2014 Naar een nieuwe regionale rapportage van discriminatiegegevens
Saskia van Bon, Ilse Mink en Ronald van Leeuwen RADAR en Art.1
Colofon Tekst Saskia van Bon, Ilse Mink en Ronald van Leeuwen Uitgave RADAR, voor gelijke behandeling tegen discriminatie Grotekerkplein 5 3011 GC Rotterdam t: 010-4113911 e:
[email protected] w: www.radar.nl Art. 1, kenniscentrum discriminatie Nederland Grotekerkplein 5 3011 GC Rotterdam t: 010-2010201 e:
[email protected] w: www.art1.nl Dit project is gefinancierd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 2014
1
Voorwoord Wij willen iedereen die meegewerkt heeft aan dit project danken voor hun inbreng en betrokkenheid. We denken daarbij aan de leden van de begeleidingscommissie, de ADV's, de bestuurders en ambtenaren die wij hebben geïnterviewd, het College voor de Rechten van de Mens, de politie en de andere experts op het gebied van discriminatiegegevens waar wij mee hebben gesproken en die ons feedback hebben gegeven. Een speciaal woord van dank gaat uit naar de deelnemers aan de pilot. Femke Broeze (Art.1 Bureau Discriminatiezaken Noord-Holland Noord, Marten Verheijen (Art.1 Overijssel) en Monique Vooijs (Art.1 Midden Nederland): dank voor jullie inzet, betrokkenheid en de prettige samenwerking. Het project heeft geleid tot een nieuwe manier van rapporteren over discriminatiegegevens op regionaal niveau. ADV's kunnen volgens dit rapportageformat niet alleen over hun eigen gegevens rapporteren, maar ook over die van de politie, het College voor de Rechten van de Mens en over andere, regionaal beschikbare informatie. De rapporten, waarin gegevens van verschillende organisaties in samenhang worden geanalyseerd, geven een beter beeld van het fenomeen discriminatie en dit biedt houvast voor de gerichte aanpak en effectieve bestrijding van discriminatie. Bovendien draagt de nieuwe rapportage bij aan uniformiteit en transparantie, waardoor de regionale rapporten onderling vergelijkbaar zijn en er ook op landelijk niveau een nieuwe informatiebron ontstaat. Het project heeft aangetoond dat de nieuwe rapportage werkt. De pilot heeft bewezen dat uniforme en transparante rapportage op deze wijze mogelijk is en heeft de meerwaarde van het combineren van gegevens aangetoond. Het is nu aan alle betrokkenen om deze manier van rapporteren daadwerkelijk in de praktijk te brengen.
2
Inhoud Inleiding ............................................................................................................... 4
1. De aanpak van het project ..................................................................................... 7 1.1 De fasen van het project .................................................................................... 7 1.2 Mogelijkheden voor implementatie en aanvullend onderzoek ........................................ 7 1.3 Begeleidingscommissie ....................................................................................... 7
2. Naar een nieuwe rapportage .................................................................................. 8 2.1 Inleiding ........................................................................................................ 8 2.2 Jaarrapporten en trendrapporten.......................................................................... 8 2.3 De uitgangspunten van de nieuwe rapportage ........................................................... 9 2.4 Hoe ziet de nieuwe rapportage eruit? .................................................................... 14
3. Voorwaarden en aanbevelingen voor de implementatie van de nieuwe rapportage ........... 19 3.1 Inleiding ....................................................................................................... 19 3.2 De voorwaarden en aanbevelingen ....................................................................... 19
BIJLAGE 1 Hoe wordt over discriminatie gerapporteerd? Een inventarisatie van het aanbod .. 29 1.1 Inleiding ....................................................................................................... 29 1.2 Aanpak ......................................................................................................... 29 1.3 De rapportages in kaart gebracht ......................................................................... 29
BIJLAGE 2 Onderzoek naar de informatiebehoeften van gemeenten ................................. 36 2.1 Inleiding ....................................................................................................... 36 2.2 Aanpak ......................................................................................................... 36 2.3 Resultaten ..................................................................................................... 37 2.4 Tot slot ........................................................................................................ 45
BIJLAGE 3 Pilot en evaluatie .................................................................................... 47 3.1 Inleiding ....................................................................................................... 47 3.2 De aanpak van de pilot ..................................................................................... 47 3.3 Evaluatie ...................................................................................................... 50 3.4 Tot slot ........................................................................................................ 54
BIJLAGE 4 Overzicht van de leden van de begeleidingscommissie, respondenten en ............ 56 Bronverwijzing ..................................................................................................... 59 3
Inleiding In het eerste kwartaal van een nieuw jaar maken antidiscriminatievoorzieningen de balans op. Hoeveel klachten en meldingen hebben zij in het afgelopen jaar ontvangen? Waar gingen deze meldingen over? En wat zegt dit over discriminatie in de buurt, de gemeente, de regio en het land? Discriminatiebeelden, feitenkaarten, trendrapportages en cijferoverzichten worden gepubliceerd op de websites van de antidiscriminatievoorzieningen en vallen bij gemeenten op de deurmat.
Aanleiding Antidiscriminatievoorzieningen (ADV‟s) rapporteren jaarlijks over de door hen geregistreerde discriminatiemeldingen, in het kader van de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen (Wga). Dit doen zij aan de hand van een wettelijk vastgesteld formulier. 1 Hiermee verschaffen zij lokale bestuurders inzicht in de aard en omvang van gemelde discriminatie in de gemeenten (die op hun beurt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties informeren). Er zijn tal van signalen dat de zeggingskracht van dit formulier beperkt is en dat deze wijze van rapporteren niet voldoet aan de informatiebehoefte van bestuurders (Partners+Pröpper, 2012). Om beter tegemoet te komen aan de behoeften van gemeenten voorzien veel ADV‟s in aanvullende rapportageproducten. Omdat deze vaak in splendid isolation zijn ontwikkeld, zijn deze rapporten moeilijk vergelijkbaar, waardoor de connectie tussen regionale en landelijke analyse onder druk staat. Naast periodieke rapportages van ADV's over discriminatiemeldingen, ontvangen lokale bestuurders ook discriminatiegegevens uit andere bronnen. Te denken valt aan een criminaliteitsbeeld discriminatie van de politie, gegevens van het Openbaar Ministerie (OM) over strafzaken en gegevens uit opinie- of belevingsonderzoek. Op dit moment ontbreekt het op de meeste plaatsen aan een gebundelde presentatie en analyse van deze diverse informatiestromen. Dit belet lokale bestuurders een integraal beeld te verkrijgen en frustreert de bestuurlijke focus.
Het project De onmogelijkheid om regionale beelden met elkaar te vergelijken vanwege een gebrek aan eenduidigheid en de wens om beter tegemoet te komen aan de vraag van bestuurders hebben RADAR en Art.1 ertoe aangezet een project op te zetten dat hiermee voorgoed probeert af te rekenen. Het project „Regionale rapportage discriminatiegegevens‟ heeft het doel om te komen tot een regionaal en landelijk rapportageformat voor ADV’s, teneinde een meer vraaggerichte en eenduidige wijze van rapportage te bereiken (binnen de huidige registratiepraktijk). Hierbij wordt onderzocht wat op regionaal niveau de mogelijkheden zijn om discriminatiegegevens van verschillende databronnen eenduidig en in één verband te analyseren en te presenteren. Zowel ADV‟s als overheden zijn belanghebbend in dit project. ADV‟s optimaliseren hun positie als informatiespecialist op het gebied van discriminatiegegevens en hoeven niet ieder het wiel zelf uit te vinden. De informatie waarmee zij overheden informeren hebben meer zeggingskracht. Dit biedt voordelen in de sfeer van early warning en vroegtijdige interventie en meer gerichte beleidsinzet.
1
Staatscourant nummer 17434 van 16 november 2010 (BZK-2010-0000711007)
4
Leeswijzer In dit rapport leest u de verantwoording van het project. In het eerste hoofdstuk wordt uitgelegd hoe het project is opgezet en uit welke stappen het heeft bestaan. Daarna wordt in hoofdstuk 2 de nieuwe manier van rapporteren toegelicht en de uitgangspunten en alle keuzen die daaraan ten grondslag liggen. Vervolgens is in hoofdstuk 3 te lezen wat er nog moet gebeuren voordat deze manier van rapporteren in de praktijk kan worden gebracht. In de bijlagen van dit rapport zijn de complete verslagen te lezen van de verschillende fasen van het project, waaronder de inventarisaties van aanbod en behoeften en de pilot en evaluatie. Alles wat we tijdens deze fasen van het project hebben gehoord, gezien, meegemaakt en ondervonden, is in het ontwerp van de nieuwe rapportage meegenomen. Het ontwerp voor de nieuwe rapportage zelf is te vinden in een apart document, met de titel 'Schrijfwijzer voor de regionale rapportage van discriminatiegegevens'. Hierin is ook een schrijfwijzer opgenomen en een werkdocument. Tot slot wijzen wij u nog op het overzicht van onderzoeksmethoden, dat ook in het kader van dit project is ontwikkeld.
Figuur 1 Overzicht van alle producten Inhoudelijk verslag (rapport dat u nu leest):
Schrijfwijzer (inclusief werkdocument) voor de nieuwe rapportage:
NB. De tabellen in het werkdocument zijn ook beschikbaar in Excel.
5
Vier trendrapporten over discriminatiegegevens die in het kader van de pilot van dit project zijn geschreven:
Een overzicht van onderzoeksmethoden die door antidiscriminatievoorzieningen kunnen worden toegepast:
6
1. De aanpak van het project 1.1 De fasen van het project Dit project heeft geleid tot een voorstel voor een nieuwe wijze van rapporteren over discriminatie in de regio door ADV's. De nieuwe rapportage is niet uit de lucht gegrepen: de huidige rapportageproducten van ADV‟s zijn geïnventariseerd en geanalyseerd. RADAR en Art.1 hebben in de eerste helft van 2013 bestaande rapportageproducten van ADV‟s opgezocht en opgevraagd. Ook de producten van derden zijn in kaart gebracht en bekeken op hun (praktische en inhoudelijke) bruikbaarheid in een regionale rapportage van discriminatiegegevens. Gelijktijdig zijn er 25 interviews gehouden met bestuurders en beleidsmakers van gemeenten in het hele land waarin hun informatiebehoefte is gepeild. Dit vooronderzoek leidde tot inzicht in de ingrediënten voor een rapportageformat en een eerste concept. Dit concept is bij wijze van test in het eerste kwartaal van 2014 door vier ADV‟s toegepast in de rapportage over discriminatiegegevens in hun regio in de periode 2011-2013. Na uitgebreide evaluatie is het format aangepast en in juni 2014 vastgesteld. Zie bijlage 1 en 2 voor de uitgebreide verslagen van de inventarisatie van het aanbod en de informatiebehoeften van lokale bestuurders. In bijlage 3 is alles te lezen over de pilot en de evaluatie. Figuur 1 De fasen van het project
Fase 1. Inventarisatie vraag en aanbod (1e helft 2013) Fase 2. Ontwikkeling format (2e helft 2013) Fase 3. Pilot, evaluatie en vaststelling nieuw format (1e helft 2014)
1.2 Mogelijkheden voor implementatie en aanvullend onderzoek Daarnaast is ook in kaart gebracht wat de mogelijkheden voor de implementatie van de nieuwe rapportage zijn: aan welke voorwaarden moet worden gedacht? Welke kansen en obstakels liggen op ons pad? Hierover is niet alleen gesproken met gemeenten en ADV‟s, ook andere experts zijn geraadpleegd, waaronder het College voor de Rechten van de Mens, het Landelijke Expertisecentrum Diversiteit van de politie (LECD Politie) en het Landelijk Expertisecentrum Discriminatie van het Openbaar Ministerie (LECD OM) (zie bijlage 5 voor een overzicht van gesprekspartners). Tot slot is geïnventariseerd wat ADV's aan aanvullend onderzoek hebben gedaan en met welke onderzoeksmethodes. Voorbeelden zijn dossieranalyses, praktijktesten en kwalitatief of kwantitatief onderzoek naar discriminatie-ervaringen. Een overzicht van onderzoeksmethoden die ADV's kunnen toepassen om meer inzicht te krijgen in discriminatie is gebundeld en beschreven in de publicatie Onderzoek naar discriminatie door antidiscriminatievoorzieningen. Een overzicht van methoden.
1.3 Begeleidingscommissie Het project is uitgevoerd onder toeziend oog van een begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van ADV‟s en ambtenaren van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Veiligheid en Justitie. Een overzicht van de leden van de begeleidingscommissie is te vinden in bijlage 4.
7
2. Naar een nieuwe rapportage 2.1 Inleiding Een format voor een manier van rapporteren ontwikkel je niet van vandaag op morgen. Zoals in de inleiding al duidelijk werd, moet het aan verschillende eisen voldoen. Het is de bedoeling dat ADVmedewerkers met het nieuwe rapportageformat uit de voeten kunnen en nog belangrijker: dat het hen helpt om rapporten te schrijven waarmee lokale bestuurders optimaal worden geïnformeerd. Er is dan ook uitvoerig gesproken met lokale bestuurders, ambtenaren, ADV's en andere experts. Het concept dat op basis van deze bevindingen werd ontwikkeld, is in de pilot getest en uitvoerig geëvalueerd. Dat leidde tot de nodige aanpassingen aan het ontwerp. In dit hoofdstuk worden de keuzen die bij de ontwikkeling van het uiteindelijke ontwerp zijn gemaakt toegelicht en onderbouwd. In paragraaf 2.4 volgt een beschrijving van de nieuwe rapportage. In de bijlagen zijn de verslagen van de inventarisatie van bestaande producten, het onderzoek onder gemeenten en de pilot en evaluatie na te lezen. Zoals in de leeswijzer vermeld, is het nieuwe rapportageformat in een apart document te vinden.
2.2 Jaarrapporten en trendrapporten Uit de behoeftepeiling onder bestuurders en ambtenaren komt een tweeledige informatiebehoefte ten aanzien van discriminatiegegevens naar voren: 1. Informatie op interventieniveau; ad hoc of op regelmatige basis teruggekoppeld naar gemeenten, indien er sprake is van een specifieke aanleiding 2. Informatie over wat zich globaal in een gemeente afspeelt en over trends De eerste informatiebehoefte (op interventieniveau) vraagt om een optimalisering van de signaleringsfunctie van ADV's en is een kwestie van maatwerk per gemeente. Dit valt buiten de taakstelling van dit project. De tweede informatiestroom heeft alles te maken met jaarlijkse rapporten (in een enkel geval halfjaarlijks of zelfs per kwartaal). Op dit moment bestaat deze stroom voor een belangrijk deel uit de wettelijk verplichte Wga-rapportage. Daarnaast is er een grote verscheidenheid aan andere rapporten (jaarrapporten en trendrapporten) waarmee ADV's en enkele andere organisaties op verschillende momenten in het jaar informatie over discriminatie beschikbaar stellen. Dit project gaat precies over deze tweede informatiestroom en al deze rapporten; die op elkaar lijken, maar op diverse punten ook zo van elkaar verschillen. In de interviews geven verschillende lokale bestuurders en ambtenaren aan dat zij wat de jaarcijfers van de ADV betreft vooral geïnteresseerd zijn in trends en ontwikkelingen. Zijn er meer of minder meldingen dan in voorgaande jaren? En zijn er meer of minder meldingen over een specifieke discriminatiegrond of op een bepaald terrein? Dit is het soort informatie waarover de beleidsmedewerker de wethouder informeert. Het geeft richting aan beleid, aldus sommige respondenten. In de gemeenten waar al eens een trendrapport over is gepubliceerd, zeggen respondenten dat deze rapporten (in tegenstelling tot de jaarrapporten) de agenda halen van het College van B&W en worden geagendeerd in de gemeenteraad. Gezien de bestuurlijke (en beleidsmatige) relevantie van een trendrapport, adviseren wij ADV's dan ook om trendrapporten te schrijven. Omdat het schrijven van een trendrapport tijdsintensief is en de nieuwswaarde bovendien verloren gaat als het rapport ieder jaar zou verschijnen, is het aanbevelenswaardig om de trendrapporten af te wisselen met jaarrapporten (of andersom): ADV's
8
informeren hun gemeenten ieder jaar met een rapport over de jaarcijfers en iedere drie jaar met een rapport over trends op de langere termijn (minimaal een periode van drie jaar). De jaarrapporten verschijnen idealiter zo snel mogelijk na de jaarwisseling (in of net na het eerste kwartaal), de trendrapporten kunnen eventueel ook op een later moment in het jaar verschijnen. Dat biedt ook meer gelegenheid om data die pas later beschikbaar zijn in het rapport op te nemen. In de jaarrapporten zullen de meeste ADV's ervoor kiezen om de cijfers af te zetten tegen voorgaande jaren. Dat is een begrijpelijke keuze, want aan dit soort informatie hebben bestuurders behoefte. Toch leent een jaarrapport zich er ook (of vooral) voor om in te gaan op het verhaal achter de cijfers en de casuïstiek. In de trendrapporten ligt de nadruk logischerwijs op het beschrijven van trends en ontwikkelingen en minder op individuele zaken. Het ontwerp voor de nieuwe rapportage kan (met kleine aanpassingen) zowel gebruikt worden voor de rapportage over de periode van één jaar, als over de periode van meerdere jaren. ADV's kunnen ervoor kiezen om in het jaar waarin het trendrapport verschijnt, de publicatie van het jaarrapport achterwege te laten. Onderstaand figuur brengt de cyclus van de rapporten in beeld, die ADV's het best op elkaar afstemmen. Figuur 1 De cyclus van jaarrapporten en een trendrapport
Jaarrapport 2014
Jaarrapport 2015
Jaarrapport 2016
(publicatie eerste kwartaal 2015)
(publicatie eerste kwartaal 2016)
(publicatie eerste kwartaal 2017)
Trendrapport 2014-2016 (publicatie in 2017)
2.3 De uitgangspunten van de nieuwe rapportage De uitgangspunten voor de nieuwe rapportage zijn: -
De rapporten gaan over meerdere databronnen De rapportage is uniform en transparant is, zodat rapporten met elkaar kunnen worden vergeleken en bestuurders zo goed mogelijk worden geïnformeerd De data worden zoveel mogelijk in de oorspronkelijke vorm weergegeven, zodat er geen fouten in de interpretatie ontstaan De rapporten gaan over een regio In de rapporten staan cijfers centraal, maar het gaat in de rapporten nadrukkelijk niet alleen om die cijfers
In de volgende subparagrafen worden deze uitgangspunten toegelicht. In paragraaf 2.4 wordt beschreven hoe de nieuwe rapportage eruit ziet.
9
2.3.1 Meerdere databronnen ADV en politie Het projectteam kreeg de opdracht om onderzoek te doen naar de mogelijkheden om op regionaal niveau discriminatiegegevens uit verschillende bronnen te verzamelen en daar in één verband over te rapporteren. De combinatie van gegevens van ADV en politie lag voor de hand. Ten eerste omdat deze gegevens op regionaal (of lokaal) niveau worden bijgehouden: beide organisaties zijn wettelijk verplicht discriminatiegegevens te registreren en hierover te rapporteren. Ten tweede omdat deze combinatie in verschillende regio's (of (delen van) politieeenheden) al wordt gemaakt. En ten derde omdat de lokale bestuurders en ambtenaren in de interviews aangaven hier de meerwaarde van in te zien. De gegevens van ADV en de politie worden als complementair gezien, aangezien sommige situaties eerder bij de politie en andere eerder bij een ADV worden gemeld. De pilot wees uit dat het mogelijk is om op basis van de ADV-registratie en het zaaksoverzicht van de politie een gecombineerd rapport te schrijven. Omdat dit aspect heel positief is ontvangen, vormt deze combinatie van data ook in het uiteindelijke rapport de vaste basis. In het volgende hoofdstuk is in paragraaf 3.2 (punt 1) meer informatie te vinden over de data van de politie. Wat gebeurde er voor dit project? Een deel van de ADV's kan al voor dit project over de registraties van de politie beschikken, al liggen er meestal geen duidelijke afspraken over levering en gebruik aan ten grondslag. Deze ADV's nemen meestal de registraties van het zaaksoverzicht over in het eigen registratiesysteem en rapporteren daar vervolgens over aan de gemeenten in hun werkgebied. In de politie-eenheid Rotterdam en de politie-eenheid Zeeland-West-Brabant zijn ADV-medewerkers door de politie ingehuurd voor de casescreening, het invullen van het zaaksoverzicht en het schrijven van het (interne) politierapport. Dat is gebaseerd op een contract dat onder andere regelt dat de ADV zelf niets naar buiten brengt en de data ook niet deelt met gemeenten of anderen zonder voorafgaande toestemming van de politie. Andere ADV's hebben laten weten dat de politie huiverig is om data uit te wisselen en dat dit niet gebeurt. College voor de Rechten van de Mens De politie en ADV's zijn niet de enige organisaties die zich met het thema discriminatie bezighouden. Het College voor de Rechten van de Mens kan op regionaal niveau informatie aanleveren uit een databestand met de afgehandelde verzoeken. De ADV's die deelnamen aan de pilot hebben lijsten met de postcodes van hun werkgebied aangeleverd en kregen daar tabellen van het College voor terug. In de tabellen stond informatie over de ingestroomde verzoeken om een oordeel en over de oordelen. Vanwege de positieve evaluatie, is ervoor gekozen om deze Collegedata op te nemen als vast onderdeel van de rapportage. Wat gebeurde er voor dit project? Gedurende het project werd duidelijk dat sommige ADV's al rapporteren aan de hand van gegevens van het College. De één vermeldt hoeveel verzoeken om een oordeel vanuit de ADV worden ingediend, de ander schrijft over zaken waarover het College een oordeel heeft uitgesproken. Er zijn ook ADV's die op basis van door het College verstrekte overzichten en zittingslijsten rapporteren over het aantal verzoeken in hun regio. Tijdens het project blijkt uit het contact met het College dat de verschillende databestanden van het College waarop de ADV's zich baseren, zich niet lenen voor een jaarrapport en daar ook niet voor bedoeld zijn. Voor de pilot levert het College data aan die daar wel geschikt voor zijn. Openbaar Ministerie en overige gegevens Naast deze drie databronnen (ADV, politie en College voor de Rechten van de Mens), zijn er meer gegevens denkbaar die regionaal (of lokaal) beschikbaar zijn. In het kader van dit project is er onder andere ook contact geweest met het LECD-OM. Het OM rapporteert jaarlijks in haar Cijfers in beeld rapportage over de bij het OM ingestroomde en afgedane discriminatiefeiten en deze gegevens kunnen regionaal worden 10
uitgesplitst. Het OM zag echter af van deelname aan de pilot, omdat het op dit moment nog niet mogelijk is om ook te rapporteren over de instroom en afdoening van commune delicten met een discriminatoir aspect. Dit maakt dat de zeggingskracht van de cijfers die nu geleverd kunnen worden beperkt is, aldus het OM. Het OM is wel bezig om de registratie te veranderen, zodat het binnen afzienbare tijd mogelijk is om over de commune delicten met een discriminatoir aspect te rapporteren. De inventarisatie van andere bronnen en producten (door middel van deskresearch, gesprekken met ADV's en andere organisaties, zie bijlage 1) maakte duidelijk dat het aanbod of de beschikbaarheid regionaal zeer verschillen. Zo is er op de ene plek een Panel Deurbeleid en wordt op de andere plek geregistreerd hoeveel discriminerende graffiti er iedere maand wordt verwijderd. Weer op andere plekken zijn er gegevens beschikbaar van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen en bovendien kunnen er lokaal of regionaal bepaalde meldpunten zijn die ook meldingen krijgen van discriminatie. Vanwege die regionale verschillen is ten aanzien van de regionale rapportage maatwerk de enige oplossing. Het rapportageformat biedt ADV's dan ook alle gelegenheid om aanvullende data op te nemen en moedigt hen aan om daarnaar op zoek te gaan. Dan zijn er ook nog andere (landelijke) organisaties, waarvan bekend is dat zij jaarlijks informatie naar buiten brengen over discriminatie van een bepaalde groep of op een bepaald terrein. Denk aan het CIDI (Centrum Informatie en Documentatie Israël), Transgender Netwerk Nederland en de twee meldpunten voor discriminatie op het internet. Uit het onderzoek bleek dat de gegevens van deze organisaties ofwel niet op regionaal niveau beschikbaar zijn, ofwel al zijn opgebouwd uit meldingen bij de ADV's - en in die zin voegt het dan ook niets toe om deze gegevens in het voorgestelde rapport op te nemen. Verwijzingen naar dergelijke landelijke organisaties en rapporten kunnen mogelijk wel zinvol zijn. In bijlage 1, pagina 34, is een overzicht te vinden van organisaties die landelijk over discriminatie rapporteren.
