non-take-up Een evaluatiestudie naar het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand in de gemeente Enschede

non-take-up Een evaluatiestudie naar het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand in de gemeente Enschede.

M.R.M. Lutjann Hengelo, juni 2007

Een onderzoek in opdracht van de rekenkamercommissie gemeente Enschede in samenwerking met Universiteit Twente, faculteit Bestuurskunde.

Afstudeercommissie Interne begeleiders: Dr. D.B.D. Bannink (Universiteit Twente) Dr. H. van der Kaap (Universiteit Twente) Externe begeleider: Dr. W.D Bult-Spiering (Rekenkamer Gemeente Enschede)

Summary

The study “non-take-up, an evaluation to reduce non-take-up of crisis payments in the city of Enschede” is the result of an assignment of the Rekenkamercommissie Enschede in collaboration with the University of Twente. The central research question in this study is: What are the policy objectives from the city of Enschede and the cities Den Haag, Arnhem and Schiedam to reduce non-take-up? What are the results of the policy? What changes in policy can stimulate the reduction of non-take-up? The objective of this study was to gain understanding on the formation and execution of poverty policy and crisis payments in the cities of Enschede, Den Haag, Arnhem and Schiedam. This study should also describe policy instruments, which the cities apply to reduce non-take-up of crisis payments. This has resulted in defining possible causes of non-take-up of crisis payments. To answer the central research question, five sub questions have been defined. • Which policy goals are formulated for the policy concerning poverty and crisis payments regarding the cities of Enschede, Den Haag, Arnhem and Schiedam? • Which policy instruments are applied to reduce non-take-up of crisis payments? • What evaluation framework is used to compare and evaluate policy goals and instruments of the mentioned cities? • What causes can be found for the existing non-take-up of crisis payments in the mentioned cities? • What changes in policy can stimulate the reduction of non-take-up of crisis payments in the city of Enschede? The first two research questions have been answered by studying several policy documents (desk research). Based on desk research, a limited reconstruction is made of the policy for poverty and crisis payments. The third research question is answered with the help of secundary data. By way of studying several national and international studies about non-take-up of crisis payments the evaluation framework has been developed. The fourth research question is answered by means of face to face interviews with staff members of the several cities and thelephone interviews held with the staff of several assistance organisations in the cities. The fifth research question is answered through the analysing of all data (triangulation), collected during this study. This research is conducted by using the case study method. The city of Enschede is compared with three other cities (cases) by using the evaluation framework. The primary goal of this comparison is mutual learning. Comparison offers the opportunity to be transparent and responsible. For all four cities, the research demonstrates which policy elements work and which need to be improved. The comparison is executed by using an evaluation framework, based on theory. This framework distinguishes general and specific charateristics. General characteristics are used to compare and to evaluate the policy goals conerning poverty and crisis payments. These goals have been evaluated through the SMART-principle. Specific characteristics are used to compare and to evaluate the policy instruments used to reduce non-take-up of crisis payments. These instruments have been evaluated on three levels: (1) legislation, (2) administration and (3) client. The research shows that the city of Enschede and the other cities have developed a vision on poverty and crisis payments policy. In Enschede this vision is annually adjusted. This study shows that this vision is not well translated into powerful factual policy goals, which are as far as the outline goes SMART phrased. Especially defining measurable policy goals and commitment to time are points of interest. Without this

it cannot be determined if goals are established. This results in non transparent policies. Hence, the city council is not able to practise the monitoring function and for researchers it will be difficult to make statements about the scope of the goals. A result driven policy for poverty and crisis payments is not present in the cities of Enschede, Den Haag, Arnhem and Schiedam. Concerning the analysis of the policy instruments about the goal “reducing non-take-up of crisis payments” the following results have been found. The cities of Enschede and Arnhem do not mention policy instruments which will be applied to reach their goals. These cities occasionally apply policy instruments. A list of which policy instruments for what goals will be applied, is not present. Without the effective implementation of policy instruments, a policy goal like “reducing non-take-up of crisis payments ”, cannot be realised. The cities of Den Haag and Schiedam on the other hand do have a framework for policy instruments. The crisis payments policy in Den Haag and Schiedam focusses on two specific target groups: parents with school-going kids and long-lasting sick, disabled persons and elderly people. These two cities apply policy instruments for target group policy to reduce non-take-up. Den Haag applies the following policy instruments: simplifying the application procedure and spending more attention to the communication about the crisis payments. Schiedam applies specific allocation instruments for elderly people and for families with children. These instruments just mentioned can reduce non-take-up of crisis payments according to the theoretical framework. The policy instruments which have been applied occasionally by the city of Enschede, are evaluated on three different levels: (1) legislation, (2) administration and (3) client. It was found that Enschede's policy failed on the framework elements: knowledge on the level of the city, the professionals and the client and communication on the level of the city and the professionals. Recommendations for the city of Enschede to improve their poverty and crisis payments policy goals are: I.

Formulation of substantive poverty and crisis payments policy goals, according to the SMART principles.

II.

The consideration and the effective use of policy instruments.

III.

The implementation of a monitoring group for poverty in the city of Enschede.

IV.

Professionalization of intermediaries.

V.

Improving knowledge and expertise of social assistance workers.

VI.

Optimizing the communication about crisis payments.

VII.

Simplifying the application form of crisis payments.

VIII.

Simplifying the application procedure of crisis payments.

IX.

Starting a social security check.

Voorwoord

Het armoedebeleid staat zowel landelijk als lokaal hoog op de politieke agenda. Gemeenten in Nederland vervullen een belangrijke rol bij het bestrijden van armoede. Naast de centraal geregelde weten regelgeving van het Rijk voeren gemeenten diverse maatregelen uit ter bestrijding van lokale armoede onder burgers. Een van de beleidsvoornemens van de gemeente Enschede in het kader van de bestrijding van armoede, namelijk het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terugdringen, zal in dit onderzoek centraal staan. Recente ontwikkelingen zoals: de komst van een voedselbank, een stijging in het aantal incasso-opdrachten, een toename in de huisuitzettingen, een toename in het aantal verzoeken om schuldhulpverlening en een toenemend beroep op het fonds bijzondere noden, kunnen voor de gemeente Enschede aanleidingen zijn een intensiever armoedebeleid te voeren. De rekenkamercommissie heeft kenbaar gemaakt het van belang te vinden dat de rekenkamercommissie ruimte maakt en begeleidingscapaciteit beschikbaar houdt voor afstudeerders. Zodoende heeft de rekenkamercommissie haar beleidsmedewerker gevraagd om haar afstudeeronderzoek in het kader van haar studie Bestuurskunde aan de Universiteit Twente uit te voeren in opdracht van de rekenkamercommissie. De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede beheert een long list met onderzoeksonderwerpen. De Gemeenteraad heeft een actieve rol in het kader van het aandragen van onderzoeksonderwerpen voor deze long list. Jaarlijks wordt de long list met onderzoeksobjecten geactualiseerd. Raadsleden en inwoners van de gemeente Enschede worden gevraagd om onderwerpen voor toekomstig rekenkameronderzoek aan te dragen. Per onderzoeksonderwerp heeft de rekenkamercommissie de mate van prioriteit aangegeven en aansluitend besloten welke onderzoeken er uitgevoerd zullen gaan worden in de periode 2006-2010. Het bijzondere bijstandsbeleid staat als responsief effectonderzoek op het onderzoeksprogramma om in 2006/2007 onderzocht te worden. Deze evaluatiestudie bevat de opzet, bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek naar non-take-up. Het betreft een evaluatiestudie naar het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand in de gemeente Enschede. Doelstelling van dit onderzoek is inzicht te verkrijgen in hoe de gemeente Enschede en de referentiegemeenten het lokale armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid vorm hebben gegeven en daar uitvoering aan geven. Tevens heeft het onderzoek tot doel een beeld te schetsen van de beleidsinstrumenten, die de gemeente in het kader van het beleidsdoel “het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand” benoemen en inzetten. Dit alles moet leiden tot het benoemen van mogelijke oorzaken, die ten grondslag liggen aan het niet-gebruik van een voorziening zoals de bijzondere bijstand. De uitvoering van deze evaluatiestudie was niet mogelijk geweest zonder de welwillende medewerking van de experts, de senior beleidsmedewerkers en de hulpverlenende organisaties van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Mijn dank hiervoor. Verder wil ik mijn partner en mijn ouders danken voor de steun die ik de laatste vijf jaar en specifiek het laatste jaar heb mogen ontvangen, toen ik besloot om de studie aan de universiteit op te pakken naast mijn fulltime baan. Als laatste bedank ik graag mijn begeleiders Dr. D. Bannink, Dr. H. van der Kaap en Dr. M. Bult-Spiering voor hun kritische blik en waardevolle adviezen. Meriam Lutjann

Inhoudsopgave

Summary Voorwoord Inhoudsopgave 1

Inleiding evaluatiestudie non-take-up

1.1

Wet werk en bijstand

10

1.2

Armoedebeleid

11

1.3

Bijzondere bijstandsbeleid

12

1.4

Financiering Wet werk en bijstand

14

1.5

Terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand

14

1.5.1

Landelijk: terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand

14

1.5.2

Enschede: terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand

16

1.6

Leeswijzer

17

2

Onderzoeksmethodologie

2.1

Doelstelling

18

2.2

Probleemstelling en onderzoeksvragen

18

2.3

Onderzoeksopzet

19

2.4

Casestudie methode en selectie van de cases

23

3

Niet-gebruik en evaluatiekader

3.1

Modellen van niet-gebruik

27

3.2

Gradaties van niet-gebruik

28

3.3

Oorzaken van niet-gebruik

29

3.4

De evaluatiecriteria

33

3.4.1

Algemene criteria voor het beoordelen van de beleidsdoelen

33

3.4.2

Specifieke criteria voor het beoordelen van de beleidsinstrumenten

34

3.4.3

Samenvatting toepassing evaluatiecriteria

38

4

Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Enschede

4.1

Armoedebeleid

40

4.1.2

Beoordeling armoede beleidsdoelen

41

4.1.3


42

4.1.4

Beoordeling bijzondere bijstand beleidsdoelen

42

4.1.5

Beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik

43

4.1.6

Beoordeling beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik

44

4.2

Bevindingen gemeente Enschede

52

5

Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Den Haag

5.1

Armoedebeleid

54

5.1.2


54

5.1.3


55

5.1.4


55

5.1.5


56

5.1.6


57

5.2

Bevindingen gemeente Den Haag

64

6

Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Arnhem

6.1

Armoedebeleid

66

6.1.2


66

6.1.3


67

6.1.4


68

6.1.5


68

6.1.6


69

6.2

Bevindingen gemeente Arnhem

75

7

Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Schiedam

7.1

Armoedebeleid

76

7.1.2


77

7.1.3


77

7.1.4


78

7.1.5


79

7.1.6


79

7.2

Bevindingen gemeente Schiedam

86

8

Analyse beleidsdoelen en -instrumenten gemeenten

8.1

Analyse beleidsdoelen armoede

8.2

Analyse beleidsdoelen bijzondere bijstand

91

8.3

Analyse beleidsinstrumenten

93

8.3.1

Analyse beleidsinstrumenten op weten regelgeving niveau

93

88

8.3.2

Analyse beleidsinstrumenten op uitvoeringsniveau

96

8.3.3

Analyse beleidsinstrumenten op cliëntniveau

99

8.4

Conclusie analyse beleidsdoelen en -instrumenten gemeenten

9

Conclusies en aanbevelingen

102

9.1

Inleiding

104

9.2

Conclusies

104

9.3

Aanbevelingen voor de gemeente Enschede

107

9.4

Reflectie op het onderzoek

111

Bronnen Begrippen Bijlagen

1 Inleiding evaluatiestudie non-take-up Op 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand (Wwb) ingevoerd, een wet die ingrijpende gevolgen heeft gehad op de manier waarop het armoedebeleid, het bijzondere bijstandsbeleid en het arbeidsmarktbeleid wordt uitgevoerd binnen gemeenten. In dit hoofdstuk wordt een beknopte toelichting gegeven op hoe de Wwb, het armoedebeleid en de individuele bijzondere bijstand zijn vorm gegeven en hoe deze gefinancierd worden.

1.1 Wet werk en bijstand De Wwb voorziet erin om, na aanwending van alle beschikbare voorliggende voorzieningen, te voorkomen dat mensen met hun inkomen onder het niveau van het sociale minimum raken. Aan de invoering van de Wwb ligt een drietal uitgangspunten ten grondslag: • decentralisatie van een groot deel van de bevoegdheden van het Rijk naar gemeenten; • een vergaande deregulering; • het leggen van een grotere financiële verantwoordelijkheid bij gemeenten. Met de invoering van de Wwb draagt de gemeente zelf volledig financieel risico voor de uitvoering van deze wet. Gemeenten worden door de komst van de Wwb beter in staat gesteld en financieel gestimuleerd om het beroep op de bijstand te beperken tot situaties waarin dit echt noodzakelijk is. Doordat gemeenten financieel verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Wwb, is een goed financieel beheer van groot belang. Als gevolg van de invoering van de Wwb hebben gemeenten maximale beleidsruimte gekregen om een eigen invulling te geven aan het reïntegratiebeleid, het maatregelenbeleid en de individuele bijzondere bijstand. De Wwb maakt een grotere diversiteit in beleid en uitvoering tussen gemeenten mogelijk. Gemeenten mogen zelf uitgangspunten voor het Wwb beleid formuleren. Met het oog hierop is een goede sturing op de wet voor gemeenten van groot belang. Deze sturing is in handen gelegd van de Gemeenteraad en komt tot uitdrukking in de kaderstellende en controlerende rol van de Gemeenteraad. In zijn kaderstellende rol dient de Gemeenteraad op hoofdlijnen het gemeentelijke beleid op het terrein van werk en bijstand te bepalen. Het College van Burgemeester en Wethouders is verantwoordelijk voor de uitvoering. De Gemeenteraad controleert vervolgens of het vastgestelde beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd en tot de gewenste resultaten leidt. De controle door de Gemeenteraad kan leiden tot bijsturing van beleid en/of uitvoering. Met de invoering van de Wwb wordt door het Rijk een voorschot genomen op de beoogde uitstroomeffecten en worden jaarlijks besparingen ingeboekt van vele honderden miljoenen euro's. Bij gemeenten kunnen deze besparingen ervaren worden als bezuinigingen op de uitvoering van taken zoals bijstand en reïntegratie. Gemeenten geven aan dat er knelpunten worden gesignaleerd als het gaat om het reïntegratiebeleid. Dit is een van de belangrijkste redenen waarom veel gemeenten zaken als uitstroom, beheersing nieuwe instroom en handhaving hoog op de agenda hebben staan. Het uitvoeren van de individuele bijzondere bijstand heeft waarschijnlijk mede hierdoor minder aandacht gekregen. Het landelijk ontwikkelde beleid op het gebied van de sociale zekerheid is op dit moment nauw gerelateerd aan het inkomensbeleid. De sociale zekerheid draagt zorg voor inkomensbescherming van personen die niet zelf in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Het landelijk beleid is voornamelijk gericht op het terugdringen van de uitkerings-

10

afhankelijkheid.

1.2 Armoedebeleid In 1995 werd het beleidsveld armoede op de nationale politieke agenda geplaatst. In de troonrede van dat jaar werd voor het eerst gesproken over het bestaan van “stille armoede” in Nederland. Vanaf het jaar 1995 wordt er expliciet armoedebeleid ontwikkeld en uitgevoerd door zowel het Ministerie van SZW als gemeenten in Nederland. In de nota “De andere kant van Nederland” (SZW 1995) worden vier beleidsdoelstellingen van het armoedebeleid gedefinieerd: • bevordering van participatie (met name - maar niet uitsluitend - op de arbeidsmarkt); • inkomensondersteuning; • de beperking van vaste lasten en het bevorderen van rondkomen; • de terugdringing van het niet-gebruik van sociale voorzieningen. Nu staat het armoedebeleid, zowel landelijk als lokaal, nog altijd hoog op de politieke agenda. De economische situatie van de laatste jaren heeft de armoedeproblematiek extra actueel gemaakt. De koopkracht is afgenomen (gemiddeld 1% in 2004 en 1,5% in 2005) en het aantal huishoudens met een laag inkomen is toegenomen (van 580.000 in 2002 tot 680.000 in 2005). Dat is 10,5% van alle huishoudens in Nederland. Het percentage huishoudens dat moeilijk kan rondkomen is opgelopen van 8% in 2001 tot 13% in 2004. Het aantal huishoudens met schulden is in 2005 verdubbeld ten opzichte van 2002 tot bijna 10% (Armoedemonitor 2005). In de Europese Unie wordt een tweedeling gehanteerd voor wat betreft de armoede in een land. Enerzijds is er een groep landen met een armoedepercentage in de klasse 10% tot en met 15%, anderzijds een groep landen met een armoedepercentage tussen de 18% en 21%. Nederland behoort met een percentage van 12% tot de groep landen met weinig armoede. Zweden, Finland en Luxemburg scoren met een percentage van 10 en 11% het laagst. Daarnaast behoren Denemarken, Duitsland, België en Frankrijk tot deze groep. Enkele landen met een vrij hoog percentage armoede zijn Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Italië. In deze groep scoren Ierland en Griekenland met een armoedepercentage van 21% het hoogste (Armoedemonitor 2005). In Nederland bevinden zich onder de tien gemeenten met de meeste lage inkomens de drie grote gemeenten Rotterdam, Amsterdam en Den Haag. Van de overige gemeenten in de top tien liggen er drie in Limburg (Vaals, Heerlen en Roermond), twee in de provincie Groningen (Reiderland en Groningen), één in Gelderland (Nijmegen) en één in Overijssel (Enschede). De gemeenten met de laagste percentages lage inkomens zijn relatief kleine gemeenten zoals De Lier, Strijen, Hardinxveld-Giessendam, Valkenburg en Meijel. Van deze gemeenten liggen er drie in Zuid-Holland, een in Noord-Holland, en een in Limburg (Armoedemonitor 2005). De invoering van de Wwb is gepaard gegaan met kortingen op de voor het armoedebeleid beschikbare middelen. In veel gemeenten in Nederland heeft een versobering van het armoedebeleid plaatsgevonden. De afschaffing van mogelijkheden tot categoriale bijstand anders dan voor ouderen, chronisch zieken en gehandicapten maakt dat gemeenten andere, veelal arbeidsintensievere, manieren moeten zoeken om het gebruik van de individuele bijzondere bijstand en andere regelingen in het kader van het armoedebeleid te verhogen. Armoede is een complex verschijnsel met veelal samenhangende dimensies zoals inkomen, opleidingsniveau, maatschappelijke participatie, gezondheid, zelfredzaamheid, wonen en leefomgeving. Het toekomstperspectief is daarin een belangrijk onderscheidend kenmerk. Vooral als het gaat om situaties waarin niet of nauwelijks uitzicht is op werk of verandering van leefsituatie. Armoede in deze brede betekenis wordt ook wel sociale uitsluiting genoemd. Armoede in enge zin wordt meer beschouwd als een tekort aan financiële middelen (StimulanSZ en SGBO 2006). Het gemeentelijke armoedebeleid bestaat uit twee componenten: het bijzondere bijstandsbeleid en de overige minimaregelingen. Onder overige minimaregelingen wordt verstaan: kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen, schuldhulpverlening, regelingen ter bevordering van maatschappelijke participatie

11

1 (zoals de stadspas) en categoriale regelingen die niet onder de bijzondere bijstand vallen (zoals de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering). Gemeenten in Nederland vervullen een belangrijke rol bij het bestrijden van armoede. Gemeenten hebben de mogelijkheid om de leefsituatie en het toekomstperspectief van kwetsbare inwoners te verbeteren. De meest kwetsbare inwoners van een gemeente zijn personen met een cumulatie van armoede risico's, zoals een combinatie van een laag inkomensniveau, een slechte arbeidsmarktpositie, problematische schulden en gezondheidsproblemen. Gemeenten hebben een betrekkelijk korte afstand tot de inwoners en kunnen derhalve problemen bij individuele inwoners onderkennen en hiervoor maatwerk leveren. De onderstaande instrumenten kunnen de gemeenten inzetten in het kader van het lokale armoedebeleid: • Minimabeleid voor ouderen. (Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om wel of niet minimabeleid voor ouderen te ontwikkelen.) • Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen. (Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om wel of niet tot kwijtschelding over te gaan en voor welke belastingsoort kwijtschelding wordt gegeven.) • Schuldhulpverlening. (Gemeenten hebben een zorgplicht op het gebied van schuldhulpverlening. De gemeente is vrij om financiële middelen vanuit de bijzondere bijstand voor schuldhulpverlening ter beschikking te stellen.) • Maatschappelijke participatie. (Gemeenten hebben de beleidsvrijheid om wel of niet voorzieningen voor maatschappelijke participatie (stadspassen e.d.) in te zetten. Hiervoor geldt wel dat die uitsluitend betrekking mogen hebben op sociaal-culturele, educatieve en sportieve activiteiten.) Beleidskeuzen in het kader van het armoedebeleid kan de Gemeenteraad voor langere termijn vastleggen in een kaderstellende armoedenota. Het opstellen van een afzonderlijke armoedebeleidsnota is geen verplichting. De meeste gemeenten hebben deze echter wel. Een dergelijke nota biedt de mogelijkheid om het armoedebeleid in een breder perspectief te plaatsen, te relateren aan aanpalende beleidsterreinen en lange termijn plannen vast te leggen. Gemeenten dienen daarbij rekening te houden met (economische) ontwikkelingen zoals een stijgend aantal huishoudens met een laag inkomen en een toename van de schuldenproblematiek. Ook dient rekening te worden gehouden met verschillende wettelijke ontwikkelingen, zoals de invoering van de WMO. Dergelijke ontwikkelingen kunnen van invloed zijn op het gemeentelijke armoedebeleid. Uit onderzoek van Divosa is gebleken dat het armoedebeleid ten opzichte van het bijzondere bijstandsbeleid de afgelopen jaren steeds belangrijker is geworden. Inmiddels gaat gemiddeld meer dan de helft van de totale uitgaven aan armoedebeleid naar collectieve maatregelen zoals de schuldhulpverlening (Divosa 2006).

1.3 Bijzondere bijstand De Wwb, maakt het mogelijk om, naast de algemene bijstand, individuele bijzondere bijstand te verstrekken. Dit is geregeld in artikel 35, eerste en tweede lid van de Wwb. Individuele bijzondere bijstand is een zogenaamde open eindregeling. Een aanvraag mag niet worden afgewezen op grond van het feit dat het budget ontoereikend is. Het betreft een individuele tegemoetkoming waarvoor bij elke aanvraag maatwerk geleverd moet worden. De individuele situatie is bepalend voor een toekenning of afwijzing. Hiermee dient rekening gehouden te worden bij de vaststelling van het bijstands-

12

beleid en het benodigde budget. De vraag is dan of het budget bepalend is voor het ontwikkelen van het beleid of

zijn er indien nodig aanvullende middelen beschikbaar binnen de gemeentelijke begroting. De Wwb geeft gemeenten een grote mate van beleidsvrijheid bij de invulling van het bijzondere bijstandsbeleid. Een lokale invulling kan gegeven worden aan zaken zoals: • de hoogte van het vrij te laten vermogen • het vermogen in de eigen woning • het al dan niet toepassen van de langdurigheidstoeslag • draagkrachtberekening • het invoeren van een drempelbedrag • het bepalen wat noodzakelijke kosten van bestaan zijn

13 Gemeenten kunnen van een of meer van de bovengenoemde zaken gebruik maken om de kosten van het armoedebeleid in de hand te houden. De invoering van een drempelbedrag is een voorbeeld van een maatregel die op meerdere manieren effectief kan zijn. Gemaakte kosten onder het drempelbedrag worden niet betaalbaar gesteld. Het is dan niet noodzakelijk een apart besluit te nemen over kosten die onder het drempelbedrag vallen. Dit scheelt uitvoeringskosten. Het is mogelijk om per gemeente invulling te geven aan de beleidsregels die opgesteld worden voor de uitvoering van de bijzondere bijstand. Hiermee wordt mogelijk gemaakt dat de beoordeling van de persoonlijke omstandigheden en de kosten die kunnen worden vergoed tot op een bepaalde hoogte wordt gestandaardiseerd. Dit bevordert de rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en de doelmatigheid van de uitvoering van het bijzondere bijstandsbeleid. Alleen aan de doelgroep chronisch zieken, gehandicapten en ouderen (65+) mogen gemeenten binnen de kaders van de Wwb “categoriale” bijzondere bijstand verstrekken zonder te controleren of de kosten noodzakelijk en daadwerkelijk gemaakt zijn. Voor deze vorm van bijzondere bijstand ontvangt de gemeente via de algemene uitkering van het gemeentefonds extra middelen. Categoriale regelingen voor andere doelgroepen is sinds de invoering van de Wwb niet meer mogelijk. In de visie van het Rijk vergroten deze regelingen de armoedeval. Er wordt aan groepen burgers inkomensondersteuning gegeven, zodat nagegaan wordt of zij daadwerkelijk extra noodzakelijke kosten moeten maken en of zij de inkomensondersteuning besteden aan het doel waarvoor het verstrekt is. Het vervallen van de “categoriale” regelingen sluit aan bij het uitgangspunt dat het algemeen, generiek inkomensbeleid voorbehouden dient te zijn aan het Rijk. Door de afschaffing van de categoriale bijzondere bijstand moet de individuele bijzondere bijstand de maatwerkfunctie terug krijgen. Tegelijkertijd met de afschaffing van de categoriale bijzondere bijstand heeft de introductie van de langdurigheidstoeslag plaats gevonden. De langdurigheidstoeslag moet de druk op de uitvoering van de bijzondere bijstand doen afnemen. Mensen van 23 jaar of ouder, die jonger dan 65 jaar zijn en die minstens vijf jaar ononderbroken leven van een uitkering op bijstandsniveau komen jaarlijks in aanmerking voor de langdurigheidstoeslag. Gemeenten zijn verplicht de langdurigheidstoeslag te verstrekken. De langdurigheidstoeslag valt noch onder het begrip algemene bijstand, noch onder het begrip bijzondere bijstand. De langdurigheidstoeslag wordt gefinancierd uit het budget voor het inkomensdeel Wwb. Uit onderzoek van Divosa is gebleken dat in 2005 zo'n 60% van de gemeenten wijzigingen in de omgang met de bijzondere bijstand hebben doorgevoerd. Tweederde van de wijzigingen betrof een verruiming van het beleid ten aanzien van de omgang met de bijzondere bijstand. In eenderde van de gevallen is het beleid versoberd. Dit geldt alleen voor de bijzondere bijstand. Uit aanvullend onderzoek is gebleken dat het hele beleid rondom armoede in veel gemeenten verruimd is (Divosa 2006).

1 1.4 Financiering Wet werk en bijstand (Gemeentefonds) Gemeenten krijgen hun middelen voor meer dan 90 procent van het Rijk. Het gemeentefonds is een fonds waarin het Rijk jaarlijks een deel van de belastingopbrengsten stort en verdeelt over gemeenten. Een deel van het budget afkomstig uit het gemeentefonds zijn de algemene uitkeringen. Dit budget mag de gemeente naar eigen inzicht besteden. Naast het budget uit het gemeentefonds ontvangen de gemeenten ook doeluitkeringen (uitkeringen voor een vast omschreven doel) van het Rijk. Hoeveel de gemeente krijgt is afhankelijk van het aantal inwoners en plaatselijke omstandigheden. Sinds 2006 publiceert het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) de fictieve budgetten voor bijzondere bijstand per gemeente niet meer. Een van de redenen hiervoor is dat het Rijk van mening is dat gemeenten zelf de omvang van het budget voor armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid zouden moeten bepalen in plaats van zich te laten leiden door de omvang van het fictieve budget voor bijzondere bijstand. Een uitspraak als “er blijft 200 miljoen op de plank liggen” is een loze opmerking. Niet het Rijk, maar de gemeenten bepalen het budget voor lokaal armoedebeleid. Het fictieve bedrag voor armoedebeleid in de algemene uitkering van het Rijk is niet geoormerkt. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) kan dit ook niet betrouwbaar per gemeente specificeren. Een vergelijking tussen landelijke dekkingsmiddelen en de werkelijke uitgaven per gemeente is nauwelijks mogelijk. De gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting. Het gemeentefonds wordt beheerd door de ministers van BZK en Financiën. De ministers zijn verantwoordelijk voor de verdeling van gelden uit het gemeentefonds, echter niet verantwoordelijk voor de resultaten die de gemeenten met deze gelden behalen. De gemeenten zijn autonoom in het voeren van het beleid dat wordt gefinancierd uit het gemeentefonds. In 2006 ontvingen gemeenten als algemene uitkering uit het gemeentefonds ruim c 12,9 miljard. Dit is zuiver de algemene uitkering, exclusief de uitkering uit het BTW-compensatiefonds. Per inwoner komt de algemene uitkering uit op een landelijk gemiddelde van c 795,- per inwoner (Rijksbegroting 2006).

1.5 Terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand Dit onderzoek zal zich richten op het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. In deze paragraaf wordt het landelijk beleid op dit gebied beschreven. Tevens wordt er een beeld geschetst van wat de gemeente Enschede onderneemt op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik.

1.5.1 Landelijk: terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand Het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand is sinds medio jaren negentig een van de speerpunten van landelijk beleid en maakt onderdeel uit van de armoedebestrijding. In de armoedemonitor 2005 wordt bij de beleidsaanbevelingen opgemerkt dat er een vijftal groepen zijn die in de toekomst specifieke aandacht verdienen. Een van die groepen zijn de huishoudens die in financiële problemen verkeren en geen gebruik maken van wettelijke voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand. Een belangrijke vraag voor gemeenten is hoe zij het gebruik van bijzondere bijstand in het kader van het armoedebeleid kunnen optimaliseren. Niet zelden maakt minder dan 25% van de doelgroep gebruik van de regelingen waar zij recht op heeft (StimulanSZ en SGBO 2006). Landelijk is er veel interesse naar de ontwikkeling van niet-gebruik van inkomensafhankelijke voorzieningen, daartoe behoort ook de individuele bijzondere bijstand. Recentelijk, in 2005, heeft het Sociaal en Cultureel

14

Planbureau (SCP) een onderzoek verricht naar het niet-gebruik van inkomensafhankelijke regelingen:

“De onbereikte minima”. In dit onderzoek heeft het SCP niet alleen antwoord gezocht op de vraag hoeveel huishoudens hun rechten op bepaalde inkomensvoorzieningen onbenut laten, maar is tevens nagegaan wat de achtergronden van het niet-gebruik zijn. Het hoofdrapport zal medio 2007 verschijnen. Er is reeds een werkdocument verschenen met daarin de eerste bevindingen van een enquête die begin vorig jaar is afgenomen bij 1400 personen. Een van de belangrijkste conclusies uit het werkdocument is dat veel nietgebruikers onbekend zijn met de regelingen of denken dat zij er geen recht op hebben. In 2004 is een onderzoek uitgevoerd onder alle Nederlandse gemeenten in opdracht van het Ministerie van SZW door het centrum voor beleidsadviserend onderzoek (Cebeon). Centraal in dit onderzoek staat het beleid inzake terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand door chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met een zorgbehoefte. Uit dit onderzoek is gebleken dat bijna de helft van de gemeenten (48%) in 2004 nog geen acties heeft ondernomen om zichzelf te informeren over de ontwikkeling van niet-gebruik. De andere helft (40%) heeft gebruik gemaakt van het overleg met belangenorganisaties en het genereren van informatie uit de uitkeringsregistraties om zichzelf te informeren over de ontwikkeling van niet-gebruik. Opmerkelijk is dat er nog nauwelijks gemeenten zijn, die al een duidelijk moment hebben vastgelegd waarop ze een tussenstand willen opmaken met het oog op beleidsevaluatie en een eventuele bijstelling van het beleid. Slechts een tiende van de Nederlandse gemeenten heeft een evaluatietijdstip vastgelegd. Hierbij wordt opgemerkt dat ruim een derde van de gemeenten, op het moment van het onderzoek, het beleid nog niet heeft vastgesteld maar in voorbereiding heeft. Het onderzoek van het Ministerie van SZW besteed ook aandacht aan de oorzaken van niet-gebruik. Voor het tegengaan van niet-gebruik is het van belang dat er inzicht bestaat in de oorzaken ervan. Hierin liggen immers de aanknopingspunten voor het ondernemen van actie. Uit het onderzoek is gebleken dat ruim de helft van de gemeenten aangeeft inzicht te hebben in de oorzaken van niet-gebruik, en nog eens 13% van plan is om inzicht te creëren. Van de grotere gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) is ongeveer een kwart dit van plan. Van de gemeenten hebben 32% geen inzicht in de oorzaken en heeft ook geen plannen om hier inzicht in te verwerven. Het betreft dan vooral kleinere gemeenten. Bij de grootste gemeenten (met meer dan 100.000 inwoners) heeft een vijfde geen inzicht in de oorzaken (SZW 2004). In de handreiking voor gemeenten van StimulanSZ en SGBO “Het gemeentelijk armoedebeleid 2006-2010” worden onderstaande oorzaken genoemd voor het niet-gebruik van inkomensafhankelijke voorzieningen: • onbekendheid van de regelingen bij de doelgroep • door de doelgroep ervaren ingewikkeldheid van de aanvraag • gêne bij de doelgroep om een aanvraag in te dienen bij de sociale dienst • de informatie bereikt de doelgroep niet • taalproblemen De handreiking noemt als mogelijk oplossingen voor dit probleem: • het versimpelen van regelingen • het vergroten van de bekendheid • bestandskoppeling • het ondersteunen van cliënten bij het indienen van een aanvraag Duidelijk wordt dat voor het terugdringen van niet-gebruik het niet alleen van belang is inzicht te hebben in de oorzaken ervan, maar het ook van groot belang is om informatie te hebben over de ontwikkeling van het niet-gebruik.

15

1 1.5.2 Enschede: terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand Door het relatief lage inkomensniveau in de gemeente Enschede bevinden veel mensen zich onder de armoedegrens, 14,5% van de huishoudens in Enschede (Atlas voor gemeenten 2006). In de atlas van gemeenten 2006 scoort Enschede onder het gemiddelde percentage armoede van de 50 grootste gemeenten van Nederland. Enschede bevindt zich op plek 44. Een van de beleidsdoelstellingen van het product individuele bijzondere bijstand zoals deze verwoord is in de productbegroting van de gemeente Enschede van het jaar 2005 is: • Het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen; In 2005 hebben 3617 cliënten gebruik gemaakt van de bijzondere bijstand, omdat er extra noodzakelijk kosten moesten worden gemaakt als gevolg van bijzondere en persoonlijke omstandigheden. Hiervoor is in 2005 ruim 3 miljoen uitgegeven. Het betreft niet alleen cliënten met een bijstandsuitkering, maar ook personen met een ander inkomen op het minimum. In het beleidsverslag 2005 zijn de uitgaven aan individuele bijzondere bijstand per jaar op een rij gezet en daaruit komt naar voren dat er sprake is van een daling in uitgaven aan de bijzondere bijstand. Binnen de uitgaven doen zich ook verschuivingen voor. In 2005 is er bijvoorbeeld minder bijzondere bijstand uitgegeven aan de post directe levensbehoeften in het kader van aanvullingen op de uitkeringsnorm voor jongeren tot 21 jaar. De uitgaven van de post financiële transacties zijn gestegen als gevolg van een stijging van bijstand voor schulden.

Bijzondere Bijstand

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Toegekende aanvragen

4945

6351

5048

3888

3617

3675

Afgewezen aanvragen

2334

3116

2965

2210

1778

1532

Totale uitgaven

c 2.922.822

c 3.591.357

c 3.343.256

c 3.032.275

c 3.036.711

c 3.038.702

Overzicht Bijzondere Bijstand over de jaren 2001 t/m 2006 Bron: Beleidsverslagen gemeente Enschede 2001 t/m 2006

Bovenstaande tabel geeft een overzicht van de uitgaven van de gemeente Enschede aan bijzondere bijstand over de jaren 2001 t/m 2006. Het aantal aanvragen en uitgaven zijn in 2002 ten opzicht van 2001 fors gestegen. Aannemelijk is dat dit het gevolg is van het project “terugdringen niet-gebruik” dat in dat jaar is uitgevoerd. In januari 2004 werd de Wwb geïntroduceerd. In bovenstaande tabel wordt het budget weergegeven dat alleen aan individuele bijzondere bijstand is besteed. De categoriale bijzondere bijstand, die tot januari 2004 heeft bestaan, werd uit een ander budget bekostigd. Uit bovenstaande tabel I blijkt dat de uitgaven, die gedaan worden in het kader van de bijzondere bijstand, gedaald zijn vanaf het jaar 2002 tot het jaar 2004 en daarna gelijk is gebleven. Echter uit deze cijfers valt ook af te leiden dat de bijzondere bijstand per toekenning gemiddeld is gestegen van c 591,- in 2001 naar c 826,- in 2006. De uitgaven uit het bijzondere bijstandsbudget zijn mogelijk gedaald, omdat gemeenten het bijzondere bijstandsbeleid hebben versoberd met de komst van de Wwb en sindsdien geen categoriaal beleid meer mogen uitvoeren. Dit is tevens een aanleiding om juist dit onderzoek te gaan doen. Het lijkt interessant om te onderzoeken of het beleidsvoornemen van de gemeente Enschede om niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen en feiten

16

zoals de jaarlijkse daling van de uitgaven aan de bijzondere bijstand, de komst van een voedselbank,

een stijging in het aantal incasso-opdrachten, een toename in de huisuitzettingen, een toename in het aantal verzoeken om schuldhulpverlening en een toenemend beroep op het fonds bijzondere noden met elkaar in verband staan.

1.6 Leeswijzer Deze evaluatiestudie is als volgt ingedeeld. De onderzoeksmethodologie, die benut is om dit onderzoek vorm te geven, wordt in hoofdstuk 2 toegelicht. Hier kunnen tevens de doelstelling, de probleemstelling en de onderzoeksvragen van het onderzoek worden aangetroffen. Het theoretisch kader van dit onderzoek wordt in hoofdstuk 3 behandeld. Hier worden de modellen en gradaties van niet-gebruik op een rij gezet. De oorzaken van niet-gebruik worden op drie niveaus uitgewerkt: weten regelgeving, uitvoering en cliënt. De evaluatiecriteria die behandeld worden in dit hoofdstuk worden verwerkt in het evaluatiekader. Het evaluatiekader onderscheidt algemene en specifieke criteria. De algemene criteria bestaan uit het SMART-principe, die ingezet zal worden bij de beoordeling van de beleidsdoelen van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De specifieke criteria bestaan uit de drie niveaus weten regelgeving, uitvoering en cliënt, deze worden benut om de beleidsinstrumenten te beoordelen. De beleidsdoelen en beleidsinstrumenten van de gemeente Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam worden in hoofdstuk 4, 5, 6 en 7 beoordeeld met behulp van het evaluatiekader. Aan de hand van desk research en de face to face interviews met de beleidsmedewerkers van de verschillende gemeenten is er een beperkte beleidsconstructie gemaakt van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid in de vier gemeenten. Ook de beleidsinstrumenten, die Enschede inzet in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik worden hier op een rij zet. De telefonische interviews met de hulpverlenende organisaties hebben bijgedragen aan het inzichtelijk krijgen van oorzaken van niet-gebruik op de volgende drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt. De verschillende bevindingen per gemeente worden vervolgens in hoofdstuk 8 met elkaar vergeleken. In hoofdstuk 8 worden de bevindingen van de vergelijking tussen de vier gemeenten op een rij gezet. In hoofdstuk 9 worden de conclusies, de aanbevelingen voor de gemeente Enschede en een reflectie op het onderzoek geformuleerd. In de bijlagen zijn achtereenvolgend opgenomen: de selectie van de cases, het evaluatiekader, de vragenlijst, de begrippenlijst en de literatuurlijst.

