Naar een geïntegreerd personeelsbeleid in Sint-Niklaas? Onderzoek over de geplande integratie van de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2013 – 2014

Naar een geïntegreerd personeelsbeleid in Sint-Niklaas? Onderzoek over de geplande integratie van de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management

Kim Geldof onder leiding van Prof. Dr. Filip De Rynck

ABSTRACT

Today, local governments are increasingly confronted with the trend to join forces. This master thesis treats the cooperation between the human resources departments of the “public centre for social welfare” and the city government of Sint-Niklaas: the establishment of a shared service. Literature concerning mergers offers various conditions that have to be satisfied in order to make a shared service successful. On the one hand research distinguishes rather practical conditions such as the coordination of procedures, powers and direction, the space of time provided by both governments and the capacity load. On the other hand research points out “the human factor” in merger projects: the creation of a support base, communication about the goal and the course of the project and the trust between both governments and departments. Research indicates that these “personnel issues” are the cause of failure of at least half of the failed mergers. The research in this master thesis is guided by following research-questions: “What are de differences and similarities between the human resource departments of the “public centre for social welfare” and the city government of Sint-Niklaas in terms of human resources policy and organizational culture? What role and position do both human resource departments have in the human resources policy-making? What is the potential impact of all this on the establishment of a shared service?”. The examination of the differences and similarities in human resource policy and organizational culture is based on interviews with several staff members of both human resource departments and with other relevant actors. In addition several documents were analyzed, such as decisions of the council of the city government and “public centre for social welfare”, decrees and the internal rules. The results of this research show important differences concerning the procedures used by the human resource departments, especially the procedures with reference to payroll and HR. The formal powers of the authorities are similar. This brings up questions about the employers’ authority, which can lead to complicated situations. As regards the impact of the actors in the human resource policy, the approach of the “public centre for social welfare” corresponds to the notions of modern human resource management: a high level of involvement of the managementteam. Analysis of the organizational culture of both human resource departments shows important differences in addition to a number of similarities, for example the pro-active and participative culture in the city government in contrast to the rather resigned attitude in the public centre for social welfare.

Lokale besturen worden de dag van vandaag steeds vaker geconfronteerd met de trend om nauwer samen te werken. Deze masterproef handelt over de samenwerking tussen de personeelsdiensten van het OCMW- en stadsbestuur van Sint-Niklaas, namelijk de oprichting van een shared service. Fusieliteratuur geeft verschillende randvoorwaarden weer om van een fusieproject een succes te maken. Enerzijds zijn er de eerder praktische voorwaarden zoals afstemming van de werkprocessen, aansturing, taken en bevoegdheden, de tijd die de besturen voorzien voor het project en de capaciteit van de besturen. Anderzijds onderscheidt onderzoek randvoorwaarden aan de “menselijke kant” van fusieprojecten zoals draagvlak bij de medewerkers, communicatie omtrent de doelstellingen en het verloop van het project en vertrouwen tussen de besturen en integrerende diensten. Onderzoek wijst uit dat bij de helft van de mislukte fusies dergelijke “personeelsproblemen” aan de oorzaak liggen. Het onderzoek in deze masterproef wordt gestuurd door volgende onderzoeksvragen: “Welke verschillen en gelijkenissen vertonen de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur SintNiklaas op vlak van personeelsbeleid en organisatiecultuur? Wat is de rol en de positie van de respectievelijke personeelsdiensten in het personeelsbeleid? Wat is de mogelijke impact van dit alles op het toekomstige integratieproces van beide personeelsdiensten?”. De verschillen en gelijkenissen in personeelsbeleid en organisatiecultuur worden onderzocht aan de hand van interviews met de medewerkers van beide personeelsdiensten en met andere relevante spelers in het personeelsbeleid. Tenslotte worden verschillende documenten geanalyseerd, zoals diverse OCMW- en gemeenteraadsbeslissingen, het OCMW- en gemeentedecreet en het huishoudelijk reglement. Op vlak van personeelsbeleid tonen de onderzoeksresultaten belangrijke verschillen inzake werkprocessen, voornamelijk de werkprocessen omtrent loonadministratie en HR. De formele bevoegdheden van de spelers zijn gelijklopend maar roepen vragen op m.b.t. het werkgeversgezag. Indien beide besturen de juridische werkgevers van de personeelsleden blijven kan dit leiden tot complexe situaties. Wat betreft de impact van de spelers op het personeelsbeleid toont de analyse aan dat de aanpak van het OCMW dichter aanleunt bij de opvattingen over modern personeelsbeleid: een grote impact van het managementteam en betrokkenheid

van alle departementshoofden.

Op vlak

van

organisatiecultuur vertonen beide personeelsdiensten naast een aantal gelijkenissen ook belangrijke verschillen, bijvoorbeeld de pro-actieve en participatieve cultuur in de stad tegenover de eerder afwachtende en gelaten houding in het OCMW.

DANKWOORD Eerst en vooral wil ik mijn ouders, zus en vriendin bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn studiejaren. Ook in moeilijkere tijden bleven zij in mij geloven waardoor ik er steeds met hernieuwde moed voor kon blijven gaan.

Verder wil ik mijn promotor prof. Dr. Filip De Rynck bedanken voor zijn goede raad, kritische opmerkingen en tips. Zijn feedback moedigde me steeds aan om nog een stapje verder te gaan.

Een speciaal dankwoord gaat uit naar de OCMW- en (adjunct-)stadssecretaris van SintNiklaas, de medewerkers van de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur en de consultant van Möbius. Mede dankzij hun inspanningen en eerlijke antwoorden kwam het empirisch gedeelte tot stand. In het bijzonder wil ik Christophe Rutten bedanken voor zijn inspanningen en hulp.

Tenslotte wil ik de vrienden en familie bedanken die me gedurende de afgelopen maanden hebben gesteund. Zij toonden begrip op de momenten dat ik afwezig was of weinig tijd voor hen had.

INHOUD Abstract ...................................................................................................................... Dankwoord ................................................................................................................. Inhoud ........................................................................................................................ Lijst met figuren en tabellen ...................................................................................... Figuren ........................................................................................................................................................... Tabellen .........................................................................................................................................................

Inleiding .....................................................................................................................1 Aanleiding.................................................................................................................................................... 1 Onderzoeksvraag .......................................................................................................................................... 3 Opbouw........................................................................................................................................................ 3

Deel 1. Conceptueel kader.........................................................................................4 1.

2.

Samenwerking tussen gemeente en OCMW .......................................................................................... 4 1.1.

Inleiding ...................................................................................................................................... 4

1.2.

De Vlaamse context ..................................................................................................................... 5

1.3.

Kernconcepten ............................................................................................................................. 6

1.4.

Wat zijn shared services? ............................................................................................................. 7

1.5.

Vormen van shared services ......................................................................................................... 7

1.6.

Waarom shared services? ............................................................................................................. 8

1.7.

Nadelen van shared services ......................................................................................................... 9

1.8.

Voorwaarden voor het invoeren van shared services ..................................................................... 9

1.9.

Faalfactoren ............................................................................................................................... 11

1.10.

Besluit samenwerking gemeente en ocmw .................................................................................. 11

Organisatiecultuur .............................................................................................................................. 11 2.1.

Inleiding .................................................................................................................................... 11

2.2.

Wat is organisatiecultuur? .......................................................................................................... 12

2.3.

Onderzoek naar organisatiecultuur.............................................................................................. 12

2.4.

Het belang van organisatiecultuur voor integratieprojecten ......................................................... 14

2.5. 3.

Besluit organisatiecultuur ........................................................................................................... 16

Personeelsbeleid in lokale besturen ..................................................................................................... 16 3.1.

Inleiding .................................................................................................................................... 16

3.2.

De context van personeelsbeleid in lokale besturen ..................................................................... 17

3.3.

Personeelsbeleid georganiseerd .................................................................................................. 18

3.4.

Besluit personeelsbeleid ............................................................................................................. 21

Deel 2. Methodologie ............................................................................................... 22 1.

Situering van de case .......................................................................................................................... 22

2.

Methode ............................................................................................................................................. 23

3.

2.1.

Onderzoeksvraag ....................................................................................................................... 23

2.2.

Methode .................................................................................................................................... 23

Kritische reflecties ............................................................................................................................. 27

Deel 3. Onderzoeksresultaten ................................................................................. 28 1.

Inleiding............................................................................................................................................. 28

2.

Algemene beschrijving ....................................................................................................................... 28

3.

2.1.

Stad Sint-Niklaas ....................................................................................................................... 28

2.2.

OCMW Sint-Niklaas .................................................................................................................. 30

Analyse van de onderzoeksvariabelen ................................................................................................. 32 3.1.

Inleiding .................................................................................................................................... 32

3.2.

Personeelsbeleid ........................................................................................................................ 33

3.3.

Organisatiecultuur ...................................................................................................................... 65

Deel 4. Algemene conclusie en aanbevelingen ........................................................ 81 Literatuurlijst .......................................................................................................... 89 Boeken en artikelen .................................................................................................................................... 89 Internetbronnen .......................................................................................................................................... 91 Interviews................................................................................................................................................... 94 Interne documenten .................................................................................................................................... 95 Juridische bronnen ...................................................................................................................................... 95

Bijlagen .................................................................................................................... 97 Bijlage 1. Organogram van het stadsbestuur ................................................................................................ 97 Bijlage 2. Organogram van het OCMW-bestuur .......................................................................................... 98 Bijlage 3. Vergelijking van de werkprocessen ........................................................................................... 100 Bijlage 4. Interview: organisatiecultuur ..................................................................................................... 115

LIJST MET FIGUREN EN TABELLEN

FIGUREN Figuur 1.

Model van de concurrerende waarden (Cameron&Quinn, 1999)

TABELLEN Tabel 1.

Cijfergegevens personeelsdienst stad Sint-Niklaas

Tabel 2.

Cijfergegevens personeelsdienst OCMW Sint-Niklaas

Tabel 3.

Samenvattende vergelijking van de werkprocessen van de personeelsdiensten

Tabel 4.

Vergelijking van de formele bevoegdheden van de politieke organen

Tabel 5.

Vergelijking van de formele bevoegdheden van de (adjunct-)secretarissen

Tabel 6.

De PDCA-cyclus

Tabel 7.

Vergelijking rollen van Ulrich

Tabel 8.

Uitgevoerde interviews

Tabel 9.

Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent tijdsregistratie en afwezigheden

Tabel 10.

Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent loonadministratie

Tabel 11.

Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent HR

INLEIDING

AANLEIDING Lokale besturen worden de dag van vandaag steeds vaker geconfronteerd met de trend om onderling samen te werken. Het kan hierbij gaan om een samenwerking tussen gemeente en OCMW, tussen gemeenten onderling of tussen OCMW’s onderling. Deze masterproef spitst zich toe op de samenwerking tussen het stadsbestuur en OCMW van Sint-Niklaas. Vaak aangehaalde voordelen van deze samenwerking zijn professionalisering, specialisatie en efficiëntiewinsten. Omwille

van bovenstaande en andere pluspunten wordt

deze

samenwerking aangemoedigd door de hogere overheden. Ook in de wetgeving zijn stimulansen terug te vinden zoals de OCMW-voorzitter die sinds 1 januari 2013 verplicht deel uitmaakt van het schepencollege (Sels, 2009). De samenwerking tussen gemeente en OCMW kan verschillende vormen aannemen. Het kan gaan van minder intensieve vormen zoals diensten die op een systematische manier onderling informatie uitwisselen, tot intensievere vormen zoals een effectieve samenvoeging van bepaalde diensten.

Deze masterproef richt zich op deze laatste vorm van samenwerking: de samenvoeging van de personeelsdiensten van OCMW- en stadsbestuur Sint-Niklaas. Het begrip samenvoeging kan op verschillende manieren worden ingevuld. Zo kunnen twee diensten bijvoorbeeld enkel op een gezamenlijke locatie worden ondergebracht zonder hun werkprocessen op elkaar af te stemmen. De meest vergaande vorm is echter de samenvoeging van diensten op één locatie met afstemming van opdracht, werkwijze, bevoegdheden en aansturing (Dewilde, Janssens, Janvier, Op de Beeck, Verhoest, &Van Dooren, 2012). In dit geval kan gesproken worden van een echte “integratie” van beide diensten. Bij deze intense vorm van samenwerking kunnen verschillende obstakels opduiken. Zo is vertrouwen tussen de organisaties een belangrijke voorwaarde. Ook het win-win besef bij zowel de medewerkers als de bestuurders is van groot belang. Om dit draagvlak te creëren moeten er duidelijke doelstellingen en een gemeenschappelijke visie zijn over de samenwerking. De betrokken organisaties moeten met de neus in dezelfde richting staan om van de samenwerking een succes te kunnen maken. Tenslotte is ook het verschil in organisatiecultuur een vaak aangehaalde hinderpaal bij de integratie van diensten. Algemeen verwijst organisatiecultuur naar de waarden die binnen een 1

organisatie of dienst als vanzelfsprekend worden beschouwd en naar de onderliggende veronderstellingen en verwachtingen (Cameron&Quinn,1999).

Gemeenten en OCMW’s

hebben een andere core-business waaruit verschillende doelgroepen, taken en opdrachten voortvloeien. Dit leidt dan weer tot andere processen, gebruiken en terminologie. Daarnaast is ook de wijze waarop beide besturen naar elkaar kijken een uiting van organisatiecultuur met een belangrijke impact op het samenwerkingsproces. In verschillende onderzoeken naar samenwerking

tussen

gemeente

en

OCMW

en

in

andere

fusieliteratuur

komt

organisatiecultuur als invloedrijke hinderpaal naar voor (Dewilde et al., 2012; De Rynck, Goeminne, Vanderstraeten, &Verschuere, 2012; Verschuere, 2010).

Deze masterproef richt zich op de specifieke case Sint-Niklaas. Na de samenvoeging van beide ICT-diensten beogen stadsbestuur en OCMW ook een intensere samenwerking tussen de personeelsdiensten. Het uiteindelijke doel van het samenwerkingsproces zoals het op dit moment door de stad en het OCMW gedefinieerd wordt, is een integratie van de personeelsdiensten. Dit wil zeggen dat beide personeelsdiensten worden ééngemaakt en ondergebracht binnen de infrastructuur van de stad. Zoals eerder werd aangegeven impliceert het begrip integratie echter meer dan enkel het fysiek samenvoegen van de twee diensten. Het OCMW- en stadsbestuur van Sint-Niklaas streven dan ook naar de uniformering van werkprocessen en de afstemming van bevoegdheden en aansturing. In het verdere verloop van de masterproef zal naar het samenwerkingsproject verwezen worden als “integratie” of “integratieproject”.