2.3.2 Uniformiteit en transparantie Omdat het de bedoeling is dat (de gegevens in) de regionale rapporten met elkaar vergeleken kunnen worden, zijn uniformiteit en transparantie heel belangrijke uitgangspunten van het project. Daarom wordt volgens de nieuwe manier van rapporteren in afzonderlijke tabellen over de verschillende bronnen gerapporteerd. Het betekent dat bijvoorbeeld precies is af te lezen hoeveel meldingen de ADV kreeg en hoeveel zaken bij de politie aan discriminatie waren gerelateerd. De ADV-cijfers worden verder uitgesplitst: de tabellen maken onderscheid tussen meldingen en klachten bij de ADV en registraties die zijn voortgekomen uit de screening van mediaberichten en vacatures door de ADV zelf. Wat de politiecijfers betreft wordt onderscheid gemaakt tussen de registraties over discriminatie-incidenten en over discriminatie-incidenten die gericht zijn tegen werknemers met een publieke taak. De reden om dit onderscheid te maken is dat eenheden met de registratie van het laatste type incidenten verschillend omgaan (niet alle eenheden nemen discriminatoire beledigingen tegen politieagenten in functie - op dezelfde manier - op in het zaaksoverzicht). Op dit moment wordt deze uitsplitsing niet door alle ADV‟s gehanteerd. Het betekent dat sommige rapporten zijn gebaseerd op meldingen bij ADV én de politie en andere rapporten enkel op meldingen bij de ADV. En dat sommige ADV's de meldingen en registraties naar aanleiding van eigen screening bij elkaar optellen en anderen niet. Het mag duidelijk zijn dat de cijfers van deze ADV's niet met elkaar te vergelijken zijn. Er ligt bovendien een discussie aan ten grondslag over de vraag of de registraties van verschillende bronnen bij elkaar opgeteld kunnen worden. Voorstanders (van het optellen) bepleiten dat alle bronnen iets zeggen over discriminatie in de regio en dat optellen dus logisch is; dubbele registraties worden verwijderd. Tegenstanders zijn van mening dat de registraties op een verschillende manier tot stand zijn gekomen en ook ieder een eigen doel dienen en dat de cijfers daarom ook in aard verschillen. Dat de ADV over registraties van andere organisaties rapporteert wordt wel zinvol geacht, maar door ze te verwerken in de eigen cijfers lijkt het alsof alle 11
registraties gelijksoortig zijn en „eigendom‟ zijn van de ADV, terwijl dit niet het geval is. De ADV kan ook geen verantwoording afleggen over die registraties (en de manier waarop met meldingen/zaken is omgegaan). In een rapport waarin afzonderlijk wordt gerapporteerd over de verschillende bronnen moeten zowel voor- als tegenstanders zich kunnen vinden. Het rapport is zo volledig mogelijk (alle ingrediënten vinden er hun plek), maar tegelijk voldoet het aan de wens van transparantie omdat het duidelijk maakt waaruit de cijfers bestaan. Cijfers van verschillende bronnen worden niet bij elkaar opgeteld maar wel in samenhang geanalyseerd. Dit sluit aan bij het doel om de ontvanger van het rapport met de rapportage zo goed mogelijk te informeren over de aard en omvang van discriminatie in de regio. Bovendien zijn de regiorapportages door de uitsplitsing ook goed met elkaar te vergelijken. Zoals gezegd zijn in de nieuwe rapportage afzonderlijke tabellen opgenomen om over de cijfers van de verschillende organisaties te rapporteren. De evaluatie van de pilotrapporten maakt duidelijk dat het uitsplitsen van de data door zowel ADV's als anderen als groot voordeel wordt gezien. Het enige minpunt is wellicht dat het soms duidelijk maakt hoe beperkt het aantal registraties is; ervan uitgaande dat dit alles te maken heeft met de manier waarop en de mate waarin wordt geregistreerd en niet met de omvang van het fenomeen zelf. Voor de uniformiteit (en vergelijkbaarheid) zijn er ook standaard grafieken, die optioneel in het rapport kunnen worden verwerkt. Ook voor de tekst is voorzien in een structuur, al is het definitieve ontwerp daarin iets losser dan dat het voor de pilot was. Hiervoor is gekozen opdat ADV's maatwerk kunnen leveren aan gemeenten, hun creativiteit niet belemmerd wordt en vanwege de lengte van het rapport. Een al te strakke opzet bleek namelijk tot erg lange rapporten te leiden.
2.3.3 Oorspronkelijke data Het Wga-formulier vormt de wettelijk vastgestelde basis van de nieuwe rapportage. In het Wgaformulier wordt gerapporteerd over grond, terrein, aard en werkwijze en deze onderwerpen komen vanzelfsprekend ook terug in de nieuwe rapportage. Voor de rapportage over de ADV-registraties is binnen de tabellen ook gekozen voor de categorieën zoals die in het Wga-formulier zijn opgenomen. Dit is de meest logische keuze, aangezien hiermee de wettelijke verplichting niet in het geding komt. Tijdens het project blijkt dat het Wga-formulier niet helemaal overeenkomt met de huidige registratiepraktijk van veel ADV's. In het Wga-formulier is antisemitisme namelijk nog als aparte discriminatiegrond opgenomen, terwijl veel ADV's antisemitisme en discriminatie van joden registreren als subcategorie bij de gronden ras of godsdienst. Vanwege de (politieke) belangstelling voor antisemitisme lost de nieuwe rapportage dit op, door aan de tabel over gronden een voetnoot toe te voegen waarin het aantal meldingen dat antisemitisme betreft wordt vermeld. Ook schrijven de modules van de nieuwe rapportage voor er in de tekst iets over op te nemen. Hetzelfde geldt voor discriminatie van moslims, een onderwerp waar de (politieke) belangstelling voor groeit. Het zal de gebruiker (of de lezer) opvallen dat de categorieën van de tabellen met gegevens van de verschillende bronnen hier en daar afwijken. De indeling van deze tabellen is steeds gebaseerd op de manier waarop in de bronbestanden wordt gerapporteerd. Wat betreft de politiegegevens is dat het zaaksoverzicht van de politie. Ook hierin worden grond, aard en terrein vastgelegd, zij het op een soms net iets andere manier dan de ADV's gewend zijn. Dit heeft alles te maken met het doel van de registratie; voor de politie is het bijvoorbeeld belangrijk om te weten op welke plek het incident zich afspeelde, terwijl een ADV vast wil stellen op welke maatschappelijke terreinen discriminatie zich voordoet. De ADV‟s die politiecijfers nu al opnemen in hun jaarrapportage doen dit meestal door deze registraties te hercategoriseren. Omdat bij hercategoriseren (zeker als dit op basis van beperkte informatie gebeurt) de kans op fouten groter is en het bovendien een tijdrovende klus is, zijn in de nieuwe rapportage tabellen opgenomen met de categorieën van de originele bron. Hercategoriseren is daardoor niet nodig. De registraties worden gepresenteerd zoals
12
zij oorspronkelijk zijn vastgelegd met, waar nodig, een uitleg over wat de verschillende categorieën betekenen. Op die manier kan er bij de interpretaties van de cijfers niets misgaan. Tijdens de evaluatie blijken de verschillen in categorieën nauwelijks vragen op te roepen. Wel vragen sommige deelnemers aan de evaluatie (in het vervolg evalueerders genoemd) zich af of het wel juist is dat de ADV cijfers van andere organisaties analyseert, interpreteert en daarover rapporteert. Ook om die reden is het vasthouden aan de oorspronkelijke bron belangrijk: daarmee worden interpretatiefouten voorkomen. Bovendien wordt in de Schrijfwijzer (de handleiding bij de nieuwe rapportage) geadviseerd om met de leveranciers van de data te overleggen over de analyse en interpretatie en hen het rapport ter goedkeuring voor te leggen.
2.3.4 Rapporteren over de regio Een ander uitgangspunt dat vooraf was bepaald, is dat het ontwerp voor de nieuwe rapportage bedoeld is voor de rapportage op regionaal niveau. Dit komt niet geheel uit de lucht vallen: veel ADV's brengen (of brachten) al rapporten op dit schaalniveau uit. Een kanttekening bij dit uitgangspunt is dat het behoeftenonderzoek onder gemeenten duidelijk maakt dat de gemeenten in de eerste plaats belang hechten aan inzicht in de aard en omvang van discriminatie in de eigen gemeente. Vanwege de intergemeentelijke samenwerking zien zij het nut van een regionaal rapport wel in en discriminatie vinden zij daarbij een thema om in regionaal of intergemeentelijk verband te bespreken en aan te pakken. De G4-gemeenten realiseren zich dat zij in de regio een voortrekkersrol kunnen spelen en zien om die reden de meerwaarde van een regionaal rapport. 'De' regio is geen eenduidig begrip. Op dit moment zijn ADV's gewend om over het eigen werkgebied te rapporteren. Een gebied dat vaak samenvalt met een voormalige politieregio en in sommige gevallen met een nieuwe politie-eenheid. Gedurende het project is geen draagvlak gevonden voor het vaststellen van het schaalniveau. En omdat het rapportageformat in principe gebruikt kan worden voor ieder schaalniveau (lokaal, regionaal, landelijk), is besloten om de nieuwe rapportage op dit moment niet aan een bepaald schaalniveau te koppelen. ADV's kunnen de schrijfwijzer en de modules gebruiken om te rapporteren over de regio die wat hen betreft het meest geschikt is. Of dit nu een voormalige politieregio is of aansluit bij de nieuwe indeling in politie-eenheden. ADV's kunnen ervoor kiezen om hun werkgebied in subregio's in te delen of zij kunnen (indien nodig) de samenwerking zoeken met andere ADV's om gezamenlijk over één grotere regio-eenheid te rapporteren. Als er over een regio wordt gerapporteerd die anders is dan de politie-eenheid, zullen in overleg met de politie de data van de politie moeten worden uitgesplitst. In de aanbevelingen in hoofdstuk 3 komt dit punt nog eens terug. De pilot en evaluatie maakten nog eens het belang van het lokale en regionale aspect van de rapporten duidelijk. Verschillende gemeenten gaven aan zich te weinig in het rapport te herkennen, omdat er geen lokaalspecifieke informatie in het rapport staat of het naar hun smaak teveel over één van de andere (grote) gemeenten gaat. Ook andere evalueerders lieten weten dat de pilotrapporten meer aandacht voor regiospecifieke ontwikkelingen en gebeurtenissen hadden kunnen gebruiken. In de nieuwe rapportage is hier rekening meegehouden door hier nadrukkelijker aandacht aan te besteden.
2.3.5 Het gaat niet (alleen) om de aantallen In de nieuwe rapportage staan niet alleen tabellen, maar is ook plaats ingeruimd voor casusbeschrijvingen. Dat kwam uit het behoeftenonderzoek naar voren als nadrukkelijke wens van gemeenten. Door voorbeelden uit de praktijk gaan de cijfers leven en krijgen zij meer betekenis. Een voorbeeld blijft de lezer ook beter bij dan een getal en is gemakkelijker om zelf nog eens aan te refereren. Waar de lezer bij een getal nog wel de schouders op kan halen of kan denken dat het erg weinig voorkomt, is dat lastiger bij een verhaal waaruit blijkt hoe iemand persoonlijk is geraakt door discriminatie. Volgens de Schrijfwijzer worden de voorbeelden geanonimiseerd weergegeven en wordt er ook zorg voor gedragen dat het anonieme verhaal niet zo herkenbaar is dat de lezer 13
nog steeds weet om wie het gaat. Het garanderen van de privacy van cliënten is voor ADV‟s (maar ook voor politie) erg belangrijk en ook al vragen sommige gemeenten om „namen en rugnummers‟, aan dat verzoek wordt met deze nieuwe vorm van rapporteren geen gehoor gegeven. Ook analyse en een toelichting op de cijfers en trends is veelgevraagde informatie en wordt door de ADV‟s als een belangrijk onderdeel van een rapport gezien. In de nieuwe rapportage is daar niet alleen uitdrukkelijk ruimte voor, maar zijn ook vragen opgenomen die richting geven aan de analyse. Deze vragen zijn gemaakt met behulp van de rapporten die op dit moment al over discriminatie verschijnen en op basis van de gesprekken in gemeenten en met experts van ADV‟s en andere organisaties. Wanneer niet alleen de tabellen uniform zijn, maar ook daaromheen over dezelfde onderwerpen wordt geschreven, komt dat de vergelijkbaarheid ten goede. Uit het onderzoek naar de informatiebehoeften van gemeenten kwam ook de vraag om aanbevelingen naar voren. Gemeenten zijn zoekende naar wat zij met de gegevens over discriminatie moeten én kunnen. Er is wel een verschil tussen gemeenten: de ene beleidsmedewerker krijgt het liefst 'kale cijfers' aangeleverd, de ander ziet graag dat de ADV deze cijfers duidt en een handelingsperspectief biedt. In het format voor de pilot was er geen hoofdstuk voor zo'n handelingsperspectief opgenomen, om die reden dat dit buiten het doel van het rapport (namelijk het beschrijven van de aard en omvang van discriminatie) valt. Bij wijze van proef zijn er aan één pilotrapport (het rapport over de politie-eenheid Rotterdam) aan het eind wel enkele aandachtspunten voor beleid opgenomen. Degenen die het rapport met aandachtspunten voor beleid hadden gelezen, konden die zeer waarderen. Een enkeling merkte zelfs op dat dit het enige hoofdstuk was dat voor beleidsmedewerkers en lokale bestuurders interessant zou zijn. Al vond men de aandachtspunten nog wel te veel landelijk van aard. Het schrijven van beleidsaanbevelingen of handelingsperspectieven is niet eenvoudig. In de regio's waar de aantallen registraties klein zijn, is het voor ADV's zelf buitengewoon lastig om op basis van die cijfers beleidsadviezen te geven. Vanwege de vraag ernaar is er in de nieuwe rapportage iets over opgenomen. Niet als verplicht onderdeel, maar wel als (aanbevolen) optie. In de toelichting staat ook dat ADV's ervoor kunnen kiezen om dit soort aanbevelingen of aandachtspunten in een aparte (beleids)brief aan het rapport toe te voegen. Op die manier geeft het rapport het beeld van discriminatie in de regio en heeft de ADV meer vrijheid om de beleidsaanbevelingen niet alleen op de cijfers, maar ook op eigen ervaring en kennis te baseren.
2.4 Hoe ziet de nieuwe rapportage eruit? Het ontwerp van de nieuwe rapportage zal de meeste gebruikers – en ontvangers van de uiteindelijke rapportages, niet geheel onbekend voorkomen. Het ontwerp is dan ook gebaseerd op een inventarisatie van bestaande producten en er is rekening gehouden met de bestaande werkwijzen en manieren van registreren.
2.4.1 Een vaste basis voor vergelijkbaarheid, met ruimte voor maatwerk Het rapportageformat voor een regionale rapportage over discriminatie is bedoeld om uniforme, vergelijkbare regionale rapporten mogelijk te maken, waarin gegevens over discriminatie uit verschillende bronnen worden gecombineerd. Maar, zoals hiervoor beschreven, zijn niet alle bronnen in alle regio's beschikbaar. Bovendien is de informatiebehoefte van gemeenten niet overal dezelfde en hebben ADV's verschillende ideeën over wat in een regionaal rapport over discriminatie thuishoort en wat niet. Daarom gaat het ontwikkelde rapportageformat uit van een vaste (minimale) basis, van de voornaamste (beschikbare) bronnen en data, waarmee de regionale rapporten in de basis uniform en vergelijkbaar worden. Deze minimale basis bestaat uit meldingen bij de ADV, geregistreerde discriminatie-incidenten bij de politie (exclusief incidenten gericht tegen werknemers met een publieke taak) en verzoeken om een oordeel bij en oordelen van het 14
College voor de Rechten van de Mens. In onderstaand schema is die minimale basis in het donkerpaars weergegeven. In het lichtpaars zijn daar nog andere gegevens aan toegevoegd die optioneel in het rapport kunnen worden opgenomen. Deze gegevens zijn ook afkomstig van ADV of politie. De ADV‟s zelf besluiten ze al dan niet in het rapport op te nemen: naar gelang de beschikbaarheid, de vraag naar deze informatie en de eigen inschatting van de relevantie.
Figuur 2 Basis van gegevens van ADV, politie en College voor de Rechten van de Mens2
BASISDATA
BASISBRONNEN ADV
POLITIE
Cijfers van klachten en meldingen en casuïstiek (uit het registratiesysteem)
Registraties discriminatieincidenten excl. gericht tegen werknemers publieke taak (uit het zaaksoverzicht)
MAATWERKDATA
Registraties eigen screening (uit registratiesysteem)
COLLEGE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS Instroom verzoeken om een oordeel en oordelen (voor dit doel aangeleverd door College)
Registraties discriminatieincidenten gericht tegen werknemers publieke taak (uit het zaaksoverzicht)
Resultaten van enquêteonderzoek door ADV naar discriminatie-ervaringen Signalen (kwalitatieve informatie) verzameld door ADV-medewerkers, eventueel opgehaald bij andere organisaties Informatieverzoeken
Resultaten van (ander) onderzoek door ADV
De mogelijkheid om maatwerk te kunnen bieden gaat verder. De nieuwe rapportage biedt namelijk ook ruimte voor de ADV's om aanvullende gegevens van andere bronnen (zoals eerder beschreven) op te nemen. Denk aan de cijfers van een Panel Deurbeleid of de resultaten van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen onder burgers van een gemeente. Onderstaand schema brengt deze maatwerkdata in kaart. Ook hier geldt dat beschikbaarheid in de regio, de vraag naar informatie en inschatting van de relevantie door de ADV bepalen of deze gegevens al dan niet in het rapport worden opgenomen.
2
In de schrijfwijzer bij het format is per databron een toelichting opgenomen.
15
Figuur 3 Ruimte voor maatwerk: overzicht van optioneel toe te voegen gegevens MAATWERKBRONNEN
MAATWERKDATA
GEMEENTE
PANEL DEURBELEID
OVERIG
Resultaat van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen in de regio/specifieke gemeente
Registraties van meldingen en klachten
Resultaat van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen in de regio
Registraties van (meldingen) van discriminerende graffiti
Onderzoek door Panel Deurbeleid
Registraties van meldingen en klachten Informatie over regionale (en landelijke) ontwikkelingen/gebeurtenissen
Overig
Resultaten van onderzoek naar discriminatie door overige partijen Overige informatie van lokale/regionale meldpunten over discriminatie
2.4.2 Modules als bouwstenen voor het rapport 'Een vaste basis met ruimte voor maatwerk' - dat heeft niet alleen betrekking op de gegevens die in de regionale rapporten worden opgenomen, maar strekt zich ook uit tot de opbouw van het rapport. De pilot maakte duidelijk dat een vooraf vastgestelde indeling in hoofdstukken en paragrafen (zo zag het rapportageformat voor de pilot eruit), niet tot de beste rapporten leidt. De pilotrapporten waren goed, maar ook erg lang. De samenhang ontbrak en de hoofdlijnen waren er moeilijk in te vinden. Toen tijdens de evaluatie bleek dat er ook nog allerlei vragen en suggesties waren om aanvullende gegevens op te nemen, was duidelijk dat de nieuwe rapportage er anders uit moest komen te zien. Het uitbreiden van het rapportageformat met nog meer data was in verband met de omvang en informatiedichtheid van de rapporten namelijk geen optie. Het uiteindelijke ontwerp bestaat nu uit verschillende bouwstenen, modules genaamd, waaruit de auteur van het rapport kan kiezen. In verband met de uniformiteit is een deel van de modules als minimum bepaald. De volgorde waarin de modules worden opgenomen kan de auteur echter weer zelf bepalen. Iedere module kan een hoofdstuk worden, maar verschillende modules kunnen ook worden gecombineerd in één hoofdstuk, door informatie in samenhang te beschrijven of tekst in een kader aan een hoofdstuk toe te voegen. Dit maakt het mogelijk om gegevens toe te voegen zonder steeds weer extra paragrafen in het rapport te plakken. Deze mogelijkheid voor maatwerk heeft bovendien een ander belangrijk voordeel: het schrijven van een goed en interessant rapport vraagt om een bepaalde mate van creativiteit die door een strak kader alleen maar beperkt zou worden. De ADV die de modules gebruikt kan daar zelf iets passends en moois van maken, zonder dat de mogelijkheid om regio's met elkaar te vergelijken in het geding komt. De vergelijkbaarheid en uniformiteit wordt gewaarborgd doordat bepaalde onderdelen volgens de nieuwe rapportage tot de vaste of minimale basis behoren. Eén van die onderdelen is de bijlage 16
met tabellen. Die zijn in ieder rapport hetzelfde wat betreft de basisgegevens van ADV-meldingen, politieregistraties en cijfers van het College voor de Rechten van de Mens. Een ander belangrijk element is het uitgangspunt dat hiervoor genoemd is: de nieuwe manier van rapporteren schrijft voor dat data uitgesplitst worden weergegeven. Dit betekent dat de cijfers die in de verschillende regionale rapporten gepresenteerd worden onderling vergelijkbaar zijn (op verschillen in de manier van registratie na). Onderstaand figuur geeft de onderdelen van het rapport schematisch weer. De kern van het rapport (met o.a. informatie over het aantal registraties in het totaal, naar discriminatiegrond, terrein en wijze van discriminatie) wordt opgebouwd met de vaste en optionele modules. Ook in dit figuur zijn de donkerpaarse onderdelen minimaal (waaronder ook de bijlage met tabellen) en de lichtpaarse onderdelen optioneel. Voor de tabellen in de bijlage is ook een format: de categorieën en volgorde van rijen staat vast. Dat maakt het makkelijker om rapporten naast elkaar te leggen en met elkaar te vergelijken. In de volgende paragraaf komt kort de inhoud van de modules ter sprake. Figuur 4 Onderdelen van het rapport
Voorblad Colofon Samenvatting
BASISMODULE 1
Voorwoord
BASISMODULE 2
Inhoudsopgave
BASISMODULE 3
Inleiding
BASISMODULE 4 BASISMODULE 5
Hoofdstukken over aantal, grond, terrein, wijze
BASISMODULE 6 BASISMODULE 7
Aanbevelingen*
MAATWERKMODULE A
Literatuurlijst
MAATWERKMODULE B
M A A T W E R K D A T A E c
Bijlage 1: toelichting data
MAATWERKMODULE C
Bijlage 2: de tabellen * Aanbevolen om op te nemen in het regionale rapport, op basis van bevindingen uit de behoefteinventarisatie onder lokale bestuurders.
