info
NL-Alert: meer dan een sirene in je telefoon Dr. ir. Ellen Jagtman Universitair docent Sectie Veiligheidskunde, Faculteit Techniek, Bestuur en Management, TU Delft
Op 8 november 2012 gaf minister Opstelten vanuit de meldkamer van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond het startsein voor NL-Alert. Hiermee kunnen via mobiele telefonie tekst berichten worden verstuurd om de bevolking te alarmeren en te informeren. Universitair docent Ellen Jagtman (TU Delft) over de achtergronden van dit communicatiemiddel. Met een NL Alert tekstbericht kunnen aanwezigen in het
En wat komt er bij een inzet kijken? In deze bijdrage
effectgebied attent worden gemaakt op een dreigende
hoop ik deze vragen voor u te beantwoorden.
situatie en kan aan hen gelijktijdig uitleg worden gegeven over de crisis. Vandaar de slogan: ‘NL-Alert, direct
Volgens de Wet op de Veiligheidsregio’s zijn in Neder-
informatie bij een noodsituatie’. Waarom is dit nieuwe
land de burgemeesters en de voorzitters van de Veilig-
middel geïntroduceerd? Wanneer wordt het ingezet?
heidsregio’s verantwoordelijk voor het waarschuwen en informeren van de bevolking bij grote incidenten.
juli 2013 I 6
info
Social media (Twitter) Risicokaart Rampeninstructiekaart Voorlichtingscampagnes (denk vooruit).
P2000 scanner
WAS (sirene) geluidawagen Persconferenties nationaal & regionaal nieuws actualiteitenrubrieken kranten Weer waarschuwing Weer alarm
NL-Alert Crisis.nl rampenzender
Persconferenties nationaal & regionaal nieuws actualiteitenrubrieken kranten
Ongewenste gebeurtenisen Anticiperen op dreiging...
Voorlichting m.b.t crisis en rampen in het algemeen
Alertering
Reageren naar aanleiding van...
Alarmering
Informeren en voorlichten bevolking
Figuur 1: Middelenmix – voorbeelden van middelen om de bevolking te waarschuwen en informeren.
Waarschuwen
op de bevolking die bedreigd wordt of zich bedreigd
Waarschuwen betekent dat mensen die acuut worden
voelt, zonder dat er noodzaak is tot handelen om in
bedreigd, moeten worden geattendeerd op een
veiligheid te komen of blijven. Mensen hoeven dus niet
incident. Snelheid is daarbij geboden om slachtoffers
in actie te komen. Hiervoor zijn verschillende middelen
te voorkomen of beperken. Hiervoor bestaat het
beschikbaar. Denk aan persberichten, conferenties,
Waarschuwings- en AlarmeringsStelsel (WAS), in de
rampenzender, crisis.nl, gemeentelijke sites en Twitter-
volksmond bekend als ‘de sirene’. Daarnaast kunnen
accounts van gemeenten of hulpdiensten. Verder kan
hulpdiensten mensen huis aan huis en met geluids
via de media informatie worden verspreid.
wagens waarschuwen. Mix van waarschuwen en informeren Met deze twee middelen kan slechts een klein gebied
Informerende middelen kunnen meer context en uitleg
gelijktijdig worden bereikt en alleen als hulpverleners
geven aan ontwikkelingen rond een crisis dan met de
zelf geen gevaar lopen. Het WAS kan alleen worden
traditionele waarschuwingsmiddelen mogelijk is. Maar
ingezet als de aanwezige bevolking naar binnen moet
informerende middelen kennen geen attenderende
gaan, en ramen en deuren moet sluiten. Zodoende kan
waarde. Mensen raken daarom alleen van deze infor-
de sirene bij explosiegevaar, dreigende overstroming of
matie op de hoogte, als ze er zélf naar op zoek gaan
openbare ordeverstoring niet worden gebruikt.
of er bij toeval op stuiten. Een sirene of geluidswagen daarentegen trekt de aandacht, waardoor mensen
Het WAS is dan ook vooral ingezet bij branden met
actief bewust worden gemaakt van een incident. Indien
gevaarlijke stoffen. Recente voorbeelden daarvan zijn
de bevolking snel moet handelen om in veiligheid te
de grote brand bij Chemie-Pack (Moerdijk, 5 januari
komen of blijven, zal daarom een mix van waarschuwen
2011), een brand in een kassencomplex (Heerhugo-
en informeren worden ingezet (zie figuur 1).
waard, 5 maart 2012) en een brand in restaurant De Pan (De Lutte, 11 juni 2012).
