Notitie afschaffing van de vrijstelling voor vennootschapsbelasting voor overheidsbedrijven per 1 januari 2016 1. Inleiding De vrijstelling van vennootschapsbelasting (vpb) voor Nederlandse overheidsbedrijven wordt per 1 januari 2016 afgeschaft. In deze notitie informeren wij u wat dat voor de gemeente Haren betekent. 2. Argumenten Geschiedenis: doel en werking van het instrument In mei 2011 is de Wet markt en overheid door de Eerste Kamer vastgesteld. Deze wet beoogt een gelijk speelveld te creëren door overheden bij het verrichten van economische activiteiten onder meer de verplichting op te leggen ten minste de integrale kosten door te berekenen. De belastingplicht overheidsbedrijven sluit hierop aan. Hoofddoel van invoering van deze belastingplicht is namelijk ook het creëren van het gelijke speelveld. Private ondernemingen die op de markt actief zijn en winst maken, zijn hierover nu wel vennootschapsbelasting verschuldigd. Maar overheidsbedrijven zijn onder de huidige regelgeving alleen belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting als zij bepaalde, in de wet genoemde ondernemingsactiviteiten uitoefenen. Door het ministerie van Financiën is in mei 2012 een richtinggevende notitie uitgebracht over de invoering van een (vennootschaps)belastingplicht voor overheidsbedrijven. Het doel van de notitie is om het speelveld in de toekomst gelijk te trekken. De Europese Commissie heeft Nederland op 2 mei 2013 formeel voorgesteld om de vrijstelling van vennootschapsbelasting (vpb) voor Nederlandse overheidsbedrijven af te schaffen. Volgens de Commissie zouden overheidsbedrijven, die economische activiteiten uitoefenen en daarbij concurreren met particuliere ondernemingen, ook vpb-plichtig moeten zijn. De vrijstelling geeft overheidsbedrijven een concurrentievoordeel dat niet te verdedigen valt op grond van de EU-staatssteunregels. De Commissie: “deze wetgeving zal binnen een termijn van 18 maanden vanaf de ontvangst van dit besluit moeten worden vastgesteld en uiterlijk in het daaropvolgende belastingjaar in werking moeten treden.” Wetgeving zal per 1 januari 2015 tot wet worden verheven zodat die per 1 januari 2016 in werking treedt. Reden van afschaffing van de vrijstelling is dus nadrukkelijk niet om meer belasting te kunnen innen bij lagere overheden! Er zijn twee varianten mogelijk: • Directe overheidsbedrijven: Onderdelen van een overheidsinstelling (een publiekrechtelijke rechtspersoon). Deze variant betekent dat de commerciële activiteiten zijn ondergebracht in een bedrijf van de overheid zelf, dus geen afzonderlijke entiteit. Deze variant is zuiverder dan de indirecte variant, maar er wordt in beginsel van afgezien omdat deze te bewerkelijk is: zo zal dan een fiscale openingsbalans moeten worden vastgesteld en moet een afgescheiden boekhouding van de ondernemingsactiviteiten worden gemaakt. Dit leidt tot complexiteit.
2 •
Indirecte overheidsbedrijven: Overheidsinstelling heeft privaatrechtelijke bedrijven (BV’s, NV’s, stichtingen) geheel in eigen handen. Deze variant betekent dat de door de overheid ondernomen commerciële activiteiten worden uitgeoefend via een zelfstandige entiteit als een BV, NV of stichting. De gemeente zelf blijft dan clean in fiscale zin. De entiteit is zelfstandig, en dus op afstand. Voordeel is dus minder administratieve lasten. Nadeel is dat het soms lastig te bepalen is wat moet worden ondergebracht in afzonderlijk te belasten entiteit. Deze variant heeft de voorkeur van de staatssecretaris / het kabinet.