2.4.3 De inhoud van de modules De basismodules die minimaal opgenomen dienen te worden gaan over de volgende onderwerpen: -
de omvang: informatie over het totaal aantal meldingen/registraties per bron een uitleg over onderrapportage informatie over het aantal registraties per gemeente informatie over het aantal registraties naar discriminatiegrond informatie over het aantal registraties naar wijze van discriminatie informatie over het aantal registraties naar maatschappelijk terrein informatie over de klachtbehandeling door de ADV en de juridische toetsing door het College voor de Rechten van de Mens 17
Daarnaast zijn er drie optionele modules: -
informatie over regionale en landelijke ontwikkelingen (beleids)aanbevelingen of aandachtspunten voor beleid informatie over of verwijzingen naar resultaten van lokaal of regionaal onderzoek naar discriminatie
De basismodules bevatten ook weer mogelijkheden om extra gegevens toe te voegen, al naar gelang de regionale situatie. De thema's van de modules zijn vastgesteld naar aanleiding van de bevindingen van de inventarisatie van bestaande producten en werkwijze van ADV's en naar aanleiding van het behoeftenonderzoek onder gemeenten. Op basis van de evaluatie zijn de thema's verder aangescherpt en ingevuld. De volledige verslagen van de inventarisatie en de evaluatie zijn te vinden in de bijlagen van dit rapport.
2.4.4 Schrijfwijzer, modules en werkdocument Het nieuwe rapportageformat waar het in dit rapport steeds over gaat, bestaat uit drie onderdelen: Deel A. Een schrijfwijzer Deel B. De modules Deel C. Het werkdocument De schrijfwijzer bevat alle informatie die de auteur nodig heeft voordat hij of zij aan het schrijven van het rapport begint. Hierin is beschreven welke gegevens er in het rapport moeten en kunnen worden opgenomen en op welke manier. Het maakt duidelijk dat de data uitgesplitst moeten worden weergegeven. Daarnaast is er een uitleg over de modules en hoe het rapport kan worden opgebouwd. Twee voorbeeldindelingen helpen de auteur op weg. De schrijfwijzer bevat tot slot een stappenplan met checklist. In Deel B staan alle modules. Per module is uitgelegd welke gegevens moeten worden gebruikt, welke tabel erbij hoort (en eventueel welke grafiek) en waar de tekst over zou moeten gaan. Om de auteurs te helpen, maar ook om de kwaliteit en uniformiteit van de rapporten te bevorderen, zijn bij iedere module analysevragen gesteld. Deel C is een werkdocument. Dit bevat de verschillende vaste onderdelen van het rapport, zoals een voorblad en een inhoudsopgave, maar nog belangrijker: ook alle tabellen die in de rapporten moeten worden opgenomen. Dit werkdocument is voorzien van een minimale opmaak. De ADV's kunnen het uiteindelijk opmaken in de eigen huisstijl. De opzet van deze drie onderdelen is naar aanleiding van de evaluatie van de pilot verbeterd en aangepast. Een uitgebreid stappenplan was bijvoorbeeld een nadrukkelijke wens van de pilotdeelnemers.
18
3. Voorwaarden en aanbevelingen voor de implementatie van de nieuwe rapportage 3.1 Inleiding Nu het ontwerp voor de nieuwe regionale rapportage over discriminatie er is, dient de volgende stap zich aan: de implementatie. Van het begin af aan is de praktische toepasbaarheid van de nieuwe rapportage een belangrijk criterium geweest. Er is gezocht naar nieuwe mogelijkheden om een kwalitatief en informatief rapport te maken, zonder uit het oog te verliezen wat realistisch en praktisch haalbaar is voor ADV's. Dit hoofdstuk beschrijft welke stappen zijn gezet en nog gezet moeten worden, wil de nieuwe manier van rapporteren landelijk toegepast kunnen worden. Daarbij gaat het niet alleen om afspraken met ketenpartners, maar ook om heel praktische randvoorwaarden. De aanbevelingen zijn gericht aan verschillende partijen waaronder de Rijksoverheid, de politie, gemeenten én de ADV's.
3.2 De voorwaarden en aanbevelingen ALGEMEEN
1. Maak afspraken met ketenpartners over aanlevering en gebruik van data De jaar- en trendrapporten bestaan uit een vaste basis van gegevens van ADV, politie en het College voor de Rechten van de Mens. Afhankelijk van de regionale beschikbaarheid, kunnen daar gegevens van andere partners aan worden toegevoegd. Om ervoor te zorgen dat ADV's ieder jaar tijdig over de gegevens kunnen beschikken, moeten daar op landelijk en regionaal niveau afspraken over worden gemaakt. De eerste stappen daarvoor zijn tijdens dit project gezet. Politie Iedere politie-eenheid is verplicht om in een landelijk vastgesteld zaaksoverzicht alle meldingen, aangiften en eigen waarnemingen van discriminatie-incidenten en incidenten met een discriminatoir aspect te registreren. Deze registraties worden door middel van een (eveneens landelijk vastgestelde) trefwoordenlijst uit het registratiesysteem van de politie gefilterd (case screening). Het zaaksoverzicht wordt besproken in het regionaal discriminatieoverleg (RDO) en de politie-eenheden sturen dit bestand in voor de jaarlijkse landelijke totalisering in Poldis. Op dit moment is het zaaksoverzicht het meest geschikte databestand om rapporten over de aard en omvang van bij de politie bekende discriminatie-incidenten op te baseren. Voor de pilot hebben de vier betrokken politie-eenheden data beschikbaar gesteld aan de ADV's en de ADV's toestemming gegeven om hierover te publiceren. RADAR en Art.1 hebben hierover overlegd met het Landelijk Expertisecentrum Diversiteit van de politie (LECD-Politie). In de politieeenheid Rotterdam zijn de afspraken geformaliseerd in een contract, waarin ook afspraken zijn gemaakt over vertrouwelijkheid. De reacties op de pilotrapporten ten aanzien van de politiegegevens zijn positief: iedereen ziet de meerwaarde van de combinatie van ADV- en politiegegevens. In de zomer van 2014 is er een afspraak gepland met de politiefunctionaris bij wie de landelijke taken binnen de portefeuille discriminatie zijn belegd, om de afspraken die voor de pilot zijn gemaakt uit te breiden naar een landelijke standaard.
19
Aanbeveling 1: Met het oog op de implementatie van de nieuwe rapportage is het noodzakelijk om op landelijk niveau met de nationale politie afspraken te maken over gegevensuitwisseling, zodat de afspraken over datalevering en voorwaarden voor gebruik niet per politie-eenheid opnieuw gemaakt hoeven te worden. Dit is efficiënter en komt de uniformiteit in de afspraken ten goede.
College voor de Rechten van de Mens Mensen die discriminatie ervaren kunnen het College voor de Rechten van de Mens verzoeken om een oordeel uit te spreken over de kwestie. Het College is bevoegd om situaties te toetsen aan de gelijkebehandelingswetgeving. Dit betekent dat de situatie waarover een oordeel wordt gevraagd betrekking moet hebben op de discriminatieterreinen en gronden die in deze wetgeving zijn opgenomen. Als het College de klacht mag behandelen wordt een onderzoek gestart, waarna een zitting volgt en het College uitspraak doet en bepaalt of al dan niet sprake is van discriminatie. Alle verzoeken en alle oordelen worden geregistreerd. Tijdens het project blijkt uit het contact met het College dat de database waarin de afgehandelde verzoeken staan, zich het beste leent voor een rapportage op regionaal niveau. Voor de pilot levert het College kant-en-klare tabellen aan met het aantal verzoeken om een oordeel en het aantal oordelen in de regio's van de deelnemende ADV's, onder meer uitgesplitst naar grond en terrein. De pilot-ADV's hebben hiervoor postcodelijsten aangeleverd. Uit de evaluatie van de pilotrapporten blijkt dat de ADV's, geraadpleegde experts en het College zelf, zeer te spreken zijn over de toegevoegde waarde van de gegevens van het College. Het College geeft aan in principe altijd data beschikbaar te stellen als andere partijen daar om vragen, maar weegt dan wel af hoeveel tijd het vraagt en of dit ingepland kan worden. Gezien de resultaten van de pilot, staat het College positief tegenover continuering van de afspraken die met het oog op de pilot zijn gemaakt. Of dit voor het College ook daadwerkelijk te realiseren is, wordt in het najaar van 2014 bekeken, als duidelijk wordt hoeveel ADV's in 2015 volgens het nieuwe rapportageformat willen rapporteren. In het evaluatiegesprek met het College, na afloop van de pilot, is ook gesproken over de eventuele voorwaarden voor toekomstige levering van cijfers aan ADV's. Eén van de voorwaarden die het College stelt, is dat de ADV's de tabellen van het College niet bewerken maar in zijn geheel overnemen. In de pilot is namelijk gebleken dat er makkelijk fouten in de tabellen sluipen als deze nog bewerkt worden. Het College wil daarnaast graag dat de ADV's in de regionale rapporten vermelden dat het College uitsluitend verantwoordelijk is voor de cijfers en niet voor de analyse van de gegevens. Het College ziet er vooralsnog vanaf om de regionale rapporten voor de publicatie te lezen, simpelweg omdat dit teveel tijd zou kosten. Aanbeveling 2: De afspraken over het aanleveren van regionale gegevens moeten met het College voor de Rechten van de Mens verder worden uitgewerkt en formeel worden vastgelegd.
Openbaar Ministerie en mogelijke andere dataleveranciers Ook met Landelijk Expertisecentrum Discriminatie van het Openbaar Ministerie (LECD-OM) is gesproken over de mogelijkheid om data van het OM in de regionale rapporten op te nemen. Het gaat dan om de aantallen bij het OM ingestroomde discriminatiefeiten en de afdoening (door OM en rechter) van die feiten. Na overleg binnen het LECD-OM en het Parket Generaal zag het LECD-OM af van deelname aan de pilot. De belangrijkste reden hiervoor is dat de commune delicten met discriminatoir aspect vooralsnog niet als zodanig in de OM-cijfers kunnen worden meegenomen, waardoor de zeggingskracht van de cijfers - die nu alleen over specifieke discriminatiefeiten gaan - beperkt is. Het LECD-OM is daarnaast huiverig om de analyse van de cijfers uit handen te geven, omdat het niet ondenkbaar is dat op basis van de geringe aantallen ten onrechte conclusies worden getrokken. Voor het LECD-OM is het tot slot niet vanzelfsprekend om data met gemeenten te delen. Ondanks deze bezwaren wil
20
het LECD-OM op een later moment nog eens verder praten. Het LECD-OM verwacht binnen afzienbare tijd over registraties van commune delicten met discriminatoir aspect te beschikken, waardoor de beslissing om geen data te leveren voor regionale rapporten wellicht kan worden herzien. Het project heeft geleid tot (een aanzet voor) landelijke afspraken met de ketenpartners politie, College en OM. Op regionaal niveau zijn er mogelijk nog andere data beschikbaar, daarover zullen de regionale ADV's zelf afspraken moeten maken. Nieuwe mogelijkheden en ontwikkelingen betekenen ook dat het rapportageformat van tijd tot tijd geëvalueerd moet worden. Als zich nieuwe kansen voordoen wat betreft de beschikbaarheid van discriminatiegegevens op regionaal niveau, kunnen die aan de rapportage worden toegevoegd. Aanbeveling 3: Op het moment dat LECD-OM over registraties van commune delicten met een discriminatoir aspect beschikt, kan opnieuw gesproken worden over het beschikbaar stellen van data ten behoeve van regionale rapporten over discriminatie. Op regionaal niveau kunnen ADV's zelf afspraken maken met ketenpartners. Aanbeveling 4: Evalueer het rapportageformat van tijd tot tijd (bijvoorbeeld iedere drie jaar) en voeg nieuwe bronnen toe wanneer die op regionaal niveau beschikbaar zijn.
Aandachtspunten: privacy, deadlines en rapporteren over gegevens van derden Privacy: Bij de uitwisseling van data en rapportage over meldingen en registraties moet worden voldaan aan de basisprincipes van de Wet bescherming persoonsgegevens. Ook al staan er in het zaaksoverzicht van de politie en de tabellen die het College levert geen persoonsgegevens blijft het belangrijk dat secuur met deze data wordt omgegaan. Zowel de leverancier als de bewerker van de data is hiervoor verantwoordelijk. Het strekt tot aanbeveling om afspraken te maken over het gebruik van gegevens, eventueel ook met andere partners, mede in het licht van privacybepalingen en die formeel vast te leggen. Harde deadlines voor levering van data: Wie schrijft over gegevens van andere organisaties is afhankelijk van wanneer die organisaties hun gegevens verstrekken. De eigen planning komt in gevaar als de data van anderen lang op zich laten wachten of gewoonweg niet op tijd beschikbaar zijn. De pilot maakte dit duidelijk: de deadline voor de rapporten was gesteld op 1 april. Een datum die gekozen was in verband met de voortgang van het project, maar die ook past in het streven van veel ADV's om in het eerste kwartaal de cijfers over het voorgaande jaar te presenteren. In de vier pilotregio's waren de zaaksoverzichten van de politie tijdig beschikbaar. De politie heeft in verband met de landelijke Poldisrapportage al te maken met een deadline die in diezelfde periode valt. Voor het College voor de Rechten van de Mens bleek het niet mogelijk om de regionale instroomgegevens over 2013 in het eerste kwartaal van 2014 aan te leveren en moest worden volstaan met tabellen over 2011 en 2012. ADV's die rapporteren over enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen, kunnen er ook mee te maken krijgen dat de gewenste data nog niet beschikbaar zijn wanneer zij het rapport willen uitbrengen. Afspraken over het tijdstip van levering van data zijn dus cruciaal in de overeenkomst met externe dataleveranciers. De jaarrapporten van de ADV's verliezen zeggingskracht als zij te laat verschijnen: publicatie in het eerste kwartaal, of net na het eerste kwartaal is om die reden de beste keuze. Bij de trendrapporten ligt dit iets anders: deze gegevens gaan over een langere periode en zijn in die zin minder gekoppeld aan tijd. Door bij de trendrapporten af te zien van publicatie in het eerste kwartaal, ontstaat ruimte en tijd om ook gegevens mee te nemen die niet aan het begin van het jaar beschikbaar zijn. Dit kan een overweging zijn om in de toekomst de data van het College alleen te verwerken in trendrapporten en niet in de jaarrapporten.
21
Rapporteren over gegevens van derden: Ook afspraken over het bewerken en beschrijven van de data en de publicatie kunnen vooraf worden vastgelegd. Eventueel kan met de dataleverancier worden afgesproken dat deze het rapport voor de publicatie leest en becommentarieert. Ook kan in het rapport een tekst worden opgenomen waarin staat dat de ADV verantwoordelijk is voor de analyse van de data. Het College voor de Rechten van de Mens stelt zo'n tekst als voorwaarde. Aanbeveling 5: Maak met externe dataleveranciers duidelijke afspraken over het tijdstip van de levering van data en leg afspraken over de omgang met privacygevoelige informatie en afspraken over het bewerken en publiceren van de data vast in een convenant.
2. Moedig ADV's aan om volgens de nieuwe manier van rapporteren te gaan werken Primair ligt de zeggingskracht van de nieuwe rapportage op het regionale niveau, waar een betere aansluiting tussen vraag en aanbod van data wordt bereikt. Hoe meer regionale rapporten er zijn, hoe meer er valt te vergelijken en hoe groter het nut van het eenduidig rapporteren. De mogelijkheid om de regionale rapporten samen te voegen tot één landelijk beeld is afhankelijk van de landelijke dekking. Vanwege de voordelen die de nieuwe rapportage biedt en de voordelen die een landelijke dekking biedt, is het wenselijk om het gebruik van de nieuwe rapportage door ADV's te stimuleren. De ADV's en andere partijen zijn gedurende het project al op diverse manieren en op zo veel mogelijk momenten betrokken bij het project om draagvlak voor de nieuwe rapportage te creëren en het ontwerp aan te laten sluiten op hun wensen en mogelijkheden. De pilotdeelnemers geven aan dat zij het belang zien van het schrijven van regionale rapporten en de voordelen die de nieuwe rapportage biedt. Zij vragen zich wel af of er in volgende jaren nog voldoende capaciteit is voor een dergelijke tijdsintensieve klus. Het zou volgens hen helpen wanneer het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of andere partijen het belang van het gebruik van het rapportageformat zouden benadrukken. De eerste stap om ADV's te stimuleren om te gaan werken volgens de Schrijfwijzer, was hen op zoveel mogelijk manieren bij het project te betrekken. Over de volgende stap is al met het ministerie gesproken: het organiseren van een bijeenkomst voor alle ADV's om de nieuwe rapportage te lanceren. Aanbeveling 6: In het najaar van 2014 organiseert het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, met medewerking van RADAR en Art.1 een bijeenkomst voor alle ADV's om de nieuwe rapportage te lanceren en het gebruik ervan aan te moedigen.
3. Voorzie in een landelijke 'hulp- en advieslijn' De pilot begon met een startbijeenkomst voor de deelnemende ADV's. Tijdens deze bijeenkomst is de opzet van de nieuwe rapportage besproken en zijn tips en ideeën uitgewisseld. Gedurende de pilot konden de auteurs gebruik maken van een 'hulplijn'. De projectmedewerkers van RADAR en Art.1 waren beschikbaar om vragen te beantwoorden over de cijfers, analyse en teksten en over het bewerken van de data. Van deze mogelijkheid is veel gebruik gemaakt. Na afloop gaven de pilotdeelnemers zonder uitzondering aan dat zij die hulplijn niet hadden willen missen. Ook de startbijeenkomst was voor hen essentieel. Het liefst hadden zij ook nog tussentijds een bijeenkomst gehad. De pilotdeelnemers die de rapporten helemaal alleen hebben geschreven (en dit is de realiteit binnen bijna alle ADV's) zijn van mening dat de kwaliteit van de rapporten sterk verbetert door met collega-onderzoekers van andere ADV's te overleggen. En hoewel zij de schrijfwijzer die bij het werkdocument is geleverd heel duidelijk en informatief vonden, hielp de startbijeenkomst hen om aan het rapport te beginnen en hun tijd zo efficiënt mogelijk te benutten. Ook in volgende jaren zouden zij graag zien dat het overleg tussen auteurs wordt gefaciliteerd, het werkdocument in aanvulling op de schriftelijke schrijfwijzer ook mondeling wordt toegelicht en de mogelijkheid van tussentijdse vraaggerichte ondersteuning blijft bestaan. De startbijeenkomst kan 22
ook gezien worden als een cursus, die onmisbaar is voor ADV's die weinig ervaring hebben met het schrijven van rapporten en/of die voor het eerst met de nieuwe rapportage gaan werken. De 'hulplijn' is ook om andere redenen aan te bevelen: een deel van de regionale rapporten bestaat uit teksten die regionaal niet zullen verschillen. Het gaat daarbij om algemene teksten over voor alle bureaus relevante fenomenen zoals onderrapportage, uitleg over de betekenis van data, categorieën, wetgeving, gronden, gehanteerde werkwijzen en procedures, maar bijvoorbeeld ook teksten over landelijke ontwikkelingen. In het rapportageformat voor de pilot stonden veel van dit soort teksten (of tekstsuggesties) die zo konden worden overgenomen. De deelnemers aan de pilot gaven duidelijk aan dat zij erg veel aan de 'kant-en-klare' teksten hadden. Dat hielp hen bij het schrijven van het rapport, scheelde hen veel tijd en het droeg bij aan de kwaliteit en eenduidigheid. Ook in de uiteindelijke nieuwe rapportage zijn de nodige tekstsuggesties opgenomen. Het is echter mogelijk noch wenselijk om jaar na jaar dezelfde teksten te gebruiken. Om te voorkomen dat ADV's weer ieder voor zich het wiel moeten uitvinden en omwille van efficiëntie zou de landelijke hulplijn ook kunnen worden ingezet voor het jaarlijks aanpassen van de kant-en-klare teksten. Ook het rapportageformat op zich kan op die manier worden aangepast en verder worden ontwikkeld, op basis van de ervaring en de ontwikkelingen in het veld. De evaluatie zoals die eerder in aanbeveling 4 is genoemd zou ook door een landelijke voorziening kunnen worden uitgevoerd. Tot slot strekt het tot aanbeveling om het opvragen van data bij het College voor de Rechten van de Mens, maar ook bij de politie en in de toekomst mogelijk bij andere partijen, landelijk te coördineren. Aanbeveling 7: Voorzie in de behoefte aan een 'hulplijn' door middel van een landelijke hulp- en advieslijn. Deze voorziening beantwoordt vragen, organiseert jaarlijks een startbijeenkomst of cursus en is verantwoordelijk voor het doorontwikkelen van het rapportageformat. De landelijke voorziening speelt ook een rol bij het opvragen en regionaal beschikbaar stellen van data bij nationale organisaties.