Het integratieproject zal volgens een aantal stappen verlopen. De eerste fase bestaat uit het beschrijven van de huidige werking van de diensten en het kwantificeren van de huidige processen. In deze fase worden alle medewerkers van de betrokken personeelsdiensten bevraagd. Hierbij wordt o.a. gepeild naar de knelpunten van de huidige werking, de kansen en bedreigingen van de integratie en de toekomstuitdagingen. De tweede fase van het project is meer toekomstgericht. Hierbij wordt het toekomstig dienstverleningsmodel bepaald, net als het organisatiemodel en de nodige hulpbronnen. De derde fase is de opmaak van een stappenplan om van de huidige situatie naar de toekomstige situatie te evolueren. Tenslotte eindigt het projectplan met de implementatie van het stappenplan. Volgens het vooropgezet plan zal deze implementatie over een periode van drie jaar verlopen, namelijk van januari 2015 tot januari 2018. Het integratieproject wordt begeleid door het consultancybureau 2

Möbius. Tijdens het schrijven van deze masterproef bevindt het project zich in de eerste fase: het oplijsten en kwantificeren van de huidige werkprocessen.

Het uiteindelijke doel van deze masterproef is komen tot een aantal aanbevelingen voor de verdere stappen in het integratieproject tussen beide personeelsdiensten. Het onderzoek richt zich op de verschillen en gelijkenissen in personeelsbeleid en organisatiecultuur. Op vlak van personeelsbeleid

kunnen

personeelsdiensten

variëren

tussen

drie

stromingen:

personeelsadministratie, personeelsbeheer en Human Resource Management. Afhankelijk van de fase waarin een personeelsdienst zich situeert zullen de werkprocessen, bevoegdheden van de spelers in het personeelsbeleid en de impact van de spelers op dit beleid verschillen (Hondeghem&Platteau, 2012). In dit onderzoek worden deze drie variabelen onderzocht. Tenslotte wordt ook de organisatiecultuur van de personeelsdiensten van naderbij bekeken.

ONDERZOEKSVRAAG Het onderzoek in deze masterproef wordt gestuurd door volgende onderzoeksvragen: “Welke verschillen en gelijkenissen vertonen de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur Sint-Niklaas op vlak van personeelsbeleid en organisatiecultuur? Wat is de rol en de positie van de respectievelijke personeelsdiensten in het personeelsbeleid? Wat is de mogelijke impact van dit alles op het toekomstige integratieproces van beide personeelsdiensten?”

OPBOUW De masterproef bestaat uit vier delen: een conceptueel kader, de methodologie, een empirisch luik en tenslotte een algemeen besluit en aanbevelingen. Het conceptueel kader bestaat uit drie hoofdstukken waarbij de concepten “shared service”, “organisatiecultuur” en “personeelsbeleid” gesitueerd en omschreven worden. Het deel methodologie geeft een verduidelijking van het onderzoeksopzet. Daarna volgt het empirisch luik met de rapportage van de onderzoeksresultaten. De masterproef eindigt met een algemene conclusie en enkele aanbevelingen.

3

DEEL 1. CONCEPTUEEL KADER

1. SAMENWERKING TUSSEN GEMEENTE EN OCMW 1.1.

INLEIDING

De laatste jaren is een evolutie naar versterkte samenwerking tussen gemeente en OCMW merkbaar, niet enkel op beleidsmatig vlak maar ook op vlak van ondersteunende diensten (Dewilde, Janssens, Janvier, Op de Beeck, Van Dooren, &Verhoest, 2012). In dit hoofdstuk van het conceptueel kader wordt gebruik gemaakt van zowel Nederlandse als Vlaamse literatuurbronnen. De Nederlandse literatuur inzake samenwerking tussen gemeenten helpt om conceptuele duidelijkheid te scheppen maar kan niet integraal worden toegepast op het onderwerp van deze masterproef. De samenwerking tussen gemeente en OCMW is namelijk een typisch Belgisch fenomeen met een complex karakter. Er moet rekening gehouden worden met een aantal specifieke kenmerken die niet van toepassing zijn bij de samenwerking tussen twee autonome gemeenten. Zo zijn gemeente en OCMW in zekere mate afhankelijk van elkaar. De gemeente keurt de strategische beslissingen van het OCMW goed en is ook mee financieel verantwoordelijk. Financiële tekorten van het OCMW worden in de gemeentelijke begroting ingeschreven. De gemeente is echter ook afhankelijk van het OCMW voor het uitvoeren van bepaalde taken, vastgelegd in de federale wetgeving. Op politiek niveau zijn beide besturen eveneens met elkaar verbonden. De rechtstreeks verkozen gemeenteraad stelt de leden van de OCMW-raad aan. Dit specifieke karakter van de samenwerking tussen gemeente en OCMW neemt echter niet weg dat ook Nederlandse literatuur conceptuele inzichten kan bieden (Sels, 2011).

Dit onderzoek focust op een specifieke vorm van samenwerking: de oprichting van een shared service. Dit hoofdstuk start met een weergave van enkele wetgevingsinitiatieven die samenwerking tussen gemeente en OCMW stimuleren. Daarna worden enkele kernconcepten besproken en wordt het begrip “shared service” verduidelijkt. Bovendien worden enkele vormen van shared services besproken net als belangrijke voordelen, nadelen, voorwaarden en faalfactoren bij het oprichten ervan.

4

1.2.

DE VLAAMSE CONTEXT

De implementatie van het decreet Lokaal Sociaal Beleid zorgde in Vlaanderen voor een trend van intensievere samenwerking tussen OCMW- en gemeentebesturen. In eerste instantie ging het hierbij om overleg op inhoudelijk vlak. In heel wat besturen kwam echter ook de vraag naar samenwerking op vlak van ondersteunende diensten naar voor (Sels, 2009). De besturen stoten hierbij echter op een aantal decretale belemmeringen. Het Witboek Interne Staatshervorming dat werd goedgekeurd door de Vlaamse regering in 2011 bevat een aantal doelstellingen om deze drempels te elimineren. De invoering van het gemeentedecreet, het OCMW-decreet en de aanpassingen via het wijzigingsdecreet sturen aan op meer samenwerking (Agentschap voor binnenlands bestuur, 2014). Een volledige integratie van OCMW en gemeente is volgens artikel 2 van de organieke OCMW-wet niet mogelijk. Dit artikel vermeldt dat OCMW’s over een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid moeten beschikken. 1 De besturen zijn wel in de mogelijkheid om een beheersovereenkomst af te sluiten. Artikel 271 van het Gemeentedecreet omschrijft dit als volgt: “Tussen de gemeente en het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kunnen beheersovereenkomsten worden gesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In de beheersovereenkomst kan tevens opgenomen worden dat de gemeente en het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn voor bepaalde functies een beroep kunnen doen op elkaars personeelsleden.”2. De memorie van toelichting stelt niet duidelijk wat een beheersovereenkomst juist inhoudt of waaraan het moet voldoen. Sels (2009) stelt zich daarom vragen bij de concrete meerwaarde van de nieuwe wetgeving. Werken met gemeenschappelijke personeelsleden is nog steeds niet mogelijk maar in de praktijk kunnen de personeelsleden wel diensten leveren voor beide besturen. Dit was echter voor deze nieuwe wetgeving ook al mogelijk (Sels, 2009). Een andere aanpassing van de wetgeving die samenwerking kan bevorderen is de mogelijkheid tot benoeming van een gemeenschappelijke secretaris of financieel beheerder, overeenkomstig artikel 76 van het Gemeentedecreet3 en artikel 75 van het OCMW-decreet4.

1

Art. 2, Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976 Art. 271, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 3 Art. 76, $3, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 2

5

Volgens de memorie van toelichting kan de toepassing van deze optie voornamelijk in kleinere besturen leiden tot een beperking van de uitgaven en een toename van efficiëntie. Verder haalt de memorie van toelichting van het Gemeentedecreet de verplichte aanwezigheid van de OCMW-voorzitter in het college van burgemeester en schepenen aan als bevorderende factor voor samenwerking.

1.3.

KERNCONCEPTEN

In wat volgt worden de concepten fusie, overname, integratie en shared service van elkaar onderscheiden.

Epstein (2004) omschrijft fusies als een huwelijk tussen gelijken. Bij een fusie worden twee organisaties of diensten verenigd tot één organisatie of dienst (Epstein, 2004).

Bij een overname neemt een grotere organisatie een kleinere over. Een overname impliceert ongelijkheid, er is sprake van een dominante partner. Epstein (2004) stelt dat daarom een overname gemakkelijker is dan een fusie omdat bij een fusie dikwijls een gevecht voor macht en controle ontstaat (Epstein, 2004). Van Dale (2014) omschrijft het concept “integratie” als “het maken van of opnemen in een groter geheel” en “tot een eenheid maken of worden”. Integratie gaat dus verder dan een loutere fysieke samenvoeging. Bij een fusie of overname van diensten of bij de oprichting van een shared service is dus niet automatisch ook sprake van een echte “integratie”. Het vergt uniformering van de werkprocessen en afstemming van o.a. bevoegdheden, taken en organisatiecultuur om van een integratie van diensten te kunnen spreken. Omdat de ‘shared service’ een belangrijk onderdeel vormt van dit onderzoek wordt dit concept in wat volgt uitgebreider besproken.

4

Art. 75, $3, Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, 24 december 2008 6

1.4.

WAT ZIJN SHARED SERVICES?

Becker, Korsten en Van Kraaij omschrijven shared services als volgt: “Een resultaatgericht interorganisationeel samenwerkingsverband, al of niet samengebracht in één organisatieeenheid, dat tot taak heeft om diensten aan te bieden aan afzonderlijke partnerorganisaties, op basis van een overeenkomst, op het gebied van een bepaalde ondersteunende functie – bijvoorbeeld inkoop of juridische diensten – of op het vlak van beleidsontwikkeling of uitvoering.” (Becker et al., 2006, p. 25).

Shared services kunnen op verschillende wijzen vorm krijgen maar uit voorgaande definitie komen een aantal gemeenschappelijke kenmerken naar voor. Een eerste kenmerk is de bundeling

van

ambtelijke

krachten

van

de

deelnemende

organisaties

in

één

samenwerkingsverband. Een tweede kernmerk is de autonomie van beide besturen. Elk afzonderlijk bestuur behoudt zijn eigen beleidsverantwoordelijkheid. De shared service blijft dan ook verantwoording verschuldigd aan de deelnemende besturen (Becker et al., 2006; Korsten et al., 2004). 1.5.

VORMEN VAN SHARED SERVICES

Shared services kunnen op diverse wijzen ingericht worden. In wat volgt worden vier vaak voorkomende vormen besproken. Naast deze hoofdvormen zijn in de praktijk uiteraard ook mengvormen mogelijk (Becker et al., 2006).

Het netwerkconcept Het netwerkconcept is de minst ingrijpende vorm van samenwerking. In dit concept blijven de afzonderlijke organisaties intact maar werken de ambtenaren op een aantal terreinen samen (Korsten et al., 2004). In deze vorm van samenwerking staat vooral het delen van kennis en ervaring centraal (Becker et al., 2006).

Het centrumconcept In het centrumconcept wordt de shared service ondergebracht bij één van de besturen (Korsten et al., 2004). Op de vraag bij welk bestuur de shared service dan juist zal worden ondergebracht zijn verschillende antwoorden mogelijk: soms bij het grootste bestuur omwille

7

van de schaalvoordelen, soms bij het bestuur met de meest uitgebreide expertise en ervaring. Meestal wordt een beslissing genomen vanuit praktische overwegingen (Becker et al., 2006).

Het matrixconcept Wanneer een shared service georganiseerd wordt volgens het matrixconcept neemt elk bestuur een bepaald beleidsdomein of één of meerdere taken op zich (Korsten et al., 2004). Medewerkers met een bepaalde expertise worden ondergebracht bij een bepaald bestuur. Elk afzonderlijk bestuur neemt dus voor een bepaald beleidsdomein een “centrumfunctie” op (Becker et al., 2006).

Shared service center In een shared service centrum (ssc) worden bepaalde diensten en ambtenaren van verschillende besturen of organisaties samengevoegd in een afzonderlijke organisatie. De ambtenaren leveren diensten aan hun moederorganisaties, al is het ook mogelijk om diensten te leveren aan andere opdrachtgevers (Becker et al., 2006). Het gaat dus om activiteiten die uit de afzonderlijke organisaties worden gehaald en samengebracht worden in een shared service centrum (Korsten et al., 2004). 1.6.

WAAROM SHARED SERVICES?

Korsten, Sonnenschein en Schaepkens (2004) identificeren verschillende motieven om shared services uit te bouwen. Enerzijds zijn er efficiëntieoverwegingen zoals kostenreducering, het delen van kennis en expertise en de professionalisering van de medewerkers. Anderzijds spelen ook strategische motieven een rol zoals het reduceren van de kwetsbaarheid van kleinere gemeenten en het verkrijgen van een zekere schaalgrootte om kwaliteit van dienstverlening te kunnen garanderen (Korsten et al., 2004). Strikwerda (2003) beaamt deze argumenten en stelt dat shared services tot waardecreatie kunnen leiden.

Cartwright en Cooper (1992) gebruiken een vergelijkbare onderverdeling in motieven voor fusie- en integratieprocessen. Zij onderscheiden enerzijds “financial or value maximising motives” met als hoofddoel het verhogen van de welvaart van de stakeholders en anderzijds “managerial non-value maximising motives”, de meer strategische motieven. Deze twee categorieën van motieven worden door managers en bestuurders aangehaald wanneer ze een fusie- of integratieproces verdedigen. Cartwright en Cooper onderscheiden echter nog een 8

derde categorie van motieven: de verborgen, psychologische motieven. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om motieven uit eigenbelang, onzekerheid en loutere machtsuitoefening (Cartwright&Cooper, 1992). 1.7.