17

2 Onderzoeksmethodologie Deze evaluatiestudie wordt uitgevoerd met behulp van de methode casestudie. Deze methode valt onder de ex-post evaluatiemethoden. Met evaluatie onderzoek wordt hier bedoeld wetenschappelijk onderzoek met het oog op het beoordelen van de inhoud, processen of effecten van beleid aan de hand van bepaalde criteria (Bressers: 1991). In dit hoofdstuk zal nader ingegaan worden op de doelstelling, probleemstelling, de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet van dit onderzoek.

2.1 Doelstelling Doelstelling van deze evaluatiestudie is inzicht te verkrijgen in hoe de gemeente Enschede en de referentiegemeenten het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid vorm hebben gegeven en daar uitvoering aan geven. Tevens draagt deze evaluatiestudie bij aan het verkrijgen van een beeld van welke beleidsinstrumenten de verschillende gemeenten, in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik, inzetten. Door middel van de vergelijking kunnen uitspraken gedaan worden over de overeenkomsten en verschillen in het armoedebeleid, het bijzondere bijstandsbeleid en de inzet van de beleidsinstrumenten. De vergelijking zal worden uitgevoerd met behulp van het evaluatiekader. Het evaluatiekader onderscheid algemene en specifieke criteria. De algemene criteria worden benut om de beleidsdoelen van het lokale armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid te beoordelen. De specifieke criteria worden benut om de beleidsinstrumenten, die de gemeente inzet om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen, te beoordelen.

2.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen Dit onderzoek zal de mate waarin het beleidsdoel “het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand” tot resultaten heeft geleid, onderzoeken. Er wordt niet, zoals bij een effectiviteitonderzoek, nagegaan of het bereiken van de beleidsdoelstellingen ook het gevolg is van de door de beleidsvoerder ondernomen acties. Deze evaluatiestudie zal trachten niet alleen de doelbereiking van de beleidsdoelstellingen van de gemeente Enschede vast te stellen, maar ook de opgetreden resultaten te verklaren. Het voorgestelde beleidswetenschappelijke doelbereikingsonderzoek zal inzicht geven in het armoede beleid, het bijzondere bijstandsbeleid en het terugdringen van het niet-gebruik in het bijzonder van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. De centrale probleemstelling van dit onderzoek kan als volgt worden geformuleerd: Wat zijn de beleidsdoelstellingen van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten in het kader van het beleidsvoornemen om het niet-gebruik van bijzondere bijstand terug te dringen? In welke mate heeft het beleidsdoel “terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand” tot resultaten geleid? Welke beleidswijzigingen kunnen het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand bevorderen?

18

Uit de hierboven geformuleerde centrale probleemstelling blijkt dat dit onderzoek feitelijk zal bestaan uit de ondergenoemde inhoudelijke aspecten. Allereerst zullen de beleidsdoelen, in het kader van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid, van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beschreven worden. Vervolgens zullen de beleidsinstrumenten, die ingezet worden in het kader van het doel “terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand” voor de gemeente Enschede en de referentiegemeenten benoemd worden. Hiervoor zal kritisch gekeken worden naar de verschillen die er zijn in de beleidsinstrumenten en de manier waarop deze worden ingezet binnen de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Door middel van het hanteren van een evaluatiekader zullen alle gemeenten getoetst worden aan dezelfde criteria. Het evaluatiekader bestaat uit algemene en specifieke criteria. De algemene criteria zijn geformuleerd voor de evaluatie van de beleidsdoelen op het gebied van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De specifieke criteria zijn geformuleerd voor de evaluatie van de beleidsinstrumenten, die gemeenten benutten in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Tenslotte zullen mogelijke oorzaken benoemd worden, die ten grondslag liggen aan het niet-gebruik van de bijzondere bijstand in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Dit leidt tot de conclusies en aanbevelingen, die in het kader van dit onderzoek gedaan kunnen worden. Om tot een heldere beantwoording te komen van de probleemstelling, is de probleemstelling uitgesplitst in een vijftal onderzoeksvragen. 1) Welke beleidsdoelen zijn geformuleerd voor het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten? 2) Welke beleidsinstrumenten worden ingezet voor het beleidsdoel “het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand”? 3) Wat is het evaluatiekader op basis waarvan de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beoordeeld en vergeleken kunnen worden? 4) Welke mogelijke oorzaken zijn er te noemen, waarom geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening zoals de bijzondere bijstand in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten? 5) Welke beleidswijzigingen kunnen het terugdringen van niet-gebruik in de gemeente Enschede bevorderen?

2.3 Onderzoeksopzet De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede beheert een long list met onderzoeksonderwerpen. De Gemeenteraad heeft een actieve rol in het kader van het aandragen van onderzoeksonderwerpen voor deze long list. Jaarlijks wordt de long list met onderzoeksobjecten geactualiseerd. Raadsleden en inwoners van de gemeente Enschede worden gevraagd om onderwerpen voor toekomstig rekenkameronderzoek aan te dragen. De rekenkamercommissie heeft een onderscheid aangebracht in de soorten onderzoek die de onderzoeksonderwerpen vertegenwoordigen. Het gaat hier om systematisch onderzoek (onderzoek op grond van groot beleidsmatig of financieel belang), responsief onderzoek (onderzoek op grond van indicaties dat er problemen zouden kunnen optreden bij onderdelen van het beleid) en kortdurend en kleinschalig onderzoek (onderzoek op grond van een politiek/actueel belang) (Hoppe&Klok: 2006). Per onderzoeksonderwerp heeft de rekenkamercommissie de mate van prioriteit aangegeven en aansluitend besloten welke onderzoeken er uitgevoerd zullen gaan worden in de periode 2006-2010. Het onderzoeksonderwerp Wwb staat als responsief effectonderzoek op de rol om in 2007 onderzocht te worden.

19

2 In diverse landelijke onderzoeken (SCP 2005, StimulanSZ en SGBO 2006) en vanuit de landelijke politiek wordt de aandacht gevestigd op problematiek in het kader van niet-gebruik van inkomensafhankelijke voorzieningen. Daar er breed, op landelijk niveau, veel onderzoek gedaan en aandacht gevraagd wordt voor het niet-gebruik van inkomensafhankelijke voorzieningen, is er voor gekozen om deze evaluatiestudie heel specifiek te richten op het niet-gebruik van de bijzondere bijstand voor de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Reden om juist naar de bijzondere bijstand te kijken zijn de volgende. De uitgaven, die gedaan worden in het kader van de bijzondere bijstand, zijn in de gemeente Enschede gedaald sinds 2002. Echter het toenemende beroep op een instantie als het fonds bijzondere noden, de toename in huisuitzettingen door de woningbouwcorporaties, de toename in afsluitingen van de elektriciteit en het water, het ontstaan van meer problematische schulden, een toenemend beroep op schuldhulpverlening en de komst van een voedselbank doen vermoeden dat niet alle huishoudens die de bijzondere bijstand nodig hebben bereikt worden. Dit kunnen indicaties van niet-gebruik zijn. Eerder een beroep doen op de individuele bijzondere bijstand, wanneer daar recht op is, kan wellicht voorkomen dat er een beroep gedaan moet worden op een voedselbank of het fonds bijzondere noden en deels voorkomen dat er huisuitzettingen en afsluitingen plaatsvinden. Er kan derhalve een preventieve werking uitgaan van de individuele bijzondere bijstand. Dit onderzoek is gericht op het leveren van een bijdrage aan een beter en effectiever bijzondere bijstandsbeleid. De eerste twee onderzoeksvragen: “Welke beleidsdoelen zijn geformuleerd voor het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten?” en “Welke beleidsinstrumenten worden ingezet voor het beleidsdoel: het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand?” zullen voornamelijk door middel van desk research beantwoord gaan worden. Door middel van desk research zal een beperkte beleidsreconstructie gemaakt worden voor het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. Ter beantwoording van deze onderzoeksvragen zullen verschillende beleidsnota's zoals de armoedenota, het gemeentelijk minimabeleid, het beleidsverslag Wet werk en bijstand en de programmabegroting van de Gemeente Enschede en de referentiegemeenten bestudeerd worden. Een belangrijk voordeel van desk research is dat dankzij deze methode op betrekkelijk eenvoudige en goedkope wijze snel een groot aantal gegevens verzameld kan worden. Het bovengenoemde ambtelijk statistisch materiaal zal bestudeerd worden met als doel de beleidsdoelstellingen van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid en de beleidsinstrumenten in het kader van het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten te omschrijven. De derde onderzoeksvraag: “Wat is het evaluatiekader op basis waarvan de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beoordeeld en vergeleken kunnen worden?” zal met behulp van secundaire data beantwoord gaan worden. Secundaire data is op wetenschappelijke wijze tot stand gekomen. Voordeel hiervan is de validiteit van het verzamelde materiaal. Nadeel is dat de secundaire data in principe voor andere doeleinden is verzameld. Daar dient rekening mee te worden gehouden wanneer het voor andere onderzoeksdoeleinden aangewend gaat worden. Er is meer onderzoek gedaan op het gebied van non-take-up. De onderstaande onderzoeken zijn in deze evaluatiestudie benut voor de secundaire data analyse. De dissertatie van Prof. dr. ing. Wim J.H. van Oorschot, Realizing Rights (1995), “a multi-level approach to non-take-up of means tested benefits” gaat hoofdzakelijk over de verschillende typen van niet-gebruik van sociale zekerheid en een analyse van de oorzaken voor dit fenomeen. Het Exnota vergelijkend onderzoeksprogramma heeft onderzoek gedaan naar non-take-up in Nederland en andere landen in Europa. Verder heeft het RISBO/Erasmus Universiteit een onderzoek in 2005 uitgevoerd naar: “Non-take-up in the Netherlands: An overview of the emergence, definitions, research methods and results of NTU regarding social security benefits, health, housing and education”.

20

Gebaseerd op de bevindingen uit de secundaire data analyse zal een evaluatiekader ontwikkeld worden.

Het evaluatiekader zal voorgelegd worden aan een tweetal wetenschappers om te bezien hoe deze er vanuit hun deskundigheid tegen aan kijken. Hiervoor zijn twee experts (wetenschappers / deskundigen op het gebied van non-take-up) geïnterviewd. Gebaseerd op de deskundigheid op het gebied van non-take-up zijn een professor van de Universiteit Tilburg en een medewerker van het Sociaal Cultureel Planbureau geïnterviewd. Tijdens een van de expert interviews werd opgemerkt dat de vragen die opgenomen zijn in het referentiekader voornamelijk vragen naar feitelijkheden zijn. De vragen naar feitelijkheden zijn opgenomen in de interviews om zodoende de kennis omtrent een fenomeen als non-take-up te toetsen die aanwezig is bij beleidsambtenaren en hulpverlenende organisaties. Tevens worden de respondenten gevraagd een oordeel te geven over de beleidinstrumenten, die de gemeenten inzetten in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. De vraag naar het oordeel van de beleidsambtenaren en de hulpverlenende organisaties komt in het referentiekader onvoldoende uit de verf is de mening van een expert. Hier dient extra aandacht aan besteed te worden tijdens het opstellen van de vragenlijsten. Ook werd tijdens een van de expert interviews opgemerkt dat de keuze voor het telefonisch interviewen van informanten bij hulpverlenende organisaties in plaats van het benaderen van de doelgroep (cliënten van sociale diensten) door middel van een vragenlijst goed onderbouwd moet worden. Door het maken van deze keuze is het niet meer mogelijk om uitspraken te doen over hoe cliënten zaken zelf ervaren of wat de mening van de cliënt is. Er kan hooguit op een indirecte wijze uitspraken gedaan worden over de cliënt. Namelijk vanuit de invalshoek van de respondenten bij de hulpverlenende organisaties. Het evaluatiekader onderscheid algemene en specifieke criteria. Algemene criteria worden benut om de beleidsdoelen van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid te vergelijken en te beoordelen. De beleidsdoelen zullen aan de hand van het SMART-principe getoetst worden. Specifieke criteria worden benut om de beleidsinstrumenten op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand te vergelijken en te beoordelen. De beleidsinstrumenten zullen aan de hand van de volgende drie indicatoren: weten regelgeving, uitvoering en cliënt getoetst worden. Gebaseerd op het evaluatiekader zijn de vragenlijsten (zie bijlage III en IV) voor de face to face interviews met de beleidsmedewerkers van de gemeenten en de telefonische interviews met de hulpverlenende organisaties tot stand gekomen. De vierde onderzoeksvraag: “Welke mogelijke oorzaken zijn er te noemen, waarom geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening zoals de bijzondere bijstand in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten?” zal beantwoord worden door het interviewen van beleidsmedewerkers van de gemeenten en medewerkers van de hulpverlenende organisaties. In verband met de menskracht voor en de doorlooptijd van dit onderzoek is ervoor gekozen de interviews te houden met één senior beleidsmedewerkers van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Naast de face to face interviews met beleidsmedewerkers (informatie vanuit de uitvoeringsorganisatie) zal er ook getracht worden om informatie vanuit de doelgroep (de cliënt) te verkrijgen. Een survey houden onder cliënten van de sociale dienst is overwogen. Dit is echter een moeilijk te bereiken doelgroep. De kans is groot dat er relatief veel non-respons zal optreden. Dan is het de vraag of er genoeg surveys retour komen om betrouwbare uitspraken over de hele doelgroep te kunnen doen. Daar er meerdere hulpverlenende instanties voor de vier gemeenten geïnterviewd zullen worden en het onderzoek zoals eerder vermeld qua menskracht en tijd beperkt is, is in dit geval gekozen voor het telefonische interview. De vorm van interviewen die gekozen wordt, is van invloed op de resultaten uit het gesprek. Een face to face interview is voor de hand liggend. Voordeel van dit onderzoeksinstrument is dat de interviewer veel vragen kan stellen, ook open en ingewikkelde vragen zijn mogelijk, omdat de interviewer voortdurend kan bijsturen. Zodoende kunnen verkeerde interpretaties vermeden worden, onduidelijke situaties verhelderd worden en kan er op bepaalde zaken doorgevraagd worden. Een nadeel van het interview in zijn algemeenheid

21

2 is dat deze minder betrouwbare informatie oplevert. Respondenten zijn zich soms niet bewust van hun gedrag/opinies/kennis en attitudes. Echter het interview is juist wel de aangewezen methode om opinies, kennis en attitudes in kaart te brengen. Ook hebben respondenten een selectief geheugen over het verleden en kunnen respondenten sociaal wenselijke antwoorden geven. Dit kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid van dit onderzoeksinstrument. De interviewer moet hier alert op zijn. Mondelinge en telefonische interviews kunnen non-respons voorkomen. Non-respons bedreigt de representativiteit van de gegevens. Hierdoor kunnen resultaten van een onderzoek een vertekend beeld opleveren. Het telefonische interview is veel sneller, korter en zakelijker dan een face te face interview. Voor zowel de face to face interviews als de telefonische interviews is gekozen voor een gestuurde vorm van interviewen. Een gestuurde vorm van interviewen geeft richting aan het gesprek en maakt dat de onderwerpen die aan de orde moeten komen (criteria uit het evaluatiekader) ook echt aan de orde komen. Het evaluatiekader is als uitgangspunt benut voor het opstellen van de vragenlijsten voor de beide soorten van interviews. Er zijn vele hulpverlenende organisaties die in aanmerking kunnen komen voor een telefonisch interview. Het is niet haalbaar en ook niet noodzakelijk of wenselijk om alle hulpverlenende organisaties telefonisch te interviewen. Daarom is een selectie gemaakt uit alle hulpverlenende organisaties, die in de gemeentegidsen staan van de verschillende gemeenten. Om een goede afspiegeling van de maatschappij te krijgen is gekozen voor een telefonisch interview met hulpverlenende organisaties die de categorieën algemeen, ouderen en allochtonen vertegenwoordigen binnen de maatschappij. De volgende organisaties zullen derhalve voor het telefonische interview benaderd worden: het Sociaal Raadslieden Werk, de Stichting Welzijn Ouderen en een allochtonen platform. Respondenten hebben aangegeven dat het nuttig is om het Cliënten Contact Orgaan ( in andere gemeenten is dit de Cliënten Participatie Raad of de Klantenraad) ook te benaderen voor een telefonisch interview. Dit orgaan is in vele gemeenten de officiële adviesraad en gesprekspartner van de gemeente. In verband met het zo breed mogelijk aan het woord laten van de hulpverlenende organisaties neem ik het advies van de respondenten over en zal ik het Cliënten Contact Orgaan toevoegen aan de lijst met hulpverlenende organisaties die benaderd zullen gaan worden voor een telefonisch interview. Uiteindelijk is tijdens het onderzoek gebleken dat er geen allochtonen platforms zijn die zich georganiseerd hebben en als hoofdtaak hebben het begeleiden van cliënten met hulpvragen in het kader van de bijzondere bijstand. De allochtone doelgroep wordt vaak door de gemeente verwezen naar het sociaal raadslieden werk is gebleken uit de interviews met de hulpverlenende organisaties. Derhalve is besloten geen allochtonen platforms te benaderen voor het houden van interviews. De vijfde onderzoeksvraag: “Welke beleidswijzigingen kunnen het terugdringen van niet-gebruik bevorderen?” zal beantwoord gaan worden door middel van het analyseren van alle data die gedurende het onderzoek zijn verzameld. Oorzaken van niet-gebruik zullen benoemd en geduid worden. Verschillen en overeenkomsten tussen de gemeenten zullen expliciet gemaakt worden. Zodoende kunnen er conclusies getrokken worden en aanbevelingen gemaakt om het beleid op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand te verbeteren. Door gebruik te maken van verschillende onderzoekstechnieken zoals desk research, expert interviews, face to face interviews en de telefonische interviews kan er een triangulatie plaatsvinden van de onderzoeksresultaten. Triangulatie zorgt ervoor dat de methodologische vertekening van het ene onderzoeksinstrument gecompenseerd wordt door een ander onderzoeksinstrument. Dit bevordert het schetsen van een volledig en getrouw beeld van de onderzoeksresultaten. In deze evaluatiestudie wordt derhalve gebruik gemaakt van zo veel mogelijk verschillende perspectieven, methoden van dataverzameling en databronnen.

22

2.4 Casestudie methode en selectie van de cases Het doel van dit onderzoek is reeds omschreven. Dat brengt mij bij de methode om dit doel te bereiken. Gekozen is voor een casestudie als onderzoeksmethode. Bij een casestudie gaat het om de bestudering van een sociaal verschijnsel door middel van het kiezen van: • één voorbeeld, of enkele voorbeelden, • die bestudeerd worden in hun natuurlijke omgeving, • en wel gedurende een bepaalde periode, • waarbij diverse databronnen benut worden, • de onderzoeker gericht is op een gedetailleerde beschrijving, interpretatie en verklaring, waarbij veel aandacht wordt gegeven aan de beschrijvingen, interpretaties en verklaringen die verschillende (categorieën van) betrokkenen in het sociale proces verschaffen, • en de verschillende zienswijzen met elkaar geconfronteerd worden, • waarbij soms - als het veranderingsgericht onderzoek betreft - getracht wordt “de neuzen dezelfde kant op te krijgen” teneinde aan een gewenste verandering een breed draagvlak te verschaffen (Swanborn, 2003; 29) In de theorie over casestudies wordt onderscheid gemaakt tussen “single case designs” en “multiple case designs”. In dit onderzoek is gekozen voor de meervoudige casestudie. De gemeente Enschede zal met een drietal cases (referentiegemeenten) vergeleken worden aan de hand van de behaalde resultaten op het referentiekader. Het primaire doel van deze vergelijking is het leren van elkaar. Door deze vergelijking worden de prestaties van de verschillende gemeenten op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand transparant gemaakt voor burgers, andere gemeenten, media en onderzoekers. De vergelijking zal aanknopingspunten opleveren om het beleid op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand beter vorm te geven. Vergelijken biedt naast de mogelijkheid om transparant te zijn ook de mogelijkheid om verantwoording af te leggen. De gemeente Enschede kan laten zien wat ze goed doet op het gebied van niet-gebruik, maar ook wat op dat gebied nog meer aandacht verdient. Bij “multiple casestudy's” is de fundamentele vraag: onderzoeken we alle cases op dezelfde manier, of willen we van de ene case leren met het oog op de bestudering van de andere? Werken we steeds, gaande van de ene case naar de andere, met een “bijgesteld” model? (Swanborn, 2003; 23) In dit onderzoek worden de cases allen op eenzelfde manier onderzocht aan de hand van het referentiekader. Dat is ook de reden waarom er in dit onderzoek een evaluatiekader is ontwikkeld. In eerste instantie zal er in dit onderzoek aan de hand van de verschillende cases een “within case analyse” plaatsvinden. Per gemeente zal de balans opgemaakt worden aan de hand van het referentiekader. Vervolgens zal er een “cross case analyse” uitgevoerd worden. De verschillende gemeenten zullen met elkaar worden vergeleken en verschillen en overeenkomsten zullen beschreven worden. Rondom de selectie van cases vragen verschillende problemen om een oplossing (Swanborn, 2003; 55): • hoe gaan we praktisch te werk bij het vinden van de cases? • Hoeveel cases moeten we kiezen? • Wanneer geselecteerd wordt, op welke criteria selecteren we dan? Bovengenoemde problemen worden hieronder geduid om zodoende tot een verantwoorde keuze te komen van de cases, die in dit onderzoek benut zullen worden. In dit onderzoek zal de gemeente Enschede op een aantal punten vergeleken worden met een aantal referentiegemeenten. Als referentiekader zijn de gemeenten gehanteerd die volgens de atlas van gemeenten 2006 onder het gemiddelde percentage armoede vallen van

23

2 de 50 grootste gemeenten van Nederland. In totaal zijn er 15 gemeenten die onder het gemiddelde scoren (zie bijlage I). In de armoedemonitor 2005 wordt de lage-inkomensgrens gehanteerd als een indicator voor armoede. In de gemeente Enschede is sprake van een relatief laag inkomensniveau, 14,5 % van de huishoudens in Enschede volgens de Atlas voor gemeenten 2006. Gezien het bovenstaande mag verondersteld worden dat huishoudens met een laag inkomen vaak de huishoudens zijn die het eerst financieel problemen hebben en geconfronteerd worden met armoede. Uitgaande van de bovengenoemde hypothese zal het inkomensniveau als indicator worden benut voor het bepalen van welke gemeenten voor de vergelijking in aanmerking komen. Juist voor de huishoudens met een laag inkomen kan het gebruik maken van inkomensafhankelijke voorzieningen zoals de bijzondere bijstand een groot verschil maken. Het trekken van de steekproef heeft plaatsgevonden aan de hand van het stratificeren van enkele relevant geachte variabelen zoals in bijlage I is gebeurd. In de literatuur wordt in dit verband over “dimensional sampling” (Arnold 1970) gesproken. Dit komt in de huidige onderzoekpraktijk, bij voorbeeld bij evaluatieonderzoek, veel voor. Het gebruiken van “dimensional sampling” is van toepassing wanneer gewerkt wordt met concrete vragen en/of hypothesen. (Swanborn, 2003;60) Uitgaande van het voor de hand liggende principe “hoe meer cases, des te meer informatie” kiezen we liever twee cases dan één, en liever drie dan twee. Immers, de onmogelijkheid om bij de bestudering van slechts één of een zeer beperkt aantal situaties te onderscheiden tussen algemene en situatiespecifieke trekken leidt tot de noodzaak van replicatie bij andere casus. Dat kan de betrouwbaarheid en validiteit van het resultaat en de geldigheid van model en theorie alleen maar ten goede komen. (Swamborn, 2003; 56) Uit bijlage I blijkt dat er drie gemeenten dezelfde score hebben op de indicator lage inkomens als de gemeente Enschede. Zodoende zijn de gemeenten de gemeenten Den Haag, Arnhem en Schiedam als cases geselecteerd.

24

Onderzoeksvragen

Onderzoekstechnieken en onderzoeksmethoden

I. Welke beleidsdoelen zijn geformuleerd voor het

Techniek: desk research

armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid van

Bestuderen van ambtelijk statistisch

de Gemeente Enschede en de referentiegemeenten?

materiaal zoals: armoedenota's, beleidsverslag Wwb, programmabegrotingen enz.

25 II. Welke beleidsinstrumenten worden ingezet


voor het beleidsdoel “het terugdringen van het

Bestuderen van ambtelijk statistisch

niet-gebruik van de bijzondere bijstand”?

materiaal zoals: armoedenota's, beleidsverslag Wwb, programmabegrotingen enz.

III. Wat is het evaluatiekader op basis waarvan de


beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten in de

Bestuderen van secundaire data

gemeente Enschede en de referentiegemeenten

(theorieën omtrent non-take-up).

beoordeeld en vergeleken kunnen worden?

Methode: expert interviews Expert interviews (interviews met wetenschappers en deskundigen).

IV. Welke mogelijke oorzaken zijn er te noemen,

Methode: face to face interviews en

waarom geen gebruik wordt gemaakt van een

telefonische interviews.

voorziening zoals de bijzondere bijstand in de

Face to face interviews met sr. beleids-

Gemeente Enschede en de referentiegemeenten?

medewerkers, die de uitvoeringsinstantie (gemeente) vertegenwoordigen. Telefonisch interviews met hulpverlenende organisaties, die de cliënt vertegenwoordigen.

V. Welke beleidswijzigingen kunnen het

Methode: data analyse + data triangulatie

terugdringen van niet-gebruik bevorderen?

Conclusies/ aanbevelingen formuleren

Onderzoeksvragen en onderzoekstechnieken

3 Niet-gebruik en evaluatiekader In dit hoofdstuk zal de term non-take-up geoperationaliseerd worden. De modellen, gradaties en oorzaken van niet-gebruik worden toegelicht. Naar aanleiding van de theoretische beschouwing van het niet-gebruik zullen de evaluatiecriteria benoemd en het evaluatiekader geïntroduceerd worden. Hier zullen de gemeente Enschede en de referentiegemeenten in dit onderzoek op beoordeeld worden.

Een inkomensafhankelijke regeling zoals de bijzondere bijstand is bedoeld om huishoudens met een lager inkomen financieel tegemoet te komen. Diverse studies, uit zowel binnen- en buitenland, hebben echter aangetoond dat lang niet alle huishoudens die aanspraak kunnen maken op een dergelijke voorziening, dat ook doen (o.a. Van Oorschot 1995, Vrooman & Assleberghts 1994). Het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand is sinds medio jaren negentig al een van de speerpunten van het landelijke beleid en maakt onderdeel uit van de armoedebestrijding. In de armoedemonitor 2005 wordt bij de beleidsaanbevelingen opgemerkt dat er een vijftal groepen zijn die in de toekomst specifieke aandacht verdienen. Een van die groepen zijn huishoudens die in financiële problemen verkeren en geen gebruik maken van wettelijke voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand. Sociale voorzieningen, daar valt de bijzondere bijstand ook onder, waarbij niet-gebruik voorkomt zijn ondoeltreffend en daarbij kan er sprake zijn van onrechtvaardigheid. Daarnaast kan niet-gebruik een bijdrage leveren aan het bestaan of het voortbestaan van armoede (van Oorschot 1991). De ondoeltreffendheid kan zijn oorsprong vinden in technisch-organisatorische problemen. Dergelijke problemen kunnen te maken hebben met de kwaliteit van uitkeringsadministraties, de begrijpelijkheid van formulieren en procedures voor cliënten, de kwaliteit van voorlichting en advies. Niet-gebruik van voorzieningen betekent, vanwege het verschil in de mate waarin niet- en wel-gebruikers krijgen waar ze recht op hebben, dat er onrechtvaardigheid ontstaat in de verdeling daarvan. Op het gebied van de sociale zekerheid is deze onrechtvaardigheid die kan ontstaan een onverteerbare kwestie. Het sociale zekerheidsstelsel is juist opgebouwd om te komen tot een rechtvaardige verdeling van welvaart en welzijn. De onrechtvaardigheid komt nog nadrukkelijker naar voren daar waar het niet-gebruik ongelijk is verdeeld over verschillende maatschappelijke groepen. Deze ongelijke verdeling tussen de verschillende groepen potentiële gebruikers kan bijvoorbeeld voortkomen uit verschillen in normen en waarden en in mogelijkheden voor hulp en advies. Gevolgen van niet-gebruik kunnen bijvoorbeeld zijn het ontstaan van financiële problemen en het bestaan van armoede. Het niet-gebruik maken van voorzieningen kan voor bepaalde huishoudens er toe leiden dat er een inkomen is onder het sociale minimum. Dit noodzaakt huishoudens tot het ontwikkelen van bezuinigingsstrategieën of het maken van schulden, terwijl dat niet noodzakelijk is. Dit risico bestaat natuurlijk vooral bij regelingen zoals de algemene en de individuele bijstand. Wanneer niet-gebruik bijvoorbeeld voorkomt uit het feit dat cliënten geen uitkering aanvragen, dan kan dat duiden op een te hoge drempel bij de uitvoeringsorganisatie. Indien niet-gebruik voortkomt uit bijvoorbeeld onterecht afgewezen aanvragen dan kan er sprake zijn van een effectiviteitprobleem bij de uitvoeringsorganisatie. Voor zover niet-gebruik gepaard gaat met armoedeverschijnselen en een niet-doeltreffende uitvoeringsorganisatie kan de overheid hiervoor verantwoordelijk worden gesteld. Daar deze verantwoordelijk is voor de bestaanszekerheid van de bevolking en tevens verantwoordelijk is voor het toezicht op de uitvoering van dit soort voorzieningen. Het terugdringen van niet-gebruik kan in het licht van bovenstaande gezien worden als een maatschappelijk, politiek en beleids-

26

matig relevant verschijnsel in het kader van het functioneren van het sociale zekerheidsstelsel (RISBO 2005).

Een belangrijke vraag voor gemeenten is hoe zij het gebruik van bijzondere bijstand in het kader van het armoedebeleid kunnen optimaliseren. Oplossingen die genoemd worden in andere onderzoeken, die gedaan zijn naar het terugdringen van niet-gebruik, zijn onder andere het versimpelen van de regelingen, het vergroten van de bekendheid, bestandskoppeling en het ondersteunen van cliënten bij het indienen van een aanvraag ( StimulanSZ en SGBO 2006). De vraag is hoe gemeenten dit probleem zelf proberen op te lossen en welke beleidsinstrumenten hiervoor in de praktijk benut worden.

3.1 Modellen van niet-gebruik In de wetenschappelijke benadering van het thema non-take-up zijn er enkele modellen die veel benut worden om niet-gebruik te verklaren. De wetenschap heeft getracht om door middel van de verschillende modellen, verschillende accenten te leggen en structuur aan te brengen in de vele verschillende factoren, die van invloed kunnen zijn op het ontstaan en bestaan van non-take-up. Het inruil model / trade-off model van Davies en Ritchie (van Oorschot: 1995; p56) Het proces vanaf het moment dat blijkt dat er recht is op een bepaalde voorziening tot aan het moment van het indienen van een aanvraag, wordt omschreven als de “aanvraag procedure”. Deze “aanvraag procedure” bevat verschillende kritieke stadia. Ten eerste moet de aanvrager van mening zijn dat het inkomen onvoldoende is. Ten tweede moet de aanvrager de voorziening beschouwen als een mogelijke bron van extra inkomen. Ten derde moet de aanvrager het ruilproces aan willen gaan. Verschillende factoren hebben invloed op het feit of de persoon actie onderneemt op het gebied van voorzieningen in zijn algemeenheid en vervolgens of het zover komt dat er daadwerkelijk een aanvraag ingediend wordt. De belangrijkste factoren binnen het inruil model zijn: gedrag dat ten goede komt aan het ondersteunen van de aanvrager en het feit of de aanvrager zich kan identificeren met de doelgroep. Dit kan een positief of negatief effect hebben op de aanvrager. Positieve effecten zijn: de behoefte aan een extra inkomen en de mate van zekerheid dat het doen van een aanvraag ook tot een toekenning van de aanvraag zal leiden. Negatieve effecten zijn: de inspanning die verricht moet worden om een aanvraag te doen en de angst voor een mogelijke afwijzing van de aanvraag. Het econometrische model / econometric model (van Oorschot: 1995; p60) De aanpak in dit model houdt in een analyse van de data met een tweeledig doel. Proberen te verklaren hoe vaak non-take-up voorkomt is het eerste doel en het fenomeen non-take-up te verklaren is het tweede doel. Dit model wordt benut als een basis theorie om zodoende hypotheses te formuleren en resultaten te interpreteren. Non-take-up wordt beschouwd als een resultaat gebaseerd op de ruil tussen kosten en opbrengsten. Personen die recht hebben op een bepaalde voorziening en daar eventueel een aanvraag voor in willen dienen worden verondersteld gedrag te vertonen om zo rationeel mogelijk tot een zo nuttig en best mogelijke keuze te komen. De belangrijkste tekortkoming van dit model, is de manier waarop de oorzaken van non-take-up begrepen kunnen worden. Het feit dat de geobserveerde variabelen slechts proxys zijn voor de niet geobserveerde variabelen maakt dat de mogelijkheid bestaat dat er alternatieve interpretaties bestaan voor de oorzaken. Het drempel model / threshold model van Kerr (van Oorschot: 1995; p62) Het feitelijke gedrag omtrent het doen van de aanvraag is in deze visie het resultaat van een individueel beslissingsproces, waarin achtereenvolgens een aantal “drempels” overschreden moet worden. Als dit niet lukt dan ontstaat non-take-up. De drempel, die op een bepaald moment niet genomen wordt, kan beschouwd

27

3 worden als de belangrijkste factor die non-take-up verklaart. De oorsprong van de drempels kan gelegen zijn in de factoren binnen de drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt. Het “drempel-idee” modelleert het wel of niet ontvangen van de voorziening als een in fasen verlopend proces. Een drempel dient zich aan en kan alleen genomen worden als eerdere drempels overwonnen zijn. Welke drempels zich eerder en welke zich later voordoen kan per cliënt en regeling verschillen. Inzicht in niet alleen de aard en de hoogte van de drempels, maar ook in de volgorde waarin ze zich voordoen, draagt bij aan de kennis omtrent het oorzaken vraagstuk. Het “drempel-idee” geeft tevens een goed beeld van de interacties tussen de verschillende factoren binnen de drie niveaus van weten regelgeving, uitvoering en cliënt. Het dynamische model / dynamic model van Oorschot (van Oorschot: 1995; p79) Het dynamische model beschouwt de aanvraagprocedure alsof deze plaatsvindt tussen twee doelgroepen de niet-gebruiker en de gebruiker. Zonder rekening te houden met het feit of de doelgroep rechthebbende is of niet. Dit model laat niet alleen het bestaan zien van verschillende typen van non-take-up maar ook de verschillende causale achtergronden tussen en binnen de verschillende typen van non-take-up. Dit model kan een analyse geven van de mogelijke oorzaken van non-take-up, gebruik, niet-ontvangen van voorzieningen en het wel ontvangen van de voorziening op het niveau van de cliënt. Het meest van invloed in de wetenschap is het model van Kerr geweest. Daar de verschillende modellen verschillende voor- en nadelen hebben, zal in dit onderzoek niet direct een van de modellen als uitgangspunt gebruikt worden. De modellen zullen benut worden voor het in kaart brengen van de verschillende actoren, factoren en onderzoeksniveaus waar de verschillende modellen naar verwijzen. Verderop in dit hoofdstuk worden de verschillende onderzoeksniveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt benoemd en toegelicht. De actoren die hiermee aangeduid worden zijn de overheid, de gemeente en de cliënt. In dit onderzoek wordt per onderzoeksniveau een aantal factoren eruit gelicht en benut voor het evaluatiekader. Op het niveau van weten regelgeving is dat de lokale regelgeving en de initiatieven vanuit de lokale overheid. Op het niveau van de uitvoering zijn dat de aanvraagformulieren en de communicatie. Op het niveau van de cliënt is dat de kennis en de aanvraagprocedure.

3.2 Gradaties van niet-gebruik Nederlands wetenschappelijk onderzoek focust zich in het algemeen op onderzoek naar non-take-up van allerlei inkomensafhankelijke voorzieningen echter weinig naar het niet-gebruik van bijzondere bijstand. De vraag wat eigenlijk onder niet-gebruik verstaan moet worden, dient eerst aan de orde te worden gesteld. In een onderzoek die van Oorschot & Kolkhuis Tanke (1989) verricht hebben voor de COSZ wordt de volgende definitie van niet-gebruik gehanteerd: “het niet, of slechts ten dele, ontvangen van bijzondere bijstand door personen die daar wel recht op hebben”. Deze operationalisatie van de term niet-gebruik zal tevens in dit onderzoek benut worden als uitgangspunt. In aanvulling hierop kan een onderscheid gemaakt worden in de verschillende gradaties van niet-gebruik (Vrooman & Asselberghts 1994 en RISBO 2005). Er is een verschil aan te brengen tussen primair en secundair niet-gebruik. Primair niet-gebruik ontstaat wanneer een rechthebbende geen aanvraag voor een bepaalde voorziening indient en de voorziening ook niet ontvangt. Secundair niet-gebruik ontstaat wanneer een rechthebbende een aanvraag voor een bepaalde voorziening indient maar deze niet ontvangt. Er is sprake van volledig niet-gebruik wanneer een persoon wel rechthebbende is maar geen aanvraag voor bijzondere bijstand indient. Partieel niet-gebruik doet zich

28

voor wanneer een persoon een aanvraag indient voor bijzondere bijstand maar slechts deels krijgt toegekend

waar recht op is. Verder is er een onderscheid aan te brengen tussen permanent en tijdelijk niet-gebruik. Permanent niet-gebruik houdt in dat een rechthebbende geen aanvraag indient op het moment dat er wel recht bestaat op het doen van een aanvraag. Tijdelijk niet-gebruik doet zich voor wanneer een rechthebbende een aanvraag indient een tijd nadat is gebleken dat er recht bestaat op het doen van een aanvraag. Kijkend naar de definitie van niet-gebruik die gehanteerd wordt in dit onderzoek zal dit onderzoek zich richten op alle hierboven genoemde gradaties van niet-gebruik.

3.3 Oorzaken van niet-gebruik

29

Alleen door middel van het hebben van kennis omtrent de oorzaken van non-take-up kan getracht worden om niet-gebruik terug te dringen. Actoren en factoren die niet-gebruik tot gevolg kunnen hebben, kunnen verdeeld worden over drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt (van Oorschot: 1995; p29). Theoretisch gezien kan er een onderscheid aangebracht worden tussen de verschillende factoren binnen de verschillende niveaus. Uit bovenstaande secundaire data blijkt dat in de praktijk de verschillende factoren die bijdragen aan het ontstaan van non-take-up in relatie met elkaar staan en een complex geheel vormen. Gevolg hiervan is dat het bestaan van non-take-up niet toegewezen kan worden aan één bepaalde actor, factor of aan één bepaald niveau. Een ander gevolg hiervan is dat niet alleen burgers verantwoordelijk zijn voor het ontstaan van non-take-up, maar ook de overheid en de ambtenaren die de wet uitvoeren hierin een rol spelen en verantwoordelijk kunnen zijn voor het ontstaan van non-take-up. Dit betekent in zijn algemeenheid dat er geen “eenvoudige oplossing” bestaat voor een probleem als non-take-up. Van Oorschot is van mening dat er geen eenduidig antwoord is op de vraag wie verantwoordelijk is voor het bestaan van non-take-up. Wie verantwoordelijke is voor het bestaan van niet-gebruik heeft alles te maken met vanuit welke invalshoek (vanuit de weten regelgeving, de uitvoeringsorganisatie of de cliënt) dit bekeken wordt. Onderstaand figuur laat zien dat om non-take-up in zijn totaliteit te omvatten er rekening moet worden gehouden met de verschillende factoren die zich op de drie niveaus voordoen en invloed hebben op non-take-up. Tevens dient rekening te worden gehouden met het gedrag van de drie groepen van actoren.

