NEW PUBLIC MANAGEMENT DAN POLITIK BIROKRASI DALAM REFORMASI BIROKRASI INDONESIA
Dedy Hermawan Staf Pengajar Jurusan Administrasi Negara FISIP Universitas Lampung
ABSTRACT Bureaucracy reform in Indonesia has faced obstacles due to two interest groups that want bureaucracy politic to remain exist and those who want enforcement and bureaucracy reform and brought the New Public Management. Both the idea and the movement will accompany the journey of bureaucratic reform in Indonesia. NPM movement and interaction Bureaucratic Politics tend patterned mutually exclusive, so that NPM seeks to clean the roots of political bureaucratic culture. And vice versa, the bureaucracy and the political will to maintain their existence refused renewal promoted by the NPM. Results of these two paradigms fight is actually not portraying a character bureaucracy dominant NPM or vice versa, but give birth to an ambiguous figure of bureaucracy between the desires of NPM or bewajah faced political bureaucracy. Keyword: New Public Management, Politic, Bureaucracy Reform PENDAHULUAN Menarik menyimak pernyataan Anthony B.L. Cheung (1997) ketika mengkritisi paradigm New Public Management terkait dengan reformasi Administrasi publik, yaitu “Instead of breaking up the lower of the public bureaucracy as some NPM rehotric seems to suggest, NPM in action is capable of helping preserve the bureaucracy though in different wrappings. The fundamental shift in debureaucratization may turn out to be more cosmetic than real”. Pernyataan itu mengandung makna bahwa paradigm New Public Management (NPM) tidak akan dengan mudah merubah secara mendasar posisi birokrasi sebagai salah satu kekuatan politikdan menggantikannyadengan“public service delivery” yang menempatkan warganegara sebagai
konsumen (customers is the king). Menurutnya, reformasi birokrasi public selama ini justru mengganti “bungkus” (wrappings) lama dengan yang baru dan tidak ada perubahan signifikan terkait dengan kekuasaan politikbirokrasi, “debureaucratization may turn out to be more cosmetic than real”. Apa yang ulas di atas menjadi latar belakang lahirnya tulisan ini untuk menyoroti perjalanan reformasi birokrasi publik di Indonesia, dimana secara laten ada tarik-menarik pengaruh paradigmaNPM dan realitas politik birokrasi (status quo) untuk membentuk bangunan kelembagaan birokrasi publik. ParadigmaNew Public Management dengan gagasan “entrepreneurial government” berhadapan dengan kekuatan“bureaucratic politics” dengan gagasan birokrasi sebagai
100
101 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.2, Juli-Desember 2013
salah satu kekuatan yang mempengaruhi penyusunan dan pelaksanaan kebijakan publik. Interaksi keduanya terlihat pada saat reformasi birokrasi di Indonesia, yang momentumnya di mulai sejak tahun 1998, dengan titikpertemuannya pada saat pemerintah Indonesia mulai mengadopsi pemikiran dan praktek NPM kedalam lembaga birokrasi yang masih merupakan salah satu kekuatan politik orde baru (bureaucratic politics). Situas iinilah yang coba dikaji dalam tulisan dengan menggunakan kerangka paradigma NPM dan paradigm politik birokrasi serta bagaimana interaksi keduanya dan apa implikasinya terhadap perjalanan reformasi birokrasi publik di Indonesia. NEW PUBLIC MANAGEMENT DALAM TINJAUAN TEORITIS Ada dua arus utama pemikiran yang menguatkan eksistensi NPM. Pertama, pemikiran institusi baru ekonomi yang dibangun dari teori pilihan publik (public choice theory), teori prinsipal-agent (principal-agent theory), dan teori transaksi-harga (transactional-cost theory) yang memandang bahwa politik sebagai suatu fenomena pasar. Kedua, pemikiran manajerial (managerialism) yang memiliki gagasan bahwa reformasi sektor publik berasal dari sektor administrasi bisnis. Kedua arus gagasan ini yang kemudian mewarnai nilai, konsep dan teknik paradigma NPM. Pemahaman terhadap New Public Managementdapat ditelusuri dari latar belakang kemunculannya. Ada beberapa pendepat ilmuwan terkait dengan asal-usul kemunculan NPM ini. Menurut Dunleavy sebagaimana
