NAVO-uitbreiding: de kandidatuur van Bulgarije David Greenwood
In 1999, tijdens de NAVO-luchtaanvallen op Servië kreeg de hoogontwikkelde – maar vooral hoogvliegende – Amerikaanse luchtmacht het op de een of andere manier voor elkaar om bommen te laten vallen op Bulgaars grondgebied. Er viel zelfs verdwaalde munitie in de buitenwijken van Sofia. Toch bleven de toenmalige president Stoyanov en de toenmalige premier Kostov trouwe aanhangers van de NAVO-actie. Sterker nog, toen grondtroepen Kosovo binnentrokken, zorgden deze leiders ervoor dat de Russen hun greep op het vliegveld van Pristina niet konden consolideren, door Moskou toestemming te weigeren om van hun luchtruim gebruik te maken. Wel stonden zij de doorgang van bondgenootschappelijke legereenheden toe – en zelfs de doortocht van Turkse troepen, hetgeen een opmerkelijk gebaar was gezien de plaats die de onderwerping aan ‘het Turkse juk’ inneemt in het nationaal geheugen. Eind 2001 speelde de nieuwe regering van (ex-koning) Simeon Coburgotski een even belangrijke ondersteunende rol bij een belangrijke militaire operatie. Voor hun ‘oorlog tegen het terrorisme’ hadden de Verenigde Staten en hun bondgenoten vaste haltes en tankstops nodig op de lijn Noord-Amerika - West-Europa – Centraal-Azië. Bulgarije leverde in de Zwarte Zee-kustplaats Burgas belangrijke voorzieningen: lange start- en landingsbanen op een goed-uitgerust vliegveld, en een overvloedige hoeveelheid brandstof van een nabijgelegen raffinaderij. Zonder deze voorzieningen zou het gaande houden van de militaire operaties tegen de Al-Qaeda bolwerken en het Taliban-regime – plus de parallelle humanitaire inspanningen – veel problematischer zijn geweest. Bovenstaande episodes verklaren waarom Sofia verwacht dat de Bulgaarse kandidatuur voor lidmaatschap van de NAVO serieus door de negentien lidstaten bekeken zal worden wanneer zij zich opmaken voor de tweede uitbreidingsronde na het einde van de Koude Oorlog. Bulgarije hoopt op een toetredingsuitnodiging en vindt dat dergelijke steun een beloning verdient. Ook vinden zij dat al die jaren dat zij constructief hebben bijgedragen aan het veiligheidsbeleid in Zuidoost-Europa erkenning verdienen. Goed nabuurschap Wat dit laatste betreft is de staat van dienst van het land inderdaad indrukwekkend. Bulgarije was initiatiefnemer van het Southeast European Ministerial samenwerkingsproces, dat zich inmiddels op een breder terrein begeeft en nu Southeast European Security Cooperation Steering Group (of SEEGROUP) heet. Bulgarije spande zich in voor de oprichting van een multinationale vredesmacht van Zuidoost-Europese landen (MPFSEE), gebouwd op bijdragen aan een brigade (SEEBRIG). Deze brigade is daadwerkelijk tot stand gekomen – met een hoofdkwartier in de buurt van Plovdiv – en heeft zijn eerste oefeningen achter de rug. In 2001 werd er bovendien een aanvullend multinationaal marine-smaldeel, bestemd voor operaties in de Zwarte Zee, opgericht (BLACKSEAFOR). Hier komt nog bij dat de regering Kostov (1997-2001) actieve steun gaf aan subregionale veiligheidssamenwerking in verschillende andere multilaterale verbanden (zoals het Stabiliteitspact van de EU en het Zuidoost-Europees Initiatief van de NAVO). Ook gaf de regering veel aandacht aan de veiligheidsaspecten van de bilaterale betrekkingen (bijvoorbeeld met de buurlanden Griekenland, Macedonië, Roemenië en Turkije). De regering Coburgotski, die medio 2001 aan het bewind kwam, doet hetzelfde. Nu het debat over de ‘tweede golf’ heviger wordt – met de ministeriële bijeenkomst in Reykjavik (mei) en de Top in Praag (november) in het vooruitzicht – moet dit alles in het 1
