikbaar. Opmerkingen: Prevap − De Prevap-norm vindt men lastig te hanteren aangezien de kengetallen niet realistisch zijn en te krap (reistijd en administratieve lasten niet verdisconteert). Leidraad Maatramp en Operationele Prestaties − De Leidraad Maatramp maakt gebruik van gegevens die geen afspiegeling zijn van een reële situatie. De Leidraad Maatramp kan nog verder worden verdiept. − De wet-en regelgeving wordt vaak op gemeentelijk niveau aangepast zonder dat centraal de uniformiteit en doelstelling van deze weten regelgeving wordt geborgd. − De Leidraden zijn gepresenteerd als onder meer een uniforme manier van risicoinventarisatie en analyse. Scores liggen echter vaak op hetzelfde niveau, waardoor verschillen onvoldoende inzichtelijk worden. Ze voldoen in geringe mate aan de verwachtingen die zijn gewekt en zijn zelfs als indicatie-instrument onvoldoende geschikt. 4.2.2.2 De brandweerzorgnorm − De brandweerzorgnorm wordt in de meeste gevallen (75%) toegepast binnen de regio’s. Slechts in een klein deel van de regio’s (10%) maakt men geen gebruik van de norm. − De brandweerzorgnorm wordt veelal toegepast door het externe adviesbureau SAVE ter beoordeling van de brandweerdekkingsplannen. Een reden hiervoor is dat de brandweerkorpsen een aantal noodzakelijk gegevens niet zelf kunnen invoeren. Opmerkingen − De brandweerzorgnorm is vooral bruikbaar voor een statische gemeente of stad, wanneer er sprake is van een dynamisch (groeiende) gemeente dient de norm periodiek te worden geactualiseerd. Deze periodieke toetsing vindt niet altijd plaats. − De norm wordt wel gebruikt voor het vaststellen van het dekkingsplan. Men merkt echter op dat het daadwerkelijk halen van de norm vaak niet lukt. − Korpsen merken op dat de norm nauwelijks bruikbaar is bij toetsing van bestaande bouw. − De Handleidingen die dateren uit 1992 en 1996 (Technische aanvulling) zijn aan een grondige hervisie toe en zouden periodiek door BZK dienen te worden geëvalueerd.


28

4.2.2.3 Regionale instrumenten Een aantal regio’s heeft zelf instrumenten ontwikkeld, zoals: − formats voor aanvalsplannen, pro-actieplannen, gebruiksvergunningen, legesverordeningen, beleidsplannen, calamiteitenplannen, rapporten over brandcompartiment en organisatieplannen; − controlelijsten voor horecagebouwen, bouwvergunningen en campings; − een regionaal handhavingsinstrument; − risicokaarten; − een folder over gebruiksvergunningen; − beleidsrichtlijnen voor controle van bestaand bouw; − een model functieprofiel; − een ontruimingsplan voor tenten en scholen; − standaardvoorwaarden voor instrumenten; − een certificaat kamerverhuur; − een ISO 9001:2000 kwaliteitssysteem voor Preventie; − een meetinstrument voor het beoordelen van aanwezigheid van LPG (butaan en propaan ) in opslagtanks ten behoeve van handhavingsdoeleinden; − handboeken (procedures, standaardbrieven/formulieren, toepasbare bouwmaterialen en hun relatie met brandveiligheid en uitwerking bouwbesluit) die via intranet beschikbaar zijn. Zij geven onder andere invulling aan diverse hiaten in diverse weten regelgeving; − modelafspraken over de betrokkenheid van de brandweer bij de verlening van milieuvergunningen. In Bijlage II is een overzicht opgenomen van de regionale instrumenten die in dit onderzoek nader zijn uitgewerkt. Deze instrumenten zullen als supplement worden aangeleverd bij dit rapport. Opmerkingen − Men geeft aan dat er vaak te weinig capaciteit is voor het ontwikkelen van instrumenten. Tevens heeft men op regionaal en landelijk niveau te weinig inzicht in de ontwikkelde instrumenten. Men vindt nog te vaak het eigen wiel uit. − Men vindt dat er vanuit BZK meer aandacht en ondersteuning zou moeten zijn voor het ontwikkelen van instrumenten én het aanbieden van best practices via een landelijke kennisdatabank.


29

4.2.2.4 Regionale formats voor aanvalsplannen − In 60% van de regio’s is er geen regionaal format beschikbaar voor het opstellen van aanvalsplannen. In een aantal regio’s (30%) is er wel een regionaal format beschikbaar voor het opstellen van aanvalsplannen. Deze is vaak gebaseerd op het landelijke CCRB-format. Opmerkingen − In een enkele regio is er een format beschikbaar maar zijn nog niet alle onderliggend gemeenten op de hoogte van deze beschikbaarheid. − Sommige gemeentelijke korpsen stellen geen aanvalsplannen op aangezien zij dit als verantwoordelijkheid van de bedrijven zien.

4.2.3

Kwaliteit Hierna volgen de bevindingen uit de nulmeting omtrent kwaliteitsonderwerpen als klachtenafhandeling, klanttevredenheidsonderzoeken en documentenbeheer.

4.2.3.1 Procedure voor klachtenafhandeling − De formele klachten worden bij de helft van de korpsen afgehandeld via gemeentelijke klachtenprocedures (50%) en slechts voor een klein gedeelte (5%) via een brandweerspecifieke procedure. Het overige deel van de regio’s (45%) maakt geen gebruik van een procedure voor het afhandelen van klachten. Klachtenafhandeling vindt hier ad hoc plaats. − Indien men klachten ontvangt, wordt in 80% van de gemeentelijke brandweerkorpsen direct maatregelen getroffen. De klacht wordt binnen vijf werkdagen in behandeling genomen. Opmerkingen − Over het algemeen is men tevreden over de afhandeling van klachten via de gemeentelijke procedure. Hierbij zij opgemerkt dat men slechts beperkt formele klachten (schriftelijk) ontvangt. 4.2.3.2 Klanttevredenheidsonderzoeken − In een klein gedeelte van de gemeentelijke brandweerkorpsen (20%) worden klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd waarin de dienstverlening van de brandweer aan bod komt.


30

Opmerkingen − Het merendeel van deze onderzoeken wordt uitgevoerd in het kader van een groter gemeentelijk klanttevredenheidsonderzoek. − In deze klanttevredenheidsonderzoeken komen met name repressietaken aan bod. Vragen over preventie en pro-actie zijn hierbij zelden opgenomen. − Onvoldoende is geborgd dat de resultaten uit klanttevredenheidsonderzoeken worden geanalyseerd en leiden tot structurele verbetermaatregelen. 4.2.3.3 Documentbeheer − In de meeste gevallen zijn binnen de gemeentelijke brandweerorganisaties afspraken gemaakt over documentenbeheer (80%), hetzij op eigen initiatief van de brandweer (75%), dan wel op gemeentelijk initiatief (25%). Opmerkingen − Deze afspraken hebben met name betrekking op de archivering van diverse vergunningen en uitgebrachte adviezen. − Deze afspraken staan in de meeste gevallen echter niet garant voor een effectief documentbeheersysteem. − In een aantal gemeenten beheert de brandweerorganisatie eveneens het archief van de afdeling Bouw & Woningtoezicht waardoor inzicht wordt verkregen in objecten die (i) van belang zijn voor de afdeling Repressie en (ii) objecten die gebruiksvergunningsplichtig zijn, wat van belang is voor de afdeling Preventie. 4.2.3.4 Uitbesteding van werk aan derden − Er wordt slechts in enkele gevallen (minder dan 10%) gebruikgemaakt van uitbesteding van werk aan derden. Indien dit het geval is, liggen de werkzaamheden met name op het gebied van uitbesteding van milieuadvisering, het inlopen van de achterstand op het gebied van de afgifte van gebruiksvergunningen en de advisering met betrekking tot de afgifte van bouwvergunningen. Opmerkingen − Het inhuren van capaciteit wordt meestal niet gezien als uitbesteding van werk. Onder inhuren van capaciteit wordt het inhuren van mankracht verstaan die direct onder de verantwoording valt van de brandweer en meestal werkzaam is ín de brandweerorganisatie. − Er vindt over het algemeen geen structurele borging plaats van uitbesteed werk. Men tracht hier invulling aan te geven door het ad hoc uitvoeren van controles of steekproeven.


31

In sommige gevallen probeert men beter grip te krijgen op de kwaliteit van uitbesteed werk door vooraf concrete afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de te leveren diensten en deze vast te leggen in dienstverleningsovereenkomsten. 4.2.4

Pro-actie De definitie van pro-actie is in de workshops getoond en besproken. De vragen in de workshop zijn op basis van deze definitie doorgenomen.