Beleidsontwikkelaars

Wet-en regelgevingsniveau Uitvoeringsniveau Gedrag van de ambtenaren

Cliëntniveau Gedrag van de cliënt

Niet-gebruik van de bijzondere bijstand (primair-secundair, volledig-partieel, permanent-tijdelijk)

Een interactief model van de invloeden op niet-gebruik Bron: van Oorschot 1995

3 Wet- en regelgeving (van Oorschot: 1995; p32) De weten regelgeving kan in meer of mindere mate elementen bevatten, die in theorie de onderbenutting van de bijzondere bijstand bevorderen. Van Oorschot heeft uit wetenschappelijk internationaal onderzoek vastgesteld dat de kans op non-take-up groter is bij weten regelgeving: • met een grotere regeldichtheid (dit kan de doelgroep afschrikken, het risico op foutieve beslissingen door uitkeringsinstanties vergroten) • met ingewikkelde regelgeving • die vage begrippen bevatten • die onbekend is bij de doelgroep • met een inkomens- en/of vermogenstoets (dit kan op de doelgroep overkomen als omslachtig, een schending van de privacy, een vorm van bevoogding door de gemeente) • die een aanvullend karakter hebben (bij aanvullende voorzieningen is de noodzaak voor het aanvragen van een uitkering minder groot dan bij voorzieningen die een basisinkomenbescherming bieden) • waarbij de cliënt zelf het initiatief moet nemen voor het aanvragen van de uitkering (de cliënt moet dan zelf meer moeite doen (uitvinden bij welke instantie men moet zijn) en eventuele belemmeringen (gevoelens van schaamte en zich arm voelen) wegen zwaarder dan wanneer het initiatief bij de uitvoeringsinstantie ligt) • die gebruikt wordt door een doelgroep waarover in de samenleving vooroordelen bestaan (de gerechtigde die tot de doelgroep behoort, kan het aanvragen ”vooroordeel-bevestigend” vinden, terwijl diegenen die nog geen deel uitmaken van die doelgroep er misschien liever niet mee wil worden geassocieerd) • waarvan de uitvoeringsorganisatie een hoge drempel heeft (slechte bereikbaarheid, beperkte of ongunstige openingstijden, klantonvriendelijke opstelling, ingewikkelde intakeprocedure) Hierbij dient vermeld te worden dat factoren op het niveau van weten regelgeving nooit direct tot nontake-up zal leiden maar altijd indirect. Deze factoren vormen de context waarbinnen het gedrag van ambtenaren en cliënten plaatsvinden. Hierbij kunnen zich derhalve mogelijkheden en beperkingen voor doen in het gedrag van beide actoren. Deze factoren zijn daarom nooit direct toe te rekenen aan non-take-up. In dit onderzoek worden de volgende factoren opgenomen in het evaluatiekader: Lokale regelgeving • Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving voor een cliënt beschikbaar? • Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? • Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat een cliënt kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden? Initiatieven vanuit de lokale overheid • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hiervoor benaderd? • Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt? Bovenstaande twee factoren worden opgenomen in het evaluatiekader, omdat deze factoren onderzoekbaar en meetbaar zijn. Deze factoren zijn van groot belang in de fase waarin de cliënt moet beslissen om wel of niet een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen. Deze twee factoren en de operationalisatie van deze

30

factoren worden meegenomen in de interviews met de senior beleidsmedewerkers van de verschillende

gemeenten en in de telefonische interviews die gehouden zullen worden met maatschappelijk werkers van de verschillende hulpverlenende organisaties van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Uitvoering (van Oorschot: 1995; p30) Als de cliënt eenmaal zover is dat hij/zij een aanvraag indient dan is het vervolgens van de uitvoering afhankelijk in hoeverre de aanvraag wordt toegekend. Het mag duidelijk zijn dat de uitvoeringsorganisatie een grote invloed heeft op wat een cliënt feitelijk aan voorziening ontvangt. Dit kan verschillen van dat wat oorspronkelijk bedoeld was door de weten regelgeving. Van Oorschot heeft een lijst van factoren samengesteld, afkomstig uit allerlei verschillende internationale onderzoeken, die op het niveau van de uitvoering de kans op non-take-up kunnen vergroten: • de manier waarop een aanvraag en de aanvrager behandeld wordt • het hanteren van ingewikkelde formulieren • het combineren van hulp- en controlefuncties • het door uitvoerders onjuist interpreteren van regelgeving • gebrekkige communicatie met cliënten in het algemeen en het geven van onvoldoende voorlichting, informatie en advies aan cliënten in het bijzonder • de slechte kwaliteit van besluitvorming. • administratieve fouten Hierbij dient vermeld te worden dat de bovenstaande factoren direct of indirect invloed kunnen hebben op non-take-up. Factoren die direct van invloed zijn op non-take-up: wanneer een uitvoeringsinstantie onterecht een aanvraag afwijst, wanneer een uitvoeringsinstantie minder geld uitkeert dan waar de aanvrager recht op heeft (slechte kwaliteit van besluitvorming / administratieve fouten). Factoren die indirect van invloed zijn op non-take-up: de manier waarop de uitvoeringsorganisatie met de cliënt omgaat, de aanvraagprocedure en de communicatie. In dit onderzoek worden de volgende factoren opnemen in het evaluatiekader: Aanvraagformulieren • Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier beoordeeld? • Hoe wordt de complexiteit van het aanvraagformulier beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk? Voorlichting • Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand? • Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Zijn er voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden? Deze twee factoren worden opgenomen in het evaluatiekader, omdat deze factoren onderzoekbaar en meetbaar zijn. Als deze factoren voor verbetering in aanmerking komen, kan hier op een betrekkelijk snelle en eenvoudige wijze maatregelen voor worden getroffen. Deze twee factoren en de operationalisatie van deze factoren worden meegenomen in de interviews met de senior beleidsmedewerkers van de verschillende gemeenten en in de telefonische interviews die gehouden zullen worden met maatschappelijk werkers van de verschillende hulpverlenende organisaties van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten.

31

3 Cliënt (van Oorschot: 1995; p42) Wetenschappelijk onderzoek in Nederland en daarbuiten heeft zich vooral gericht op factoren die zich afspelen op cliëntniveau. Factoren die op cliëntniveau non-take-up in de hand kunnen werken zijn volgens van Oorschot de volgende: • Kennis: Het niet op de hoogte zijn van een voorziening waar wel recht op bestaat, is een van de belangrijkste verklarende factoren in bijna al het onderzoek naar non-take-up. Hierbij is een onderscheid aan te brengen in twee aspecten. Het niet bekend zijn met het bestaan van een voorziening valt onder het gebrek aan basis kennis. Het zich bewust zijn van het feit dat een voorziening bestaat maar het hebben van onvoldoende kennis van de specifieke regelgeving kan leiden tot een onjuiste inschatting van het recht op de voorziening. • Stigma: De angst voor stigmatisering is een belangrijke factor in de non-take-up van voorzieningen. Het begrip stigma heeft twee aspecten: het ”gevoelde” stigma en stigma als een “state of mind”. • Procedure: Zowel de gebruikers als de niet-gebruikers geven te kennen problemen te ondervinden bij de aanvraagprocedure. Problemen hebben met het verkrijgen en invullen van formulieren en problemen met het verzamelen van de benodigde gegevens komen veel voor. • Economie: Economische factoren zoals de financiële omstandigheden waarin gebruikers en niet-gebruikers verkeren en de kosten en opbrengsten, die het doen van een aanvraag met zich mee brengt spelen een rol in non-take-up. Ook hier kan een onderscheid in twee aspecten worden aangebracht: nut en noodzaak. Sommige rechthebbenden vinden het te verkrijgen bedrag niet de moeite waard en zien dus het nut van het doen van een aanvraag niet in. Andere rechthebbenden geven te kennen dat ze de voorziening nog niet nodig hebben, omdat ze zich nog wel kunnen redden en achten het doen van een aanvraag niet noodzakelijk. Hierbij dient vermeld te worden dat de bovengenoemde factoren een grote rol spelen in het bestaan van non-take-up. Hoe groot die rol is, is vooralsnog onduidelijk omdat er een gebrek is aan wetenschappelijk onderzoek naar een systematische vergelijking tussen gebruikers en niet-gebruikers op dit gebied. In dit onderzoek worden de volgende factoren opgenomen in het evaluatiekader: Kennis • Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen? Aanvraagprocedure • Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een aanvraag voor bijzondere bijstand opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier? Deze twee factoren worden opgenomen in het evaluatiekader, omdat deze factoren onderzoekbaar en meetbaar zijn. Als deze factoren voor verbetering in aanmerking komen, kan hier op een betrekkelijk snelle en eenvoudige wijze maatregelen voor worden getroffen. Deze twee factoren en de operationalisatie van deze factoren worden meegenomen in de interviews met de senior beleidsmedewerkers van de verschillende gemeenten en in de telefonische interviews die gehouden zullen worden met maatschappelijk werkers van de verschillende hulpverlenende organisaties van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten.

32

3.4 De evaluatiecriteria Het evaluatiekader komt tot stand door het benoemen van evaluatiecriteria. Evaluatiecriteria zijn kenmerken en variabelen waarop de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beoordeeld zullen worden. Om de mate te bepalen waarin de gemeente Enschede en de referentiegemeenten aan de gestelde evaluatiecriteria voldoen (de doelbereiking) is het van belang om de criteria te operationaliseren tot goede meetbare indicatoren. In beleidsevaluaties is het van belang dat de evaluatiecriteria op een eenduidige en transparante wijze worden toegepast. De evaluatiecriteria zijn noodzakelijk om vergelijkbaarheid mogelijk te maken. Door middel van het maken van een uitsplitsing in algemene en specifieke criteria ontstaat het evaluatiekader. De algemene criteria worden gehanteerd om de beleidsdoelen in het kader van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeenten te beoordelen en te vergelijken. De specifieke criteria worden benoemd om de beleidsinstrumenten die ingezet worden in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik door gemeenten te beoordelen en te vergelijken. Het evaluatiekader specificeert dus op welke thema's dit evaluatieonderzoek zich gaat richten en hoe op basis van de uitkomsten het oordeel kan worden opgemaakt.

3.4.1 Algemene criteria voor het beoordelen van de beleidsdoelen In dit onderzoek hebben de algemene criteria betrekking op de beleidsdoelen die de gemeente Enschede en de referentiegemeenten hanteren in het kader van het armoedebeleid in zijn algemeenheid en het bijzondere bijstandsbeleid in het bijzonder. Voor het beoordelen van de algemene criteria (beleidsdoelen) wordt in dit onderzoek het SMART-principe toegepast. Het SMART-principe is een techniek om op een effectieve manier doelen te formuleren. Doelen worden vaak te vaag en te vrijblijvend geformuleerd alsof het wensen, intenties of goede voornemens zijn. Wanneer doelen echter SMART geformuleerd worden dan zijn deze richtinggevend, motiverend en normerend. Hoe preciezer de formulering van de doelen (in aantal, kwaliteit, in tijd enz), hoe gemakkelijker de taakvervulling uiteindelijk. Goede doelen dienen daarom SMART geformuleerd te worden. Vooral korte termijn doelen (voor de komende één a twee jaar) komen in aanmerking om SMART te worden geformuleerd. Door een doel SMART te formuleren is de kans groter dat hier in de praktijk gerichter naartoe gewerkt kan worden en de doelen uiteindelijk behaald worden (bron: www.gemeenteraad.nl). Het SMART formuleren van doelen is geen doel op zich, maar een instrument voor de onderzoeker om te beoordelen of de beoogde doelen ook daadwerkelijk tot resultaten heeft geleid. Verder is het van belang voor de kaderstellende en de controlerende rol van de Gemeenteraad dat doelen SMART geformuleerd worden. SMART doelen formuleren kan tevens een instrument voor de Gemeenteraad zijn om sturing te geven aan de vormgeving van het gemeentelijk beleid en om de realisatie van de doelen te kunnen monitoren. SMART staat voor: • Specifiek; het doel dient duidelijk en concreet omschreven te zijn. Duidelijk moet zijn wat door wie gepresteerd moet worden (expliciet benoemde prestaties in output, personele of financiële inzet) om vast te kunnen stellen of de vooraf gestelde doelen bereikt zijn. • Meetbaar; wanneer (bij welke kwaliteit) is het doel bereikt. Duidelijk moet zijn hoeveel gepresteerd moet worden om vast te stellen of de vooraf gestelde doelen bereikt zijn. Er dient een systeem, methode of procedure te zijn om te bepalen in welke mate het doel op een bepaald moment bereikt is. Het doen van een nulmeting kan wenselijk zijn. • Acceptabel; gaat de doelgroep en/of de uitvoering dit accepteren. Het is wenselijk dat direct betrokkenen zich verbinden aan het doel en er draagvlak voor is. Dit dient zeker getoetst te worden in een bedrijfsmatige omgeving. Echter in een politieke omgeving is het betekenisloos. Als de Gemeenteraad een bepaald doel

33

3 heeft vastgesteld middels een raadsvoorstel, vormt dat een opdracht aan het College en daarachter de ambtelijke organisatie. Of een wethouder het eens is met het doel waartoe de Gemeenteraad heeft besloten, is hooguit politiek interessant. Het accepteren van het doel ligt besloten in het feit dat het om een raadsbesluit gaat. Om die reden wordt in de Nederlandse politieke context de A van SMART bij de beoordeling van de doelen buiten beschouwing gelaten (bron: www.gemeenteraad.nl). • Realistisch; het doel moet haalbaar zijn. De vraag naar de haalbaarheid van doelen is een belangrijke. Als doelen te hoog gegrepen zijn en niet worden gehaald, werkt dat demotiverend. Andersom geldt voor te makkelijk haalbare doelen dat deze niet interessant zijn en uitdagen en geen doelmatige inzet van de beschikbare middelen bevorderen. De lat moet dus niet te hoog, maar ook zeker niet te laag, gelegd worden. • Tijdgebonden; wanneer (in tijd) moet het doel bereikt zijn. Er moet een termijn zijn aangegeven waarbinnen het vooraf gestelde doel bereikt moet zijn. In onderstaande tabel staat het SMART-principe verwerkt zoals deze in dit onderzoek aangewend zal worden ter beoordeling van de beleidsdoelen van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. De beleidsdoelen ten aanzien van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid dienen eenduidig, duidelijk en concreet omschreven worden. Dit houdt in dat de doelen op eenzelfde wijze worden begrepen en niet strijdig met elkaar zijn. Daarnaast dienen de beleidsdoelen in meetbare termen geformuleerd te zijn. Meetbaar geformuleerde doelen dragen bij aan een transparante verantwoording van de beleidsuitvoering door het College aan de Raad. Beleidsdoelen dienen haalbaar en uitvoerbaar geformuleerd te worden. Het plannen van doelen moet gebaseerd zijn op de realiteit. De tijd is een belangrijke factor bij het stellen van doelen. Daar de doelen door de politiek in een politieke omgeving vastgesteld worden zal de A van SMART bij de beoordeling van de doelen in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten worden.

Algemene criteria:

Operationalisatie:

Beleidsdoel

• Is het beleidsdoel concreet geformuleerd? (Wat willen we bereiken?) • Zijn de beleidsdoelen meetbaar? (Wat is er af als het af is?) • Zijn de beleidsmaatregelen uitvoerbaar en haalbaar? (Kan het wat we willen en wat we doen?) • Is er een tijdslimiet verbonden aan de doelen? (Wanneer zijn we klaar?)

Overzicht van algemene criteria voor de beoordeling van de beleidsdoelen

3.4.2 Specifieke criteria voor het beoordelen van de beleidsinstrumenten In dit onderzoek hebben de specifieke criteria betrekking op de beleidsinstrumenten, die de gemeente Enschede en de referentiegemeenten in kunnen zetten bij het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. De vraag is of de beleidsinstrumenten, die door de verschillende gemeenten ingezet worden, wel de juiste zijn. De specifieke criteria (beleidsinstrumenten) zijn gebaseerd op het theoretisch kader en onderverdeeld op drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt. Voor het, op een effectieve manier, beoordelen van de beleidsinstrumenten wordt in dit onderzoek de onderstaande indicatoren

34

gehanteerd.

Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente De regelgeving vanuit gemeenten dient op een eenvoudige wijze beschikbaar te zijn voor de cliënt. Wanneer de regeldichtheid van de regelgeving hoog is, de regelgeving complex wordt weergegeven en de tekst veel vage begrippen omvat dan kan dit het niet-gebruik bevorderen volgens het theoretisch kader. Elke gemeente heeft een bepaalde mate van beleidsvrijheid inzake hoe het bijzondere bijstandsbeleid vorm gegeven wordt. Wanneer een cliënt in aanmerking komt voor een bepaalde regeling dan dient dit op een toegankelijke manier gecommuniceerd te worden aan de cliënt. Dit kan het gebruik van een voorziening als de bijzondere bijstand bevorderen, aldus de theorie.

35 Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen Initiatieven vanuit gemeenten om de doelgroep, die in aanmerking komt voor bijzondere bijstand, te bereiken zijn nuttig en noodzakelijk om het niet-gebruik tegen te gaan aldus de theorie. De kans op niet-gebruik wordt volgens de theorie groter als de cliënt een beroep moet doen op de weten regelgeving waarbij het initiatief tot de aanvraag van een bepaalde voorziening volledig aan de cliënt wordt overgelaten. Wanneer gemeenten zelf het initiatief nemen om cliënten te benaderen en te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand dan moet de gemeente een beeld hebben wie tot de doelgroep behoren en hoe ze die doelgroep het beste kunnen bereiken. Om het niet-gebruik terug te dringen dient de gemeente te investeren in het bereiken van de juiste doelgroep. Een voorbeeld hiervan is een formulierenbrigade (een groep ambtenaren, die potentiële aanvragers van bijzondere bijstand via een huisbezoek wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand en helpen met het aanvragen ervan). Uitvoering Kwaliteit van de aanvraagformulieren De aanvraagformulieren voor bijzondere bijstand waar gemeenten gebruik van maken dienen gemakkelijk leesbaar te zijn, eenvoudig te verkrijgen en het formulier moet door een leek ingevuld kunnen worden. Met andere woorden er moeten niet te veel eisen gesteld worden aan de cliënt, die het formulier moet invullen. Gevolg van te veel eisen stellen is dat dit de cliënt demotiveert en dit kan een reden zijn voor een cliënt om de aanvraag niet in te dienen. Volgens de theorie wordt de kans op niet-gebruik groter wanneer er ingewikkelde aanvraagformulieren gehanteerd worden door gemeenten. De cliënt moet op een vrij eenvoudige wijze een aanvraagformulier in zijn/haar bezit kunnen krijgen. Dit houdt in dat het formulier niet alleen opgehaald kan worden bij gemeenten, toegezonden kan worden door gemeenten of via internet te downloaden is. Maar ook via andere externe bronnen te verkrijgen moet zijn. Hierbij kan gedacht worden aan instellingen die verwant zijn aan de sociale dienst en waar dezelfde doelgroep komt. Bijvoorbeeld het CWI, de Stadsbank, en de afdeling Schuldhulpverlening. Maar ook bij meer algemene instanties zoals de huisarts, de apotheek, de bibliotheek moet het aanvraagformulier te verkrijgen zijn. Indien het aanvraagformulier niet eenvoudig in te vullen is door cliënten, in verband met lichamelijke of geestelijke beperkingen, doordat de cliënt de taal niet beheerst of niet kan schrijven dan kan het beschikbaar stellen van een invulhulp door de gemeente een oplossing zijn. De invulhulp kan tevens aanwijzingen geven waar bepaalde officiële stukken, die bij de aanvraag gevoegd moeten worden, te verkrijgen zijn.

3 Vormen van voorlichting Voorlichting over de bijzondere bijstand kan op verschillende manieren vorm worden gegeven. Hierbij kan gedacht worden aan: publicaties in de lokale media, verspreiden van folders, reclame in mupi's, voorlichtingsbijeenkomsten, inloopspreekuren, internet, voorlichting aan intermediairs en bestandskoppelingen. Een gebrekkige communicatie met cliënten in het algemeen en het geven van onvoldoende voorlichting, informatie en advies door gemeenten aan cliënten werkt volgens de theorie het niet-gebruik van de bijzondere bijstand in de hand. Het is wenselijk dit te voorkomen. De gemeente dient de juiste vormen van voorlichting te kiezen en deze regelmatig in te zetten als het gaat om het promoten van de bijzondere bijstand. De aandacht voor de communicatie is een goede manier om het niet-gebruik van bijzondere bijstand terug te dringen. Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt Het niet op de hoogte zijn van een voorziening waar een cliënt wel recht op heeft, is een van de belangrijkste verklarende factoren voor niet-gebruik. Wanneer een cliënt onvoldoende kennis heeft over het bestaan van de bijzondere bijstand dan kan dit volgens de theorie niet-gebruik in de hand werken. Cliënten dienen zichzelf goed te informeren, zodat ze op de hoogte zijn van het bestaan van de bijzondere bijstand. Dit houdt in dat de cliënt moet kunnen achterhalen waar en op welke wijze hij/zij een beroep kan doen op de bijzondere bijstand. Volgens de theorie komt het voor dat een cliënt bekend is met een bepaalde voorziening, echter onvoldoende inhoudelijke kennis heeft van de voorziening en de inschatting maakt dat er geen recht op een dergelijke voorziening is. Dit kan een reden zijn waarom er geen aanvraag wordt ingediend. Het gebrek aan kennis werkt volgens de theorie het niet-gebruik in de hand. Het is van belang dat de kennis over de bijzondere bijstand bij een cliënt op een dergelijk niveau is dat de cliënt zelf de link kan leggen dat bepaalde kosten onder een bijzondere bijstandsregeling vallen. De cliënt kan dan zelf de inschatting maken dat hij/zij recht heeft op een bepaalde voorziening en vervolgens zelf over gaan tot het indienen van een aanvraag. Verloop van de aanvraagprocedure De theorie meldt dat zowel bij gebruikers als niet-gebruikers problemen, met het verkrijgen en invullen van het formulier en het verzamelen van alle benodigde gegevens, kunnen leiden tot niet-gebruik. Indien een cliënt kenbaar maakt dat hij/zij niet in staat is om zelfstandig de aanvraagprocedure te doorlopen vanwege beperkingen zoals kennis van de taal, analfabetisme, tekort aan verstandelijke vermogens, andere lichamelijke beperking dan dient een cliënt de mogelijkheid te hebben om hiervoor hulp in te roepen of te zoeken. Het beschikbaar stellen van een invulhulp door de gemeente is een van de manieren om dit probleem te ondervangen. Een andere manier is het huisbezoek. Cliënten met een beperking die niet naar de gemeente toe kunnen komen, moeten kunnen bellen om een afspraak te maken voor een huisbezoek. Tijdens het huisbezoek dienen alle voorzieningen getroffen te worden, zodat de cliënt de aanvraagprocedure kan doorlopen.

36

Specifieke criteria:

Operationalisatie:

Wet- en regelgeving Vormgeving van de

• Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving beschikbaar?

lokale regelgeving

• Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet?

door de gemeente.

• Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden?

Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen.

• Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen? • Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt?

Uitvoering Kwaliteit van de

• Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier beoordeeld?

aanvraagformulieren.

• Hoe wordt de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk?

Vormen van

• Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand?

voorlichting.

• Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden?

Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt.

• Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen?

Verloop van de aanvraagprocedure.

• Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een aanvraag voor bijzondere bijstand opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier.

Overzicht van de specifieke criteria voor de beoordeling van de beleidsinstrumenten

37

3 3.4.3 Samenvatting toepassing evaluatiekader De algemene en specifieke criteria maken samen onderdeel uit van het evaluatiekader (zie bijlage II). Hieronder volgt een korte toelichting op de toepassing van het evaluatiekader verder op in het onderzoek. De Gemeenteraad bepaalt de hoofdlijnen van het beleid. Met de kaderstellende functie dient de Gemeenteraad van tevoren vast te stellen wat de doelstellingen en de gewenste maatschappelijke effecten van bepaald beleid moet zijn. Het is immers moeilijk een koers uit te zetten zonder te weten waarheen de reis moet leiden. Van belang hierbij is dat doelstellingen en gewenste maatschappelijke effecten van het beleid SMART geformuleerd wordt door de Gemeenteraad. Het SMART formuleren van doelen moet geen doel op zich worden. Het moet veel meer gezien worden als een communicatief middel voor Gemeenteraad en College als het gaat om kort en bondig aan te geven wat er moet gebeuren, hoe, wanneer en waarom. Het SMART formuleren van doelen maakt dat het voorgenomen beleid toetsbaar is. Specifiek, meetbaar, realistisch en tijdgebonden vooraf geformuleerd beleid biedt een goed houvast voor de Gemeenteraad als het gaat om verantwoording van de beleidsuitvoering tussentijds en achteraf door het College. Verantwoorden is het sluitstuk van het politieke proces maar ook de start van nieuwe processen (beleidscyclus). Verantwoording afleggen is eigenlijk alleen mogelijk op basis van vooraf gestelde doelen. Deze vooraf gestelde doelen moeten dan wel voldoen aan het SMART-principe. Is dat niet het geval dan kan de Gemeenteraad haar controlerende rol niet uitvoeren en geen oordeel geven over gevoerd beleid. Door middel van de algemene criteria kunnen de doelen die ten grondslag liggen aan het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid op vorm getoetst (SMART) worden en kunnen uitspraken gedaan worden of het beleid vooraf zo geformuleerd wordt dat de Gemeenteraad achteraf haar controlerende rol kan uitvoeren. Door middel van de specifieke criteria kunnen de beleidsinstrumenten, die ingezet worden in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand op inhoud getoetst worden (weten regelgeving, uitvoering, cliënt). Deze exercitie maakt het mogelijk om uitspraken te doen over de beleidsinstrumenten, die de gemeente Enschede en de referentiegemeenten inzetten om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen. Welke beleidsinstrumenten dit zijn, of dit de juiste instrumenten zijn, of ze goed ingezet worden en welke veranderingen / verbeteringen wenselijk zijn.

38

39

4 Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Enschede In dit hoofdstuk wordt, op basis van desk research en interviews, een beperkte beleidsreconstructie weergegeven van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De beleidsinstrumenten, die Enschede inzet in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik worden tevens weergegeven. Op case niveau zal nu voor de gemeente Enschede de balans worden opgemaakt. De beleidsdoelen worden beoordeeld aan de hand van de algemene criteria (SMART-principe) uit het evaluatiekader en de beleidsinstrumenten aan de hand van de specifieke criteria (weten regelgeving, uitvoering, cliënt) uit het evaluatiekader.

4.1 Armoedebeleid Armoedebestrijding is volgens de gemeente Enschede vooral maatwerk en gerichte hulpverlening. De respondent merkt op dat Enschede ervoor kiest om geen meerjaren armoedenota te ontwikkelen. Reden hiervoor is dat er gedurende het jaar vanuit het Rijk nog initiatieven kunnen worden genomen, die tot aanpassingen in het beleid kunnen leiden. Tevens merkt de respondent op dat invulling geven aan het armoedebeleid sterk (mede) afhankelijk is van de middelen die het Rijk hiervoor beschikbaar stelt, hoe de beleidsvoorstellen politiek beoordeeld worden en waar de zwaartepunten door de politiek aangebracht worden. Het Rijk heeft, als gevolg van het afschaffen van het categoriale inkomensbeleid en de beperking van het minimabeleid, met de komst van de Wwb per 2004 een bezuiniging op het Gemeentefonds doorgevoerd. De beperking van het budget noodzaakt een versmalling van het armoedebeleid volgens het beleidsverslag van de gemeente Enschede uit 2004. Derhalve zijn met ingang van januari 2004 de volgende armoedeprojecten beëindigd: declaratiefonds / vakantiekampen minima, consumentenwinkel, vakantieadviesbureau minima, de Enschede pas, budgetten voor armoedebestrijding op maat, project terugdringen niet-gebruik en klussendienst ouderen en minima (beleidsverslag ABW 2004). Beleidsdoelen die voor de individuele bijzondere bijstand gehanteerd worden, zijn de volgende (productbegroting 2005): 1. Het bieden van inkomensondersteuning (ter bestrijding van bijzondere kosten) aan mensen met een minimum inkomen. 2. Het voorkomen van verdere sociale en economische achterstand. 3. Het voorkomen van sociaal isolement. 4. Het bevorderen van participatie in de samenleving. 5. Het bevorderen van sociale activering. 6. Het bestrijden van de armoedeval. 7. Het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen. 8. Het bevorderen van verdere zelfstandigheid.

40

4.1.2 Beoordeling armoede beleidsdoelen De bovenstaande beleidsdoelen van de gemeente Enschede zijn eenduidig, duidelijk en concreet omschreven dus specifiek te noemen. Helaas zeggen de doelen niets over op welke wijze de gemeente de doelen zou willen bereiken. De beleidsdoelen zijn niet in meetbare termen geformuleerd en niet tijdsgebonden. Over het bereik van deze doelen kan doordat de doelen niet meetbaar en niet tijdsgebonden zijn geformuleerd achteraf weinig concreets gezegd worden. Dit maakt het moeilijk voor de Gemeenteraad om haar controlerende taak uit te voeren. De doelen, behalve doel 2 en 3, zijn zo geformuleerd dat ze haalbaar en uitvoerbaar lijken. Echter de doelen 2 en 3: het voorkomen van verdere sociale en economische achterstand en het voorkomen van sociaal isolement lijken meer op wensen van de gemeente voor de toekomst die geformuleerd zijn als doelen. Zolang het bereik van de doelgroep, die de inkomensafhankelijke voorzieningen nodig heeft, niet 100% is zullen deze doelen niet bereikt worden. Deze doelen zijn te hoog gegrepen en niet haalbaar en kunnen derhalve demotiverend werken voor ambtenaren die er uitvoering aan moeten geven.

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen armoede

Ja

1. Het bieden van

Meetbaar

Realistisch

Tijdgebonden

Nee

Ja

Ja

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Nee X

inkomensondersteuning aan mensen met een minimum inkomen. 2. Het voorkomen van verdere sociale en economische achterstand. 3. Het voorkomen van sociaal isolement. 4. Het bevorderen van participatie in de samenleving. 5. Het bevorderen van sociale activering. 6. Het bestrijden van de armoedeval. 7. Het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen. 8. Het bevorderen van zelfstandigheid.

Beoordeling beleidsdoelen armoedebeleid gemeente Enschede

41

4 4.1.3 Bijzondere bijstandsbeleid Enschede heeft als beleidsuitgangspunt dat de beste manier om armoede tegen te gaan het hebben van werk is. Met het Wwb actieplan 2005-2007 wordt dit beleidsuitgangspunt vorm gegeven. Dat is echter niet toereikend. Zeker niet voor diegene, die moeilijk in staat zijn om aan betaald werk te komen, chronisch ziek of gehandicapt zijn, weinig pensioen hebben of in een schuldenspiraal terecht zijn gekomen. In de uitvoering van het bijzondere bijstandsbeleid in Enschede wordt aan de doelgroep chronisch zieken extra aandacht gegeven. Enschede hanteert de volgende beleidsdoelen voor het bijzondere bijstandsbeleid (beleidsverslag Wwb 2005; 37): 1. De bijzondere bijstand is er voor iedereen met een laag inkomen. Dus ook voor mensen die niet zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. 2. De bijzondere bijstand is er voor alle kosten die niet uit dat reguliere inkomen bestreden kunnen worden, hetzij omdat er sprake is van bijzondere kosten dan wel omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden.

4.1.4 Beoordeling bijzondere bijstand beleidsdoelen De doelen van het bijzondere bijstandsbeleid zijn uitvoerig en helder omschreven. De doelen zijn daardoor meteen ook duidelijk en concreet en op minder verschillende manier interpreteerbaar. De beleidsdoelen zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Zodat monitoren of de doelen bereikt worden niet mogelijk is. Dit is een gemiste kans. Het is op zich al erg moeilijk om te meten of de gemeente de doelgroep “iedereen met een laag inkomen” bereikt. Als het beleidsdoel meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd zou zijn geweest dan zou hier ook veel meer over gezegd kunnen worden dan nu het geval is. Over het realiteitsgehalte van het doel: “De bijzondere bijstand is er voor iedereen met een laag inkomen” valt te discussiëren. Niet iedereen die recht heeft op bijzondere bijstand doet een beroep op die bijzondere bijstand en wordt bereikt door de gemeente. Uit het face to face interview is gebleken dat met name de groep die niet aangewezen is op een bijstandsuitkering volgens de respondent slechter wordt bereikt dan de doelgroep met een bijstandsuitkering. Dus wat voorop staat is dat niet “iedereen”, die een laag inkomen heeft gebruik maakt van de bijzondere bijstand. De haalbaarheid van dit doel staat derhalve onder druk. Gezien het bovenstaande kan dit doel niet als realistisch beoordeeld worden. Over het realiteitsgehalte van het doel: “De bijzondere bijstand is er voor alle kosten die niet uit het reguliere inkomen bestreden kunnen worden, hetzij omdat er sprake is van bijzondere kosten dan wel omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden” valt ook te discussiëren. Niet voor alle kosten kan een beroep op de bijzondere bijstand worden gedaan. Voor een heel aantal kosten zijn er verschillende voorliggende voorzieningen. Gezien het bovenstaande kan dit doel niet als realistisch beoordeeld worden.

42

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Enschede

Ja

1. Bijzondere bijstand is

X

Meetbaar Nee

Ja

Nee

Realistisch

Tijdgebonden

Ja

Ja

X

Nee X

Nee X

er voor iedereen met een laag inkomen. Dus ook voor mensen die niet

43

zijn aangewezen op een bijstandsuitkering. 2. Bijzondere bijstand is

X

X

X

X

er voor alle kosten die niet uit dat reguliere inkomen bestreden kunnen worden, hetzij omdat er sprake is van bijzondere kosten dan wel omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Beoordeling beleidsdoelen bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede

4.1.5 Beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Enschede meldt in de productbegroting dat het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen, dus ook van de bijzondere bijstand, een van de beleidsdoelen is. Voor wat betreft de uitvoering wordt in de brief bij de armoedenota vermeld dat Enschede de mogelijkheden van bijzondere bijstand actief onder de aandacht wil gaan brengen bij inwoners van de gemeente Enschede. Welke beleidsinstrumenten de gemeente zal inzetten om dit voornemen te bereiken, wordt niet vermeld in de armoedenota. Overigens wordt in geen van de geraadpleegde stukken vermeld welke beleidsinstrumenten ingezet zullen worden met als doel het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen. De respondent wordt hiermee geconfronteerd in het face to face interview en meldt dat het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand in 2005/2006 wel op de beleidsmatige agenda heeft gestaan als aandachtspunt en tot uitvoering is gekomen. Het niet-gebruik bijzondere bijstand is in 2005/2006 vormgegeven door middel van een intensievere voorlichting op het gebied van bijzondere bijstand aan cliënten en het verstrekken van eenmalige uitkeringen aan de doelgroep zwaar lichamelijk gehandicapten permanent rolstoel gebonden in 2005 en voor WVG en AWBZ gehandicapten die een aangepaste auto hebben, of een taxi- of autokostenvergoeding ontvangen. Tevens is aandacht besteed aan voorlichting over de heffingskortingen en de toeslagen (huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderopvangtoeslag), die de cliënten bij de belastingdienst aan moeten vragen. Vanaf 2006 is er nagedacht over de mogelijkheid om de aanvullende bijstand aan 65 plussers met een onvolledige AOW uitkering uit te besteden aan en uit te laten voeren door de SVB. De SVB is vanaf 1 januari 2007 deze regeling uit gaan voeren voor de gemeente Enschede. Onder de doelgroep 65 plussers komt niet gebruik van de aanvullende bijstandsuitkering voor. Hierdoor is de één loket gedachte ontstaan.

4 De respondent meldt dat er in 2006 plannen gemaakt zijn voor het starten van een formulierenbrigade. In de armoedenota 2007 wordt hier ook naar verwezen.

4.1.6 Beoordeling beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen beantwoord: • Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving beschikbaar? • Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? • Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden? Een van de respondenten bij de hulpverlenende organisaties merkt op dat er twee groepen minima te onderscheiden zijn. De ene groep ontvangt een uitkering van de sociale dienst en is bekend bij de sociale dienst. De andere groep heeft geen uitkering, maar behoort wel tot de minima. De eerste groep is bekend met de lokale regelgeving en met het bestaan van de bijzondere bijstand. De tweede groep heeft duidelijk meer moeite met het wegwijs worden binnen de lokale regelgeving. Deze groep is minder goed geïnformeerd over de lokale regelgeving. Ouderen, gehandicapten, allochtonen, vluchtelingen, analfabeten hebben meer moeite dan andere cliënten met het doen van een aanvraag voor bijstand meldt een respondent. De drempel voor met name deze cliënten is hoog. Deze cliënten hebben valse schaamte en beschouwen de bijstand als charitas. Een van de respondenten merkt op dat veel cliënten opmerkzaam gemaakt worden op de bijzondere bijstand door contacten met intermediairen of andere cliënten. Er is slechts beperkte, begrijpelijke informatie voor handen, zodat de minima zichzelf van informatie kunnen voorzien over de bijzondere bijstand. De respondenten zijn bekend met de folder “bijzondere bijstand en andere voorzieningen”. De folder informeert de lezer over de bijzondere bijstandsaanvraag, het geeft een overzicht van de bijzondere kosten en een overzicht van alle overige voorzieningen. De folder is beperkt beschikbaar aldus de respondenten. Het zou wellicht nuttig en cliënt vriendelijker zijn als de folder breed over de stad te verkrijgen zou zijn. Denk aan huisartsposten, bibliotheken, apotheken enz. Een respondent merkt op dat de gemeente niet moet vergeten dat er de laatste jaren veel wetswijzigingen zijn geweest. Dit heeft tot gevolg gehad dat de verschillende wetten een andere naam hebben gekregen en bij andere instanties aangevraagd moeten worden. Dit wordt als zeer verwarrend ervaren door cliënten. Natuurlijk wordt de cliënt hierover geïnformeerd via de landelijke media. Echter er komt zoveel nieuwe informatie op burgers af waardoor burgers selectief worden en een selectie maakt uit alle informatie die op dat moment van toepassing is op zijn of haar leefsituatie. Verandert de situatie in de toekomst en is een bepaalde voorziening toch op een burger van toepassing dan kan het zijn dat de burger daar niet bekend mee is. Een respondent merkt op dat veel minima moeite hebben met de aard en hoeveelheid aan informatie, die de gemeente verstrekt. Ook aan de respondent bij de gemeente zijn deze vragen in het face to face interview gesteld. De respondent bij de gemeente merkt ook op dat er grofweg twee groepen te onderscheiden zijn als het gaat om het informeren van burgers omtrent de lokale regelgeving inzake de bijzondere bijstand. De ene groep zijn de cliënten die bekend zijn bij de DMO en een uitkering hebben en de andere groep zijn de cliënten die geen

44

uitkering ontvangen van de DMO. Deze laatste doelgroep is voor een deel niet in beeld bij de DMO.