Wanneer NL-Alert? Met de komst van NL-Alert is een middel beschikbaar
Alternatieven
dat tot op zekere hoogte beide functionaliteiten
Naast de wens om de bevolking ook bij andere
bedient. Het bericht wordt ontvangen met een toon,
crisissituaties snel te kunnen attenderen, heerst de
op sommige mobiele telefoons lijkt deze op een sirene,
gedachte dat de sirene een ‘zwaar’ en ouderwets
waardoor de ontvanger wordt geattendeerd. Dit geeft
middel is. Al in 1999 werd in de landelijke Beleidsnota
invulling aan de waarschuwingsfunctie.
Rampenbestrijding gesproken over experimenten met nieuwe technologieën zoals GSM om de bevolking te
In het tekstbericht wordt aangegeven wat er aan de
waarschuwen.
hand is, op welke locatie dat betrekking heeft en wat te doen om in veiligheid te komen. De berichten zijn
De waarschuwingsmiddelen staan niet op zichzelf.
primair bedoeld voor het effectgebied, om de daar aan-
Tijdens een crisis geven ook andere communicatie
wezige bevolking op de hoogte te brengen en daarbij
middelen nadere informatie. Het informeren richt zich
direct een handelingsperspectief te bieden.
juli 2013 I 7
info Structuur
Elementen
Belang van alarmbericht
Afzender Altijd: NL-Alert
Must
Datum + Tijd dd-mm-jj uu:mm
Must
Risico
Gevaarzetting Oorsprong Bronlocatie (object/stationair) Bronlocatie (object/transport)
Locatie
Plaatsnaam (bronlocatie) “Landmark”
Actie
Geografisch Nalaten/doen (na geografisch) Nalaten/doen (zonder geografisch) Zelfredzaamheid
Informatie
Verwijsmedium Toegangsinformatie
Must Afhankelijk gevaarzetting Afhankelijk bron Afhankelijk bron
Must Optioneel
Actie-element is Must: welke actie is afhankelijk van de gebeurtenis (risico) en locatie
Optioneel Afhankelijk verwijsmedium
Figuur 2: Berichtelementen van een NL-Alert.
Aanvulling op waarschuwingssystemen
Het risico bestaat dat de bevolking door ervaringen met
NL-Alert is daarmee gepositioneerd als aanvulling op de
verschillende informerende berichten minder urgentie
waarschuwingssystemen. Hoewel ook informatie over
geeft aan een alarmbericht of zelfs het NL-Alert-kanaal
een actuele crisis kan worden gegeven via dit middel, is
uitzet, omdat eerder ontvangen berichten werden
het ministerie (zie ook het kader ‘Inzetcriteria’) hiermee
ervaren als onnodig, niet-relevant of storend. Hoewel
terughoudend.
er technisch geen belemmering is om het middel voor beide functies te benutten, wordt het dus primair
Inzetcriteria
ingezet op de waarschuwingsfunctie.
Voor de inzet van NL-Alert is door het ministerie van Veiligheid en Justitie een beleidskader opgesteld.
Opbouw van alarmbericht
Dit geeft aan dat het middel alleen wordt ingezet
Wat moet er in een bericht staan om de bevolking tot
bij rampen en crisissen op het moment dat die zich
handelen aan te zetten? Berichten zijn opgebouwd
voordoen of in de direct daaraan voorafgaande fase
uit vijf elementen: autorisatie, datum/tijdsaanduiding,
van acute dreiging, als incidenten die:
risico, locatie en actie (zie figuur 2).
- acuut handelen van publiek vergen; - een fysieke bedreiging vormen;
Autorisatie
- voor grote maatschappelijke onrust/ontwrichting
Elk bericht begint met ‘NL-Alert’: een herkenningspunt
zorgen.
dat dit een bericht betreft dat door de overheid is verstuurd in verband met een actuele crisis. Dit maakt
Het is van belang dat de ontvangst van een NL-Alert
dat het van andere op een mobiele telefoon ontvangen
bericht wordt ervaren als zeer urgent, zodat de
tekstberichten kan worden onderscheiden. De autorisa-
bevolking er direct kennis van neemt en handelt. Als
tie ondersteunt de risicobeschrijving, moet overtuigen
via hetzelfde middel informerende berichten worden
dat mensen nu worden bedreigd en wil hen motiveren
ontvangen waarbij de ontvanger niet direct bedreigd
om te gaan handelen.
wordt, kan dit gevolgen hebben voor een volgend alarmbericht, waarbij direct handelen wel noodzakelijk
Datum/tijdsaanduiding
kan zijn.