4.2.4.1 Planvorming − Binnen de meeste gemeenten wordt de brandweer betrokken bij nieuwbouwprojecten (80%). Hierbij wordt echter aangegeven dat de brandweer te weinig en te laat in het proces wordt betrokken en dat het initiatief hiervoor vaak vanuit de brandweer zelf moet komen. Opmerkingen − Zowel de regionale als de gemeentelijke brandweer wordt niet structureel betrokken bij planvorming op gebied van ruimtelijke ordening, structuurplannen en bestemmingsplannen. Slechts enkele gemeenten vormen hierop een uitzondering. − De brandweer wordt in veel gemeenten nog niet erkend als gesprekspartner voor planvorming op het gebied van ruimtelijke ordening en moet zich vaak ‘invechten’ bij gemeentelijke diensten om structureel als gesprekspartner te worden betrokken. − Bij een aantal gemeenten en regio’s zijn schriftelijk afspraken gemaakt met gemeente of provincie over de betrokkenheid van de brandweer bij de ruimtelijke ordeningsplannen. In ruim een derde van de gevallen is hierbij opgemerkt dat deze afspraken niet of onvoldoende worden nagekomen. 4.2.4.2 Risico-inventarisatie − De regionale brandweer heeft, in het kader van de Leidraad Maatramp, risicoinventarisaties uitgevoerd voor de aanwezige industriële brandrisico’s (85%) of is daar momenteel nog mee bezig (15%). Hierbij zijn in de meeste gevallen ook de risico’s voor grote concentraties mensen geïnventariseerd. Opmerkingen − Het initiatief, de coördinatie en vaak ook de uitvoering van de risico-inventarisatie ligt in de meeste gevallen bij de regionale brandweer. In ongeveer de helft van de regio’s zijn ook binnen gemeenten de risico’s in kaart gebracht.


32

− Ten aanzien van de risico-inventarisaties is opgemerkt dat deze nog niet compleet zijn (uitwerken van rest-risico’s) of inmiddels niet meer actueel zijn (niet worden bijgewerkt). 4.2.4.3 Beheersmaatregelen naar aanleiding van risico-inventarisatie − In ruim de helft van de regio’s (60%) zijn inmiddels beheersmaatregelen getroffen naar aanleiding van de risico-inventarisaties, bij de overige regio’s zitten deze maatregelen veelal nog in de planfase.


33

Opmerkingen − De beheersmaatregelen worden vaak getroffen door de gemeentelijke brandweer en betreffen vooral het maken van aanvalsplannen, rampenbestrijdingsplannen en bereikbaarheidskaarten. Daarnaast is in enkele regio’s overleg gestart met de bedrijfsbrandweer (industriële risico’s) of met politie en GG&D (risico’s bij evenementen). − In de regio’s en gemeenten met BRZO-bedrijven is de brandweer betrokken bij de BRZO-taken. Hierbij vindt of direct overleg plaats met de Arbeidsinspectie en de milieudiensten of wordt dit gecoördineerd door een bureau BRZO. 4.2.4.4 Vervoer van gevaarlijke stoffen − Ongeveer de helft van de gemeentelijke (55%) en regionale brandweerorganisaties (45%) is betrokken bij het aanwijzen van routes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. − In het merendeel van de gemeentelijke brandweerkorpsen (95%) en regio’s (85%) zijn geen afspraken vastgelegd over de rol van de brandweer bij het aanwijzen van routes voor gevaarlijke stoffen. In een aantal gemeenten is de brandweer gemandateerd voor het aanwijzen van routes of het verlenen van ontheffingen hierbij. 4.2.4.5 Bluswatervoorziening − Binnen alle regio’s (100%) vindt overleg plaats tussen de brandweer en waterleidingmaatschappijen omtrent de bluswatervoorziening. De afspraken over het advies van de brandweer bij bluswatervoorziening in nieuwbouwplannen zijn meestal mondeling, maar afspraken over de controle van de bluswatervoorziening zijn in enkele gevallen wel vastgelegd in contracten. Opmerkingen − De fase waarin de gemeentelijke brandweer wordt betrokken in het overleg en de invloed van de brandweer hierbij verschilt per gemeente. Er is een aantal keer aangegeven dat het lastig is dat de brandweer geen dwingend advies kan geven inzake het ontwerp Bluswatervoorziening. 4.2.4.6 Integrale Veiligheid − In het kader van Integrale Veiligheid is er momenteel met name samenwerking bij grotere evenementen en bij integrale controles én handhaving. Deze samenwerkingsverbanden zijn voornamelijk ad hoc. − Vanuit de workshops is verschillende malen aangegeven dat de brandweer behoefte heeft aan meer en een beter gestructureerde en afgestemde samenwerking met andere gemeentelijke diensten, zoals politie, GGD en de milieudienst in het kader van integrale veiligheid, maar ook met de Arbeidsinspectie in het kader van integrale controle en handhaving van BRZO-plichtige bedrijven.


34

4.2.5

Preventie De definitie van preventie, controle en handhaving zijn in de workshops getoond en besproken. De vragen in de workshop zijn met deze definities in gedachte behandeld.

4.2.5.1 Bouwvergunningen − Binnen een klein aantal gemeenten (10%) is sprake van vastgelegde afspraken tussen de brandweer en de afdeling Bouw & Woningtoezicht over de afgifte van bouwvergunningen. Opmerkingen − Voor de meeste gemeenten binnen de regio’s zijn er weliswaar afspraken gemaakt met de afdeling Bouw & Woningtoezicht, echter deze zijn niet structureel vastgelegd. − De afspraken die worden gemaakt tussen de brandweer en BWT, betreffen (i) afspraken over de objecten waarover de brandweer advies uitbrengt, (ii) het karakter van het advies, bindend of niet, (iii) de termijn waarbinnen het brandweeradvies moet worden gegeven en (iiii) afspraken over de uitvoer van controles. − De betrokkenheid van de brandweer bij bouwvergunningen wordt vergroot in de regio’s waarbinnen structureel overleg plaatsvindt tussen deze partijen. − De brandweer is bereid tijd te steken in advisering richting BWT inzake bouwvergunningen om zodoende de brandveiligheid van gebouwen te verhogen. Het oplossen van problemen achteraf kost veel meer tijd en ergernis bij de betrokkenen. − In het algemeen worden deze controles door Bouw & Woningtoezicht vanuit de optiek van de brandweer niet voldoende geacht voor het opleveren van een brandveilig gebouw. − Men merkt op dat er te weinig toezicht wordt gehouden op de bestaande bouw. 4.2.5.2 Controles tijdens de bouwfase − In het grootste deel van de gemeenten (60%) worden vanuit het gezichtspunt van de brandweer de controles tijdens de bouwfase niet structureel uitgevoerd en/of wordt de brandweer niet structureel betrokken bij deze controles. − Wanneer deze controles wél worden uitgevoerd, wordt de brandweer hierbij meestal ad hoc (45%) en soms structureel (20%) betrokken.


35

Opmerkingen − Indien de brandweer op ad hoc-basis wordt betrokken bij controle tijdens de bouwfase, dan gebeurt dit hoofdzakelijk bij specifieke brandbeveiligingsinstallaties of gebruiksvergunningsplichtige gebouwen. Veel korpsen zijn van mening dat om een efficiënte controle tijdens het bouwproces mogelijk te maken een preventist frequenter tussentijds zou moeten controleren. 4.2.5.3 Effectiviteit van controles bij nieuwbouw − De brandweer geeft aan dat controles op brandveiligheid van nieuwbouw slechts net voldoende (40%) of onvoldoende (20%) worden geacht om een brandveilig gebouw op te leveren. Opmerkingen − De gegeven oorzaken hiervoor zijn: − gebrek aan capaciteit bij de brandweer en BWT om deze controles te kunnen uitvoeren; − de hoeveelheid mee te nemen controlepunten; − het veelal ontbreken van specifieke brandveiligheidskennis bij de medewerkers van BWT om een gedegen afweging te maken of de brandweer ter advies moet worden ingeroepen. 4.2.5.4 Milieuvergunningen − Voor de meeste gemeenten binnen de regio’s zijn weliswaar afspraken gemaakt met de afdeling Milieuzaken, echter deze zijn niet structureel vastgelegd. Een klein aantal gemeenten (15%) heeft vastgelegde afspraken met deze afdeling. Opmerkingen − De afdeling Milieuzaken voert de controles uit, waarbij de brandweer in de meeste gemeenten niet structureel wordt betrokken. 4.2.5.5 Gebruiksvergunningen − Bijna alle gemeentelijke brandweren (95%) hebben een grote achterstand bij het verlenen van gebruiksvergunningen. Verschillende gemeentelijke brandweren zijn recent begonnen met het verlenen van gebruiksvergunningen. − Veel gemeentelijke brandweerkorpsen (75%) hebben inmiddels afspraken gemaakt over het wegwerken van de achterstand. De genoemde termijnen variëren van 1 jaar tot 10 jaar (merendeel 2-4 jaar). Deze afspraken zijn meestal verwerkt in de Prevapplannen of in beleidsplannen. − De achterstand in de afgifte van de gebruiksvergunningen is als volgt:


36

− 0-2 jaar: 15%; − 2-4 jaar: 65%; − meer dan 4 jaar: 20%. − In de meeste gemeenten (70%) is de brandweercommandant gemandateerd voor de afgifte van gebruiksvergunningen. − De uren die zouden moeten worden besteed aan de controles op naleving van de gebruiksvergunningsvoorwaarden zijn voor het merendeel (65%) vastgelegd, meestal op basis van de Prevap-normen. In de praktijk wordt op dit moment slechts mondjesmaat gecontroleerd op naleving van de gebruiksvergunningsvoorwaarden. De reden hiervoor is de beperkte beschikbare capaciteit voor het uitvoeren van deze controles. Opmerkingen − Indien de brandweer niet gemandateerd is voor de afgifte van gebruiksvergunningen, dan worden deze taken uitgevoerd door Bouw & Woningtoezicht. − De inhoudelijke kwaliteit van de gebruiksvergunningen wordt geborgd door onder meer gebruik te maken van: • Model gebruiksvergunning opgesteld op basis van het VNG-model; • Standaardzinnnen en of -brieven; • Gebruiksvoorschriften uit de Bouwverordening. − Gemeenten hebben een overzicht van nieuwbouwobjecten die gebruiksvergunningsplichtig zijn op de volgende manier: naar aanleiding van aanvragen van bouwvergunningen wordt meteen bekeken of een gebruiksvergunnings-aanvraagprocedure in gang moet worden gezet. − Gemeentelijke brandweerkorpsen hebben in het kader van Prevap een overzicht van bestaande bouw objecten die gebruiksvergunningsplichtig zijn door inventarisaties uit te voeren op basis van: • Kamer van Koophandel-gegevens; • Gemeentelijke Basis Administratie; • telefoonboek; • ‘veldonderzoek’. − De verkregen overzichten zijn vaak niet dekkend doordat men onvoldoende grip heeft op oneigenlijk gebruik (bijvoorbeeld disco’s in boerenschuren of niet gemelde inpandige wijzigingen). − Bij het afgeven van een gebruiksvergunning dienen ook periodieke hercontroles te worden ingepland. Indien binnen een periode van drie jaar na afgifte de vergunning niet wordt gecontroleerd, is de waarde van de gebruiksvergunning nihil. − Men merkt op dat kengetallen in de Prevap-normen onvoldoende realistisch zijn (“te krap zijn”). − De uitvoer van het handhavingstraject wordt meestal opgepakt door de juridische afdeling van de desbetreffende gemeente. De brandweer voorziet de juridische afdeling van de noodzakelijke informatie.