De eerste categorie is gemakkelijker te bereiken dan de tweede categorie. De eerste categorie en deels ook de tweede wordt volgens de respondent goed bereikt door de inzet van de volgende communicatiemiddelen: via intermediairen waarvan de belangrijkste het CCO, de Klantenkrant die 4x per jaar verschijnt, via direct mailing, artikelen in de Huis aan Huis, incidenteel verschijnen er artikelen in de Tubantia, de Leidraad Wwb op internet, de folder over de Wwb en de bijzondere bijstand. De respondent bij de gemeente is van mening dat, als een cliënt in het bezit is van een computer en een internetverbinding of als de cliënt de folder heeft, de cliënt met behulp van beide of een van beide zichzelf wegwijs kan maken in de regelgeving omtrent de bijzondere bijstand. Uit de informatie die de cliënt op die manier tot zich neemt, moet duidelijk worden of het nut heeft een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen. De respondent voegt hier wel aan toe dat het best ingewikkeld is voor een doorsnee cliënt om wegwijs te worden in de termen zoals deze in de gemeentelijke folder benut worden. Noodzakelijke kosten die redelijker wijs niet te vermijden zijn, voorliggende voorzieningen ( kosten die niet door andere regelingen worden vergoed), draagkracht (wanneer het inkomen hoger is dan het voor de cliënt geldende bijstandsinkomen) en vermogen (is van toepassing als het vermogen van de cliënt hoger is dan het vrij te laten vermogen). Dit alles opgesomd hebbende is het toch best ingewikkeld voor een doorsnee cliënt om zelf een inschatting te maken of het nut heeft om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen, meldt de respondent van de gemeente. De respondent merkt op dat sommige cliënten zich wel kunnen redden met deze aard van informatie en andere cliënten niet. De respondent merkt tevens op dat de folder beschouwd moet worden als een richtlijn voor een cliënt om tot een globaal inzicht te komen of er misschien recht bestaat op bijzondere bijstand. Of er daadwerkelijk recht is op bijzondere bijstand is in de meeste gevallen een complex geheel van regelgeving waar de gemeente een beslissing over neemt. Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview vragen gekregen, die gaan over: • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen? • Op welke wijze wordt de cliënt hierop gewezen? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt? Respondenten bij de hulpverlenende organisaties merken het volgende op. Incidenteel onderneemt de gemeente initiatieven om minima te wijzen op de bijzondere bijstand. Dit komt voor als er een specifieke regeling is die de gemeente onder de aandacht wil brengen bij een bepaalde categorie minima. Een voorbeeld hiervan is de eenmalige uitkering, die de gemeente verstrekt. Het komt ook voor dat het Rijk extra middelen beschikbaar stelt voor de uitvoering van een specifieke regeling, zoals bij de energietoeslag. Ook dat kan een reden zijn voor gemeenten om via de media de minima incidenteel te benaderen. Zowel bij het eerste als het tweede voorbeeld heeft de gemeente door middel van direct mailing en een oproep in de krant getracht om burgers te attenderen op de mogelijkheid een beroep te doen op de bijzondere bijstand. De respondenten merken unaniem op dat de gemeente niet structureel inzet op het nemen van initiatieven om minima te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. De respondenten zijn unaniem in hun oordeel dat het veel nut kan hebben als de gemeente wel structureel in zou zetten op het rechtstreeks benaderen van minima om deze op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand te wijzen. Dit zou sterk drempel verlagend kunnen werken, het bereik van de doelgroep zou op den duur vergroot worden en de herhaling maakt dat ook nieuwe minima bereikt worden. Respondenten zijn van mening dat deze initiatieven van de gemeente rechtstreeks, individueel en persoonlijk moeten zijn. Per doelgroep

45

4 verschillend, vooral via de bijstandsconsulenten, de intermediairen, de klantenkrant en artikelen in de Huis aan Huis. De respondent bij de gemeente merkt op dat het nemen van de stap tot het feitelijk indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag uiteindelijk altijd bij de cliënt zelf ligt. De gemeente tracht incidenteel groepen cliënten, die bekend zijn bij de DMO aan te moedigen tot het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag. Door middel van voorlichtingscampagnes in de Huis aan Huis of via radio Enschede FM. De gemeente probeert de toegankelijkheid van de bijzondere bijstand zo laag drempelig mogelijk te maken. Cliënten, die bekend zijn bij de DMO, kunnen via direct mailing gewezen worden op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand. Ook kan de bijstandsconsulent of de casemanager als deze de cliënt ziet of spreekt ongevraagd wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Uitvoering Kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand Zowel de respondent(en) bij hulpverlenende organisaties als bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Hoe wordt de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk? De kwaliteit van het aanvraagformulier wordt door alle respondenten als matig beoordeeld. Gemeente

Enschede

Score Onvoldoende Matig

XXX

Voldoende Ruim voldoende Goed Beoordeling kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

46

Het aanvraagformulier van de gemeente Enschede scoort een 5, 6 en een 7. Gemeente

Enschede

Score 1 eenvoudig 2 3 4 5

X

6

X

7

X

8 9 10 complex Beoordeling complexiteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

Twee van de drie respondenten antwoorden ja op de vraag of de gemeente een invulhulp ter beschikking stelt wanneer de cliënt zelf niet in staat is het aanvraagformulier in te vullen. De respondenten merken allen op dat zij de cliënt ook helpen met het invullen van aanvraagformulieren. Redenen waarom cliënten om hulp vragen bij het invullen van het aanvraagformulier zijn volgens de respondenten: formulierenangst, de twijfel of de cliënt zelf alles wel goed heeft ingevuld, blindheid, analfabetisme, het hebben van een lichamelijk of geestelijke handicap, slechte beheersing van de Nederlandse taal. De respondent van de gemeente meldt dat het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand te verkrijgen is bij de DMO, de servicepunten in de stadsdelen, te downloaden via internet en te verkrijgen bij intermediairen. De respondent meldt dat hij verwacht dat de cliënt dit ook weet. Op internet (het digitaal loket) kan de cliënt te weten komen waar het aanvraagformulier te verkrijgen is en kan het aanvraagformulier opgevraagd en thuisgestuurd worden. Dit soort informatie kan ook via een intermediair verstrekt worden. De respondent merkt op dat het bekend is bij de gemeente dat cliënten in het algemeen moeite hebben met het invullen van het aanvraagformulier. Vooral cliënten met beperkte verstandelijke vermogens kunnen problemen ondervinden met het invullen van het aanvraagformulier. Ook van ouderen is bekend dat deze moeite hebben met het invullen van aanvraagformulieren. Verder zijn er cliënten die dit soort zaken voor zich uitschuiven en het moeilijk vinden om er aan te beginnen. Er zijn cliënten zoals alleenstaande ouders, die het vanwege tijdgebrek niet lukt om een aanvraagformulier in te vullen. Een doelgroep zoals jongeren daar kan een nonchalante houding en gemakzucht ertoe bijdragen dat een aanvraagformulier voor bijzondere bijstand niet wordt ingevuld. De respondent merkt op dat gezien het bovenstaande een invulhulp beschikbaar wordt gesteld door de gemeente, die cliënten behulpzaam kan zijn bij het invullen van het aanvraagformulier. Ook kan de bijstandsconsulent helpen met het invullen van het aanvraagformulier. Daarnaast kan de cliënt terecht bij intermediairen voor hulp bij het invullen van aanvraagformulieren.

47

4 Vormen van voorlichting Zowel de respondent(en) bij hulpverlenende organisaties als bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand? • Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden? De drie respondenten van de hulpverlenende organisaties hebben de volgende vormen van voorlichting herkend. Gemeente

Enschede

Advertentie plaatselijke krant

X

Tv spot lokale tv zender

X

Oproep lokale radio zender

X

Folder bijzondere bijstand

XX

Internet

X

Spreekuur Herkenning voorlichtingsvormen over bijzondere bijstand

De drie respondenten hebben de voorlichting van de gemeente over de bijzondere bijstand in zijn algemeenheid beoordeeld als: voldoende, matig, en onvoldoende. Gemeente

Enschede

Score Onvoldoende

X

Matig

X

Voldoende

X

Ruim voldoende Goed Beoordeling voorlichting over bijzondere bijstand

Als leerpunt wordt opgemerkt dat cliënten constateren dat kennis, deskundigheid en ervaring van bijstandsconsulenten er mede toe doen of en hoe goed de cliënt wordt voorgelicht of verwezen. Veel wisselingen van personeel levert soms jong en onervaren personeel op die kwalitatief minder goed voorlichting geven en verwijzen. Punt van kritiek van verschillende respondenten is de aandacht die in zijn algemeenheid door gemeenten besteed wordt aan het digitaliseren van allerlei zaken. Zo ook het digitaal maken van een aanvraag voor bijzondere bijstand. Respondenten merken op dat via internet een groot deel van de minima juist niet bereikt wordt. Een groot deel van de minima kan zich een computer met internet verbinding niet veroorloven. Voorstellen van de respondenten, ter verbetering van de communicatie, zijn de volgende. Het afleggen van huisbezoeken door een consulent van de gemeente. Het organiseren van infoavonden door de gemeente in

48

buurthuizen, bij welzijn ouderen of op scholen. Ook laagdrempelige inloopspreekuren zijn genoemd.

De individuele / persoonlijke benadering en het bekende gezicht wordt door cliënten als zeer prettig ervaren. De SWO heeft gedurende een bepaalde periode door 55 plussers voorlichting aan ouderen laten geven ook door middel van huisbezoeken. Hier zijn vele positieve reacties op geweest. De komst van een project zoals de formulierenbrigade wordt zeer toegejuicht door de respondenten. De gemeente moet in de toekomst werken aan het verbeteren van het imago van de bijzondere bijstand. Dit zou kunnen door middel van het toegankelijker maken van de Klantenkrant. Meer artikelen plaatsen over welke doelgroepen waar recht op hebben als het gaat om de bijzondere bijstand. Ook zou er een enquête kunnen worden gehouden onder de lezers van de Klantenkrant om duidelijk te krijgen hoe het bereik ervan is, hoe de leesbaarheid wordt beoordeeld en welke wensen de lezers hebben.

49 De respondent bij de gemeente merkt op dat er grofweg twee groepen te onderscheiden zijn als het gaat om communicatie met cliënten. De ene groep zijn de cliënten die bekend zijn bij de DMO en een uitkering hebben. De andere groep zijn de cliënten die geen uitkering ontvangen en dus niet bekend zijn bij de DMO. De eerste categorie is gemakkelijker te bereiken dan de tweede categorie. De eerste categorie en deels ook de tweede wordt volgens de respondent goed bereikt door de inzet van de volgende communicatiemiddelen: via intermediairen waarvan de belangrijkste het CCO, de Klantenkrant die 4x per jaar verschijnt, via direct mailing en artikelen in de Huis aan Huis. Incidenteel verschijnen er artikelen in de Tubantia, de Leidraad kan geraadpleegd worden op internet, de folder over de Wwb en de bijzondere bijstand die op verschillende punten in de stad te verkrijgen is. In het kader van de armoedebestrijding en het terugdringen van het niet-gebruik tracht de gemeente de doelgroep te bereiken. Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke en culturele leven in de stad is het uiteindelijke doel. Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt Alleen aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanwezige kennis bij de cliënt: • Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen? Twee respondenten beoordelen de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand als onvoldoende. Een respondent als: matig. Gemeente

Enschede

Score Onvoldoende

XX

Matig

X

Voldoende Ruim voldoende Goed Beoordeling kennis van de client over bijzondere bijstand

De respondenten merken op dat een deel van de cliënten wel en een deel niet op de hoogte zijn van de bijzondere bijstand. Ouderen en gehandicapten worden genoemd als het gaat om cliënten die weinig kennis hebben op het gebied van de bijzondere bijstand. Ouderen en gehandicapten worden door andere

4 ouderen/gehandicapten, ouderenadviseurs of intermediairs gewezen op mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Met name ouderen en gehandicapten ervaren een drempel en valse schaamte als het gaat om bij de DMO een aanvraag voor bijzondere bijstand te doen. Veelal weten deze cliënten ook niet waarvoor bijzondere bijstand kan worden aangevraagd, hoe dit moet worden aangevraagd, waar ze daarvoor terecht kunnen en wat bij de bijzondere bijstandsaanvraag moet worden ingeleverd. Een respondent is van mening dat cliënten in het algemeen niet gemotiveerd zijn om een aanvraag voor bijzondere bijstand te doen. Dit vanwege het feit dat er een hoge drempel is. Sommige ouderen zijn niet in staat een bijzondere bijstandsaanvraag zelfstandig in te dienen. Ook vinden ouderen het een moeilijk en moeizaam traject. Een andere respondent merkt op dat in het algemeen cliënten wel gemotiveerd zijn. Alleen wanneer cliënten bekend zijn met de bijzondere bijstandsregeling en financieel het nut ervan in zien, zijn cliënten bereid om een aanvraag in te dienen. Een andere respondent merkt op dat sommige cliënten wel gemotiveerd zijn en andere weer niet. Dit heeft te maken met het verschil in aanwezige kennis bij cliënten die wel bekend zijn bij de DMO en cliënten die daar niet bekend zijn. De groep die niet bekend is bij de DMO, is slechter geïnformeerd en ook minder gemotiveerd voor het doen van een beroep op de bijzondere bijstand. Verloop van de aanvraagprocedure Aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanvraagprocedure: • Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een bijzondere bijstandsaanvraag opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier Twee van de drie respondenten beoordelen de aanvraagprocedure die gevolgd moet worden om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen als matig. Een respondent beoordeelt deze als voldoende. Gemeente

Enschede


XX

Voldoende

X

Ruim voldoende Goed Beoordeling aanvraagprocedure voor bijzondere bijstand

Twee van de drie respondenten merken op dat cliënten over het algemeen niet weten waar ze naar toe moeten om een aanvraag voor bijzondere bijstand op te halen en in te dienen. Zeker als het een cliënt betreft die niet bekend is met een voorziening als de bijzondere bijstand. De andere respondent merkt op dat over het algemeen cliënten met een uitkering van de DMO weten dat ze bij de DMO terecht kunnen voor een bijzondere bijstandsaanvraag. Twee van de drie respondenten merken op dat cliënten over het algemeen niet bekend zijn met het feit dat hulp geboden kan worden bij het invullen van het aanvraagformulier en ook niet weten welke stukken

50

toegevoegd moeten worden bij het aanvraagformulier. Vragen worden vaak als ingewikkeld ervaren. Bij het

toevoegen van bewijsstukken kunnen er problemen ontstaan als er naar stukken gevraagd wordt, die de cliënt niet meer heeft of niet kan vinden, omdat de administratie niet op orde is. Andere oorzaken hiervan die genoemd worden zijn: het feit dat sommige stukken een andere naam hebben gekregen en de cliënt niet weet wat er mee bedoeld wordt (bv. sofi-nummer is burger service nummer geworden). Sommige cliënten hebben de administratie thuis niet op orde, bewaren niet alles, lezen de post niet of zijn bewijsstukken kwijt. Sommige cliënten wantrouwen de overheid en zijn daarom op hun hoede als het gaat om inlichtingen te verstrekken en stukken in te leveren bij de overheid. Een respondent merkt op dat over het algemeen cliënten die hij/zij spreekt zichzelf wel kunnen redden met het aanvraagformulier en geen beroep hoeven te doen op een invulhulp. Bij het bijzondere bijstandsaanvraagformulier wordt om bewijsstukken gevraagd, die ook verstrekt zijn bij de aanvraag voor algemene bijstand. Dit en de herhaling van vragen die bekend verondersteld worden, stuit op onbegrip bij de cliënt. Cliënten vinden dit bureaucratisch en dit roept weerstand op bij de cliënt.

51

4 4.2 Bevindingen gemeente Enschede In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot de beoordeling van de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten voor de gemeente Enschede op een rij gezet. De beleidsdoelen, die de gemeente Enschede voor zowel het armoedebeleid als het bijzondere bijstandsbeleid hanteert, zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Beleidsdoelen, die niet in meetbare en tijdsgebonden termen worden geformuleerd, daarvan is onmogelijk vast te stellen of ze gerealiseerd worden. Dit heeft tot gevolg dat het beleid weinig transparant voor de burger is, de Gemeenteraad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen en onderzoekers in evaluatiestudies moeilijk uitspraken kunnen doen over doelbereiking. Een resultaatgericht armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid wordt gemist. Een van de beleidsdoelen van het armoedebeleid in de gemeente Enschede is: “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen”. In de beleidsstukken van de gemeente Enschede worden geen beleidsinstrumenten genoemd, die ingezet worden om dit doel te bereiken. Zonder een bezinning op en de effectieve inzet van beleidsinstrumenten kan een beleidsdoel als “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen” niet bereikt worden. Op dit moment worden ad-hoc beleidsinstrumenten ingezet als het gaat om het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Een overzicht van welke beleidsinstrumenten ten behoeve van welke doelen worden ingezet, wordt gemist. De beleidsinstrumenten, die de gemeente Enschede heeft ingezet, zijn op drie niveaus (het niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau) beoordeeld. Op het niveau van weten regelgeving is de bereikbaarheid van de lokale regelgeving en de initiatieven, die vanuit de lokale overheid worden genomen om de cliënt te wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand, beoordeeld. Enschede zet verschillende vormen van voorlichting in om het gebruik van voorzieningen onder de aandacht van minima te brengen en het gebruik ervan te bevorderen. De folder “bijzondere bijstand en andere voorzieningen” wordt veel benut om de minima in Enschede te bereiken en voor te lichten over de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Een van de bevindingen is dat de folder beperkt beschikbaar is en niet aan wordt getroffen bij instellingen in de stad zoals de bibliotheek, de apotheek en dergelijke. De respondenten zijn van mening dat ouderen, allochtonen, analfabeten niet bereikt worden met de folder. Met name voor deze minima zou nagedacht moeten worden over, op welke manier deze het best bediend kunnen worden als het gaat om het geven van voorlichting. Het initiatief voor het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand ligt voornamelijk bij de cliënt. Slechts incidenteel neemt de gemeente het initiatief om via direct mailing of de media de minima te bereiken. Denk hierbij aan de energietoeslag, de eenmalige uitkering en de korting op de ziektekostenverzekering voor minima. Respondenten hebben unaniem opgemerkt dat het nut kan hebben als de gemeente structureel in zou zetten op het benaderen van de minima om deze op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand te wijzen. Dit zou sterk drempel verlagend kunnen werken, het bereik van de doelgroep zou op den duur vergroot worden en herhaling van de voorlichting maakt dat nieuwe minima ook bereikt worden. Op uitvoeringsniveau is de kwaliteit en de complexiteit van het aanvraagformulier en de voorlichting beoordeeld. De kwaliteit van het aanvraagformulier wordt als matig en het aanvraagformulier zelf als redelijk complex beoordeeld door de respondenten. Voor wat betreft de voorlichting wordt alleen de folder door meer dan een respondent herkent. De overige meer incidentele vormen van voorlichting worden slechts door een enkele respondent herkent. De voorlichting in zijn totaliteit wordt als voldoende, matig en onvoldoende beoordeeld. Op cliëntniveau is de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand en de aanvraagprocedure beoordeeld. De kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand wordt beoordeeld als onvoldoende (2x) en matig (1x). De aanvraagprocedure wordt beoordeeld als matig (2x) en voldoende (1x).

52

53

5 Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Den Haag In dit hoofdstuk wordt, op basis van desk research en interviews, een beperkte beleidsreconstructie weergegeven van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De beleidsinstrumenten, die Den Haag inzet in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik worden tevens weergegeven. Op case niveau zal nu voor de gemeente Den Haag de balans worden opgemaakt. De beleidsdoelen worden beoordeeld aan de hand van de algemene criteria (SMART-principe) uit het evaluatiekader en de beleidsinstrumenten aan de hand van de specifieke criteria (weten regelgeving, uitvoering, cliënt) uit het evaluatiekader.

5.1 Armoedebeleid In het beleidsverslag Wwb 2005 van de gemeente Den Haag wordt melding gemaakt van het feit dat het bereik van de bijzondere bijstand is toegenomen, maar er toch sprake is van onderbesteding van ruim b 1.800.000,- op het budget bijzondere bijstand in 2005. In 2005 heeft Den Haag 133% meer uitkeringen verstrekt voor schoolkosten. Daarnaast zijn er 10% meer vergoedingen uit het fonds voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen (65+) gedaan. Toch is het budget voor het armoedebeleid niet volledig besteed. Minder mensen hebben een aanvraag voor de aanschaf van duurzame gebruiksgoederen ingediend dan verwacht. Verklaring hiervan kan zijn dat duurzame gebruiksgoederen niet langer als gift maar als geldlening worden verstrekt. De verwachting was dat 25% minder duurzame gebruiksgoederen aangevraagd zouden worden. De feitelijke volumebeperking is echter 50% geweest. De respondent merkt op dat in de jaren 2005/2006 het armoedebeleid minder prioriteit heeft gehad en het reïntegratiebeleid veel meer prioriteit heeft gekregen. Dit onder druk van het rijksoverheidbeleid. Daar beide vormen van beleid op gespannen voet met elkaar staan is het moeilijk om deze vormen van beleid te combineren. De volgende beleidsdoelen van het gemeentelijk achterstands - en minimabeleid worden genoemd (programmabegroting 2006-2009): 1. Het reduceren van te hoge bestaanskosten. 2. Het voorkomen van sociale uitsluiting van mensen met een laag inkomen.

5.1.2 Beoordeling armoede beleidsdoelen De twee beleidsdoelen van de gemeente Den Haag zijn concreet geformuleerd en zeggen iets over wat de gemeente met deze doelen wil bereiken. Echter hoe de gemeente deze doelen wil bereiken daarover worden geen uitspraken gedaan. De twee beleidsdoelen zijn niet in meetbare termen geformuleerd en zijn niet tijdsgebonden. Het streven naar het voorkomen van sociale uitsluiting van mensen met een laag inkomen is een nobel streven echter geen realistisch gesteld doel. Dit doel is misschien wel uitvoerbaar maar niet haalbaar. Onbereikbare doelen motiveren niet en derhalve lijkt dit doel meer op een wens dan op een nastrevenswaardig doel. Het doel om de hoge bestaanskosten te reduceren is wel realistisch gesteld en is ook een haalbaar doel die tevens uitvoerbaar is. Alleen de manier waarop wordt niet benoemd.

54

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Den Haag

Ja

1. Het reduceren van te

Meetbaar

Realistisch

Tijdgebonden

Nee

Ja

Ja

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Nee X

hoge bestaands kosten. 2. Het voorkomen van

X

X

sociale uitsluiting van mensen met een laag inkomen Beoordeling beleidsdoelen armoedebeleid van de gemeente Den Haag

5.1.3 Bijzondere bijstandsbeleid Het bijzondere bijstandsbeleid is toegespitst op twee specifieke doelgroepen, namelijk ouders met schoolgaande kinderen, chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. De gemeente Den Haag heeft de ervaring opgedaan dat vooral cliënten uit de bovengenoemde twee doelgroepen uitgaven hebben die veelal niet van een bijstandsuitkering bekostigd kan worden. Hun inkomenspositie is ten opzicht van andere in een vergelijkbare situatie zwakker. Voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen is een categoriale regeling mogelijk, voor ouders met schoolgaande kinderen kent de wet die mogelijkheid niet. De respondent merkt op dat het bijzondere bijstandsbeleid erop gericht is om het bereik van de verschillende bijzondere bijstandsregelingen zo hoog mogelijk te krijgen. Om hier meer inzicht in te krijgen wordt er twee jaarlijks een armoedemonitor uitgevoerd. Den Haag heeft na de invoering van de Wwb nieuwe beleidsdoelen geformuleerd in het kader van het bijzondere bijstandsbeleid. De doelen kunnen als volgt omschreven worden (Uitgangspunten armoedebeleid Wwb 2004;2) 1. Het beleidsdoel ten aanzien van het bijzondere bijstandsbeleid is de concentratie op de kerntaak, namelijk de verstrekking van individuele bijzondere bijstand. 2. De individuele bijzondere bijstand moet aangevraagd worden door alle Hagenaars die individuele bijzondere kosten hebben waarvoor geen eigen middelen zijn en waarvoor geen beroep gedaan kan worden op een voorliggende voorziening. 3. De bijzondere bijstand is bestemd voor iedereen in Den Haag die het nodig heeft.

5.1.4 Beoordeling bijzondere bijstand beleidsdoelen De doelen van het bijzondere bijstandsbeleid zijn ook in deze gemeente zeer uitvoerig en helder omschreven en dat maakt het een specifiek omschreven doel. De doelen zijn echter niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Het valt dan ook niet mee om iets te zeggen over het bereik van deze doelen. De doelen zijn zo algemeen geformuleerd dat ze niet realistisch zijn. De doelen zijn op zich wel uitvoerbaar, echter zoals ze beschreven zijn niet haalbaar en dagen niet uit om uitgevoerd te worden. Hoe de gemeente zich wil gaan concentreren op de kerntaak en wat ze daarvoor wil gaan doen wordt helaas niet beschreven. Een bewering zoals: “de bijzondere bijstand er is voor “iedereen” in Den Haag die het nodig heeft” is wel zeer

55

5 algemeen geformuleerd. Temeer daar de gemeente Den Haag de totale doelgroep niet in beeld heeft. “Iedereen” zal niet bereikt worden. Wel zou deze uitspraak concreter gemaakt worden door bijvoorbeeld te vermelden welke stappen de gemeente gaat ondernemen om met name de groep die niet in beeld is te bereiken.

Algemene criteria

Specifiek

Meetbaar

Beleidsdoelen Den Haag

Ja

1. Concentratie op de

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Realistisch

Tijdgebonden

Ja

Ja

Nee

Nee

kerntaak, namelijk de verstrekking van bijzondere bijstand. 2. De bijzondere bijstand moet aangevraagd kunnen worden door alle Hagenaars die individuele bijzondere kosten hebben waarvoor geen eigen middelen zijn en waarvoor geen beroep gedaan kan worden op een voorliggende voorziening. 3. Bijzondere bijstand is bestemd voor iedereen in Den Haag die het nodig heeft. Beoordeling beleidsdoelen bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Den Haag

5.1.5 Beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Den Haag wil het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terugdringen door middel van de communicatie en aanvraagprocedure. Het vereenvoudigen van de aanvraagprocedure voor de bijzondere bijstand is een van de beleidsinstrument om niet-gebruik tegen te gaan. Den Haag heeft hiervoor het schriftelijke aanvraagformulier en het online aanvraagformulier geïntroduceerd. Er wordt ook nagedacht over het ontwikkelen van een apart aanvraagformulier voor de twee specifieke doelgroepen van het bijzondere bijstandsbeleid: chronisch zieken, gehandicapten en ouderen en ouders met schoolgaande kinderen met een minimuminkomen. De communicatie hieromtrent komt als instrument om niet-gebruik tegen te gaan in beeld door de schriftelijke aanvraagformulieren breed in de stad te verspreiden. Bij het aanvraagformulier wordt een folder (rondkomen in Den Haag) over de mogelijkheden van de bijzondere bijstand toegevoegd. Deze is ook te downloaden via internet.

56

Bekend is dat vooral ouderen opzien tegen de bureaucratische rompslomp van het doen van een bijzondere

bijstandsaanvraag. Dit probleem wordt ondervangen door ouderen het schriftelijke aanvraagformulier met een folder met informatie over de Advies- en Informatiemedewerkers toe te zenden. Gezamenlijk kunnen de ouderen in kwestie en de Advies- en Informatiemedewerkers naar een passende oplossing zoeken. Bijvoorbeeld het afleggen van een huisbezoek door de A&I-er, die het formulier invult en de aanvraag afhandelt. Gebleken is dat dit een effectief instrument is voor het terugdringen van niet-gebruik van bijzondere bijstand. Om niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen, besteedde de gemeente Den Haag in 2005 aandacht aan het verder vereenvoudigen van verschillende aanvraagprocedures. Zoals de aanvraagprocedure voor de bijzondere bijstand voor medische verstrekkingen en de schoolkostenregeling. Aanvragen voor de Ooievaarspas en de bijdrage uit het Fonds voor chronisch zieken en gehandicapten, kunnen burgers sinds 2005 online invullen. Tevens worden er trainingen en informatiebijeenkomsten georganiseerd voor intermediairen in het kader van de wijkgerichte aanpak. Uit eerdere ervaringen is gebleken dat dit een effectief middel is in het terugdringen van niet-gebruik. In de programmalijn achterstands- en minimabeleid uit de programmabegroting 2006-2009 wordt ook melding gemaakt van een instrumenten om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand tegen te dringen. Den Haag zet jaarlijks bij de start van het nieuwe schooljaar een actie in om ouders te attenderen op de schoolkostenregeling. Deze actie loopt via de scholen en via de wijken dienstencentra. Cliënten van de dienst SZW krijgen hiervoor een aanvraagformulier thuisgestuurd. In het face to face interview werd opgemerkt dat het minimabeleid in de jaren 2005/2006 minder prioriteit heeft gehad dan het reïntegratiebeleid. Dit onder druk van het rijksoverheid dat de gemeenten is opgelegd na de komst van de Wwb. Daar beide vormen van beleid op gespannen voet staan met elkaar is het moeilijk om beide beleidsvormen te combineren. Tevens werd benadrukt dat in de jaren 2005/2006 met name veel aandacht besteed is aan het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand voor de volgende twee doelgroepen: de ouderen en de ouders met schoolgaande kinderen. De respondent meldt nog dat in 2005 /2006 vooral door middel van bestandskoppelingen binnen de gemeente getracht is bepaalde doelgroepen actief te benaderen.

5.1.6 Beoordeling beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen beantwoord: • Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving beschikbaar? • Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? • Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden? In de gemeente Den Haag wordt ook door een respondent opgemerkt dat twee groepen minima te onderscheiden zijn. Een groep cliënten die een uitkering van de sociale dienst ontvangen en bekend zijn bij de sociale dienst. Een andere groep die geen uitkering ontvangt, echter wel tot de minima behoord. De eerste groep wordt rechtstreeks door de gemeente geïnformeerd. Via direct mailing of via de bijstandsconsulent. De tweede groep wordt niet rechtstreeks geïnformeerd door de gemeente en moet via een andere route informatie tot zich nemen (bv. door middel van de folder, internet, intermediairen). Deze laatste groep is

57

5 minder goed op de hoogte van de lokale regelgeving en weet ook minder goed zijn/haar weg te vinden binnen die lokale regelgeving. Een respondent merkt op dat met name de lagere sociale klasse, analfabeten en allochtonen moeite hebben met het lezen van officiële stukken zoals direct mailing, de folder en de nieuwsbrief. Derhalve zullen deze cliënten door middel van deze stukken geen of te weinig informatie over de lokale invulling van de regelgeving tot zich nemen. Een intermediair wordt vaak ingeschakeld om een en ander begrijpelijk en inzichtelijk te maken. Een respondent merkt op dat het een taak van de consulent is (of zou moeten zijn) om de cliënt op de lokale regelgeving omtrent de bijzondere bijstand te wijzen en eventueel de cliënt voor te lichten. Dat deze vorm van informatieoverdracht per consulent verschillend is, heeft te maken met de bijstandsconsulent. De kennis, ervaring en deskundigheid van de consulent is hierbij doorslaggevend. De respondenten zijn van mening dat door wisselingen in het personeelsbestand deskundigheid verloren gaat. Dit gaat ten koste van de informatie overdracht richting de cliënt. De respondent bij de gemeente geeft te kennen dat de lokale invulling van de regelgeving inzake de bijzondere bijstand niet eenvoudig is. Het is eerder zeer complex te noemen. Het is ook niet eenvoudig voor een gemeente om hier op een goede wijze uitvoering aan te geven. Het ligt niet in de verwachting dat de cliënt, gebaseerd op de informatie uit de folder rondkomen in Den Haag, zelf een inschatting kan maken of hij/zij wel of niet in aanmerking komt voor bijzondere bijstand. Hiervoor is de regelgeving veel te complex. Wel kan de cliënt, dankzij de folder, weten aan welke criteria moet worden voldaan om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen. Het beleid op het gebied van de bijzondere bijstand wordt op de volgende manier gecommuniceerd aan cliënten: via de bijstandsconsulenten, internet, Folder: Rondkomen in Den Haag, voorlichtingsbijeenkomsten, media, via direct mailing door middel van bestandskoppelingen. Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview vragen gekregen die gaan over: • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen? • Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt? De respondenten van de hulpverlenende organisaties merken op dat cliënten die bekend zijn bij de gemeente het voordeel hebben dat ze via direct mailing op de hoogte worden gesteld over mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Dit is een goed initiatief van de gemeente en hier zou meer gebruik van kunnen worden gemaakt. De groep cliënten die geen bijstandsuitkering ontvangt en niet in beeld is bij de gemeente worden minder goed bereikt door initiatieven vanuit de gemeente. Die moeten geïnformeerd worden over de bijzondere bijstand door middel van de krant, door derden “mond tot mond reclame” of door intermediairen als ze daar contact mee hebben. De respondenten zijn unaniem in hun oordeel dat de ene groep minima (in beeld bij de gemeente) beter bereikt wordt dan de andere groep (niet in beeld bij de gemeente). Voor beide groepen is het van groot belang en heeft het nut dat de gemeente in de toekomst initiatieven neemt om deze groep te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Het is van belang dat deze groep niet alleen incidenteel benaderd wordt als het gaat om een energietoeslag of een eenmalige uitkering. Een structurele benadering inzake het verstrekken van informatie omtrent de bijzondere bijstand is wenselijk. De herhalingsfactor is daarbij van

58

groot belang. Des te vaker de doelgroep geïnformeerd wordt des te beter zal de informatie beklijven.

De respondent bij de gemeente merkt op dat het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag geheel en al bij de cliënt ligt. Als de cliënt zich niet meldt en niet bekend is bij de gemeente dan kan een gemeente ook niets betekenen voor de cliënt. De respondent merkt op dat door het inzetten van de verschillende communicatiemiddelen zoals reeds genoemd getracht wordt meerdere malen per jaar de bekende en de onbekende groep cliënten te wijzen op voorzieningen zoals de bijzondere bijstand. Uitvoering Kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Hoe wordt de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk? Twee van de drie respondenten beoordelen de kwaliteit van het aanvraagformulier als matig en een respondent als voldoende. Gemeente

Den Haag


XX

Voldoende

X

Ruim voldoende Goed Beoordeling kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

Het aanvraagformulier van de gemeente Den Haag scoort twee keer een 6. Een respondent heeft niet gescoord, omdat deze niet bekend is met het aanvraagformulier. Gemeente

Den Haag

Score 1 eenvoudig 2 3 4 5 6

XX

7 8 9 10 ingewikkeld Beoordeling complexiteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

59

5 Twee van de drie hulpverleners antwoord ja op de vraag of de gemeente een invulhulp ter beschikking stelt wanneer de cliënt het aanvraagformulier zelf niet kan invullen. Ook wordt door twee respondenten zelf hulp geboden bij het invullen van aanvraagformulieren. Redenen waarom cliënten om hulp vragen zijn: twijfel bij de cliënt of deze zelf alles wel goed heeft ingevuld, analfabetisme, slechte beheersing van de Nederlandse taal. Respondenten melden dat cliënten problemen hebben met het zoeken en inleveren van persoonlijke informatie aan de gemeente. Als oorzaak hiervan wordt genoemd dat bij de aanvraag voor algemene en bijzondere bijstand om dezelfde stukken gevraagd wordt. Het dubbel inleveren van stukken daar zien cliënten het nut niet van in en dat roept weerstand op. De respondent van de gemeente geeft te kennen dat het aanvraagformulier te verkrijgen is op het stadhuis, bij de wijkkantoren en via intermediairen. De respondent is van mening dat de cliënt hiervan op de hoogte is, omdat hier veel gebruik van gemaakt wordt. De respondent merkt op dat de gemeente bekend is met het feit dat cliënten problemen ondervinden met het invullen van de aanvraagformulieren. Daarom is er de mogelijkheid gecreëerd om bij de wijkkantoren hulp te krijgen bij het invullen van de aanvraagformulieren. Vormen van voorlichting Zowel de respondent(en) bij hulpverlenende organisaties als bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand? • Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden? De drie respondenten van de hulpverlenende organisaties herkennen de volgende vormen van voorlichting. Gemeente

Den Haag


X

Tv spot lokale tv zender Oproep lokale radio zender

X


XX

Internet

XX

Spreekuur Herkenning voorlichtingsvormen over bijzondere bijstand

De respondenten beoordelen de voorlichting over de bijzondere bijstand door de gemeente als: matig, voldoende en ruim voldoende. Gemeente

Den Haag


X

Voldoende

X

Ruim voldoende

X

Goed

60

Beoordeling voorlichting over bijzondere bijstand

Er zijn verschillende redenen genoemd om te komen tot deze beoordeling. De voorlichting zou doelgericht vorm gegeven moeten worden. De voorlichting is nu incidenteel en zou veel meer structureel ingezet moeten worden. De groep cliënten die niet bekend is bij de sociale dienst wordt niet bereikt. Niet alle cliënten begrijpen de ambtelijke taal die gehanteerd wordt, is de Nederlandse taal machtig of kan lezen en schrijven. Hier dient bij het geven van voorlichting over de bijzondere bijstand aandacht voor te zijn. Voorstellen die door de respondenten genoemd worden om de communicatie van de gemeente te verbeteren zijn de volgende. De armoedeproblematiek concentreert zich rond 3 doelgroepen (ouderen, allochtonen en gezinnen met kinderen) juist aan deze 3 doelgroepen zou veel structurele voorlichting moeten worden gegeven. De voorlichting aan de hele doelgroep zou een paar keer per jaar herhaald moeten worden. Er zou doelgroep gerichte folders ontwikkeld moeten worden. De gemeente zou tijd en menskracht moeten investeren in het voorlichten en bijpraten van intermediaren, deze hulpverleners moeten tenslotte de kennis overdragen aan de cliënt. Één respondent kent de folder “Rondkomen in Den Haag”. Een respondent merkt op dat deze alleen het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand heeft en dat deze niet vanzelfsprekend worden toegezonden door de sociale dienst. Dus de intermediair moet zelf regelmatig nieuwe aanvraagformulieren ophalen. De laatste respondent heeft het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand en heeft de nieuwsbrief van de gemeente bij de organisatie liggen. De respondenten merken op dat voorlichtingsmateriaal over de bijzondere bijstand te verkrijgen is bij de sociale dienst, de informatie punten in de wijken en bij het CIPO. De respondent van de gemeente merkt op dat de gemeente actief gebruik maakt van de volgende communicatiemiddelen: bijstandsconsulenten, internet, folders, voorlichtingsbijeenkomsten, media en direct mailing. Deze communicatiemiddelen worden ingezet met als doel armoedebestrijding en terugdringen niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt Alleen aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanwezige kennis bij de cliënt: • Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt op het gebied van de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen? De respondenten bij de hulpverlenende organisaties beoordelen de aanwezige kennis bij de cliënt op het gebied van de bijzondere bijstand allen als matig. Gemeente

Den Haag


XXX


61

5 Een respondent merkt op dat een groot deel van de cliënten via heel verschillende kanalen weten van het bestaan van de bijzondere bijstand. Een andere respondent merkt op dat een groot deel van de bijstandsgerechtigden niet op de hoogte is van het bestaan van de bijzondere bijstand. Vooral de lagere sociale klasse heeft moeite met het begrijpen van officiële stukken en heeft derhalve weinig kennis van zaken als het gaat om het aanvragen van bijzondere bijstand. De bijstandsconsulent krijgt dan een belangrijke rol. Deze is in de positie om zijn/haar kennis omtrent de bijzondere bijstand actief te delen met cliënten. Een andere respondent merkt op dat er een duidelijk verschil in kennis is tussen cliënten met een algemene bijstandsuitkering en cliënten zonder uitkering. De eerste groep wordt beter geïnformeerd en heeft meer kennis van zaken dan de tweede groep. Alle respondenten zijn het eens dat cliënten, als ze eenmaal weten van het bestaan van de bijzondere bijstand, gemotiveerd zijn om een aanvraag in te dienen. Wel stelt de cliënt daar een aantal voorwaarden aan. In eerste instantie wil de cliënt meer informatie over de bijzondere bijstand. Als de cliënt eenmaal de nut en noodzaak ervan inziet en merkt dat er financiële voordelen aan verbonden zijn, dan is de cliënt gemotiveerd een aanvraag in te dienen mits de cliënt daar hulp bij krijgt. Een respondent meldt dat de groep cliënten die niet bekend is bij de sociale dienst minder gemotiveerd is dan de groep cliënten die wel bekend is bij de sociale dienst. De groep cliënten die niet bekend is bij de sociale dienst ziet de bureaucratie (formulieren invullen, voldoen aan allerlei voorwaarden, privacy gevoelige gegevens overleggen) als een belemmering om een aanvraag in te dienen. Verloop van de aanvraagprocedure Aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanvraagprocedure: • Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een bijzondere bijstandsaanvraag opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier De respondenten bij de hulpverlenende organisaties beoordelen de aanvraagprocedure als: onvoldoende, matig en voldoende. Gemeente

Den Haag


X

Voldoende

XX


Hierbij zijn de volgende opmerkingen gemaakt: Er worden dubbele vragen gesteld en om stukken gevraagd, die als de cliënt een uitkering heeft bij de sociale dienst als bekend verondersteld mogen worden. De cliënt ziet hier het nut niet van in. De aanvraagprocedure behelst enorm veel papierwerk. Er moet een flinke hoeveelheid aan stukken ingeleverd worden. Dit ervaren cliënten als een inbreuk op hun privacy. Het komt

62

voor dat de eerste aanvraag niet compleet is, bijvoorbeeld omdat de administratie van de cliënt niet op

orde is. De sociale dienst stuurt dan een brief en meldt dat de aanvraag pas in behandeling kan worden genomen als alle stukken ingeleverd zijn. De cliënt ervaart dit als drempels, die het moeilijk maken om bijzondere bijstand te ontvangen. Dit maakt dat cliënten soms afhaken en de aanvraag niet doorzetten. Een respondent heeft de overige vragen niet kunnen beantwoorden in verband met het gebrek aan inzicht hierin. Een respondent merkt op dat over het algemeen de meeste cliënten weten waar een bijzondere bijstandsaanvraag opgehaald en ingediend kan worden. Ook weten de meeste cliënten wel dat een beroep gedaan kan worden op intermediairs voor hulp bij het invullen van het aanvraagformulier en het verzamelen van de juiste bewijsstukken. De andere respondent merkt op dat delen van de doelgroep dit juist niet weten. Ouderen weten vaak niet waar ze voor een aanvraag bijzondere bijstand naar toe moeten. Dit kan te maken hebben met de kennis van de oudere, de onmacht gevoelens en het niet assertief genoeg zijn van de oudere. Verder hebben ouderen vaak moeite met het invullen van het aanvraagformulier en zoeken daarvoor hulp bij intermediairen. Oudere cliënten hebben ook vaak moeite met het inleveren van de noodzakelijke stukken. De oudere ervaart dit vaak als een inbreuk op de privacy.