NADELEN VAN SHARED SERVICES

Er zijn echter ook een aantal nadelen verbonden aan het werken via shared services. Ten eerste zijn er de consequenties voor het personeel (Korsten et al., 2004). De personeelsleden van de deelnemende organisaties staan voor grote interne veranderingen en zullen zich hieraan moeten aanpassen, wat tijdelijk ten koste kan gaan van de externe gerichtheid. Daarnaast is er ook niet altijd bereidwilligheid van alle ambtenaren om samen te werken, wat op termijn voor problemen kan zorgen (Becker et al., 2006).

Een tweede belangrijk nadeel is de extra kost die een shared service met zich mee kan brengen. Er zullen middelen moeten vrijgemaakt worden voor de coördinatie van de shared service, afstemming van de werkprocessen, het bereiken van overeenstemming omtrent de omvang en kwaliteit,… (Korsten et al., 2004). Sels (2009) stelt dat schaalvoordelen pas optreden indien beide besturen in vergelijkbare mate behoefte hebben aan samenwerking (Sels, 2009).

Tenslotte kan ook de locatie als een nadeel beschouwd worden. Voor veel shared services is het belangrijk dat de verschillende diensten ook fysiek worden samengevoegd. De locatie waar de shared service zich uiteindelijk zal vestigen kan voor heel wat strubbelingen zorgen (Becker et al., 2006). 1.8.

VOORWAARDEN VOOR HET INVOEREN VAN SHARED SERVICES

De Vlaamse literatuur inzake samenwerking tussen gemeenten en OCMW geeft een aantal randvoorwaarden weer voor de oprichting van een shared service. De Nederlandse literatuur beaamt deze condities.

Een eerste belangrijke randvoorwaarde is het creëren van draagvlak, zowel politiek als bij de medewerkers. Dit is niet altijd gemakkelijk te bereiken. Samenwerkingsprocessen vergen immers heel wat tijd en middelen hoewel de winsten dikwijls onzeker zijn (Sels, 2009). Het is 9

belangrijk dat alle betrokken partijen overtuigd zijn van het belang van samenwerking tussen beide besturen (Korsten et al., 2004). Draagvlak bij het personeel kan bekomen worden door enerzijds veel te investeren in communicatie over de doelstellingen en het verloop van het project en anderzijds door de samenwerking bottom-up vorm te geven (Sels, 2009). Ook tijd is een belangrijke factor. Beslissingen mogen het personeel niet opgedrongen worden. Er is tijd nodig om aan het idee van grote veranderingen te wennen alvorens ze effectief worden uitgevoerd (Korsten et al., 2004).

Een tweede voorwaarde is een goede onderlinge verhouding en vertrouwen tussen de besturen en dit zowel op bestuurlijk, ambtelijk als politiek niveau (Korsten et al., 2004).

Als derde voorwaarde wordt de capaciteit van de besturen om dergelijk veranderingsproces op te zetten en te begeleiden aangehaald. Wanneer deze competenties niet binnen de besturen zelf aanwezig zijn, kan beroep worden gedaan op externe ondersteuning (Sels, 2011). Naast kennis en expertise moeten er ook voldoende middelen aanwezig zijn om de kosten van het samenwerkingsverband te dragen (Korsten et al., 2004).

Een vierde randvoorwaarde is de duidelijke afbakening van doelstellingen, bevoegdheden en taken. De doelstellingen moeten vooraf duidelijk en expliciet worden geformuleerd met aandacht voor een langetermijnvisie (Sels, 2009). De taken en bevoegdheden moeten op elkaar worden afgestemd met duidelijke afspraken rond aansturing, planning, controle en besluitvormingsprocessen (Korsten et al., 2004).

De afstemming op vlak van organisatiecultuur is een vijfde randvoorwaarde. Elke organisatie, vaak ook elke afzonderlijke dienst, ontwikkelt eigen waarden, normen en verwachtingen (Sels, 2011). Het is belangrijk om voldoende aandacht te besteden aan de verschillen in organisatiecultuur. Deze worden door diverse onderzoekers aangehaald als een vaak voorkomende reden voor het falen van fusie- en integratieprojecten (Cartwright&Cooper, 1992).

Tenslotte is ook aandacht voor opvolging, evaluatie en bijsturing noodzakelijk en dit zowel op operationeel als strategisch niveau. Op die manier kunnen dagdagelijkse en structurele problemen aangekaart en opgelost worden (Korsten et al.,2004). 10

1.9.

FAALFACTOREN

In negatieve zin kunnen voorgaande randvoorwaarden ook als faalfactoren worden beschouwd wanneer er niet aan wordt voldaan. De meest voorkomende oorzaken van falen volgens Sels (2011) zijn een gebrek aan draagvlak, een gebrek aan capaciteit, te hoge tijdsdruk en onvoldoende communicatie over de meerwaarde en het motief van de samenwerking. Korsten, Sonnenschein en Schaepkens (2004) voegen hier nog een aantal faalfactoren aan toe, zoals te hoge verwachtingen over de voordelen, onvoldoende vertrouwen tussen de besturen en/of de diensten, onderschatting van de invloed op het personeel en een gebrekkige of net te sterke sturing. 1.10. BESLUIT SAMENWERKING GEMEENTE EN OCMW De oprichting van een shared service door OCMW en gemeente is een intense vorm van samenwerking. Om de kans op een succesvol integratieproces te vergroten moet rekening gehouden met heel wat randvoorwaarden. Sommige voorwaarden zijn eerder praktisch van aard, zoals de capaciteit van de besturen, de afbakening van taken en bevoegdheden en de mate van opvolging en evaluatie. Daarnaast zijn er voorwaarden die rekening houden met de “menselijke factor”, zoals draagvlak bij de bestuurders en medewerkers, vertrouwen tussen beide partners en aandacht voor organisatiecultuur. Gebrek aan draagvlak, communicatie en vertrouwen worden aangegeven als de meest voorkomende faalfactoren bij fusieprocessen. 2. ORGANISATIECULTUUR 2.1.

INLEIDING

Eerder werd al aangehaald dat organisatiecultuur een belangrijke invloed heeft op de werking van organisaties. Sels (2009) stelt dat organisatiecultuur zorgt voor een snellere en efficiëntere werking omdat niet alles moet worden uitgesproken. Bepaalde waarden en normen worden als vanzelfsprekend beschouwd binnen een organisatie of dienst. Net omdat organisatiecultuur een belangrijke impact heeft, kan het bij de oprichting van een shared service voor de nodige moeilijkheden zorgen (Van Muijen, Koopman, &De Witte, 1996).

11

In dit hoofdstuk worden een aantal definities van organisatiecultuur besproken, net als reeds uitgevoerd onderzoek naar organisatiecultuur en het belang ervan voor integratieprojecten. 2.2.

WAT IS ORGANISATIECU LTUUR?

Cartwright en Cooper (1992, p. 56) omschrijven het concept organisatiecultuur als volgt: “the internalization of a set of values, feelings, attitudes and expectations, which provide meaning, order and stability to members’ lives and influence their behaviour.” Cameron en Quinn (1999, p. 33) verwijzen naar organisatiecultuur als ”waarden die als vanzelfsprekend beschouwd worden, onderliggende veronderstellingen, verwachtingen, collectieve geheugens en definities die reeds in de organisatie aanwezig zijn.”

In deze definitie van Cameron en Quinn vinden we de reden terug waarom organisatiecultuur, als invloedrijke factor op de resultaten van de organisatie, lange tijd werd onderschat. Het gaat namelijk om waarden die als vanzelfsprekend worden beschouwd en waar dus geen bewuste aandacht aan wordt besteed. Het gaat om ongeschreven en onuitgesproken gedragsrichtlijnen die zorgen voor stabiliteit in de organisatie. De organisatiecultuur wordt vaak pas duidelijk wanneer het wordt bedreigd, bijvoorbeeld wanneer de medewerkers met een nieuwe organisatiecultuur worden geconfronteerd (Cameron&Quinn, 1999). 2.3.

ONDERZOEK NAAR ORGANISATIECULTUUR

Volgens Bate (1994) kan onderzoek naar organisatiecultuur onderverdeeld worden in twee stromingen: de antropologische school en de managementschool. Beide scholen hebben een diverse kijk op cultuur. Antropologen betwijfelen of organisatiecultuur kan beïnvloed of veranderd worden. Zij stellen dat cultuur is doorgedrongen in elk aspect van de organisatie. Antropologen leggen daarom de focus op het gedetailleerd beschrijven van organisatiecultuur. Dit in tegenstelling tot de managementschool die wel van mening is dat organisatiecultuur kan veranderd worden. Deze school ziet cultuur als één aspect van de organisatie naast verschillende andere. De managementschool onderzoekt hoe organisatiecultuur beïnvloed kan worden om op die manier de organisatie te verbeteren (Bate, 1994).

12

Dit onderzoek naar organisatiecultuur is gebaseerd op auteurs die gesitueerd kunnen worden binnen de managementschool, namelijk Cameron en Quinn. De belangrijkste reden voor deze keuze is de visie van de antropologische school op cultuurverandering. Zij staan sceptisch tegenover de mogelijkheid om een organisatiecultuur te veranderen. Het doel van dit onderzoek is echter om de eventuele discrepantie tussen verschillende organisatieculturen bloot te leggen om op die manier aanbevelingen te kunnen formuleren over de wijze van integreren van deze culturen. Zoals later in de masterproef zal blijken wensen beide personeelsdiensten naar een cultuur van “the best of both worlds” te gaan. Dit impliceert dat beide diensten zich zullen moeten aanpassen. Vanuit deze invalshoek wordt gekozen voor de managementschool waarbij men er vanuit gaat dat cultuur veranderd kan worden.

Cameron en Quinn (1999) benaderen organisatiecultuur vanuit het model van de concurrerende waarden. Cameron en Quinn (1999, p. 55) omschrijven de waarde van dit model als volgt: “het model komt in sterke mate overeen met welbekende en algemeen aanvaarde categorie-indelingen voor de wijze waarop mensen denken, voor hun waarden en veronderstellingen, en voor de wijze waarop zij

informatie

verwerken.

Dit

wordt

onafhankelijk bevestigd door verschillende psychologen zoals Jung

(1923), Myers en

Briggs (1962), McKenney en Keen (1974)”. Het model is empirisch ontwikkeld en is reeds door verschillende onderzoekers als valide benoemd (Cameron&Quinn,1999). Figuur 1. Model van de concurrerende waarden (Cameron&Quinn, 1999)

Het model van de concurrerende waarden is ontwikkeld op basis van 39 indicatoren die de effectiviteit van een organisatie meten. Statistische analyse van deze indicatoren leidde tot twee dimensies. De eerste dimensie bevat effectiviteitscriteria waarbij de nadruk ligt op flexibiliteit en vrijheid van handelen tegenover stabiliteit en beheersbaarheid. De tweede dimensie onderscheidt criteria waarbij de nadruk ligt op interne gerichtheid en integratie tegenover externe gerichtheid en differentiatie. Op basis van deze twee dimensies 13

onderscheiden Cameron en Quinn vier kwadranten of culturele hoofdvormen: de hiërarchische cultuur, de marktcultuur, de familiecultuur en de adhocratiecultuur. Omwille van de tegengestelde waarden die elke cultuur omvat wordt gesproken van het model van de concurrerende waarden. Elk kwadrant vertegenwoordigt fundamentele overtuigingen en waarden (Cameron&Quinn,1999). Het identificeren van een dominant cultuurtype is echter niet het doel van dit onderzoek. Voor deze masterproef is het nuttiger om de organisatiecultuur breed in kaart te brengen. Deze culturele hoofdvormen worden dan ook niet verder besproken. Geïnspireerd op het model van de concurrerende waarden baseren Quinn en Cameron (1999) zich op een aantal elementen om organisatiecultuur te onderzoeken. Wat zijn de centrale waarden binnen de organisatie of dienst? Wordt aan personeelsleden de mogelijkheid gegeven tot participatie in het beleid? Werken de personeelsleden individueel of is er sprake van een wij-gevoel? Verloopt de communicatie formeel of informeel? Hoe komt de taakverdeling en coördinatie ervan tot stand? Wordt het leiderschap gekenmerkt door een persoonsgerichte of taakgerichte

aanpak?

Verloopt

de

aansturing

top-down

of

bottom-up

(Cameron&Quinn,1999)? 2.4.

HET BELANG VAN ORGANISATIECULTUUR VOOR INTEGRATIEPROJECTEN

2.4.1. INLEIDING Het belang van de menselijke factor bij fusies en overnames krijgt de laatste jaren steeds meer aandacht. Volgens Cartwright en Cooper (1992) zijn ‘personeelsproblemen’ bij de helft van de mislukte fusies de belangrijkste oorzaak. Veel van deze personeelsproblemen worden veroorzaakt door onvoldoende aandacht voor de organisatiecultuur (Cartwright&Cooper, 1992). 2.4.2. FALEN VAN FUSIES Cartwright en Cooper (1992) geven aan dat beslissingen omtrent fusies en andere integratieprocessen hoofdzakelijk genomen worden op basis van economische en strategische factoren. Dit is meteen ook de reden waarom veel fusies mislukken. Deze visie is bij veel 14

auteurs terug te vinden: “Het hoge faalpercentage is voornamelijk te wijten aan het feit dat fusies en overnames nog steeds in de eerste plaats worden ontworpen vanuit een financieel en strategisch standpunt. De psychologische en culturele zaken komen pas op de tweede plaats” (Gilkey, 1991, p. 331).

Cartwright en Cooper (1993) geven een verklaring voor dit probleem. De voorbereiding van een fusie kost heel wat tijd, geld en energie. Fusies en integratieprocessen komen tot stand op basis van financiële en strategische overwegingen waardoor de culturele aspecten meestal pas laat in het proces aandacht krijgen. Bestuurders zijn minder geneigd om al de geïnvesteerde middelen op te geven omwille van culturele redenen (Cartwright&Cooper, 1993). 2.4.3. DE KANS OP EEN SUCCESVOLLE FUSIE Cartwright en Cooper (1992) onderscheiden twee basisingrediënten voor een succesvolle integratie van diensten: een culturele match tussen de integrerende diensten en het akkoord van de leden over de voorwaarden van het integratieproces.