Brief van de Europese Commissie Volgens de brief van de Europese Commissie zijn er vele economische activiteiten van overheidsinstanties en vele overheidsbedrijven vrijgesteld, onder andere het havenbedrijf Rotterdam, de luchthaven van Maastricht, diverse ontwikkelingsmaatschappijen, de Industriebank LIOF of de Twinning Holding. Deze ondernemingen zijn rechtstreekse concurrenten van particuliere ondernemingen in Nederland en op de interne markt in de EU. De huidige Nederlandse vrijstelling verstoort de mededinging op de EU interne markt en is in strijd is met artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Omringende landen kennen een meer vergevorderde vorm voor belastingplicht voor overheidsbedrijven dan Nederland thans kent. Dat betekent feitelijk dat Nederland achterloopt. Oplossing? • Afschaffing van de vrijstelling van vennootschapsbelasting voor economische activiteiten van overheidsinstanties (zowel voor directe als indirecte overheidsbedrijven). • Een alternatief is om de belastingvrijstelling alleen af te schaffen voor overheidsbedrijven, waarbij alle economische activiteiten die momenteel worden uitgeoefend door overheidsinstellingen, worden overgeheveld naar vennootschapsbelastingplichtige (overheids)bedrijven. Doelstellingen van het ministerie van Financiën: • Voldoen aan de eisen van de Europese Commissie (EC) om overheidsbedrijven, voor zover die een onderneming drijven, in de heffing van vennootschapsbelasting te betrekken. • Evenwicht vinden tussen het belang van de EC en het belang van Nederlandse overheid (om zo min mogelijk overheidsbedrijven met – administratieve – lastenverzwaring te confronteren). Welke overheidsbedrijven worden straks werkelijk belastingplichtig en langs welke weg? Alle indirecte overheidsbedrijven (overheidsbedrijven in bijvoorbeeld een BV) worden belastingplichtig. Voorbeelden hiervan zijn: • Exploitatie vastgoed • Ontwikkeling en exploitatie openbare ruimten • Afval en energie • Vervoer • Sociale ondersteuning • Scholen • Bibliotheken • Zorg • Exploitatie sportgelegenheden Dit overzicht is niet limitatief, voor een nadere detaillering verwijzen wij naar bijlage 1.
3
Voor onze gemeente is nog niet uitputtend onderzocht welke activiteiten straks belastingplichtig zullen zijn, maar te denken valt aan: • De parkeergarage met slagboom • Verhuur van gemeentegebouwen • Onderhoud groen en speelvoorzieningen • Haren-Noord • Beheer betaald parkeren • Uitgifte parkeervergunningen • Exploitatie sporthal Scharlakenhof 3. Kanttekeningen Directe overheidsbedrijven die naar fiscale maatstaven een onderneming drijven worden belastingplichtig door het bestuurslichaam te dwingen ze tot een indirect overheidsbedrijf om te vormen. Veel (bestaande, nieuwe of omgevormde) indirecte overheidsbedrijven die belastingplichtig zouden worden, vallen vervolgens onder een (nieuw te formuleren) vrijstelling. Het ministerie van Financiën zou moeten waarborgen dat: • het begrip ‘onderneming’ helder wordt gedefinieerd en • de bewijslast voor het bestaan van een onderneming bij de Belastingdienst wordt gelegd Directe overheidsbedrijven die een onderneming drijven, moeten die onderneming verzelfstandigen, waardoor de onderneming als indirect overheidsbedrijf belastingplichtig wordt. Twee in dit kader te beantwoorden vragen: 1. Valt de onderneming - eenmaal belastingplichtig - niet onder een vrijstelling? 2. Is sprake van een onderneming? Bij het aangeven van de indirecte voorkeursvariant is gelijktijdig geconstateerd dat er alsnog een ongelijk ‘speelveld’ blijft bestaan. Heeft de ene gemeente de afvalinzameling in een overheids -bv georganiseerd en de andere gemeente ‘in eigen huis’, dan zou de ene gemeente geraakt worden door de heffing en de andere niet. Deze ongelijkheid dient ook te worden opgeheven. Het ministerie gaat nu eerst onderzoek doen hoe gemeentelijke taken en activiteiten zijn georganiseerd. Het ministerie wil dan vervolgens afspraken maken hoe taken georganiseerd moeten worden. Die afspraken zijn een harde voorwaarde om de indirecte ondernemingsvariant in te voeren. 4. Aanpak (vervolg en uitvoering) Pilot Drie gemeenten gaan een pilot uitvoeren, het betreft een grote gemeente, een middelgrote gemeente en een kleine gemeente. Amsterdam en Den Haag hebben inmiddels afspraken gemaakt om te praten met het ministerie. Het onderzoek zou eind februari/begin maart beginnen. Er zijn vooralsnog drie hoofdonderwerpen rondom de vennootschapsbelastingplicht voor overheden: 1. Er moet inzicht komen in de activiteiten; het ministerie heeft daar nu geen goed beeld bij. 2. De harde toezegging die de VNG van het ministerie wenst te krijgen dat invoering van de vennootschapsbelastingplicht de gemeenten geen geld gaat kosten. 3. De autonomie van gemeenten in relatie tot het eventueel verplicht ‘uitzakken’ van activiteiten in afzonderlijke rechtspersonen (komt artikel 124 Grondwet in het geding?).