37

− Naast de gemeenten die nog geen vergunningen hebben verleend, geven ook de gemeenten met lopende gebruiksvergunningen meer prioriteit aan de vergunningverlening dan aan de controle en handhaving. − Er wordt op dit moment beperkt gehandhaafd, meestal blijft het bij aanschrijvingen; er worden slechts sporadisch objecten gesloten of dwangsommen opgelegd (er wordt vaak eerst onderhandeld of gedoogd in plaats van direct gehandhaafd). − Men merkt op dat een bestuurlijk ruggengraat noodzakelijk is voor een gerichte handhaving, deze ontbreekt nu vaak doordat andere politiek belangen prevaleren. − Vanuit de gebruikerszijde wordt vaak vreemd gekeken naar het nieuw ingezette handhavingsbeleid doordat er eerder meestal werd gedoogd. De communicatie richting de gebruikers over het nieuwe handhavingsbeleid en de rol van de brandweer richting de gebruiker kan worden versterkt. 4.2.5.6 Evenementenvergunningen/APV − In meer dan de helft van de gemeenten (60%) zijn geen vastgelegde afspraken over de rol die de brandweer vervult bij de afgifte van vergunningen in het kader van de APV. In een klein deel van de gemeenten (10%) zijn deze afspraken wel vastgelegd. Opmerkingen − De afspraken die gemaakt zijn in dit kader behelzen: − een adviserende rol van de brandweer (in overlegstructuren, vaak in de vorm van evenementencommissies); − een uitvoerende taak van de brandweer met betrekking tot controles ter plaatse (eventueel in samenwerking met de politie); − een rol van de brandweer bij het opstellen van vergunningsvoorwaarden. − De regionale brandweren worden vaak ad hoc betrokken bij de advisering inzake grotere evenementen. − Over het algemeen zijn er voor evenementen door de gemeentelijke brandweren ad hoc afspraken gemaakt met andere gemeentelijke diensten. 4.2.5.7 Afstemming met Preparatie en Repressie − De informatieoverdracht van de afdeling Preventie richting de afdelingen Preparatie en Repressie vindt binnen de helft van de gemeentelijke brandweerkorpsen ad hoc plaats. Bij 35% van de gemeentelijke brandweerkorpsen vindt deze overdracht structureel plaats.


38

Opmerkingen − Deze overdracht vindt op verschillende manieren plaats; − preventisten die ook preparatieve taken uitvoeren waardoor de informatieoverdracht is geborgd; − door een gezamenlijk bezoek van de afdelingen Preventie en Repressie/Preparatie aan objecten waarvoor vergunningen zijn afgegeven; − door het voeren van een periodiek overleg tussen de afdelingen Preventie en Preparatie en Repressie; − via aan te leveren input vanuit de afdeling Preventie voor het opstellen van aanvalskaarten en/of bereikbaarheidskaarten. − Het opstellen van aanvalsplannen wordt niet structureel opgepakt binnen de regio’s. In veel regio’s is een achterstand ontstaan met betrekking tot het maken en onderhouden van aanvalsplannen. De reden hiervoor is vaak het ontbreken van capaciteit. Het maken van aanvalsplannen wordt bijna altijd opgepakt door de gemeentelijke brandweer, de regio vervult hierbij een ondergeschikte rol. − In een drietal regio’s wordt het maken van aanvalsplannen gezien als een taak van het bedrijfsleven, de brandweer wenst hierbij geen rol te spelen. 4.2.5.8 Voorlichting − De brandweer ziet het voorlichten van burgers/bedrijven/gemeentelijke diensten (BWT, Milieu) op het gebied van brandveiligheid en risicocummunicatie én het creëren van veiligheidsbewustzijn als taak die een hogere prioriteit zou moeten krijgen. − Men vindt dat er structureel meer capaciteit en prioriteit moet worden besteed aan voorlichting aan burgers en bedrijven (over brandveiligheid, preventie, veiligheidsbewustzijn, (industriële) risicobeheersing). − Ook het geven van voorlichting in het kader van handhaving valt onder handhaving. Handhaving is hierdoor te splitsen in preventieve handhaving (voorlichting) en repressieve handhaving (aanschrijvingen, dwangsommen en sluitingen). − Voorlichting zou moeten worden gegeven door medewerkers die hiervoor voldoende competent zijn (operationeel en beleidsmatig).


39

4.2.5.9 Preparatieve taken − In de navolgende tabel wordt aangegeven of kleinschalige preparatieve taken worden opgepakt binnen de regio’s en door welk organisatieonderdeel:

Berijdbaarheid van wegen Bereikbaarheid van panden Controle op bluswatervoorzieningen Het maken van aanvalsplannen

Niet opgepakt

0% 0% 0% 5%

Opgepakt door proactie en preventie

60% 65% 50% 60%

Opgepakt door preparatie

40% 35% 50% 35%

Opmerking − De verkeersveiligheid prevaleert in veel gevallen boven de brandveiligheid binnen gemeenten. Resultaat hiervan is dat de brandweer aanzienlijk langere uitruktijden heeft door verkeersbeperkende maatregelen. − Bij enkele gemeenten zijn hierover goede afspraken gemaakt en is er zelfs een hoofd aanrijroute vastgesteld waar geen of door de brandweer beïnvloedbare verkeersbeperkende maatregelen zijn. 4.2.6

Wensen en behoeften

4.2.6.1 Opleidingen Op het gebied van opleidingen zijn de volgende bevindingen, behoeften en wensen aangegeven tijdens de workshops: − de kwaliteit van de examens en de exameneisen kan worden verbeterd (40%) zodat een betere aansluiting ontstaat met het aanbod van de opleidingen van het NIBRA; − een opleiding Intergrale Veiligheid (met als onderdeel pro-actie) met meer diepgang (55%); − bij preventie zou meer nadruk moeten liggen op handhaving (50%) en controle (15%); − met betrekking tot vergunningen zijn meer op de praktijk toegesneden opleidingen gewenst voor het adviseren en verlenen van milieuvergunningen (25%), gebruiksvergunningen (15%) en bouwvergunningen (10%). Dit is inclusief de benodigde onderhandelingsvaardigheden die nodig zijn met onder meer architecten, ruimtelijke ordeningsspecialisten en ambtenaren Bouw en Woningtoezicht; − een opleiding sociale en communicatieve vaardigheden, adviesvaardigheden, maar ook vaardigheden voor politiek-bestuurlijke verhoudingen (20%).


40

Opmerkingen − Als specifieke aandachtsvelden voor opleidingen zijn genoemd; ‘brandveiligheid en staalconstructies’, ‘overdrukinstallaties’, ‘handhaving’, ‘politiek-bestuurlijke vaardigheden’ en ‘juridische vaardigheden’. − Er is eveneens behoefte aan een ‘Master Class’ brandveiligheid en rampenbestrijding op HBO- of universitair niveau en een Leerstoel Integraal Veiligheidsmanagement.

4.2.6.2 Instrumenten Er is in eerste instantie niet zozeer behoefte aan de ontwikkeling van nieuwe instrumenten, maar vooral aan: − een inventarisatie en het inzichtelijk maken van de huidige instrumenten; − het nagaan wat de status is van de geïnventariseerde landelijke instrumenten en het eventueel actualiseren van deze instrumenten en centraal ter beschikking stellen; − een verspreiding van bestaande formats binnen op het gebied van: − beleidsplannen; − functie- en competentieprofielen; − opleidingsplannen; − handhavingsprotocollen; − samenwerkingsovereenkomsten; − landelijke modelvergunningen; − checklists om het controleren tijden de bouwfase praktisch te houden en het risico op het vergeten van zaken te verminderen. Daarnaast bestaat vanuit het brandweerveld concreet de behoefte aan de volgende instrumenten: − Concrete instrumenten op pro-actie-gebied (PROAP). − Praktijkvoorbeelden bij (nieuw te ontwikkelen) instrumenten. − Brandweer-archiefsysteem. − Verbetering en actualisering van de Prevap-normen, VER-instrumenten, PVBnormen en de Leidraden. − Aanpassing van de weten regelgeving opdat deze eenduidig interpreteerbaar, niet met elkaar tegenstrijdig en op één plek te vinden is. − Leidraad ruimtelijke ordening. − Leidraad Handhaving over het vervolgtraject na het constateren van tekortkomingen tijdens controles op bouw en gebruik.


