www.romagazine.nl +BBSHBOHtOS september 2012
ruimtelijke ontwikkeling, infrastructuur en milieu
Nieuw energielandschap
Gemeentelijke grondposities
Veluwerandmeren
Overijsselse Vecht
Buiten de Randstad structureel te
‘Onderling vertrouwen op
‘Misbruik de waterdoelen en maak
veel aangekocht
nulpunt’
er iets moois van’
Ruimtelijk bekeken
()
Structureel overschot a in veel regio’s Voor ruim 10.000 ha door gemeenten aangekochte bouwgrond bestaat nagenoeg geen eigen ruimtevraag, zo blijkt uit een onderzoek van DHV en Kadaster. Voor heel Nederland zijn de gemeentelijke grondreserves afgezet tegen de ruimtevraag voor wonen en werken tot 2025. Het overschot komt neer op 1,1 miljard euro. Vooral buiten de Randstad en met name in Noord-Friesland, Noord-Overijssel en Overig Groningen, is er een structureel overschot aan bouwgrond. Regionale afstemming van bouwplannen is een oplossing om dat overschot bij gemeenten weg te werken. Toch zal dat niet voldoende zijn.
G
emeentelijke grondbedrijven verkeren in zwaar weer. Er is de afgelopen twintig jaar veel grond aangekocht. Door de economische crisis en de stilgevallen woningmarkt drukken deze voorraden nu zwaar op de balans. De grote grondreserves zijn in de media breed uitgemeten, met die van Apeldoorn als bekend voorbeeld. De verliezen liegen er niet om: ramingen lopen uiteen van 2,9(1) tot 3,2(2) miljard euro voor alle Nederlandse gemeenten. De vastgoedcrisis heeft de problemen bij de grondbedrijven zichtbaar gemaakt en ook versterkt. De woningmarkt zit op slot, er is een overschot aan bedrijventerreinen en ook op de kantorenmarkt groeit de leegstand nog steeds. De verwachting is dat de woningmarkt op termijn weer op gang zal komen: het aantal huishoudens groeit immers nog tot 2025(3) . Cruciaal is hoe de vraag zich verhoudt tot het
Fi g uur 1 B ere kening van he t overs c ho t a an g rondp o si t ies .
aanbod in de zin van ingenomen grondposities. De vraag naar woningen is namelijk niet gelijk over het land verdeeld: met name in de Randstad en in gemeenten met een bovenregionale functie vindt de komende vijftien jaar nog stevige groei plaats. Daar waar de vraaguitval structureel blijkt te zijn, zal de grond door fasering en uitval van plannen steeds langer op de gemeentelijke balansen staan. Nu de tijd dat gemeenten ‘onbeperkt’ bouwplannen konden ontwikkelen voorbij is, klinkt de roep om regionale afstemming steeds luider. Van provincies wordt verwacht dat zij de rol van woningmarktregisseur op zich zullen nemen. Het is echter de vraag of dit (overal) een oplossing is voor de overtollige gemeentelijke grondposities. In dit artikel beschrijven de onderzoekers van DHV en Kadaster de globale omvang en aard van het gemeentelijk grondoverschot. Door ingenomen grondposities te vergelijken met behoefteramingen, ontstaat een duidelijk beeld van de gemeenten die problemen hebben of zullen krijgen. Dat regionalisering belangrijk is, staat buiten kijf. Maar dat regionalisering niet alle problemen op kan lossen, blijkt door in te zoomen op enkele regio’s.
Overschot De afgelopen 20 jaar hebben gemeenten ruim 60.000 ha grond aangekocht. Een gebied ter grootte van de Noordoostpolder. Ruim een derde van deze grond is nog steeds in het bezit van de gemeenten: 21.500 ha. Tot 2025 is landelijk circa 17.000 ha nodig voor het bouwen van woningen en voor de realisatie van bedrijventerreinen. Gesaldeerd voor heel Nederland betekent het dat 4.500 hectare te veel is
september 2012 8
t aan bouwgrond Fi g uur 2. R e g io ’s me t overs c ho t a an g rond p o s i t ies
aangekocht door de gemeenten (ca. 20%). Er doet zich echter ook een verdelingsprobleem voor: het is goed mogelijk dat niet overal waar het grondbezit is, ook behoefte is aan ruimte voor woningen of bedrijventerreinen. Waar bijvoorbeeld 40 procent van de toekomstige ruimtevraag zich in de Randstad voordoet, bevindt 80 procent van de gemeentelijke grondvoorraden zich juist buiten de Randstad. Dit zorgt ervoor dat de overschotten in de praktijk veel groter zijn dan het landelijke saldo laat zien. Daarom is het belangrijk om de vraag/aanbod situatie op lokale en regionale schaal te bekijken.