ADMINISTRATIO
dikemukakan oleh Hiromi Yamamoto (2003), “The NPM approach to public management was in general founded on a critique of bureaucracy as the organizing principle within public administration”.NPM merupakan pendekatan terhadap manajemen publik yang muncul sebagai kritik terhada birokrasi klasik dengan prinsip-prinsip pengaturannya dalam administrasi publik. Birokrasi klasik selama ini dianggap memiliki kekakuan yang progresif, sistem yang kompleks dan pengambilan keputusan top-down, aturan hirarkis, yang menyebabkan jauh dari harapan-harapan warganegara. Pendapat ini sejalan dengan “label” NPM dibawah teori pilihan publik (public choice theory) yang menyebut paradigma NPM sebagai paradigma anti-birokrasi dan antiprosedural (Anthony B. L. Cheung, 1997). Selanjutnya pendapat dari de Leon, Denhardt dan Kamensky sebagaimana diungkap juga oleh Hiromi Yamamoto (2003) “Government is urged to adopt both the "techniques" of business administration and business "values," which include the values of competition, a preference for market mechanisms as a means of social choice, and respect for the entrepreneurial spirit. Menurut mereka pemerintah dihimbau untuk mengadopsi nilai dan teknik Administrasi bisnis, seperti nilai kompetisi, mekanisme-mekanisme pasar sebagai alat pilihan sosial, dan menjadikan jiwa usahawan sebagai motornya. Penjelasan-penjalasan di atas membawa pada pemahaman bahwa kemunculan NPM sebagai sebuah proses dialektika dari kritik terhadap model manajemen public klasik yang kemudian memunculkan suatu model manajemen publik
ISSN : 2087-0825
Dedy H; New Public Management Dan Politik Birokrasi 102
yang mengadopsi spirit dan teknikteknikdari sector bisnis, inilah yang selanjutnya disebut sebagai New Public Management. Jadi, ini merupakan hasil evaluasi terhadap kinerja birokrasi publik klasik yang memiliki kinerja lemah, lamban, kaku, boros, oriantasi prosedural, tidak peka terhadap kepentingan publik, melayani diri sendiri dan lainnya-- lalu ditransformasikan melalui semangat dan teknik-teknik manajemen dan pengorganisasian di sektor bisnis sehingga diharapkan mampu meningkatkan kinerjanya. Atau dibahasakan oleh Eko Prasdjo (2007), NPM merupakan reformasi paradigma administrasi publik lama yang berbasiskan traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru yang berbasiskan pada market (mekanisme pasar) dan competetion-drivenbased. Sedangkan, prinsip-prinsip NPM menurut Hood sebagaimana dikemukakan oleh Yeremias T. Keban (2004) terdiri dari tujuh doktrin. Pertama, menggunakan manajemen profesional dalam sektor publik. Kedua, manggunakan indikator kinerja. Ketiga, lebih fokus pada kontrol output. Keempat, perhatian lebih diarahkan pada unit-unti kecil dari organisasi sektor publik. Kelima, menggunakan prinsip kompetisi. Keenam, menggunakan gaya manajemen sektor swasta dalam praktek manajemen publik. Ketujuh, menekankan disiplin dan efisiensi resources. Akhirnya, secara umum paradigma NPM merupakan pendekatan dalam manajemen publik, termasuk birokrasi publik didalamnya, yang menggunakan pengetahuan dan pengalaman sektor swasta dalam rangka reformasi manajemen publik.