63

5 5.2 Bevindingen gemeente Den Haag In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot de beoordeling van de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten voor de gemeente Den Haag op een rij gezet. De beleidsdoelen, die de gemeente Den Haag voor zowel het armoedebeleid als het bijzondere bijstandsbeleid hanteert, zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Beleidsdoelen, die niet in meetbare en tijdsgebonden termen worden geformuleerd, daarvan is onmogelijk vast te stellen of ze gerealiseerd worden. Dit heeft tot gevolg dat het beleid weinig transparant voor de burger is, de Gemeenteraad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen en onderzoekers in evaluatiestudies moeilijk uitspraken kunnen doen over doelbereiking. Een resultaatgericht armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid wordt gemist. Een van de beleidsdoelen van het armoedebeleid is: “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen”. Den Haag heeft een beleidsinstrumentenkader. In het beleidsinstrumentenkader worden de beleidsinstrumenten vastgelegd, die ingezet zullen gaan worden om bovenstaand doel te realiseren. De volgende twee beleidsinstrumenten zijn ingezet om het niet-gebruik terug te dringen: het vereenvoudigen van de aanvraagprocedure en meer aandacht besteden aan communicatie. Deze twee beleidsinstrumenten kunnen, mits deze op de juiste wijze ingezet worden, volgens het theoretisch kader het niet-gebruik van voorzieningen terugdringen. Het bijzondere bijstandsbeleid in Den Haag is toegespitst op twee specifieke doelgroepen, ouders met schoolgaande kinderen en chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. Met name in het kader van dit doelgroepenbeleid worden beleidsinstrumenten ingezet om het niet-gebruik terug te dringen. Ouderen krijgen de bijzondere bijstandsformulieren thuis gezonden inclusief folder. Ook is het mogelijk dat ouderen thuis bezocht worden en hulp krijgen bij het invullen van het aanvraagformulier. Jaarlijks bij de start van het nieuwe schooljaar onderneemt de gemeente actie om ouders met schoolgaande kinderen actief te attenderen op de schoolkostenregeling. De beleidsinstrumenten, die de gemeente Den Haag inzet, zijn op drie niveaus (niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau) beoordeeld. Op het niveau van weten regelgeving is de bereikbaarheid van de lokale regelgeving en de initiatieven, die vanuit de lokale overheid worden genomen om de cliënt te wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand, beoordeeld. Er is geconstateerd dat twee groepen minima te onderscheiden zijn, die beide een verschillend niveau van kennis over de weten regelgeving heeft. De groep minima die een algemene bijstandsuitkering heeft, wordt rechtstreeks door de sociale dienst benaderd en geïnformeerd. De groep minima die een andere uitkering heeft of inkomen uit werk, is niet bekend bij de sociale dienst en wordt ook niet rechtstreeks geïnformeerd. Deze laatste groep is minder goed geïnformeerd, weet minder goed de weg binnen de lokale regelgeving te vinden en treft meer drempels aan als het gaat om het aanvragen van bijzondere bijstand. De groep minima (met bijstandsuitkering) wordt beter bereikt dan de andere groep minima (zonder bijstandsuitkering). De eerste groep minima worden bereikt door middel van de structurele communicatiemiddelen, die de gemeente inzet om het gebruik van de bijzondere bijstand te bevorderen zoals direct mailing en de folder. De tweede groep minima wordt daarmee niet bereikt en wordt geïnformeerd door middel van de meer incidentele communicatiemiddelen, die de gemeente inzet zoals artikelen in de Huis aan Huis. Respondenten merken unaniem op dat het nut zou hebben als de gemeente structureel in zou zetten op het benaderen van alle minima om deze op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand te wijzen. De herhalingsfactor is daarbij van groot belang. Des te vaker de doelgroep geïnformeerd wordt, des ter beter zal de informatie beklijven en zal uiteindelijk alle minima bereikt worden. Op uitvoeringsniveau is de kwaliteit en de complexiteit van het aanvraagformulier en de voorlichting beoordeeld. De kwaliteit van het aanvraagformulier wordt als matig (2x) en voldoende (1x) en het aanvraagformulier zelf als redelijk complex beoordeeld door de respondenten. Voor wat betreft de voorlichting

64

wordt de folder en het internet door meer dan een respondent herkent. De overige meer incidentele vormen

van voorlichting worden slechts door een enkele respondent herkent. De voorlichting in zijn totaliteit wordt ook als matig, voldoende en ruim voldoende beoordeeld. Op cliëntniveau is de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand en de aanvraagprocedure beoordeeld. De kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand wordt beoordeeld als matig (3x). De aanvraagprocedure wordt beoordeeld als matig (1x) en voldoende (2x).

65

6 Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Arnhem In dit hoofdstuk wordt, op basis van desk research en interviews, een beperkte beleidsreconstructie weergegeven van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De beleidsinstrumenten, die Arnhem inzet in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik worden tevens weergegeven. Op case niveau zal nu voor de gemeente Arnhem de balans worden opgemaakt. De beleidsdoelen worden beoordeeld aan de hand van de algemene criteria (SMART-principe) uit het evaluatiekader en de beleidsinstrumenten aan de hand van de specifieke criteria (weten regelgeving, uitvoering, cliënt) uit het evaluatiekader.

6.1 Armoedebeleid Het Rijk heeft als gevolg van het afschaffen van het categoriale inkomensbeleid en de beperking van het minimabeleid, met de komst van de Wwb per 2004 een forse bezuiniging doorgevoerd. De respondent merkt ook op dat de gemeente Arnhem voor de komst van de Wwb een zeer ruimhartig beleid had met betrekking tot de verstrekking van de bijzondere bijstand. De beperking van het budget vanuit het Rijk heeft een versmalling van het armoedebeleid tot gevolg gehad. Zodoende heeft de gemeente ervoor gekozen om een minder ruimhartig beleid te voeren op delen van de bijzondere bijstand. De opvang van de rijkskorting heeft de gemeente Arnhem doen beslissen om binnen het gemeentelijke armoedebudget tot een ingrijpende ombuiging te komen in het tot dan toe uitgevoerde armoedebeleid. De respondent merkt op dat in het nieuw tot stand gekomen beleid van de gemeente Arnhem de eigen verantwoordelijkheid van de cliënt voorop is komen te staan. Minder bemoeizorg door de gemeente. Enkele beëindigde categoriale bijzondere bijstandsregelingen per 01-01-2004 zijn de volgende: regeling voor indirecte schoolkosten, aanvullende toeslag op de bijstandsnorm voor uitwonende jongeren van 18 t/m 20 jaar, minimaregeling voor gehandicapten (Herijking van het minimabeleid 2004). Het Arnhemse armoedebeleid is al langere tijd gericht op een drietal hoofdthema's: activering van uitkeringsgerechtigde en mensen met een laag inkomen, het terugdringen van het niet-gebruik dan wel het bevorderen van het gebruik van voorzieningen en inkomensondersteuning, De volgende beleidsdoelen van het gemeentelijk armoedebeleid worden gehanteerd (Toekomstvisie “Arnhem op weg naar 2015”): 1. Het bevorderen van de zelfredzaamheid. 2. Het voorkomen van sociaal isolement. 3. Het bevorderen van maatschappelijke participatie. 4. Het verminderen van de tweedeling in de maatschappij.

6.1.2 Beoordeling armoede beleidsdoelen De vier beleidsdoelen zijn concreet geformuleerd en zeggen iets over wat de gemeente met de doelen wil bereiken. Hoe de gemeente deze doelen wil bereiken wordt helaas niet vermeld.

66

De doelen zijn niet in meetbare termen omschreven en er is ook geen tijdslimiet genoemd bij de doelen.

Hier komt een doel als het voorkomen van sociaal isolement terug. Dit doel werd tevens bij de gemeente Enschede en Den Haag genoemd. Dit doel is op zich een nobel streven van een gemeente. Het doel is echter niet realistisch. Er kan uitvoering gegeven worden aan dit doel, echter het zal zeer hoogst waarschijnlijk nooit behaald worden. Dit doel lijkt meer op een goed voornemen dan op een nastrevenswaardig doel. De andere drie doelen zijn wel realistisch te noemen en lijken op termijn haalbaar.

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Arnhem

Ja

1. Het bevorderen van

Meetbaar

Realistisch

Tijdgebonden

Nee

Ja

Ja

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Nee X

de zelfredzaamheid. 2. Het voorkomen van

X

X

sociaal isolement. 3. Het bevorderen van maatschappelijke participatie. 4. Het verminderen van de tweedeling in de maatschappij. Beoordeling beleidsdoelen armoedebeleid van de gemeente Arnhem

6.1.3 Bijzondere bijstandsbeleid In december 2004 heeft de Gemeenteraad van de gemeente Arnhem nieuwe kaders vastgesteld voor het bijzondere bijstandsbeleid waarbij rekening werd gehouden met de wettelijke mogelijkheden van de Wwb. Na één jaar werd het nieuwe beleid geëvalueerd. Met als doel te weten te komen hoe het nieuwe beleid voor de doelgroep heeft uitgepakt. In de “wijzigingen uitvoering minimabeleid 2006” wordt vermeld dat in het jaar 2005 het aantal bijzondere bijstandsaanvragen sterk gedaald is. Volgens de evaluatie heeft dit alles te maken met de herijking van het bijzondere bijstandsbeleid, die in 2004 heeft plaatsgevonden. Uit de evaluatie blijkt dat als gevolg van de invoering van de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (AWIR) vanaf 2006 de uitgaven aan bijzondere bijstand stevig gedaald zijn. Daar waar in voorgaande jaren woonkostentoeslag vanuit de bijzondere bijstand verstrekt werd, ontvangen minima nu via de belastingdienst een hogere huurtoeslag. De respondent merkt op dat de Gemeenteraad middelen beschikbaar stelt en kaders stelt voor het ontwikkelen en uitvoeren van het armoedebeleid. Doel hiervan is burgers volwaardig deel te kunnen laten nemen aan de samenleving en ongewenste situaties zoals armoede te voorkomen. Daar armoede een relatief begrip is en de gemeente de doelgroep niet volledig in beeld heeft is het onduidelijk of het beleid dat gevoerd wordt daadwerkelijk bijdraagt aan de beleidsdoelen die de gemeente zichzelf gesteld heeft. Het beleidsdoel ten aanzien van het bijzondere bijstandsbeleid is als volgt (Meerjarenbeleidsplan 2005-2008 Arnhem maakt er werk van; 2): 1. De bijzondere bijstand dient overeind te blijven als vangnet voor reële, bijzondere, noodzakelijke bestaanskosten voor de sociale minima, waarbij specifieke aandacht is voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen (65+).

67

6 6.1.4 Beoordeling bijzondere bijstand beleidsdoelen Het bovenstaande beleidsdoel is duidelijk omschreven en specifiek gemaakt door te verwijzen naar bepaalde doelgroepen. Het doel zegt helaas niets over wat de gemeente met dit doel wil bereiken. Door de specificatie zegt dit doel wel iets over welke doelgroepen specifieke aandacht verdienen volgens de gemeente. Het beleidsdoel is niet in meetbare termen uitgedrukt en ook niet tijdsgebonden. Waardoor het niet mogelijk is om het doel te monitoren en uitspraken te doen over het bereik van de chronisch zieken, gehandicapten en ouderen in de gemeente Arnhem. Het doel is niet realistisch en zeer algemeen waardoor het doel weinig uitdagend is voor de uitvoering.

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Arnhem

Ja

1. De bijzondere bijstand

X

Meetbaar Nee

Ja

Nee

Realistisch

Tijdgebonden

Ja

Ja

X

Nee X

Nee X

dient overeind te blijven als vangnet voor reële, bijzondere, noodzakelijke bestaanskosten voor de sociale minima, waarbij specifieke aandacht is voor chronisch zieken, ouderen en gehandicapten. Beoordeling beleidsdoelen bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Arnhem

6.1.5 Beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Arnhem vermeldt alleen in de programmabegroting 2006-2009 dat het niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen moet worden ingeperkt. In geen van alle geraadpleegde stukken wordt verwezen naar welke beleidsinstrumenten hiervoor ingezet zullen worden. Bijstandsclienten, die bijvoorbeeld nog geen verzoek voor kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen hebben ingediend, zijn door middel van bestandskoppelingen opgespoord om vervolgens persoonlijk aangeschreven te worden en erop gewezen dat hier gebruik van kan worden gemaakt. Bijstandscliënten, die bijvoorbeeld nog geen verzoek voor kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen hadden ingediend, zijn door middel van bestandskoppeling opgespoord en persoonlijk aangeschreven en erop gewezen dat ze hier gebruik van kunnen maken. Via het inlichtingenbureau (bureau die gegevens ontvangt en verwerkt van instellingen zoals de gemeente, de belastingdienst, suwi, menzis etc) kunnen burgers geselecteerd worden, die tot de minima behoren en geen gebruik maken van de bijzondere bijstand. Een oudere methode, die werd ingezet om het niet-gebruik tegen te gaan, was het sociaal speerpunten plan. De uitvoering hiervan was deels uitbesteed en werd deels in gezamenlijkheid met de woningbouwcorporaties uitgevoerd. Maatschappelijk werkers zijn toen letterlijk van deur tot deur gegaan om te zien wat zich achter die deuren afspeelt en adviezen te geven in situaties waar geen gebruik gemaakt werd

68

van de bijzondere bijstand.

De meest recente ontwikkeling op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand is de formulierenbrigade. De Gemeenteraad heeft bij de begrotingsbehandelingen in 2005 een motie aangenomen, waarin het College wordt verzocht onderzoek te doen naar de mogelijkheden van het oprichten van een formulierenbrigade. Per oktober 2006 is de formulierenbrigade operationeel geworden. Kerndoelstelling van de Arnhemse formulierenbrigade is het opsporen, terugdringen en inzichtelijk maken van het niet-gebruik van zowel lokale als landelijke regelingen en voorzieningen. In het in april 2006 gesloten coalitieakkoord “iedereen doet mee” wordt nadrukkelijk stil gestaan bij de armoedebestrijding: “Wij willen voorkomen dat een laag inkomen een belemmering vormt om mee te doen aan de samenleving”. Mede door dit voornemen alsmede de door de Gemeenteraad geformuleerde hartenwensen zijn er beleidsaanpassingen en verruimingen van een aantal beleidsinstrumenten doorgevoerd.

6.1.6 Beoordeling beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen beantwoord: • Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving beschikbaar? • Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? • Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden? Er wordt wederom door een respondent opgemerkt dat er twee groepen minima te onderscheiden zijn. Beide groepen minima hebben een heel verschillend niveau van kennis op het gebied van de bijzondere bijstand. Daar dient de gemeente rekening mee te houden en op in te spelen. De gemeente moet trachten het verschil in kennis niveau te verminderen. Een respondent merkt op dat juist door de vele veranderingen in de sociale wetgeving en het feit dat er veel voorliggende voorzieningen zijn, de gemeente haar rol als voorlichter op zich moet nemen. Volgens respondenten wordt dit nog te weinig als een rol van de gemeente gezien. Veel meer wordt dit gezien als bijvoorbeeld een rol van de belastingdienst. Met als gevolg dat de gemeente te weinig bekendheid geeft aan het feit dat er meerdere voorliggende voorzieningen zijn. Hierdoor is er een bepaalde groep minima, die bepaalde voorzieningen mislopen. Een respondent merkt op dat door: een taalachterstand, een nieuwsbrief die slecht gelezen wordt, het niet bekend zijn met landelijke informatie op het gebied van sociale voorzieningen, het niet zelfredzaam zijn, lichamelijke en geestelijke beperkingen de bijzondere bijstand niet voor alle minima binnen handbereik ligt. Hier zou de gemeente meer aandacht aan kunnen en moeten schenken. De respondent van de gemeente merkt op dat door middel van de volgende kanalen de lokale regelgeving gedeeld wordt met de minima: de minima wijzer, de nieuwsbrief, de lokale krant, de voorzieningen wijzer, de case managers en het digitale loket. Al deze manieren van informatieverstrekking, waarin de gemeente voorziet, hebben tot doel de cliënt te informeren over de bijzondere bijstand. Uit alle informatie wordt misschien niet direct duidelijk of de cliënt wel of niet recht heeft op bijzondere bijstand. Het is aan de gemeente hier een uitspraak over te doen. Door de voorlichting eenvoudig en laag drempelig te laten zijn, moet het volgens de respondent mogelijk zijn voor een cliënt om zelf een inschatting te maken of het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag zinvol is. Of een dergelijke overweging door de cliënt zelf gemaakt

69

6 kan worden, is afhankelijk van de verstandelijke vermogens van een cliënt. Bepaalde cliënten zullen die inschatting heel gemakkelijk en goed kunnen maken en voor andere cliënten is dat misschien moeilijker. Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview vragen gekregen die gaan over: • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzonder bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen? • Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt? De respondenten bij de hulpverlenende organisaties merken op dat incidenteel (eenmalige uitkering voor bepaalde doelgroepen, energiestoeslag) initiatieven worden genomen door de gemeente om minima te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Structureel is dit niet het geval, terwijl dit wenselijk en noodzakelijk is volgens de respondenten. Een respondent merkt op dat alleen de groep minima die bekend is bij de gemeente één eer per jaar de voorzieningenwijzer ontvangt en vier keer per jaar de voorlichtingskrant. Hierbij wordt opgemerkt door de respondent dat uit onderzoek is gebleken dat de voorzieningenwijzer door 25% tot 50% van de doelgroep niet gelezen wordt. Dit soort initiatieven van de gemeente werken blijkbaar onvoldoende. De respondenten zijn van mening dat de gemeente te weinig initiatief neemt. De groep minima die de gemeente niet in beeld heeft, wordt op deze wijze niet bereikt. De respondenten geven unaniem te kennen dat het nuttig en noodzakelijk is dat de gemeente initiatieven blijft nemen om de minima te bereiken. Dit werkt drempel verlagend en komt ten goede aan de kennis van de cliënt op het gebied van de bijzondere bijstand. Een respondent merkt op dat het van belang is dat er vooral naar nieuwe mogelijkheden gezocht wordt om de doelgroep te bereiken. De gemeente moet trachten dit op een zo origineel mogelijke wijze te doen. Dit zal eerder de aandacht trekken van cliënten. De respondent van de gemeente is van mening dat primair het eerste initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag bij de cliënt zelf ligt. Als de cliënt zich niet meldt dan kan de gemeente niets voor de cliënt betekenen. Pas als de cliënt zichzelf meldt dan kan de gemeente een adviserende rol krijgen. De respondent merkt op dat via de verschillende reeds genoemde communicatiemiddelen cliënten die bekend zijn bij de gemeente verschillende keren per jaar gewezen worden op de bijzondere bijstand. Uitvoering Kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Hoe wordt de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk?

70

Twee van de drie respondenten beoordelen de kwaliteit van het aanvraagformulier als voldoende en een respondent als matig. Gemeente

Arnhem


X

Voldoende

XX

Ruim voldoende

71

Goed Beoordeling kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

Het aanvraagformulier van de gemeente Arnhem scoort een 3, 7 en een 8. Gemeente

Arnhem

Score 1 eenvoudig 2 3

X

4 5 6 7

X

8

X

9 10 ingewikkeld Beoordeling complexiteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

Twee van de drie respondenten antwoord nee op de vraag of de gemeente een invulhulp ter beschikking stelt wanneer de cliënt zelf het aanvraagformulier niet kan invullen. Twee van de respondenten helpen de cliënt zelf met het invullen van aanvraagformulieren. Redenen waarom cliënten hulp nodig hebben bij het invullen van het aanvraagformulier zijn: formulierenangst, het formulier wordt door de cliënt als ingewikkeld ervaren, het hebben van lichamelijke of verstandelijke beperkingen, slechte beheersing van de Nederlandse taal. De respondent van de gemeente meldt dat het aanvraagformulier te verkrijgen is bij het stadskantoor, het stadhuis, loket Zuid, internet en via intermediairen. De cliënt kan een aanvraagformulier verkrijgen als hij/zij hiervan op de hoogte is of zelf bedenkt dat hij/zij op deze wijze een aanvraag kan verkrijgen. De respondent merkt op dat er tegenwoordig vele manieren zijn waarop een cliënt een aanvraagformulier kan verkrijgen. De gemeente is van mening dat de cliënt weet waar het aanvraagformulier te verkrijgen is. De respondent merkt op dat het bekend is bij de gemeente dat het aanvraagformulier als complex wordt ervaren door cliënten. Oorzaak hiervan is de grote hoeveelheid vragen die beantwoord moeten worden en de grote hoeveelheid stukken die moeten worden ingeleverd. De gemeente tracht hiermee rekening te

6 houden door het aanvraagformulier zo eenvoudig mogelijk van opzet te laten zijn en zo laag drempelig als maar mogelijk is te maken. Wanneer de cliënt aangeeft dat hij/zij zelf het aanvraagformulier niet kan invullen dan wordt er een invulhulp ter beschikking gesteld. Met een functie als de invulhulp wil de gemeente voorkomen dat cliënten afzien van een bijstandsaanvraag als ze zelf het aanvraagformulier niet kunnen invullen. Vormen van voorlichting Zowel de respondent(en) bij hulpverlenende organisaties als bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand? • Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden? De drie respondenten van de hulpverlenende organisaties herkennen de volgende vormen van voorlichting. Gemeente

Arnhem


XX

Tv spot lokale tv zender Oproep lokale radio zender Folder bijzondere bijstand

XXX

Internet

XXX

Spreekuur

XXX

Herkenning voorlichtingsvormen over bijzondere bijstand

De drie respondenten hebben de voorlichting van de gemeente over de bijzondere bijstand in zijn algemeenheid beoordeeld als: onvoldoende, matig, en goed. Gemeente

Arnhem

Score Onvoldoende

X

Matig

X

Voldoende Ruim voldoende Goed

X

Beoordeling voorlichting over bijzondere bijstand

De respondent die de voorlichting als goed heeft beoordeeld merkt op dat het van belang is voor de gemeente om regelmatig op verschillende originele manieren te communiceren met de cliënt. De andere twee respondenten hebben de volgende redenen meegegeven voor de beoordeling van de voorlichting van de gemeente. Er wordt te vaak incidenteel voorlichting gegeven. Dit zou structureel moeten en met enige regelmaat. Het lijkt wel alsof de gemeente er met opzet voor kiest om weinig publiciteit aan de bijzondere

72

bijstand te schenken om zodoende te voorkomen dat er te veel gebruik van wordt gemaakt.

Voorstellen die door de respondenten genoemd worden om de communicatie van de gemeente te verbeteren zijn de volgende. De gemeente moet vaker rechtstreeks contact hebben met de intermediairen, zodat deze meer een deskundigheidsrol krijgen in de richting van de gemeente en in de richting van de cliënt. Het samenwerkingsmodel dat zodoende ontstaat kan in het voordeel van zowel de gemeente als de cliënt zijn. Grootschalig structureel overleg tussen gemeente en intermediairen wordt aangeraden. Van de bijstandsconsulenten mag veracht worden dat deze allemaal even actief in de richting van de cliënt de bijzondere bijstand promoten. De gemeente zou bij verschillende instellingen een soort van informeel inloopspreekuur moeten organiseren waar cliënten zonder afspraak kunnen inlopen, een kop koffie kunnen drinken en vragen kunnen stellen over allerlei gemeentelijke voorzieningen. De gemeente zou continu moeite moeten doen om het dialoog met cliënten aan te gaan om ze zo te attenderen op voorzieningen zoals de bijzondere bijstand. Alle respondenten melden dat zij bekend zijn met de folder, echter hebben deze niet allemaal in hun bezit. Wel is het aanvraagformulier bij de verschillende hulpverlenende organisaties aanwezig. De kennis inzake de bijzondere bijstand wordt over het algemeen mondeling overgedragen aan de cliënt. Indien de cliënt een folder zou willen hebben dan weten de respondenten waar deze te verkrijgen zijn. De respondent van de gemeente merkt op dat de gemeente actief gebruik maakt van de volgende communicatiemiddelen: de minimawijzer, de nieuwsbrief, de lokale krant, de voorzieningenwijzer, de casemanagers en het digitaal loket. Deze communicatiemiddelen worden ingezet met als doel armoedebestrijding en terugdringen niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt Alleen aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanwezige kennis bij de cliënt: • Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen? De respondenten bij de hulpverlenende organisaties beoordelen de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand als: onvoldoende, matig en voldoende. Gemeente

Arnhem

Score Onvoldoende

X

Matig

X

Voldoende

X

Ruim voldoende Goed Beoordeling kennis van de client over bijzondere bijstand

Twee respondenten merken op dat het merendeel van de cliënten weinig kennis heeft van een voorziening zoals de bijzondere bijstand. Oorzaken die hiervan benoemd worden zijn: taalachterstand, lichamelijke of geestelijke beperkingen, landelijke en lokale informatie omtrent de bijzondere bijstand wordt niet opgenomen, de inhoud van een voorziening als de bijzondere bijstand is de laatste jaren ingrijpend veranderd en er zijn

73

6 veel meer voorliggende voorzieningen ontstaan de laatste jaren. Dit alles kan een oorzaak zijn van het feit dat een cliënt niet gemotiveerd is een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen. Een respondent merkt op dat er een verschil in kennis is bij cliënten die bekend zijn met de sociale dienst en minima die niet bekend zijn met de sociale dienst. Dit verschil in kennis maakt ook dat er een verschil te constateren is in cliënten die wel en die niet gemotiveerd zijn een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen. Voor cliënten die een algemene uitkering hebben bij de sociale dienst is het betrekkelijk eenvoudig om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen (verkort aanvraagformulier). Echter voor minima die niet bekend zijn, is dit veel complexer (lang aanvraagformulier). Dat wordt vaak als een bureaucratische drempel ervaren. Verloop van de aanvraagprocedure Aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanvraagprocedure: • Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een bijzondere bijstandsaanvraag opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier Twee van de drie respondenten beoordelen de aanvraagprocedure als matig. Een respondent beoordeelt deze als voldoende. Gemeente

Arnhem


XX

Voldoende

X


Twee respondenten geven aan dat het merendeel van de cliënten weet dat ze bij de sociale dienst, sociaal raadslieden werk en het CWI terecht kunnen voor het ophalen van een bijzondere bijstandsaanvraag. Een andere respondent merkt op dat als de cliënt niet bekend is bij de sociale dienst en geen uitkering heeft bij de sociale dienst hij/zij niet weet waar een aanvraag voor bijzondere bijstand verkregen kan worden. Een respondent heeft de overige vragen niet kunnen beantwoorden in verband met gebrek aan inzicht hierin. De twee andere respondenten merken op dat cliënten zich met het aanvraagformulier redelijk goed kunnen redden. Ook het toevoegen van de juiste bewijsstukken levert over het algemeen niet zo veel problemen op.

74

6.2 Bevindingen gemeente Arnhem In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot de beoordeling van de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten voor de gemeente Arnhem op een rij gezet. De beleidsdoelen, die de gemeente Arnhem voor zowel het armoedebeleid als het bijzondere bijstandsbeleid hanteert, zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Beleidsdoelen, die niet in meetbare en tijdsgebonden termen worden geformuleerd, daarvan is onmogelijk vast te stellen of ze gerealiseerd worden. Dit heeft tot gevolg dat het beleid weinig transparant voor de burger is, de Gemeenteraad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen en onderzoekers in evaluatiestudies moeilijk uitspraken kunnen doen over doelbereiking. Een resultaatgericht armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid wordt gemist. Een van de beleidsdoelen van het armoedebeleid is: “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen”. In de beleidsstukken worden geen beleidsinstrumenten genoemd, die ingezet worden om dit doel te realiseren. Zonder een bezinning op en de effectieve inzet van beleidsinstrumenten kan een beleidsdoel als “het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand” niet gerealiseerd worden. Op dit moment wordt ad-hoc beleidsinstrumenten ingezet als het gaat om het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Een overzicht van welke beleidsinstrumenten ten behoeven van welke doelen worden ingezet, wordt gemist. De beleidsinstrumenten, die de gemeente Arnhem inzet, zijn op drie niveaus (niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau) beoordeeld. Op het niveau van weten regelgeving is de bereikbaarheid van de lokale regelgeving en de initiatieven, die vanuit de lokale overheid worden genomen om de cliënt te wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand, beoordeeld. Zaken als: taalachterstand, lichamelijke en geestelijke beperkingen, analfabetisme, het niet tot zich nemen van wijzigingen op het gebied van de sociale voorzieningen en het niet zelfredzaam zijn, debet zijn aan het feit dat de bijzondere bijstand voor sommige minima niet binnen handbereik ligt. Aan deze oorzaken voor niet-gebruik zou de gemeente meer aandacht kunnen schenken. Hiervoor kunnen beleidsinstrumenten ontwikkeld en ingezet worden. Respondenten hebben unaniem opgemerkt dat het nuttig en noodzakelijk zou zijn als de gemeente structureel initiatieven zou nemen om minima te bereiken. Dit kan drempel verlagend werken en komt ten goede aan de algemene kennis van cliënten over de bijzondere bijstand. Opgemerkt wordt dat het van belang is dat de gemeente naar nieuwe mogelijkheden blijft zoeken om minima te bereiken. De gemeente moet trachten dit op een zo origineel mogelijke wijze te doen. Dit zal de aandacht trekken en deze informatie blijft beter “hangen”. Op uitvoeringsniveau is de kwaliteit en de complexiteit van het aanvraagformulier en de voorlichting beoordeeld. De kwaliteit van het aanvraagformulier wordt als matig (1x) en voldoende (2x) en het aanvraagformulier zelf als redelijk complex beoordeeld door de respondenten. Voor wat betreft de voorlichting, die ingezet wordt om het gebruik van voorzieningen onder de aandacht te brengen bij de minima, wordt de folder, het internet, het spreekuur en een advertentie in de plaatselijke krant door meer dan een respondent herkent. De overige meer incidentele vormen van voorlichting worden slechts door een enkele respondent herkent. De voorlichting in zijn totaliteit wordt onvoldoende, matig, en goed beoordeeld. Op cliëntniveau is de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand en de aanvraagprocedure beoordeeld. De kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand wordt beoordeeld als onvoldoende (1x), matig (1x) en voldoende (1x). De aanvraagprocedure wordt beoordeeld als matig (2x) en voldoende (1x).

75

7 Evaluatie beleidsdoelen en -instrumenten Schiedam In dit hoofdstuk wordt, op basis van desk research en interviews, een beperkte beleidsreconstructie weergegeven van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid. De beleidsinstrumenten, die Schiedam inzet in het kader van het terugdringen van het niet-gebruik worden tevens weergegeven. Op case niveau zal nu voor de gemeente Schiedam de balans worden opgemaakt. De beleidsdoelen worden beoordeeld aan de hand van de algemene criteria (SMART-principe) uit het evaluatiekader en de beleidsinstrumenten aan de hand van de specifieke criteria (weten regelgeving, uitvoering, cliënt) uit het evaluatiekader.

7.1 Armoedebeleid De rijksbezuinigingen op het budget van het armoedebeleid hebben grote invloed gehad op hoe het armoedebeleid in de gemeente Schiedam is vorm gegeven. In het kader van de invoering van de Wwb en de te verwachten financiële beperkingen heeft Schiedam besloten om veel nadrukkelijker te gaan kijken naar de effectieve en efficiënte inzet van de financiële middelen (kadernota Wwb 2004). De respondent merkt op dat volgens hem een aantal zaken van invloed zijn op hoe invulling wordt gegeven aan het armoedebeleid. Dat is in eerste instantie het budget dat door het Rijk ter beschikking wordt gesteld, de regelingen die vervolgens per jaar door het Rijk beschikbaar worden gesteld (denk aan de energiekorting / de spaarlampen actie), de kaders die de Gemeenteraad stelt en de samenstelling van het College. De respondent merkt op dat voor de gemeenteraadsverkiezingen er een “rechts” College was en na de gemeenteraadsverkiezingen een “links” College. Het huidige College heeft in haar Collegeprogramma opgenomen dat het minimabeleid verder uitgebreid moet worden. De wijziging van het College is volgens de respondent de reden waarom er meer aandacht is voor het minimabeleid. De respondent vermeldt dat dit jaar een armoedeconferentie zal worden gehouden. De input uit die armoedeconferentie wil de gemeente benutten in het kader van de ontwikkeling van een nieuwe armoedenota. Begin 2007 is de kwijtschelding van de gemeentelijke heffingen weer ingevoerd. Ook zal in 2007 gestart worden met een formulierenbrigade om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand tegen te gaan. Schiedam is van mening dat het werkgelegenheidsbeleid en het armoedebeleid in elkaars verlengde liggen. Het verrichten van betaald werk is het beste middel tegen armoede. Naast de activerende rol heeft het Schiedamse armoedebeleid inkomensondersteuning als beleidsdoelstelling benoemd. De beleidsdoelen van het armoedebeleid kan als volgt worden samengevat: “Het verbeteren van de financiële en maatschappelijke positie van inwoners in Schiedam met een laag inkomen, met speciale aandacht voor gezinnen met kinderen, ouderen en chronisch zieken en gehandicapten”. Onderdelen van het armoedebeleid, zoals de bijzondere bijstand, de schuldhulpverlening en het kwijtscheldingsbeleid, leveren een belangrijke bijdrage aan de preventie en bestrijding van armoede. De volgende beleidsdoelen ten aanzien van het armoedebeleid worden benoemd (programmabegroting 2005-2009): 1. Het garanderen van een inkomensvoorziening op het sociaal minimum voor Schiedammers die om uiteenlopende redenen niet (volledig) zelf kunnen voorzien in hun levensonderhoud. 2. Het bevorderen van het weer zo snel mogelijk zelf kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van

76

het bestaan.

3. Het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting. 4. Inkomensondersteuning ter voorkoming van armoede en bevordering van maatschappelijke participatie.

7.1.2 Beoordeling armoede beleidsdoelen De vier beleidsdoelen van de gemeente Schiedam zijn specifiek geformuleerd. De doelen zeggen iets over wat de gemeente ermee wil bereiken, maar niet over hoe de gemeente dit wil gaan bereiken. De beleidsdoelen zijn niet in meetbare termen omschreven en er is geen tijdslimiet aan verbonden. De doelen zijn realistisch omschreven en zodoende uitvoerbaar en haalbaar. Wanneer aan deze doelen een kwalificerende factor en een tijdslimiet wordt verbonden dan zouden het doelen zijn volgens het SMARTprincipe.

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Schiedam

Ja

1. Het garanderen van

Meetbaar

Realistisch

Tijdgebonden

Nee

Ja

Ja

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Nee

een inkomensvoorziening op het sociaal minimum. 2. Het bevorderen van het weer zo snel mogelijk zelf kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. 3. Het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting. 4. Inkomensondersteuning ter voorkoming van armoede en bevordering van maatschappelijke participatie. Beoordeling beleidsdoelen armoedebeleid van de gemeente Schiedam

7.1.3 Bijzondere bijstandsbeleid De komst van de Wwb heeft geen verandering gebracht in de mogelijkheid van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen, schuldhulpverlening en de Rotterdam pas. Deze regelingen zijn gehandhaafd. Met de komst van de Wwb zijn een drietal categoriale regelingen afgeschaft: de regeling gratis verstrekkingen van koelkasten en wasmachines, de regeling indirecte studiekosten en de regeling sociaalculturele activiteiten. Hiervoor zijn in de plaats gekomen: de ouderentoeslag, het jeugdfonds, een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering (CAV) en een regeling voor chronisch zieken en gehandicapten. Het Schiedamse minimabeleid heeft inkomensondersteuning tot doel. Onderdeel van dit beleid is de

77

7 bijzondere bijstand. De bijzondere bijstand levert een belangrijke bijdrage aan de preventie en bestrijding van armoede. De optimale ontplooiing en participatie van de jeugd is een van de speerpunten van het bijzondere bijstandsbeleid. Als beleidsdoelen ten aanzien van de bijzondere bijstand hanteert gemeente Schiedam (programmabegroting 2005-2009; 38): 1. De garantie van een inkomensvoorziening op het sociaal minimum voor Schiedammers die om uiteenlopende redenen niet (volledig) zelf kunnen voorzien in hun levensonderhoud. 2. Het bevorderen van het weer zo snel mogelijk zelf kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan staat centraal. 3. In het verlengde hiervan het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting.

7.1.4 Beoordeling bijzondere bijstand beleidsdoelen De gemeente Schiedam heeft zichzelf drie doelen gesteld in het kader van de uitvoering van de bijzondere bijstand. Deze drie doelen zijn helder geformuleerd en dus specifiek te noemen. De doelen zeggen iets over wat de gemeente wil bereiken. De doelen sluiten goed op elkaar aan en vullen elkaar ook aan. Over de manier waarop de gemeente deze doelen zou willen bereiken, wordt niets vermeld. De beleidsdoelen zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. De eerste twee doelen zijn realistisch te noemen. Deze doelen lijken ook haalbaar en uitvoerbaar. De realiteitsgehalte van het laatste doel kan als gemiddeld beoordeeld worden zeker daar het doel zeer algemeen verwoord is: “het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting”. Heeft een gemeente wel genoeg kennis, capaciteit en middelen in huis om daar invloed op uit te oefenen? Het doel wordt wel als realistisch bestempeld echter er kunnen vraagtekens bij geplaatst worden.

Algemene criteria

Specifiek

Beleidsdoelen Schiedam

Ja

1. De garantie van een

Meetbaar

Realistisch

Tijdgebonden

Nee

Ja

Ja

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Nee

Ja

Nee

Nee

inkomensvoorziening op het sociaal minimum voor Schiedammers die om uiteenlopende redenen niet (volledig) zelf kunnen voorzien in hun levensonderhoud. 2. Het bevorderen van het weer zo snel mogelijk zelf kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan staat centraal 3. In het verlengde

X

hiervanhet bestrijden van armoedeen sociale uitsluiting.