De cultuur van een organisatie of dienst zal mede bepalen hoe gereageerd wordt op een integratie van verschillende culturen. Zal de organisatie of dienst zich aanpassen, verzetten of zullen de culturen integreren? Een culturele match impliceert niet altijd culturele gelijkheid. De mate waarin gelijkheid tussen de verschillende culturen gewenst of noodzakelijk is hangt af van het soort integratie. Wanneer er duidelijk een dominante partner is met een dominante cultuur kan men verwachten dat de dominante cultuur de andere cultuur zal opslokken. In dit geval is gelijkheid tussen de culturen dus geen voorwaarde. Wanneer het echter gaat om evenwaardige partners die een cultuur van “the best of both worlds” willen creëren, is een zekere mate van gelijkheid tussen de beide culturen wel aangewezen (Cartwright&Cooper, 1992).

Naast een culturele match is het ook noodzakelijk dat alle leden die bij de integratie betrokken zijn de voorwaarden van de integratie erkennen en accepteren. Wanneer het gaat om fusies en integratieprocessen zijn de machtsverhoudingen tussen de organisaties of diensten niet altijd helder. Het is dus noodzakelijk dat over de voorwaarden onderhandeld en gecommuniceerd wordt (Cartwright&Cooper, 1992). 15

2.4.4. DE MENSELIJKE FACTOR Integratieprocessen betekenen voor de betrokken personeelsleden een emotionele en stressvolle periode. Ze worden vaak als bedreigend beschouwd. Er is angst voor jobverlies en er overheerst een collectief gevoel van onzekerheid. Deze gevoelens leiden tot een sterkere identificatie met de eigen organisatie. Om onzekerheid te reduceren gaan integratieprocessen dikwijls gepaard met een sterkere onderlinge samenhang en met een hogere mate van verbondenheid met de eigen organisatie. Het resultaat is een “wij-en-zij-cultuur” die niet bevorderlijk is voor het integratieproces (Cartwright&Cooper, 1992). 2.5.

BESLUIT ORGANISATIECULTUUR

Organisatiecultuur is een invloedrijke factor bij integratieprojecten. Bij de helft van de mislukte

fusies

worden organisatiecultuur

en personeelsproblemen aangeduid

als

belangrijkste oorzaken. Net wanneer mensen geconfronteerd worden met een andere cultuur worden ze zich extra bewust van de eigen cultuur. Dit leidt tot een sterkere verbondenheid met de eigen organisatie. Het is daarom van cruciaal belang om tijdens integratieprocessen aandacht te besteden aan de “menselijke kant”.

3. PERSONEELSBELEID IN LOKALE BESTUREN

3.1.

INLEIDING

In dit hoofdstuk wordt het personeelsbeleid in lokale besturen van dichterbij bekeken. Het personeelsbeleid wordt gekaderd door een korte verduidelijking over de totstandkoming van de rechtspositieregeling voor lokale besturen. Bovendien wordt beschreven welke stromingen er bestaan in het personeelsbeleid. Daarna wordt de concrete organisatie van het personeelsbeleid van naderbij bekeken met een beschrijving van de rollen en taken die een personeelsdienst op zich kan nemen en van een aantal mogelijke aansturingmodellen.

16

3.2.

DE CONTEXT VAN PERSONEELSBELEID IN LOKALE BESTUREN

3.2.1. DE RECHTSPOSITIEREGELING Bij het voeren van hun personeelsbeleid moeten lokale besturen rekening houden met een regelgevend kader. Dit regelgevend kader heeft een aantal evoluties ondergaan die het mogelijk moeten maken om een moderner personeelsbeleid te voeren (Hondeghem&Platteau, 2012).

Door het Lambermontakkoord van 2001 werden diverse bevoegdheden aan de Gewesten en Gemeenschappen overgedragen. Zo kregen de Gewesten de bevoegdheid om de organisatie en werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen te regelen. Dit leidde tot het Vlaamse gemeentedecreet van 15 juli 2005 en het Vlaams provinciedecreet van 9 december 2005. In deze decreten worden een aantal zaken omtrent personeel geregeld, bijvoorbeeld omtrent de personeelsformatie, de rechtspositie van het personeel en samenwerking inzake personeel. Daarnaast wordt in de decreten verwezen naar de bevoegdheid van de Vlaamse regering. De regering legt minimale voorwaarden op omtrent de personeelsformatie, rechtspositieregeling van het personeel en de toepassing van het mandaatstelsel. Deze minimale voorwaarden hebben geleid tot het rechtspositiebesluit van 7 december 2007. Het besluit omvat het minimaal kader waaraan lokale besturen moeten voldoen omtrent de rechten en plichten van het personeel, de aanwervingsprocedures en –voorwaarden, de functionele loopbaan en bevordering, evaluatie, vorming en opleiding, bezoldigingsregeling, regels over ontslag en ambtsneerlegging en regels inzake verloven en afwezigheden. Omdat dit besluit enkel de minimale voorwaarden omvat blijft er voor de lokale besturen ruimte om maatwerk te leveren (Hondeghem&Platteau, 2012). 3.2.2. STROMINGEN IN PERSONEELSBELEID Hondeghem en Platteau (2012, p. 1) definiëren personeelsbeleid als “het geheel van doelstellingen, middelen, activiteiten t.a.v. de factor arbeid in de organisatie”. Ze onderscheiden drie stromingen in personeelsbeleid, namelijk personeelsadministratie, personeelsbeheer en HRM.

17

Personeelsadministatie Personeelsdiensten die zich situeren binnen de stroming personeelsadministratie richten zich voornamelijk op loon- en weddeadministratie. De invulling van deze benadering is louter juridisch en administratief. Uit onderzoek blijkt dat de meeste Vlaamse OCMW- en gemeentebesturen verder gaan dan louter personeelsadministratie (Hondeghem&Platteau, 2012).

Personeelsbeheer De stroming personeelsbeheer richt zich meer op de zelfrealisatie van de personeelsleden. Het personeelsbeleid moet hiertoe bijdragen en krijgt een belangrijke rol toebedeeld binnen de organisatie. Binnen deze benadering wordt ingezet op verschillende personeelsinstrumenten zoals werving en selectie, evaluatie, beloning en vorming. Onderzoek toont aan dat de meeste OCMW- en gemeentebesturen gesitueerd kunnen worden binnen deze stroming (Hondeghem&Platteau, 2012).

Human Resource Management De benadering HRM erkent dat het succes van de organisatie afhangt van zijn personeelsleden. Naast het beheer van de personeelsinstrumenten wordt aandacht besteed aan een

visie

en strategie

van de

organisatie.

Personeelsbeleid

is

niet

enkel

de

verantwoordelijkheid van een professionele personeelsdienst maar moet vorm krijgen doorheen verschillende niveaus binnen de organisatie. De strategische lijnen worden uitgezet door het topmanagement. Het lijnmanagement neemt de rol van people-manager op zich. Reeds enkele OCMW- en stadsbesturen kunnen ten dele gesitueerd worden binnen de stroming HRM (Hondeghem&Platteau, 2012). 3.3.

PERSONEELSBELEID GEORGANISEERD

3.3.1. ROLLEN EN TAKEN VAN DE PERSONEELSDIENST Dave Ulrich onderscheidt vier rollen die een personeelsdienst in meer of mindere mate kan opnemen: de rol van strategisch partner, administratief expert, klankbord van de medewerkers en veranderingsagent (Parys, 2012).

18

Strategisch partner Om een verticale fit tussen personeelsbeleid en organisatiestrategie te bekomen, onderscheidt Ulrich twee cruciale actoren: de personeelsdienst en het managementteam. Het is hierbij van belang dat ook de personeelsdienst vertegenwoordigd wordt in het managementteam. De rol van de personeelsdienst als strategisch partner bestaat uit het signaleren van problemen op de werkvloer, het uitwerken van voorstellen en het omzetten van individuele vragen in een organisatiebreed beleid. Daarnaast staat de personeelsdienst in voor het communiceren en uitvoeren van beleidsbeslissingen (Parys, 2012).

Administratief expert De hoofdrol van de personeelsdienst blijft in vele besturen de rol van administratief expert. Het gaat hierbij om de loonberekening en –uitbetaling, kennis van regelgeving, het verschaffen van informatie,… Twee evoluties kunnen zorgen voor meer efficiëntie bij het uitvoeren van deze taken: elektronisering en outsourcing (Parys, 2012). Delmotte en Sels (2004) zien heel wat voordelen bij het outsourcen van bijvoorbeeld werving en selectie en loonadministratie. Zo tonen een uitzendkantoor en sociaal secretariaat een grotere mate van specialisatie in deze taken wat kan leiden tot een hogere kwaliteit van de dienstverlening. Daarnaast geeft het de lokale besturen ook de kans om sneller in te spelen op veranderingen in de omgeving. Kostenreductie door schaalvoordelen wordt eveneens aangehaald als pluspunt. Desondanks zien Demotte en Sels (2004) ook een aantal nadelen verbonden aan het outsourcen van bepaalde opdrachten. Omdat de personeelsdienst niet zelf meer instaat voor deze taken kan het een verlies van kennis en expertise betekenen. Bovendien wordt het bestuur op die manier afhankelijk van de leverancier (Delmotte&Sels, 2004).

Klankbord van de medewerkers Als klankbord van de medewerkers biedt de personeelsdienst ondersteuning omtrent dagelijkse problemen en bezorgdheden van de personeelsleden. In deze rol wordt een persoonlijke vertrouwensrelatie opgebouwd met de medewerkers. Bovendien neemt de personeelsdienst een coachende rol op naar de lijnmanagers toe. Zij moeten immers de personeelsinstrumenten omzetten op de werkvloer. De personeelsdienst zorgt hierbij voor ondersteuning en begeleiding (Parys, 2012).

19

Veranderingsagent Bij organisatorische veranderingen helpt de personeelsdienst de andere medewerkers om zich te adapteren aan de nieuwe situatie. Hiertoe kan de personeelsdienst verschillende acties ondernemen zoals het opbouwen van een vertrouwensrelatie, de identificatie van problemen en het ontwikkelen van probleemoplossende actieplannen (Parys, 2012). 3.3.2. AANSTURING VAN HET PERSONEELSBELEID Het personeelsbeleid in gemeente en OCMW kan in de praktijk door diverse actoren worden aangestuurd.

In

dit

onderdeel

worden

het

secretarismodel,

schepenmodel

en

managementteammodel besproken.

Het secretarismodel In het secretarismodel wordt de gemeente- of OCMW-secretaris centraal geplaatst. Hij neemt een prominente rol in bij de communicatie tussen de diensten en het politieke niveau. De secretaris waakt over de interne samenhang binnen de organisatie en tussen de verschillende diensten. Daarnaast zorgt hij ook voor de externe afstemming met de omgeving (Devos&Vos, 2007). Het schepenmodel In het schepenmodel staan individuele schepenen in directe relatie met de diensten waarvoor ze bevoegd zijn. Enkel belangrijke beslissingen worden in het college opgenomen. Er is sprake van een verkokering van de verschillende gemeente- of OCMW-diensten waarbij de diensten aangestuurd worden door individuele schepenen (Devos&Vos, 2007).

Devos en Vos (2007) halen verschillende motieven aan waarom politici dit schepenmodel in stand willen houden. Enerzijds onderscheiden ze de behoefte aan versterking van de eigen profilering en electorale scoringsdrang. Anderzijds speelt ook de concrete behoefte aan actie een rol. Daarenboven hebben niet enkel politici baat bij dit model, ook vele ambtenaren zien voordelen in het direct functioneren onder een schepen (Devos&Vos, 2007).

Het managementteammodel Een managementteam is verplicht in elke gemeente en elk OCMW en bestaat naast de (adjunct-)secretaris en financieel beheerder uit nog een aantal andere ambtenaren. In de 20

meeste gevallen zijn dit enkele departementshoofden en eventueel bepaalde experts (Devos&Vos, 2007).

Het managementteam heeft verschillende functies. Zo proberen gemeente en OCMW via het managementteam de samenwerking tussen de topambtenaren te bevorderen. Daarnaast staat het in voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid. Tenslotte speelt het team ook een rol in het bewaken van de continuïteit en kwaliteit van de werking van de diensten en van de interne communicatie (Devos&Vos, 2007). Het managementteam vormt het snijpunt tussen diensthoofden en beleidsmedewerkers. Enerzijds kan dit leiden tot moeilijke discussies maar anderzijds bevordert dit het draagvlak voor en de praktische toepasbaarheid van de beslissingen (Parys, 2012).

In tegenstelling tot het schepenmodel respecteert dit model de wettelijk bepaalde positie van de secretaris. Net zo min wordt het collegialiteitsprincipe van het college ondermijnd. Het model bevordert daarentegen de autonomie van zowel leidinggevenden als politici. Wanneer de ambtelijke leidinggevenden een team vormen zouden ze minder beïnvloedbaar zijn door individuele schepenen. De teamvorming van de ambtelijke leidinggevenden kan de individuele schepenen ertoe aanzetten zich ook te verenigen in het college (Devos&Vos, 2007). 3.4.

BESLUIT PERSONEELSBELEID

Afhankelijk van de stroming in het personeelsbeleid waarin een personeelsdienst zich bevindt en het aansturingsmodel dat van toepassing is in het bestuur, kunnen verschillende spelers een rol spelen in het personeelsbeleid. Een personeelsbeleid gesitueerd binnen de stroming ‘HRM’

legt

een

grotere

personeelsverantwoordelijkheid

bij

de

verschillende

departementshoofden van de organisatie dan de stromingen ‘personeelsbeheer’ en ‘personeelsadministratie’.

Een

organisatie

die

wordt

aangestuurd

via

het

managementteammodel kent eveneens een grotere personeelsbevoegdheid toe aan het lijnmanagement. Dit in tegenstelling tot het secretarismodel of het schepenmodel waarbij de klemtoon eerder ligt bij respectievelijk de secretaris of de individuele schepenen.

21

DEEL 2. METHODOLOGIE 1. SITUERING VAN DE CASE In deze masterproef wordt een onderzoek uitgevoerd bij het stads- en OCMW-bestuur van Sint-Niklaas. Meer specifiek richt het onderzoek zich op de personeelsdiensten van beide besturen en op de overige spelers die bij het personeelsbeleid betrokken worden.

Sint-Niklaas wordt bestuurd door de coalitie N-VA en s.pa-Groen. Sinds enkele jaren is er een tendens naar meer samenwerking tussen stad en OCMW aan de gang. Zo werd reeds een gemeenschappelijke ICT-dienst opgericht. Door beide besturen wordt echter aangehaald dat deze diensten enkel infrastructureel werden samengevoegd en dat niet echt sprake is van een geïntegreerde dienst. De werkprocessen werden niet geüniformeerd, er werd geen rekening gehouden met verschillen in organisatiecultuur en er is nog steeds sprake van aparte uurregelingen. Op dit moment wordt gebouwd aan een gemeenschappelijke welzijnssite en lopen er integratieprojecten tussen de logistieke diensten, de technische diensten en de personeelsdiensten.