ADMINISTRATIO
KAJIAN TEORITIS TENTANG BUREAUCRACY POLITICS Kajian paradigma politik birokrasi tidak bisa lepas dari Allison’s Paradigm of Bureaucracy Politics yang dikembangkan oleh Graham Allison (1971) dan Allison dan Morton Halperin (1972) sebagaimana diulas secara mendalam oleh H. George Frederickson (2003) dalam bukunya The Public Administration Theory Primer. Secara umum teori politik birokrasi adalah teori yang menjelaskan peran administrasi dan birokrasi dalam proses pembuatan kebijakan publik sekaligus menolak pandangan dikotomi antara administrasi dan politik. Kemunculan teori politik birokrasi muncul sejak birokrasi memainkan peran dan prilaku politik dalam tataran empiris administrasi publik. Teori politik birokrasi dikembangkan dengan suatu sikap penerimaan terhadap pandangan bahwa administrasi bukan sematamata aktivitas teknis dan aktivitas bebas nilai serta terpisah dari politik. Sebagaimana dikatakan Waldo (1948) “administration is politics”. Teori birokrasi klasik yang memisahkan antara politikadministrasi selama ini mengabaikan realitas prilaku birokrasi politik walaupun hal itu sebuah fakta dan pandangan Waldo dan Goodnow yang didasarkan realitas era saat itu dimana birokrasi terkukung dalam patronase, incompetensi dan korupsi, pun paham dengan baik bahwa administrasi-politik sebagai sebuah sintesis. Paradigma politik birokrasi ini menjelaskan bahwa tindakantindakan pemerintah merupakan hasil dari tawar-menawar dan kompromi diantara berbagai elemen organisasi dalam pemerintah. Ada
ISSN : 2087-0825
103 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.2, Juli-Desember 2013
empat proposisi mendasar yang membangun paradigma politik birokrasi, yaitu : (1) Pemerintah terdiri atas sejumlah organisasi dan individu yang memiliki tujuan dan motivasi berbeda; (2) Tidak ada aktor yang dominan dan mampu bertindak sendiri; (3) Keputusan final adalah “political resultant” atau hasil dari bergaining dan kompromi dari proses politik; dan (4) Ada perbedaan antara pembuatan kebijakan dan penerima keputusan. Birokrasi publik dalam paradigma ini di kategorikan sebagai salah satu aktor yang memiliki posisi, memiliki pengaruh dan memiliki “cara bermain” didalam proses politik formulasi kebijakan. Hal ini sejalan dengan kerangka pertanyaan mendasar dalamparadigma politik birokrasi, yaitu who plays ?, what determines each player’s stand ?. haw are player’s stand agregated to yield governmental decesions and actions ?. Posisi birokrasi kuat secara politik karena memiliki sumber-sumber kekuasaan yang lengkap dibandingkan aktor-aktor lain, seperti legislatif, partai politik, masyarakat sipil dan lainnya. Menurut Guys Peters (1978) dan Mochtar Mas’oed (1987), sebagaimana diungkapkan oleh Budi Setiono (2002), ada empat sumber kekuasaan penting yang dimiliki birokrasi, yaitu personifikasi negara, penguasaan informasi dan keahlian, kewenangan dalam decesion making, dukungan politik, status sosial yang tinggi dan kelembagaan permanen dan stabil. Inilah yang menyebabkan birokrasi publik disebut sebagai the single authoritarian institution dan menurut kajian ekonomi politik, dominannya kekuasaan birokrasi akan menyebabkan tiga vairan model birokrasi,yaitu power seeking
ADMINISTRATIO