78

Beoordeling beleidsdoelen bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Schiedam

7.1.5 Beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Schiedam merkt op in de nota bijzondere bijstand en armoedebeleid dat de ouderentoeslag als instrument ingezet wordt om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand door ouderen te stimuleren en het niet-gebruik terug te dringen. Bij veel ouderen is er enige schroom om bijstand aan te vragen bij de sociale dienst. Ook zijn ouderen niet altijd op de hoogte van de mogelijkheid om een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen voor bepaalde kosten. Door jaarlijks een vast bedrag voor deze doelgroep beschikbaar te stellen wordt deze voorziening meer als een recht dan als een gunst ervaren door ouderen. Cliënten met een (aanvullende) bijstandsuitkering waarvan bekend is dat ze aan de voorwaarden voldoen krijgen automatisch de ouderentoeslag op de rekening gestort. Andere 65 plussers die denken in aanmerking te komen hoeven alleen de antwoordkaart die aan de folder gehecht zit in te sturen om in aanmerking te komen voor de ouderentoeslag. Tijdens het face to face interview wordt ook het jeugdfonds genoemd als beleidsinstrument om niet-gebruik terug te dringen. Wanneer minima kinderen hebben in de leeftijd van 4 tot 18 jaar en extra kosten maken voor voetbalverenigingen, zwembadabonnementen, balet, bibliotheek, schoolkamp, excursies, werkweek, schoolreisjes of de ouderbijdrage dan komen die kosten voor een declaratie uit het jeugdfonds in aanmerking. Per kind kan maximaal tot een bedrag van c 180,- per jaar uitbetaald worden uit het jeugdfonds. Jaarlijks worden actief alle “bekende cliënten” van de afdeling Inkomen met de start van het schooljaar aangeschreven om het jeugdfonds onder de aandacht te brengen. De folder wordt ook actief uitgezet bij scholen, sportverenigingen etc. Daarnaast is communicatie met de doelgroep een van de beleidsinstrumenten om niet-gebruik tegen te gaan. Jaarlijks wordt een informatieblad verzonden aan alle cliënten met een Wwb uitkering waarin aandacht wordt gevraagd voor alle minimaregelingen waaronder de Rotterdam Pas, de langdurigheidstoeslag, het jeugdfonds, CAV etc. en de bijzondere bijstand voor sociaal-culturele activiteiten en indirecte studiekosten. Iedereen die volgens de gegevens van de afdeling Inkomen in aanmerking komt voor een van deze regelingen ontvangt het aanvraagformulier automatisch thuis. De respondent merkt op dat er in 2006 nieuwe folders per regeling ontwikkeld zijn en ook in gebruik genomen zijn. Er zijn dus aparte folders + aangehechte eenvoudig aanvraagformulieren voor: het jeugdfonds, de collectieve aanvullende ziektekostenverzekering, de ouderentoeslag, de langdurigheidstoeslag, de regeling chronisch zieken en gehandicapten en de bijzondere bijstand. Er zijn selecties uit verschillende gemeentelijke bestanden mogelijk gemaakt, zodat de verschillende doelgroepen per regeling actief één keer per jaar benaderd kunnen worden met deze nieuwe folders.

7.1.6 Beoordeling beleidsinstrumenten terugdringen niet-gebruik Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen beantwoord: • Is de lokale invulling van de landelijke regelgeving beschikbaar? • Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? • Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? • Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden?

79

7 Ook in de gemeente Schiedam wordt er door twee respondenten opgemerkt dat er twee groepen minima te onderscheiden zijn. De minima met een algemene bijstandsuitkering zijn redelijk goed op de hoogte van de rechten en plichten omtrent de bijstand. Echter de groep minima die een andere uitkering heeft of geen uitkering, die hebben geen zicht op of ze voor bijzondere bijstand in aanmerking komen. Dit onderscheid in kennis maakt dat sommige cliënten zich heel goed kunnen redden en andere cliënten juist weer niet. Een respondent merkt op dat ouderen vaak via andere oudere vernemen dat ze wellicht in aanmerking komen voor bijzondere bijstand. Ouderen hebben in zijn algemeenheid moeite met het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand. Ouderen ervaren een drempel als ze zich tot de sociale dienst moeten wenden als het gaat om financiële ondersteuning. Ouderen zijn niet bekend met de route die gevolgd moet worden om een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen. De respondent merkt op dat het voor de alleenstaande oudere nog moeilijker is. Het netwerk van de alleenstaande oudere is vaak kleiner waardoor de oudere via zijn of haar netwerk veel minder te weten komt en de alleenstaande alleen het initiatief moet nemen en dat valt vaak niet mee. De gemeente heeft daarom afspraken gemaakt met de Stichting Ouderenwerk in Schiedam voor het afleggen van huisbezoeken om de bekendheid met de minimaregelingen te vergroten. De respondent van de gemeente merkt op dat door middel van de volgende instrumenten de lokale regelgeving gedeeld wordt met de minima: de gemeentelijke pagina in de lokale krant, verschillende folders voor de verschillende voorzieningen, de kids plezier gids en internet. De respondent meldt dat op basis van de informatie die de gemeente beschikbaar stelt, de cliënt zelf een inschatting kan maken of hij/zij een beroep kan doen op de bijzondere bijstand. Er zijn speciaal hiervoor eenvoudige folders ontwikkeld, zodat de cliënt alleen de folder kan lezen die op hem of haar van toepassing is. Vervolgens de aangehechte antwoordkaart kan invullen en een minimale hoeveelheid bewijsstukken moet bijvoegen om vervolgens alles in te dienen bij de gemeente. Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen. Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview vragen gekregen die gaan over: • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen? • Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? • Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt? Een respondent bij een hulpverlenende organisaties merkt op dat de gemeente geen grote rol heeft als het gaat om het wijzen van de cliënt op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand. De intermediairen zijn voornamelijk actief op dit gebied door middel van het signaleren van het feit dat een cliënt een bepaalde voorziening niet heeft. Intermediairen doen ook regelmatig een voorzieningen-check om te controleren of alle voorzieningen waar recht op is wel aangevraagd is. Twee respondenten melden dat dit mede afhankelijk is van de bijstandsconsulent die de cliënt krijgt toegewezen bij de sociale dienst. De respondenten zijn van mening dat bijstandsconsulenten eigenlijk standaard bij elke toegewezen cliënt, een voorzieningen-check zou moeten uitvoeren. Actief dus de eigen cliënten benaderen om deze te wijzen op een eventueel recht op bijzondere bijstand of recht op een bepaalde voorliggende voorziening. De respondenten zijn unaniem van mening dat het nut heeft dat de gemeente het initiatief neemt om cliënten te wijzen op en aan te moedigen om een beroep op de bijstand te doen. Een respondent merkt op dat wanneer een cliënt jaarlijks een beroep doet op het ouderenfonds, de gemeente dan bijvoorbeeld door

80

middel van bestandskoppeling deze doelgroep zou kunnen selecteren en deze jaarlijks actief kan benaderen

met foldermateriaal over de bijzondere bijstand. De kans is groot dat juist deze doelgroep extra medische kosten heeft en dus in aanmerking komt voor bijzondere bijstand. De respondent van de gemeente meldt dat het initiatief voor het zetten van de stap om een bijzondere bijstandsaanvraag te doen bij de cliënt ligt. Wel is het nuttig en noodzakelijk dat de gemeente de cliënt hierbij zoveel als maar mogelijk is in tegemoet komt. De respondent meldt dat dit ook gebeurt. Door middel van bestandskoppelingen worden zoveel mogelijk doelgroepen geselecteerd, die of voor het jeugdfonds of voor de ouderentoeslag in aanmerking komen. Deze worden persoonlijk aangeschreven en gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een aanvraag. Ook wordt een formulierenbrigade opgezet om de client te ondersteunen bij het aanvragen van de verschillende voorzieningen. Uitvoering Kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand Zowel de respondenten bij de hulpverlenende organisaties als de respondent bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Hoe wordt de kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Hoe wordt de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand beoordeeld? • Stelt de gemeente een invulhulp ter beschikking? • Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk? Twee van de drie respondenten beoordelen de kwaliteit van het aanvraagformulier als voldoende en een respondent als matig. Gemeente

Schiedam


X

Voldoende

XX

Ruim voldoende Goed Beoordeling kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

81

7 Het aanvraagformulier van de gemeente Schiedam scoort een 3 en een 4. Een respondent heeft niet gescoord, omdat deze niet bekend is met het aanvraagformulier. Gemeente

Schiedam

Score 1 eenvoudig 2 3

X

4

X

5 6 7 8 9 10 ingewikkeld Beoordeling complexiteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand

Twee van de drie respondenten antwoord nee op de vraag of de gemeente een invulhulp ter beschikking stelt. Een respondent helpt zelf met het invullen van aanvraagformulieren. Reden waarom cliënten om hulp vragen zijn: het hebben van een lichamelijke of een geestelijke handicap. Deze respondent meldt tevens dat cliënten er tegenop zien om in hun administratie alle stukken te moeten gaan zoeken, die toegevoegd dienen te worden aan het aanvraagformulier. Het is de cliënt niet duidelijk wat allemaal precies toegevoegd moet worden en waarom. Als de stukken niet meer in het bezit van de cliënt zijn, weet de cliënt vaak ook niet waar deze terecht kan voor het opnieuw verkrijgen van de stukken. De respondent van de gemeente heeft te kennen geven dat het aanvraagformulier op te halen is bij de gemeente, bij het stadskantoor en bij instellingen in de stad zoals scholen, bibliotheken, apotheken e.d. Deze instanties ontvangen allemaal van de gemeente aanvraagformulieren en folders. De respondent merkt op dat het onduidelijk is wat de instanties met de formulieren doen. De respondent weet niet of de formulieren en folders wel op balies gelegd en onder de aandacht gebracht worden bij cliënten. Tevens is onduidelijk of cliënten wel weten dat ze daar terecht kunnen voor de aanvraagformulieren en of er veel gebruik van wordt gemaakt. Er vindt geen terugkoppeling plaats na de actie van het verspreiden van de aanvraagformulieren. De respondent geeft aan dat het hem onbekend is of de cliënt op de hoogte is van waar hij/zij terecht kan voor het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand. Hier heeft de gemeente geen zicht op. De respondent merkt op dat zoals de folders er nu uit zien, aparte aanvraagformulieren per voorziening met een aangehecht aanvraagformulier, deze goed in te vullen zijn door de cliënt. De gemeente stelt geen invulhulp ter beschikking, omdat de gemeente dit niet ziet als een gemeentelijke taak. Het probleem wordt echter wel onderkend en derhalve wordt een formulierenbrigade opgezet. Allerlei intermediairs (waaronder sociaal raadsliedenwerk en de Stichting Ouderenwerk) hebben daar nu wel een taak in. Ook verlenen deze instanties hulp bij het aanvragen van andere voorliggende voorzieningen zoals: heffingskortingen en toeslagen van de belastingdienst. De gemeente kort de heffingskortingen waar de client recht op heeft op de uitkering ook al ontvangt de client deze voorzieningen niet. Dit verplicht de client om zelf er voor zorg te dragen dat dit soort voorzieningen aangevraagd worden.

82

Vormen van voorlichting Zowel de respondent(en) bij hulpverlenende organisaties als bij de gemeente hebben tijdens het interview de volgende vragen gekregen: • Op welke wijze geeft de gemeente voorlichting over de bijzondere bijstand? • Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? • Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? • Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden? De drie respondenten van de hulpverlenende organisaties herkennen de volgende vormen van voorlichting.

83 Gemeente

Schiedam


X

Tv spot lokale tv zender

X

Oproep lokale radio zender

X


XXX

Internet

X

Spreekuur

XX

Herkenning voorlichtingsvormen over bijzondere bijstand

De respondenten beoordelen de voorlichting over de bijzondere bijstand door de gemeente alle drie als matig. Gemeente

Schiedam


XXX

Voldoende Ruim voldoende Goed Beoordeling voorlichting over bijzondere bijstand

Deze beoordeling wordt gegeven met de volgende redenen. De respondenten van de hulpverlenende organisaties zijn van mening dat er te weinig, niet doelgroep gericht door de gemeente met de cliënt gecommuniceerd wordt. De communicatie zou beter, vaker, simpeler en vooral laag-drempeliger moeten. Vooral nieuwe uitkeringsgerechtigden zijn slecht op de hoogte van welke voorzieningen er aangevraagd kunnen worden, waar ze terecht kunnen en hoe ze een aanvraag moeten doen. De volgende voorstellen zijn door de respondenten geopperd ter verbetering. Intermediairen zijn zelf niet volledig op de hoogte na alle wetswijzigingen en alle nieuwe voorliggende voorzieningen en bijzondere bijstandsvoorzieningen. De gemeente zou de intermediairen vaker moeten bijpraten. Er zou een algemeen informatie boekwerk moeten komen waarin alle voorzieningen op een rijtje worden gezet en toegelicht. Dit wordt door de respondenten gemist. De nieuwsbrief is afgeschaft dit vinden de respondenten jammer. Deze zou weer ingevoerd moeten worden. Spotjes zoals “Postbus 51” zouden op de lokale tv uitgezonden kunnen worden. De gemeente zou een internet programma kunnen aanschaffen waarin de cliënt al zijn gegevens kan invoeren en waar het programma van aangeeft op welke voorzieningen de cliënt recht heeft. De bijstandsconsulenten die bij de afdeling “Werk” werken weten te weinig over “Inkomensvraagstukken” en geven

7 derhalve te weinig en slechte voorlichting als daar naar gevraagd wordt door de cliënt. De voorlichting die bijstandsconsulenten aan de cliënten geven vindt een respondent slecht. Dit komt mede doordat er veel verloop is in het personeel die de functie van bijstandsconsulent uitoefent. Hierdoor gaat kennis verloren. De gemeente zou aandacht moeten besteden aan het op peil brengen en houden van de aanwezige kennis. Wanneer er nieuwe bijstandsconsulenten in dienst worden genomen moet hier ook aandacht aan besteed worden. Bij jonge medewerkers lijkt de betrokkenheid bij de cliënt niet aanwezig te zijn. De respondenten betreuren dit fenomeen. Folders over de algemene en bijzondere bijstand zijn eigenlijk alleen te verkrijgen bij de sociale dienst. De gemeente zou deze eigenlijk actief moeten verstrekken aan intermediairen zoals: huisartsen, scholen, bibliotheken. Dit gebeurt op dit moment niet. Twee van de drie respondenten geven aan dat ze in het bezit zijn van de verschillende folders met aangehecht aanvraagformulier per voorziening. De respondenten geven tevens aan dat deze formulieren bij de sociale dienst te verkrijgen zijn. De respondent van de gemeente merkt op dat de gemeente actief gebruik maakt van de volgende communicatiemiddelen: de gemeentelijke pagina in de lokale krant, foldermateriaal, de kids plezier gids en internet. Deze communicatiemiddelen worden ingezet met als doel armoedebestrijding en terugdringen niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt Alleen aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanwezige kennis bij de cliënt: • Hoe kan de aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand beoordeeld worden? • Is de cliënt op de hoogte van de mogelijkheid een beroep op de bijzondere bijstand te doen? • Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen? De respondenten bij de hulpverlenende organisaties beoordelen de aanwezige kennis bij de cliënt op het gebied van de bijzondere bijstand alle drie als matig. Gemeente

Schiedam


XXX


Alle drie respondenten merken op dat de aanwezige kennis bij cliënten zeer wisselend is en er een duidelijk verschil te constateren valt in de aanwezige kennis bij cliënten van de sociale dienst en bij minima die niet bekend zijn bij de sociale dienst. De cliënten van de sociale dienst weten vaak wel dat een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden. De minima die niet bekend zijn bij de sociale dienst weten vaak veel minder van af van de bijzondere bijstand. Deze minima denken eerder dat ze geen recht hebben op bijstand, omdat ze geen uitkering van de sociale dient ontvangen.

84

De drie respondenten merken op dat als de cliënt bekend is met de bijzondere bijstand de cliënt wel

gemotiveerd is voor het doen van een aanvraag. Tenslotte is een dergelijke aanvraag in het eigen belang en financiële voordeel van de cliënt. Als de cliënt niet bekend is met een voorziening als de bijzondere bijstand dan is de cliënt ook niet gemotiveerd. Verloop van de aanvraagprocedure Aan de respondenten bij de hulpverlenende organisaties zijn de volgende vragen gesteld over de aanvraagprocedure: • Hoe wordt de aanvraagprocedure, die de cliënt moet volgen om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen, beoordeeld? • Weet de cliënt waar een aanvraag voor bijzondere bijstand opgehaald en ingediend kan worden? • Weet de cliënt dat er hulp gevraagd kan worden bij het invullen en het verzamelen van de gegevens, die noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier? Twee van de drie respondenten beoordelen de aanvraagprocedure als matig. Een respondent beoordeelt deze als voldoende. Gemeente

Schiedam


XX

Voldoende

X


Twee van de drie respondenten geven aan dat de cliënt weet dat deze voor het ophalen en indienen van het aanvraagformulier terecht kan bij de sociale dienst. Een respondent merkt op dat dit voor ouderen niet als bekend mag worden verondersteld. Vaak gaan ouderen met hun hulpvraag naar SWO en is de intermediair de persoon die kenbaar maakt dat er een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden. De intermediair draagt zorg dat het formulier wordt ingevuld, de stukken worden toegevoegd en de aanvraag naar de sociale dienst gaat. Een respondent heeft de overige vragen niet kunnen beantwoorden in verband met gebrek aan inzicht hierin. De ene respondent merkt op dat cliënten die bekend zijn bij de sociale dienst goed weten dat er hulp gevraag kan worden bij het invullen van het aanvraagformulier. Deze cliënten zijn ook goed op de hoogte van wat er toegevoegd moet worden aan een aanvraag voordat deze ingediend wordt. De andere respondent merkt op dat ouderen hier juist niet goed van op de hoogte zijn. Ouderen zijn niet bekend met het feit dat er hulp gevraag kan worden bij het invullen van het aanvraagformulier. Ook is het voor de oudere niet eenvoudig om alle stukken bij elkaar te zoeken. Vaak ziet de oudere er tegenop om aan dit soort ingewikkelde klussen te beginnen.

85

7 7.2 Bevindingen gemeente Schiedam In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot de beoordeling van de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten voor de gemeente Arnhem op een rij gezet. De beleidsdoelen, die de gemeente Schiedam voor zowel het armoedebeleid als het bijzondere bijstandsbeleid hanteert, zijn niet meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Beleidsdoelen, die niet in meetbare en tijdsgebonden termen worden geformuleerd, daarvan is onmogelijk vast te stellen of ze gerealiseerd worden. Dit heeft tot gevolg dat het beleid weinig transparant voor de burger is, de Gemeenteraad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen en onderzoekers in evaluatiestudies moeilijk uitspraken kunnen doen over doelbereiking. Een resultaatgericht armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid wordt gemist. Een van de beleidsdoelen van het armoedebeleid is: “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen”. Het bijzondere bijstandsbeleid in Schiedam is toegespitst op twee specifieke doelgroepen, namelijk ouders met schoolgaande kinderen en chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. Met name in het kader van dit doelgroepenbeleid zet Schiedam beleidsinstrumenten in om het niet-gebruik terug te dringen. De beleidsinstrumenten die ingezet worden zijn de ouderentoeslag en het jeugdfonds. Door jaarlijks een vast bedrag voor een doelgroep beschikbaar te stellen, wordt deze voorziening meer als een recht dan als een gunst ervaren door de rechthebbende. Cliënten met een (aanvullende) bijstandsuitkering waarvan bekend is dat ze aan de voorwaarden voldoen voor een ouderentoeslag of het jeugdfonds krijgen automatisch bericht. Andere cliënten, die denken ook in aanmerking te komen kunnen alleen de antwoordkaart die aan de folder gehecht zit insturen om in aanmerking te komen voor de ouderentoeslag of het jeugdfonds. De beleidsinstrumenten, die de gemeente Schiedam inzet zijn op drie niveaus (niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau) beoordeeld. Op het niveau van weten regelgeving is de bereikbaarheid van de lokale regelgeving en de initiatieven, die vanuit de lokale overheid worden genomen om de cliënt te wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand, beoordeeld. Er is een groeiende categorie ouderen, die moeite heeft met het tot zich nemen van de lokale regelgeving omtrent de bijzondere bijstand. Waarbij moet worden opgemerkt dat het niet uit maakt of ouderen wel of niet bekend zijn bij de sociale dienst. Ouderen ervaren een drempel als het gaat om het zich wenden tot de sociale dienst om financiële ondersteuning aan te vragen. Vaak wordt dit door ouderen als een vorm van charitas ervaren in plaats van een recht waar men gebruik van kan en mag maken. Ouderen zijn niet bekend met de route die gevolgd moet worden om een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen. Voor alleenstaande ouderen is dit nog moeilijker. Het netwerk van alleenstaande ouderen is vaak kleiner en alleenstaande ouderen moeten alleen het initiatief nemen en dat valt vaak niet mee. De gemeente vindt het niet tot haar gemeentelijk taak behoren om cliënten actief te benaderen als het gaat om cliënten opmerkzaam te maken op de bijzondere bijstand. Respondenten merken unaniem op dat ze het tot de gemeentelijke taak vinden behoren dat bijstandsconsulenten het initiatief nemen om de cliënten in hun eigen bestand actief te benaderen en te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Op uitvoeringsniveau is de kwaliteit en de complexiteit van het aanvraagformulier en de voorlichting beoordeeld. De kwaliteit van het aanvraagformulier wordt als matig (2x) en voldoende (1x) en het aanvraagformulier als redelijk eenvoudig beoordeeld door de respondenten. Voor wat betreft de voorlichting wordt de folder en het spreekuur door meer dan een respondent herkent. De overige meer incidentele vormen van voorlichting worden slechts door een enkele respondent herkent. De voorlichting in zijn totaliteit wordt dan ook als matig beoordeeld. Op cliëntniveau is de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand en de aanvraagprocedure beoordeeld. De kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand wordt beoordeeld als matig. De aanvraagprocedure wordt beoordeeld als matig (2x) en voldoende (1x).

86

87

8 Analyse beleidsdoelen en -instrumenten In dit hoofdstuk zal de cross case analyse plaatsvinden. De beleidsdoelen op het gebied van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede zullen met de beleidsdoelen van de referentiegemeenten vergeleken en beoordeeld worden. De vergelijking wordt uitgevoerd met behulp van het evaluatiekader. Het evaluatiekader onderscheid algemene en specifieke criteria. De algemene criteria worden gehanteerd om de beleidsdoelen in het kader van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeenten te beoordelen en te vergelijken. Voor het beoordelen van de algemene criteria (beleidsdoelen) wordt in dit onderzoek het SMARTprincipe toegepast. Het SMART-principe is een techniek om op een effectieve manier doelen te formuleren. De data, die zijn verzameld tijdens de face to face interviews en de telefonische interviews, zijn meegenomen in de analyse. De vergelijking tussen de gemeente Enschede en de referentiegemeenten zal aanknopingspunten opleveren om het beleid beter vorm te geven. Door te vergelijken worden de prestaties van de verschillende gemeenten transparant gemaakt voor burgers, gemeenten, media en onderzoekers. Vergelijken biedt naast de mogelijkheid om transparant te zijn ook de mogelijkheid om verantwoording af te leggen. De gemeente Enschede kan laten zien wat ze goed doet op het gebied van niet-gebruik, maar ook wat op dat gebied meer aandacht verdient en wat er geleerd kan worden van de referentiegemeenten.

8.1 Analyse beleidsdoelen armoede Wanneer er door gemeenten doelen gehanteerd worden, dan is het van belang om expliciet duidelijk te maken wat beoogd wordt met die beleidsdoelen. Het SMART formuleren van doelen is een techniek om op een resultaatgerichte manier doelen te formuleren. Het formuleren van SMART doelen moet geen doel op zich zijn, maar gezien worden als een praktisch hulpmiddel om de realisatie van de doelen te monitoren. Het armoedebeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is met behulp van het SMART principe door de onderzoeker beoordeeld en vergeleken. Daarbij zijn de volgende bevindingen gedaan. Er zijn een heel aantal gemeenschappelijke doelen, die door de verschillende gemeenten gehanteerd worden. Hieronder staat een overzicht van welke doelen in welke gemeenten gehanteerd worden. Beleidsdoelen armoede

Gemeenten

Inkomensondersteuning op het sociaal minimum.

Enschede, Schiedam

Voorkomen van sociaal isolement / uitsluiting.

Enschede, Den Haag, Arnhem

Bevorderen van maatschappelijke participatie.

Enschede, Arnhem, Schiedam

Bevorderen van zelfredzaamheid / zelfstandigheid.

Enschede, Arnhem

Bestrijden van armoede / sociale uitsluiting.

Enschede, Schiedam

In zijn algemeenheid kan opgemerkt worden dat Enschede, net als de referentiegemeenten, moeite heeft met het SMART-formuleren van de armoedebeleidsdoelen. Geen van de gemeenten heeft de armoedebeleidsdoelen meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Als gevolg daarvan kan de Gemeenteraad zijn controlerende rol niet uitvoeren. Wanneer achteraf wordt teruggekeken en beoordeeld moet worden of beoogde doelen ook daadwerkelijk bereikt worden dan wordt het moeilijk daar uitspraken over te doen. Kortom voor alle gemeenten geldt dat de armoedebeleidsdoelen, voor wat betreft het meetbaarheidscriterium en het

88

tijdsgebonden zijn criterium voor verbetering in aanmerking komen.

De doelen van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten zijn als specifiek beoordeeld. Alhoewel het specifieker kan door bijvoorbeeld bij de doelen te vermelden hoe de gemeente het doel zou willen bereiken, welke instrumenten en middelen een gemeente hiervoor in wil gaan zetten. Hoe specifieker doelen omschreven worden des te eenduidiger kunnen er achteraf uitspraken gedaan worden over de doelbereiking. Enschede heeft twee doelen die als niet realistisch beoordeeld worden (voorkomen van sociaal isolement en voorkomen van verdere sociale en economisch achterstanden). Den Haag en Arnhem hebben beide hetzelfde doel (voorkomen van sociaal isolement) als de gemeente Enschede geformuleerd. Dit doel springt eruit, omdat deze niet voldoet aan het realiteitsprincipe. Het streven naar een samenleving waar burgers niet sociaal geïsoleerd kunnen raken is een nobel streven, echter geen realistisch gesteld doel. Het voorkomen van sociale en economische achterstanden ligt buiten de invloedsfeer van een gemeente. Derhalve is dit doel als niet realistisch beoordeeld.

89

8 Den Haag

Arnhem

Beleidsdoelen Armoede

Enschede

Inkomensondersteuning op het sociaal minimum.

Specifiek: ja Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee

Voorkomen van sociale isolement / uitsluiting.

Specifiek: ja Realistisch: nee Meetbaar: nee Tijd: nee

Bevorderen van maatschappelijke participatie.



Bevorderen van zelfredzaamheid / zelfstandigheid



Bestrijden van armoede / sociale uitsluiting


Voorkomen van verdere sociale en economische achterstand.


Bevorderen van sociale activering.

Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee

Terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen.


Reduceren van te hoge bestaanskosten.

Verminderen van de tweedeling in de maatschappij.

Specifiek: ja Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee Specifiek: ja Realistisch: nee Meetbaar: nee Tijd: nee

Specifiek: ja Realistisch: nee Meetbaar: nee Tijd: nee Specifiek: ja Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee


Specifiek: ja Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee Specifiek: ja Realistisch: ja Meetbaar: nee Tijd: nee

Bevorderen van het zelf voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan.

90

Schiedam

Analyse armoede beleidsdoelen van de gemeente Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam


8.2 Analyse beleidsdoelen bijzondere bijstand Het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is met behulp van het SMART principe beoordeeld en vergeleken. Daarbij zijn de volgende bevindingen gedaan. Er zijn een heel aantal gemeenschappelijke doelen, die door de verschillende gemeenten gehanteerd worden. Hieronder staat een overzicht van welke doelen in welke gemeenten gehanteerd worden. Beleidsdoelen bijzondere bijstand

Gemeenten

Bijzondere bijstand is er voor iedereen met een

Enschede, Den Haag

91

laag inkomen. Bijzondere bijstand is er voor alle bijzondere /

Enschede, Den Haag, Arnhem

noodzakelijke kosten waarvoor geen eigen middelen zijn.

In zijn algemeenheid kan opgemerkt worden dat Enschede net als de referentiegemeenten moeite heeft met het SMART-formuleren van de bijzondere bijstandsbeleidsdoelen. Geen van de gemeenten heeft de doelen meetbaar en tijdsgebonden geformuleerd. Als gevolg daarvan kan de Gemeenteraad de controlerende rol moeilijk uitvoeren. Wanneer achteraf wordt teruggekeken en beoordeeld moet worden of beoogde doelen ook daadwerkelijk bereikt worden dan is het moeilijk hierover uitspraken te doen. Kortom voor alle gemeenten geldt dat de doelen, voor wat betreft het meetbaarheidscriterium en het tijdsgebonden zijn criterium voor verbetering in aanmerking komen. De doelen van zowel de gemeente Enschede als de referentiegemeenten zijn allemaal als specifiek beoordeeld. Alhoewel het specifieker kan door bijvoorbeeld bij de doelen te vermelden hoe de gemeente het doel zou willen bereiken. Beide doelen van de gemeente Enschede, de drie doelen van de gemeente Den Haag en het doel van de gemeente Arnhem zijn als niet realistisch beoordeeld. Deze doelen zijn zeer algemeen geformuleerd en zo moeilijk bereikbaar dat ze niet als realistisch beoordeeld kunnen worden.

8 Beleidsdoelen Bijzondere Bijstand

Enschede

Den Haag

Bijzondere bijstand is er voor iedereen met een laag inkomen.



Bijzondere bijstand is er voor alle bijzondere / noodzakelijke kosten waarvoor geen eigen middelen zijn.



Concentratie op de kerntaak: de verstrekking van de bijzondere bijstand.

Arnhem



Garantie van een inkomensvoorziening op het sociaal minimum. Voor diegenen die om uiteenlopende redenen niet zelf kunnen voorzien in hun levensonderhoud.


Bevorderen van het weer zo snel mogelijk zelf kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van bestaan.


Bestrijden van armoede en sociale uitsluiting.


Analyse bijzondere bijstand beleidsdoelen gemeente Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam

92

Schiedam

8.3 Analyse beleidsinstrumenten In deze paragraaf zullen de beleidsinstrumenten voor het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand van de gemeente Enschede met die van de referentiegemeenten vergeleken en beoordeeld worden. De vergelijking wordt uitgevoerd met behulp van het evaluatiekader. Het evaluatiekader onderscheid algemene en specifieke criteria. De specifieke criteria worden benut om de beleidsinstrumenten op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand te vergelijken en te beoordelen. De vraag is of de beleidsinstrumenten, die door de verschillende gemeenten ingezet worden, wel de juiste zijn om voorgenomen beleidsdoelen te bereiken. De specifieke criteria (beleidsinstrumenten) zijn gebaseerd op het theoretisch kader en onderverdeeld op drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt. De data, die zijn verzameld tijdens de face to face interviews en de telefonische interviews, zijn benut voor deze analyse.

8.3.1 Analyse beleidsinstrumenten op weten regelgeving niveau Vormgeving van de lokale regelgeving Respondenten in de gemeente Enschede en in de referentiegemeenten melden dat de lokale invulling van de lokale regelgeving op verschillende manieren beschikbaar gesteld wordt aan cliënten. De folder op het gebied van de bijzondere bijstand is de meest gangbare wijze daarvoor. Echter er wordt door de respondenten in de gemeente Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam vraagtekens geplaatst bij het bereik van de doelgroep door middel van deze folder. Hieronder daarover een korte toelichting. Respondenten van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten merken op dat er een groot probleem is als het gaat om het bereiken van alle minima. De groep minima laat zich onderscheiden in twee verschillende groepen. Er is een groep cliënten met een algemene bijstandsuitkering en een groep minima die geen algemene bijstandsuitkering heeft, maar bijvoorbeeld een andere uitkering of een inkomen uit werk. De eerste categorie is bekend bij de sociale dienst en de tweede categorie behoort wel tot de minima echter is deels niet bekend bij de sociale dienst. In de bovenstaande twee categorieën is er een onderscheid aan te brengen in allerlei doelgroepen zoals ouderen, allochtonen, analfabeten, chronisch zieken, gehandicapten, 65 plussers, dak- en thuislozen enzovoorts. Wanneer de gemeente bijvoorbeeld door middel van direct mailing probeert alle minima op de hoogte te stellen van de mogelijkheden van de bijzondere bijstand dan zal de totale groep niet bereikt worden. Volgens de theorie van Van Oorschot is dit één van de oorzaken die niet-gebruik in de hand werkt. De respondent van de gemeente Enschede merkt op dat “het best ingewikkeld is voor een doorsnee cliënt om wegwijs te worden in termen zoals deze in de gemeentelijke folder worden benut”. Voorbeelden hiervan zijn: noodzakelijke kosten die redelijker wijs niet te vermijden zijn, kosten die niet door andere regelingen worden vergoed (voorliggende voorziening), draagkracht (wanneer het inkomen hoger is dan het voor de cliënt geldende bijstandsinkomen), vermogen (is van toepassing als het vermogen van de cliënt hoger is dan het vrij te laten vermogen). Volgens het theoretisch kader is ingewikkelde regelgeving, die vage begrippen bevat, een van de oorzaken die niet-gebruik bevorderen. De respondenten van de gemeente Den Haag en Arnhem hebben ook te kennen gegeven dat cliënten moeite hebben met het begrijpen van en het wegwijs worden in de folder over de bijzondere bijstand. De respondent van de gemeente Schiedam heeft opgemerkt dat de gemeente recentelijk de folder aangepast heeft. De nieuwe folders zijn klantvriendelijk en eenvoudig. Er zijn 6 losse doelgroepgerichte folders (regeling chronisch zieken en gehandicapten, langdurigheidstoeslag, ouderentoeslag, collectieve aanvullende ziektekostenverzekering, jeugdfonds en de folder bijzondere bijstand). Door middel van het aangehechte aanvraagformulier kan op een eenvoudige manier de aanvraag gedaan worden. De respondenten bij de hulpverlenende organisaties hebben positief

93

8 op het nieuwe foldersysteem gereageerd. De folder “bijzondere bijstand en andere voorzieningen” is volgens de respondenten slechts beperkt beschikbaar in de gemeente Enschede. Volgens de respondenten is de folder te verkrijgen bij intermediairen, de DMO, het CWI en SWO. Respondenten melden dat het cliëntvriendelijker zou zijn, drempelverlagend zou kunnen werken en het bereik van de folder vergroot zou kunnen worden als de folder breed in de stad te verkrijgen zou zijn. Denk aan huisartsenposten, de bibliotheek, apotheken, fysiotherapeuten enz. Ook in de referentiegemeenten merken de respondenten op dat de folder slechts beperkt beschikbaar is in de stad. Dit zou moeten veranderen, aldus de respondenten. De respondent bij de gemeente Schiedam merkt op dat de folders wel breed in de stad uitgezet worden (scholen, bibliotheken, apotheken enz.) echter het is onduidelijk wat deze instellingen in de stad met de toegezonden folders doen. De respondent vraagt zich af of de folders wel op de balies gelegd en onder de aandacht gebracht worden bij de bezoekers van die instellingen. Ook is onduidelijk of cliënten wel weten waar ze terecht kunnen voor een aanvraagformulier. Er vindt geen terugkoppeling plaats na het verspreiden van de aanvraagformulieren. Volgens de theorie van Van Oorschot kan gebrekkige communicatie in zijn algemeenheid debet zijn aan het ontstaan van niet-gebruik. De respondenten bij de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede zijn van mening dat veel cliënten zelf geen inschatting kunnen maken of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden. Deze mening wordt gedeeld door de respondenten bij de hulpverlenende organisaties in de gemeenten Den Haag, Arnhem en Schiedam. De respondenten van de gemeente Enschede, Den Haag en Arnhem zijn van mening dat het een complexe taak is voor de gemeente om op een heldere, eenvoudige wijze de lokale regelgeving als het gaat om de bijzondere bijstand toegankelijk te maken voor alle cliënten. Het feit dat de doelgroep zeer heterogeen is en heel verschillende niveaus van kennis heeft daar dienen de gemeenten rekening mee te houden. Dit maakt het extra moeilijk als het gaat om het bereiken van de totale doelgroep. Verder wordt door zowel de respondenten in de gemeente Enschede als de respondenten in de referentiegemeenten opgemerkt dat er doelgroepen zijn in de samenleving die moeite hebben met de aard, de wijze en de hoeveelheid informatie die over de bijzondere bijstand beschikbaar gesteld wordt door de gemeente. Voorbeelden die genoemd worden zijn: cliënten uit de lagere sociale klasse, allochtonen, analfabeten, ouderen en cliënten met een lichamelijk of een geestelijke handicap. Een merendeel van de respondenten geeft te kennen dat juist deze doelgroepen gebruik maken van intermediairen om een en ander inzichtelijke en begrijpelijk te maken. Verschillende respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten merken op dat zij het een rol van de gemeente vinden om cliënten wegwijs te maken in voorzieningen, die in het kader van de bijzondere bijstand aangevraagd kunnen worden. De bijstandsconsulent zou veel meer, dan nu het geval is, zijn of haar rol als voorlichter op het gebied van de bijzondere bijstand op zich moeten nemen. Respondenten merken echter op dat de informatieoverdracht per consulent zeer verschillend is. De kennis, ervaring en deskundigheid van de bijstandsconsulent is hierbij doorslaggevend. Respondenten merken op dat door veel wisselingen in het personeelsbestand van de gemeente kennis, ervaring en deskundigheid verloren gaat en dit ten koste gaat van de informatieoverdracht naar de cliënt. Volgens de theorie van Van Oorschot kan het geven van onvoldoende voorlichting, informatie en advies het niet-gebruik van de bijzondere bijstand in de hand werken. Hoeveelheid en vorm van initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen Respondenten bij de hulpverlenende instanties van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten zijn van mening dat het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag voornamelijk bij de cliënt wordt neergelegd door de gemeente. De respondenten zien hier een rol weggelegd voor de gemeente. Over het algemeen benaderen gemeenten cliënten incidenteel met verschillende communicatiemiddelen. De gemeente zou structureel initiatieven moeten nemen om minima te bereiken en deze voor te lichten over de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Respondenten geven unaniem te kennen dat de groep

94

minima die in beeld is bij de gemeente beter bereikt wordt dan de groep minima die niet in beeld is bij de

gemeente. De gemeente zou mogelijkheden moeten onderzoeken, bijvoorbeeld door middel van bestandskoppelingen, om het verschil in kennisniveau tussen de beide groepen te verkleinen. Ook geven de respondenten te kennen dat naast de structurele benadering, de herhalingsfactor in het bereiken van de doelgroep van belang is. Des te vaker de doelgroep geïnformeerd wordt des te beter zal de informatie beklijven. De respondenten in Enschede zijn unaniem van oordeel dat het veel nut kan hebben wanneer gemeenten vaker initiatieven neemt om cliënten te bereiken. Dit zou sterk drempelverlagend kunnen werken, het bereik van de minima op den duur vergroten en de herhaling zou zorg kunnen dragen voor het bereik van nieuwe minima. Respondenten van de gemeenten leggen de verantwoordelijkheid voor het aanvragen van bijzondere bijstand buiten de gemeente en volledig bij de cliënten. Wel wordt opgemerkt dat gemeenten via verschillende communicatiemiddelen proberen een paar keer per jaar alle minima te bereiken. Uit de theorie van Van Oorschot blijkt dat als cliënten zich uitgenodigd voelen door de gemeente om een beroep op de bijzondere bijstand te doen dit sterk drempel verlagend kan werken en daarmee het niet-gebruik teruggedrongen kan worden. Wanneer gemeenten het initiatief voor het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand duidelijk bij de cliënt neerlegt dan kan dit niet-gebruik in de hand werken. Opvallend is dat de respondenten bij de hulpverlenende organisaties in de gemeenten Den Haag, Arnhem en Schiedam de mening delen van de respondenten in Enschede. Allen zijn van mening dat gemeenten slechts incidenteel pogingen ondernemen om in contact te komen met minima. Dan gaat het voornamelijk om het onder de aandacht brengen van incidentele producten op het gebied van de bijzondere bijstand. De respondent van de gemeente Enschede merkt op dat het initiatief voor het indienen van de aanvraag bij de cliënt ligt. Echter de gemeente onderneemt pogingen om de cliënt aan te moedigen om inderdaad over te gaan tot het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag. Het aanmoedigen van cliënten kan alleen voor cliënten die gemeenten in beeld hebben. Cliënten die de premie voor de ziektekostenverzekering niet betalen kunnen hierop gewezen worden door middel van een brief. Zodoende kan voorkomen worden dat deze cliënten geroyeerd worden. De respondent bij de gemeente Schiedam merkt ook op dat het nuttig en noodzakelijk is cliënten tegemoet te komen en te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Door middel van bestandskoppelingen wordt hier uitvoering aan gegeven. Jaarlijks worden bepaalde doelgroepen persoonlijk aangeschreven en ontvangen deze doelgroepen automatisch de folder en het aanvraagformulier. Dit zijn doelgroepen die in aanmerkingen kunnen komen voor voorzieningen zoals het jeugdfonds en de ouderentoeslag. Opvallend is dat respondenten van de referentiegemeenten Den Haag en Arnhem het veel minder een gemeentelijke taak en verantwoordelijkheid vinden om initiatieven te nemen om cliënten te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Geconstateerd kan worden dat geen van de gemeenten structureel instrumenten inzet om cliënten aan te moedigen om een bijzondere bijstandsaanvraag in te dienen.