Aanvullend geven de datum en tijd een check op de relevantie. Hoewel bij ontvangst een toon te horen kan
juli 2013 I 8
info zijn, zal niet elk bericht direct worden opgemerkt. Als
Verschil met risicocommunicatie
een bericht op een later moment wordt gelezen, geeft
De overheid en het bedrijfsleven kennen korte instruc-
de verzendtijd een indicatie in hoeverre het bericht nog
ties ter voorbereiding op mogelijke rampen al jaren.
actueel is.
Ook hierin wordt een handelingsperspectief gekoppeld aan een risico. De communicatie kenmerkt zich door
Risico
een ‘als..., dan...’-karakter. Voor toekomstige dreigingen
In het element ‘risico’ wordt een omschrijving gegeven
of incidenten wordt aan de bevolking, medewerkers
van de gebeurtenis, eventueel aangevuld met een
en bezoekers geïnstrueerd wat zij over het algemeen
duiding van het gevaar. Denk aan: ‘Brand terrein X
moeten doen.
… explosiegevaar’, ‘Kraanwater vervuild (… gevaar gezondheid)’ of ‘Ordeverstoring’.
‘Hier en nu’-karakter Crisiscommunicatie heeft daarentegen een ‘hier en
Locatie
nu’-karakter. Omdat vooraf niet bekend is waar de vol-
Met een beschrijving van de bronlocatie – indien nodig
gende crisis optreedt en wat die crisis is, kunnen geen
aangevuld met het effectgebied – kan de lezer van het
volledige voorgeprogrammeerde berichten worden
bericht bepalen of hij of zij op dit moment acuut gevaar
gemaakt. De locatie kan vooraf niet worden ingevuld.
loopt. Hoewel NL-Alert berichten in een geografisch
Juist dit element is van belang voor ontvangers om te
begrensd gebied worden uitgezonden, verschilt dit
bepalen of zij nu gevaar lopen.
gebied van het effectgebied. Dit komt doordat mobiele telefoons verbinding hebben met een GSM-mast op
Daarnaast kan het handelingsperspectief door de
een andere locatie dan waar de telefoon zich exact
omstandigheden afwijken van de gebruikelijke instruc-
bevindt.
ties. Denk aan een brand waarbij gevaarlijke stoffen vrijkomen die een buitengebied met recreatiefunctie
Door in een omvangrijker gebied dan het effectgebied
bedreigen. Evacueren kan worden overwogen boven de
uit te zenden, wordt de kans vergroot dat mensen die
gebruikelijke actie van ‘naar binnen gaan en ramen en
bedreigd worden het bericht ontvangen. Echter, daar-
deuren sluiten’.
door zullen ook anderen nét buiten het effectgebied het bericht ontvangen. Met de locatiebeschrijving kan de
Voorbeeld: Wetteren
ontvanger bepalen of het bericht relevant is.
Per crisis moet de berichttekst worden opgesteld. Het is niet zozeer het formuleren van een tekstbericht waar-
Voor sommige crisissen geldt nog een functie, namelijk
voor expertise nodig is. Het ongeval met een goederen-
om te zorgen dat mensen niet onbedoeld richting het
trein met gevaarlijke stoffen bij Wetteren in België op 4
gevaar ‘vluchten’. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij
mei jongstleden is hier een actueel voorbeeld van. Het
natuurbranden of explosiegevaar.
formuleren van een kort tekstueel bericht kan iedereen door opleiding, training en oefening leren. Specialisti-
Actie
sche kennis speelt wel een rol en wel bij het vaststellen
Het alarmbericht moet ook een beschrijving bevatten
van het handelingsperspectief en het effectgebied.
van de noodzakelijke actie om in veiligheid te komen of blijven. Er zijn drie soorten acties:
De nu beschikbare informatie over het ongeval in Wetteren laat zien dat de bestrijding zich richtte op het
- geografische actie (‘Blijf/ga naar binnen, ga naar buiten, verlaat, evacueer’); - nalaten of doen na een geografische actie (‘Sluit ramen en deuren, blijf weg van bebouwing’); - nalaten of doen zonder geografische actie (‘Gebruik geen, drink/eet geen, was handen, bel arts bij...’).
gecontroleerd laten uitbranden van wagons met acrylnitril. Bij de bestrijding en bepaling van adviezen voor de bevolking spelen veel factoren een rol, zoals pluimstijging van de rook, weersomstandigheden, afstand tot woningen en de mogelijkheden om bluswater op te vangen.