politicians, reent-seeking bureaucrats, dan predatory state (Deliarnov, 2006). NPM DAN POLITIK BIROKRASI DI INDONESIA Ada keterkaitan antara pernyataan Anthony B. L. Cheung di awal tulisan ini yang menyatakan bahwa reformasi birokrasi publik, dibawah paradigma NPM, hanya sebatas mengganti “bungkus” lama dengan yang baru tetapi secara riil watak birokrasi politik tetap eksis, dengan perjalanan reformasi birokrasi di Indonesia. Kenyataan yang bisa diungkap adalah pada domain formulasi kebijakan di mana birokrasi menjadi kekuatan bergaining dengan legislatif, misalnya dalam persoalan kompromi dan lobi anggaran (reent-seeking). Pada level masyarakat, birokrasi pubik seringkali menjadi instrumen politik (power seeking politicians) para calon kepala daerah, utamanya incummbent, dalam mempengaruhi warga dalam menentukan pilihan. Sementara pada saat yang bersamaan reformasi birokrasi dengan paradigma NPM tengah diadopsi secara perlahan tapi menyeluruh dalam tubuh birokrasi publik di Indonesia. Birokrasi publik di Indonesia mengalami pergeseran dari filosofi birokrasi Max Weber yang “bebas nilai” politik menjadi birokrasi yang memiliki kekuatan politik tidak lepas dari desain politik orde baru (1966-1998). Politik orde baru saat itu mengukuhkan kekuasaannya dengan ditopang oleh tiga pilar kelembagaan, yaitu militer, golongan karya dan birokrasi. Pada konteks inilah menjadi relevan mengkaitkan birokrasi publik di era orde baru dengan salah satu mainstream kelahiran birokrasi, yaitu birokrasi lahir sebagai alat
ISSN : 2087-0825
Dedy H; New Public Management Dan Politik Birokrasi 104
kekuasaan. Arus pemikiran ini banyak dipengaruhi oleh pemikiran politik Nicollo Machiavelli, sebagaimana diungkapkan oleh Budi Setiono (2002), yang merekemondasikan menggunakan organ aparatur yang solid, kuat, profesional dan kokoh untuk menjalankan kekuasaan negara secara efektif. Akibatnya birokrasi senantiasa bersinggungan dengan kekuasaan politik dan menjadi instrumen kekuasaan untuk melaksanakan kepentingan para elit politik. Kondisi ini berlangsung salam 32 tahun kekuasaan orde baru yang pada akhirnya membentuk watak dan prilaku birokrasi politik dibandingkan birokrasi pelayanan publik. Lebih jauh, birokrasi politik ini semakin “merajalela” bermain dalam arena politik, sehingga memunculkan praktek “power seeking politicians dan reentseeking bureaucrats”, dimana para pejabat dalam birokrasi memainkan posisi, otoritas, dan pengaruhnya untuk meraih dan mempertahankan kekuasaan, termasuk “menjaring” keuntungan ekonomi dalam berbagai transaksi politik maupun bisnis. Konstruksi birokrasi politik inilah yang tetap “langgeng” hingga 10 tahun perjalanan reformasi birokrasi di Indonesia dan ini bisa dipahami apabila merujuk pada salah satu alasan mengapa birokrasi kuat secara politik , yaitu eksistensi lembaga yang stabil dan permanen. Era reformasi memang merubah pola interaksi kekuasaan, dimana dominasi eksekutif selama 32 tahun terhenti dengan menguatnya lembaga legislatif dan ruang “perlawanan” publik, seperti protesi warga, gerakan civil society, dan sebagainya. Tetapi kerangka politik birokrasi tidak mengalami perubahan, birokrasi tetap berada sejajar dengan berbagai aktor-aktor
ADMINISTRATIO
politik, seperti legislatif, pejabat eksekutif, partai politik dan kekuatan civil society, yang memainkan bergaining positon, loby, pengaruh sebagai representasi kepentingannya. Bahkan kooptasi partai politik di era pemerintahan pasca orde baru semakin jelas dan menguatkan tradisi birokrasi politik, misalnya di masa pemerintahan Megawati yang mengulang cara-cara lama saat membentuk kabinet, yaitu pengangkatan sekjen dari orang satu partai dengan menterinya di Departemen Kehutanan. Demikian pula di beberapa depertemen dan di kantor Menteri Negara seperti Diknas, BUMN dan lai-lainnya, diangkat beberapa eselon satu yang satu nafas politiknya dengan menterinya. Sekarang hal semacam itu tidak bisa lagi dihindari. Birokrasi pemerintah semakin terkooptasi dan diintervensi oleh partai politik yang mempersiapkan kemenangan pemilu bagi partainya. Kepentingan subjektivitas partai semakin kuat untuk menguasai birokrasi pemerintah. Pada intinya problem birokrasi politik terkait dengan dua aspek, yaitu : (1) Adanya intervensi partai politik dalam manajemen birokrasi publik, seperti rekruitmen, pengangkatan jabatan dan penggunaan anggaran; (2) Penggunaan aset-aset dan infrastruktur birokrasi publik untuk pencapaian kepentingan kelompok politik di luar birokrasi ataupun kepentingan birokrasi itu sendiri (power seeking politicians dan reent-seeking bureaucrats). Inilah situasi yang menyulitkan perjalanan reformasi birokrasi publik dengan paradigma NPM yang ingin menempatkan posisi birokrasi publik sebagai public service delivery, pelayanan publik dan memposisikan warga sebagai