4. Bereik overeenstemming over het schaalniveau van de rapporten In het bestek van dit project is het niet gelukt om met de ADV's overeenstemming te vinden over de invulling van het begrip 'regionaal'. De één is voorstander van het niveau van de politie-eenheid, de ander is voorstander van het niveau van de veiligheidsregio of het niveau van de voormalige politieregio en weer een ander houdt vast aan het werkgebied van de ADV als het meest optimale niveau om over te rapporteren. Voor het niveau van de politie-eenheid spreekt de ervaring dat een rapport op dit niveau interessant is voor de Eenheidsleiding om te agenderen en vervolgens in het driehoeksoverleg te bespreken. Daarbij is dit ook het niveau waarop de politie gegevens beschikbaar stelt. Indien de bevindingen daar aanleiding toe geven, wordt in het driehoeksoverleg besloten om het rapport op gemeentelijk of districtelijk niveau te agenderen. De ADV's die voor een kleiner schaalniveau pleiten, zijn van mening dat de politie-eenheid te groot is, waardoor de lokale focus verloren gaat en gemeenten zich niet in het rapport herkennen. Om tot één landelijke systematiek te komen, is de overeenstemming over het schaalniveau wel gewenst. Een uitspraak van de Rijksoverheid kan hier wellicht behulpzaam zijn omdat de ADV's er samen niet snel uit zullen komen. Tot de tijd waarop het schaalniveau is vastgesteld, is het met het huidige ontwerp mogelijk om over ieder denkbaar schaalniveau te rapporteren. Indien in de toekomst wordt besloten om op het niveau van de politie-eenheid te rapporteren en er in één politie-eenheid meerdere ADV's werkzaam zijn, kunnen deze ADV's wellicht samenwerken aan één rapport. In die politie-eenheden die erg groot zijn, kan er binnen het rapport nog altijd voor worden gekozen om de gegevens ook 23
uitgesplitst naar subregio's weer te geven. De samenwerking tussen ADV's zou ook een oplossing kunnen zijn voor die ADV's die niet over een onderzoeksmedewerker beschikken of anderszins capaciteitsproblemen hebben - zoals benoemd onder punt 2. Voor volledige regionale dekking is het overigens op dit moment al noodzakelijk dat ADV's samenwerken met lokale discriminatiemeldpunten. Niet alle gemeenten zijn immers aangesloten bij de regionale ADV. Of die samenwerking haalbaar is, is op dit moment niet duidelijk. Aanbeveling 8: Bereik overeenstemming over het gewenste schaalniveau voor de regionale rapportage en kies voor één landelijke systematiek.
AANBEVELINGEN AAN ADV'S, POLITIE EN GEMEENTEN (EN ANDERE ORGANISATIES DIE DISCRIMINATIEGEGEVENS REGISTREREN)
5. Verbeter de registratie van discriminatiegegevens Dit project richtte zich niet op de manier van registreren, maar probeerde juist - binnen de huidige registratiepraktijk - een stap verder te zetten. Niet geheel onverwacht kwam de registratie door politie en ADV's, gedurende het project toch regelmatig ter sprake en werd duidelijk waar de registratie nog voor verbetering vatbaar is. Zo lieten de vier verschillende trendrapporten zien dat ADV's niet altijd volgens dezelfde systematiek registreren, waardoor de cijfers zonder tekst en uitleg niet met elkaar te vergelijken zijn. Ook bleek dat ADV's op dit moment niet alle vragen over de cijfers kunnen beantwoorden, omdat de registratiesystemen waar zij mee werken beperkingen hebben. Op het moment van het schrijven van dit rapport is er intussen wel een belangrijke stap gezet om het veel gebruikte LBAnet3 op dit punt te verbeteren. Door de versnippering van de ADV's komt het eenduidig registreren onder druk te staan. Ook het niveau van registreren binnen de verschillende politie-eenheden verschilt (dit is eerder al geconstateerd in Poldis 2012). In de politie-eenheden waar gegevens zijn opgevraagd voor de rapporten van Noord-Holland Noord, Utrecht en Overijssel is het aantal registraties in het zaaksoverzicht beperkt. Het verschil is groot met het aantal registraties in sommige andere politieeenheden, waaronder de (pilot) politie-eenheid Rotterdam. De omvang van discriminatie in een bepaald gebied zal zeker van invloed zijn op het aantal registraties. Maar gezien de grote verschillen is het niet aannemelijk dat dit de enige verklaring is. Zoals ook in Poldis (2012) is geconcludeerd, hebben de wijze van registreren en de prioriteit die de politie in een eenheid aan discriminatie stelt een bepalende invloed op het aantal incidenten dat wordt geregistreerd. Zo lang dit soort verschillen bestaan, moet daar rekening mee worden gehouden wanneer de verschillende regionale rapporten met elkaar vergeleken worden. Tot slot lieten de pilotrapporten ook duidelijk zien welke verschillen er zijn in de registratiemethodieken van ADV's, politie en het College voor de Rechten van de Mens. Deze verschillen klinken door in de tabellen in de nieuwe rapportage, waarin iedere organisatie eigen tabellen, met eigen categorieën heeft. De verschillen zijn verklaarbaar en hebben te maken met de taakstelling en werkwijze van de organisaties. Maar verdere harmonisering is zeker denkbaar. Aanbeveling 9: Verbeter de registratie van discriminatiemeldingen en -incidenten en stel een 'harmoniseringsagenda' op. Niet alleen kunnen de ADV's en politie-eenheden onderling de wijze van registratie nog beter op elkaar afstemmen en/of verbeteren, ook tussen ADV's, politie en het College kan de manier van registreren worden geharmoniseerd.
3
LBAnet is het registratiesysteem dat sinds 2012 door verschillende ADV's wordt gebruikt.
24
6. Doe aanvullend onderzoek naar discriminatie-ervaringen In verschillende gemeenten worden enquêtes gehouden onder de inwoners waarin ook vragen zijn opgenomen over discriminatie-ervaringen. Soms gebeurt dit in een apart onderzoek, doorgaans op initiatief van de ADV. Zoals vooraf verwacht laat de pilot zien dat de uitkomsten van enquêteonderzoek een belangrijke aanvulling op de meldcijfers vormen. Vanwege onderrapportage is het op basis van de meldcijfers namelijk erg moeilijk om iets over de omvang van discriminatie te zeggen. Onderzoek naar discriminatie-ervaringen verbetert het zicht op de omvang en aard van discriminatie. In die gemeenten waar geen enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen wordt uitgevoerd is het raadzaam om hiermee te starten. Wellicht is de meest eenvoudige manier om een aantal vragen toe te voegen aan al bestaande leefbaarheids- of veiligheidsmonitoren. In 2013 stemden de onderzoeksafdelingen van de gemeente Rotterdam en de gemeente Amsterdam op initiatief van de ADV's in beide steden de vragen over discriminatie-ervaringen op elkaar af. Het voordeel daarvan is dat de gegevens van deze twee steden sindsdien met elkaar te vergelijken zijn. Het is wenselijk dat ook in andere gemeenten dit voorbeeld wordt gevolgd, aangezien het waardevolle inzichten oplevert over ervaren discriminatie in gemeenten en verschillen en ontwikkelingen in beeld brengt. ADV's kunnen hier mogelijk een rol in spelen (de vragen zijn verkrijgbaar bij MDRA en RADAR). Als het niet mogelijk is om deze vragen in bestaande enquêtes te verwerken, is het ook mogelijk om een apart onderzoek uit te voeren of uit te laten voeren. In dit geval kan het voorbeeld gevolgd worden van de onderzoeken naar discriminatieklimaat, die al op verschillende plekken in het land door ADV's zijn geïnitieerd. Aanbeveling 10: Start of stimuleer enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen in gemeenten die dat nog niet doen. Sluit qua vraagstelling aan bij reeds bestaande onderzoeken, zodat resultaten met elkaar vergelijkbaar zijn.
AANBEVELINGEN AAN ADV'S
7. Optimaliseer de signaleringsfunctie van de ADV De gesprekken met lokale bestuurders en ambtenaren maakten duidelijk dat er binnen het lokaal bestuur behoefte is aan twee typen informatie over discriminatie. De ene informatiestroom gaat over wat er zich globaal in een gemeente afspeelt en welke trends er zijn. In deze behoefte wordt voorzien met de jaarrapporten en driejaarlijkse trendrapporten. Idealiter geven de rapporten richting aan beleid door te laten zien op welke terreinen mensen vooral discriminatie ervaren (of in ieder geval melden) en hoe die discriminatie er dan uit ziet. In de rapporten is casuïstiek opgenomen om de cijfers te duiden. Een ander belangrijk aspect van de rapporten is dat zij de regionale context schetsen. Veel vormen van discriminatie houden zich immers niet aan de gemeentegrenzen en het is voor lokale bestuurders dan ook belangrijk om dit inzicht te hebben. De andere informatiestroom waar lokale bestuurders baat bij hebben, betreft informatie op interventieniveau die inzicht biedt in wat er op enig moment speelt in een gemeente en waar wellicht op kan worden ingegrepen. Het heeft voor een lokale bestuurder geen zin om in het voorjaar in een rapport te lezen dat er een jaar geleden een gezin in haar gemeente is weggepest. Het is dan te laat om nog in te kunnen grijpen. Dit geldt ook voor minder extreme gevallen waarin ingrijpen of bemoeienis door de gemeente wellicht gewenst is. In veel gemeenten fungeren ADV en politie op dit moment al als vroegsignaleerder en wordt een gemeente al ingelicht op het moment dat een situatie daar om vraagt. Het is nastrevenswaardig om die signaleringsfunctie te optimaliseren. De manier waarop dit gebeurt verschilt mogelijk per gemeente. Aanbeveling 11: Optimaliseer als ADV je signaleringsfunctie richting de gemeenten in het werkgebied. Informeer lokale bestuurders direct als een situatie daarom vraagt en wacht niet tot
25
het jaarrapport verschijnt. Door tussentijds de balans op te maken (ook met externe dataleveranciers) wordt de druk in het eerste kwartaal van het nieuwe jaar bovendien minder.
8. Publiceer de rapporten gelijktijdig en zorg voor lokale en regionale agendering Uit het onderzoek onder gemeenten blijkt dat discriminatie lang niet altijd op de agenda staat van het lokale bestuur of de lokale politiek. ADV-rapporten over de aard en omvang van discriminatie halen die agenda niet altijd of in iedere gemeente. Volgens verschillende respondenten worden trendrapporten eerder geagendeerd dan jaarrapporten. Het volgen van de cyclus van jaarlijkse rapporten over de cijfers van het voorgaande jaar, om de drie jaar afgewisseld (of aangevuld) met een trendrapport, strekt dan ook tot aanbeveling. Het jaarrapport verschijnt idealiter in of net na het eerste kwartaal; voor het trendrapport kan eventueel een ander (geschikt) moment in het jaar worden gezocht. Door te kiezen voor bijvoorbeeld het derde kwartaal, is er meer tijd om gegevens te verzamelen voor het trendrapport. Ook gegevens die in het eerste kwartaal nog niet beschikbaar zijn, kunnen op die manier toch in het rapport worden opgenomen. De jaarrapporten, maar vooral ook de trendrapporten kunnen de nodige (media)aandacht trekken. Als de ADV's de verschijningsdatum van het trendrapport op elkaar afstemmen biedt dat de mogelijkheid om op regionaal, maar ook op landelijk niveau extra aandacht te genereren. De nieuwe rapportage is in eerste instantie gemaakt om gemeenten te informeren, maar dat betekent niet dat deze rapporten zich alleen tot gemeenten richten of daartoe beperkt zijn. Gedurende het project werd duidelijk dat gemeenten niet de enige ontvangers van het rapport hoeven te zijn. Ook voor de politie leveren de rapporten namelijk interessante informatie. Bovendien leert de ervaring van RADAR dat agendering via de Eenheidsleiding in het (regionale) driehoeksoverleg een goede manier is om discriminatie regionaal en lokaal te agenderen. In het driehoeksoverleg wordt namelijk besloten om het rapport vervolgens in overleggen op districts- en of gemeenteniveau te agenderen, indien de bevindingen daar aanleiding toe geven. Aanbeveling 12: In verband met de lokale en regionale agendering is één landelijke systematiek wenselijk waarin gewerkt wordt met jaarrapporten die in het eerste kwartaal verschijnen, driejaarlijks aangevuld (of afgewisseld) met trendrapporten die in het derde kwartaal (van hetzelfde jaar) worden gepubliceerd.
9. Zoek een aantrekkelijke en effectieve presentatiewijze Uit de evaluatie van de pilotrapporten komt naar voren dat de rapporten voor verschillende organisaties weliswaar interessant zijn, maar ook erg lang. De lengte van de rapporten maakt ze minder leesbaar, schrikt lezers af en maakt het voor hen moeilijk om de hoofdlijnen eruit te halen. In de Schrijfwijzer wordt het belang van het schrijven van korte (of in elk geval niet te lange) rapporten benadrukt. Ook zijn de modules zo opgezet dat de auteurs worden uitgedaagd om de hoofdlijnen te identificeren en kritisch af te wegen welke informatie wel en niet van belang is om in het rapport op te nemen. In aanvulling daarop is het aanbevelenswaardig om na te denken over de manier van presenteren. Een rapport is misschien niet de vorm die de meeste aandacht genereert, iets wat bevestigd werd door enkele bestuurders die we in het kader van dit project spraken. Het zou interessant zijn om na te denken over de mogelijkheden om (in aanvulling op de regionale rapporten) de data op een alternatieve, meer aansprekende manier te presenteren. Differentiatie in de manier van presenteren is mogelijk, maar idealiter is ook hier sprake van een gezamenlijk traject waarin ervaringen en ideeën worden uitgewisseld. De zoektocht naar een aantrekkelijke en effectieve presentatiewijze past ook in wat eerder het 'doorontwikkelen' van het rapportageformat is genoemd. Aanbeveling 13: Ga op zoek naar alternatieve vormen om de gegevens van jaar- en trendrapporten onder de aandacht te brengen, naast het traditionele rapport. 26
10. Beperk het rapport tot informatie over het fenomeen discriminatie, maar... Verschillende respondenten in het behoeftenonderzoek onder gemeenten hebben gezegd dat zij behoefte hebben aan informatie over de tevredenheid van melders met het advies en de ondersteuning die zij van de ADV kregen. ADV's kunnen in deze behoefte voorzien door een tevredenheidsonderzoek onder cliënten te houden. De uitkomsten van zo'n onderzoek passen echter niet in een rapport over de aard en omvang van discriminatie. Daarom is dit niet opgenomen als module van de rapportage. ADV's kunnen wel apart rapporteren over cliënttevredenheid, of resultaten van onderzoek naar dat aspect opnemen in de subsidieverantwoording. Ook voor een (vergaande) toelichting op de werkwijze van de ADV geldt dat deze meer op zijn plaats is in een subsidieverantwoording dan in het regionale rapport, omdat deze geen aanvullend inzicht biedt in het fenomeen discriminatie als zodanig. Aanbeveling 14: Beperk het rapport tot de presentatie van gegevens en de daarop gebaseerde analyse van het fenomeen discriminatie in de regionale context. Rapporteer over aspecten als de werkwijze van ADV's en de waardering daarvoor in het kader van de reguliere subsidieverantwoording.
27
BIJLAGEN
28
BIJLAGE 1 Hoe wordt over discriminatie gerapporteerd? Een inventarisatie van het aanbod 1.1 Inleiding Mensen die slachtoffer of getuige zijn van een voorval van discriminatie kunnen dit in Nederland bij verschillende organisaties melden: onder meer bij een antidiscriminatievoorziening (ADV), bij de politie, bij het College voor de Rechten van de Mens (het College) of bij diverse maatschappelijke organisaties. Het merendeel van deze organisaties rapporteert jaarlijks over de meldingen en klachten of aangiften4 over discriminatie die zij hebben ontvangen, met als doel om inzicht te geven in de eigen klachtbehandeling en eventuele trends en ontwikkelingen. De politie en het College rapporteren op landelijk niveau. ADV's informeren de gemeenten in hun werkgebied (met het wettelijk vastgestelde Wga-formulier, zie paragraaf 1.3.3) en schrijven vaak ook regionale rapporten. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om jaarlijks aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) te rapporteren over de meldingen en klachten van discriminatie bij de gemeentelijke ADV. Naast de publicatie van klachtencijfers wordt in een aantal gemeenten ook enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen gedaan.
1.2 Aanpak Het aanbod aan rapportages van discriminatiegegevens is geïnventariseerd via deskresearch, een korte vragenlijst onder ADV's en aanvullende gesprekken met vertegenwoordigers van een vijftal ADV's. Zowel van ADV's als van derden (zoals gemeenten, politie-eenheden en externe onderzoeksbureaus) zijn zo veel mogelijk de meest recente rapporten verzameld. Incidentele rapportages, die niet jaarlijks of tweejaarlijks terugkeren, zijn verzameld teruggaand tot aan het jaar 2007. De inventarisatie was breed, maar met een focus op rapportages op regionaal en lokaal niveau. Omdat uitgangspunt van het project de meldingen bij ADV‟s zijn, zijn de ADV-rapporten het meest uitgebreid bestudeerd. De meeste regionale en lokale rapportages over discriminatie zijn ook afkomstig van ADV‟s. Per rapport zijn de volgende zaken onder de loep genomen: de databronnen waarvan gebruik is gemaakt, het schaalniveau van de rapportage, de thema‟s waarover wordt gerapporteerd en de manier waarop dit gebeurt.
1.3 De rapportages in kaart gebracht Verschillende organisaties in Nederland houden zich bezig met discriminatie. Zij verzamelen signalen of informatie over voorvallen en brengen informatie naar buiten, soms gekoppeld aan een bepaalde doelgroep. Op jaarbasis verschijnen verschillende rapporten over discriminatie, waarvan afzender, ontvanger en „ingrediënten‟ anders zijn. Niet alle rapporten zijn openbaar, sommige rapporten zijn alleen bestemd voor het lokaal bestuur, anderen zijn voor intern gebruik en weer anderen worden alleen in de driehoek (politie, OM en lokale overheid) besproken. Ook het schaalniveau van de rapporten verschilt.
1.3.1 Landelijk Op landelijk niveau worden de meldingen die ADV‟s ontvangen gezamenlijk gepresenteerd. De ADV's zelf publiceren het rapport Kerncijfers; het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) 4
Organisaties registreren verschillende typen data. De politie, bijvoorbeeld, registreert meldingen en aangiftes en rapporteert (landelijk) over incidenten; ADV's registreren meldingen en klachten. Omwille van de leesbaarheid wordt in dit rapport verder gesproken over 'melding'.
29
publiceert daarnaast een rapport op basis van de Wga-formulieren. Ook de door de politie geregistreerde meldingen en aangiften van discriminatie worden landelijk gepubliceerd (Poldis), evenals de bij het Openbaar Ministerie (OM) ingestroomde discriminatiefeiten (Cijfers in beeld). Verder zijn er landelijke rapporten of jaarverslagen van het College voor de Rechten van de Mens, CIDI, Transgender Netwerk Nederland, Meldpunt Discriminatie Internet en MiND (Meldpunt Internet Discriminatie). Het landelijke rapport over politieregistraties geeft een uitsplitsing naar regio. Onderstaand kader geeft een overzicht van de gegevens die over discriminatie beschikbaar zijn.
Grofweg zijn de volgende gegevens over discriminatie te onderscheiden: 1. Meldingen/klachten bij ADV's 2. Registraties van eigen waarnemingen van ADV's (screenen van vacatures en/of mediaberichten) 3. Incidenten met een discriminatoir karakter en incidenten met discriminatoire uitingen, waarvan melding/aangifte is gedaan bij de politie 4. Ingestroomde discriminatiefeiten bij het Openbaar Ministerie (OM), afdoening van discriminatiezaken door het OM en door de rechter 5. Verzoeken om een oordeel bij het College voor de Rechten voor de Mens en oordelen. 6. Meldingen bij overige organisaties (zoals Panel Deurbeleid, maatschappelijke organisaties of bij een organisatie die (discriminerende) graffiti verwijdert) 7. Resultaten van periodiek enquêteonderzoek door gemeenten, waarin vragen over discriminatie-ervaringen zijn opgenomen 8. Resultaten van enquêteonderzoek, interviewonderzoek, dossieronderzoek, et cetera naar discriminatie-ervaringen, door ADV's of andere partijen 9. Resultaten van ander onderzoek, zoals bijvoorbeeld praktijktesten naar het voorkomen van discriminatie in een bepaald domein van het dagelijks leven, opinieonderzoek en literatuuronderzoek.
1.3.2 Regionaal Rapporten over discriminatie in een regio worden gemaakt door ADV‟s en politie-eenheden. ADV‟s hebben in de loop der jaren een scala aan producten ontwikkeld, van jaarverslagen tot trendrapportages. ADV‟s rapporteren in deze verschillende producten over de meldingen die zij in het afgelopen jaar in hun werkgebied hebben ontvangen. De werkgebieden van ADV‟s zijn verschillend van grootte en vallen vaak samen met (de oude) politieregio‟s en soms met een provincie. Een enkele ADV maakt binnen het rapport over het hele werkgebied onderscheid naar subregio‟s binnen het werkgebied (bijvoorbeeld Achterhoek, Veluwe, IJsselstreek, Apeldoorn). De rapporten van ADV‟s worden vrijwel altijd breed verspreid en op de website van de ADV gepubliceerd. Uit de inventarisatie blijkt dat verschillende ADV‟s ook voorzien in trendrapportages. Deze rapporten beslaan meerdere jaren en gaan soms over een specifiek thema. Politie-eenheden maken jaarlijks managementrapportages over discriminatie op grond van de aanwijzing discriminatie, die daartoe verplicht. Het is onduidelijk of op dit moment door alle politie-eenheden aan deze verplichting wordt voldaan. Uit gesprekken met ADV‟s en OM blijkt dat het vermoeden bestaat dat dit niet het geval is. Bovendien zijn deze rapporten voornamelijk intern gericht en uitsluitend bedoeld voor bespreking in de driehoek. De rapporten van de politie worden gebaseerd op de zaaksformulieren die gedurende het jaar worden gemaakt. In het zaaksoverzicht worden alle incidenten met een discriminatoir aspect geregistreerd. Deze incidenten worden uit het bedrijfsprocessysteem Basisvoorziening Handhaving gefilterd door middel van een zoekopdracht met een landelijk vastgestelde trefwoordenlijst. Deze manier van casescreenen gebeurt op dit moment niet alle eenheden en niet overal met dezelfde prioriteit. Dit zorgt voor verschillen in het 30
aantal registraties per eenheid. In de gesprekken geven meerdere ADV's aan dat de registratie van discriminatie-incidenten door de politie in hun werkgebied nog maar in de kinderschoenen staat en voor verbetering vatbaar is. Organisatieveranderingen of veranderingen in de personele sfeer leiden niet zelden tot een verslechtering. In de politie-eenheden Rotterdam en Zeeland-West-Brabant is een medewerker van de ADV gedetacheerd bij de politie voor de casescreening: een model dat volgens betrokkenen naar tevredenheid werkt. Figuur 1 Voorbeelden van rapporten van verschillende regionale organisaties
Bron: Antidiscriminatievoorziening Limburg, 2012; Politie Zeeland, 2011; Gemeente Amsterdam, 2010; Leerschool & Lempens, 2012; Spoelstra, 2013)
ADV‟s rapporteren in hun regionale jaar- (of trend)rapport overigens niet alleen over de meldingen en klachten die zij hebben ontvangen. Ongeveer één op de drie ADV‟s rapporteert ook over „eigen waarnemingen‟. Hier vallen mediaberichten en vacatures onder waarin discriminerende eisen worden gesteld. Deze eigen waarnemingen zijn overwegend het resultaat van screening van diverse media. Daarnaast zijn er ADV‟s die rapporteren over verzoeken om een oordeel bij het College voor de Rechten van de Mens (voor zover die binnen het werkgebied van de ADV vallen) en/of over politieregistraties. Een aantal ADV‟s heeft afspraken met de politie-eenheid binnen het werkgebied 31
om gegevens met elkaar te delen (in de helft van de ADV-werkgebieden is dit het geval). Een werkwijze is bijvoorbeeld dat de politieregistraties tijdens het regionaal discriminatieoverleg (RDO) besproken worden en dat de ADV die vervolgens meeneemt in de jaarcijfers. Wanneer data uit deze verschillende bronnen in één rapport worden gecombineerd, is niet altijd herleidbaar welke data uit welke bron afkomstig zijn. De rapporten vermelden wel dat de discriminatiegegevens van verschillende bronnen afkomstig zijn, maar tellen de verschillende registraties vervolgens bij elkaar op, zonder die uit te splitsen naar bron. Figuur 2 Voorbeelden van figuren waarin discriminatiegegevens zijn uitgesplitst per databron
Bron: Tûmba,2013; RADAR & Politie Zuid-Holland-Zuid, 2012
De samenwerking tussen ADV‟s en politie gaat in sommige gevallen verder. In Amsterdam werken politie en ADV in de afgelopen jaren samen aan één jaarlijks criminaliteitsbeeld, waarin de discriminatieregistraties van de ADV en de politie worden opgenomen (en afzonderlijk weergegeven). In Amsterdam is de gemeente nauw bij dit proces betrokken. In de politie-eenheden waar medewerkers van ADV's bij de politie zijn gedetacheerd voor de casescreening (Rotterdam en Zeeland-West-Brabant) wordt ook het rapport door de ADV-medewerkers geschreven, waarin afzonderlijk wordt gerapporteerd over politie- en ADV-registraties. Dit rapport wordt besproken in de driehoek, maar vooralsnog verder niet openbaar gemaakt.