voordeel van Bulgarije spreken. Volgens de Study on NATO Enlargement uit 1995 is de belangrijkste overweging voor de lidstaten wanneer zij de aspirant-leden beoordelen, of hun toetreding zou ‘bijdragen aan veiligheid en stabiliteit in het Noord-Atlantisch gebied op het moment dat een dergelijk besluit wordt genomen.’ Als dit als maatstaf wordt genomen heeft Bulgarije duidelijk goede kansen om op de uitnodigingslijst van 2002 te komen. Bovendien voldoet het land aan de meeste specifieke verwachtingen en vereisten die in de tekst uit 1995 staan en die verder zijn uitgewerkt in de prospectus voor de procedure van het Membership Action Plan (MAP). Deze specifieke geschiktheidscriteria – of voorwaarden voor toetreding – kunnen grofweg worden verdeeld in twee categorieën: politiek-strategische overwegingen en militaire capaciteiten. Politiek-strategische kwalificaties Allereerst zegt de NAVO dat kandidaat-lidstaten democratieën met functionerende markteconomieën moeten zijn; dat hun maatschappijen de rechten en vrijheden van minderheden respecteren; dat staten vastbesloten zijn geschillen vreedzaam oplossen; en dat ze geen ‘overtollige bagage’ hebben in de vorm van openstaande conflicten met buurlanden. Op deze punten kunnen de Bulgaarse geloofsbrieven de vergelijking met welk MAP-land ook doorstaan. Als een ordentelijke regeringswisseling na verkiezingen een maatstaf is voor democratie, dan heeft het land een onberispelijke staat van dienst, zoals duidelijk bleek na de parlements- en presidentsverkiezingen van vorig jaar. Het proces van economische liberalisatie nadert ook zijn einde. Er zijn nog steeds problemen met de Roma, net als bijna overal elders, maar de Bulgaarse burgers ‘van Turks nationaal bewustzijn’ zijn naar tevredenheid geïntegreerd. Hun partij maakt zelfs deel uit van de huidige regering (bijvoorbeeld met een plaatsvervangend ministerschap op het ministerie van Defensie. Zoals al eerder opgemerkt zijn de betrekkingen met de buurlanden over het algemeen goed. De enige meningsverschillen die zo nu en dan opdoemen hebben meestal betrekking op tegenstrijdige economische belangen, iets dat normaal is in de internationale betrekkingen. Toch hebben sceptici moeite met het doorgronden van de Bulgaarse politiek. Bij de parlementsverkiezingen in 2001 was de Simeon II Beweging – een beweging en geen partij, zoals aanhangers benadrukken – zeer succesvol. Dit succes werd toegeschreven aan de onvrede van de bevolking over het langdurige en pijnlijke transitieproces, en aan de verwerping van de zogenaamd incompetente en/of corrupte huidige partij-elite. Toch had de verslagen regering Kostov gezorgd voor een stabiele munt, was zij begonnen aan echte economische hervormingen, had zij een begin gemaakt met het aanpakken van binnenlandse corruptie en had zij de buitenlandse betrekkingen zeer kundig beheerd. Bovendien had de regering geweigerd de illusie te voeden dat de ‘transitie’ pijnloos zou zijn. Toch koos het electoraat voor een regering van politieke beginnelingen die aanlokkelijke beloften deden. Gelukkig is het team van Coburgotski zo verstandig geweest om het grootste deel van het beleid van de vorige regering te handhaven. Op defensie- en veiligheidsgebied – en met betrekking tot militaire hervormingen – is er in ieder geval sprake van continuïteit. Na de presidentsverkiezingen van eind 2001 rijst echter de vraag of een dergelijke continuïteit ook voor de middellange termijn gegarandeerd is. De Bulgaarse kiezers hadden nog een verrassing in petto. Zij kozen een taaie ex-communist als president die tot nu toe niet bekend staat om zijn pro-westerse denkbeelden. Als vice-president hebben zij nu een voormalige generaal die ontslagen werd uit het leger omdat hij het niet eens was met het defensiehervormingsprogramma dat nu worden uitgevoerd. Alle voorwaarden zijn dus aanwezig voor een periode van lastige cohabitation tussen de president en de regering. De eerste tekenen hiervoor zijn er ook al. Toch steunt president Parvanov het streven van zijn land om lid van de NAVO (en de EU) te worden en koos hij Brussel als bestemming voor zijn eerste buitenlandse reis juist om de Bulgaarse zaak te bepleiten. Vice-president Marin heeft