ISSN : 2087-0825
105 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.2, Juli-Desember 2013
konsumen. Kehadiran partai politik dalam pemerintahan memang tidak bisa lagi dihindari. Akan tetapi kebutuhnan menciptakan sistem birokrasi pemerintahan yang netral, profesional, dan mantap tidak bisa juga dihindari. Keduanya merupakan kebutuhan yang esensial yang mestinya disadari oleh Presiden. Kelembagaan birokrasi pemerintah mestinya memperoleh perhatian yang pertama sebelum semuanya diperbaiki. Melalui pendekatan NPM inilah upaya reformasi birokrasi dilakukan untuk melahirkan sosok birokrasi publik yang lekat dengan nilai-nilai profesional dan jauh dari nilai-nilai politik kekuasaan. Pendekatan NPM adalah pendekatan manajemen, bukan politik, sehingga birokrasi publik merupakan kumpulan para kaum profesional yang ahli dalam menangani berbagai persoalan organisasi, persoalan sumber daya dan alokasinya bagi kepentingan publik. Reformasi birokrasi dengan paradgima NPM sebagaimana dijelaskan oleh Eko Prasdjo (2007), merupakan reformasi untuk merubah paradigma administrasi publik lama, termasuk birokrasi didalamnya, yang berbasiskan traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru yang berbasiskan pada market (mekanisme pasar) dan competetion-driven based. Mewujudkan birokrasi pemerintahan dengan paradigma NPM yang berorientasi kepada pelanggan yang dioperasionalkan melalui : (a) Pelayanan lebih baik dengan tingkat pengeluaran sama atau lebih kecil; (b) pemberian insentif dengan model mekanisme pasar untuk menghilangkan patologi birokrasi dan kebebasan memilih dalam pelayanan publik; (c) pola
ADMINISTRATIO
manajemen yang terdesentralisasi dan bertanggung jawab; (d) dikotomi antara penyedia dengan penyampai layanan; (e) fokus kerja administrasi publik lebih kepada output dan outcomes ketimbang proses dan struktur. Misi reformasi birokrasi publik oleh paradigma NPM adalah merubah nilai politik birokrasi menjadi nilai profesional manajerial, nilai kompetisi, dan nilai kompetensi. Merubah persepsi, sikap dan prilaku birokrasi politik yang beorientasi pada kekuasaan menjadi berorientasi kepada masyarakat sebagai konsumen. Merubah kelembagaan birokrasi politik yang kompleksi, besar dan menjangkau semua aspek kehidupan masyarakah menjadi model kelembagaan yang simpel,fleksibel, dan cepat merespon kebutuhan masyarakat dan perubahan lingkungan. Misi ini memang akan menghadapi “perlawanan” tradisi dan status quo birokrasi politik, sebagaimana dijelaskan oleh Eko Prasodjo (2007), bahwa reformasi administrasi publik dan juga birokrasi publik di Indonesia menghadapi persoalan yang krusial, yaitu ketidakjelasan batas antara negara, eksekutif dan administrasi publik atau birokrasi publik. Implikasinya, sebagaimana dijelaskan oleh Miftah Thoha (2002) sebagaimana diungkapkan oleh M. Mas’ud Said (2007), semua organisasi birokrasi pemerintahan disamarkan antara jabatan karir dan non karir serta antara jabatan birokrasi dan jabatan politik. Pendapat Thoha diatas secara eksplisit mengemukakan bagaimana watak dan prilaku birokrasi politik di Indonesia, sehingga apabila reformasi birokrasi publik dengan paradigma NPM ingin berhasil, syarat utamanya dengan melakukan
ISSN : 2087-0825
Dedy H; New Public Management Dan Politik Birokrasi 106