Op het moment van schrijven van deze masterproef wordt, overeenkomstig de verkregen informatie, ervan uitgegaan dat beide besturen hun beleidsverantwoordelijkheid zullen behouden. De samenvoeging van de personeelsdiensten in Sint-Niklaas kan dan beschouwd worden als een voorbeeld van een shared service volgens het “centrumconcept”. De ééngemaakte personeelsdienst zal worden ondergebracht in het stadsbestuur maar het primaat van de afzonderlijke besturen blijft bestaan. Hoe de aansturing van de shared service concreet vorm zal krijgen is op dit moment nog niet bekend. Ook rond de structuur van de dienst zijn nog geen formele beslissingen genomen. Er is nog niet beslist wie welke functie zal uitoefenen en wie het afdelingshoofd wordt. Wel is zeker dat niet alle personeelsleden hun huidige functie kunnen blijven uitoefenen. Sommige personeelsleden zullen binnen het bestuur geheroriënteerd worden. De personeelsleden krijgen dus tewerkstellings- maar geen functiezekerheid. Zoals eerder werd aangehaald, wordt het integratieproces van de personeelsdiensten begeleid door het consultancybureau Möbius. Op dit moment bevindt het project zich in de eerste fase: het oplijsten en kwantificeren van de huidige werkprocessen. De personeelsleden worden in deze fase betrokken door het werken in werkgroepen, namelijk de 22

groepen “lonen”, “tijdsregistratie”, “HRM” en “sociale dienst”. In volgende fasen worden de nodige hulpbronnen, rollen en bevoegdheden bepaald en worden beslissingen genomen inzake het dienstverleningsniveau, aansturing en dergelijke. 2. METHODE 2.1.

ONDERZOEKSVRAAG

Het onderzoek baseert zich op volgende onderzoeksvragen: “Welke verschillen en gelijkenissen vertonen de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur Sint-Niklaas op vlak van personeelsbeleid en organisatiecultuur? Wat is de rol en de positie van de respectievelijke personeelsdiensten in het personeelsbeleid? Wat is de mogelijke impact van dit alles op het toekomstige integratieproces van beide personeelsdiensten?” 2.2.

METHODE

2.2.1. DOEL VAN HET ONDERZOEK Deze masterproef betreft een voorbereidend en exploratief onderzoek dat poogt een meerwaarde te bieden aan het toekomstig onderzoek door Möbius en beide lokale besturen.

Het onderzoek tracht een aantal concrete gelijkenissen en verschillen tussen de beide besturen bloot te leggen op vlak van personeelsbeleid en organisatiecultuur. Deze inzichten kunnen in verder onderzoek en in het verdere integratieproces worden meegenomen. 2.2.2. DEFINIËRING VAN DE ONDERZOEKSVARIABELEN Het onderzoek wordt uitgevoerd binnen het OCMW- en stadsbestuur van Sint-Niklaas. Er is voor

deze

specifieke

case

gekozen omwille

van

het

integratieproject

van de

personeelsdiensten dat kort geleden werd ingezet en zich nog in een vroeg stadium bevindt.

Uit

de

onderzoeksvraag

worden

twee

algemene

onderzoeksaspecten

afgeleid:

personeelsbeleid en organisatiecultuur.

23

Volgens Hondeghem en Platteau (2012) kunnen er drie grote stromingen in het personeelsbeleid onderscheiden worden: personeelsadministratie, personeelsbeheer en Human Resource Management. Afhankelijk van de fase waarin een personeelsdienst zich bevindt zullen de werkprocessen, bevoegdheden van de spelers in het personeelsbeleid en de impact van de spelers op de beleid verschillen. Het onderzoek naar personeelsbeleid wordt daarom geoperationaliseerd aan de hand van deze drie variabelen.

Organisatiecultuur is een veelomvattend begrip dat een complex en uitgebreid geheel van factoren omvat. Het is dan ook onmogelijk om bij onderzoek van organisatiecultuur elke relevante factor te betrekken. Uit verkennende interviews voorafgaand aan het onderzoek kwamen reeds enkele belangrijke culturele verschilpunten aan het licht. De theorie van Cameron en Quinn sluit hier nauw bij aan en wordt daarom gebruikt als basis voor het verdere onderzoek. Zoals in het conceptueel kader werd beschreven, operationaliseren Cameron en Quinn het concept organisatiecultuur aan de hand van het concurrerende-waardenmodel. Cameron en Quinn (1999, p. 55) omschrijven de waarde van dit model als volgt: “het model komt in sterke mate overeen met welbekende en algemeen aanvaarde categorie-indelingen voor de wijze waarop mensen denken, voor hun waarden en veronderstellingen en voor de wijze waarop zij informatie verwerken. Dit wordt onafhankelijk bevestigd door verschillende psychologen zoals Jung (1923), Myers en Briggs (1962), McKenney en Keen (1974)”. Het model is empirisch ontwikkeld en is reeds door verschillende onderzoekers als valide benoemd (Cameron&Quinn,1999). Het onderzoek naar organisatiecultuur richt zich op volgende variabelen: de sfeer op de personeelsdienst, de wijze van taakverdeling, de wijze van aansturing door het diensthoofd, de communicatie binnen de dienst en de mogelijkheid tot participatie. Tenslotte worden nog een aantal aspecten toegevoegd die relevant zijn voor de specifieke case Sint-Niklaas en die in de literatuur worden aangehaald als aandachtspunten, namelijk de beeldvorming van beide personeelsdiensten over elkaar, de perceptie van stad als dominante partner in het project en de houding van beide personeelsdiensten ten opzichte van de integratie. 2.2.3. DATAVERZAMELING Het onderzoek naar voorgenoemde variabelen bestaat uit een kwalitatief onderzoek en documentenanalyse. 24

Kwalitatief onderzoek Als methode van dit exploratief onderzoek wordt gebruik gemaakt van het interview: “een gesprek waarin de onderzoeker, door vragen te stellen aan één of meer personen (respondenten), informatie verzamelt over het onderzoeksonderwerp” (van Thiel, 2010, p.108). Concreet wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van het semi-gestructureerd interview: een gesprek aan de hand van een topiclijst. Deze topiclijst omvat alle onderwerpen die zeker aan bod moeten komen tijdens het interview, maar bevat voldoende ruimte voor afwijking ervan. Deze vorm van interviewen heeft als voordeel dat het erg flexibel is. Het gesprek kan onverwachte maar interessante wendingen nemen. Door een open vraagstelling kan veel informatie verkregen worden. Deze voordelen maken semi-gestructureerde interviews geschikt voor een onderzoek dat gericht is op concrete informatie en dat zo dicht mogelijk wil aanleunen bij de praktijk van de case. Deze vorm van dataverzameling brengt echter ook een aantal nadelen met zich mee. De kwaliteit van het interview is afhankelijk van de bekwaamheid van de interviewer. Dit heeft als gevolg dat de procedure weinig betrouwbaar is. Daarom is het ook belangrijk om steeds in het achterhoofd te houden dat dit onderzoek exploratief is, ter voorbereiding van verder onderzoek. Tenslotte is deze vorm van dataverzameling ook arbeidsintensief waardoor het aantal respondenten beperkt is (van Thiel, 2010).

Documentenanalyse Naast het afnemen van interviews wordt aanvullend gebruik gemaakt van een documentenanalyse. Concreet wordt beroep gedaan op volgende documenten: het delegatiereglement van zowel stad als OCMW, het huishoudelijk reglement van het OCMW, verslagen van vergaderingen van de OCMW-raad en het Witboek voor de bestuursperiode 2013-2018 van de stad. Ook de website van beide besturen wordt geraadpleegd voor ondermeer informatie omtrent de samenstelling van de politieke organen.

Een belangrijk onderdeel van dit onderzoek is gebaseerd op de beschrijving van de werkprocessen van de personeelsdiensten die OCMW- en stadsbestuur zelf gemaakt hebben in het kader van de integratie. Op basis van deze beschrijving wordt in dit onderzoek een vergelijking gemaakt tussen de twee besturen op vlak van tijdsregistratie en afwezigheden, loonadministratie en HR. 25

2.2.4. RESPONDENTEN Voor dit onderzoek worden de respondenten geselecteerd op basis van hun rol in het personeelsbeleid in het OCMW of het stadsbestuur of hun rol in het integratieproject. Omdat het niet mogelijk is om alle betrokkenen te ondervragen, wordt gewerkt met een steekproef. Omwille van het gelimiteerde tijdsbestek waarbinnen dit onderzoek wordt uitgevoerd, worden de respondenten beperkt tot het ambtelijk niveau. Verkennende gesprekken voorafgaand aan het onderzoek wezen uit dat op politiek niveau zowel de politieke organen als de individuele schepenen een rol spelen in het personeelsbeleid. Om deze complexe impact van het politieke niveau ten volle te kunnen inschatten is uitgebreider onderzoek nodig. Hun invloed wordt in dit onderzoek weliswaar besproken maar niet verder uitgediept door middel van interviews.

Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van het personeelsbeleid en de organisatie worden alle ambtelijke niveaus binnen de organisatie bevraagd: topmanagement, lijnmanagement, experts en medewerkers van de personeelsdiensten. Concreet worden interviews afgenomen van de secretarissen van beide besturen en de adjunct-secretaris van de stad, de personeels- en organisatiedeskundige van het OCMW en een beleidsmedewerker van de stad, de consultant van Möbius, de diensthoofden van beide personeelsdiensten en tenslotte een aantal medewerkers van de personeelsdiensten. De medewerkers worden geselecteerd in functie van de afdeling waarbinnen ze tewerkgesteld zijn: één medewerker van elke afdeling HR, één medewerker van beide afdelingen werving en selectie en telkens twee medewerkers van de afdelingen personeelsbeheer en wedden (omwille van de grootte van deze laatste afdelingen). 2.2.5. DATAVERWERKING Van elk interview wordt een verslag gemaakt. Deze verslagen worden ingedeeld in fragmenten. Aan elk fragment worden één of meerdere codes toegekend aan de hand van de aspecten “personeelsbeleid” en “organisatiecultuur” en de bijhorende deelaspecten. Een fragment dat iets vertelt over de sfeer op de personeelsdiensten krijgt bijvoorbeeld de code “2A”. Ook de documenten uit de documentenanalyse worden aan de hand van deze codes ingedeeld. Op basis van deze codes wordt in Excel een vergelijkingstabel opgemaakt die gebruikt wordt als basis bij het uitschrijven van de resultaten.

26

3. KRITISCHE REFLECTIES

Er kunnen bij dit onderzoek een aantal kritische kanttekeningen geplaatst worden. Ten eerste betreft deze masterproef een case-study van de personeelsdiensten van OCMW en stad SintNiklaas waardoor de conclusies en aanbevelingen niet integraal veralgemeend kunnen worden naar andere gemeenten en OCMW’s of zelfs naar andere diensten binnen OCMW en stad Sint-Niklaas. Ten tweede komt een deel van het onderzoek tot stand op basis van semigestructureerde interviews, wat de resultaten per definitie subjectief maakt. Omwille van de arbeidsintensiviteit van de interviews wordt gewerkt met een steekproef. Het beeld dat in dit onderzoek van beide personeelsdiensten geschetst wordt is bijgevolg niet noodzakelijk van toepassing op elk individueel personeelslid van de diensten. Een derde kanttekening moet geplaatst worden bij het onderdeel organisatiecultuur. Omdat organisatiecultuur een complex en veelomvattend concept is, zal dit onderzoek slechts een deel van de organisatiecultuur van beide diensten kunnen weergeven. Het is onmogelijk om elke relevante factor te betrekken. Zo wordt de organisatiecultuur van de hele organisatie, omwille van de beperkte tijdslimiet, in dit onderzoek niet onderzocht hoewel het een grote invloed heeft op de cultuur binnen de aparte diensten. Dit neemt niet weg dat dit onderzoek naar organisatiecultuur nuttig kan zijn, omdat het de diensten vergelijkt op basis van dezelfde factoren. Het is bijgevolg wel mogelijk om relevante verschillen en gelijkenissen te ontdekken.

27

DEEL 3. ONDERZOEKSRESULTATEN 1. INLEIDING De rapportering van de onderzoeksresultaten start met een algemene beschrijving van de stad en het OCMW met specifieke aandacht voor de personeelsdiensten.

In het tweede deel worden de onderzoeksaspecten geanalyseerd. Deze aspecten worden onderverdeeld in twee grote groepen: personeelsbeleid en organisatiecultuur. Binnen het luik personeelsbeleid worden de variabelen ‘werkprocessen’, ‘formele bevoegdheden van de spelers in het personeelsbeleid’ en ‘impact van de spelers op het personeelsbeleid’ besproken. Het thema organisatiecultuur bestaat uit de variabelen sfeer, wijze van taakverdeling, aansturing, communicatie, mogelijkheid tot participatie en een aantal overige culturele elementen.

Voor elke variabele wordt een beschrijving gegeven, gevolgd door een evaluatie van het OCMW- en stadsbestuur en een vergelijking tussen de twee besturen. Het onderzoek eindigt met een algemene conclusie en aanbevelingen voor het verdere verloop van het integratieproject. 2. ALGEMENE BESCHRIJVIN G 2.1.

STAD SINT-NIKLAAS

2.1.1. ALGEMEEN Aan het hoofd van het stadsbestuur van Sint-Niklaas staat de gemeenteraad, dat het college van burgemeester en schepenen aanstelt. Het dagelijks bestuur van de stad wordt door de gemeenteraad overgedragen naar de stadssecretaris. De bevoegdheden en rol van deze organen worden later uitgediept. Het stadsbestuur van Sint-Niklaas bestaat uit zeven departementen: ‘Burgerzaken en welzijn’, ‘Cultuur en vrije tijd’, ‘Ruimte en milieu’, ‘Financiën’, ‘Personeel en organisatie’, ‘Infrastructuur’ en tenslotte ‘Algemeen bestuur’. Aan het hoofd van elk departement staat een

28

departementshoofd. Deze departementshoofden vormen samen met de adviseur interne beleidsplanning, de coördinator stadswerkplaatsen, de stadsingenieur, de financieel beheerder, de adjunct-stadssecretaris en de stadssecretaris het managementteam.