2
bovendien naar verluid toegegeven dat er ‘geen alternatief’ is voor de huidige hervorming van de Bulgaarse defensie. Toch is het niet verwonderlijk dat het woord ‘bizar’ wel gebruikt is om de huidige hoofdrolspelers op het politieke toneel in Sofia te omschrijven. Wapens en strijdkrachten Wat militaire aangelegenheden betreft was lange tijd niet duidelijk wat de NAVO precies verwachtte en eiste van de aspirant-lidstaten. In de Study on NATO Enlargement van 1995 werd er slechts op gewezen dat ze in staat en bereid moesten zijn een militaire bijdrage te leveren aan de Organisatie en dat zij interoperabiliteit met de strijdkrachten van andere lidstaten tot stand moesten brengen. Volgens de MAP-procedures van na 1999 moeten de aspirant-leden in hun Annual National Programmes echter aangeven hoe ze er militair voor staan en wat hun plannen zijn. De ervaringen van de eerste twee MAP-cycli (1999-2000 en 2000-2001) hebben duidelijker gemaakt waar de NAVO naar op zoek is. Kort gezegd komt dat hier op neer: a)
b)
Het vermogen bij te dragen aan troepenformaties van het Bondgenootschap in vredestijd, en troepen te leveren voor daadwerkelijke operaties (inclusief vredesondersteunende taken) – of nog korter gezegd: militair vermogen; aantoonbaar in staat zijn een passende, betaalbare en binnenlands aanvaardbare defensie-inspanning te leveren, gekoppeld en een belofte om dit te doen met inachtneming van democratische civiel-militaire betrekkingen. Dit veronderstelt een degelijke militaire organisatie.
In het geval van Bulgarije is het militair vermogen de achilleshiel. Met het einde van de Koude Oorlog bracht het land zijn strijdkrachten drastisch terug. Pas in 1997 werd er serieus begonnen aan de noodzakelijke grondige hervorming van de krijgsmacht. Tot midden jaren negentig weigerden de opeenvolgende regeringen – om nog maar te zwijgen van de halsstarrige Generale Staf – om militaire toezeggingen op een lijn te krijgen met de schaarse middelen die een zieke economie voor defensie kon vrijmaken. Het resultaat was een voortschrijdende verslechtering van de toestand van de krijgsmacht. Bulgarije heeft jarenlang ‘holle’ strijdkrachten gehad. Het is dus ook niet verwonderlijk dat het land alleen bescheiden bijdragen heeft geleverd aan multinationale troepenmachten voor vredesoperaties, en vooral kleine eenheden bijdroeg om de troepen van een ander land aan te vullen. De laatste drie à vier jaar is dit wat verbeterd. Bij de Bulgaarse landmacht is er een langzaam maar zekere stijging waar te nemen in het aantal eenheden dat minimaal in staat is naast strijdkrachten van andere landen te opereren. Toegegeven, dit zijn ‘etalageeenheden’ en algehele interoperabiliteit is nog ver weg, maar de prestatie is toch toe te juichen. Het feit dat Sofia onlangs werd gevraagd specialistische hulp te leveren voor de door Britten geleide stabilisatiemacht in Afghanistan is een teken van de Bulgaarse vooruitgang op dit terrein. Inmiddels is als het goed is de gevraagde ontsmettingsdoucheeenheid operabel. De luchtmacht is een ander verhaal. Deze verkeert voor het grootste deel in een treurige staat. Om een tekenend voorbeeld te geven: nog niet zo lang geleden werd beweerd dat het land slechts een van zijn twee MiG-29 straaljagers in de lucht kon hebben, omdat ‘we maar twee motoren hebben die we voortdurend van het ene naar het andere toestel overzetten’ (Vasil Lyvtsankov in de krant Trud, 30 januari 2001). Wat Bulgarije wel kan doen is het ter beschikking stellen van zijn vliegvelden aan bevriende strijdkrachten. De steun die het eind 2001 in Burgas gaf is al genoemd. Eerder dat jaar was het land de succesvolle gastheer van de oefening Cooperative Key – een grootscheepse trainingsoperatie in het kader van het Partnership for Peace-initiatief van de NAVO – en in totaal vier Bulgaarse luchtmachtbases zijn nu conform de NAVO-standaarden gerenoveerd. Ook zijn er andere infrastructurele verbeteringen aangebracht. En wat de nutteloze MiG-29’s betreft: hun luchtwaardigheid