reformasi terhadap watak dan prilaku politik birokrasi. Terkait dengan kondisi tersebut, maka Miftah Thoha (2002) juga memberikan beberapa faktor yang harus dilalui terlebih untuk kelanggengan reformasi birokrasi publi di Indonesia. Pertama, faktor perubahan sistem politik dan kehadiran banyaknya partai politik merupakan faktor pengungkit (leverage points) yang harus dipertimbangkan dalam refomasi birokrasi pemerintah. Kedua, faktor pengungkit kedua adalah akuntabilitas publik yang disertai dengan upaya mengubah sistem dari sentralisasi kekuasaan ke desentralisasi kewenangan baik politik maupun administrasi. Ketiga, faktor pengungkit ketiga adalah krisis ekonomi yang membuat pertumbuhan ekonomi kita menjadi terpuruk. Krisis ekonomi ini mestinya ditanggapi oleh suatu kebijakan penghematan, efisiensi dan integrasi atas semua progran pemerintah dan kegiatan pemerintah dan diperanginya korupsi.Sebagai jalan pembuka untuk keberhasilan reformasi birokrasi publik di Indonesia, maka ada beberapa langkah menurut Budi Setiono (2002). Pertama, memperkuat kekuatan-kekuatan civil society, seperti partai politik, LSM, gerakan mahasiswa dan lainnya, agar kontrol semakin ketat. Kedua, memperkuat peran kelompok civil society tersebut ada birokrasi politik semakin tereliminasi. Ketiga, mereformasi secara terus-menerus sistem politik, sehingga tatanan interaksi antar aktor didalamnya berjalan secara proporsional dan profesional serta tidak ada hegemoni satu dengan lainnya.
Sebagai pentup, perlu dikemukakan pengalaman empiris di banyak negara berkembang yang menunjukan bahwa reformasi birokrasi bukan hal yang mudah dan menghadapi banyak masalah. Di banyak negara, dengan programprogram reformasi birokrasi yang telah berjalan bertahun-tahun, tidak banyak perubahan terjadi, dalam arti kinerja birokrasi tidak bertambah baik secara signifikan. Birokrasi pasca berhentinya Presiden Soeharto ada dalam persimpangan jalan antara adanya upaya pihak yang ingin tetap mempertahankan berlangsungnya politik birokrasi (bureaucracy politic), berhadapan dengan pihak yang menginginkan ditegakkannya reformasi birokrasi yang tidak berpihak pada politik pragmatis kekuasaan dan profesionalisme birokrasi. Arah baru atau model reformasi birokrasi perlu dirancang untuk mendukung demokratisasi dan terbentuknya clean and good governance yaitu tumbuhnya pemerintahan yang bersih, transparan, dan akuntabel rasional serta profesional dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. DAFTAR PUSTAKA Deliarnov, 2006. Ekonomi Politik. Jakarta: Penerbit Erlangga. Frederickson, H. George, 2003.The Public Administration Theory Primer. United Kingdom: Wetsview Press. Keban, Yeremias T, 2004. Enam Dimensi Strategis Birokrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu. Yogyakarta: Gaya Media.
PENUTUP
ADMINISTRATIO
ISSN : 2087-0825
107 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.4, No.2, Juli-Desember 2013
Said, M. Mas’ud, 2007. Birokrasi di Negara Birokratis. Malang : UMM Press. Setiono, Budi, 2002. Jaring Birokrasi : Tinjauan dari Aspek Politik dan Administrasi. Bekasi : PT. Gugus Press. JURNAL Cheung, Anthony B.L, 1997. Understanding public-sector reform : global trends and diverse agendas.didalam Jurnal International Review of Administrative Science, Nomor 63, hal. 435 Yamamoto, Hiromi, 2003. New Public Management Japan’s
ADMINISTRATIO
Practice. Institute for International Policy Studies, Nomor 293 E, January 2003. MAKALAH SEMINAR Prasodjo, Eko, 2007. Perkembangan Ilmu Administrasi dan Implikasinya Pada Institusi Pendidikan Tinggi Abad 21. Mimeo, makalah disampaikan dalam Seminar Nasional Reformasi Pendidikan TinggiIlmu Administrasi Abad 21, Malang, 14-16 Mei 2007. Thoha, Miftah, 2002. Reformasi Birokrasi Pemerintah. Mimeo, makalah disampaikan dalam Seminar Good Governance di Bappenas, Jakarta, 24 Oktober 2002.
ISSN : 2087-0825