95

8 8.3.2 Analyse beleidsinstrumenten op uitvoeringsniveau Kwaliteit van de aanvraagformulieren In de vragenlijst aan respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is een vraag opgenomen naar hoe de kwaliteit van het aanvraagformulier voor de bijzondere bijstand beoordeeld kan worden. Hieronder wordt een overzicht getoond van de antwoorden die de respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten hebben gegeven. Per gemeente zijn er drie respondenten geïnterviewd. Deze hadden de volgende antwoordcategorieën en die worden als volgt gewaardeerd: goed (10), ruim voldoende (8), voldoende (6), matig (4), onvoldoende (2). De gemiddelden worden in onderstaande grafiek weergegeven.

Kwaliteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand 10

waardering

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Enschede

Den Haag

Arnhem

Schiedam

De respondenten in de gemeente Enschede beoordelen het aanvraagformulier met een 4 als matig. Daarmee scoort Enschede het laagst van de gemeenten. De respondenten in de gemeente Den Haag beoordelen het aanvraagformulier gemiddeld met een 4,5. De respondenten in de gemeente Arnhem en Schiedam beoordelen het aanvraagformulier gemiddeld met een 5,3. In de vragenlijst aan de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten werd tevens een vraag gesteld naar de complexiteit van het aanvraagformulier. Per gemeente zijn er drie respondenten geïnterviewd. Deze konden een cijfer geven tussen de 1 en de 10. Waarbij 1 complex en 10 eenvoudig voorstelt. De gemiddelden worden in onderstaande grafiek weergegeven. Uit de grafiek blijkt dat de gemeenten Enschede, Den Haag en Arnhem allen gemiddeld een 5 scoren. De respondenten vinden het aanvraagformulier redelijk ingewikkeld. De gemeente Schiedam scoort met een gemiddelde van 7,5 opvallend hoger. De respondenten van de gemeente Schiedam vinden het aanvraagformulier betrekkelijk eenvoudig. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn het feit dat de gemeente Schiedam recentelijk het algemene aanvraagformulier voor bijzondere bijstand ingrijpend heeft gewijzigd. De gemeente hanteert verschillende folders voor verschillende voorzieningen. Deze folders hebben een aangehechte antwoordkaart, waarmee door middel van het beantwoorden van een klein aantal vragen en het toevoegen van een beperkt aantal bewijsstukken de aanvraag gedaan kan worden. Het hanteren van ingewikkelde aanvraagformulieren is één van de oorzaken die Van Oorschot in zijn theorie noemt, die de kans op niet-gebruik vergoot.

96

Beoordeling van de complexiteit van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand 10

waardering

9 8 7 6 5 4 3

97

2 1 0 Enschede

Den Haag

Arnhem

Schiedam

Respondenten van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten geven aan dat gemeenten bekend zijn met het feit dat een deel van de cliënten moeite heeft met het invullen van het aanvraagformulier. De gemeente Enschede hanteert een verkort aanvraagformulier voor cliënten die bekend zijn bij de DMO en een lang aanvraagformulier voor cliënten die niet bekend zijn bij de DMO. Het verkorte aanvraagformulier levert over het algemeen weinig problemen op, echter het lange aanvraagformulier wordt als complex ervaren. Om te voorkomen dat het aanvraagformulier een drempel vormt voor cliënten om bijzondere bijstand aan te vragen, hebben de gemeenten Enschede, Den Haag en Arnhem de mogelijkheid in het leven geroepen om via de gemeente hulp te krijgen bij het invullen van het aanvraagformulier. Er zijn verschillende manieren waarop de cliënt hulp kan krijgen bij het invullen van het aanvraagformulier. De ambtenaar aan de informatiebalie, de bijstandsconsulent, het sociaal raadsliedenwerk en de ouderenadviseurs kunnen cliënten behulpzaam zijn bij het invullen van het aanvraagformulier. De gemeente Schiedam ziet het niet als een gemeentelijke taak cliënten te helpen met het invullen van het aanvraagformulier. De gemeente verstrekt subsidies aan het sociaal raadslieden werk en de SWO, zodat cliënten verwezen kunnen worden naar deze instanties als er gebruik van een invulhulp moet worden gemaakt. Vormen van voorlichting In de vragenlijst aan de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is een vraag opgenomen naar met welke vormen van voorlichting de respondenten van de hulpverlenende organisaties bekend zijn. Hieronder wordt een overzicht getoond van de antwoorden die de respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten hebben gegeven.

aantal respondenten

Herkenning van voorlichtingsvormen over bijzondere bijstand 3 Schiedam Arnhem

2

Den Haag Enschede

1 0 Spreekuur

Internet


Oproep lokale radio

Spot lokale tv zender

Advertentie krant

8 Bij de optie “anders” zijn de volgende vormen van voorlichting genoemd: intermediairen, formulierenbrigade, bijstandsconsulenten en voorlichtingsbijeenkomsten. In de gemeente Enschede zijn de meeste respondenten bekend met de folder. In de gemeente Den Haag zijn de meeste respondenten bekend met de folder en de site van de gemeente op internet. In de gemeente Arnhem zijn de meeste respondenten bekend met de folder, de gemeentelijke internet pagina en het spreekuur. In de gemeente Schiedam zijn de meeste respondenten bekend met de folder en het spreekuur. Een verklaring voor het feit dat de meeste respondenten bekend zijn met de folder, het internet en het spreekuur kan zijn dat dit allen vormen van structurele voorlichting zijn. De overige vormen van voorlichting die hierboven genoemd worden, zijn incidentele van aard. Punt van kritiek, die door verschillende respondenten gemaakt is, is de aandacht die in zijn algemeenheid door gemeenten besteed wordt aan het bijvoorbeeld digitaliseren van allerlei zaken. Denk aan het digitaal loket. Zo hebben alle gemeenten de mogelijkheid om een aanvraag voor bijzondere bijstand digitaal aan te vragen en / of in te vullen en in te dienen. Respondenten merken op dat via internet een groot deel van de minima, waarin dit onderzoek naar verwezen wordt, juist niet bereikt wordt. Een groot deel van de minima kan zich een computer met internet verbinding niet veroorloven. In de vragenlijst aan de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is een vraag opgenomen naar hoe de voorlichting over de bijzondere bijstand in zijn algemeenheid beoordeeld wordt. Hieronder wordt een overzicht getoond van de antwoorden die de respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten hebben gegeven. Per gemeente zijn er drie respondenten geïnterviewd. Deze hadden de volgende antwoordcategorieën en die als volgt gewaardeerd zijn: goed (10), ruim voldoende (8), voldoende (6), matig (4), onvoldoende (2). De gemiddelden worden in onderstaande grafiek weergegeven.

Beoordeling voorlichting over de bijzondere bijstand 10

waardering

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Enschede

Den Haag

Arnhem

Schiedam

Uit de grafiek blijkt dat respondenten de voorlichting heel verschillend beoordelen. Gemiddeld genomen scoren de gemeenten Enschede en Schiedam met een 4 het laagst. Daarna volgt de gemeente Arnhem met een 5,5 en de gemeente Den Haag scoort met een 6 als enige een voldoende. Redenen die respondenten gegeven hebben voor de matige beoordeling van de voorlichting zijn de volgende: de voorlichting is niet doelgroepgericht en bereikt de hele doelgroep niet. De voorlichting is niet persoonlijk genoeg en het is onduidelijk wie van de doelgroep bereikt wordt en wie niet. De voorlichting is niet gericht

98

op de heterogene doelgroep (ouderen, allochtonen, analfabeten, vluchtelingen enz.). De voorlichting is

voornamelijk incidenteel van aard. Herhaling en herkenbaarheid van de voorlichting ontbreken. Er wordt door de gemeente te weinig geïnvesteerd in het “bijpraten” van de intermediairen die de kennis moeten overbrengen aan de cliënten. Kennis, ervaring en deskundigheid van bijstandsconsulenten is niet in alle gevallen op peil. Voorlichting over voorliggende voorzieningen en waar deze “op te halen” is er te weinig. Voorstellen van de respondenten ter verbetering van de voorlichting zijn de volgende. De voorlichting is vaak schriftelijk maar zou veel vaker mondeling moeten. Dan zou het bereik veel breder zijn en kunnen vragen direct beantwoord worden. Hierbij kan gedacht worden aan: voorlichting door middel van huisbezoeken, het geven van informatie avonden bij zorginstellingen en het organiseren van inloopspreekuren. De kennis van de bijstandsconsulenten moet op peil worden houden. De gemeente zou moeten investeren in cursussen voor het eigen personeel. Regelmatig de kennis van het eigen personeel opfrissen hoort hier ook bij. De bijstandsconsulenten zouden als speciaal aandachtspunt mee moeten krijgen dat de consulenten het eigen bijstandsbestand regelmatig moeten screenen op doelgroepen, die in aanmerking komen voor bijzondere bijstand. Deze kunnen dan rechtstreeks door de gemeente benaderd worden. De voorzieningencheck zou ingevoerd kunnen worden bij de intake procedure. Begeleid verwijzen als het gaat om het verkrijgen van voorliggende voorzieningen. Kennis van de intermediairen op peil houden. Er kan bijvoorbeeld een grootschalig overleg per kwartaal opgestart worden met alle vertegenwoordigers van de verschillende hulpverlenende organisaties.

8.3.3 Analyse beleidsinstrumenten op cliëntniveau Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt In de vragenlijst voor de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is een vraag opgenomen naar hoe de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand beoordeeld kan worden. Hieronder wordt een overzicht getoond van de antwoorden die de respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten hebben gegeven. Per gemeente zijn er drie respondenten geïnterviewd. Deze hadden de volgende antwoordcategorieën en die worden als volgt gewaardeerd: goed (10), ruim voldoende (8), voldoende (6), matig (4), onvoldoende (2). De gemiddelden worden in onderstaande grafiek weergegeven.

Beoordeling kennis van de client over de bijzondere bijstand 10

waardering

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Enschede

Den Haag

Arnhem

Schiedam

99

8 De kennis die aanwezig is bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand wordt in de gemeente Den Haag, Arnhem en Schiedam met een 4 gemiddeld als matig beoordeeld. De respondenten in de gemeente Enschede beoordelen de aanwezige kennis bij de cliënt opvallend lager, gemiddeld met een 2,5 als onvoldoende. Respondenten merken op dat er nog steeds cliënten zijn, die niet bekend zijn met een voorzienig zoals de bijzondere bijstand. Gebrek aan kennis is derhalve een verkaring voor het feit dat cliënten geen beroep doen op die bijzondere bijstand. Ook zijn er cliënten die beperkte kennis hebben van de bijzondere bijstand. Deze cliënten weten wel dat de bijzondere bijstand bestaat, maar denken op voorhand geen recht te hebben en doen daarom geen beroep doen op de bijzondere bijstand. Vaak wordt de onkunde van groepen in de samenleving genoemd als oorzaak van het feit dat de kennis over de bijzondere bijstand matig genoemd moet worden. Groepen cliënten zoals ouderen, allochtonen, analfabeten, vluchtelingen, mensen met een lichamelijke of geestelijke handicap zijn beperkt als het gaat om het tot zich nemen van kennis betreffende de bijzondere bijstand. Gebrekkige voorlichting van de gemeente over de bijzondere bijstand wordt in het theoretisch kader genoemd als oorzaak van het feit dat niet-gebruik bestaat. In het theoretisch kader wordt tevens opgemerkt dat het niet op de hoogte zijn van voorzieningen waar recht op bestaat, een van de belangrijkste oorzaken voor niet-gebruik is. Het onderzoek naar niet-gebruik door Van Oorschot wijst uit dat er twee oorzaken zijn die niet-gebruik in de hand werken: het niet bekend zijn met het bestaan van een voorziening en het hebben van onvoldoende kennis over de voorziening en het komen tot de onjuiste inschatting van het recht op de voorziening. Opvallend is dat juist deze twee oorzaken ook door een merendeel van de respondenten genoemd wordt. Verloop van de aanvraagprocedure In de vragenlijst aan de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten is een vraag opgenomen naar hoe het verloop van de aanvraagprocedure voor bijzondere bijstand beoordeeld kan worden. In de grafiek hieronder wordt een overzicht getoond van de antwoorden, die de respondenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten gegeven hebben. Per gemeente zijn er drie respondenten geïnterviewd. Deze hadden de volgende antwoordcategorieën en die worden als volgt gewaardeerd: goed (10), ruim voldoende (8), voldoende (6), matig (4), onvoldoende (2). De gemiddelden worden in onderstaande grafiek weergegeven.

Beoordeling aanvraagprocedure voor bijzondere bijstand 10

waardering

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Enschede

100

Den Haag

Arnhem

Schiedam

De aanvraagprocedure die gevolgd moet worden om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen wordt door de respondenten in de gemeenten Enschede, Arnhem en Schiedam gemiddeld met een 4,5 beoordeeld als matig. De respondenten in de gemeente Den Haag scoren met een 5,5 gemiddeld iets hoger richting de voldoende. In het theoretisch kader wordt opgemerkt dat zowel gebruikers als niet-gebruikers te kennen hebben gegeven dat problemen bij de aanvraagprocedure (problemen met het verkrijgen en het invullen van het aanvraagformulier en het verzamelen van de benodigde gegevens) niet-gebruik in de hand werkt. De respondenten geven aan dat cliënten met een algemene bijstandsuitkering weten waar ze terecht kunnen voor het verkrijgen van het aanvraagformulier. Het invullen van het verkorte aanvraagformulier voor bijzondere bijstand gaat deze cliënten redelijk goed af. Cliënten die het aanvraagformulier zelf niet in kunnen vullen, weten dat er een beroep gedaan kan worden op de invulhulp. Respondenten merken op dat minima met een andere uitkering of een inkomen uit werk niet goed weten waar ze terecht kunnen voor een aanvraagformulier. Het verlengde aanvraagformulier moet door deze cliënten ingevuld worden en dat levert vaak problemen op. Deze cliënten zijn vaak niet bekend met het feit dat er een beroep gedaan kan worden op een invulhulp. Hetzij bij de gemeente, hetzij bij een andere instelling. Respondenten merken op dat het voor groeperingen zoals ouderen, allochtonen, analfabeten, vluchtelingen, mensen met een lichamelijke of geestelijke handicap problematisch is om het aanvraagformulier op te halen, in te vullen en in te dienen. Knelpunten of drempels die genoemd worden door respondenten als het gaat om de aanvraagprocedure zijn de volgende. De aanvraagprocedure van de bijzondere bijstand loopt enorm in de papieren. Er moet een flinke hoeveelheid aan bewijsstukken overlegd worden. Cliënten ervaren dit als een inbreuk op hun privacy. Er worden dubbele vragen gesteld, die als de cliënt een uitkering heeft bij de sociale dienst als bekend verondersteld mogen worden. Er moeten dubbele stukken overlegd worden, die als de cliënt een uitkering heeft, al eerder zijn ingeleverd. Cliënten zien hier het nut niet van in. Als cliënten de administratie thuis niet op orde hebben dan kan dit een drempel zijn voor het verkrijgen van bijzondere bijstand. Bij het toevoegen van de bewijsstukken bij het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand kunnen er problemen ontstaan als er naar stukken gevraagd wordt die de cliënt niet meer heeft of niet kan vinden. Oorzaken hiervan kunnen zijn dat de cliënt een zwervend bestaan heeft geleid, geen post open maakt of bewaart, stukken een andere naam hebben gekregen.

101

8 8.4 Conclusie analyse beleidsdoelen en -instrumenten gemeenten In deze paragraaf zal de cross-case analyse uitgevoerd worden voor de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Beleidsdoelen Als het gaat om de analyse van de beleidsdoelen van zowel het armoedebeleid als het bijzondere bijstandsbeleid door middel van het SMART-principe kan geconstateerd worden dat de beleidsdoelen door de gemeente Enschede niet meetbaar en tijdgebonden geformuleerd zijn. Dit is ook het geval in de referentiegemeenten. Beleidsdoelen, die niet in meetbare en tijdgebonden termen worden geformuleerd, daarvan is niet vast te stellen of ze gerealiseerd worden. Dit heeft tot gevolg dat het beleid weinig transparant voor de burger is, de Gemeenteraad zijn controlerende taak niet goed kan uitoefenen en onderzoekers in evaluatiestudies moeilijk uitspraken kunnen doen over doelbereiking. Een resultaatgericht armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid is niet aanwezig in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten. Beleidsinstrumenten Voor wat betreft de analyse van de beleidsinstrumenten in het kader van het doel: “het terugdringen van het niet-gebruik” is geconstateerd dat in de beleidsstukken van de gemeente Enschede geen beleidsinstrumenten genoemd worden, die ingezet worden om dit doel te bereiken. De gemeente Arnhem benoemd ook geen beleidsinstrumenten. Gemeente Enschede en Arnhem hebben wel ad-hoc beleidsinstrumenten ingezet als het gaat om het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Een overzicht van welke beleidsinstrumenten ten behoeve van welke doelen worden ingezet, wordt gemist in de gemeenten Enschede en Arnhem. Zonder een bezinning op en de effectieve inzet van beleidsinstrumenten kan een beleidsdoel als “het terugdringen van het niet-gebruik van voorzieningen” niet gerealiseerd worden. De gemeenten Den Haag en Schiedam hebben wel een beleidsinstrumentenkader. Daarin zijn de beleidsinstrumenten, die ingezet worden om het doel “terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand” te realiseren, vastgelegd. Het bijzondere bijstandsbeleid in Den Haag en Schiedam is toegespitst op twee specifieke doelgroepen namelijk ouders met schoolgaande kinderen en chronisch zieken, gehandicapten en ouderen. Deze twee gemeenten zetten met name in het kader van dit doelgroepenbeleid beleidsinstrumenten in om het niet-gebruik terug te dringen. Den Haag heeft de volgende twee beleidinstrumenten ingezet: het vereenvoudigen van de aanvraagprocedure en meer aandacht voor communicatie over de bijzondere bijstand. Schiedam zet de volgende twee beleidsinstrumenten in: de oudertoeslag en het jeugdfonds. De beleidsinstrumenten, die de gemeente Enschede en de referentiegemeenten ingezet hebben zijn op drie niveaus (niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau) beoordeeld. Op het niveau van weten regelgeving is de bereikbaarheid van de lokale regelgeving en de initiatieven die vanuit de lokale overheid worden genomen om de cliënt te wijzen op de mogelijkheid van de bijzondere bijstand beoordeeld. De lokale regelgeving wordt in alle gemeenten door middel van verschillende communicatie-instrumenten beschikbaar gesteld aan minima. In de gemeente Enschede en in de referentiegemeenten is de folder het meest herkenbare instrument waarop kennis van de bijzondere bijstand overgedragen wordt aan minima. Niet alle minima worden bereikt met deze folder. De minima zonder uitkering en de minima die ouder, allochtoon, analfabeet, chronisch ziek of gehandicapt zijn, worden niet goed bereikt. Als oorzaken van het niet-bereik worden genoemd: het verschil in kennis niveau van de minima, de communicatie-instrumenten zijn niet afgestemd op de heterogene doelgroep en de folder is niet breed in de stad te verkrijgen. In de gemeente Schiedam is recentelijk de folder aangepast. De nieuwe folder is

102

klantvriendelijk en eenvoudiger. Er zijn 6 losse doelgroepgerichte folders (regeling chronisch zieken en

gehandicapten, langdurigheidstoeslag, ouderentoeslag, collectieve aanvullende ziektekostenverzekering, jeugdfonds en de folder bijzondere bijstand). Door middel van het aangehechte aanvraagformulier kan op een eenvoudige manier de aanvraag gedaan worden. Volgens de respondent bij de gemeente Schiedam wordt de folder breed in de stad verspreid. Er vindt echter geen terugkoppeling plaats na verspreiding. Derhalve is het onduidelijk wat er daadwerkelijk met de folder gebeurd. Met name voor de groep minima, die slecht bereikt wordt, zou nagedacht moeten worden over op welke manier deze het best bediend kunnen worden als het gaat om het “aan de man brengen” van de lokale weten regelgeving. Respondenten van de hulpverlenende organisaties van de gemeente Enschede zijn van mening dat het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag voornamelijk bij de cliënt wordt neergelegd door de gemeente. Dit is ook geconstateerd in de referentiegemeenten. De respondenten van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten zijn het unaniem met elkaar eens dat dit een gemeentelijke taak zou moeten zijn of worden. De gemeenten nemen nu incidenteel de taak op zich om minima actief te benaderen en attent te maken op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. De respondenten zijn van mening dat de gemeente hier structureel op zou moeten inzetten. Wanneer gemeenten hier structureel op inzetten dan komt dit ten goede aan het bereik van alle minima. Tevens zou het sterk drempel verlagend kunnen werken, aldus de mening van de respondenten. Opvallend is dat de respondenten van de gemeente Enschede, en de referentiegemeenten allemaal van mening zijn dat het initiatief voor het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag in eerste instantie bij de cliënt ligt. Pas als de cliënt de eerste stap heeft gezet dan kan de gemeente iets betekenen voor de cliënten. De respondenten bij de verschillende gemeente zien hier dus ook een rol weggelegd voor de gemeente, maar die is aanzienlijk kleiner dan de respondenten bij de hulpverlenende instanties deze zouden willen zien. Op uitvoeringsniveau is de kwaliteit en de complexiteit van het aanvraagformulier en de voorlichting beoordeeld. De kwaliteit van de bijzondere bijstandsaanvraagformulieren wordt in Enschede door de respondenten van de hulpverlenende organisaties met gemiddeld een 4 (matig) het laagst van alle gemeenten beoordeeld. De gemeente Den Haag scoort een 4,5 en de gemeenten Arnhem en Schiedam beide een 5,3. De complexiteit van het bijzondere bijstandsaanvraagformulier wordt in Enschede door de respondenten van de hulpverlenende organisaties met gemiddeld een 5 (redelijk complex) beoordeeld. Ook de gemeenten Den Haag en Arnhem scoren een 5 (redelijk complex). Met gemiddeld een 7,5 (redelijk eenvoudig) scoort alleen de gemeente Schiedam hier goed op. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn het feit dat de gemeente Schiedam recentelijk het bijzondere bijstand aanvraagformulier ingrijpend heeft gewijzigd. De voorlichting over de bijzondere bijstand daar scoort de gemeente Enschede samen met de gemeente Schiedam het laagst op. Beide gemiddeld met een 4 (matig). Ook de gemeente Arnhem scoort hier onvoldoende op met een 5,5. Alleen de gemeente Den Haag scoort hier met gemiddeld een 6 (voldoende) op. Op cliëntniveau is de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand beoordeeld en de aanvraagprocedure. De kennis van de cliënt als het gaat om de bijzondere bijstand wordt door de respondenten van de hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede met gemiddeld een 2,5 (onvoldoende) het slechts beoordeeld. De referentiegemeenten scoren daar gemiddeld een 4 (matig) op. De aanvraagprocedure daar scoort de gemeente Enschede gemiddeld met een 4,5 (matig) op. De gemeenten Arnhem en Schiedam scoren hier ook met een 4,5 (matig) op. De gemeente Den Haag scoort hier gemiddeld met een 5,5 het hoogst op.

103

9 Conclusies en aanbevelingen 9.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de bevindingen van dit onderzoek gepresenteerd aan de hand van de onderzoeksvragen. Tevens worden er op basis van de bevindingen aanbevelingen gedaan voor de verbetering van het Enschedese beleid.

9.2 Conclusies Wat is het evaluatiekader op basis waarvan de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten in de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beoordeeld en vergeleken kunnen worden? Het evaluatiekader (bijlage II) is tot stand gekomen door het benoemen van evaluatiecriteria. Evaluatiecriteria zijn kenmerken en variabelen waarop de gemeente Enschede en de referentiegemeenten beoordeeld en vergeleken zullen worden. Het evaluatiekader onderscheid algemene en specifieke criteria. Algemene criteria worden benut om de beleidsdoelen van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid te vergelijken en te beoordelen. De beleidsdoelen zijn aan de hand van het SMART-principe getoetst. Specifieke criteria zijn benut om de beleidsinstrumenten op het gebied van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand te vergelijken en te beoordelen. De beleidsinstrumenten zijn getoetst op de volgende drie niveaus: weten regelgeving, uitvoering en cliënt getoetst. Welke beleidsdoelen zijn geformuleerd voor het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid van de gemeente Enschede en de referentiegemeenten? De algemene criteria (SMART-principe) uit het evaluatiekader zijn benut om de beleidsdoelen te beoordelen en te vergelijken. Geconcludeerd wordt dat de gemeente Enschede net als de referentiegemeenten een visie heeft ontwikkeld op het gebied van het bijzondere bijstandsbeleid en het armoedebeleid. In deze evaluatiestudie wordt geconstateerd dat deze visie niet goed vertaald wordt in inhoudelijk sterke beleidsdoelstellingen, die qua vorm SMART geformuleerd zijn. Vooral het meetbaar en tijdgebonden verwoorden van de doelen is genoemd als aandachtspunt in deze evaluatiestudie. Het ontbreken van meetbaren en tijdsgebonden beleidsdoelen maakt het voor de Gemeenteraad moeilijk om haar controlerende taak uit te voeren. Welke beleidsinstrumenten worden ingezet voor het beleidsdoel “het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand”? De specifieke criteria (weten regelgeving, uitvoering en cliënt) uit het evaluatiekader zijn benut om de beleidsinstrumenten te beoordelen en te vergelijken. Geconcludeerd wordt dat de gemeenten Enschede en Arnhem in de beleidsstukken geen beleidsinstrumenten benoemen om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen. Zonder een bezinning op en de effectieve inzet van beleidsinstrumenten kan een

104

doel als “terugdringen niet-gebruik van de bijzondere bijstand” niet bereikt worden. Een overzicht van

welke beleidsinstrumenten ten behoeve van welke doelen worden ingezet, wordt gemist in deze gemeenten. De respondenten van deze gemeenten merken op dat er wel degelijk beleidsinstrumenten ad-hoc zijn ingezet. De door de respondenten benoemde instrumenten zijn meegenomen in de beoordeling van die instrumenten. De gemeenten Den Haag en Schiedam zetten met name in het kader van het doelgroepenbeleid beleidsinstrumenten in om het niet-gebruik terug te dringen. Den Haag zet in op: het vereenvoudigen van de aanvraagprocedure en communicatie. Schiedam zet in op: de oudertoeslag en het jeugdfonds. Uit de beoordeling van de gemeentelijke communicatie, door de respondenten van de hulpverlenende organisaties, is gebleken dat Den Haag als enige gemeente een voldoende (6) scoort. Verklaring hiervoor kan zijn dat Den Haag een folder heeft, die bij vele respondenten bekend is. In de folder wordt opgesomd welke voorzieningen er allemaal zijn en vermeld waar de cliënt terecht kan voor het doen van een aanvraag of tot wie de cliënt zich kan melden voor informatie hieromtrent. Uit de beoordeling van de complexiteit van het aanvraagformulier, door de respondenten van de hulpverlenende organisaties, is gebleken dat de Schiedam als enige gemeente een (7,5 = redelijk eenvoudig) scoort. Een verklaring hiervoor is het feit dat de gemeente Schiedam recentelijk het bijzondere bijstand aanvraagformulier ingrijpend heeft gewijzigd en vereenvoudigd. Uit de beoordeling van het verloop van de aanvraagprocedure, door de respondenten van de hulpverlenende organisaties, is gebleken dat Den Haag als enige gemeente een kleine voldoende (5,5) scoort. Dit kan verklaard worden uit het feit dat Den Haag zoals hierboven reeds gemeld extra inzet heeft gepleegd op het vereenvoudigen van de aanvraagprocedure. Uit de beoordeling van de kennis van de cliënt over de bijzondere bijstand kan gemeld worden dat, de respondenten van de hulpverlenende organisaties, alle respondenten dit als onvoldoende beoordeeld hebben. Welke mogelijke oorzaken zijn er te noemen, waarom geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening zoals de bijzondere bijstand in de Gemeente Enschede en de referentiegemeenten? Respondenten van de gemeenten Den Haag, Arnhem en Schiedam benoemen alleen in de cliënt gelegen oorzaken van niet-gebruik. De respondent van de gemeente Enschede benoemt ook oorzaken, die gelegen zijn op weten regelgevingsniveau en ook op uitvoeringsniveau. De respondenten van de gemeenten Den Haag, Arnhem en Schiedam dienen zich ervan bewust te worden dat niet alleen in de cliënt gelegen factoren oorzaak van het niet-gebruik zijn. Gemeenten dienen kritisch het eigen functioneren tegen het licht te houden. Tevens is het noodzakelijk dat er gekeken wordt naar hoe de weten regelgeving op het gebied van de bijzondere bijstand toegankelijker gemaakt kan worden voor minima. Respondenten van de verschillende hulpverlenende organisaties hebben onderstaande mogelijke oorzaken van niet-gebruik benoemd gerelateerd aan weten regelgeving. • Per 01-01-2004 is de nieuwe Wet werk en bijstand (Wwb) ingevoerd. Gevolg: afschaffing mogelijkheden tot categoriale bijzondere bijstand. Dit zijn de voorzieningen waarvan de noodzaak voor het maken van de kosten niet op declaratiebasis onderzocht wordt, maar aan groepen burgers met bepaalde kenmerken een forfaitaire vergoeding wordt verstrekt vanwege veronderstelde (bijzondere) kosten. Dit heeft vanaf 2004 bijgedragen aan een stevige daling van het bijzondere bijstand. • Per 01-01-2006 is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) ingevoerd. Gevolg: het aanwijzen van de Teruggave Bijzondere Uitgaven (zoals de huurtoeslag en de zorgtoeslag) via de belastingdienst als voorliggende voorziening voor de bijzondere bijstand. Dit heeft vanaf 2006 een stevige daling van de bijzondere bijstand veroorzaakt. Daar waar in voorgaande jaren bijzondere bijstand Woonkostentoeslag verstrekt werd, ontvangen de minima nu via de belastingdienst een hogere Huurtoeslag.

105

9 • Per 01-01-2006 is de nieuwe Zorgverzekeringswet ingevoerd. Gevolg: alle inwoners van Nederland en zij die in Nederland loonbelasting betalen zijn verplicht een zorgverzekering af te sluiten. Respondenten van de verschillende hulpverlenende organisaties hebben onderstaande mogelijke oorzaken van niet-gebruik benoemd gerelateerd aan de uitvoering. • Met de komst van de Wwb is in veel gemeente min of meer het adagium gaan gelden dat er slechts één weg is uit de armoede en dat is “werk”. Nu jaren later blijkt dat werk zoeken en vinden wel één antwoord is maar niet “het” antwoord op de armoedeproblematiek. Meerdere jaren heeft het zwaartepunt van het gemeentelijke beleid gelegen bij het reïntegratiebeleid in plaats van het armoedebeleid. • Na de wisseling van over het algemeen veel “rechtse” gemeenteraden naar veel meer “linkse” gemeenteraden zetten de gemeenten veel meer in op de intensivering van het minimabeleid en hebben gemeenten daar ook meer middelen voor beschikbaar gesteld. Meer dan voorheen is er derhalve aandacht voor armoedebestrijding en terugdringen niet-gebruik van voorzieningen in zijn algemeenheid. • Alles valt en staat met goede voorlichting vanuit de gemeente aan de doelgroep. Daar de doelgroep zeer heterogeen is, is het van belang om niet in te zetten op één bepaalde vorm van communicatie. Alle vormen van communicatie zijn belangrijk. Het is bovendien van belang om terugkerend aan bepaalde onderwerpen aandacht te schenken. • Gemeenten leggen het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag voornamelijk neer bij de cliënt. Het zou cliëntgerichter en cliëntvriendelijker zijn wanneer de gemeente het tot een gemeentelijk taak zou maken om cliënten te wijzen op de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. • Het gebruik van ingewikkelde aanvraagformulieren voor de bijzondere bijstand door de gemeente wordt veelvuldig genoemd als een oorzaak van niet-gebruik. De folder en het aanvraagformulier van de gemeente Schiedam laat zien dat het ook heel goed mogelijk is om een kort, eenvoudig van opzet en taalgebruik folder met aanvraagformulier te ontwikkelen en te gebruiken. Respondenten van de verschillende hulpverlenende organisaties hebben onderstaande mogelijke oorzaken van niet-gebruik benoemd gerelateerd aan de cliënt. • De bijzondere bijstand is het best bekend bij de bijstandsgerechtigden en redelijk bekend bij gesubsidieerd werkenden. Burgers van 65 jaar en ouder, chronisch zieken, gehandicapten, allochtonen, lager opgeleiden, analfabeten zijn duidelijk minder goed op de hoogte van de bijzondere bijstand. Het gebrek aan kennis van de bijzondere bijstand en beperkte kennis over de bijzondere bijstand worden genoemd als oorzaak voor niet-gebruik. • Cliënten ondervinden problemen met het verkrijgen en het invullen van het aanvraagformulier. Daarbij komt het feit dat de aanvraagprocedure van de bijzondere bijstand vaak veel papierwerk met zich meebrengt. Cliënten die de administratie niet op orde hebben en niet alle bewijsstukken in hun bezit hebben, hebben een probleem. Dit kan een oorzaak zijn van het uiteindelijk niet-gebruik maken van de bijzondere bijstand.

106

Welke beleidswijzigingen kunnen het terugdringen van niet-gebruik in de gemeente Enschede bevorderen? De aanbevelingen die in het kader van dit onderzoek gedaan kunnen worden, worden in de onderstaande paragraaf beschreven.

9.3 Aanbevelingen voor de gemeente Enschede Op basis van voorgaande wordt voor de gemeente Enschede een aantal aanbevelingen gedaan voor het verder vorm geven van het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de vijfde onderzoeksvraag: Welke beleidswijzigingen kunnen het terugdringen van het niet-gebruik bevorderen?

Aanbevelingen algemene criteria Aanbeveling I Formulering van sterk inhoudelijke beleidsdoelstellingen voor het armoedebeleid en bijzondere bijstandsbeleid, die qua vorm SMART zijn.

Toelichting op aanbeveling I Na beantwoording van onderzoeksvraag twee is geconstateerd dat de gemeentelijke visie op het gebied van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid niet goed vertaald is in sterk inhoudelijke beleidsdoelstellingen, die qua vorm SMART geformuleerd zijn. Vooral het meetbaar en tijdgebonden verwoorden van de doelen is genoemd als aandachtspunt in deze evaluatiestudie. Met name door het ontbreken van meetbare en tijdsgebonden beleidsdoelen is het voor de Gemeenteraad moeilijk om uitvoering te geven aan de controlerende taak.

Aanbeveling II Een bezinning op en de effectieve inzet van beleidsinstrumenten.

Toelichting op aanbeveling II Na beantwoording van onderzoeksvraag drie is geconstateerd dat de gemeente Enschede bij de beleidsdoelstellingen, die geformuleerd zijn voor het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid, geen beleidsinstrumenten heeft geselecteerd die ingezet zullen gaan worden ten behoeve van bepaalde doelstellingen. Enschede heeft ervoor gekozen om ad-hoc beleidsinstrumenten in te zetten. Deze beleidsinstrumenten zijn beoordeeld op het niveau van weten regelgeving, op uitvoeringsniveau en op cliëntniveau. In deze studie is geconstateerd dat Enschede tekort schiet op de factoren kennis en communicatie op het niveau van de gemeente, de professionals en de cliënt. Zonder een bezinning vooraf op welke beleidsinstrumenten ingezet zullen worden ten behoeve van de verschillende beleidsdoelen, mag verwacht worden dat beleidsdoelstellingen niet gerealiseerd worden.

107

9 Aanbeveling III Het uitvoeren van een armoedemonitor in de gemeente Enschede.

Toelichting op aanbeveling III Voor het terugdringen van het niet-gebruik is inzicht hebben in de oorzaken ervan niet alleen van belang. Van groot belans is ook het hebben van informatie over de ontwikkeling van niet-gebruik. Een armoedemonitor kan hier een bijdrage aan leveren.Een armoedemonitor kan een goede start zijn om beleidsdoelen op het gebied van armoede en bijzondere bijstand in de toekomst meetbaar en tijdsgebonden te formuleren. Een monitor kan bijdragen aan het inzicht krijgen in welke beleidsinstrumenten het beste ten behoeve van de realisatie van de gestelde beleidsdoelstellingen ingezet zouden kunnen worden. Tevens kan een armoedemonitor het inzicht in de oorzaken van het ontstaan van armoede vergoten. Dankzij een armoedemonitor kunnen uitspraken gedaan worden over het bereik van de verschillende gemeentelijke voorzieningen. Bij herhaling van een armoedemonitor kan inzicht verkregen worden in de ontwikkeling van armoede in Enschede en kan beoordeeld worden of de inspanningen die de gemeente Enschede doet om het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen tot gewenste resultaten leidt.

Aanbevelingen specifieke criteria Aanbeveling IV Professionalisering van intermediairen.

Toelichting op aanbeveling IV Uit interviews met respondenten van hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat verschillende hulpverlenende organisaties in de gemeente Enschede onvoldoende kennis hebben van de weten regelgeving waar cliënten mee geconfronteerd worden en de sociale kaart in zijn algemeenheid. Daar cliënten van de DMO veelvuldig gebruik maken van en door de gemeente verwezen wordt naar die hulpverlenende organisaties is het van belang dat de gemeente bijdraagt aan en investeert in de professionalisering van deze intermediairen. Gedacht kan worden aan het starten van bijvoorbeeld een grootschalig overleg per kwartaal waarbij vertegenwoordigers van de verschillende hulpverlenende organisaties aanwezig zijn om kennis te delen en kennis op te halen.

Aanbeveling V Kennis en deskundigheid van bijstandsconsulenten op peil houden.

Toelichting op aanbeveling V Uit interviews met responenten van hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat kennis, deskundigheid en ervaring van bijstandsconsulenten doorslaggevend is in hoe goed een client wordt voorgelicht en gewezen op de bijzondere bijstand. Door wisselingen in het personeelsbestand gaat kennis, deskundigheid en ervaring verloren. Dit gaat ten koste van informatie overdracht aan de client. De gemeente doet er goed aan om aandacht te besteden aan het op peil houden van de kennis en deskundigheid van de bijstandsconsulenten.