41

− Landelijke helpdesk voor advies en hulp. − Instrument voor advisering in het kader van tunnelbouw (op basis van opgedane ervaring bij bijvoorbeeld HSL). − Instrumenten voor Publieksvoorlichting. − Begrijpelijk overzicht van de bestaande voor de brandweer relevante weten regelgeving. − Uitbreiding Stappenplan Integrale Veiligheid. − Landelijke richtlijnen omtrent de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden omtrent controle en handhaving op regionaal en gemeentelijk niveau. Dit werd ook met name genoemd voor bestaande bouw. − Geïntegreerd informatiesysteem tussen de verschillende aanwezige databanken (BWT, gemeentelijke basis administratie, Kamer van Koophandel). In deze context past ook het binnen BWT veelvuldig gebruikte softwarepakket BWT4all dat makkelijk kan worden uitgebreid met een brandweer-specifieke module. − Het digitaal koppelen van GIS, aanvalsplannen en bereikbaarheidskaarten. − Instrument voor het toetsen van gelijkwaardigheid van materialen inzake het Bouwbesluit. − Management Informatie Systeem Prebear. 4.2.6.3 Organisatie Toekomstige organisatie − Een meerderheid (65%) van de gemeentelijke brandweerkorpsen geeft de voorkeur aan een organisatie op het gebied van pro-actie en preventie waarbij de gemeentelijke brandweerkorpsen uitvoerend zijn en ondersteuning wordt verkregen vanuit de regio (75%) of sprake is van een intergemeentelijke samenwerking (25%). Ondersteuning vanuit de regio zou kunnen plaatsvinden door het opzetten van een pool van pro-actie en preventiemedewerkers die (op afroep) inzetbaar zijn bij gemeenten. − Men heeft behoefte aan meer integratie en afstemming tussen BZK en VROM om tot eenduidige en integrale regelgeving te komen. − Een aantal regio’s geeft aan dat zij pro-actie- en preventiezaken willen onderbrengen in dienstenpakketten die de gemeentelijke brandweerkorpsen desgewenst kunnen afnemen. − Vanuit een aantal regio’s wordt aangegeven dat men behoefte heeft aan meer sturing van bovenaf op pro-actie en preventievlak. Het beleid inzake de autonomie van gemeenten wordt soms als lastig ervaren aangezien het teveel diversiteit in de hand werkt.


42

− Sommige regio’s zijn momenteel verwikkeld in fusieprocessen waardoor de behoeften met betrekking tot de toekomstige organisatie niet duidelijk naar voren komen. 4.2.6.4 Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (LFR) − De term rampenbestrijding in de naam Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding vindt men in het brandweerveld niet gepast. Men vindt dat rampenbestrijding slechts een beperkt onderdeel uitmaakt van de pro-actie en preventietaken. Deze onduidelijkheid leidt mogelijk tot weerstand bij de brandweerorganisatie. − Er is behoefte aan een snellere reactie vanuit het ministerie van Binnelandse Zaken en Koninkrijksrelaties met betrekking tot de ontwikkeling en verbetering van respectievelijk nieuwe en bestaande instrumenten. Dit voorkomt dat de regio’s afzonderlijk een eigen hanteerbaar instrument dienen te ontwikkelen. Het LFR zou deze taak kunnen oppakken (dit is verder uitgewerkt in onderstaande opsomming). − De regio’s geven aan dat het LFR een grote variëteit aan taken dient te hebben, onder andere: − het verzamelen en verspreiden van kennis (kennisdatabank); − een vraagbaak/helpdesk waar de brandweer terecht kan, wanneer zij vastloopt bij het uitvoeren van pro-actie en preventietaken; − het coördineren en adviseren bij grote landelijke projecten, zoals het HSLproject; − het dient een schakel te vormen tussen het veld en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; − het LFR dient een ondersteunend bureau te zijn, dat input geeft om huidige richtlijnen en wetgeving te verbeteren en te verhelderen zodat deze werkbaar worden voor de brandweer (bijvoorbeeld op het gebied van grote evenementen); − het bevorderen van een regionale aanpak van de pro-actie en preventie; − het dient taken op te pakken die wegens capaciteitsgebrek en/of gebrek aan benodigde specialistisch kennis niet door gemeentelijke brandweerkorpsen en regio’s zelfstandig kunnen worden opgepakt; − het uitvoeren van onderzoek naar brandoorzaken en het opstellen van risicoanalyses; − het bewaken van het kwaliteitsniveau van het NIBRA; − het dient een centraal kwaliteitsbureau te zijn voor bijvoorbeeld het invoeren van een kwaliteitssysteem volgens het INK-managementmodel dat faciliteert en intercollegiale audits tussen regio’s coördineert en ondersteunt; − het dient een (dwingende) adviestaak te hebben bij de aanschaf en implementatie van ICT-systemen teneinde landelijke uniformiteit te bevorderen; − het opzetten van een landelijke pro-actie overlegstructuur.


43

4.2.6.5 Overige Regionale wensen − In de grensregio’s (gekoppeld aan Duitsland en België) is behoefte aan een Eurregionaal beleidsplan. 4.2.6.6 Overige wensen gemeentelijke brandweerkorpsen − Gemeentelijke brandweerkorpsen willen hun autonomie op het gebied van vergunningverlening behouden. Vanuit de gemeentelijke brandweerkorpsen is aangegeven dat de regio meer ondersteuning zou kunnen bieden op het gebied van proactie en preventie, zonder dat daarbij de autonome positie van de gemeentelijke brandweerkorpsen in het geding komt. − Ten behoeve van het overzicht van gebruiksvergunningsplichtige bedrijven bestaat een sterke behoefte aan informatie-uitwisseling tussen reeds bestaande bronbestanden. Hierbij valt te denken aan een koppeling tussen bestanden van gemeentelijke diensten met betrekking tot gebruiksactiviteiten en bebouwingen en bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel en Vastgoedinformatie. − Er is vanuit de brandweer behoefte aan een verplichting voor het maken van duidelijke afspraken met de diverse gemeentelijke diensten (bouw, milieu, ruimtelijke ordening) om zo de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vast te leggen op het gebied van : − Pro-actie taken, vooral met betrekking tot de structurele betrokkenheid van de brandweer bij planvorming. − Preventie, vooral met betrekking tot het structureel adviseren en controleren bij bouw- en milieuvergunningen.. − Controle en handhaving. − Er is eveneens behoefte aan duidelijke afspraken met andere partners zoals politie, GGD en Arbeidsinspectie in het kader van samenwerking op gebied van Integrale Veiligheid. 4.2.6.7 Gewenste prioriteiten: Algemeen − Het ontwikkelen van regionaal beleid voor pro-actie en preventie. − Het sluiten van de beleidscyclus waarbij men streeft naar een organisatie die stuurt op basis van eerder gestelde doelstellingen en behaalde resultaten. − Het verbeteren van de managementinformatie(systemen). − Het verbeteren van het aanbod en kwaliteit van de NIBRA-opleidingen. − Het vormen van een sterkere focus op pro-actietaken. − Het verhogen van de personeelscapaciteit bij de brandweer. − Het verbeteren van de kwaliteit van brandweerdienstverlening. − Het bevorderen van een betere aansluiting tussen de diverse schakels van de veiligheidsketen.


44

Op het gebied van pro-actie zijn vanuit het veld de volgende prioriteiten genoemd − Er dient een duidelijke afbakening en organisatorische invulling te komen van het taakveld van pro-actie. − Het loslaten van de term pro-actie en dit opnemen in het proces van integrale veiligeid. − Het bevorderen van de structurele betrokkenheid van de brandweer bij planvorming. − Het verbeteren van de risicocommunicatie richting burgers en bedrijven. − Het formuleren van een basisniveau voor pro-actiemedewerkers. − Het opzetten van een leergang integrale veiligheid (in plaats van pro-actie). Op het gebied van preventie zijn vanuit het veld de volgende prioriteiten genoemd: − Het inlopen van de huidige achterstand in de afgifte van gebruiksvergunningen. − Het structureel oppakken van de controle en de handhaving op gebruiksvergunningen. − Het opstellen van duidelijke juridische kaders waarbinnen de brandweer haar controle en handhavingstaken kan uitvoeren. − Het uitvoeren van risicoinventarisatie en analyses en het duidelijk vastleggen van verantwoordelijkheid hierbij (gemeente - brandweer). − Het verbeteren van voorlichting en communicatie over brandveiligheidaspecten, veiligheidsbewustzijn naar de diverse doelgroepen. − Het structureel uitbrengen van brandweeradvies bij het verlenen van bouw- en milieuvergunningen en het borgen van de controle hierop. − Het formuleren van een basisniveau voor preventiemedewerkers.


45

4.3

Kwantitatieve onderzoeksresultaten In de kwantitatieve analyse wordt een inschatting gemaakt van de huidige en gewenste capaciteit voor pro-actie en preventie bij regionale en gemeentelijke brandweerorganisaties.