1.3.3 Lokaal Verder wordt ook op lokaal niveau de nodige informatie verzameld en gedeeld. In sommige regionale rapportages (zowel van ADV‟s als van de politie) worden gegevens uitgesplitst naar subregio, gemeente of district. Dit gebeurt niet altijd en de informatie die over het lokale niveau wordt gegeven blijft vaak beperkt. Bovendien worden de gegevens van de politie niet altijd met elke gemeente gedeeld en - als de informatie wel wordt gedeeld, dan is dit bijna altijd alleen met de burgemeester en de afdeling veilig.
32
In het kader van de Wga rapporteren de ADV‟s jaarlijks op lokaal niveau aan de gemeenten in hun werkgebied over het aantal meldingen binnen die gemeenten (van inwoners en/of over voorvallen die zich binnen de gemeentegrenzen afspeelden), waarbij gebruik wordt gemaakt van het door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) verplicht gestelde Wga-formulier5. Dit formulier bestaat uit tabellen waarin het aantal meldingen naar grond, aard, terrein en wijze van klachtbehandeling is opgenomen. In aanvulling op dit formulier voorziet een deel van de ADV‟s de (grote) gemeenten in hun werkgebied van een analyse van de meldingen en een uitbreiding van de tabellen met een aantal casussen, om de cijfers meer te laten spreken. Tot slot; de uitwisseling van discriminatiegegevens op lokaal niveau beperkt zich uiteraard niet tot papier en tot jaarlijkse rapporten. De ADV‟s geven aan dat zij indien een melding daar aanleiding toe geeft, zij direct contact opnemen met de contactambtenaar van de gemeente. Meldingen en aangiften bij de politie worden in de meeste regio‟s tussentijds besproken in het regionaal discriminatieoverleg (RDO) en in een enkel geval staat discriminatie ook in het driehoeksoverleg op de agenda. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de landelijke, regionale en lokale rapportages over klachtencijfers van ADV's, politie en OM . Met de kanttekening dat het merendeel van de rapporten in de laatste jaren jaarlijks is verschenen, maar dat dit natuurlijk geen garantie biedt voor de komende jaren. Het landelijke CBS rapport is in 2012 voor het eerst verschenen. De rapporten die in grijs zijn weergegeven verschijnen niet jaarlijks en/of niet overal.
Figuur 3 Overzicht van landelijke, regionale en lokale rapporten over cijfers van ADV, politie en OM
ADV-cijfers
Politiecijfers/OM
Landelijk
Kerncijfers (ADV's) Registratie discriminatieklachten (CBS)
Poldis (LECD-Politie) Cijfers in beeld (LECD-OM)
Regionaal
Jaarrapport (ADV) Trendrapport (ADV)
Lokaal
Jaarcijfers in Wga-formulier (ADV) Jaarrapport (ADV)
jaarrapport (ADV/politie)
Criminaliteitsbeeld en criminaliteitsbeeldanalyse (politie-eenheid)
1.3.4 Overige databronnen en organisaties Hiervoor is vooral aandacht geweest voor de registraties van ADV‟s en politie. Niet geheel onlogisch, aangezien deze twee organisaties verantwoordelijk zijn voor de meeste registraties én de meeste rapporten. Toch is de vorige paragraaf niet volledig zonder ook naar andere databronnen te verwijzen. Zo is in circa tweederde van de ADV-werkgebieden een enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen gehouden in de periode van 2007 tot 2013. In de grote steden – 5
Staatscourant nummer 17434 van 16 november 2010 (BZK-2010-0000711007)
33
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven – zijn er (twee)jaarlijkse integrale gemeentelijke monitoren waarin burgers (onder andere) naar hun discriminatie-ervaringen wordt gevraagd. In de andere gemeenten (of regio‟s) waar enquêteonderzoek naar discriminatieervaringen heeft plaatsgevonden, betreft het incidentele (regionale of lokale) onderzoeken, die in opdracht van een gemeente of ADV zijn uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau. Slechts in een enkele uitzondering wordt erover de resultaten van een enquêteonderzoek in combinatie met andere databronnen gerapporteerd. Andere organisaties die (op landelijk niveau) klachten en meldingen over discriminatie registreren en daarover rapporteren worden hieronder opgesomd. Het zijn alleen de organisaties waarvan vermoed werd dat zij discriminatiegegevens op regionaal niveau zouden kunnen aanleveren, omdat dit dan mogelijk interessant zou zijn voor ADV's om op te nemen in het regionale rapport. Gedurende het project is uitgezocht of dit ook daadwerkelijk het geval was. Meestal bleek het niet zo te zijn, of bleek dat de registraties van deze organisaties al opgebouwd waren uit meldingen bij ADV's, waardoor het geen toegevoegde waarde zou hebben om deze gegevens in het rapport op te nemen. Vooruitlopend op de Schrijfwijzer bij de nieuwe rapportage: daarin staat wel dat het zinvol kan zijn om verwijzingen naar dergelijke landelijke organisaties en rapporten op te nemen.
Overzicht van landelijke organisaties die discriminatiegegevens verzamelen (en daarover rapporteren) waarvan de data niet in de nieuwe rapportage is opgenomen: Centrum Informatie en Documentatie Israël (CIDI) In de Monitor antisemitische incidenten in Nederland rapporteert CIDI over meldingen die bij CIDI zijn gedaan. In 2011 zijn daar de meldingen van de ADV in Amsterdam aan toegevoegd en in 2012 ook de meldingen van de ADV in Rotterdam. De cijfers worden niet naar regio uitgesplitst. Omdat CIDI al gebruikmaakt van meldingen van ADV‟s is de overlap met ADV-cijfers erg groot en de toegevoegde waarde van de cijfers beperkt. Het kan wel interessant zijn om de door CIDI geconstateerde trends in het rapport te noemen en daarbij te verwijzen naar de antisemitismemonitor. COC Nederland Het COC ontvangt sporadisch ook discriminatiemeldingen. De vaste procedure binnen het landelijke COC en de lokale COC‟s is dat melders worden doorverwezen naar de lokale ADV of de politie (Roze in Blauw). Het COC registreert en rapporteert zelf niet over discriminatie en (regionale) gegevens kunnen bij de landelijke organisatie niet worden opgevraagd. Gaykrant Meldpunt Het in 2011 opgerichte meldpunt voor homodiscriminatie van de Gaykrant bestaat niet meer sinds de Gaykrant in maart 2013 failliet ging (inmiddels heeft de Gaykrant een doorstart gemaakt, maar dit geldt niet voor het meldpunt). Landelijk Meldpunt Homodiscriminatie (LMH) De organisatie Samen uit de Kast heeft een meldpunt, maar rapporteert niet over meldingen. Navraag leert dat bij LMH geen gegevens over de meldingen die zij ontvangen kunnen worden opgevraagd. Politie.nl/melden (voorheen hatecrimes.nl) Meldingen via het Meldformulier discriminatie op deze website worden doorverwezen naar en opgepakt door de regionale politie-eenheden. Het is ook mogelijk anonieme (niet regionaal gebonden) meldingen te doen. Deze meldingen worden door het LECD-Politie in behandeling genomen en volgens eigen zeggen “gebruikt voor de analyse van de trends en het eventueel ontwikkelen van nieuw beleid of wetgeving”. Discriminatie op het internet (Meldpunt Discriminatie Internet, MiND) Sinds 1 januari 2013 zijn er twee meldpunten voor discriminatie op het internet: het meldpunt discriminatie internet (MDI, dat al bestaat sinds 1996 en onderdeel is van Stichting Magenta), en MiND, opgericht door de ministeries van Veiligheid en Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voor beide meldpunten geldt dat gemelde uitingen op het internet moeilijk of zelfs niet aan een regio kunnen worden toegewezen aangezien
34
websites niet regiospecifiek of lokaal zijn. Het heeft dan ook geen zin om voor een regionale rapportage cijfers van het MDI of MiND op te vragen. De jaarrapportages kunnen wel informatie bevatten die voor een regionaal beeld over aard en omvang van discriminatie waardevol is. Een ADV kan ervoor kiezen om iets over deze informatie op landelijk niveau in het regionale rapport op te nemen en te verwijzen naar de rapportages. Nationale Ombudsman De Nationale Ombudsman ontvangt soms meldingen van discriminatie door de overheid. Discriminatie wordt niet apart geregistreerd en er wordt niet over gerapporteerd door de Ombudsman. In het registratiesysteem kan wel worden gezocht op discriminatie en de meldingen zijn uit te splitsen naar regio. Een verzoek om meldcijfers kan ingediend worden via
[email protected]. In het kader van de pilot is een tekst over de registraties van de Nationale Ombudsman opgenomen in het hoofdstuk over landelijke ontwikkelingen dat in elk van de rapporten was opgenomen. Uit de evaluatie bleek dat deze extra informatie niet veel toevoegde aan het regionale beeld. Om die reden is er besloten deze informatie niet standaard in het uiteindelijke format op te nemen. ADV's die dat willen, kunnen de informatie wel bij de Ombudsman opvragen. Samenwerkingsverband Marokkaanse Nederlanders (SMN) SMN heeft een speciaal digitaal discriminatiemeldpunt om de meldingsbereidheid onder Marokkaanse Nederlanders te bevorderen. De meldingen worden na goedkeuring van de melder doorgestuurd naar een lokaal of regionaal ADV en zijn dus al terug te vinden in de cijfers van meldingen van ADV‟s. SMN rapporteert niet over de meldingen. Transgender Netwerk Nederland (TNN) TNN heeft een discriminatiemeldpunt voor transgenders. Meldingen worden met goedkeuring van de melder doorgestuurd naar een lokaal of regionaal ADV en zijn dus al terug te vinden in de cijfers van meldingen van ADV‟s. TNN rapporteert daarnaast jaarlijks over meldingen van transgenders. Een ADV kan verwijzingen naar dit rapport opnemen in de regionale rapportage.
35
BIJLAGE 2 Onderzoek naar de informatiebehoeften van gemeenten 2.1 Inleiding Gemeenten hebben er belang bij goed zicht te hebben op de aard en omvang van discriminatie. Goed geïnformeerde bestuurders en beleidsmakers kunnen vroegtijdig interveniëren, bijvoorbeeld als ergens een burenruzie dreigt te escaleren. Een goede informatiepositie zal ook leiden tot gerichte beleidsinzet en beter trendmatig inzicht. Behalve dat gemeenten voordeel hebben bij een goede informatiepositie, hebben ook antidiscriminatievoorzieningen (ADV's) er belang bij de gemeenten in hun werkgebied zo goed mogelijk te informeren. Zij willen immers aandacht vragen voor discriminatie en antidiscriminatiebeleid. De betekenis van de informatie die door ADV's wordt aangedragen, wordt vergroot op het moment dat die aansluit op de informatiebehoefte van een gemeente. Vandaar dat in dit project de informatiebehoefte van gemeenten is geïnventariseerd.
2.2 Aanpak Om de informatiebehoefte te meten zijn 25 interviews gehouden met burgemeesters, wethouders en beleidsmedewerkers. Bij de keuze voor gesprekspartners is rekening gehouden met een regionale spreiding (zie figuur 1) en de grootte van gemeenten. Figuur 1 Overzicht van gemeenten waar interviews zijn gehouden
Legenda :G4 gemeenten :G32 gemeenten :(matig) stedelijke gemeenten :landelijke gemeenten
De kleinste gemeente van het onderzoek heeft iets meer dan 16.000 inwoners, de grootste bijna 800.000. Er zijn drie G4 gemeenten bij het onderzoek betrokken (Amsterdam, Utrecht en Rotterdam) en acht G32 gemeenten. De andere gemeenten zijn klein tot middelgroot. De gemeenten zijn ook verschillend wat betreft stedelijkheid: sommigen liggen in heel stedelijk gebied, anderen meer in een landelijk gebied. Voor het bepalen van de stedelijkheid van een gemeente is gebruik gemaakt van de „omgevingsadressendichtheid‟, de maatstaf die sinds 1992 door het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt gebruikt.6 Dit alles leidt tot een indeling in vier 6
De omgevingsadressendichtheid is gedefinieerd als het aantal adressen met een straal van één kilometer rondom een adres, gedeeld door de oppervlakte van de cirkel, zie www.zorgatlas.nl/beinvloedendefactoren/fysieke-omgeving/omgevingsadressendichtheid-per-gemeente/
36
typen gemeenten die voor dit onderzoek is gebruikt: G4, G32, matig stedelijk tot stedelijke gemeenten en weinig stedelijke tot landelijke gemeenten. De laatste categorie gemeenten zullen in het vervolg van de tekst worden aangeduid met „landelijke‟ gemeenten. In onderstaande figuur is een overzicht gegeven van de gemeenten waar voor dit onderzoek interviews zijn gehouden. Bijlage 4 geeft een overzicht van de gesprekspartners. De interviews zijn gehouden aan de hand van een door de onderzoekers vastgestelde vragenlijst. Daarin zijn vragen opgenomen over de informatie over discriminatie die de gemeente nu ontvangt en verzamelt, over het zicht van de gemeente op discriminatievoorvallen en over hoe de gemeente de beschikbare informatie gebruikt. Vervolgens zijn er vragen gesteld over het gewenste aanbod van gegevens over discriminatie. De interviews zijn afgenomen door één van de drie projectmedewerkers/onderzoekers. Zij hebben tijdens de interviews aantekeningen gemaakt, die zo snel mogelijk en uiterlijk binnen 24 uur na het interview zijn uitgewerkt tot een verslag op hoofdlijnen. In de analysefase zijn de interviewverslagen per thema bekeken. Daarbij is gezocht naar de gemene deler, maar is ook oog gehouden voor verschillen. Ook is gezocht naar overeenkomsten en verschillen tussen bepaalde typen gemeenten (klein – groot, landelijk – stedelijk).
2.3 Resultaten Hieronder worden de resultaten per thema weergegeven. Wanneer dit relevant is, is aangegeven door respondenten van welk type gemeente iets is gezegd en hoe vaak iets is gezegd. De interviewers begonnen de gesprekken met een paar algemene vragen over het huidige antidiscriminatiebeleid van de gemeente en het zicht dat de gemeente heeft op de aard en omvang van discriminatie. De antwoorden op deze vragen zijn weergegeven in de kaders en zijn vooral bedoeld om de context beter te begrijpen.
Hebben gemeenten discriminatie in beeld? De respondenten stellen vrij duidelijk dat zij slechts beperkt zicht hebben op de aard en omvang van discriminatie in hun gemeente. De meeste respondenten voegen hieraan toe dat dit komt doordat veel discriminatievoorvallen niet worden gemeld (onderrapportage). In de landelijke gemeenten klinkt overigens ook een ander geluid. Daar zijn ook respondenten die ervan uitgaan dat discriminatie in de dorpskernen van hun gemeente nauwelijks een issue is en dat als er iets speelt zij ervan op de hoogte zouden worden gebracht. Voor veel respondenten is het ADV-rapport het enige rapport dat zij over discriminatie ontvangen. Respondenten benadrukken meermaals (met uitzondering van de landelijke gemeenten) dat de signalen die zij van bewoners en lokale organisaties ontvangen daarnaast voor hen een belangrijke informatiebron zijn. De respondenten die aangeven „signalen uit de gemeente‟ op te vangen, zijn iets vaker tevreden over het zicht dat zij hebben op discriminatie. De meeste respondenten zijn tevreden over de positie die de ADV inneemt en de signalen die de ADV's opvangen, enkelen zijn kritisch en vinden dat zijzelf als bestuurder of ambtenaar beter weten wat er speelt dan de ADV. Dat de meeste respondenten de meer „zachte‟ informatie over discriminatie belangrijk lijken te vinden, neemt niet weg dat vanuit de politiek een roep om „harde cijfers‟ wordt ervaren. Niet alleen om de financiering van het meldpunt van de ADV te verantwoorden (zie paragraaf 2.3.2), maar ook om te bewijzen dat discriminatie een issue is (en de aanpak noodzakelijk). De wethouder van één van de G4 gemeenten benadrukt dat cijfers van meldingen wat haar betreft slechts een indicatie geven, maar zegt tegelijkertijd dat het voor haar wel belangrijk is om ervan op de hoogte te zijn; omdat raadsleden er vragen over kunnen stellen en discriminatie-incidenten „potentiële politieke bananenschilletjes‟ zijn. De wethouder zegt daarop in aanvulling dat het voor haar belangrijk is dat de ADV politiek-bestuurlijke gevoeligheden kent en daar op een goede manier mee omgaat.
37
2.3.1 Welke informatie hebben gemeenten over de aard en omvang van discriminatie? Discriminatiemeldingen ADV Zoals verwacht ontvangen alle gemeenten van het onderzoek jaarlijks in het eerste kwartaal een overzicht van de ADV met de discriminatiemeldingen die in het voorgaande jaar door de ADV zijn ontvangen en behandeld. Dit gebeurt in het kader van de Wga, die gemeenten verplicht voor 1 april aan het Ministerie van BZK te rapporteren over discriminatiemeldingen volgens het vastgestelde Wga-formulier. Eén gemeente ontvangt ook de „halfjaarcijfers‟ en een andere gemeente wordt (op eigen verzoek) ieder kwartaal op de hoogte gebracht van de stand van zaken. Een deel van de respondenten zegt daarbij dat de ADV bij „ernstige zaken‟ (of politiek-/mediagevoelige zaken) direct contact opneemt met de gemeente. Behalve de rapportages volgens het Wga-formulier, ontvangen veruit de meeste gemeenten daarnaast een uitgebreidere rapportage van de ADV. De inhoud en de rapportagecycli verschillen. Sommige ADV‟s voorzien het Wga-formulier van commentaar en casuïstiek (in een jaarverslag of feitenkaart) en versturen dit ook in het eerste kwartaal. Vaak wordt hierin een regionaal beeld geschetst. Anderen publiceren (daarnaast) eens in de paar jaar een trendrapportage waarin over meerdere jaren wordt gerapporteerd (bijlage 1 geeft een completer beeld van de rapportages die door ADV's worden verstrekt). Drie van de 25 gemeenten (twee G32 en één landelijke gemeente) ontvangen op jaarbasis alleen de cijfers volgens het Wga-formulier (de twee G32-gemeenten ontvangen eens in de paar jaar aanvullend een trendrapportage). In deze gemeenten gebeurt dat volgens afspraak. De jaarcijfers worden mondeling toegelicht. Gevraagd naar de informatie waarover de gemeente beschikt ten aanzien van aard en omvang van discriminatie, noemen respondenten bijna altijd spontaan de jaarrapportages van de ADV. Over de hierna besproken informatiebronnen, wisten de respondenten bij navraag ook wel een en ander te vertellen, maar deze informatiebronnen staan duidelijk minder op het netvlies. Discriminatiemeldingen politie De respondenten van zes gemeenten (één G4, drie G32 en twee stedelijk) ontvangen de gemeentelijke (en/of regionale) jaarcijfers van politieregistraties via de rapportage van de ADV. Meestal zijn de politieregistraties geïntegreerd in de ADV-cijfers, slechts tweemaal worden de cijfers van ADV en politie in de ADV-rapporten uitgesplitst weergegeven. De andere respondenten zeggen geen rapport te ontvangen dat hen informeert over de meldingen en aangiften van discriminatie bij de politie. Sommigen vermoeden dat hun collega van de gemeentelijke afdeling veiligheid wel over deze gegevens beschikt of in elk geval de burgemeester, anderen zijn daarin iets voorzichtiger: de afdeling veilig en de burgemeester hebben op regelmatige basis overleg met de politie, maar niet iedereen is er zeker van dat discriminatie bij deze overleggen op de agenda staat. Volgens de respondenten gebeurt dit mogelijk wel op het moment dat er bij de politie een ernstige zaak met discriminatoir karakter speelt. De respondenten die geen burgemeester zijn en geen onderdeel uitmaken van de afdeling veilig, geven aan dat zij van de overleggen van hun collega‟s of de burgemeester met de politie eigenlijk nooit iets terughoren, in elk geval niet wat betreft discriminatie. De kleinere gemeenten geven vaker aan dat „de registratie bij de politie nog in de kinderschoenen staat‟, en ze betwijfelen of de politie kan rapporteren over discriminatiezaken omdat die mogelijk nog niet goed geregistreerd worden. Politie, Openbaar Ministerie en ADV overleggen de strafrechtelijke aanpak van discriminatieklachten tijdens het regionaal discriminatieoverleg (RDO). Tijdens dit casusoverleg worden de politieregistraties die zijn opgenomen in het zaaksoverzicht besproken. In sommige regio‟s wordt er behalve een RDO ook één of meerdere keren per jaar een RDO over discriminatiebeleid georganiseerd. Bij zo‟n overleg, dat ook wel het „strategisch RDO‟ wordt genoemd, worden gemeenten ook uitgenodigd. Uit de interviews blijkt dat de kleinere gemeenten veel minder vaak aan het RDO deelnemen dan de grotere. Dit heeft te maken met het schaalniveau van het RDO. Als er al gemeenten aan het overleg deelnemen, dan zijn dit de grotere gemeenten in 38
de regio, voor de kleinere gemeenten levert het volgens de respondenten te weinig op om bij een regionaal overleg aanwezig te zijn. Enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen Enquêteonderzoek naar discriminatieervaringen is een andere manier om informatie te krijgen over de omvang en aard van discriminatie. Respondenten (bijvoorbeeld bewoners van een gemeente of regio) wordt dan in een grootschalige enquête gevraagd of zij (in het afgelopen jaar) discriminatie hebben ervaren. Naast inzicht in hoe vaak mensen discriminatie ervaren en in welke context, geeft een dergelijke enquête ook informatie over de meldingsbereidheid (door de uitkomsten te vergelijken met de daadwerkelijke meldingen bij verschillende organisaties of door in de enquête te vragen of respondenten de ervaren discriminatie hebben gemeld). De G4-gemeenten in het onderzoek beschikken (jaarlijks) over de uitkomsten van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen. Vragen over discriminatie zijn meegenomen in verschillende gemeentelijke monitoren (van veiligheidsmonitor tot leefbaarheidsmonitor en van jeugdmonitor tot algemene burgermonitor). Over deze onderzoeken wordt door de gemeentelijke onderzoeksbureaus gerapporteerd en in een enkel geval (ook) door de ADV. Ook G32-gemeenten in het onderzoek nemen (wel eens) vragen over discriminatie mee in een gemeentelijke monitor. In twee gemeenten gebeurt dit jaarlijks. In de kleinere gemeenten gebeurt dit niet. Op verschillende plekken in het land heeft de regionale ADV zelf opdracht gegeven aan een onderzoeksbureau om een enquête naar discriminatie-ervaringen te houden (eenmalig). De rapporten die hierover zijn verschenen zijn gepubliceerd op de website en onder de aandacht gebracht van de lokale bestuurders. Het valt op dat de rapportages van enquêteonderzoeken niet echt lijken te leven bij de geïnterviewde bestuurders en ambtenaren. Desgevraagd zeggen ze dat een dergelijk rapport weinig nieuwe inzichten oplevert. Overige informatiebronnen Geen van de respondenten is op de hoogte van eventuele registraties van discriminerende graffiti bij de gemeentelijke reinigingsdiensten. Een enkele respondent is van mening dat discriminerende graffiti bij de ADV kan worden gemeld en dat de gemeente op die manier op de hoogte is. Eén respondent zegt een berichtje te krijgen wanneer er discriminerende graffiti opduikt. In sommige van de G4- en G32-gemeenten is een Panel Deurbeleid actief. Slechts één respondent geeft aan dat er een rapportage verschijnt over het aantal meldingen bij het panel. De overige respondenten in gemeenten waar een panel bestaat zijn bekend met de meldingen door deelname aan het „paneloverleg‟. De respondenten hechten veel waarde aan de signalen die zij krijgen van andere organisaties en bewoners. Deze signalen ontvangen zij doorlopend. In sommige gevallen zegt de geïnterviewde bestuurder of beleidsmedewerker dat hij of zij het onderwerp zelf aansnijdt (soms als „ambassadeur‟ van de ADV), er een bepaalde gevoeligheid voor heeft, of bij diverse overleggen aanschuift waar het onderwerp wel eens ter sprake komt (of ter sprake zou komen wanneer er iets speelt). In andere gevallen is het minder duidelijk of de bestuurders en beleidsmedewerkers zelf actief op zoek gaan naar de signalen over discriminatie en lijkt het er meer op dat zij ervan uitgaan dat organisaties en bewoners hen weten te vinden als er iets aan de hand is. Als het om organisaties gaat is het opvallend dat de respondenten vooral LHBT-(belangen)organisaties en scholen noemen. Wat betreft de LHBT-organisaties kan het beeld enigszins vertekend zijn; 14 van de onderzochte gemeenten zijn „koplopergemeente‟ (al is dit slechts door een klein aantal respondenten benoemd). De kleinere gemeenten gaan duidelijk uit van het „piepsysteem‟ en wanneer er niet wordt „gepiept‟ gaan bestuurders ervan uit dat er dan ook niets speelt.