108

Gedacht kan worden aan het aanbieden van een introductiecursus voor nieuwe personeel en een soort van

opfriscursus voor zittend personeel. In de cursus zou aandacht besteed kunnen worden aan het verdiepen van de kennis op het gebied van de sociale weten regelgeving in zijn algemeenheid. Dit in het kader van het wijzen van cliënten op voorliggende voorzieningen (belastingdienst, zorgverzekeraar). In het bijzondere dient de cursus aandacht te besteden aan de Wwb. Dit in verband met het feit dat de bijstandsconsulenten daar uitvoering aan moeten geven. Daarnaast dient aandacht besteed te worden aan kennis van de sociale kaart. De kennis van de sociale kaart is van belang als cliënten begeleid verwezen moeten worden (tactus, schuldhulpverlening, het fonds bijzondere noden, mediant enz).

Aanbeveling VI Optimaliseren van de communicatie over bijzondere bijstand.

Toelichting op aanbeveling VI Uit interviews met respondenten van de hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat de communicatieinstrumenten, die de gemeente inzet om voorzieningen in het kader van de bijzondere bijstand onder de aandacht te brengen bij minima, alle minima niet bereikt. Geconstateerd is dat dit komt doordat de voorlichting vaak schriftelijk is, niet doelgroepgericht is, niet persoonlijk genoeg is, de voorlichting niet gericht is op de heterogene doelgroep, de voorlichting voornamelijk incidenteel van aard is, herhaling en herkenbaarheid van de voorlichting ontbreken. Voorlichting door middel van het toezenden van de folder met het aanvraagformulier, in huis-aan-huis bladen of lokale bladen is noodzakelijk, maar geen voldoende voorwaarde om het bereik te vergroten. De groep minima is een zeer heterogene doelgroep. Met één communicatie-instrument worden alle minima niet bereikt. In verband met de heterogeniteit van de doelgroep is het wenselijk om meerdere communicatie-instrumenten tegelijkertijd in te zetten om er zeker van te kunnen zijn dat alle minima bereikt worden. Het persoonlijk en actief benaderen van belanghebbenden heeft de voorkeur als het gaat om het zo goed mogelijk bereiken van de minima. Hierbij kan gedacht worden aan het geven van voorlichting op locatie (huisbezoeken aan ouderen, chronisch zieken en gehandicapten, aanwezigheid gemeente op ouderavonden, inloopavonden welzijn ouderen)

Aanbeveling VII Vereenvoudigen van het aanvraagformulier voor de bijzondere bijstand.

Toelichting op aanbeveling VII Uit interviews met respondenten van de hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat cliënten van de DMO het aanvraagformulier complex vinden en vaak een beroep doen op hulpverlenende organisaties bij het invullen van dit aanvraagformulier. Kijkend naar een gemeente als Schiedam is gebleken dat het aanvraagformulier veel eenvoudiger kan. Het aanvraagformulier van de gemeente Schiedam is een korte folder en een aanvraagformulier ineen, het aanvraagformulier kan afgescheurd en met een minimum van bewijsstukken ingeleverd worden. Ook is geconstateerd dat het nuttig, noodzakelijk en cliëntvriendelijk is wanneer de gemeente er actief zorg voor draagt dat de folder en het aanvraagformulier bij externen (de intermediairen, apotheken, huisartsen, bibliotheken enz), breed in de stad te verkrijgen is.

109

9 Aanbeveling VIII Vereenvoudigen aanvraagprocedure van de bijzondere bijstand.

Toelichting op aanbeveling IX Uit interviews met respondenten van hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat veel cliënten de aanvraagprocedure om te komen tot een aanvraag voor bijzondere bijstand als bureaucratisch, een inbreuk op de privacy en een drempel ervaren. De motivatie om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen, ook als dit financieel noodzakelijk is en nut heeft, daalt als de cliënt drempels ervaart zoals: lange complexe formulieren invullen, bewijsstukken dubbel inleveren, vragen beantwoorden die al als bekend verondersteld worden. De aanvraagprocedure om uiteindelijk te komen tot het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand kan eenvoudiger. Het inleveren van stukken die als bekend mogen worden verondersteld bij een instantie zoals de DMO moet overbodig gemaakt worden.

Aanbeveling IX Het uitvoeren van een voorzieningen-check.

Toelichting op aanbeveling X Uit interviews met respondenten van hulpverlenende organisaties is geconstateerd dat cliënten vaak niet op de hoogte zijn van voorliggende voorzieningen en de mogelijkheden van de bijzondere bijstand. Hierdoor wordt er dus geen gebruik gemaakt van dergelijke voorzieningen, terwijl daar vaak wel recht op bestaat. De respondenten van de hulpverlenende organisaties vinden het een taak van de gemeente om cliënten actief te benaderen en te wijzen op mogelijkheden zoals: voorliggende voorzieningen, bijzondere bijstand en kwijtschelding gemeentelijke belastingen. Gedacht kan worden aan het maken van een voorzieningen-check-list, die bijstandsconsulenten tijdens de intake samen met de cliënt kunnen doornemen om er zorg voor te dragen dat de cliënt gebruik maakt van alle voorzieningen waar deze recht op heeft.

110

9.4 Ref lectie op het onderzoek Terugblikkend op deze evaluatiestudie komt nu het moment om iets te melden over de validiteit en betrouwbaarheid van deze evaluatiestudie. Interne validiteit verwijst naar de mate waarin de resultaten van een onderzoek adequaat kunnen worden geïnterpreteerd en de mate waarin we in die presentaties vertrouwen kunnen hebben (Baarda & De Goede, 1999). Interne validiteit besteedt aandacht aan de vraag “wordt er gemeten wat er beoogd werd te meten?” en richt zich dus op de interpreteerbaarheid van uitspraken. In het kader van de interne validiteit worden in deze evaluatiestudie uitspraken gedaan over de SMART-heid van de doelen van het armoedebeleid en het bijzondere bijstandsbeleid en er worden uitspraken gedaan over de beleidsinstrumenten, die ingezet worden ten behoeve van het beleidsdoel “het terugdringen van het niet-gebruik van de bijzondere bijstand”. Om de beleidsdoelen en de beleidsinstrumenten te kunnen beoordelen en te vergelijken is een evaluatiekader ontwikkeld. Met behulp van de indicatoren uit het evaluatiekader zijn de doelen en de instrumenten door de onderzoeker beoordeeld en vergeleken. Door middel van de systematische aanpak en met behulp van het evaluatiekader worden door de onderzoeker uitspraken gedaan over die doelen en instrumenten. Externe validiteit verwijst naar de mate waarin de resultaten van een onderzoek veralgemeniseerd kunnen worden naar een bredere populatie en/of andere omstandigheden (Baarda & De Goede, 1999). Externe validiteit besteedt aandacht aan de vraag of uitspraken generaliseerbaar zijn. Over het uitvoeren van een onderzoek aan de hand van een casestudy kan het volgende gezegd worden. Het heeft nadelen, omdat de externe validiteit onder druk staat. Het gaat hierbij dan vooral om de reikwijdte en de generaliseerbaarheid van de conclusies uit dit onderzoek naar vergelijkbare situaties. Daar in dit onderzoek vier gemeenten onderzocht zijn, kunnen ook alleen voor deze gemeenten uitspraken gedaan worden. Deze uitspraken zijn niet te generaliseren naar andere gemeenten. De uitspraken zijn dus beperkt in tijd, locatie en situatie. Wanneer nog meer verschillende gemeenten meegenomen zouden zijn in dit onderzoek dan was het wellicht mogelijk geweest om uitspraken op regionaal, provinciaal of nationaal niveau te doen. Deze evaluatiestudie biedt geen mogelijkheid om te generaliseren. De betrouwbaarheid van een onderzoek verwijst naar de consistentie en de repliceerbaarheid van de methoden, de omstandigheden en de resultaten van het onderzoek (Baarda & De Goede, 1999). Betrouwbaar zijn waarnemingen, die onder dezelfde omstandigheden herhaald, dezelfde uitkomst geven. De steekproefomvang bepaalt mede de betrouwbaarheid van een uitkomst. Betrouwbaarheid van een onderzoek kan ondermijnd worden doordat de onderzoeker niet geheel objectief te werk gaat. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de methode (voorgestructureerde) interviews. Deze methode heeft een probleem dat eigen is aan de kwalitatieve onderzoeksbenadering, namelijk na de gegevensverzameling moet de onderzoeker de juiste conclusies trekken. Ambtenaren en hulpverleners verschillen in hun ervaringen, oordelen en formuleringswijzen. Er wordt ook gevraagd naar ervaringen in het verleden. Bekend is dat naarmate het tijdsverloop groter is het geheugen selectiever zal zijn. Gebeurtenissen worden niet meer of juist minder dan wel meer positief dan destijds het geval was herinnert. Conclusies zullen worden getrokken aan de hand van uitspraken van de respondenten. Al deze uitspraken moeten op een “objectieve” manier geïnterpreteerd en samengevat worden door de onderzoeker. De vraag is dan of de onderzoeker de conclusies juist geformuleerd heeft, in de zin dat de ondervraagde respondenten en anderen het met die conclusies eens kunnen zijn. Dit houdt in dat de conclusies dus niet per definitie representatief zijn voor wat zich nu binnen de bestuurspraktijk van de gemeente afspeelt. Dit geldt temeer ook door, omwille van de omvang van het onderzoek, ingegeven keuze in het beperkte aantal respondenten.

111

Bronnen

Armoedenota 2005 van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Gemeente Enschede Beleidsverslag 2005 Wet werk en bijstand van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Gemeente Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam Baarda D.B. & De Goede M.P.M. (1999), Methoden en Technieken, Houten Bressers J.Th.A. & Hoogerwerf A. (1991), Beleidsevaluaties, Alphen a/d Rijn Delsen L. & Hoogen T. van den & Laar E. van de & Peil J. (2006), Solidariteit in de polder? Armoede en sociale uitsluiting in Nederland bezien vanuit de economie en de theologie, van Gorcum Dijkstra W. & Smit J.H. (1999), Onderzoek met vragenlijsten. Een praktische handleiding, Amsterdam Engbersen G. & Vrooman J.C. & Snel E. (2000), Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrapport armoeden en sociale uitsluiting, Amsterdam EXNOTA (2005), Exit from and non-take up of public services - A comparative analysis: France, Greece, Spain, Germany, Netherlands, Hungary Graaf van de H. & Hoppe R. (1996), Een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Bussum Hoogerwerf A. & Herweijer M. (2003), Overheidsbeleid, een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen a/d Rijn Hoppe & Klok (2006), Onderzoeksprogrammering door de Enschedese Rekenkamercommissie: systematiek en methodiek, Enschede Hutjes J.M. & van Buuren J.A. (1992), De gevalsstudie. Strategie van kwalitatief onderzoek, Amsterdam Jaarplan 2006 Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling - Werk en Bijstand Kadernotitie Wet werk en bijstand (2004) Gemeente Schiedam KWIZ, Amoedemonitor Den Haag 2006 Meerjarenbeleidsplan Wwb 2005-2008 (2004), Arnhem maakt er werk van, Gemeente Arnhem Ministerie van Financiën (2003), VBTB, Handreiking evaluatieonderzoek ex-post, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1995), De andere kant van Nederland. Over preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2006), WWB in cijfers I - Evaluatie Wet Werk en Bijstand 2004-2007, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2004), Terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand chronisch zieken, gehandicapten en ouderen met zorgbehoefte, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2004), Handreiking voor de verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken, gehandicapten en ouderen, Den Haag NIBUD (2004), Omgaan met geld en schulden in de regio Oost-Nederland - onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Stadsbank Oost Nederland te Enschede, Utrecht Nota uitgangspunten armoedebeleid Wwb (2004) Gemeente Den Haag Nota herijking van het minimabeleid (2004) Gemeente Arnhem Nota nieuw, integraal arbeidsmarktbeleid (2004), Aan de slag, Gemeente Schiedam Notitie bijzondere bijstand en minimabeleid (2003) Gemeente Schiedam Oorschot W. van (1991), Non-take up of social security benefits in Europe Oorschot W. van (1995), Realizing Rights, a multi-level approach to non-take-up af means-tested benefits Oorschot W. van & Kolkhuis Tanke P. (1989), Niet-gebruik van sociale zekerheid: feiten, theorieën, onderzoeksmethoden: een overzicht van de stand van zaken in binnen- en buitenland, Den Haag, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Oorschot W. (1994) Take it of leave it, a study of non-take-up of social security benefits, Tilburg Programmabegrotingen 2005-2009 van de gemeenten Enschede, Den Haag, Arnhem en Schiedam Regioplan (2006), Klantenanalyse voedselbanken - onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegeheid, Amsterdam Risbo (2005), Non-take-up in the Netherlands: an overview of the emergence, definitions, research methods and

112

results of NTU regarding social security benefitsm, health, housing and education

Research voor Beleid (2000 nummer 4), Zeven adviezen voor de strategie van evaluatieonderzoek. Effectief evalueren. Door Bert Mulder. Research voor Beleid (2002 nummer 3), Evaluatie van beleidsmaatregelen. Outcome of good practice? Door Drs. D. Grijpsma SGBO (2006), Inventarisatie armoedebeleid G27, Den Haag Sociaal en Cultureel Planbureau (2005), Armoedemonitor 2005, Den Haag Sociaal en Cultureel Planbureau (2005), Sociale Staat van Nederland 2005, Den Haag Sociaal en Cultureel Planbureau (2006), De onbereikte minima, niet-gebruik van inkomensafhankelijke regelingen, eerste resultaten, Den Haag Stichting Atlas voor gemeenten, Atlas voor gemeenten 2006, Zeist Stichting Fonds Bijzondere Noden Enschede - Verslag van Werkzaamheden 2005 StimulanSZ en SGBO (2006), Gemeentelijk Armoedebeleid 2006-2010, Den Haag Swanborn P.G. (2003), Case-study's. Wat, wanneer en hoe?, Amsterdam Verschuren P.J.M. (1999), De probleemstelling voor een onderzoek, Utrecht Verschuren P.J.M & Doorewaard H. (2000), Het ontwerpen van een onderzoek, Utrecht Vrooman J.C. & Asselberghts K.T.M. (1994), De gemiste bescherming. Niet-gebruik van sociale zekerheid door bestaansonzekere huishoudens. Den Haag Wwb Actieplan 2005-2006 - Eerste tussentijdse rapportage Wwb-Monitor 2006, Meer perspectief voor mensen, twee jaar Wet werk en bijstand, Divosa Bronnen van het internet Rijksbegroting 2006, te downloaden van: www.rijksbegroting.minfin.nl/, geraadpleegd op 24 juni 2006. Kernkaart Werk en Bijstand, te downloaden van: www.gemeenteloket.szw.nl/kernkaart/index.cfm, geraadpleegd op 29 juni 2006 Armoedebeleidsmeter van StimulanSZ, te downloaden van: www.stimulansz.nl, geraadpleegd op 24 oktober 2006. Geinterviewde personen Expert interviews: Prof. dr. Ing. W.J.H. van Oorschot werkzaam bij de Universiteit van Tilburg Dr. S.J.M. Hoff werkzaam bij het Sociaal Cultureel Planbureau Face to face interviews: Dhr. J. Bannenberg, senior beleidsmedewerker werk en bijstand gemeente Enschede Mevr. E. Lijster, afdelingshoofd werk en inkomen gemeente Arnhem Dhr. P. Aerts, senior beleidsmedewerker armoedebeleid gemeente Den Haag Dhr. A. Hartman, senior beleidsmedewerker minimabeleid gemeente Schiedam Telefonische interviews: Mevr. H. Psegrodska, raadsvrouw, Sociaal Raadslieden Werk te Enschede Dhr. J. Meijer, voorzitter, Cliënten Contact Orgaan te Enschede Mevr. A. van der Burg, ouderenadviseur, Stichting Welzijn Ouderen te Enschede (tot 2006) Mevr. A. Voesten, juridisch medewerker, Raad en Daad winkel te Den Haag Dhr. R. van Leeuwen, lid, Klantenraad Den Haag Mevr. C. Doorzon, ouderenadviseur, CIPO te Den Haag Mevr. D. Ruiz, sociaal raadsvrouw, Sociaal Raadslieden Werk te Arnhem Dhr. H. van Dijk, voorzitter Klantenraad te Arnhem

113

Bronnen

Mevr. M. Kappen, ouderenadviseur, SWOA te Arnhem Mevr. A. Terluin, sociaal raadsvrouw, Sociaal Raadslieden Werk te Schiedam Mevr. J. van Wijnen, voorzitter, Cliëntenraad te Schiedam Mevr. M. ten Hoopen, ouderenadviseur, Stichting Welzijn Ouderen te Schiedam

114

115

Begrippen

De onderstaande lijst geeft een overzicht van enkele begrippen zoals die zijn gebruikt in dit onderzoek. (Voor het maken van deze begrippenlijst is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: Van Dale Taalwebsite, wettekst wet werk en bijstand, uwv website, http://www.economische-begrippen.nl/ )

AOW

De Algemene Ouderdomswet is een basispensioen voor mensen die 65 jaar of ouder zijn. Daarnaast kent de AOW een toeslag voor partners jonger dan 65 jaar, die lage eigen inkomsten of helemaal geen inkomsten hebben.

Bb

Bijzondere bijstand. Een alleenstaande of een gezin heeft recht op bijzondere bijstand voorzover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voorzover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

Bestaansminimum

Het bestaansminimum wordt ook wel het sociaal minimum genoemd. Het bestaansminimum is het bedrag, waarvan de overheid vindt (in dit geval op basis van berekeningen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) dat een persoon minimaal nodig heeft om van te kunnen leven. Dit bestaansminimum is in de meeste gevallen voor een eenpersoonshuishouden zo'n 70 procent van het minimumloon en is een besluit dat in 1963 door de Tweede Kamer is genomen. Zie ook Minimumloon, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Overheid in ruime zin en Tweede Kamer.

Bijstand om niet

Om “niet” betekent dat de personen die het bedrag aan bijstand ontvangen het niet terug hoeven te betalen.

BTW-compensatiefonds

Uit dit fonds kunnen gemeenten de BTW terugvragen, die ze hebben

Categoriale bijzondere bijstand

Bijzondere bijstand kan aan een persoon van 65 jaar of ouder, behorend

betaald over uitbesteed werk. tot een bepaalde categorie, worden verleend, zonder dat wordt nagegaan of ten aanzien van die persoon die kosten ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn. Indien ten aanzien van de categorie waartoe hij behoort aannemelijk is dat die zich in bijzondere omstandigheden bevindt die leiden tot bepaalde noodzakelijke kosten van bestaan waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan. CCO

Het Cliënten Contact Orgaan is een adviesraad van de gemeente.

Deregulering

Een vereenvoudiging van de regelgeving.

Divosa

De belangen- en netwerkorganisatie van managers van gemeentelijke diensten voor werk, inkomen en zorg.

DMO

Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling ook bekend in andere gemeente onder de naam sociale dienst of sociale zaken.

Non-take-up

Mensen doen vaak geen (volledig) beroep op de uitkering of sociale bescherming waar ze volgens de wet wel recht op hebben. Dit fenomeen noemt men ook wel non-take-up van (sociale zekerheids) rechten.

116

RISBO

Het Rotterdams Instituut voor Sociaal-wetenschappelijk

non-take-up:

een evaluatiestudie naar het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand in de gemeente Enschede

BeleidsOnderzoek (RISBO) is een zelfstandig, geprivatiseerd onderzoeksinstituut, opererend vanuit de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR). Het is gelieerd aan de Faculteit Sociale Wetenschappen en gepositioneerd binnen de Erasmus Universiteit Holding BV. SGBO

Is het onderzoeken adviesbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). SGBO ondersteunt gemeenten, ministeries en andere opdrachtgevers met lokale of regionale functies bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid. SGBO levert producten en diensten die direct of indirect relevantie hebben voor het lokaal bestuur in het algemeen en de gemeentelijke praktijk in het bijzonder. Dit varieert van het verzamelen en analyseren van informatie voor de sturing van beleidsprocessen tot het begeleiden van implementatietrajecten.

Sociaal Cultureel Planbureau

Is ingesteld bij Koninklijk Besluit van 30 maart 1973. Het Bureau heeft tot taak wetenschappelijke verkenningen te verrichten met het doel te komen tot een samenhangende beschrijving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te verachten ontwikkelingen. Bij te dragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoelen, benevens het aangeven van voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doeleinden te bereiken. Informatie te verwerven met betrekking tot de uitvoering van interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, teneinde de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken.

StimulanSZ

Is een onafhankelijke, niet-commerciële organisatie die gemeenten ondersteunt bij de ontwikkeling en uitvoering van een goed lokaal beleid voor de sociale zekerheid. De stichting is in 2001 opgericht door de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en Divosa (de landelijke vereniging voor leidinggevenden op het terrein van werk, inkomen en zorg). In 2005 is StimulanSZ als onafhankelijke, zelfstandige organisatie verder gegaan.

SVB

De Sociale Verzekeringsbank is verantwoordelijk voor de uitvoering van een aantal wetten en regelingen. De bekendste zijn de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) en de Algemene nabestaandenwet (Anw). Daarnaast voert de SVB nog een aantal kleinere regelingen uit, zoals de Remigratieregeling, de TOG-regeling, de PGB- regeling en de regeling Tegemoetkoming Asbestslachtoffers (TAS).

Suwi

Met de wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI, 2002) is de uitvoering van de sociale zekerheid opgedragen aan enkele publieke instellingen: - De Sociale Verzekeringsbank (SVB) voert de volksverzekeringen (zoals kinderbijslag, AOW en ANW) uit; - Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) is verantwoordelijk voor de intake en bemiddeling van werkzoekenden; - Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) draagt zorg voor de uitkeringen en reïntegratie van werkloze en arbeidsgehandicapte werknemers; - Gemeenten dragen zorg voor de sociale voorzieningen (waaronder de bijstandsuitkering) en de (re-)integratie voor overige werkzoekenden

117

Begrippen

Voorliggende voorziening

Geen recht op bijstand bestaat voorzover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passende te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. De Wet werk en inkomen kunstenaars geldt niet als een voorliggende voorziening.

WMO

Op 1 januari 2007 is een nieuwe wet in werking getreden: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten en de huishoudelijke verzorging uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten zijn in de Wmo opgegaan.

Wwb

Op 1 januari 2004 is de Algemene bijstandswet (Abw) vervangen door de Wet werk en bijstand. Doel van de Wwb is ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten. Werk gaat voor inkomen: oogmerk is om mensen op de kortste weg naar betaald werk te kunnen zetten. De gemeenten vervullen hierin een hoofdrol.

118

119

Bijlagen

12%

85.615

11.800

14%

2.365

3%

c 1.914.404

1.430

12%

37

12%

75.399

13.000

17%

2.655

3,5%

c 975.717

1.320

10%

Maastricht

38

12,5%

120.221

19.700

16%

3.770

3%

c 3.928.953

2.285

11,5%

Venlo

39

13%

92.098

14.100

15%

2.190

2%

c 1.413.706

1.650

12%

Lelystad

40

13,5%

71.518

9.100

13%

2.130

3%

c 1.661.628

875

10%

Den Haag

41

13,5%

475.197

81.800

17%

21.695

5%

c 15.212.908

24.995

30,5%

Nijmegen

42

13,5%

159.425

28.100

18%

6.945

4%

c 4.497.093

4.645

16,5%

Arnhem

43

14%

142.217

24.200

17%

6.580

5%

c 3.367.174

3.630

15%

Enschede

44

14,5%

154.267

25.600

17%

5.440

3,5%

c 3.030.125

3.295

13%

Almelo

45

14,5%

72.031

11.100

15%

2.585

4%

c 1.361.961

3.965

36%

Leeuwarden

46

14,5%

91.769

16.700

18%

4.115

4,5%

c 2.203.766

1.890

11%

Heerlen

47

15%

91.581

17.700

19%

4.250

5%

c 1.525.192

2.385

13,5%

Amsterdam

48

15,5%

743.393

145.400

20%

39.435

5%

c 14.509.619

47.170

32%

Groningen

49

15,5%

181.113

34.700

19%

9.260

5%

c 5.888.444

3.215

9%

Rotterdam

50

17%

588.500

116.800

20%

39.780

7%

c 20.628.342

48.725

42%

Bijzondere bijstand **

Aantal ontvangers van BB **

36

Schiedam

Aantal lage inkomens **

Armoede percentage *

Helmond

Aantal inwoners **

Gemeente

Armoede *

Aantal algemene bijstandsuitkeringen **

Bijlage 1: Selectie cases

* Bron: Atlas voor gemeenten 2006 Armoede: alle gemeenten die zich in de ranglijst onder het gemiddelde van de G50 bevinden. Armoede percentage: percentage huishoudens met een inkomen < 105% van het sociaal minimum (2005). Dit wordt ook wel de beleidsmatige armoedegrens genoemd. ** Bron: Kernkaart Werk en Bijstand (Ministerie van SZW) Aantal inwoners: de omvang van de bevolking per 31-12-2005 (CBS, Statline). Aantal lage inkomens: aantal huishoudens met een inkomens < 105% van de bijstandsnorm van 1979, gecorrigeerd voor inflatie. Deze ligt dus iets hoger dan de armoede percentage. (in percentage t.o.v. de aantal inwoners) Aantal algemene bijstandsuitkeringen: aantal huishoudens met een algemene WWB-uitkering per 31-12-2005 (in percentage t.ov. de aantal inwoners). Bijzondere Bijstand: totale uitgaven aan bijzondere bijstand in het jaar 2005 Aantal ontvangers van BB: aantal ontvangers van bijzondere bijstand in het jaar 2005. Onder ontvangers van bijzonder bijstand worden hier de personen gerekend die periodiek of incidenteel bijzondere bijstand hebben ontvangen. (in percentage t.o.v. het aantal lage inkomens)

120

Verantwoording Uitgaven bijzondere bijstand De uitgaven bijzondere bijstand zijn de uitgaven volgens de opgave van de gemeente in het voorlopig verslag over de uitvoering 2005. Het voorlopig verslag over de uitvoering wordt jaarlijks vòòr 1 maart aan het ministerie van SZW toegezonden. De bedragen die hier genoemd worden hebben uitsluitend betrekking op gemeentelijke uitgaven op grond van artikel 35 Wwb. Aantal ontvangers van bijzondere bijstand De cijfers in deze tabel zijn afkomstig uit de Bijstandsuitkeringenstatistiek. Bij de indicator die betrekking heeft op het gebruik is het aantal personen geteld dat gedurende het jaar op enig moment bijzondere bijstand heeft ontvangen. Personen die gedurende het jaar meer dan een keer een verstrekking voor bijzondere bijstand hebben ontvangen zijn daarbij maar één maal geteld. Het ontbreken van recente inkomenscijfers op het moment van publicatie van de Kernkaart 2005 heeft consequenties voor de berekening van het percentage van het aantal ontvangers bijzondere bijstand. Dit percentage is namelijk het aantal ontvangers ten opzichte van het aantal huishoudens met een laag inkomen. Omdat het aantal huishoudens met een laag inkomen wordt berekend op basis van oude cijfers uit 2002, is het percentage ontvangers slechts een beperkte indicator voor het gebruik van bijzondere bijstand. Huishoudens met een laag inkomen Een recent cijfer dat betrekking heeft op het aantal huishoudens met een laag inkomen is op de datum van publicatie van de Kernkaart nog niet beschikbaar. Het aantal huishoudens met een laag inkomen wordt als volgt door het CBS berekend: Uitgangspunt zijn de tabellen met de inkomensverdeling in Nederland, uitgedrukt in gemiddeld) besteedbaar inkomen. In de tabellen met de inkomensverdeling zijn de inkomenseenheden (personen of huishoudens) in tien inkomensklassen verdeeld. De klassengrenzen van de verdeling zijn als volgt bepaald. De inkomenseenheden van geheel Nederland worden gerangschikt naar hoogte van besteedbaar inkomen. Daarna worden de eenheden in tien, qua aantal gelijke groepen (decielgroepen) verdeeld en wordt het hoogste inkomen in elke groep bepaald. Deze inkomens vormen de klassengrenzen (decielen). Om de huishoudens met lage inkomens te bepalen worden de aantallen en gemiddelden van de decielen 2-4 van de inkomensverdeling gesommeerd. Het eerste deciel wordt niet meegerekend. In het eerste deciel gaat het om inkomens die veel ruis veroorzaken, bijvoorbeeld tengevolge van een onvolledige waarnemingsperiode (een huishouden waarin bijvoorbeeld in de loop van het verslagjaar (2002) een echtscheiding heeft plaatsgevonden). De landelijke inkomensgrenzen RIO 2002 van het besteedbaar inkomen per decielgroep zijn vastgesteld volgens de opgave in de onderstaande tabel:

121

Bijlagen

Bijlage 11: Het evaluatiekader

Algemene criteria:

Operationalisatie:

Data:

Beleidsdoel

1.

5. herkomst data:

Vragen lijsten

Is het beleidsdoel concreet geformuleerd?

face to face

literatuur

interviews:

(Wat willen we bereiken?)

studie +

vragen

2. Zijn de beleidsdoelen meetbaar?

face to face

1a+3ab

(Wat is er af als het af is?)

interviews

3. Zijn de beleidsmaatregelen uitvoerbaar en haalbaar? (Kan het wat we willen en wat we doen?) 4. Is een tijdslimiet verbonden aan de doelen?

6. respondent: sr. beleidsmedewerker 7. soort data: beschrijvend

(Wanneer zijn we klaar?) Specifieke criteria:

Operationalisatie:

Data:

8. Is de lokale invulling van de

12. herkomst data:

face to face

face to face

interviews:

interviews

vragen 1+2

Wet- en regelgeving Vormgeving van de lokale regelgeving door de gemeente.

landelijke regelgeving beschikbaar? 9. Zo ja, op welke wijze? Zo nee, waarom niet? 10. Is de cliënt bekend met het fenomeen bijzondere bijstand? 11. Is de lokale regelgeving zo geformuleerd dat de cliënt zelf kan inschatten

13. respondent: sr. beleids-

telefonische

medewerker

interviews:

14. soort data:

vraag 2abc

beschrijvend

of een beroep op de bijzondere bijstand gedaan kan worden? Hoeveelheid en vorm van de initiatieven die

15. Ligt het initiatief voor het doen van

20. herkomst data:

face to face

een bb-aanvraag volledig bij de

face to face

interviews:

interviews

vragen 8ab +

cliënt?

vanuit de lokale

16. Wordt de cliënt vanuit de gemeente

overheid worden

gewezen op de mogelijkheid van

beleids-

genomen.

het indienen van een bb-aanvraag?

medewerker

17. Hoe vaak wordt de cliënt hierop gewezen?

21. respondent: sr.

22. soort data: beschrijvend

9abc telefonische interviews: vraag 2de

18. Op welke wijze wordt de cliënt gewezen op de bijzondere bijstand? 19. Heeft het nut dat de cliënt hierop gewezen wordt?

Uitvoering Kwaliteit van de aanvraagformulieren.

23. Hoe wordt de kwaliteit van het

face to face

face to face +

interviews:

24. Hoe wordt de ingewikkeldheid van

telefonische

vraag

interviews

10abcde

het aanvraagformulier beoordeeld? 25. Stelt de gemeente een invulhulp ter

122

27. herkomst data:

aanvraagformulier beoordeeld?

beschikking?

26. Waarom is hulp bij het invullen van het aanvraagformulier noodzakelijk?

28. respondent: sr.

telefonische

beleidsmede-

interviews:

werker + hulp -

vragen

verlenende org.

3ab+4abc-

29. soort data:

def+6a

beschrijvend +

123

waarderend Vormen van

30. Op welke wijze geeft de gemeente

voorlichting.

voorlichting over de bijzondere

face to face +

interviews:

bijstand?

telefonische

vragen 1b

interviews

11+12

31. Hoe wordt deze voorlichting beoordeeld? 32. Met welke reden wordt deze beoordeling gegeven? 33. Heeft men voorstellen hoe de voorlichting verbeterd zou kunnen worden?

34. herkomst data:

face to face

35. respondent: sr. beleidsmede-

telefonische

werker + hulp -

interviews:

verlenende org.

vraag 5abc-

36. Soort data:

defg + 6a

beschrijvend + waarderend

Cliënt Hoeveelheid kennis aanwezig bij de cliënt.

37. Hoe kan de aanwezige kennis bij de

40. herkomst data:

telefonische

cliënt inzake de bijzondere bijstand

telefonische

interviews:

beoordeeld worden?

interviews

vraag 2abc+

38. Is de cliënt op de hoogte van de

41. respondent: sr.

mogelijkheid een beroep op de

beleidsmede-

bijzondere bijstand te doen?

werker + hulp -

39. Is de cliënt gemotiveerd om een aanvraag in te dienen?

6a

verlenende org. 42. soort data: beschrijvend + waarderend

Verloop van de aanvraagprocedure.

43. Hoe wordt de aanvraagprocedure,

46. herkomst data:

telefonische

die de cliënt moet volgen om voor

telefonische

interviews:

bijzondere bijstand in aanmerking

interviews

vragen: 4abc-

te komen, beoordeeld? 44. Weet de cliënt waar een aanvraag

47. respondent: sr. beleidsmede-

voor bijzondere bijstand opgehaald

werker + hulp -

en ingediend kan worden?

verlenende org.

45. Weet de cliënt dat er hulp gevraagd

48. soort data:

kan worden bij het invullen en het

beschrijvend +

verzamelen van de gegevens, die

waarderend

noodzakelijk zijn voor het indienen van een aanvraagformulier.

def+ 6a

Bijlagen

Bijlage 111: Vragenlijst gemeente • Hoe geeft de gemeente invulling aan het armoedebeleid? • Op welke wijze wordt dit beleid gecommuniceerd naar cliënten? • Kan de cliënt volgens u, gebaseerd op wat de gemeente inzake de Wwb communiceert, zelf een inschattting maken of er een beroep gedaan kan worden op de bijzondere bijstand? • Waarom denkt u dat de cliënt dit zelf wel of niet kan inschatten? • Welk beleid werd er door de gemeente gevoerd om niet-gebruik van bijzondere bijstand terug te dringen? • Sinds wanneer wordt dit beleid gevoerd, met welk doel en waarop is het beleid gebaseerd? • Welke beleidsinstrumenten heeft de gemeente ingezet om niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug te dringen? • Sinds wanneer worden deze beleidinstrumenten ingezet, met welk doel en waarop is dat gebaseerd? • Wat beoogt de gemeente met dit beleid (terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand) te bereiken en met welk doel? • Wordt dit volgens u ook daadwerkelijk bereikt? Waarom wel of niet? • Welke beleidsvoornemens in het kader van (terugdringen niet-gebruik bijzondere bijstand) blijven in de praktijk overeind staan en welke beleidsvoornemens komen niet zo goed uit de verf naar uw mening en waarom niet? • Welke oorzaken kent u of kunt u benoemen voor het bestaan van niet-gebruik van de bijzondere bijstand? • Ligt het initiatief voor het doen van een bijzondere bijstandsaanvraag volledig bij de cliënt? • Waarom ligt dit volgens u wel of niet volledig bij de cliënt? • Wordt de cliënt vanuit de gemeente aangemoedigd of gewezen op de mogelijkheid van het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Zo ja, hoe vaak en op welke wijze en met welke reden wordt de cliënt vanuit de gemeente aangemoedigd of gewezen op mogelijkheden voor het indienen van een bijzondere bijstandsaanvraag? • Zo nee, waarom niet? • Waar is het bijzondere bijstandsaanvraagformulier voor de cliënt te verkrijgen en is de cliënt hiervan op de hoogte? • Waarom denkt u of verwacht u dat de cliënt dit weet? • Denkt u dat het bijzondere bijstandsaanvraagformulier voor een cliënt moeilijk in te vullen is? • Wordt er door de gemeente een invulhulp ter beschikking gesteld om cliënten te helpen met het invullen van een bijzondere bijstandsaanvraagformulier? • Waarom wordt er wel of niet een invulhulp ter beschikking gesteld? • Op welke wijze wordt er voorlichting gegeven over de bijzondere bijstand? • Met welke reden probeert de gemeente Enschede de doelgroep, die een beroep op de bijzondere bijstand kunnen doen, te bereiken?

124

Bijlage 1v: Vragenlijst gemeente 1a

Voor welke instantie bent u werkzaam?

1b

In welke functie bent u werkzaam?

1c

Begeleidt u vanuit uw functie cliënten met een uitkering in het kader van de Wet werk en bijstand?

2a

Bent u van mening dat uw cliënten zelf op de hoogte zijn van de mogelijkheid om een beroep te doen op de bijzondere bijstand?

2b

Bent u van mening dat uw cliënten zelf kunnen inschatten of deze in aanmerking komen voor bijzondere bijstand?

2c

Bent u van mening dat uw cliënten zelf gemotiveerd zijn om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen?

2d

Weet u of de cliënt door de gemeente aangemoedigd of gewezen wordt op de mogelijkheid van het indienen van een aanvraag voor bijzondere bijstand?

2e

Heeft het, naar uw mening, nut dat de gemeente de cliënt aangemoedigd om een aanvraag voor bijzondere bijstand in te dienen?

3a

Bent u van mening dat de cliënt weet waar hij of zij het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand kan verkrijgen?

3b

Hoe beoordeelt u de ingewikkeldheid van het aanvraagformulier voor bijzondere bijstand? Welk rapportcijfer zou u geven?

4a

Weet u of de gemeente Enschede een invulhulp ter beschikking stelt die cliënten behulpzaam kan zijn bij het invullen van een aanvraag voor bijzondere bijstand?

4b

Vult u zelf voor cliënten aanvragen voor bijzondere bijstand in?

4c

Welk percentage cliënten helpt u bij het invullen van aanvragen voor bijzondere bijstand.

4d

Waarom helpt u bij het invullen van aanvragen voor bijzondere bijstand.

4e

Weet u welke stukken een cliënt moet inzenden bij het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand?

4f

Bent u van mening dat de cliënt zelf ook op de hoogte is van welke stukken ingezonden moeten worden bij het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand?

5a

Op welke wijze geeft de gemeente Enschede voorlichting over de bijzondere bijstand? Advertentie in de plaatselijke krant / Tv spot op de lokale tv zender / Oproep via de lokale radio zender / Folders die gemeentebreed verspreid worden / Folders die bij externe instanties liggen / Internet / Telefonisch spreekuur / Inloopspreekuur / Anders

5b

Hoe beoordeelt u de voorlichting die de gemeente Enschede geeft over de bijzondere bijstand aan de doelgroep in zijn algemeenheid?

5c

Met welke reden geeft u deze beoordeling?

5d

Heeft u voorstellen hoe de communicatie vanuit de gemeente met de doelgroep verbeterd zou kunnen?

5e

Hoe beoordeelt u de manieren waarop de gemeente voorlichting geeft over de bijzondere bijstand?

5f

Heeft u voorlichtingsmateriaal (bv. folders) bij uw instelling liggen die betrekking hebben op de bijzondere bijstand?

5g

Weet u waar de cliënt voorlichtingsmateriaal over bijzondere bijstand kan verkregen?

125

Bijlagen

6a

Hoe beoordeelt u de volgende aspecten, die te maken hebben met het doen van een aanvraag voor bijzondere bijstand? Aanwezige kennis bij de cliënt inzake de bijzondere bijstand / Voorlichting van de gemeente over de bijzondere bijstand / De aanvraagprocedure die gevolgd moet worden om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen / De kwaliteit van de aanvraagformulieren die ingevuld moet worden om voor bijzondere bijstand in aanmerking te komen.

6b

Kunt u voorbeelden noemen van initiatieven die de gemeente Enschede neemt / of heeft genomen / of wil gaan nemen om niet-gebruik van de bijzondere bijstand tegen te gaan?

6c

Heeft u zelf ideeën of voorstellen over hoe het niet-gebruik van de bijzondere bijstand terug gedrongen kan worden? Bijvoorbeeld op basis van voorbeelden elders?

126

127

128

non-take-up Een evaluatiestudie naar het terugdringen van het niet-gebruik van bijzondere bijstand in de gemeente Enschede

Recommend Documents