4
Het risico schuilt erin dat ook aan gemeente gelieerde stichtingen worden meegezogen in de discussie, daar zit juist het belang van de vennootschapsbelasting. Stichtingen die verbonden zijn aan gemeenten hebben thans de vrijstelling op grond van gelieerdheid, of op grond van ‘geen ondernemer’. Het risico dat subsidiegelden worden belast met vennootschapsbelasting wordt herkend. Verder wordt een probleem verwacht bij Shared Service Centra en gemeenschappelijke regelingen. Wordt het bedienen van marktpartijen cruciaal bij het oordeel of er sprake is van vpb-plicht? Hoe verder? Op dit moment vindt overleg plaats met betrokken partijen als VNG/IPO/Unie van Waterschappen. Met deze partijen zal geïnventariseerd moeten worden welke activiteiten in belaste entiteiten moeten worden ondergebracht, en tegen welke condities. Verder zijn er nog veel vragen: • Hoe verwerkt een gemeente een nieuwe entiteit? Als deelneming in de jaarrekening? (BBV kent andere regels hieromtrent dan BW2 Titel 9 (Boek 2. Rechtspersonen, Titel 9. De jaarrekening en het jaarverslag). • Afschaffing van deze maatregel betekent veel (extra) administratieve lasten. • Kennis vpb binnen gemeenten is beperkt. • Reden is dus nadrukkelijk niet om meer belasting te kunnen innen bij lagere overheden: echter, bij de meeste grondbedrijven van gemeenten kennen wij lage kosten door de vele afboekingen en verliesvoorzieningen de afgelopen jaren (mede als gevolg van druk van de Nederlandse accountants). Wanneer in de toekomst de economie en de vraag naar gronden toeneemt en er dus toenemende grondverkopen zijn, worden daardoor hogere winsten gegenereerd, waar vervolgens vpb over moet worden afgedragen. Dit is mogelijk een groot nadeel voor de meeste gemeenten. Dit is nog niet uitgewerkt. 5. Beoogd effect Zoals eerder gemeld is het beoogd effect dat de vrijstelling van vpb voor Nederlandse overheidsbedrijven per 1 januari 2016 wordt afgeschaft en dat daarmee het concurrentievoordeel dat op dit moment niet te verdedigen valt op grond van de EU-staatssteunregels weggenomen wordt. 6. Consequenties (juridisch, financieel, personeel etc.) Belangrijk is bij de invoering welke harde afspraken gemaakt worden over de manier waarop activiteiten georganiseerd moeten worden. Activiteiten die verplicht in een privaatrechtelijke rechtspersoon gebracht moeten worden, worden dan alsnog belastingplichtig. Mocht de zuivere ondernemingsvariant ingevoerd worden, dan gaat het over een breed scala activiteiten en zijn de administratieve lasten groot. Haren heeft net als onderzoeksgemeente Amsterdam (en ook de stad Groningen) veel activiteiten in eigen beheer, zoals onder andere grondbedrijf, de parkeergarage, de sporthal). Wij moeten de discussie dus (even) afwachten. Het is een onderwerp dat wij goed zullen volgen. Voorts is het een afweging om mee te nemen bij keuzes over inrichting van onze toekomstige organisatie.