3
wordt binnenkort hersteld door middel van een ‘structureel levensverlengend en modernisatie programma’ dat ervoor moet zorgen dat deze vliegtuigen uit de sovjettijd nog vijftien jaar meekunnen. Deze positieve ontwikkelingen zijn het direct gevolg van de beslissing in 1999 om een alomvattend plan op te stellen voor troepenreductie, rationalisatie en herstructurering van de strijdkrachten gericht op de wens toe te treden tot de NAVO. En niet te vergeten de daaropvolgende amendering en aanvulling van dit plan en de recente steun voor de herziene versie van de regering Coburgotski. De originele blauwdruk voor een ‘passende, betaalbare en acceptabele’ defensie-inspanning – getiteld Plan for the Organizational Development of the Armed Forces by the Year 2004 (of kortweg Plan 2004) – zette een programma uiteen dat uitging van een inkrimping van de actieve Bulgaarse troepen met ongeveer 50 procent tot een omvang van 45.000 in vredestijd (inclusief burgerpersoneel) en maximaal 250.000 mobilisabele manschappen in oorlogstijd. Dit zou geen vermindering op alle fronten zijn volgens de ‘wet van gelijke ellende’, maar het zou gepaard gaan met structurele hervormingen. Het plan was ook een voorbode van de veel te late modernisering na 2004. De amenderingen en aanvullingen die hebben plaatsgevonden weerspiegelen vooral de reacties op de Bulgaarse Annual National Programmes van de MAP-procedure. In de MAPronde van 2000-2001 erkende de NAVO dat de hervormingen ‘de juiste richting opgingen’, maar de assessors van het Bondgenootschap uitten hun bedenkingen over de financiering en stelden de vraag of een aantal serieuze tekortkomingen – nu en in de toekomst – wel op de juiste manier werden aangepakt. Zij waren in het bijzonder bezorgd over een mogelijke bestendiging van het probleem van de ‘holle strijdkrachten’ als er inderdaad geld zou worden gestoken in het in stand houden van reservetroepen tot 250.000 bij een eventuele mobilisatie. Daarnaast zetten zij vraagtekens bij de plannen meer dan 700 tanks, 1.800 andere pantservoertuigen en meer dan 1.300 stuks artillerie te houden. Dit zou het meezeulen van voorraden verouderend materieel betekenen. Ook hadden zij hun bedenkingen bij sommige punten op de voorlopige moderniseringsagenda, zoals het streven de luchtmacht van Amerikaanse F-16’s te voorzien. Het siert de Bulgaarse beleidsmakers zeer dat zij goed op deze kritiek hebben gereageerd. De ‘herziene versie’ van Plan 2004, die door de regering Coburgotski mocht worden onthuld, spreekt nog steeds van een doelstelling van 45.000 man actieve troepen, maar heeft het over mobilisabele eenheden van slechts 100.000 man. Daarnaast zal onherstelbaar verouderd materieel genadelozer worden ontmanteld en zal duidelijk overbodige infrastructuur sneller worden afgestoten. Ook zijn enkele al te ambitieuze verwervingsplannen in de ijskast gezet ten gunste van opknapbeurten voor bestaand materieel. Als dit alles verloopt zoals gepland – en daar lijkt het op als tenminste de politieke wil blijft bestaan en er geen economische crisis uitbreekt – zal de Bulgaarse krijgsmacht kleiner, maar in betere conditie uit deze tienjarige aanpassingsperiode tevoorschijn komen, en geschikt zijn voor het lidmaatschap van de NAVO. Dit kan worden vastgestel op basis van het feit dat de enorme uitdaging van verkleining, rationalisering en herstructurering van het militair apparaat resoluut (hoewel wat te laat) ter hand is genomen. Het hervormingsproces heeft vaart gekregen en Sofia heeft op gepaste wijze geantwoord op terechte kritiek op eerdere plannen en voorspellingen. Het herziene Plan 2004 zet Bulgarije stevig op het spoor van een degelijk en duurzaam militaire apparaat.