39
2.3.2 Wat doen de gemeenten met de informatie over discriminatie? Nu is duidelijk dat de informatie die een gemeente ontvangt over de omvang en aard van discriminatie zich veelal beperkt tot de jaarlijkse rapportage van de ADV, de signalen die hier en daar worden opgevangen van burgers en andere organisaties en de (ernstige) discriminatiezaken die bij de politie lopen. De informatie is vaak versnipperd: de afdeling veilig wordt op de hoogte gesteld door de politie, de afdeling samenleving (sociaal, welzijn of maatschappij) door de ADV. Wat gebeurt er in een gemeente met de gegevens over discriminatie? Wat betreft de verplichte rapportage (volgens het Wga-formulier): die wordt door alle gemeenten verstuurd naar het Ministerie van BZK. Eén (landelijke) gemeente geeft aan dat er verder binnen de gemeente niets mee gebeurt. De andere gemeenten versturen deze rapportage ook naar het ministerie en informeren de verantwoordelijk wethouder. Dit gebeurt meestal niet alleen op basis van de cijfers in het Wga-formulier, maar in combinatie met een samenvatting van belangrijkste trends die uit de uitgebreidere rapportage van de ADV worden gehaald. In ongeveer driekwart van de gemeenten wordt daarnaast het gehele college van burgemeesters en wethouders (B&W) geïnformeerd of wordt de rapportage ter kennisname aan het college toegestuurd (dit laatste gebeurt vaker). Nadat het college van B&W het ADV-rapport heeft besproken of ter kennisname heeft aangenomen, wordt in iets meer dan de helft van de onderzochte gemeenten de informatie naar de gemeenteraad verstuurd. Zowel binnen de landelijke, de stedelijke als de G32- en G4-gemeenten zijn voorbeelden te vinden van gemeenten waarin het college (en vervolgens de raad) niet worden geïnformeerd. De respondenten in gemeenten die aangeven dat de rapportage niet naar het college en de raad wordt verstuurd, zeggen dat dit wel zou gebeuren als de rapportage daar aanleiding toe geeft. Bijvoorbeeld wanneer er „iets bijzonders‟ in het rapport staat of er een zorgwekkende trend is gesignaleerd. Respondenten die een trendrapportage (over meerdere jaren) van de ADV ontvangen, geven aan dat zo‟n rapport aanleiding vormt om het onderwerp uitgebreider te agenderen. Over een trendrapport wordt over het algemeen wel gerapporteerd aan het college en de raad. Uit de interviews blijkt dat als de raad wordt geïnformeerd dit meestal middels een (voortgangs)brief gebeurt en dat het onderwerp nauwelijks tot vragen of discussies binnen de gemeenteraad leidt. Met name in de kleine gemeenten en de gemeenten waar weinig wordt gemeld, vinden raadsleden de meldpuntvoorziening van de ADV soms te duur en niet in verhouding staan tot het aantal meldingen. Andere respondenten geven daarentegen aan dat de raad eigenlijk niet geïnteresseerd is in de ADV; voor hen wordt er staand beleid uitgevoerd en is het subsidiebedrag zo laag dat het hun aandacht niet heeft. Zoals in het volgende kader beschreven kan een gemeenteraadslid er juist ook voor zorgen dat discriminatie wordt geagendeerd. In één gemeente werd er na een motie van een raadslid een antidiscriminatienota opgesteld. De politieregistraties zijn onderwerp van gesprek met de gemeente in het strategisch RDO, maar zoals in de vorige paragraaf duidelijk werd, nemen lang niet alle gemeenten daaraan deel. Ook in de driehoek wordt de burgemeester bijgepraat door de politie, maar discriminatie staat hier volgens de respondenten niet specifiek op de agenda. Op de vraag in hoeverre de huidige rapportages behulpzaam zijn voor het ontwikkelen van antidiscriminatiebeleid komt maar moeizaam antwoord. Dit past bij het beeld dat in de meeste gemeenten antidiscriminatiebeleid ontbreekt en ook geen prioriteit heeft (zie het kader op pagina 41). De rapportages over „discriminatiecijfers‟ geven meestal geen aanleiding voor het ontwikkelen van beleid, omdat er „geen verontrustende uitschieters‟ zijn. Ook signaleert men geen trends die om een gerichte (lokale) aanpak vragen of waarop lokaal een antwoord kan worden geformuleerd. De discriminatieregistraties gaan vaker over „incidenten‟ en daar kan de gemeente volgens de respondenten beleidsmatig niet zo veel mee. Slechts in een enkele gemeente geeft de respondent een voorbeeld van een melding (of meerdere meldingen) die tot een gerichte actie van de bestuurder of gemeente heeft geleid. Zo is in één van de G32-gemeenten door het college een brief 40
verstuurd naar alle werkgevers in de gemeente om hen bewust te maken van discriminatie en er aandacht voor te vragen. Dit gebeurde naar aanleiding van de rapportages van de ADV, waaruit jaar in jaar uit bleek dat de meeste meldingen van discriminatie de arbeidsmarkt betroffen. In een andere (landelijke) gemeente is de burgemeester een keer het gesprek aangegaan met een horecaondernemer, nadat uit de rapportage van (en contact met) de ADV bleek dat er meerdere meldingen waren ontvangen over discriminerend deurbeleid. Een G4-wethouder geeft aan dat de rapportage van de ADV wel behulpzaam kan zijn om een partnerorganisatie aan te sporen tot actie of dat dit kan leiden tot vervolgonderzoek (maar dit gebeurt zelden). Al zeggen de respondenten het niet altijd met zoveel woorden: uit de interviews komt naar voren dat de lokale aanpak van discriminatie valt of staat met de betrokkenheid van een bestuurder of raadslid. Op het moment dat een wethouder of een raadslid ervan overtuigd is dat discriminatie een probleem is dat lokaal moet worden bestreden en hij of zij de andere bestuurders en raadsleden hierin meekrijgt, dan kan de rapportage van de ADV daarbij behulpzaam zijn, maar is het aantal meldingen veel minder relevant. Omgekeerd lijkt het zelden te gebeuren dat een bestuurder of raadslid door een ADV-rapport de urgentie voelt om lokaal beleid tegen discriminatie te ontwikkelen. Volgens de respondenten komt dit ook doordat de discriminatiecijfers zo weinig zeggen en er bovendien zelden over zorgwekkende uitschieters of trends wordt gerapporteerd. Zou dat het geval zijn dan zou het urgentiegevoel zeker worden aangewakkerd.
Lokaal antidiscriminatiebeleid? Waar uit de evaluatie van de Wga (Partners+Pröpper, 2012) bleek dat 25 procent van de gemeenten een antidiscriminatiebeleid heeft, geeft het huidige onderzoek aanleiding om te denken dat dit percentage een stuk lager ligt. Mogelijk zit het verschil in de opvatting van wat onder een antidiscriminatiebeleid wordt verstaan. In alle gemeenten van dit onderzoek worden de Wga-taken uitgevoerd door een ADV (in Eindhoven maakt de ADV deel uit van een welzijnsorganisatie) en de meeste respondenten geven aan dat dit het enige is dat op het gebied van discriminatie wordt gedaan. Weinig meldingen in een gemeente of de veronderstelling dat discriminatie „hier niet speelt‟ zorgen ervoor dat het onderwerp geen prioriteit krijgt. In de grotere gemeenten wordt discriminatie vaker geagendeerd, maar op een enkele gemeente na staan daar ook geen tijd en middelen tegenover. Beleidsmatig gebeurt hier dan ook weinig meer dan dat „de vinger aan de pols‟ wordt gehouden. De respondenten van de G4-gemeenten kunnen meer concrete speerpunten of beleidsregels noemen of uitleggen hoe antidiscriminatiebeleid verweven is in de andere beleidsterreinen die bijvoorbeeld gaan over samenleven, veiligheid, emancipatie en diversiteit. Meermaals benadrukken respondenten dat een paar jaar geleden meer met het onderwerp gebeurde, maar dat daar door de bezuinigingen een eind aan is gekomen. Met de toekomstige bezuinigingen in het vizier, vragen sommige respondenten zich af of de huidige regelingen nog wel overeind kunnen blijven. Overigens zijn er ook gemeenten (van alle vier de typen) geïnterviewd die wel degelijk over specifiek beleid beschikken of waar discriminatie als thema wel nadrukkelijk op de agenda van de lokale bestuurders staat. Verschillende van de geïnterviewde gemeenten hebben een LHBT-beleid (een groot deel in het kader van de Koploperregeling). De drie geïnterviewde G4-gemeenten en twee van de acht G32-gemeenten hebben volgens de respondenten budget gereserveerd voor preventieve activiteiten (al gaat dit bij één gemeente deels ten koste van de financiering van het meldpunt). Sommige respondenten weten uitvoerig te vertellen welke activiteiten er in de gemeente worden georganiseerd (zoals een Panel Deurbeleid, een campagne, een bepaling dat subsidieontvangers niet mogen discrimineren en/of een uitgebreid intern diversiteitsbeleid dat er ook uit bestaat dat baliemedewerkers van de gemeente door de ADV worden getraind). Eén van de 25 geïnterviewde gemeenten heeft sinds kort een lokaal antidiscriminatiebeleid. Deze beleidsnotitie is geschreven nadat er een motie was ingediend door één van de raadsleden. De beleidsnotitie die volgde op de motie werd unaniem aangenomen. Ook andere respondenten geven voorbeelden waaruit blijkt dat de betrokkenheid van een raadslid of wethouder soms een groot 41
verschil kan maken. Wat dat betreft lijkt de aandacht voor discriminatie minder af te hangen van de grootte van de gemeente en het aantal meldingen en juist meer met betrokkenheid en gevoeligheid voor het onderwerp.
2.3.3 Suggesties voor de verbetering van de rapportage over discriminatie Nadat met de respondenten is gesproken over de huidige informatievoorziening door ADV's en de manier waarop gemeenten de informatie op dit moment gebruiken, vragen de onderzoekers de respondenten om „out of the box‟ te denken over hoe zij gegevens over discriminatie zouden kunnen gebruiken en welke gegevens zij daarvoor nodig hebben. Gedurende de gesprekken noemen de respondenten met enige regelmaat de „ingrediënten‟ die wat hen betreft onderdeel zouden moeten uitmaken van een rapportage over discriminatiegegevens door een ADV. Door de interviewers is er bovendien op een bepaald moment in het gesprek nog eens expliciet naar gevraagd. Lang niet altijd zijn dit „nieuwe‟ gegevens, vaak geven respondenten aan dat zij bepaalde informatie uit de huidige rapportage of de manier waarop de informatie op dit moment wordt gepresenteerd waarderen. Veel respondenten vinden het best lastig om te brainstormen over de mogelijke toepassingen van discriminatiegegevens voor beleid en om concrete verbeterpunten te noemen. Respondenten in de kleinste gemeenten van het onderzoek geven aan dat de informatiebehoefte binnen de gemeente erg beperkt is en dat de rapportage zoals zij die nu ontvangen voldoende is. Zij kunnen zich wel voorstellen dat de behoefte aan informatie toeneemt op het moment dat er echt iets in de gemeente speelt. Op dat moment zou het bestuur de informatie ook gebruiken. Informatie over terreinen, discriminatiegrond en uitingsvormen De meeste respondenten vinden het Wga-formulier te summier, maar zij vinden de daarin opgenomen tabellen over grond, aard en terrein van discriminatie wel onmisbaar. De indeling van het Wga-formulier vinden zij duidelijk, al is er een respondent die aangeeft dat de uitsplitsing naar categorieën minder kan; het beeld verwatert hierdoor en een focus op het globale zou volgens deze respondent verhelderend werken en meer inzicht geven. Daarentegen vindt een ander de categorieën juist niet uitgesplitst genoeg, omdat bijvoorbeeld bij de discriminatiegrond 'nationaliteit' niet duidelijk wordt om welke nationaliteiten het gaat. Sommige respondenten van de grotere gemeenten zeggen dat deze tabellen hen wel meer inzicht geven in wat er speelt, maar zij zouden nog meer gebaat zijn bij kruistabellen. Op die manier krijgen zij antwoord op de vraag: Op welke grond wordt er op de arbeidsmarkt het meest gediscrimineerd? Een klein deel van de respondenten zou meer tabellen willen toevoegen, waaruit zij informatie kunnen aflezen over de slachtoffers en de daders bijvoorbeeld. Dat veel ADV‟s de gemeenten in hun werkgebied al voorzien van een uitgebreidere rapportage sluit aan bij de behoefte om meer zicht te krijgen op trends en het verhaal achter de cijfers. Politiecijfers Nagenoeg alle respondenten onderstrepen het belang van een gebundelde presentatie van meldingen bij de ADV en registraties van aangiften en meldingen bij de politie. De respondenten die de politiecijfers al ontvangen (verwerkt in de jaarcijfers van de ADV) zeggen dat dit hen een completer beeld oplevert van de aard en omvang van discriminatie in de gemeente. Andere respondenten verwachten dit van de combinering van de politie- en ADV-cijfers in één rapport. De respondenten zijn ervan overtuigd dat mensen met bepaalde ervaringen eerder bij de politie aankloppen dan bij een ADV, in die zin zijn de gegevens complementair. Eén respondent is minder geïnteresseerd in „de cijfers‟, maar is wel voorstander van een samenwerking tussen politie en ADV, helemaal als de ADV politieagenten zou trainen in het herkennen van discriminatie en bewustwording van eigen vooroordelen. In een aantal kleinere gemeenten is de behoefte aan een combinering van beide bronnen over het algemeen minder groot, vanwege het beperkte aantal meldingen bij ADV en politie. Een enkele respondent wijst op de directe lijn met politie (en ADV), waardoor de gemeente voldoende op de hoogte is als er iets speelt op het gebied van discriminatie.
42
Casuïstiek Vrijwel alle respondenten zijn van mening dat „casusomschrijvingen‟ een waardevolle toevoeging zijn. „Kale cijfers‟ zeggen volgens hen heel erg weinig. Casuïstiek laat het verhaal achter de cijfers zien en zorgt ervoor dat het onderwerp meer gaat leven. Zoals één respondent het verwoordt: “Het is eenvoudig om een rapport met tabellen in de la te leggen, maar een verhaal over wat er gebeurd is en wat voor een impact het gebeuren had op het slachtoffer maakt dat een stuk lastiger.” In de stedelijke tot landelijke gemeenten vragen sommige respondenten om een casusomschrijving van iedere melding, al is er ook een gemeente die het voldoende vindt om mondeling over enkele casussen te worden bijgepraat. Bij de G32- en G4-gemeenten gaat het de respondenten enkel om wat voorbeelden. Een deel van de respondenten is ook in de casuïstiek geïnteresseerd omdat zij zich afvragen in hoeverre de meldingen bij een ADV daadwerkelijk discriminatie betreffen. Verschillende respondenten geven aan dat zij meer informatie nodig hebben bij de meldingen, willen zij er iets mee kunnen doen. Voor de één is een geanonimiseerde omschrijving (van iedere melding) voldoende, omdat dit meer inzicht geeft en daarmee een richting voor een mogelijke aanpak. Voor een ander zijn „namen en rugnummers‟ vereist. Sommige respondenten zeggen bijvoorbeeld dat zij de naam willen weten van de bedrijven waarover discriminatieklachten binnenkomen. Zodat als een bedrijf vaker wordt genoemd, de gemeente actie kan ondernemen richting het bedrijf. Eén respondent zegt dat hij contact op zou willen nemen met de slachtoffers (de melders bij de ADV), om te zien of de gemeente iets voor hen kan betekenen. Trendrapportage Vooral in de grote gemeenten hebben respondenten interesse in trendrapportages omdat deze een aanknopingspunt kunnen bieden voor beleid of interventies. Als uit een (meerjaren)trendrapport blijkt dat er in de gemeente sprake is van een bepaalde tendens, of als discriminatie op één terrein er bijvoorbeeld jarenlang of juist in een bepaald jaar uit springt, kan dat een aanleiding zijn voor de gemeente om actie hierop te nemen. Informatie over de werkwijze Ongeveer een derde van de respondenten wil weten hoe de meldingen bij de ADV zijn opgepakt. De bestaande tabel in het Wga-formulier die inzicht geeft in de werkwijze van de ADV zegt niet zoveel volgens respondenten, met categorieën als 'registratie', 'bemiddeling', 'advies' en 'beleidsbeïnvloeding'. Zij hebben behoefte aan meer concrete informatie zoals: Is er een oplossing gevonden? Is er beleid bijgesteld? Of zijn de daders bestraft? Het zijn vooral de kleine gemeenten die interesse hebben in de behandeling van individuele meldingen. Respondenten in grotere gemeenten hebben meer behoefte aan advies van de ADV, gebaseerd op praktijkervaring, over „wat wel en niet werkt‟ bij de aanpak van discriminatie. Informatie over cliënttevredenheid Een onderwerp dat enigszins aansluit bij het voorgaande, is de behoefte van verschillende gemeenten inzicht te krijgen in hoe tevreden melders waren over hoe de ADV met hun melding is omgegaan. Volgens de respondenten kan de ADV bijdragen aan het welzijn van hun inwoners en dus is het belangrijk dat de voorziening goed functioneert. Enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen Een aantal respondenten (in alle typen gemeenten, met uitzondering van de landelijke gemeenten) is van mening dat het toevoegen van de resultaten van enquêteonderzoek naar discriminatie-ervaringen aan het ADV-rapport een meerwaarde zou hebben. In de gemeenten waar dit al gebeurt (G4 en enkele G32) geven de respondenten aan dat als de gemeente die informatie nu zelf verzamelt, zij deze beschikbaar willen stellen aan de ADV, voor opname in het ADV-rapport. In een enkele gemeente zeggen de respondenten dat zij zullen of willen overwegen om zo‟n onderzoek in de toekomst uit te laten voeren. Informatie over de (beleidsmatige)aanpak van discriminatie Respondenten vinden de aanpak van discriminatie allesbehalve gemakkelijk. De grotere gemeenten (G32 en G4) geven aan dat zij cijfers over meldingen hooguit als één van de indicatoren zien, waarbij informatie over trends in
43
deze meldingen hen het meeste zegt en ook richting kan geven aan beleid. Met daarbij de kanttekening dat de respondenten zich realiseren dat de meldcijfers van de ADV niet het hele verhaal vertellen. Hoe weet je nu wat er werkelijk speelt en welke groep „het meeste last heeft van discriminatie‟ als je je alleen kunt baseren op cijfers die „maar het topje van de ijsberg‟ vormen? En als iets wel heel duidelijk uit de cijfers naar voren komt, hoe pak je dat dan aan? Uit de cijfers blijkt bijvoorbeeld al jaren dat discriminatie op de arbeidsmarkt het meest wordt gemeld; maar welke lokale initiatieven kan je nemen om arbeidsmarktdiscriminatie aan te pakken? Respondenten geven dan ook aan dat zij door de ADV graag geadviseerd zouden worden over preventief beleid, handelingsperspectieven en best practices. Of dit ook onderdeel van de jaarlijkse rapportage moet zijn, is volgens deze respondenten wel de vraag. Voor hen is het eerder van belang dat de ADV zich in de lokale samenleving bewijst als goede gesprekspartner en adviseur wanneer het gaat om thema‟s die raken aan discriminatie en gelijke behandeling. Niet alleen voor de gemeente, maar ook voor andere organisaties. De één verwacht hierbij een proactieve rol van de ADV, de ander zegt dat de gemeente de ADV vaker zou „moeten vragen‟. Een breder perspectief Verschillende respondenten zijn van mening dat de rapportage over discriminatiegegevens meer zegt wanneer de lokale cijfers in een breder perspectief worden geplaatst. De meeste van deze respondenten refereren aan een regionaal beeld of een vergelijking met „vergelijkbare gemeenten‟ (zie meer informatie onder het kopje „schaalniveau‟). De respondenten van de G4-gemeenten zijn nog breder geïnteresseerd: zij zijn benieuwd naar een landelijk beeld (en hoe de gemeente zich hiertoe verhoudt) en hebben ook interesse in een koppeling met de resultaten van landelijk onderzoek (bijvoorbeeld van het SCP) en internationale publicaties, projecten en best practices. Schaalniveau Het behoeftenonderzoek maakt duidelijk dat de gemeenten in de eerste plaats belang hechten aan inzicht in de aard en omvang van discriminatie in de eigen gemeente. De meerwaarde van een regionaal rapport zit volgens hen vooral in het feit dat veel gemeenten in de regio al met elkaar samenwerken en zij er het nut van inzien om discriminatie in regionaal of intergemeentelijk verband te bespreken en aan te pakken. De respondenten zeggen zich ervan bewust te zijn dat zij als gemeente geen eiland vormen; wat in de ene stad gebeurt heeft zijn weerslag op steden en dorpen elders. De G4-gemeenten, die iets minder geïnteresseerd zijn in wat er in de regio gebeurt (omdat daar naar verhouding veel minder gebeurt en veel minder wordt gemeld), realiseren zich wel dat zij mogelijk een voortrekkersrol kunnen spelen in de aanpak van discriminatie in de regio. Daarom zien ook zij de meerwaarde van een regionale of intergemeentelijke aanpak en een regionaal rapport. Er zijn overigens ook respondenten die benieuwd zijn naar een landelijk „discriminatiebeeld‟. Op die manier kunnen ook regio‟s met elkaar worden vergeleken, of kan een regio of gemeente worden afgezet tegen het landelijke beeld. Dit soort vergelijkingen kan uitschieters of trends aan het licht brengen, aldus de respondenten. Volgens sommige respondenten kan een dergelijke benchmark bijdragen aan een (effectievere) aanpak van discriminatie, omdat geen enkele gemeente de „foute lijstjes‟ aan wil voeren. Respondenten plaatsen wel kanttekeningen bij de vergelijkbaarheid tussen regio‟s en binnen een regio tussen gemeenten. Zij waarschuwen ervoor dat gemeenten (en regio‟s) soms zo van elkaar verschillen, bijvoorbeeld wat betreft grootte, bevolkingssamenstelling en mate van stedelijke problematiek, dat een vergelijking heel nietszeggend kan zijn. Bijna iedere respondent weet een aantal gemeenten te noemen waarmee de vergelijking wel zou kunnen opgaan. Dat zijn niet altijd gemeenten die in de eigen regio liggen. Obstakels De respondenten realiseren zich dat niet al hun wensen even gemakkelijk te realiseren zijn. Vooral wat betreft de gegevensuitwisseling tussen politie en ADV zien zij praktische bezwaren, zoals mogelijke problemen met privacy en eigendom van de gegevens. In hoofdstuk 3 dat over 44
voorwaarden voor implementatie gaat, is hier meer over te lezen. Dat geldt ook voor mogelijke problemen wat betreft de timing: de respondenten onderschrijven de meerwaarde van een rapport dat gegevens van verschillende bronnen combineert. De vraag is op welk moment alle individuele bronnen beschikbaar zijn om ze in één rapport te verwerken. Op dit moment is het gangbaar om in het eerste kwartaal van het jaar te rapporteren, is dat dan nog haalbaar? Eén van de respondenten wijst erop dat discriminatie maar één keer per jaar op de agenda van het college staat en dat moment kan dan maar beter goed benut worden. Als er een paar maanden later een rapport verschijnt met aanvullende informatie is het momentum al voorbij.