De structuur van de stad zal binnenkort een aantal veranderingen ondergaan. De zeven departementen zullen worden omgevormd tot zes clusters: drie verticale en drie horizontale. De drie verticale clusters zijn ‘Ruimtelijke ordening’, ‘Cultuur en vrije tijd’ en ‘Welzijn’. De clusters ‘Beleid’, ‘Technische en logistieke diensten’ en ‘Dienstverlening’ worden de horizontale clusters. Aan het hoofd van elke cluster komt een clustermanager. Deze managers zullen samen het managementteam vormen. Enkel de cluster Beleid (waaronder de algemene administratie, cel beleidsondersteuning, personeelsdienst,…) ressorteert niet onder leiding van een manager maar rechtstreeks onder de secretaris en adjunct-secretaris. 2.1.2. PERSONEELSDIENST PLAATS IN DE ORGANISATIE

De

gemeenteraad

van

Sint-Niklaas

heeft

op

9

maart

2009

beslist

om

de

personeelsbevoegdheid formeel te delegeren van het college van burgemeester en schepenen naar de stadssecretaris. Hij heeft deze bevoegdheid verder gedelegeerd naar de adjunctstadssecretaris. Wat precies wordt verstaan onder “personeelsbevoegdheid” wordt verder in het onderzoek verduidelijkt. Zoals eerder werd aangehaald werkt het departement ‘Personeel en organisatie’ volgens het huidige organogram onder leiding van een departementshoofd. In praktijk werkt het departement niet onder een departementshoofd maar onder leiding van een waarnemend afdelingshoofd. Het vorige departementshoofd werd niet vervangen omdat in het nieuwe organogram geen sprake meer zal zijn van departementshoofden. Elke dienst zal werken onder de leiding van een afdelingshoofd. De diensten worden geclusterd met aan het hoofd telkens een clustermanager. De personeelsdienst en het afdelingshoofd personeel zullen echter geclusterd worden in ‘Beleid’ en daardoor niet werken onder leiding van een clustermanager maar rechtstreeks onder de secretaris en adjunct-secretaris. Op dit moment wordt het waarnemend afdelingshoofd dus beschouwd als het hoofd van de personeelsdienst, werkend onder leiding van de secretaris en de adjunct-secretaris. 29

STRUCTUUR

Het departement ‘Personeel en organisatie’ bestaat uit twee afdelingen: de afdeling ‘personeelsbeheer en wedden’ en de afdeling ‘HRM’. Deze laatste afdeling bestaat uit de cellen ‘selectie en organisatie’, ‘vorming’ en ‘loopbaanbegeleiding’. De personeelsdienst werkt voor ongeveer 1200 stadsmedewerkers.

Tabel 1. Cijfergegevens personeelsdienst stad Sint-Niklaas Aantal

Gemiddelde leeftijd

Opleidingsniveau

44 jaar

1x A-niveau

personeelsleden (in VTE) Personeelsbeheer en

9.5 VTE (11 koppen)

wedden

4x B-niveau 6x C-niveau

Selectie en

4 VTE (5 koppen)

45 jaar

5x C-niveau

1 VTE (1 kop)

36 jaar

1x C-niveau

46 jaar

3x A-niveau

organisatie Vorming

Loopbaanbegeleiding 3.8 VTE (4 koppen)

1x B-niveau Afdelingshoofd

0.8 VTE (1 kop)

39 jaar

1x A-niveau

Totaal

19.1 VTE (22

42 jaar

A-niveau: 22%

koppen)

B-niveau: 22% C-niveau: 55%

2.2.

OCMW SINT-NIKLAAS

2.2.1. ALGEMEEN Aan het hoofd van het OCMW staat de raad voor maatschappelijk welzijn met haar voorzitter. Deze raad wordt aangesteld door de gemeenteraad. Het dagelijks bestuur van het OCMW wordt gedelegeerd naar het vast bureau en de OCMW-secretaris. De bevoegdheden en rol van deze organen worden later uitgediept.

30

Onder directe leiding van de OCMW-secretaris werken een aantal deskundigen: de dienst informatica, de personeels- en organisatiedeskundige, een stafmedewerker en de preventieadviseur. Daarnaast bestaat het OCMW uit 5 departementen/diensten: de technische dienst en de departementen financiën, algemene zaken, seniorenzorg en sociale dienstverlening. Het departement financiën werkt onder leiding van de financieel beheerder. De departementen algemene zaken, seniorenzorg en sociale dienstverlening werken onder de bevoegdheid van een departementschef. Deze departementshoofden zetelen samen met de communicatieambtenaar, de financieel beheerder, de OCMW-secretaris, de P&O-deskundige en de OCMW-voorzitter in het managementteam. 2.2.2. PERSONEELSDIENST PLAATS IN DE ORGANISATIE

De dienst personeelszaken is een onderdeel van het departement ‘Algemene zaken’ en werkt onder algemene leiding van de departementschef. De departementschef wordt aangestuurd door de OCMW-secretaris. De personeelsdienst wordt dagelijks aangestuurd door een diensthoofd. STRUCTUUR

De personeelsdienst bestaat uit volgende cellen: ‘personeelsbeheer en wedden’, ‘vorming en evaluatie’ en ‘werving en selectie’. Daarnaast beschikt de personeelsdienst over twee experts, een onthaal en een sociale dienst personeel. De personeelsdienst werkt voor ongeveer 1000 OCMW-medewerkers.

Tabel 2. Cijfergegevens personeelsdienst OCMW Sint-Niklaas Aantal

Gemiddelde leeftijd

Opleidingsniveau

41 jaar

6 x C-niveau

Werving en selectie

2.55 VTE (3 koppen) 55 jaar

3 x C-niveau

Vorming en evaluatie

1.2 VTE (2 koppen)

1 x B-niveau

personeelsleden (in VTE) Personeelsbeheer en

5.6 VTE (6 koppen)

wedden

45 jaar

31

1 x C-niveau Onthaal

2.5 VTE (3 koppen)

47 jaar

1 x C-niveau 1 x D-niveau 1x sociale tewerkstelling

Sociale dienst

1 VTE (1 kop)

35 jaar

1 x B-niveau

Experts

1 VTE (2 koppen)

51 jaar

2 x C-niveau

Diensthoofd

1 VTE (1 kop)

57 jaar

1 x A-niveau

Totaal

14.85 VTE (18

47 jaar

A-niveau: 5.5%

personeel

koppen)

B-niveau: 11% C-niveau: 72% D-niveau: 5.5% Sociale tewerkstelling: 5.5%

3. ANALYSE VAN DE ONDERZOEKSVARIABELEN 3.1.

INLEIDING

Om de integratie van twee de personeelsdiensten te kunnen onderzoeken wordt eerst het aspect

personeelsbeleid

van

dichterbij

bekeken.

Het

personeelsbeleid

wordt

geoperationaliseerd aan de hand van drie variabelen: de werkprocessen, de formele bevoegdheden van de spelers in het personeelsbeleid en de impact van deze spelers op het personeelsbeleid.

Als tweede hoofdaspect wordt de organisatiecultuur van beide personeelsdiensten onderzocht. Het concept wordt geoperationaliseerd aan de hand van de theorie van Cameron en Quinn (1999): de sfeer op de personeelsdienst, de wijze van taakverdeling, de aansturing van de dienst, communicatie, participatie aan het beleid en een aantal specifieke aspecten die werden aangehaald door de medewerkers van de personeelsdiensten.

32

3.2.

PERSONEELSBELEID

3.2.1. INLEIDING Het aspect personeelsbeleid wordt onderzocht aan de hand van drie variabelen: de werkprocessen, de formele bevoegdheden van de verschillende spelers in het personeelsbeleid en tenslotte de impact van deze spelers op het personeelsbeleid. Voor zowel OCMW- als stadsbestuur wordt van deze deelaspecten een evaluatie gemaakt waarna beide besturen met elkaar vergeleken worden. 3.2.2. DE WERKPROCESSEN BESCHRIJVING

Het rechtspositiebesluit van 7 december 2007 bevat een minimaal kader waardoor lokale besturen hun personeelsbeleid zelf kunnen invullen. Dit heeft als gevolg dat lokale besturen verschillende beslissingen nemen en processen ontwikkelen omtrent personeelsformatie, werving

en

selectie,

verloven

en

afwezigheden,

personeelsevaluatie,

vorming,

personeelsmobiliteit en loonadministratie. 5 De rechtspositieregelingen van het OCMW en de stad Sint-Niklaas werden in hoge mate op elkaar afgestemd om samenwerking te bevorderen. Ondanks deze coördinatie kunnen op de werkvloer interpretatieverschillen ontstaan, wat een invloed heeft op de dagelijkse werkprocessen. In dit onderdeel van het onderzoek wordt een vergelijking van de werkprocessen van de personeelsdiensten gemaakt op vlak van tijdsregistratie en afwezigheden, loonadministratie en HR. EVALUATIE

In het kader van het integratieproject hebben OCMW en stadsbestuur een gedetailleerde opsomming en beschrijving van de werkprocessen van de personeelsdiensten gemaakt. In dit onderzoek wordt op basis van deze beschrijving een vergelijking gemaakt tussen de werkprocessen van OCMW en stadsbestuur. Een gedetailleerd verslag van deze vergelijking is terug te vinden in bijlage. De werkprocessen worden onderverdeeld in drie groepen: 5

Besluit van de Vlaamse Regering houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007 33

tijdsregistratie en afwezigheden, loonadministratie en HR. Voor elk werkproces wordt een vergelijkende analyse gemaakt: de processen kunnen identiek zijn, in hoge mate gelijklopend, verschillend of in hoge mate verschillend. Belangrijk om aan te geven is dat deze analyse wordt gemaakt in functie van de personeelsdiensten: een proces kan in grote lijnen hetzelfde verlopen maar in het ene bestuur volledig door de personeelsdienst worden uitgevoerd en in het andere bestuur door bijvoorbeeld de dienst financiën. In dat geval wordt het proces gekwalificeerd als “in hoge mate verschillend”. Een aantal processen zijn enkel van toepassing in het OCMW of stadsbestuur en kunnen bijgevolg niet vergeleken worden. VERGELIJKING

In dit onderdeel wordt een samenvattende vergelijking weergegeven met de belangrijkste verschilpunten. Een meer uitgebreide vergelijking is terug te vinden in bijlage.

Tabel 3. Samenvattende vergelijking van de werkprocessen van de personeelsdiensten

Totaal aantal processen Processen identiek Processen in hoge mate gelijklopend Processen verschillend Processen in hoge mate verschillend Processen enkel van toepassing in stadsbestuur Processen enkel van toepassing in OCMW Belangrijkste verschillen

8

Tijdsregistratie en afwezigheden 29

Loonadministratie

HR

17

22

0%

0%

4%

69%

35%

68%

10%

35%

10%

10%

29%

13%

0%

0%

4%

10%

0%

0%

Aanwezigheidsbeleid Het OCMW heeft een nieuw aanwezigheidsbeleid

Adonis8 De stad gebruikt het programma Adonis voor de anciënniteitbepaling.

Evaluatie van de decretale graden De personeelsdienst van het stadsbestuur is zelf verantwoordelijk voor het

Adonis: tool binnen Cipal voor anciënniteitbepaling (Cipal, 2014). 34

ontwikkeld met naast controle ook meer aandacht voor opvolging en verzuimgesprekken. De stad heeft geen aanwezigheidsbeleid.

Het OCMW heeft geen intentie om dit programma te gebruiken, hier gebeurt de anciënniteitbepaling manueel.

Arbeidsongevallen De personeelsdienst van de stad volgt enkel de afwezigheden en attesten op. De taken rond verzekering worden opgenomen door de dienst verzekeringen. In het OCMW is de personeelsdienst bevoegd voor de afwezigheden, attesten en verzekering van de personeelsleden.

Budgetvoorbereiding In het stadsbestuur is de personeelsdienst zelf bevoegd voor het verzamelen van alle personeelsvragen en voorstellen voor budgettering omtrent personeelszaken. In het OCMW wordt de formatie voorbereid door de P&Odeskundige.

Codering De codering in de databanken zijn bij stadsbestuur en OCMW verschillend, dit omwille van een diverse historiek. De stad is gestart vanuit Aphrodite6 om Syntegro7 verder in te vullen. Het OCMW is gestart vanuit Syntegro om Aphrodite in te vullen. Hierdoor ontstaan er belangrijke verschillen in codering (bv. verlof

Budgetopvolging Het OCMW heeft een instrument ter opvolging van het personeelsbudget opgemaakt. Dit gebeurt nu tweemaandelijks door een budgetwerkgroep en het managementteam. De stad heeft geen dergelijk instrument.

opstellen van het draaiboek, de opvolging en praktische ondersteuning bij het plannings- en functioneringsgesprek en de opmaak van het voorbereidend rapport. In het OCMW is dit een verantwoordelijkheid van de departementschef ‘Algemene zaken’. Functioneringsproblemen Het OCMW heeft, in tegenstelling tot het stadsbestuur, geen formele procedure uitgewerkt rond functioneringsproblemen. Middelengebruik Het OCMW heeft, in tegenstelling tot het stadsbestuur, geen formele procedure uitgewerkt rond middelengebruik.

Budgetwijziging De personeelsdienst van het stadsbestuur is zelf bevoegd voor de voorstellen omtrent budgetwijziging. In het OCMW is dit een bevoegdheid van de

6

Aphrodite: tool binnen Cipal die de verschillende HR-processen kan automatiseren (Cipal, 2014). Syntegro: Belgische hardware fabrikant die software aanbiedt op vlak van toegangscontrole, tijdregistratie, eHR workflow, personeelsplanning, bezoekersregistratie en jobregistratie (Syntegro, 2014). 7

35

zonder wedde: vw, vz, vzw,…).

dienst financiën. Weddenvaststelling De weddenvaststelling gebeurt in het stadsbestuur via Adonis. In het OCMW wordt gebruik gemaakt van een Excel-bestand. In het stadsbestuur is de weddenvaststelling een administratieve beslissing, enkel bij twijfel wordt dit voorgelegd aan de adjunct-secretaris. In het OCMW worden alle weddenvaststellingen ter goedkeuring voorgelegd aan de secretaris. Uitbesteding Het OCMW besteedt een aantal zaken uit aan een sociaal secretariaat, zoals het laatste deel van de loonberekening, de DMFA-aangiftes9, aangifte van vakbondsattesten,… De personeelsdienst van het stadsbestuur doet deze zaken in eigen beheer. Niveau van automatisering De stad kent een hogere mate van automatisering. Er

9

DMFA-aangifte: Deze multifunctionele aangifte vervangt de RSZ-kwartaalaangifte vanaf het eerste kwartaal van 2003. Via deze aangifte worden de loon- en arbeidsgegevens van de werknemers ingediend (De Sociale Zekerheid, 2014) 36

wordt meer gebruik gemaakt van de Cipal10-toepassingen. Het OCMW maakt naast Cipal ook nog regelmatig gebruik van Excel-bestanden.