over lijkt te staan (zie figuur 1). Deze grond vertegenwoordigt een aanschafwaarde van €1,1 miljard(4). Theoretisch gezien zouden overschotten op regionaal niveau zijn terug te brengen als het overschot aan grondbezit van de ene gemeente wordt ingezet om te voorzien in de behoefte bij een andere gemeente binnen de regio.(5) Het totale overschot binnen de COROPgebieden(6) neemt af tot 7.700 ha als de regionale overschotten en tekorten van gemeenten tegen elkaar zouden worden weggestreept. Uitgaande van de regionale grondprijs, die hier is betaald voor onbebouwde grond, blijkt zo door regionale samenwerking het overschot maximaal met €325 miljoen(7) te kunnen worden teruggebracht. Dit biedt echter lang niet altijd en overal een oplossing. Ten eerste omdat in meerdere regio’s simpelweg alle gemeenten te veel grond in bezit hebben. Ten tweede omdat – door het invullen van de woningbehoefte van één gemeente door een andere gemeente – wordt verondersteld dat mensen flexibel in hun woonplaatskeuze zijn. Gemiddeld verhuist echter circa 60 procent van alle verhuisde personen binnen de eigen gemeente . èè
De helft van alle gekochte gemeentegrond is tot 2025 niet nodig voor woningen en bedrijventerreinen Samenwerking Het probleem met salderen op landelijk niveau is dat de vraag naar grond (totaal 17.000 ha tot 2025) zich niet binnen die gemeenten hoeft te bevinden waar wél al grondposities zijn (totaal 21.500 ha) ingenomen. Bij een vergelijking van het grondbezit met de potentiële vraag per individuele gemeente, blijkt dat het overschot totaal een stuk groter is: er is ruim 10.000 hectare grond in bezit van gemeenten waar geen eigen ruimtebehoefte tegen-
september 2012 9
Ruimtelijk bekeken
locaties plaatsvinden en er niet enkel naar locaties binnen de eigen gemeentegrenzen wordt gekeken. De regio die op basis van deze analyse het meeste baat heeft bij regionale samenwerking is de regio Eindhoven (Zuidoost-Noord-Brabant). Hier kan 325 ha meer in gebruik worden genomen dan wanneer er door gemeenten alleen voor de lokale markt wordt ontwikkeld. Eindhoven heeft een tekort aan grondposities, Best en Nuenen kunnen daar met hun overschotten aan tegemoetkomen (zie figuur 3). Ook de Achterhoek is een voorbeeld van een regio waar door regionale samenwerking aanzienlijke besparingen kunnen worden gedaan. Door uitruil is het in theorie mogelijk de overtollige grondposities met 93 procent terug te dringen. Hierbij is het belangrijk dat vanuit het gezamenlijk belang discussies plaatsvinden en keuzes worden gemaakt.(9) Fi g u u r 3. O ve rs c ho tten en te kor ten p er geme ente i n re g io E ind hoven Gro e n : te kor t a a n g rondp o si t ies . Ge el: overs c ho t a a n g rondp o si t ies .
Verschillen Zoals in figuur 2 is te zien, zijn er grote verschillen in vraag en aanbod tussen de regio’s. De regio’s met de grootste overschotten zijn Noord-Friesland, Noord-Overijssel, en Overig Groningen, waar regionaal meer dan 800 ha meer grond is aangekocht dan daar benodigd is. Duidelijk te zien is dat de grondbalans in de Randstad het meest positief is: hier zijn op regionaal niveau nauwelijks overschotten. In vijftien regio’s is volgens onze berekeningen een substantieel voordeel te behalen met regionale samenwerking. Dat betekent echter niet dat het probleem hiermee is opgelost: slechts in vijf van deze vijftien regio’s(8) is dit in
Met name zwakkere regio’s zullen met overschotten blijven zitten theorie mogelijk. De overige tien regio’s blijven met overtollige grondposities zitten. Ook in regio’s waar het tekort niet terug gedrongen kan worden - ofwel omdat op gemeentelijk niveau geen behoefte meer is aan grondposities (zoals in Alkmaar en omgeving en Noord-Drenthe), ofwel omdat er nauwelijks sprake is van overtollige grondposities (met name in de Randstad) – is regionale samenwerking van belang. Afstemming kan ervoor zorgen dat ontwikkelingen op de daarvoor beste
september 2012 10
Daar staat een regio als Alkmaar tegenover. Regionale samenwerking biedt hier geen soelaas om het grondoverschot te verkleinen, omdat alle zes gemeenten in dit gebied meer grond hebben aangekocht dan er de komende jaren nodig is (zie figuur 4).