Daarnaast kan een zelfredzaam handelingsperspectief
In Wetteren zijn in eerste instantie de omwonenden
(‘Breng uzelf zo snel mogelijk in veiligheid’) worden
binnen 500 meter geëvacueerd. Bewoners in een straal
gegeven. Dit is te gebruiken in zeer acute situaties
van 500 tot 1.000 meter van het ongeval moesten
indien een actie (nog) niet voorhanden is en/of binnen
binnen blijven en ramen, deuren en ventilatiesystemen
eenzelfde gebied voor verschillende doelgroepen
afsluiten. Om tot een handelingsperspectief te komen
verschillende acties geboden zijn.
moeten adviseurs (in Nederland zijn dat bijvoorbeeld de Adviseur Gevaarlijke Stoffen en de Geneeskundig Adviseur van de brandweer en GHOR) gedurende het
juli 2013 I 9
info incident voortdurend een inschatting maken van de te
Immers, voor inwoners van Nederland zou het niet
verwachten ontwikkelingen.
moeten uitmaken of zij zich op hun vaste woon- of werkadres bevinden of op een incidentele locatie waar
Onderzoek in Wetteren moet uitwijzen of adviseurs de
zij minder bekend zijn. Een NL-Alert bericht moet overal
aanwezigheid van giftige dampen in het riool, die naar de
in Nederland op dezelfde manier worden ervaren: dit
oppervlakte komen (in concentraties die gevaar voor de
betreft een bericht dat wordt verstuurd in een actuele
volksgezondheid kunnen opleveren), als een plausibele
situatie waarbij handelen door de bevolking noodzake-
ontwikkeling in ogenschouw hadden moeten nemen op
lijk is.
het moment dat het eerste advies werd afgegeven.
Wat betekent NL-Alert voor veiligheidskundigen Wie adviseert?
en bedrijven?
Het is dus belangrijk dat Veiligheidsregio’s vaststellen
Het nieuwe waarschuwingsmiddel is bedoeld als onder-
welke functionarissen kennis hebben om te adviseren
deel van de wettelijke verplichtingen van de overheid
over het effectgebied en het handelingsperspectief.
met betrekking tot het waarschuwen en informeren van
In het geval van fysieke bedreigingen door gevaarlijke
de bevolking. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk
stoffen of branden ligt hierbij de brandweer voor de
voor het besluit om een bericht uit te zenden. Is er toch
hand, terwijl bij incidenten met ordeverstoring de kennis
nog een rol weggelegd voor andere partijen?
van politie leidend is. Verantwoordelijken die beslissen over de inzet (zie kader ‘NL-Alert versturen’) van het
Ja, in bepaalde crisissituaties hebben niet-overheids-
middel moeten deze personen tijdens hun afweging in
instellingen belang bij berichtgeving aan de bevolking.
de crisis kunnen benaderen.
Denk aan incidenten met vitale infrastructuren zoals drinkwaterverontreiniging. Drinkwaterbedrijven heb-
De organisatorische invulling van NL-Alert wordt door
ben in zulke situaties vaak zitting in gemeentelijke of
het ministerie niet opgelegd, maar is aan de regio’s
regionale beleidsteams. Omdat een bericht bij voorkeur
overgelaten. Hieraan ligt ten grondslag de diversiteit in
vroegtijdig in een crisissituatie wordt verstuurd, zijn
organisatiestructuren die de Veiligheidsregio’s kennen.
deze teams nog niet altijd bijeen. Een mogelijkheid is in
Functies verschillen, regio’s hebben verschillende
deze ‘koude fase’ af te stemmen over berichtgeving en
piket-regelingen. Daardoor kan de inzetprocedure niet
eventueel samen te oefenen.
prescriptief worden voorgeschreven. Overigens zijn er ook regionale verschillen in mandatering voor het
NL-Alert op verzoek
sirenestelsel. Indien verschillen zich beperken tot de
Partijen kunnen daarnaast uit eigen beweging bij het
interne organisatie, hoeft dat geen bezwaar te zijn.
bevoegd gezag een verzoek doen voor het versturen van een NL-Alert. Ook hierbij kunnen BRZO-plichtige
Regionale verschillen ongewenst
bedrijven tijdens de koude fase contact leggen met
Omdat vanuit technologisch oogpunt zowel waarschu-
de Veiligheidsregio, bijvoorbeeld tijdens het opstellen
wen als informeren mogelijk is, bestaat – anders dan bij
of updaten van het Veiligheidsbeheerssysteem (VBS).
de sirene – het risico dat er voor de bevolking merkbaar
Denk bijvoorbeeld aan het opstellen van noodplannen
regionale verschillen optreden. Zo zou verschil van
waarin acties in geval van nood moeten zijn gespeci-
inzicht in benutten van het waarschuwingsmiddel kun-
ficeerd, waaronder communicatie met externen, als
nen leiden tot verschillende ervaringen voor ontvangers.
onderdeel van VBS-element F.