BESLUIT WERKPROCESSEN

De analyse van de werkprocessen toont een aantal verschillen aan inzake tijdsregistratie. In de principebeslissing van het college van burgemeester en schepenen wordt volgende motivering gegeven voor de integratie van de personeelsdiensten: “De verschillende cellen van beide personeelsdiensten houden zich in essentie met dezelfde taken bezig. De integratie van de diensten moet rationalisatie en verdere specialisatie mogelijk maken. Een belangrijke randvoorwaarde, het gebruik van dezelfde software, is reeds vervuld”. Desondanks toont dit onderzoek aanzienlijke verschillen aan omtrent deze software. Enerzijds in het gebruik ervan. Zo verlopen de melding en registratie van afwezigheid in de stad via Aphrodite, in het OCMW via Syntegro. De stad gebruikt Aphrodite voor de controle van arbeidsongeschiktheid, het OCMW niet. Anderzijds gebruiken beide besturen ook andere coderingen binnen hun softwaresysteem. Dit lijkt slechts een klein praktisch verschil maar het zal heel wat tijd kosten om deze codes om te vormen tot gezamenlijk codes. Het belang hiervan is groot omdat ze niet alleen betrekking hebben op tijdsregistratie maar ook op loonadministratie en HR. Naast deze verschillen in softwaregebruik komen inzake tijdsregistratie voornamelijk praktische ongelijkheden naar voor, bijvoorbeeld omtrent feestdagen, verlofdagen, glijtijden en overuren. Om echt van een geïntegreerde dienst te kunnen spreken is het belangrijk dat ook deze zaken op elkaar worden afgestemd. De analyse wijst uit dat er minder discrepanties zijn omtrent de goedkeuring van beslissingen. De toekenning van verminderde prestaties moet in de stad worden goedgekeurd door de adjunct-secretaris, in het OCMW door het dagelijks personeelsbeheer. De goedkeuring van verlof zonder wedde verloopt in de stad administratief, in het OCMW is steeds goedkeuring vereist van de secretaris. Inzake bevoegdheden van de personeelsdienst is er op vlak van tijdsregistratie slechts één verschil: de personeelsdienst van

10

Cipal: organisatie die informatiemanagementdiensten en e-governmentoplossingen biedt aan lokale en provinciale besturen. Cipal beschikt over een aanbod aan software-oplossingen en een dienstenpakket met begeleidingsoplossingen (Cipal, 2014). 37

het OCMW is zelf verantwoordelijk voor de verzekering van personeelsleden bij arbeidsongevallen, in de stad is dit een verantwoordelijkheid van de dienst verzekeringen.

De vergelijking van de werkprocessen inzake loonadministratie toont eveneens een aantal praktische verschillen. Het OCMW heeft een instrument voor budgetopvolging ontwikkeld, de stad gebruikt dit niet. Het OCMW besteedt verschillende zaken uit aan een sociaal secretariaat, de stad doet quasi alles in eigen beheer. De stad gebruikt meer de toepassingen van Cipal waar het OCMW eerder Excel-bestanden gebruikt. Tenslotte kent de stad kent een hogere mate van automatisering. Naast deze praktische zaken zijn er ook heel wat verschillen in bevoegdheden op te merken. De voorbereiding van het budget gebeurt in de stad door de personeelsdienst, in het

OCMW

door

de

P&O-deskundige.

Budgetwijzigingen

zijn

in

de

stad

een

verantwoordelijkheid van de personeelsdienst, in het OCMW van de dienst financiën. Ook op vlak van loonbeslag speelt in het OCMW de financiële dienst een grotere rol dan de personeelsdienst.

Uit de vergelijking van de HR-processen kunnen eveneens een aantal verschillen worden afgeleid omtrent praktische zaken, de vereiste goedkeuring voor personeelsbeslissingen en de bevoegdheden van de personeelsdienst. Praktische verschillen zijn o.a. de mate van overleg met de andere diensthoofden bij de invulling van een vacature, de wijze waarop het vormingsbudget wordt bijgehouden, de wijze waarop een vorming kan worden aangevraagd en het al dan niet organiseren van een terugkomdag voor nieuwe medewerkers. Bovendien zijn de periodieke evaluaties en functioneringsgesprekken in de stad geautomatiseerd, wat in het OCMW niet het geval is. Daarnaast toont de vergelijking een verschil aan in goedkeuring van de kandidatenlijst bij aanwerving en bevordering. In de stad gebeurt dit door het college die de lijst wekelijks kan goedkeuren, in het OCMW door het vast bureau waardoor slechts maandelijks goedkeuring mogelijk is. Met het oog op de integratie wordt deze bevoegdheid in het OCMW gedelegeerd naar de secretaris. Dit betekent dat in beide besturen de kandidatenlijst wekelijks kan worden goedgekeurd. Voor een vormingsaanvraag is in de stad goedkeuring door het college nodig vanaf 1500 euro, in het OCMW is goedkeuring vereist vanaf 2500 euro. Op vlak van bevoegdheden van de personeelsdienst toont de vergelijking aan dat de taken inzake evaluatie van de decretale graden in de stad worden opgenomen door de personeelsdienst en in het OCMW door het departementshoofd ‘Algemene zaken’. Tenslotte worden op vlak van HR ook een aantal verschillen aangetoond die eerder van beleidsmatige aard zijn. Een eerste voorbeeld 38

is het aantal en de inhoud van de competenties die gebruikt worden voor het competentiemanagement. Deze verschillen zijn belangrijk omdat de competenties de basis (moeten) vormen voor o.a. de werving, selectie, vorming en evaluatie van personeelsleden. Een tweede voorbeeld is de mate waarin de periodieke evaluatiegesprekken in de organisatie geïntegreerd zijn. Uit de vergelijking blijkt dat in de stad regelmatig opvolging nodig is van diensthoofden die geen evaluatiegesprekken uitvoerden met de medewerkers. In het OCMW voeren nagenoeg alle diensthoofden deze gesprekken uit.

In het kader van de integratie zal extra aandacht besteed moeten worden aan de werkprocessen omtrent loonadministratie en HR. De taken rond loonadministratie worden voornamelijk uitgevoerd door de afdelingen ‘personeelsbeheer en wedden’. Dit is in beide besturen de grootste afdeling waarin bijna de helft van de personeelsleden is tewerkgesteld. Procentueel bekeken zijn hier de omvangrijkste verschillen terug te vinden. De personeelsdienst van de stad heeft meer verantwoordelijkheden dan de dienst in het OCMW, bijvoorbeeld inzake budgetvoorbereiding en –wijziging en loonbeslag. Ook de hogere mate van automatisering in de stad en de uitvoering van de volledige loonadministratie in eigen beheer wijzen op meer deskundigheid en expertise inzake loonadministratie. Dit besluit moet echter genuanceerd worden. De personeelsdienst van het OCMW wordt geconfronteerd met bepaalde doelgroepen die eigen zijn aan het OCMW, zoals zorgpersoneel en de tewerkstellingen inzake art. 60 van de OCMW-wet.11 Deze doelgroepen werken volgens complexe regelgeving waardoor ook in het OCMW specifieke expertise werd opgebouwd.

Een aantal werkprocessen omtrent HR verdienen eveneens extra aandacht omdat ze organisatiebreed zijn en daardoor moeilijker te veranderen dan sommige praktische zaken. De verschillen in competenties in kader van het competentiemanagement zijn hier een belangrijk voorbeeld van. Het OCMW werkt met tien competenties waarvan drie organisatiecompetenties, vier functiefamilies en drie functiespecifieke competenties. In de stad wordt gewerkt met acht competenties waarvan vier organisatiecompetenties en vier functiefamilies. De stad werkt niet met functiespecifieke competenties. Deze competenties spelen een rol in de werving, selectie, vorming en evaluatie van de personeelsleden en zijn daarom van groot belang in het personeelsbeleid. Om tot een eenvormig personeelsbeleid te komen is het dan ook cruciaal dat 11

Art. 60, $7, Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976 39

deze competenties worden herbekeken. Hiervoor is het van belang dat men eerst een gezamenlijke visie uitwerkt over waar men met het personeelsbestand en het personeelsbeleid naartoe wil. Een tweede aandachtspunt in de HR-processen zijn de evaluatiegesprekken. Het feit dat de evaluatiegesprekken in de stad minder geïntegreerd zijn kan het gevolg zijn van een bredere problematiek: het ontbreken van een overkoepelend kader voor het personeelsbeleid waardoor geen draagvlak wordt gecreëerd. 3.2.3. SPELERS IN HET PERSONEELSBELEID INLEIDING

In dit deel van het onderzoek worden de formele bevoegdheden van de belangrijkste spelers in het personeelsbeleid vergeleken. Deze spelers zijn de politieke organen, het managementteam, de (adjunct-)secretarissen en de personeelsdiensten. DE BEVOEGDHEDEN VAN DE POLITIEKE ORGANEN

Beschrijving In de dagelijkse werking worden zowel OCMW- als stadsmedewerkers rechtstreeks of onrechtstreeks beïnvloed door politieke organen.

De stad wordt bestuurd door de gemeenteraad waarvan de leden verkozen worden door de bevolking. De voorzitter van de gemeenteraad wordt gekozen uit de leden. De raadsleden bepalen de grote lijnen van het gemeentebeleid en controleren of het college van burgemeester en schepenen dit naar behoren uitvoert. De gemeenteraad stelt de leden van het college aan. Het college van burgemeester en schepenen vergadert wekelijks en staat in voor het dagelijks bestuur van de gemeente. Het is een collegiaal orgaan waarbij elke schepen een aantal bevoegdheden krijgt. De burgemeester wordt aangesteld door de Vlaamse Regering op voordracht van de gemeenteraad (stad Sint-Niklaas, 2010).

Het OCMW wordt bestuurd door de raad van maatschappelijk welzijn en het vast bureau. De leden van deze OCMW-raad worden aangesteld door de gemeenteraad. Het aantal leden dat zetelt in de raad is afhankelijk van de grootte van de gemeente. Zowel leden van de meerderheid als van de oppositie kunnen er deel van uitmaken. De raad is een collegiaal orgaan dat wordt voorgezeten door een voorzitter. De voorzitter wordt voorgedragen door en 40

uit de leden. Sinds 2013 zetelt de OCMW-voorzitter ook verplicht in het college van burgemeester en schepenen. Het vast bureau is bevoegd voor het dagelijks bestuur van het OCMW en voor andere taken die de raad delegeert. Het vast bureau is samengesteld uit leden van de raad (OCMW Sint-Niklaas, 2010).

De rol die de politieke organen in de besturen hebben en de impact die ze uitoefenen op de werking is afhankelijk van gemeente tot gemeente. Zo kunnen het college en vast bureau beslissen om bepaalde bevoegdheden te delegeren naar respectievelijk de stads- en OCMWsecretaris.

Evaluatie stad Gemeenteraad Volgens het reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische werkwijze voor het personeelsbeheer (2009) is de gemeenteraad inzake het personeelsbeleid bevoegd voor volgende zaken: -

Opmaak

of

wijziging

van

nieuwe

functies

en

benoemings-

en

bevorderingsvoorwaarden; -

Opmaak of wijziging van personeelsreglementen, rechtspositieregeling en personeelsformatie;

-

Benoeming van de decretale graden;

-

Aanstelling, ontslag en tucht van de leden van het managementteam en de ombudsman/vrouw;

-

Aanstelling, ontslag en tucht van het brandweerpersoneel.

College van burgemeester en schepenen Het college van Sint-Niklaas heeft een aantal bevoegdheden gedelegeerd naar de stadssecretaris. Hier wordt verder in de analyse op ingegaan. Overeenkomstig het reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische werkwijze voor het personeelsbeheer (2009) behoudt het college zijn bevoegdheid voor: -

Aanstelling, ontslag en tucht van kabinetspersoneel;

-

Aanstelling, ontslag en tucht van het onderwijzend personeel;

41

-

De beslissingen over de toekenning van opdrachthouderschap, budgethouderschap of mandaat;

-

Studiedagen vanaf 1.500 EUR, betaalbaarstelling vormingsfacturen vanaf 1.500 EUR en toewijzing interne cursussen (VDAB, Syntra …) vanaf 1.500 EUR (alle bedragen exclusief btw);

-

Vaststelling en wijziging collectieve uurroosters;

-

Vastleggen van verlof- en sluitingsdagen (met name de verplaatsing van door de gemeenteraad bepaalde feestdagen);

-

Vaststelling van afwijkende regelingen voor vergoedingen en toelagen;

-

Kennisneming van beslissingen van het OCMW.

Evaluatie OCMW Raad voor maatschappelijk welzijn Volgens het huishoudelijk reglement van het OCMW (2013) is de OCMW-raad inzake personeel bevoegd voor volgende zaken: -

Opmaak

of

wijziging

van

nieuwe

functies

en

benoemings-

en

bevorderingsvoorwaarden; -

Opmaak

of

wijziging

van

personeelsreglementen,

rechtspositieregeling

en

personeelsformatie; -

Benoeming van de decretale graden;

-

Aanstelling, ontslag en tucht van de leden van het managementteam en de personeelsleden waarvan de secretaris de direct leidinggevende is.