4
Organisatie Niet minder belangrijk is het feit dat de ervaring van de afgelopen maanden heeft aangetoond dat het land gezonde besluitvormingsprocessen heeft. Het heeft – eindelijk – de organisatorische capaciteiten om op coherente wijze defensiebeleid te plannen en te begroten en deze organisatie te gebruiken om veranderingen door de voeren als en wanneer dat nodig is. Met andere woorden, Bulgarije voldoet aan de tweede militaire test van de NAVO: het heeft een degelijke defensie-organisatie. De structuren en processen om een bij de strategische omstandigheden passende defensie-inspanning te leveren – nu en in de toekomst – zijn aanwezig. De inspanning is betaalbaar in het licht van de economische vooruitzichten en acceptabel voor een groot deel van de bevolking. Wat dit betreft is het van belang te constateren dat Bulgarije beter voorbereid is op NAVOtoetreding dan de twee andere MAP-landen die de overgang moesten maken van een structuur gebaseerd op een militaire ‘erfenis’ naar een die was toegesneden op de 21e eeuw. Roemenië en Slowakije hebben nog maar net hun definitieve post-Koude Oorlog defensieherziening achter de rug, en we moeten hun beloftes om noodzakelijke veranderingen door te voeren maar te goeder trouw aanvaarden. Op dit onderdeel kunnen de Bulgaren overigens de vergelijking aan met de nieuwste NAVO-leden – Polen, Tsjechië en Hongarije. Deze landen zijn nog maar net begonnen met het aanpassen van structuren en aantallen van hun krijgsmachten om ze in overeenstemming te brengen met de huidige eisen. Ook moeten zij nog moeilijke moderniseringskeuzen maken. Bij geen van hen – Polen wellicht uitgezonderd – kan men er zeker van zijn dat ze ook daadwerkelijk zullen doen wat ze beloven. Andere militair-organisatorische aspecten waarbij Bulgarije sterk staat als er in Reykjavik en Praag naar hun aanvraag wordt gekeken zijn scholing en training. Aspirant-lidstaten moeten toereikende scholingssystemen hebben, niet alleen voor het trainen van officieren en onderofficieren, maar ook om er voor te zorgen dat het personeel ‘dezelfde taal spreekt’ als de huidige lidstaten. Het gaat dan niet alleen om (vooral Engelse) taaltrainingen, maar ook om bijvoorbeeld scholing op het gebied van tactische doctrines van de NAVO en standaardprocedures. De Bulgaren hebben dit goed begrepen. Bij de officierstrainingen is er al sprake van hervormingen in de structuur en het lesprogramma. Ook zijn er speciale voorzieningen getroffen zoals de oprichting van een Interoperability Centre aan het Rakovsky Defence College in Sofia. Er is nog meer ‘werk in uitvoering’, zoals een plan om de nationale militaire academie in Veliko Tirnovo te splitsen in drie gespecialiseerde centra voor respectievelijk landstrijdkrachten (in 2002), luchtstrijdkrachten (2002) en marine (2004) – en een plan om een instituut op te zetten voor het trainen van sergeanten. Hoe zit het dan tenslotte met de vereiste ‘democratische civiel-militaire betrekkingen’? Hier is sprake van vier belangrijke eisen: duidelijkheid in de grondwet over gezagslijnen, civiele leiding van de strijdkrachten, democratische controle op de defensie-organisatie (vooral effectief parlementair toezicht) en vertrouwen van de bevolking in de ondergeschiktheid en aansprakelijkheid van het militair apparaat. Het eerste punt is geen probleem in Bulgarije. De verantwoordelijkheden zijn duidelijk vastgesteld en wettelijk verankerd. Een sterke president zou, onder bepaalde omstandigheden, op het terrein van een zwakke premier kunnen komen en vice versa; maar dat is dan ook het ergste wat men zich voor kan stellen. Er is sprake van civiele leiding. Net als in veel andere MAP-landen zijn er spanningen tussen het ministerie van Defensie en de Generale Staf. Zij spreken niet altijd met één stem. Ook zijn er af en toe bureaucratische territoriumgevechten (hoewel het er minder zijn dan voorheen). Toch is de militaire macht duidelijk ondergeschikt aan de civiele.