4.3.1

Achtergronden bij kwantitatieve analyse Respons Tijdens en na de workshops is de deelnemers gevraagd om via een formulier inzicht te geven in de huidige en gewenste capaciteit. Slechts vanuit een aantal regio’s (15) is een ingevuld formulier ontvangen met informatie over de gemeentelijke en regionale brandweer. Daarnaast heeft een aantal regio’s en gemeentelijke brandweerkorpsen op andere wijze inzicht gegeven in (een deel van) de gegevens, bijvoorbeeld tijdens de workshop of via aangeleverde notities en rapportages. In totaal is van 218 gemeentelijke brandweerkorpsen (circa 45%) en 25 regionale brandweerorganisaties (circa 70%) informatie gebruikt in de analyse. Hierbij dient te worden opgemerkt dat in de meeste gevallen de informatie niet volledig was. Dit heeft tot gevolg dat per analyse een andere set van vergelijkbare gegevens is gebruikt. Hierdoor verschilt het aantal input-gegevens (n), en daarmee ook de betrouwbaarheid van de uitkomsten, per analyse.


46

Niet voor alle brandweerorganisaties bleek het mogelijk de gevraagde gegevens volledig aan te leveren. Dit had onder andere als oorzaak een gebrek aan inzicht in: − de huidige capaciteit, doordat: de afbakening van pro-actie en preventie nog niet duidelijk was; er niet altijd vaste of volledige functieplaatsen zijn; de tijd niet wordt geregistreerd. − de gewenste capaciteit, doordat: er bijvoorbeeld door een aanstaande fusie nog geen duidelijk beeld is over de invulling van pro-actie en preventie in de nieuwe organisatie; de geplande inventarisaties nog niet zijn afgerond. − de capaciteit voor pro-actie, doordat: er geen duidelijke richtlijn is voor de benodigde capaciteit voor pro-actie. − de capaciteit voor preventie, doordat: in de praktijk de afbakening met preparatieve taken niet altijd helder is. Analyses Op basis van de beschikbare gegevens zijn de volgende analyses gemaakt: I Capaciteit pro-actie en preventie in de huidige situatie (§ 4.3.2) II Capaciteit pro-actie en preventie in de gewenste situatie (§ 4.3.3) III Huidige en gewenste capaciteit voor pro-actie (§ 4.3.4) IV Huidige en gewenste capaciteit voor preventie (§ 4.3.5) Tabel 2. Overzicht verschillende analyses met betrekking tot capaciteit

A n a ly s e s c a p a c ite it

P r o - a c tie

P r e v e n tie I

H u id ig

IV

III G ew en st


II

47

Interpretatie uitkomsten Bij de interpretatie van de uitkomsten van deze analyse dient met de volgende beperkingen rekening te worden gehouden: − De analyse is gebaseerd op gegevens van een deel van de gemeentelijke brandweerkorpsen en regio’s, omdat van een groot aantal gemeentelijke brandweerkorpsen en regio’s geen (volledige) informatie is ontvangen. − De betrouwbaarheid van de aangeleverde gegevens is niet optimaal, omdat de nauwkeurigheid van de aangeleverde gegevens sterk wisselde, variërend van gedetailleerde berekeningen tot zeer globale inschattingen. − De grondslag van de inschatting van de gewenste capaciteit kan verschillen, waarbij wordt opgemerkt dat in de meeste gevallen is aangegeven dat voor de inschatting van de gewenste preventie-capaciteit is uitgegaan van Prevap-norm, soms berekend door externe bureaus. − Om op basis van zoveel mogelijk gegevens vergelijkingen te kunnen maken, is er per analyse een selectie van bruikbare gegevens gemaakt (in de tabellen en de grafieken is het aantal bronnen aangegeven met n=x). − Omdat deze selectie verschilt per analyse, zijn de uitkomsten van de verschillende analyses niet onderling vergelijkbaar. − Bij de analyses I en II is onderscheid gemaakt naar de volgende categorieën van gemeenten: • categorie I: minder dan 50.000 inwoners • categorie II: 50.000 tot 150.000 inwoners • categorie III: 150.000 tot 250.000 inwoners • categorie IV: meer dan 250.000 inwoners Daarnaast zijn hierbij de gemiddelden van alle gemeentelijke brandweerkorpsen en de regio gegeven. − De extrapolatie naar de voor heel Nederland geldende situatie (analyse III en IV) is voor gemeenten gebaseerd op het totaal aantal inwoners per oktober 2001 (16.085.951) en voor de regio’s op basis van het totaal aantal regio’s per oktober 2001 (36). − De in de tabellen genoemde waarden zijn rekenkundige gemiddelden (analyse I en II) en extrapolaties (analyse III en IV). Hierbij is geen onderscheid gemaakt naar de organisatievorm binnen de regio’s. Deze cijfers kunnen derhalve niet zonder meer als basis dienen voor de capaciteitsbehoefte binnen een gemeentelijke of regionale brandweerorganisatie.


48

4.3.2

Capaciteit pro-actie en preventie in de huidige situatie In onderstaande tabel zijn de belangrijkste bevindingen weergegeven uit de vergelijking tussen de capaciteit voor pro-actie en preventie in de huidige situatie.

Huidige capaciteit aantal bronnen PRO-ACTIE PREVENTIE

Gemeenten per categorie cat. II cat. III cat. IV 21 4 2 fte / 10.000 inw. 0,04 0,05 0,11 0,03 0,38 0,58 0,71 0,42

cat. I 148

Verhouding pro-actie - preventie gem eenten bij huidige capaciteit (n=175)

Gemeenten

Regio

175 fte / 10.000 inw. 0,04 0,47

23 fte / regio 0,80 1,92

Verhouding pro-actie - preventie regio's bij huidige capaciteit (n=23)

PRO-ACT IE 8%

PREVENT IE 92%

PRO-ACT IE 29%

PREVENT IE 71%

Op basis van bovenstaande gegevens kunnen de volgende voorzichtige conclusies worden getrokken: − bij gemeentelijke brandweerkorpsen is de gemiddelde capaciteit voor pro-actie circa 0,04 fte per 10.000 inwoners en de capaciteit voor preventie circa 0,50 fte per 10.000 inwoners; − bij de regionale organisatie is de gemiddelde capaciteit voor pro-actie ca. 0,80 fte en voor preventie circa 2 fte; − in verhouding is er bij de regio meer capaciteit voor pro-actie dan bij gemeentelijke brandweerkorpsen (in verhouding bijna vier keer zoveel).


49

4.3.3

Capaciteit pro-actie en preventie in de gewenste situatie In onderstaande tabel zijn de belangrijkste bevindingen weergegeven uit de vergelijking tussen de capaciteit voor pro-actie en preventie in de gewenste situatie.

Gewenste capaciteit aantal bronnen PRO-ACTIE PREVENTIE

Gemeenten per categorie cat. II cat. III cat. IV 13 2 1 fte / 10.000 inw. 0,17 0,15 0,15 0,06 0,76 0,84 0,91 0,48

cat. I 101

Verhouding pro-actie - preventie gemeenten bij gew enste capaciteit (n=117)

Regio

117 fte / 10.000 inw. 0,14 0,72

13 fte / regio 2,44 4,74

Verhouding pro-actie - preventie regio's bij gew enste capaciteit (n=13)

PRO-ACT IE 16%

PREVENT IE 84%

Gemeenten

PRO-ACT IE 34% PREVENT IE 66%

Op basis van bovenstaande gegevens kunnen de volgende voorzichtige conclusies worden getrokken: − bij gemeentelijke brandweerkorpsen is de gewenste capaciteit voor pro-actie gemiddeld circa 0,15 fte per 10.000 inwoners en de capaciteit voor preventie circa 0,75 fte per 10.000 inwoners; − bij de regionale organisatie is de gemiddelde capaciteit voor pro-actie circa 2,5 fte en de voor preventie circa 4,75 fte; − in verhouding blijft er bij de regio meer capaciteit voor pro-actie dan bij gemeentelijke brandweerkorpsen (in verhouding circa twee keer zoveel).


50

4.3.4

Huidige en gewenste capaciteit voor pro-actie In onderstaande tabel zijn de belangrijkste bevindingen weergegeven uit de vergelijking tussen de huidige en gewenst capaciteit voor pro-actie.

PRO-ACTIE Capaciteit in fte Huidige capaciteit Gewenste capaciteit Gewenste toename (fte) Gewenste toename ( % )

(Extrapolatie o.b.v. gemeenten n=102, regio's n=13) Gemeenten Regio Totaal 74 32 106 189 77 265 115 45 160 154% 142% 151%

Huidige en gew enste capaciteit pro-actie in Nederland (Extrapolatie o.b.v . gemeenten n=102, regio's n=13) fte 300

Gewenste toename (fte) Huidige capaciteit

200 100 0

Gemeenten

Regio

Totaal

Op basis van bovenstaande gegevens kunnen de volgende voorzichtige conclusies worden getrokken: − de totale huidige capaciteit voor pro-actie is ruim 100 fte, waarvan circa tweederde bij de gemeentelijke brandweerkorpsen en circa een derde bij de regio’s; − de totale gewenste capaciteit voor pro-actie is ruim 250 fte; − de gewenste capaciteit voor pro-actie is circa anderhalf keer meer dan de huidige capaciteit; − hierbij is de gewenste toename, zowel absoluut als relatief, binnen de gemeentelijke brandweerkorpsen groter dan binnen de regio’s.


51

4.3.5

Huidige en gewenste capaciteit voor preventie In onderstaande tabel zijn de belangrijkste bevindingen weergegeven uit de vergelijking tussen de huidige en gewenst capaciteit voor preventie.