2.4 Tot slot De 25 gesprekken met beleidsmedewerkers en bestuurders van verschillende typen gemeenten leveren een geschakeerd beeld op. Een belangrijke overeenkomst tussen de gemeenten is dat bijna alle respondenten het gevoel hebben maar beperkt zicht te hebben op discriminatie. Zeggen de cijfers nu iets over de mate waarin discriminatie voorkomt? Of zeggen zij vooral iets over meldingsbereidheid? De meningen verschillen en zo ook de manier waarop er tegen discriminatiecijfers wordt aangekeken, vaak al binnen een gemeente. De interviews maken duidelijk dat er behoefte is aan twee stromen informatie: enerzijds de informatie op casus- en interventieniveau. Van een ernstig of gevoelig incident is een bestuurder graag direct op de hoogte. Het heeft geen zin dit pas een paar maanden later in het rapport te lezen; het moment om er iets mee te doen is dan voorbij. De meeste respondenten hebben het vertrouwen dat de ADV goed op de hoogte is van wat er in de lokale samenleving gebeurt en hen belt als er iets speelt waarvan zij zouden moeten weten. Anderzijds is er behoefte aan informatie over hoe vaak inwoners discriminatie binnen een gemeente ervaren en waar, hoe dat zich verhoudt tot elders en over trends. Deze laatste informatiestroom leent zich voor een rapport en is onderwerp van dit project. De inventarisatie van de informatiebehoeften van gemeenten maakt duidelijk dat er geen blauwdruk bestaat voor één rapport dat overal aansluit op de vraag. De één heeft voorkeur voor een kort rapport, of zelfs nog liever een presentatie, de ander vindt het juist fijn om een uitgebreider rapport te kunnen lezen. Een gemene deler is er ook: de respondenten van dit onderzoek geven allemaal aan op zoek te zijn naar „het verhaal achter de cijfers‟. Cijfers zijn maar cijfers en wakkeren alleen een sense of urgency aan op het moment dat zij heel erg afwijken van andere jaren of andere plekken. Het verhaal achter een melding zorgt ervoor dat cijfers gaan leven. Zo‟n verhaal is ook minder makkelijk in de la te leggen, omdat het laat zien wat het betekent om gediscrimineerd te worden. Verder blijkt uit deze inventarisatie dat gemeenten graag minimaal geïnformeerd willen worden over de lokale situatie. Maar zij realiseren zich dat discriminatie zich niet houdt aan gemeentegrenzen en daarom zien zij het belang van een regionaal rapport. Zo‟n rapport kan behulpzaam zijn om discriminatie op regionaal niveau aan te pakken. De respondenten geven aan dat gemeenten zich graag vergelijken met vergelijkbare gemeenten; scoren zij beter of slechter? Dat gemeenten niet graag de slechte lijstjes aanvoeren kan volgens hen een gunstige bijwerking zijn van het mogelijk maken van vergelijkingen tussen gemeenten in een regio. De respondenten zijn bewust van onderrapportage. Dat betekent ook dat zij geïnteresseerd zijn in aanvullende gegevens die inzicht in bieden in de omvang van discriminatie(ervaringen). Volgens de respondenten zijn de meldingen en aangiften die bij de politie gedaan worden complementair en geven die samen met de ADV-cijfers dus een completer beeld. Dat geldt ook voor onderzoek naar discriminatie-ervaringen, waarbij niet wordt gewacht tot iemand uit zichzelf iets meldt maar respondenten daar specifiek naar wordt gevraagd. In verschillende gemeenten zijn dit soort complementaire of andere gegevens over het voorkomen van discriminatie al aanwezig, maar worden die vaak niet in samenhang bekeken. Over de gegevens van de politie wordt in de 45
gemeenten van dit onderzoek zelden gerapporteerd, of alleen mondeling in het driehoeksoverleg wanneer er iets opvallends is te melden. Wat daar wordt besproken komt vaak niet aan bij de wethouder die discriminatie en de ADV in zijn portefeuille heeft. Eén rapport waarin alle beschikbare informatie helder bijeen wordt gebracht kan hier uitkomst bieden, daarover zijn veel respondenten het eens. Tot slot geven de respondenten aan dat een rapport waarin verslag wordt gedaan van trends aanleiding biedt om dit te agenderen in het college en de raad.
46
BIJLAGE 3 Pilot en evaluatie 3.1 Inleiding Naar aanleiding van de inventarisatie van het aanbod van rapportages over discriminatiegegevens en het onderzoek naar de informatiebehoeften van lokale bestuurders, is een concept rapportageformat opgesteld. Belangrijk onderdeel van dit project was om dit ontwerp te testen. Begin 2014 is dit gebeurd: vier ADV's hebben bij wijze van proef een trendrapport geschreven op deze nieuwe manier. Deze vier rapporten zijn uitgebreid geëvalueerd en hebben geleid tot diverse aanpassingen aan het rapportageformat en de schrijfwijzer.
3.2 De aanpak van de pilot 3.2.1 De ontwikkeling van een concept, instructie en werkdocument De inventarisatie van het aanbod van huidige rapportages over discriminatiegegevens (bijlage 1) en het onderzoek naar de informatiebehoeften van lokale bestuurders (bijlage 2), leverden al snel ideeën op over hoe een regionaal rapport eruit zou moeten komen te zien. Ten behoeve van de pilot zijn deze ideeën uitgewerkt. Dit heeft geleid tot een document bestaande uit drie delen: A. Een uitgebreide gebruikersinstructie. Met daarin algemene informatie over hoe de nieuwe rapportage is opgebouwd, over het gebruik ervan en aandachtspunten. B. Het rapportageformat met een handleiding voor het schrijven van de hoofdstukken en paragrafen. Dit deel bevat ook een voorzet voor teksten en een overzicht van analysevragen en aandachtspunten per onderdeel. C. Een leeg rapportageformat dat als werkbestand dient. In hoofdstuk 2 van dit rapport is de nieuwe rapportage toegelicht en zijn de gekozen uitgangspunten uitgebreid besproken. Voor het format dat tijdens de pilot is getest, geldt (in het kort) het volgende: Trendrapport. De rapportage die wordt getest, is een trendrapport over een periode van drie jaar (2011, 2012 en 2013). Uit het vooronderzoek blijkt namelijk dat trendrapporten meer kans maken om lokaal te worden geagendeerd. Idee is om een ontwerp te maken voor jaarrapporten en daarvan afgeleid een ontwerp voor een meerjarig trendrapport. Het trendrapport biedt meer aanknopingspunten voor beleid (aldus verschillende respondenten) en kan meer momentum en bestuurlijke focus voor discriminatie realiseren; juist ook omdat dit rapport niet ieder jaar verschijnt. In de pilot wordt het trendrapport getest, omdat dit het meest omvattende rapport is. Vaste basis van cijfers van ADV, politie en College voor de Rechten van de Mens. De geïnterviewde gemeentebestuurders en ambtenaren onderschrijven het belang van een koppeling tussen de ADV- en de politiecijfers: deze gegevens vormen dan ook de basis van de rapporten. Voor het trendrapport worden daar de cijfers van het College voor de Rechten van de Mens aan toegevoegd. Uit het vooronderzoek blijkt dat de behoefte aan informatie uit aanvullende informatiebronnen beperkt is, bovendien verschillen de mogelijkheden regionaal (en lokaal) sterk. Voor dit soort informatie blijkt maatwerk de beste oplossing. Er is daarom ruimte ingebouwd om over aanvullende informatie te rapporteren. Voor de pilot zijn afspraken gemaakt met het Landelijk Expertisecentrum Diversiteit van de politie (LECD-Politie) over het aanleveren van zaaksoverzichten in de eenheden waar ADV's meedoen aan
47
de pilot. Omdat het een pilot betreft hoeven daar geen overeenkomsten voor te worden ondertekend (al gebeurt dit in één van de eenheden toch). Ook met het College voor de Rechten van de Mens zijn afspraken gemaakt over het beschikbaar stellen van gegevens. Het blijkt dat de database met afgehandelde verzoeken de beste mogelijkheden biedt om uit te splitsen naar regionaal niveau. Op basis van postcodelijsten levert het College kant-en-klare tabellen met cijfers over de instroom van verzoeken en oordelen aan voor iedere pilot-ADV. In bijlage 1 is te lezen welke regionale informatiebronnen zijn onderzocht. Uniformiteit. De mogelijkheid om de regionale rapporten met elkaar te kunnen vergelijken is een belangrijk uitgangspunt van het project. Om die reden is ervoor gekozen om de structuur van het rapport vast te leggen en te bepalen welke informatie (minimaal) in het rapport moet worden opgenomen. Dat betekent dat een indeling in hoofdstukken en paragrafen is gemaakt en dat er formats zijn voor de tabellen. In de gebruikersinstructie is duidelijk uitgelegd dat de deelnemende ADV's worden geacht de volgorde (van hoofdstukken en tabellen en daarbinnen van rijen en kolommen) te handhaven, zodat rapporten eenvoudig met elkaar vergeleken kunnen worden. De uniformiteit zit ook in de manier waarop volgens de nieuwe rapportage over de verschillende bronnen wordt gerapporteerd. Data worden zoveel mogelijk uitgesplitst, zodat de lezer precies weet wat de cijfers inhouden. De cijfers van meldingen bij de ADV en registraties van de politie worden niet bij elkaar opgeteld en als één gegeven gepresenteerd (iets wat nu wel (eens) gebeurt). In plaats daarvan staan de gegevens in aparte tabellen. Ook worden registraties van derden niet opnieuw gecategoriseerd, maar worden de categorieën gehanteerd zoals die oorspronkelijk zijn toebedeeld. Dit voorkomt dat op basis van de beperkte informatie gegevens (onbedoeld) een andere betekenis krijgen. Ook de ADV-data worden uitgesplitst: in de nieuwe rapportage maken de auteurs een onderscheid tussen meldingen en klachten bij het meldpunt en registraties die het gevolg zijn van eigen screening van bijvoorbeeld mediaberichten en vacatures door de ADV's. Schaalniveau. Al snel bleek dat het erg lastig was om op voorhand vast te stellen hoe groot (of klein) de regio moet zijn waarover de rapporten gaan. ADV's zijn gewend om over het eigen werkgebied te rapporteren en de ene keer is dit een voormalige politieregio, de andere keer is dit een (nieuwe) politie-eenheid of een provincie. Omdat het rapportageformat in principe voor ieder schaalniveau gebruikt kan worden, is de pragmatische keuze gemaakt om de beslissing over het schaalniveau aan de deelnemende ADV's over te laten. Instructie. Het werkbestand met de structuur van het rapport is voorzien van een gebruikersinstructie. Met daarin een toelichting van de uitgangspunten, uitleg over de verschillende databronnen (en hoe daarmee om te gaan) en een stappenplan. Om de auteurs te helpen, maar ook om de kwaliteit en uniformiteit van de rapporten te bevorderen zijn bij iedere paragraaf analysevragen gesteld. Deze vragen helpen de auteurs om de cijfers te analyseren en te bepalen waar zij over schrijven. Behalve analysevragen zijn ook tekstsuggesties en kant-en-klare teksten aangeleverd. De tekstsuggesties hadden betrekking op de onderdelen die in ieder rapport (ongeveer) hetzelfde zouden zijn: zoals inleidingen bij ieder hoofdstuk, omschrijvingen van de categorieën en het fenomeen onderrapportage. Kant-en-klaar werd een bijlage aangeleverd met daarin alle informatie over de verschillende databronnen: over hoe de cijfers tot stand zijn gekomen en wat zij zeggen. Tot slot is er een leeg werkdocument (deel C) aangeleverd met daarin de hoofdstuktitels en paragrafen, de bijlage met informatie over de data en formats voor alle tabellen. De ADV's konden dit werkdocument invullen en aan de eigen huisstijl aanpassen.
48
3.2.2 De vier ADV's In het najaar van 2013 kregen alle ADV's de uitnodiging om zich op te geven voor de pilot. Drie ADV's reageerden enthousiast. Om de pilotdeelnemers zo goed mogelijk te kunnen begeleiden en zelf inzicht te krijgen in de plus- en minpunten van de nieuwe rapportage, besloot het projectteam van RADAR en Art.1 om zelf ook een pilotrapport te schrijven. De vier ADV's en de vier regio's waarover zij rapporteerden zijn daarmee als volgt:
Art.1 Bureau Discriminatiezaken Noord-Holland Noord •Regio: de voormalige politieregio Noord-Holland Noord •Titel van het rapport: Discriminatie in Noord-Holland Noord. Pilotrapportage 2011-2013
Art.1 Midden Nederland •Regio: provincie Utrecht •Titel van het rapport: Rapportage discriminatie 2011-2013. Provincie Utrecht.
Artikel 1 Overijssel •Regio: de voormalige politieregio's Twente en IJsselland •Titel van het rapport: Trendrapport 2011-2013
RADAR •Regio: de politie-eenheid Rotterdam •Titel van het rapport: Trendrapport discriminatie 2011-2013. Over discriminatie in de politie-eenheid Rotterdam.
3.2.3 De pilot Op verzoek van de pilotdeelnemers is de aftrap voor de pilot gegeven tijdens een startbijeenkomst in de eerste week van januari. De deelnemers kregen het werkbestand en de instructie eerder toegestuurd, zodat zij al in december konden starten met de dataverzameling en tijdens de bijeenkomst al hun vragen konden stellen. De pilotdeelnemers zijn gewend om met de cijfers van de politie te werken, maar het uitsplitsen van de data zoals volgens het format moet gebeuren is toch net iets anders. Ook het uitsplitsen van de data van de ADV zelf is nieuw en betekent dat bestaande databestanden moeten worden aangepast. Gedurende de pilot kunnen de pilotdeelnemers het projectteam (en elkaar) benaderen met vragen. Van deze gelegenheid wordt vaak gebruik gemaakt. Niet alleen met vragen over de structuur en de inhoud van het rapport, maar vooral ook met vragen over het bewerken van de data. De ADV's hebben tot 1 april de tijd om het rapport te schrijven. Met een week uitloop lukt het iedereen om een compleet rapport op te leveren. RADAR publiceert het trendrapport op de website en verstuurt het naar alle gemeenten in het werkgebied. De drie andere ADV's houden het rapport vooralsnog voor intern gebruik en stellen het rapport zoals afgesproken beschikbaar voor de evaluatie.
49
3.3 Evaluatie 3.3.1 Aanpak van de evaluatie De evaluatie begint met een evaluatiebijeenkomst met de pilotdeelnemers. Deze evaluatie gaat voor een belangrijk deel over het proces: hoe was het om met het rapportageformat en de instructie te werken? En sluit af met de evaluatie van het eindproduct: zijn de auteurs zelf tevreden over het rapport? In voorbereiding op deze bijeenkomst is de pilotdeelnemers gevraagd om (gedurende het schrijven en direct na afloop) een evaluatieformulier in te vullen. In dit formulier konden zij ook suggesties voor alternatieve manieren van rapporteren opnemen. De rapporten zijn vervolgens verstuurd aan alle ADV-directeuren en aan alle gemeenten (32) in het werkgebied van RADAR waarop het rapport betrekking heeft en aan enkele gemeenten (6) in het werkgebied van de andere deelnemende ADV's. De ontvangers (contactambtenaren) krijgen ook een evaluatieformulier toegestuurd, met de vraag om het projectteam te laten weten wat zij van het rapport vinden. Op dezelfde manier worden de rapporten naar de betrokken contactfunctionarissen binnen de politie-eenheden van Rotterdam, Noord-Holland, Midden-Nederland en Oost-Nederland verstuurd en naar het LECD-Politie. Ook het College voor de Rechten van de Mens ontvangt de vier rapporten, evenals enkele andere 'experts' op het gebied van discriminatiegegevens (waaronder medewerkers van Universiteit Utrecht en de Anne Frankstichting) en de begeleidingscommissie. Zie bijlage 4 voor een overzicht). Uiteindelijk levert het veel input van de pilotdeelnemers en enkele uitgebreide reacties van 'experts' op. Ook na het versturen van een herinnering, het verlengen van de reactietermijn en het bieden van de mogelijkheid om niet het hele formulier in te vullen, maar te volstaan met een korte reactie, loopt het vanuit de hoek van de gemeenten niet storm. Uiteindelijk sturen acht gemeenten een evaluatieformulier retour.
3.3.2 Evaluatie van het proces In onderstaand schema zijn de bevindingen van de pilotdeelnemers ten aanzien van de evaluatie van het proces verwerkt.
Algemeen Proces algemeen en begeleiding De pilotdeelnemers zijn heel positief over het proces. Ze vonden het leuk en leerzaam. Het was prettig en nuttig om met andere schrijvers van gedachte te kunnen wisselen: meestal schrijven zij alleen.
Aandachtspunten De hulplijn is onmisbaar, ook als er straks geen pilot is. Hetzelfde geldt wat de pilotdeelnemers betreft voor de startbijeenkomst. Het liefst hadden zij ook tussentijds een keer face-to-face overleg gevoerd.
De gebruikersinstructie vinden zij heel helder en goed leesbaar, maar de startbijeenkomst hielp hen pas echt goed op weg. De mogelijkheid om het projectteam te bellen en mailen met vragen (de 'hulplijn') is vaak benut en is volgens de deelnemers ook zeker 'onmisbaar'. Planning en stappenplan Deelname aan de pilot was volgens de deelnemers behalve 'leuk' en 'goed' ook heel tijdsintensief en stressvol. Het bewerken van de data en het invullen van de tabellen kostte al meer tijd dan verwacht en wie daarna dacht 'alleen nog even de tekst te moeten schrijven'
De deelnemers zeggen dat zij geholpen zouden zijn met een uitgebreider stappenplan, waarin ook duidelijk wordt gewaarschuwd voor de hoeveelheid tijd die je per stap kwijt bent. In het stappenplan zou ook de tijd die je nodig hebt voor het afronden van het rapport (laten 50
kwam ook van een koude kermis thuis. Het zou meelezen, verzorgen van de opmaak et cetera) de deelnemers er niet van weerhouden om nog kunnen worden verwerkt, zodat dit ook wordt een keer zo'n rapport te schrijven, vooral ook meegenomen in de planning van de ADV's. omdat zij ervan uit gaan dat het de tweede keer al iets eenvoudiger zal zijn. Gebruikersinstructie: kant-en-klare teksten en analysevragen De gebruikersinstructie is helder en leesbaar en De gebruikersinstructie is vrij lang en bovendien de analysevragen zijn behulpzaam. is er het gevaar deze 'te vergeten', omdat die in een ander document staat dan het De tekstsuggesties en kant-en-klare teksten werkdocument. vinden de deelnemers erg handig. De teksten zijn goed en het scheelde hen erg veel tijd. Het lastige aan de analysevragen vinden de Daar waar het projectteam nog bang was om te deelnemers dat er zo vaak om verklaringen betuttelend of te sturend te zijn, beweren de wordt gevraagd terwijl die vaak moeilijk zijn te pilotdeelnemers juist het tegenovergestelde vinden. Het zorgt ervoor dat zij de door om nog meer kant-en-klare teksten te analysevragen op een gegeven moment vragen. Tegelijk geven zij ook aan dat teveel loslieten. Het advies is om in de definitieve sturing juist funest kan zijn voor het eigen versie minder om verklaringen te vragen. En om denkproces en creativiteit. Maar wat hen een paar analysevragen 'verplicht' te stellen en betreft zijn er zoveel 'standaardonderdelen'; van de overige meer suggesties te maken in de daarvoor is het geen probleem om sturend te trant van 'denk ook aan...'. zijn. Praktische vragen Het was niet moeilijk te begrijpen hoe de data Lever de lege tabellen niet alleen in Word, (van de verschillende bronnen) moest worden maar ook in Excel aan. Wie dat makkelijk vindt bewerkt en de tabellen moesten worden gevuld, kan de tabellen dan eerst in Excel invullen - dat maar het was soms toch lastig om het uit te is voor het optellen van de cijfers erg handig. voeren. Het werken met verschillende registratiesystemen, Excel en Word leverde de nodig vragen op. De pilotdeelnemers zeggen alle tips te kunnen gebruiken en waarderen. Het zal volgens de deelnemers nog wel een uitdaging zijn om alles overzichtelijk te presenteren.