Dat kan wel problematisch zijn.
juli 2013 I 10
info Scenario’s afstemmen
Koningin Beatrix een hersenbloeding had. Dit onjuiste
Op basis van de risico-inventarisatie, die onderdeel is
bericht werd spoedig geretweet. Recente problemen
van VBS-element C, kunnen bedrijven en hulpdiensten
met DDoS-aanvallen bij diverse banken en de dreiging
in de koude fase de ongevalsscenario’s en mogelijke
over een schietpartij op een middelbare school in Leiden
communicatie in geval van deze scenario’s afstemmen.
leidden tot geruchtenstromen met daarbij een roep van
Tijdens een crisis kunnen bedrijven van waarde zijn door
klanten en scholieren om helderheid te verschaffen over
informatie uit te wisselen over de acute gevaren, zodat
de problemen en de verwachte duur.
snelle(re) inschatting over de noodzaak tot waarschuwen en het bepalen van het effectgebied kan worden
Deze voorbeelden laten zien dat er de behoefte blijft om
gemaakt.
genotificeerd en nader geïnformeerd te worden door de verantwoordelijke instanties.
Lessen voor crisiscommunicatie De ontwikkelingen rondom het nieuwe waarschuwingsmiddel kunnen bovendien lessen opleveren voor het communiceren over crisissen van bedrijven zelf. Tijdens proeven met cell broadcast (de techniek achter
NL-Alert versturen
NL-Alert) in de periode 2005-2007 was de visie dat
NL-Alert is een waarschuwingsmiddel voor de Veilig-
het middel in de toekomst een moderne variant van de
heidsregio’s. Het ministerie van Veiligheid en Justitie
sirene kon worden. Intussen heeft gebruik van sociale
heeft de organisatie van de inzet aan de regio’s
media een vlucht genomen, waardoor mensen bijna
overgelaten, omdat er decentraal verschillen in de
overal en altijd over nieuws kunnen beschikken.
organisaties bestaan. Wel heeft het ministerie samen met het Veiligheidsberaad een concept-beleidskader
Verstrekken van betrouwbare, gevalideerde
opgesteld dat als handreiking kan dienen voor het
informatie
vaststellen van de mandatering.
Dit vraagt om een bezinning op de rol van de overheid en ook van bedrijven in crisiscommunicatie. Waar
Een bericht wordt verstuurd vanuit de gemeenschap-
voorheen de focus lag op ‘De overheid alarmeert u
pelijke meldkamer. De centralist moet daarvoor op
als eerste over een incident’, is er een verschuiving
een regionale kaart het uitzendgebied tekenen en
zichtbaar, waarbij het ‘verstrekken van betrouwbare en
de berichttekst intypen. Opdracht daartoe krijgt de
gevalideerde informatie’ meer prioriteit krijgt.
centralist volgens de procedure geldend in de betreffende regio.
De alarmeringsfunctie wordt – naast het notificeren van bevolking die nog niet op de hoogte is – het confirme-
Na de bevestiging van het bericht door de centralist,
ren of ontkrachten van niet-geautoriseerde berichtge-
wordt het bericht doorgezet naar Centric. Dit bedrijf
ving. Hoewel Twitter een razendsnel medium is, is niet
dient als broker (toegangspoort) tot de drie operators
alles dat wordt getwitterd, waar.
in Nederland. Centric zet het verzoek door naar KPN, Vodafone en T-Mobile. Op basis van het geografisch
Zo verwarde een redacteur van SBS6 Shownieuws
gemarkeerde uitzendgebied zullen de operators
op 18 oktober 2011 het ‘post-veld’ van Twitter met het
GSM-masten activeren om het bericht uit te zenden.
‘zoek-veld’, waardoor zij leken te berichten dat toenmalig
Dit uitzenden kan worden vergeleken met radio. In één richting (netwerk naar telefoons) wordt het bericht standaard een uur lang verstuurd. Mobiele telefoons die verbinding hebben met GSMcellen die uitzenden, kunnen het bericht ontvangen. Het bericht wordt alleen getoond aan de gebruiker van de mobiele telefoon als de gebruiker het uitzendkanaal heeft geactiveerd. Op het merendeel van de mobiele telefoons moet de gebruiker nu nog zelf het kanaal instellen. Kijk hiervoor op www.nl-alert.nl.
juli 2013 I 11