PREVENTIE Capaciteit in fte Huidige capaciteit Gewenste capaciteit Gewenste toename Gewenste toename ( % )

(Extrapolatie o.b.v. gemeenten n=115, regio's n=13) Gemeenten Regio Totaal 699 69 768 1148 126 1274 449 57 506 64% 82% 66%

Huidige en gewenste capaciteit preventie in Nederland (Extrapolatie o.b.v. gemeenten n=115, regio's n=13) fte 1500 Gewenste toename Huidige capaciteit

1000 500 0

Gemeenten

Regio

Totaal

Op basis van bovenstaande gegevens kunnen de volgende voorzichtige conclusies worden getrokken: − de totale huidige capaciteit voor preventie is ruim 750 fte, waarvan circa 90% bij de gemeentelijke brandweerkorpsen en een circa 10% bij de regio’s; − de totale gewenste capaciteit voor preventie is ruim 1250 fte; − de gewenste capaciteit voor preventie is tweederde meer dan de huidige capaciteit. Uit nadere analyse blijkt dat de behoefte tot groei het grootst is bij de kleinste gemeentelijke brandweerkorpsen, waar momenteel in verhouding de minste capaciteit aanwezig is.


52

5

Conclusies In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste conclusies op basis van de kwalitatieve en kwantitatieve analyse opgenomen.

5.1

Conclusies Algemeen

5.1.1

Beleid en organisatie Het opstellen van beleidsplannen met daarin (meetbare) doelstellingen en managementrapportages gericht op de onderdelen pro-actie en preventie wordt door steeds meer regionale en gemeentelijke brandweerkorpsen opgepakt. Geconstateerd wordt daarbij echter het volgende: − De beoordelende instantie (Bestuur of College B&W) bestuurt veelal op afstand en is slechts geïnteresseerd in de financiële consequenties van het beleidsplan en de mogelijke bestuurlijke risico’s. Dit wordt overigens gevoed door het versnipperde beleid binnen de brandweerkorpsen én de veelal gebrekkige politieke en bestuurlijke invloed van het brandweermanagement op het bestuur. − Er is, zowel vanuit bevoegd gezag als het brandweermanagement, onvoldoende aantoonbaar sprake van grip op de operationele organisatie van pro-actie en preventie. Hierdoor kunnen de operationele en bestuurlijke risico’s onvoldoende proactief worden geborgd en beheerst. − Er wordt veelal gestuurd op kwantitatieve managementinformatie, zoals het afgegeven aantal vergunningen. Het ontbreekt veelal aan kwalitatieve stuurinformatie, zoals bijvoorbeeld de getoetste inhoudelijke kwaliteit van de vergunningen, de inhoudelijke kwaliteit van uitgevoerde controles, trendanalyses en het meten van klanttevredenheid. − Op basis van beschikbare managementinformatie vindt nauwelijks aantoonbaar en periodiek bijstelling van beleid plaats. Daarbij kan worden gesteld dat de betrouwbaarheid, juistheid en volledigheid van de managementinformatie veelal ter discussie wordt gesteld. − Concluderend kan men stellen dat de beleidscyclus (Plan - Do - Check - Act) onvoldoende is gesloten. De nadruk ligt teveel op het ontwikkelen van het beleid en minder op het maken van duidelijke afwegingen en het vaststellen van prioriteiten op basis van nut en weerstand. Structurele en periodieke controle en monitoring van het beleid op basis waarvan bijstelling kan plaatsvinden, is onvoldoende geborgd. Er is onvoldoende sprake van een lerende organisatie.


53

5.1.2

Opleiding en deskundigheid Opleidingsplannen voor pro-activisten zijn maar weinig aanwezig. Een van de oorzaken hiervoor is het ontbreken van specifieke landelijke opleidingen op het gebied van pro-actie die voldoende aansluiten bij het gevraagde in de praktijk. Hierbij is vooral behoefte aan: − Een leergang integrale veiligheid, waarin onder meer aandacht wordt besteed aan risicomanagement, adviesvaardigheden, communicatieve vaardigheden, bestuurlijk en politieke vaardigheden. Bijna alle korpsen hebben moeite met de bemensing van de organisatie van pro-actie en preventie. Gebrek aan voldoende, goed opgeleid en ervaren personeel is vaak de oorzaak. Men vist allemaal uit dezelfde vijver en de onderlinge concurrentie om medewerkers neemt toe. Doordat veel nieuwe onervaren medewerkers worden aangenomen neemt de druk op de meer ervaren medewerkers toe. Zij dienen immers een deel van hun beschikbare tijd vrij te kunnen maken om deze nieuwe lichtingen goed in te kunnen werken door middel van gestructureerde begeleiding. De kleine professionele vrijwilligerskorpsen moeten vaak pro-actie, preventie en repressie bij één persoon onderbrengen, wat gezien het specialistische karakter van sommige onderwerpen niet goed mogelijk is en risico’s minder beheersbaar maakt. Uitbreiding van capaciteit op het gebied van pro-actie en preventie is hier meer dan gewenst. Door de krappe arbeidsmarkt wordt ook naar mogelijkheden gezocht van intergemeentelijke en regionale samenwerking.

5.1.3

Samenwerking brandweer - ketenpartners De samenwerking tussen de brandweer en andere ketenpartners binnen pro-actie en preventie is onvoldoende geborgd. Het ontbreekt veelal aan vastgelegde procedures en werkafspraken welke ook periodiek worden gemonitord en indien nodig bijgesteld. Er is veelal sprake van een ad hoc betrokkenheid van de brandweer binnen de processen en de brandweer dient zich vaak ‘in te vechten’ om over de voor haar van belang zijnde (brand)veiligheidsaspecten tijdig, gestructureerd en periodiek een bijdrage te kunnen leveren. Dit is allerminst nog een vanzelfsprekendheid.


54

5.1.4

Instrumenten Van de landelijke instrumenten worden het Prevap-model en de Brandweerzorgnorm het meest gebruikt. Van deze en andere instrumenten wordt echter vaak aangegeven dat ze niet up to date en multi-interpreteerbaar zijn en aan een grondige revisie toe zijn om in de praktijk toepasbaar te blijven. De Leidraden zijn gepresenteerd als bijvoorbeeld een uniforme manier voor risicoinventarisatie en risicoanalyse. De praktische toepasbaarheid om risico’s inzichtelijk te maken via de gehanteerde systematiek wordt echter als onvoldoende inzichtelijk beschouwd. Ze voldoen kortom niet aan de verwachtingen die zijn gewekt en worden ook als indicatie-instrument onvoldoende geschikt geacht. Er is een veelheid aan regionale en gemeentelijke instrumenten in het land ontwikkeld om invulling te geven aan bepaalde behoeften. Het landelijk verzamelen en verspreiden van de ‘best practices’ is een belangrijke behoefte vanuit het veld om niet continu opnieuw het wiel uit te vinden, maar van elkaars kennis en expertise te kunnen profiteren.

5.1.5

Kwaliteit Er is vanuit het management van de brandweerorganisaties onvoldoende grip op de werkprocessen die zich binnen pro-actie en preventie afspelen. Veelal dient achteraf te worden gecorrigeerd en laat men zich leiden door incidenten. Continue verbetering van werkprocessen om klantgericht te blijven werken en klanttevredenheid te bewerkstelligen is onvoldoende geborgd en beheerst.

5.1.6

Voorlichting Het structureel invulling geven aan voorlichtingstaken op het gebied van integrale veiligheid, veiligheidsbewustzijn, risicocommunicatie en preventieve voorlichting is vaak een ondergeschoven kindje. Hiervoor is vaak niet de capaciteit en deskundigheid aanwezig binnen de korpsen.


55

5.2

Conclusies Pro-actie

5.2.1

Betrokkenheid brandweer bij planvorming De betrokkenheid van de brandweer bij de ontwikkeling van bestemmings- of structuurplannen is onvoldoende. Bij slechts enkele gemeenten is deze betrokkenheid structureel vastgelegd. Dit betekent dat in veel gemeenten de brandweer moet lobbyen om aan tafel te komen in plaats van te worden uitgenodigd. Als de brandweer wel wordt uitgenodigd bij de ontwikkeling van bestemmings- of bestuursplannen dan is dit vaak in een te laat stadium. Bij de beoordeling van de bluswatervoorziening van nieuwbouwprojecten wordt de brandweer wel bijna altijd betrokken. Dit is echter vrijwel nergens vastgelegd en het advies van de brandweer is meestal niet bindend. Voor de routering van gevaarlijke stoffen wordt de regionale brandweer vaak door de provincie benaderd voor advies, maar er zijn ook provincies die eigenhandig routes aanwijzen.

5.2.2

Risicomanagement Risico-inventarisaties zijn in bijna alle regio’s voltooid. Hiermee zijn de grote industriële risico’s in kaart gebracht. Momenteel zijn de gemeentelijke brandweerkorpsen bezig beheersmaatregelen te treffen naar aanleiding van deze geïnventariseerde risico’s. Geconludeerd moet worden dat het in kaart brengen van de restrisico’s en het periodiek updaten van deze risico-inventarisaties (met alle risico’s) een aandachtspunt is en blijft. In gemeenten met BRZO-plichtige bedrijven overlegt de gemeentelijke brandweer met Arbeidsinspectie en Milieudiensten over de BRZO-taken. Hoewel deze samenwerking vaak is geborgd in vastgelegde afspraken zijn er in de praktijk nog voldoende verbeteringen mogelijk om een geïntegreerde aanpak te professionaliseren. Hiervoor is onder meer verdere afstemming over werkprocessen en bijbehorende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vereist. De brandweer heeft behoefte aan meer structurele samenwerking met andere ketenpartners in het kader van integrale veiligheid.