5
De ‘democratische controle’ is zowel in de grondwet als in verschillende wetten geregeld. Er is ook een geschikte voorziening voor parlementair toezicht op defensie-aangelegenheden. De laatste jaren echter is de Nationale Assemblee een niet erg ijverige toezichthouder geweest. Zij blaft wel, maar bijt niet. Dit zou echter kunnen veranderen. De regeringCoburgotski heeft de structuur van de parlementaire commissies hervormd en een nieuw orgaan opgericht dat zich bezig moet houden met buitenlandse zaken en defensie. Er zijn aanwijzingen dat de leden hiervan hun taak serieus opvatten. Als dat het geval is, zal dat ongetwijfeld leiden tot een groter vertrouwen van de bevolking in de aansprakelijkheid van het militair apparaat, hoewel het daar tot nu toe niet aan heeft ontbroken. Conclusie Of al het bovenstaande zal leiden tot Bulgaarse winst in de schoonheidswedstrijd in Praag is onmogelijk te voorspellen. Veel zal vermoedelijk afhangen van de manier waarop de lidstaten de besluitvorming over de ‘tweede golf’ zullen benaderen. Als bijvoorbeeld het gevoel bestaat dat uitbreiding naar Zuidoost-Europa politiek wenselijk is, zou dit zo goed als zeker een garantie zijn voor toetreding van Sofia (en waarschijnlijk ook Boekarest). Als echter de claims van de Baltische staten sterk op de voorgrond treden en geostrategische overwegingen ten faveure van Slowakije en Slovenië uitvallen, zou het Zuidoost-Europese koppel er wel eens naast kunnen grijpen. Van een andere kant bekeken kan men zich met betrekking tot een aantal kandidaatlidstaten (met name de Balten) voorstellen dat er een situatie in Praag ontstaat waarbij goede ‘scores’ wegvallen tegen specifieke geschiktheidscriteria vanwege het vergaarbakprincipe. Het gevolg hiervan zou afwijzing zijn vanwege het feit dat toetreding ‘op dit moment’ geen positieve bijdrage levert aan Euro-Atlantische veiligheid en stabiliteit. Wat Bulgarije betreft zou het tegenovergestelde kunnen gelden. Minder goede scores op een aantal specifieke onderdelen kunnen wegvallen tegen het oordeel van een lidstaat om een land toe te laten, omdat dit, ondanks de tekortkomingen, bij zou dragen aan veiligheid en stabiliteit, vooral in Zuidoost-Europa. Als de Verenigde Staten dit standpunt onderschrijven, en dat is niet ondenkbaar, kan dit de doorslaggevende factor zijn. Deze mogelijkheid suggereert een passende strategie voor Bulgarije in de aanloop naar de schoonheidswedstrijd. De NAVOlidstaten zouden voortdurend herinnerd moeten worden aan de ondersteunende activiteiten van het land in 1999 (Kosovo) en 2001/2 (Afghanistan). De leider van de Bulgaarse delegatie kan dan de ‘L’Oreal-benadering’ kiezen: ik zou een uitnodiging moeten ontvangen, ‘omdat ik het waard ben’. David Greenwood is Research Director bij het Centre for European Security Studies in Groningen. Vertaling: Niklaas Hoekstra
6