5
7. Evaluatie Wij kunnen zelf een quick scan uitvoeren om te bepalen om welke activiteiten het voor de gemeente Haren gaat, wat het financiële belang is (vpb-druk) en wat eventuele organisatorische effecten zijn. Maar verdere invoering binnen de organisatie of zelfs al oprichting van privaatrechtelijke bedrijven moeten wij gezien de vele onzekerheden niet willen. 8. Risicoanalyse Wanneer meer duidelijk wordt, na de gemaakte afspraken tussen ministerie/VNG/IPO/Unie van Waterschappen, kunnen wij de volgende stappen zetten: 1. Bepaal of het directe overheidsbedrijf - mocht het als indirect overheidsbedrijf belastingplichtig worden - onder een vrijstelling valt. 2. Bepaal - als geen vrijstelling van toepassing is - door een globale analyse of het overheidsbedrijf deelneemt aan het economisch verkeer en winst beoogt of behaalt, dan wel in concurrentie treedt. 3. Bereid u erop voor dat de Belastingdienst in eerste instantie de aandacht zal richten op die overheidsbedrijven waarvan door u - of door de fiscus - bij een globale analyse is vastgesteld dat evident van een niet-vrijgestelde onderneming sprake is. 9. Conclusie Kortom, op dit moment is veel nog onzeker! Wij adviseren eerst de overleggen en nadere invulling af te wachten, alvorens wij in details de zaken voor Haren inrichten. Het heeft nu dan ook nog geen zin om een externe partij te vragen om te assisteren of adviseren. Wij adviseren te anticiperen bij de opzet van nieuwe of de afwikkeling van bestaande structuren (inbouwen ‘glijclausule’ in nieuwe contracten).
6 Bijlage 1 - Overzicht activiteiten overheidsbedrijven Deze bijlage bevat een overzicht van activiteiten en instellingen waarmee gemeenten deelnemen aan het economisch verkeer, maar heeft geen uitputtend karakter. Voor zover de activiteiten zijn ondergebracht in BV’s en NV’s ontstaat (ongeacht of overschotten worden gerealiseerd) belastingplicht. Voor zover de activiteiten zijn ondergebracht in een stichting of direct overheidsbedrijf, geldt dat als overschotten worden behaald, er in beginsel belastingplicht is. Vastgoed Verkoop grond voor bouw van woningen/bedrijven Verhuur gebouwen Markten en kermissen Afval Inzamelen huisafval Afvalverwerking Inzamelen bedrijfsafval Haven Havenbedrijf Vervoer Gemeentelijk vervoersbedrijf Dienstverlening Ingenieursdiensten Brandbestrijdingscursussen Interim management HR advies, assessments, mobiliteitsadvies Opleidingen, projectmanagement Coaching Statistisch onderzoek Communicatieadvies Ondersteuning financiele administratie Begeleiding inkooptrajecten Juridisch en beleidsadvies IT-audits Onderhoud van bestel- en personenwagens Leasing van bestel- en personenwagens Reparatie van bestel- en personenwagens Advisering en coördinatie bij aanschaf bestelen personenwagens
Sociale hulpverlening Sociale-juridische hulpverlening Sociale werkplaatsen Gemeentelijke kredietbanken Ruimte Onderhoud groen en speelvoorzieningen Begraafplaatsen en crematoria Exploitatie markt- en veilinghallen Exploitatie sportaccommodaties Beheer parkeergarages Beheer betaald parkeerplaatsen Uitgifte parkeervergunningen Zorg Ambulancediensten Thuiszorg Inentingen en ongediertebestrijding Cultuur Bibliotheken Theaters Musea Lager en voortgezet onderwijs Peuterspeelzaal/kinderopvang Openbaar basis- en voorgezet onderwijs