56

5.3

Conclusies Preventie

5.3.1

Advisering rondom en afgifte van vergunningen De afgifte van bouwvergunningen is de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke dienst Bouw & Woningtoezicht. In veel gemeenten zijn werkafspraken gemaakt over de betrokkenheid van de brandweer inzake de advisering over brandpreventieve maatregelen bij de afgifte van bouwvergunningen. In slechts een klein deel van de gemeenten zijn die afspraken formeel vastgelegd. De inhoud van de afspraken varieert van bindend advies bij alle bouwvergunningen tot vrijblijvend advies bij alleen de grote projecten. Daarmee is de inbreng van de brandweer in de ontwerp/bouwfase zeer gevarieerd en dus onvoldoende geborgd en beheerst. De afgifte van milieuvergunningen is de verantwoordelijkheid van de gemeentelijke dienst Milieuzaken. In een klein aantal gemeenten zijn werkafspraken gemaakt over de betrokkenheid van de brandweer (inzake advisering) bij de afgifte van milieuvergunningen. Voor de afgifte van gebruiksvergunningen is in de meeste gemeenten de brandweercommandant gemandateerd. Bijna alle gemeentelijke brandweerkorpsen hebben een achterstand met de afgifte van gebruiksvergunningen. De kwaliteit van gebruiksvergunningen is niet geborgd volgens een landelijk vastgesteld kwaliteitsniveau. Bij de afgifte van gebruiksvergunningen dienen ook periodieke hercontroles te worden gepland. Indien binnen een periode van drie jaar na afgifte niet wordt gecontroleerd, is de waarde van de gebruiksvergunning zeer beperkt. Voor de afgifte van evenementenvergunningen zijn in de meeste gemeenten geen afspraken gemaakt. De betrokkenheid van de brandweer hierbij is ad hoc. Geconcludeerd kan worden dat de positie van de brandweer binnen de afgifte van de bovenstaande vergunningen landelijk zeer divers is. De invloed per korps verschilt kortom en de betrokkenheid van de korpsen is onvoldoende of niet structureel geborgd conform landelijke weten regelgeving.


57

5.3.2

Afstemming met preparatie en repressie De informatieoverdracht tussen de afdeling Preventie en de afdelingen Preparatie en Repressie is in de praktijk nog onvoldoende geborgd en beheerst, waardoor operationele risico’s mogelijk zijn en blijven.

5.4

Conclusies kwantitatieve analyse Op basis van de ontvangen respons zijn de volgende algemene conclusies te trekken: − Binnen de meeste regio’s is geen volledig inzicht in de huidige én gewenste capaciteit voor pro-actie en preventie (op producten taakniveau en overall capaciteit) op regionaal en gemeentelijk niveau. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat er geen duidelijke afbakening is van pro-actie-, preventie- en preparatietaken binnen de meeste korpsen. − Het inzicht in de huidige capaciteit is beter dan in de gewenste capaciteit. Dit wordt ondermeer veroorzaakt doordat een aantal regio’s bijvoorbeeld in een fusie of veranderingsproces zit, waarbij nog geen duidelijk beeld is van de toekomstige organisatie of men bezig is dit beeld te creëren. − Het inzicht in de capaciteit voor preventie is beter dan voor pro-actie. Dit wordt onder meer veroorzaakt door het ontbreken van duidelijke richtlijnen voor de capaciteit voor pro-actie (Proap) en een eenduidige omschrijving wat nu eigenlijk pro-actie-producten en -taken zijn. Op basis van de verschillende analyses kunnen de volgende conclusies worden getrokken: − in de huidige situatie is er in verhouding bij de regio meer capaciteit voor pro-actie dan bij gemeentelijke brandweerkorpsen (in verhouding bijna vier keer zoveel); − in de gewenste situatie blijft er in verhouding bij de regio meer capaciteit voor proactie dan bij gemeentelijke brandweerkorpsen (in verhouding circa twee keer zoveel); − de gewenste landelijke capaciteit voor pro-actie is circa anderhalf keer meer dan de huidige capaciteit; − de gewenste landelijke capaciteit voor preventie is circa tweederde meer dan de huidige capaciteit; − voor de absolute getallen (gemiddelden en extrapolaties voor gemeentelijke brandweerkorpsen en regio) wordt verwezen naar § 4.3. In totale aantallen betekent dit dat de gewenste toename aan capaciteit op het niveau van gemeentelijke brandweerkorpsen voor pro-actie (115) en preventie (449) op basis van de door de regio’s aangeleverde gegevens, wordt geraamd op 564 fte. De gewens-


58

te toename voor de regionale organisaties voor pro-actie (45) en preventie (57) wordt geraamd op 102 fte.


59

6

Aanbevelingen

6.1

Uitgangspunten

Bij het implementeren van de aanbevelingen dient in ieder geval nadrukkelijk rekening te worden gehouden met de volgende uitgangspunten: − Het vinden van aansluiten bij de beleidsmatige kaders vastgesteld in de Beleidsnota (‘s) van de Directie Rampenbeheersing en Brandweer. − Het vinden van aansluiting bij andere processen en projecten gericht op het verbeteren van veiligheidsbeleid op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. − Het aansluiten bij de Taskforce, ingesteld door Rijk, provincies en gemeenten die bezig is de uitvoering van de kabinetsstandpunten naar aanleiding van Volendam en Enschede. Dit om een vereiste samenhangende aanpak tussen de betrokken overheden te bewerkstelligen. − Voor het toekennen van budgetten voor regionale versterking zal niet alleen rekening moeten worden gehouden met aantallen inwoners binnen een regio of gemeente, maar zal nadrukkelijk ook een verband moeten worden gelegd met de geïnventariseerde veiligheidsrisico’s. − Het versterken van de regionale brandweerorganisaties op het gebied van pro-actie en preventie kan niet los worden gezien van het streven naar territoriale congruentie en de doelstelling te komen tot 25 veiligheidsregio’s. − Een aantal van de geformuleerde aanbevelingen wordt reeds opgepakt binnen het Project Versterking Pro-actie en Preventie (PVPP). Dit geldt vooral voor de versterking van de opleidingen, het versterken van de regionale capaciteit en het ontwikkelen van een overzicht van landelijke “best practices” en het nog te ontwikkelen landelijk instrumentarium.


60

6.2

Aanbevelingen

Op basis van de bevindingen en de conclusies uit de landelijke Nulmeting Versterking Proactie en Preventie binnen regionale brandweerorganisaties worden in dit hoofdstuk de belangrijkste aanbevelingen samengevat: 1. Verbetering van afstemming met in- en externe ketenpartners 2. Intensivering van intergemeentelijke samenwerking en uitbreiding van de ondersteunende rol regio bij pro-actie en preventie 3. Intensivering van de structurele voorlichtingstaak 4. Ontwikkeling en uitvoering van integrale controle en handhaving 5. Verduidelijking en concretisering van het pro-actie en preventiebeleid 6. Inrichting en implementatie van een kwaliteitssysteem voor pro-actie en preventie 7. Actualiseren en verbeteren instrumentarium pro-actie en preventie 8. Uitbreiding capaciteit voor pro-actie en preventie 9. Onderbrengen pro-actie en preventie in reguliere HBO- of universitaire opleidingen De aanbevelingen worden in de navolgende pagina’s verder uitgewerkt. 6.2.1

Verbetering van afstemming met in- en externe ketenpartners

De structurele betrokkenheid van de brandweer in een zo vroeg mogelijk stadium van planvorming zou beter moeten worden geborgd door: − het schriftelijk vastleggen van de rol en betrokkenheid van de brandweer bij pro-actie en preventie-taken in samenwerkingsovereenkomsten. − het borgen en beheersen van duidelijke afspraken tussen alle gemeentelijke diensten (brandweer, BWT, Milieu). Dit is een randvoorwaarde voor het creëren van bewustzijn en erkenning over de rol die de brandweer dient te spelen bij (i) planvorming en (ii) advisering en de controle rondom bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen. Door middel van gerichte voorlichting en informatievoorziening naar de gemeentelijke diensten kan hieraan invulling worden gegeven. − opleidingen aan te bieden voor ketenpartners (aannemers, architecten, gemeenteambtenaren). In de opleidingen van ketenpartners zou structureel aandacht moeten worden geschonken aan onder meer de rol van de brandweer bij pro-actie- en preventietaken en aspecten van brandveiligheid.