3.3.3 Evaluatie van het eindproduct Aan het eind van de pilot liggen er vier trendrapporten. De rapporten zijn (zoals verwacht) identiek qua opbouw en bevatten dezelfde tabellen. Verschillen zijn er ook. Zo is er aan het rapport over Twente en IJsselland informatie toegevoegd over een onderzoek naar het discriminatieklimaat in Overijssel en staan in het rapport over de politie-eenheid Rotterdam de resultaten van onderzoek naar discriminatie-ervaringen in de gemeente Rotterdam. In het rapport over de provincie Utrecht zijn gegevens van het Panel Deurbeleid Utrecht opgenomen, net als dat in het rapport over de eenheid Rotterdam gegevens staan van het Panel Deurbeleid Rotterdam. In het laatste rapport zijn ook meldingen van discriminerende graffiti bij de reinigingsdienst van de gemeente Rotterdam opgenomen. In het rapport over Noord-Holland Noord zijn de resultaten van verschillende belevingsonderzoeken (onder jongeren en in het onderwijs) verwerkt. In onderstaand schema staan de resultaten van de evaluatie van de pilotrapporten. In het schema zijn de bevindingen van de pilotdeelnemers, de begeleidingscommissie, de ADV-directeuren, de gemeenteambtenaren, de politiefunctionarissen en andere experts, opgenomen.
51
Algemeen Informatiewaarde De rapporten zijn interessant en heel informatief. Er staat veel achtergrondinformatie in over discriminatiegrond, terrein en wijze. De combinatie van de verschillende databronnen is volgens de meesten een verbetering. Vooral volgens de gemeenteambtenaren en experts mag de informatie in de rapporten concreter en is er behoefte aan meer duiding van de cijfers en een 'handelingsperspectief'. Wat betekenen de cijfers? En wat kan 'ik' ermee? Tegelijk waarschuwen zij en andere evalueerders voor een 'overkill' aan informatie. Minder beschrijven, iets minder nuance en het centraal zetten van fenomenen (bijvoorbeeld discriminatie op grond van ras) in plaats van de bronnen zijn gesuggereerde oplossingen. Het is opvallend dat de pilotdeelnemers juist aangeven wellicht een rapport met minder duiding maar met meer (korte) beschrijvingen beter te zullen vinden. Juist omdat de mogelijkheden om de cijfers te duiden vaak maar beperkt zijn.
Aandachtspunten Pas op voor een 'overkill' aan informatie en maak het rapport zo concreet mogelijk. Wat betekenen de cijfers? Biedt een handelingsperspectief. Sommige gemeenteambtenaren en de ADV's missen nog informatie in het rapport. Bijvoorbeeld over de informatievragen bij ADV's en gegevens over de manier waarop meldingen binnenkomen. Sommigen zouden meer schrijven over de werkwijze van ADV's. Anderen willen weten hoeveel aangiften uiteindelijk tot vervolging leiden of hebben interesse in daderprofielen of profielen van melders. Het blijkt niet eenvoudig om een format te maken die aan alle individuele vragen voldoet, maatwerk is wellicht de oplossing.
De manier waarop de gegevens zijn gepresenteerd De structuur van het rapport is helder en Vrijwel zonder uitzondering vinden zowel de overzichtelijk. De rapporten worden (ondanks auteurs als de ontvangers de rapporten te lang. hun aanzienlijke lengte) geprezen om de Verregaande nuances, de hoeveelheid bronnen, leesbaarheid en heldere schrijfstijl. De informatie en uitsplitsen van data kan (puntsgewijze) samenvattingen zijn erg handig (ongewild) het zicht op het fenomeen (al adviseren sommigen om die naar voren te discriminatie ontnemen. Lokale bestuurders halen). (maar ook andere geïnteresseerden) zijn meer gebaat bij een rapport op hoofdlijnen. Het Het toevoegen van casuïstiek vinden de belang van samenvattingen (liefst aan het begin meesten belangrijk. Het maakt de informatie of in een apart hoofdstuk) wordt meermaals levendig, herkenbaar en eenvoudiger om te benadrukt. onthouden en te gebruiken. De pilotdeelnemers zouden graag op zoek gaan naar een meer 'flitsende' manier van presenteren. Hoe maak je de informatie beter toegankelijk en meer pakkend? Zou dat kunnen in een filmpje? Of is er een goede digitale vorm? Uitgangspunten: uniformiteit en transparantie (uitsplitsen van data) De pilotdeelnemers waren vooraf redelijk De meeste ontvangers van de rapporten zien sceptisch over het uitsplitsen van de data. het belang van het uitgesplitst weergeven van Achteraf zijn zij er juist erg over te spreken. Zij data van ADV, politie en andere bronnen. Het zeggen overtuigd te zijn van het belang van de maakt wel (soms pijnlijk) zichtbaar dat het transparantie en duidelijkheid die dit biedt en aantal registraties (bij de politie) op zullen voortaan op deze manier rapporteren. verschillende plekken in het land maar heel Ook de andere ADV's die de rapporten beperkt is. becommentariëren zijn voorstander van het uitsplitsen van data. Gevolg is wel dat de Verschillen in de manier van registreren (tussen aantallen die overblijven soms maar heel klein jaren en tussen regio's) bij de ADV's en politie zijn. Dat maakt dat een enkeling toch pleit om zetten de uniformiteit en vergelijkbaarheid 'alles bij elkaar op te tellen'. onder druk. Ook bemoeilijkt het de analyse van 52
de cijfers binnen één regio. Gegevens van meerdere bronnen (ADV, politie, College) in één rapport De meeste evalueerders zijn het erover eens Het rapporteren over meerdere bronnen maakt dat het samenbrengen van het rapport ook complex: hier past weer de discriminatiegegevens van meerdere waarschuwing voor een overkill aan informatie. organisaties in één rapport op zichzelf al Tegelijk is het ook weer niet goed om alles te meerwaarde heeft. Het zorgt ervoor dat proberen te versimpelen: de samenleving is nu gegevens in samenhang worden bekeken en eenmaal complex. maakt het beeld completer. Sommige evalueerders vragen zich af of het niet Over de meerwaarde van het toevoegen van de problematisch is dat de ADV's de gegevens van cijfers van het College voor de Rechten van de derden analyseren: kunnen de andere partijen Mens zijn de meningen verdeeld. De ADV's en zich in dit beeld vinden? het College zelf zijn erover te spreken en vinden dat de cijfers belangrijke informatie toevoegen. Gemeenteambtenaren zegt de informatie iets minder. Rapporteren over trends Rapporteren over trends wordt door de meesten wel zinnig geacht, zeker omdat de gegevens over één jaar weinig zeggen en beleid meestal gemaakt wordt 'over een periode van vier jaar'. Het is ook geen probleem dat sommige gegevens pas na een aantal jaar terugkomen in een rapport, al zijn er ook gegevens waarvan het belangrijk wordt gevonden dat zij ieder jaar worden gepresenteerd.
Rapporteren over de regio De rapporten overstijgen het lokale en dat is goed omdat er over een groter gebied meer valt te zeggen. De tabel waarin het aantal meldingen per gemeente wordt uitgesplitst naar aantal per 1.000 inwoners is positief ontvangen omdat dit de mogelijkheid biedt om de verschillen tussen gemeenten te zien. Volgens de ADV's zal het hanteren van één manier van rapporteren de professionele uitstraling van ADV's bevorderen. Dat de rapporten op dezelfde manier zijn opgebouwd, maakt het herkenbaar en eenvoudiger om regio's met elkaar te vergelijken. Of hiervan in de regio's ook echt gebruik gemaakt zal worden, wordt enigszins betwijfeld. Anderen vinden de regionale vergelijkbaarheid juist een pluspunt.
In een trendrapport moet de nadruk wel liggen op trends en ontwikkelingen, dat is nu zeker niet in alle pilotrapporten het geval. Dat heeft ook te maken met de kleine aantallen in sommige regio's, waardoor het lastig is om van trends te spreken. In de pilot is nu gekozen voor een trendrapport over de periode van drie jaar. Veel evalueerders vragen zich af of dit niet te kort is en of een trendrapport niet over een langere periode zou moeten gaan. De verschijningsdatum van elke drie jaar is mogelijk wel de beste keuze: op die manier wordt iedere Collegeperiode tenminste één trendrapport onder de aandacht gebracht.
In sommige rapporten zijn lokale gegevens opgenomen (bijvoorbeeld van Panel Deurbeleid van één stad of een onderzoek naar discriminatie-ervaringen in één gemeente). De evalueerders waarschuwen dat dit soort gegevens voor de gemeenten die het niet betreft niet zo interessant zijn en dat ze dus niet de boventoon moeten voeren. Let er op dat alle gemeenten zich voldoende in het rapport herkennen. Dit is nu niet voor alle gemeenten het geval (er staat op een enkele uitzondering na weinig lokaalspecifieke informatie in, terwijl gemeenten daar wel naar op zoek zijn). Er kan nog meer regiospecifieke informatie in het rapport worden verwerkt door meer de aandacht te vestigen op lokale gebeurtenissen en in de analyse van de cijfers meer en duidelijker te focussen op het regionale beeld. Vooral in de samenvatting(en) is die focus nu gering. Aandacht voor landelijke ontwikkelingen 53
is ook nuttig, omdat het de cijfers in een breder perspectief plaatst, wellicht is dit beter op zijn plaats in een van de eerste hoofdstukken. Bruikbaarheid van het rapport Volgens verschillende evalueerders zijn de rapporten een belangrijk naslagwerk. Handig om in de kast te hebben liggen, om altijd even een cijfer op te kunnen zoeken. ADV's zouden altijd over deze informatie moeten kunnen beschikken.
Overig In gesprekken met verschillende gemeenten werd duidelijk dat de tabellen met cijfers over meldingen van de ADV 'naar plaats voorval' en 'naar woonplaats melder' voor verwarring zorgen. In deze tabellen wordt een iets ander principe gehanteerd dan in het Wga-formulier, waardoor de cijfers (op het eerste gezicht) niet overeenkomen met wat eerder aan individuele gemeenten is gerapporteerd.
De bruikbaarheid van de rapporten voor lokale bestuurders zal toenemen naarmate ze concreter zijn en meer duiding bieden. Ook concrete aanbevelingen (een handelingsperspectief) kunnen hieraan bijdragen, net als een overzichtelijke presentatie van de tekst. Geef iets meer richting en maak het rapport regiospecifieker. Koppel de informatie aan lokaal beleid.
Zorg voor een goede balans tussen tekst, tabellen en grafieken. De meningen verschillen: de één vindt alle tabellen in de bijlage prettig, de ander vindt het er erg veel en zou alleen de tabellen opnemen die aansluiten bij de tekst. Sommigen zijn voorstander van zo min mogelijk (beschrijvende) tekst: de tabellen spreken al voor zich. Let op dat alle tabellen (en grafieken) duidelijk zijn voor de lezer.
3.4 Tot slot Dat de nieuwe rapportage is uitgeprobeerd in een pilot, levert veel belangrijke informatie op. Het laat zien dat het projectteam op de goede weg is met de schrijfwijzer en alle aanwijzingen voor de rapportage. Die blijken duidelijk en werkbaar, al is er ruimte voor verbetering. Belangrijke uitgangspunten van het project, namelijk het samenbrengen van data van meerdere bronnen in één rapport en het uitgesplitst weergeven van deze data, worden positief ontvangen. Wat betreft sommige punten is de opdracht aan het projectteam helder: het rapportageformat moet zo worden aangepast dat de rapporten korter worden, concreter en meer regiospecifiek. Wat betreft andere punten is het minder helder: smaken en interesses blijken te verschillen. De één houdt van tabellen, de ander heeft liever tekst. De één houdt van korte opsommingen, de ander geeft de voorkeur aan een meer verhalende schrijfstijl. Dat de data van politie en ADV de basis vormen van de rapporten, daarover lijkt naar aanleiding van de pilot geen discussie meer te bestaan. Maar het aantal individuele vragen naar bepaalde informatie is groot: de één wil graag meer weten over de achtergrond van de melders, de ander is geïnteresseerd in daderprofielen. Weer een ander zou meer willen toevoegen over de werkwijze van de ADV en de manier waarop de meldingen binnenkomen. Alles toevoegen aan het format zal ervoor zorgen dat de rapporten alleen maar langer worden in plaats van korter terwijl de evalueerders unaniem zijn over de noodzaak van een beperkt rapport. De oplossing lijkt te liggen in het terugbrengen van de nieuwe rapportage naar de basis en meer ruimte bieden voor (regionaal maatwerk). Een ander punt dat duidelijk wordt, is dat gemeenten binnen het regionale rapport vooral op zoek gaan naar de informatie die hen betreft. Dat is best lastig: want in een kort (maar krachtig) rapport over een gebied met misschien wel twintig (of meer) gemeenten, is het niet mogelijk om van iedere gemeente een lokaal beeld te schetsen. Het belang van de regionale rapportage wordt wel gezien, maar het is onmiskenbaar dat hoe de nieuwe rapportage er ook uit komt te zien, de ADV's voor de grote uitdaging blijven staan ervoor te zorgen dat de regionale rapporten aanslaan bij de 54
gemeenten. Dat dit eenvoudiger is voor de grotere gemeenten in de regio, is wellicht onontkoombaar, maar misschien ook niet zo problematisch. De grotere gemeenten kunnen namelijk een voortrekkersrol hebben op het gebied van antidiscriminatiebeleid en hiermee de hele regio van dienst zijn. Het nieuwe rapportageformat biedt enkele suggesties voor het schetsen van een gemeentelijk beeld, maar gezien de complexiteit en arbeidsintensiviteit hiervan wordt dit tot de maatwerkopties gerekend. Een laatste punt dat duidelijk is geworden, is dat er regionale verschillen zijn in de manier (en mate) van registreren. ADV's maken soms andere keuzen bij het categoriseren van hun meldingen, waardoor de cijfers niet altijd één op één vergelijkbaar zijn. Bijvoorbeeld wanneer de één een bepaald type meldingen registreert als discriminatie op grond van ras en de ander voor nationaliteit kiest. Dit soort verschillen lijkt redelijk eenvoudig op te lossen, maar vereist vanwege de veranderlijkheid van de samenleving wel een continue afstemming. De data van de politie verschilt per eenheid aanzienlijk. Los van verschillen in categorisering, verschilt het aantal registraties dusdanig, dat de conclusie gerechtvaardigd is dat het aantal registraties op dit moment (in vergelijkend perspectief) niet veel zegt over het aantal discriminatie-incidenten, maar vooral inzicht geeft in de gepleegde inzet om deze incidenten op te sporen en in het zaaksoverzicht op te nemen. Niet alleen de vergelijkbaarheid tussen regionale rapporten staat hierdoor onder druk. De ADV's die zaaksoverzichten krijgen aangeleverd waarin weinig registraties staan, kunnen hier ook moeilijk over rapporteren. De kwaliteit van de rapporten en de meerwaarde van het combineren van verschillende databronnen valt of staat dus met de kwaliteit van de gegevens. De landelijke politie werkt op dit moment aan de verbetering van de politieregistratie.
55
BIJLAGE 4 Overzicht van de leden van de begeleidingscommissie, respondenten en gesprekspartners Begeleidingscommissie Floris Faes, Ministerie van Veiligheid en Justitie Marjolein van Haaften, Bureau Discriminatiezaken Kennemerland Guido Evers/Suzanne Koelman, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ruth Nijkamp, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Gina Plaggenborg, Ieder1Gelijk Bureau Gelijke Behandeling Gelderland-Zuid Jessica Silversmith, Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam Cyriel Triesscheijn, RADAR/Art.1 (voorzitter)
Antidiscriminatievoorzieningen (geraadpleegd voor inventarisatie) Adviespunt Discriminatie Zuidoost Brabant Anti Discriminatie Bureau Zeeland Anti Discriminatie Voorziening Limburg Art.1 Gelderland-Midden Art.1 Midden Nederland Art.1 Noord Oost Gelderland Artikel 1 Overijssel Bureau Discriminatiezaken Hollands Midden en Haaglanden Bureau Discriminatiezaken Kennemerland Bureau Discriminatiezaken Noord-Holland Noord Bureau Discriminatiezaken Zaanstreek/Waterland Bureau Art.1 Gooi en Vechtstreek Bureau Gelijke Behandeling Flevoland Discriminatie Meldpunt Groningen Ieder1Gelijk Bureau Gelijke Behandeling Gelderland Zuid Meldpunt Discriminatie Drenthe Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam Meldpunt discriminatie RMC Land van Cuijk Meldpunt Discriminatie Vlaardingen , Stichting Vele Vlaardingers Eén Huis RADAR Brabant-Noord, Midden- en West-Brabant, Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland-Zuid Tûmba, centrum voor gelijke behandeling Fryslân
56
Gesprekspartners Respondenten inventarisatie informatiebehoefte gemeenten Gemeente Almelo Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente
Almere* Amersfoort* Amsterdam* Bernheze
Gemeente Brielle Gemeente Capelle a/d IJssel* Gemeente Culemborg Gemeente Dordrecht* Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente
Eindhoven* Enschede* Geldermalsen Leeuwarden* Maastricht* Middelburg* Oss*
Gemeente Oude IJsselstreek Gemeente Roermond Gemeente Rotterdam* Gemeente Súdwest Frŷslan* Gemeente Utrecht* Gemeente Velsen Gemeente Waalwijk Gemeente Werkendam
John Fikkert Dita Kraan Peter Deenen Rens Groosman Nico van Rossen Willibrord van Beek Rita Hanegraaf Albert Prins Eric Faassen Esmae Wittenberg Huub van Oorschot Liesbeth Geluk Harry Wagemakers Selamün Yavuz Ismail Akinci Irma Heetbrink Miranda de Vries Tietia Feikens Mieke Boonen Tony van den Buuse René Peters Leonie van den Akker Tom Beskers Marianne Smitsmans Marijke Pelman Korrie Louwes Corrie Wolfs Janke Hof Kees van den Bergh Marja Manders Paul van der Hulst Sjoerd Potters Carla Breuer Ad Huisman
Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Burgemeester Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Burgemeester Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Wethouder Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Tweede Kamerlid / voormalig wethouder Burgemeester Beleidsmedewerker
* koplopergemeenten
Antidiscriminatievoorzieningen (geïnterviewd) Adviespunt Discriminatie Zuidoost Brabant
Corissa Hopman
Anti Discriminatie Voorziening Limburg
Dave Bekkering Nicolle Schröder
BD Noord-Holland Noord
Luc Hofmans
Discriminatie Meldpunt Groningen
Sanne Smid
Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam
Jessica Silversmith
57
Overige gesprekspartners Landelijk Expertisecentrum Discriminatie OM
Maartje Vrins
Landelijk Expertisecentrum Discriminatie OM
Boukje Bos
Landelijk Expertisecentrum Diversiteit Politie
Herman Renes
College voor de Rechten van de Mens
Katja Korte
Anne Frankstichting
Wies Dinsbach
Universiteit Utrecht
Marcel Coenders
58
Bronverwijzing Anti Discriminatie Voorziening Limburg (2012). Monitor gemeentelijke rapportage 2011. Maastricht/Roermond: Anti Discriminatie Voorziening Limburg. Anti Discriminatie Voorziening Limburg (2013). Trendrapportage. Discriminatiemeldingen 20102012. Maastricht/Roermond: Anti Discriminatie Voorziening Limburg. Art.1 Midden-Nederland (2012). Registratie gegevens meldingen discriminatie 2011. Utrecht: Art.1 Midden-Nederland. Art.1 Overijssel (2013). Evaluatieverslag 2012. Klachten, voorlichting en educatieve activiteiten. Enschede: Art.1 Overijssel. Bureau Discriminatiezaken Hollands Midden en Haaglanden (2012). Jaarcijfers Discriminatie Zaken 2007-2011. Den Haag: Bureau Discriminatiezaken Hollands Midden en Haaglanden. Bureau Discriminatiezaken Kennemerland (2012). Trendrapport 2007-2011. Haarlem: Bureau Discriminatiezaken Kennemerland. Bureau Gelijke Behandeling Flevoland (2011). Jaarverslag 2010. Almere/Lelystad: Bureau Gelijke Behandeling Flevoland. Dinsbach, W. & Bon, S. van (2011). Gegevens en informatie over discriminatie: onderzoeksmethodes en beschikbare bronnen in Nederland. Rotterdam: Art.1. Dinsbach, W. & Bon, S. van (2011). Registration of complaints about discrimination in the Netherlands and in Germany. Rotterdam: Art.1. Discriminatie Meldpunt Groningen (2013). Inhoudelijke en financieel jaarverslag 2012 DMG. Groningen: Discriminatie Meldpunt Groningen. Gemeente Amsterdam (2010). Discriminatie in de Amstelland gemeenten. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Leerschool, L. & A. Lempens (2012). Discriminatieklimaat Gelderland en Overijssel. Hoorn: I&O Research. Michon, L., Schippers, D., & Boers, J. (2013). Discriminatiebeeld regio Amsterdam-Amstelland. Amsterdam: Gemeente Amsterdam, Bureau Onderzoek en Statistiek. Mietus, Zandvliet & Maier (2010). Criminaliteitsbeeld Discriminatie 2010 Amsterdam-Amstelland. Amsterdam: Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. Kruize, P. & Gruter, P. (2010). Discriminatiecijfers in de Provincie Noord-Holland onder de loep. Samenwerkende anti-discriminatiebureaus provincie Noord-Holland. Partners+Pröpper (2012). Evaluatie van de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen. Vught: Partners+Pröpper. Politie Zeeland (2011). Criminaliteitsbeeldanalyse Discriminatie 2009-2010. Middelburg: Politie Zeeland.
59
RADAR (2013). Feitenkaart discriminatie 2012. Over de gemeente Rotterdam en de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Zuid-Holland-Zuid. Rotterdam: RADAR. RADAR & Politie Zuid-Holland-Zuid (2012). Gezamenlijke analyse van discriminatiemeldingen bij politie en RADAR in de politieregio Zuid-Holland-Zuid in 2011. Rotterdam: RADAR. Roijackers, H. (2012). Discriminatie in Noord-Holland Noord 2003-2007. Alkmaar: Bureau Discriminatiezaken Noord-Holland Noord. Spoelstra, S. (2013). Panel Deurbeleid Rotterdam. Jaarrapportage 2012. Rotterdam: RADAR. Tierolf, B., Hermens, N. (2012). Poldis rapportage 2011. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Tierolf, B., Hermens, N., Drost, L., & Vos, L. van der (2013). Poldis rapportage 2012. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.
60