Grip op grond Uit de analyse blijkt dat bijna de helft van alle grond die de gemeenten momenteel in bezit hebben niet nodig is voor woningen en bedrijventerreinen tot 2025. Het werkelijke probleem van gemeenten kan nog veel groter zijn, wanneer er vergaande afspraken zijn gemaakt over ontwikkelingen op gronden van derden. Gemeenten waarvoor dit geldt, hebben een groter probleem met hun eigen grondposities. Met de slechte economische vooruitzichten is het evident dat ingrijpen noodzakelijk is. Meerdere gemeenten hebben al maatregelen genomen, bijvoorbeeld door het treffen van voorzieningen en door afboekingen op gemeentelijke grondbalansen. Een volledig overzicht ontbreekt nog, maar het lijkt er niet op dat deze gifbeker reeds overal is leeggedronken. Met regionale afstemming kan een deel van het probleem in sommige regio’s worden verminderd. Toch blijkt regionale samenwerking rondom grondzaken vaak lastig. De regio bestaat immers niet als algemene bestuurslaag. Kortom, samenwerken op grondbeleid is geen gegarandeerd succes. Met name zwakkere regio’s zullen met overschotten blijven zitten. Het is voor gemeenten, provincies en het rijk van belang om goed grip te krijgen op de opgave en niet te wachten tot de wal het schip keert. é Ramona van Marwijk, Michiel Pellenbarg (Kadaster) Arjan Bakkeren, Theo Ram (Royal HaskoningDHV)
Noten en bronnen 1. Deloitte (2011). Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven Update 2011. Onderzoek op basis van 145 gemeentelijke jaarrekeningen (35% van de gemeenten). 2. Het Vakberaad Gemeentefinanciën bekeek de jaarrekeningen van alle gemeenten over 2010. www.vng.nl/eCache/ DEF/1/13/514.html 3. www.pbl.nl/publicaties/2012/huishoudens 4. De grondprijzen zijn niet geïndexeerd, omdat we ervan uitgaan dat het renteverlies wordt gecompenseerd door pacht. 5. De wens om regionaal af te stemmen is expliciet door meerdere provincies en gemeenten geuit 6. Een COROP-gebied is een regionaal gebied binnen Nederland, er zijn er in totaal 40 in Nederland. Deze indeling wordt sinds 1971 gebruikt voor analytische doeleinden. 7. CBS Statline Bevolking en bevolkingsontwikkeling. 8. Zuidoost-Noord-Brabant, Flevoland, Groot-Rijnmond, Oost-Zuid-Holland, Zuidwest-gelderland, Groot-Amsterdam, Kop van Noord-Holland, Arnhem/Nijmegen, Achterhoek, Agglomeratie ’s-Gravenhage, Twente, West-NoordBrabant, Veluwe, Zuidoost-Zuid-Holland en Noordoost-Noord-Brabant. 9. zie ook: Petit, V. en H.J. Bierling (2012). Notitie van opbrengsten. Expertsessie Regionale Samenwerking & Ruimtelijke economie. Nicis Institute, Den Haag.
S te e d s me e r ge me enten k iez en vo or v r i j e k avelui tg if te , me de om s ne l le r va n h un g rond a f te komen . Beeld Marcel Bayer
F i g uur 4 . O vers c ho tten p er geme ente in re g io A l k m a a r Te ve el g rond in a l le geme enten!
VERANTWOORDING De inventarisatie van de gemeentelijke grondposities is gedaan aan de hand van de gegevens van het Kadaster. Per gemeente zijn alle grondaankopen van de afgelopen 20 jaar gesommeerd en is geanalyseerd welke hiervan nog in bezit zijn. Ook is het bedrag bekend waarvoor deze gronden aangekocht zijn. De raming van de ruimtebehoefte voor ruimtelijke plannen is opgebouwd uit een raming van de woningbehoefte en een raming van de behoefte aan bedrijventerreinen. Het benodigde areaal aan woningen is gebaseerd op de bevolkingsprognose PEARL2011. Via kentallen over kavelgrootte (Neprom/Rigo) en verhouding eengezins/meergezins (CBS) is berekend wat globaal de behoefte aan grond voor nieuwbouw op uitleglocaties is. We gaan er hierbij van uit dat er per saldo geen verdichting of verdunning plaatsvindt in de bestaande voorraad. Het benodigde areaal aan bedrijventerreinen is berekend door het huidige ruimtegebruik van bedrijventerreinen (IBIS) per hoofd van de potentiële beroepsbevolking (CBS) te projecteren op de toekomstige arbeidsvoorraad (Pearl). Aangenomen is dat per saldo de netto participatiegraad, het aandeel van de beroepsbevolking dat werkt op een bedrijventerrein en het gemiddelde ruimtebeslag per medewerker niet wijzigt.
september 2012 11