61

6.2.2

Intensivering van intergemeentelijke samenwerking en uitbreiding van de ondersteunende rol van de regio bij pro-actie en preventie

Voor het overgrote deel van de gemeentelijke brandweerkorpsen is het vanwege de geringe omvang niet mogelijk om alle competenties op het gebied van pro-actie en preventie zelf in huis te hebben. Hierdoor lopen gemeentelijke brandweerkorpsen het risico pro-actie en preventie suboptimaal uit te voeren en het benodigde kwaliteitsniveau niet te kunnen halen. Het ‘opschalen’ van taken in individuele gemeentelijke brandweerkorpsen zal naar verwachting onvoldoende verbetering kunnen bieden. Bovendien staan de krapte op de arbeidsmarkt en de toenemende onderlinge concurrentie een dergelijke uitbreiding in de weg. Aanbevolen wordt daarom actief intergemeentelijke samenwerking te zoeken, waarbij de regio minimaal een ondersteunende taak zou moeten hebben. De geïntensiveerde samenwerking zal mogelijk leiden tot aanpassing van bestaande organisatiestructuren, waarbij de bestuurlijke verantwoordelijkheid op gemeenteniveau het uitgangspunt blijft. Gestructureerde samenwerking leidt tot verbetering van efficiëntie en effectiviteit van de pro-actie en preventietaken. Om te komen tot gestructureerde versterking van de organisatie van pro-actie en preventie binnen een regio is het van belang dat aan de regio’s een handreiking ter beschikking wordt gesteld waarin aandacht wordt geschonken aan waarom men tot versterking van de organisatie zou moeten overgaan en, zo ja op welke wijze dit dan vorm en inhoud zou kunnen krijgen (stappenplan). Om de integrale samenwerking te verbeteren verdient het aanbeveling om op tal van punten actief af te stemmen. Hiertoe zou een overlegstructuur in moeten worden gericht waarin op regionaal niveau structureel aandacht wordt geschonken aan afstemming tusssen ketenpartners van pro-actie- en preventie-activiteiten. Aan de intergrale samenwerking kan verder invulling worden gegeven door tenminste op gemeentelijk niveau, maar bij voorkeur regionaal afgestemd en gecoördineerd, duidelijke bestuurlijk geaccordeerde afspraken te maken over de kwaliteit van geleverde producten en diensten en deze te borgen in dienstverleningsovereenkomsten. Dit om het kwaliteitsniveau binnen de regio te bewaken en niet teveel uiteen te laten lopen. Vormen van intercollegiale toetsing zouden een bijdrage kunnen leveren aan het borgen en beheersen van het afgesproken kwaliteitsniveau. 6.2.3

Intensivering structurele voorlichtingstaak

Het verdient aanbeveling intensiever en meer structureel aandacht te besteden aan gestructureerde vormen van in- en externe voorlichting over relevante onderwerpen in het kader van pro-actie en preventie. Het maken van een voorlichtings- en communicatieplan en het reserveren van budgetten voor de invulling van dit beleid is van belang.


62

Het verdient aanbeveling voorlichting als middel meer structureel in te bedden binnen de regionale en gemeentelijke organisatie van pro-actie en preventie. In dit kader dient waar mogelijk te worden samengewerkt met medewerkers Voorlichting binnen de gemeentelijke brandweerkorpsen en regio’s. Aan BZK wordt aanbevolen op korte termijn een beknopt en pragmatisch model Voorlichtingsplan te ontwikkelen, waarmee wordt gewaarborgd dat de uitwerking van plannen wordt gefaciliteerd en snel met de uitvoering van voorlichting kan worden aangevangen. 6.2.4

Ontwikkeling en uitvoering van integrale controle en handhaving

Het verdient aanbeveling een efficiënte vorm van integrale controle en handhaving te ontwikkelen en uit te voeren door een integrale samenwerking tussen alle betrokken ketenpartners te bewerkstelligen en vast te leggen in samenwerkingsovereenkomsten. Hierbij kan worden gedacht aan het minimaal in een vroegtijdig stadium afstemmen van beleid, het beschrijven van de werkprocessen, het gezamenlijk uitvoeren, controleren en verbeteren van de vastgestelde processen. In relatie tot controle en handhaving wordt bovendien aanbevolen om een strikte taakscheiding te hanteren tussen het afgeven van een vergunning en het controleren en handhaven van de vergunning. Hierdoor wordt een objectieve controle van de naleving van vergunningsvoorschriften beter gewaarborgd. 6.2.5

Verduidelijking en concretisering pro-actie en preventiebeleid

De prioriteiten van beleid en de bijbehorende bedrijfsvoeringkosten van de brandweer inzake pro-actie en preventie kunnen meer inzichtelijk worden gemaakt in een bestuurlijk vast te stellen beleidsplan. Dit is voor zowel de brandweer zelf als voor bestuurders noodzakelijk. Hierdoor wordt de grip op de organisatie versterkt en kan de aansturing worden geëffectueerd. In dit bestuurlijk vast te stellen plan dient zichtbaar te worden gemaakt hoe integrale samenwerking de efficiëntie en effectiviteit van pro-actie en preventie-activiteiten positief zal beïnvloeden. Van belang is om de beleidscyclus sluitend te maken op zowel strategisch als operationeel niveau. Het inrichten van een planning & controlcyclus op basis van kwantitatieve én kwalitatieve managementinformatie is daarbij een vereiste om bijstelling en verbetering van beleid en operationele processen mogelijk te maken.


63

6.2.6

Inrichting en implementatie kwaliteitssysteem pro-actie en preventie

Ter borging van een minimaal kwaliteitsniveau van pro-actie- en preventietaken verdient het aanbeveling de belangrijkste werkprocessen vast te leggen in een te beheren kwaliteitssysteem. Op basis van deze werkprocessen kunnen bijbehorende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden vastgesteld. Dit kan vervolgens worden uitgewerkt in functieprofielen, aangevuld met competentieprofielen. Een belangrijk onderdeel van dit kwaliteitssysteem is het waarborgen van adequate informatieoverdracht tussen: − alle betrokken gemeentelijke afdelingen; − de afdelingen Preventie, Preparatie en Repressie. Hierbij kan worden gedacht aan het vastleggen van procesbeschrijvingen en structureel overleg. Toepassingen op het gebied van tijdschrijven ondersteunen het kwaliteitssysteem. Zij leiden tot een beter inzicht in de gerealiseerde taken en bevorderen de mogelijkheid tot bijsturen. 6.2.7

Actualiseren en verbeteren instrumentarium pro-actie en preventie

Het (landelijk) instrumentarium op het gebied van pro-actie en preventie dient te worden verbeterd. Hierbij wordt het volgende aanbevolen, waarbij rekening is gehouden met de wensen van het veld9: − Het inrichten van een landelijke kennisdatabank waarin kennis en expertise wordt verzameld en ontsloten. Het verdient aanbeveling deze databank te situeren bij een van de reeds aanwezige (Nibra) of in oprichting zijnde instituten (Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding of het Landelijk Kwaliteitsbureau). − Het besteden van (landelijke) structurele aandacht aan marktgerichte opleidingen en het maken van opleidingsplannen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan opleidingen op het gebied van juridische kennis, adviesvaardigheden, integrale veiligheid, ruimtelijke ordening. Het verdient aanbeveling hiervoor landelijke middelen te ontwikkelen. − Het integreren van brandpreventie-modules in andere relevante opleidingen, zoals Bouwkunde, Milieukundige en Stedebouwkundige opleidingen, Weg- en waterbouw (tunnels, wegen, spoor). − Definitie en uitwerking van richtlijnen en kengetallen op het gebied van pro-actie (ontwikkeling van een ‘PROAP’ systeem, indien pro-actie als aparte schakel in de veiligheidsketen ook in de toekomst blijft bestaan).

9

In de rapportage nulmeting is dit in paragraaf 4.2.6.2 opgenomen.


64

− Aanvulling en herdefinitie van het Project Versterking Brandweer om een concreter en meer eenduidig raamwerk aan te kunnen bieden voor de te definiëren basistaken voor proactie en preventie, controle en handhaving10. − Periodieke evaluatie en bijstelling van bestaande landelijke instrumenten (Brandweerzorgnorm, PVB, Prevap, Leidraden). − Het uitvoeren van een inventarisatie van de ‘witte plekken’ waarvoor nog geen landelijke instrumenten bestaan. Vervolgens kan worden nagegaan in hoeverre de aangereikte regionale instrumenten uit dit onderzoek deze vlekken kunnen invullen. Voor de resterende hiaten kunnen nieuwe instrumenten worden ontwikkeld.

6.2.8

Uitbreiding capaciteit voor pro-actie en preventie

Voor een volwassen aanpak van pro-actie en preventie en de uitvoering van bovenstaande aanbeveling is het noodzakelijk de capaciteit op het gebied van pro-actie en preventie uit te breiden. De in de nulmeting gepresenteerde kwantitatieve analyse en de daaruit getrokken conclusies ondersteunen deze aanbeveling. De in dit onderzoek geïnventariseerde cijfers zijn uitsluitend een indicatie om de gewenste capaciteitsuitbreiding per regio en gemeentelijk brandweerkorps vast te kunnen stellen. Voor het uitwerken van de gewenste capaciteitsuitbreiding voor pro-actie en preventie op regionaal en gemeentelijk niveau, verdient het aanbeveling de diverse varianten voor de inrichting van de toekomstige organisatie voor pro-actie en preventie uit te werken om te komen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inrichting. 6.2.9

Onderbrengen pro-actie en preventie in reguliere HBO- of universitaire opleidingen

Om te voorkomen dat er sprake is van een eenmalige versterking van de pro-actie en preventiefunctie binnen de regionale brandweerorganisaties is het van belang om pro-actie en preventie onder te brengen in reguliere HBO- of universitaire opleidingen. Zo kunnen brandpreventie-modules worden geïntegreerd in andere opleidingen zoals Bouwkunde, Milieukundige en Stedebouwkundige opleidingen, Weg- en waterbouw (tunnels, wegen, spoor). Doel hiervan is tevens om gesprekspartners van de brandweer kennis en inzicht te geven in de (brand)veiligheidsfilosofie.

10

Een aanzet hiertoe is reeds gemaakt in de vorm van een ‘maatlat’ pro-actie en preventie, die tegelijk met deze nulmeting wordt opgeleverd.


Bijlage bij:

Bijlage I

Vragenlijst

II

Regionale instrumenten

Bijlage I

I

Vragenlijst

1

Bijlage III

II

Regionale instrumenten

1

1

Nulmeting pro-actie en preventie bij regionale brandweerorganisaties

Recommend Documents