Vast bureau Het huishoudelijk reglement (2013) geeft volgende bevoegdheden van het vast bureau aan: -

Studie – advies - onderzoek 

Personeelsformatie: studie



RPR: vaststellen aanwervings- en bevorderingsvoorwaarden: studie



RPR: vaststellen weddenschalen en bijzondere vergoedingen: studie



Bijzondere verloven: studie



Toepassing van de RPR: studie

42



Het voorafgaand onderzoek van de dossiers in tuchtzaken waarvoor de raad bevoegd is

 -

Selectie en advies

De beslissingen over de toekenning van opdrachthouderschap, budgethouderschap of mandaat

-

Studiedagen vanaf 2.500 EUR, betaalbaarstelling vormingsfacturen vanaf 2.500 EUR en toewijzing interne cursussen (VDAB, Syntra …) vanaf 2.500 EUR (alle bedragen exclusief btw)

-

Vaststelling en wijziging collectieve uurroosters

-

Vastleggen van verlof- en sluitingsdagen

-

Vaststelling van afwijkende regelingen voor vergoedingen en toelagen

-

Beslissingen inzake statutair personeel: 

Aanwerving of benoemen van personeel, met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet



Aanwerving

&

bevordering:

organisatie

examen

en

aanwijzing

examencommissie (nominatieve lijst) – beslissing, vaststellen kwalificatie examencommissie 

Wijze van bezetten vacante betrekkingen (aanwerving via wervingsreserve of bevordering)



Vaststellen wervingsreserve



Toepassing rechtspositieregeling



Ontslag personeel, met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet



Toekennen pensioen personeel



Voeren tuchtprocedure (tuchtoverheid, starten tuchtonderzoek, uitspreken tuchtsancties) met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet



Tuchtbevoegdheid: preventieve schorsing, met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet

-

Beslissingen inzake contractueel personeel: 43



Aanstellen art. 103 §2, 103 §3 en andere contractuele aanstellingen, met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet



Aanwervingen en

bevorderingen:

organisatie

examen en aanwijzing

examencommissie (nominatieve lijst) – beslissing, vaststellen kwalificatie examencommissie 

Wijze van bezetten vacante betrekkingen (aanwerving via wervingsreserve of bevordering)



Vaststellen wervingsreserve



Ontslag personeel, met uitzondering van de leden van het managementteam en de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet



Toepassing rechtspositieregeling



Toekennen pensioen personeel

De OCMW-raad heeft op 24 april 2014 beslist dat de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid gedelegeerd zal worden naar de OCMW-secretaris, met ingang op 1 juni 2014. Deze beslissing werd genomen naar aanleiding van de integratie van de personeelsdiensten. Na de delegatie kunnen zowel in OCMW- als stadsbestuur wekelijks personeelsbeslissingen genomen worden. De OCMW-secretaris is vanaf 1 juni 2014 bevoegd voor aanstelling, ontslag en tucht van alle OCMW-personeelsleden met uitzondering van de secretaris, de financieel beheerder, de leden van het managementteam en de personeelsleden waarvan de secretaris de direct leidinggevende is.

Vergelijking Tabel 4. Vergelijking van de formele bevoegdheden van de politieke organen Politiek orgaan

Stad

OCMW

Rol van de

Verschillen: /

Verschillen: /

gemeenteraad/Raad voor

Gelijkenissen:

Gelijkenissen:

maatschappelijk welzijn

-

Neemt maandelijks

-

beslissingen -

Dezelfde bevoegdheden

Neemt maandelijks beslissingen

-

Dezelfde bevoegdheden 44

Rol van het college van burgemeester en

Verschillen: -

schepenen/Vast bureau

Verschillen:

Neemt wekelijks

-

beslissingen -

beslissingen

Niet bevoegd voor

-

Wel bevoegd voor

aanstelling, ontslag en

aanstelling, ontslag en

tucht en de bijhorende

tucht (behalve voor

taken: gedelegeerd

tewerkstellingen in het

naar secretaris

kader van artikel 60§7

(behalve voor

van de OCMW-wet12)

bepaalde groepen

en de bijhorende

zoals kabinets- en

taken.

onderwijzend

-

Neemt maandelijks

-

Goedkeuring van

personeel).

studiedagen en

Goedkeuring van

vorming vanaf 2500

studiedagen en

euro.

vorming vanaf 1500 euro.

Gelijkenissen:

Gelijkenissen:

-

-

-

-

De beslissingen

De beslissingen

over de toekenning

over de toekenning

van

van

opdrachthoudersch

opdrachthoudersch

ap,

ap,

budgethouderscha

budgethouderscha

p of mandaat.

p of mandaat. -

Vaststelling en

Vaststelling en

wijziging

wijziging

collectieve

collectieve

uurroosters.

uurroosters.

Vastleggen

van

12

Tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet: een vorm van dienstverlening waarbij het OCMW zelf optreedt als werkgever voor bepaalde doelgroepen 45

verlof-

-

en

-

Vastleggen van

sluitingsdagen.

verlof- en

Vaststelling van

sluitingsdagen.

afwijkende

-

Vaststelling van

regelingen voor

afwijkende

vergoedingen en

regelingen voor

toelagen.

vergoedingen en toelagen.

Samenvattend De OCMW-raad en gemeenteraad oefenen dezelfde formele bevoegdheden uit. Na delegatie van de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid van het vast bureau naar de OCMWsecretaris zijn ook de bevoegdheden van het vast bureau en het college van burgemeester en schepenen in grote mate dezelfde. Enkel inzake de goedkeuring van vormingsaanvragen is er een kleine discrepantie: het vast bureau keurt vormingsaanvragen goed vanaf 2500 euro, het college vanaf 1500 euro. DE BEVOEGDHEDEN VAN HET MANAGEMENTTEAM

Beschrijving Het managementteam coördineert de verschillende diensten en bevordert de werking. Daarnaast wordt het managementteam ook geconsulteerd bij het ontwerp van het organogram, de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en de beleidsnota bij het budget (Op de Beeck&Sturtewagen, 2012).

Evaluatie stad Naar aanleiding van de gemeenteraadsbeslissing van 28 februari 2014 bestaat het managementteam in het nieuwe organogram uit volgende leden: de secretaris, adjunctsecretaris, financieel beheerder, burgemeester, clustermanager ‘ruimte, milieu en economie’, clustermanager ‘cultuur, vrije tijd en onderwijs’, clustermanager ‘dienstverlening’, clustermanager

‘techniek’,

departementschef

‘welzijn’,

afdelingshoofd

‘personeel’,

46

diensthoofd

‘secretariaat’

en

twee

beleidsadviseurs.

De

personeelsdienst

wordt

vertegenwoordigd door het waarnemend afdelingshoofd personeel. Overeenkomstig het Gemeentedecreet13 vallen volgende zaken onder de formele bevoegdheid van het managementteam: -

Ten minste na iedere volledige vernieuwing van de gemeenteraad sluit de gemeentesecretaris mede namens het managementteam een afsprakennota met het college van burgemeester en schepenen en met de burgemeester over de wijze waarop de gemeentesecretaris en de overige leden van het managementteam met het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren, en over de omgangsvormen tussen bestuur en administratie (art. 87, §2)

-

De gemeentesecretaris zorgt in overleg met het managementteam voor het opstellen van het voorontwerp van de personeelsformatie (art. 87, §4)

-

De financieel beheerder zorgt in overleg met het managementteam voor het voorontwerp van de financiële nota van het meerjarenplan en van de jaarlijkse herziening ervan, het voorontwerp van de financiële nota van het jaarlijkse budget en van de budgetwijzigingen; het voorontwerp van de interne kredietaanpassingen (art. 93)

-

Het managementteam ondersteunt de coördinatie van de gemeentelijke diensten bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie (art. 98)

-

Het managementteam bewaakt de eenheid in de werking, de kwaliteit van de organisatie en de werking van de gemeentelijke diensten, alsook de interne communicatie (art. 98)

Evaluatie OCMW Het managementteam van het OCMW komt wekelijks samen. De leden kunnen op het organogram worden afgelezen: de OCMW-voorzitter, de secretaris, financieel beheerder, departementschef ‘Algemene zaken’, departementschef ‘Sociale dienstverlening’, directeur ‘Seniorenzorg’, personeels- en organisatiedeskundige en de communicatieambtenaar. De

13

Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 47

personeelsdienst wordt in het managementteam vertegenwoordigd door de departementschef ‘Algemene zaken’. Overeenkomstig het OCMW-decreet14 heeft het managementteam volgende formele bevoegdheden: -

Ten minste na elke volledige vernieuwing van de OCMW-raad via de secretaris een afsprakennota sluiten met de OCMW-raad over de wijze waarop het managementteam met de OCMW-raad, het vast bureau en de bijzondere comités zal samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren en over de omgangsvormen tussen het politieke bestuur en de administratie (art. 86, §2)

-

Overleggen met de secretaris over het voorontwerp van: het organogram, de personeelsformatie, de rechtspositieregeling, het personeel, de strategische nota van het meerjarenplan en de herziening ervan, de beleidsnota van het budget en de verklarende nota van budgetwijzigingen en interne kredietaanpassingen (art. 86, §4)

-

Overleggen met de financieel beheerder over het voorontwerp van: de financiële nota van het meerjarenplan en de jaarlijkse herziening ervan, de financiële nota van het jaarlijkse budget en de budgetwijzigingen en tenslotte de interne kredietaanpassingen (art. 91)

-

Ondersteunen van de coördinatie van de diensten bij de beleidsvoorbereiding, uitvoering en –evaluatie (art. 97)

Vergelijking Globaal gezien zijn de managementteams in beide besturen op dezelfde manier samengesteld: de decretale graden, vertegenwoordiging van de departementen in het bestuur en een aantal experts. Ook beide personeelsdiensten worden vertegenwoordigd in het managementteam. De aanwezigheid van een personeels- en organisatiedeskundige in het managementteam van het OCMW kan een meerwaarde zijn in het kader van het personeelsbeleid. Daarnaast hebben beide managementteams dezelfde formele bevoegdheden.

14

Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december

2008

48

DE BEVOEGDHEDEN VAN DE SECRETARIS

Beschrijving Als hoofd van het personeel is de secretaris bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer. Wat precies wordt verstaan onder het dagelijks personeelsbeheer bepaalt de gemeenteraad voor de stad en de raad voor maatschappelijk welzijn voor het OCMW. Daarnaast is het mogelijk dat de secretaris extra taken verwerft via delegatie door respectievelijk het college of vast bureau. De secretaris is in de mogelijkheid om bepaalde bevoegdheden verder te delegeren naar ambtelijk leidinggevenden of een adjunct-secretaris (Op de Beeck&Sturtewagen, 2012).

Evaluatie stad Bevoegdheden omtrent dagelijks personeelsbeheer Artikel 86 van het Gemeentedecreet stelt dat de stadssecretaris bevoegd is voor het dagelijks personeelsbeheer.15 De stadssecretaris kan deze bevoegdheid delegeren aan andere leidinggevende personeelsleden. In Sint-Niklaas werd deze bevoegdheid gedelegeerd naar de adjunct-secretaris. Overeenkomstig de beslissing van de gemeenteraad, opgenomen in het reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische

werkwijze

voor

het

personeelsbeheer

(2009),

wordt

onder

dagelijks

personeelsbeheer verstaan: Vorming - Goedkeuring studiedagen en interne cursussen tot 1.500 EUR (exclusief btw, maar met inbegrip van terugbetaling, dienstvrijstelling …); - Toelating voor werkbezoeken, examenjury, optreden als spreker; - Aanvragen rijbewijzen en betaling kosten; - Opleggen verplichte opleidingen; - Toelating voor langdurige opleidingen en langdurige schoolse opleidingen die leiden tot diploma + opleidingsbeding, kosten- en compensatieregeling bij niet-verplichte avondschoolopleidingen; - Betaalbaarstelling vormingsfacturen tot 1.500 EUR (exclusief btw); - Toewijzing interne cursussen (VDAB, Syntra ..) tot 1.500 EUR (exclusief btw); - Terugbetaling kosten langdurige opleidingen; 15

Art. 86, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005

49

- Opleiding brandweerpersoneel; Personeelsbeheer en wedden - Verlenging

vermindering

arbeidsprestaties

en

disponibiliteit

persoonlijke

aangelegenheden; - Toekenning disponibiliteit wegens ziekte + onderzoek pensioencommissie; - Toekenning halve-dagprestaties op doktersadvies; - Toekenning verlof zonder wedde; - Vaststelling onwettige afwezigheid (inhouding wedde); - Vaststelling en wijziging individuele uurroosters; - Kennisneming (niet-)erkenning arbeidsongeval; - In aanmerking nemen privédiensten/vaststellen individuele wedde; - Toekenning/intrekking vermindering arbeidsprestaties; - Toekenning/intrekking disponibiliteit persoonlijke aangelegenheden; - Toekenning invaliditeitsvergoeding; Loopbaanbegeleiding - Vaststelling functiebeschrijvingen; - Aanduiding evaluatoren; - Toewijzen tewerkstellingsplaats; Selectie en organisatie - Vaststelling datum indiensttreding; - Stageaanvragen/vrijwilligerswerk.

Extra bevoegdheden gedelegeerd door het college Het college heeft beslist om de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid van het stadspersoneel te delegeren naar de stadssecretaris, overeenkomstig artikel 58 van het Gemeentedecreet.

De

stadssecretaris

kan deze

bevoegdheid

niet

delegeren

naar

leidinggevende personeelsleden. 16

Onder de aanstellingsbevoegdheid van het stadspersoneel wordt volgens het reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische werkwijze voor het personeelsbeheer (2009) begrepen: 16

Art. 58, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005

50

Alle voorbereidende handelingen die leiden tot aanstelling, benoeming of bevordering, onder meer: - Beslissing tot het aanleggen van een wervings- en bevorderingsreserve; - Vacantverklaringen van betrekkingen: alle aanvragen voor vervanging, invulling van vacatures en extra personeel; - Bepaling volgens welke procedure een vacature wordt bezet; - Vaststelling selectiecommissie; - Keuze van bekendmakingskanalen oproep vacature; - Keuze van selectietechniek (indien examenreglement keuze toelaat); - Beoordeling van de ingediende kandidaturen; - Afwijking van de diplomavereiste met preselectie door extern bureau; - Kennisneming (tussen)uitslagen examens/selectieproeven; - Vaststelling wervings- en bevorderingsreserves en verlenging, vaststelling datum indiensttreding; -

Beslissingen tot benoeming, benoeming op proef en verlenging na benoeming op proef voor statutair personeel;

-

Beslissingen tot aanstelling en aanstelling op proef voor contractueel personeel;

-

Beslissingen tot bevordering en (verder) belasten met de taak van een andere functie in het kader van interne mobiliteit, waarneming hogere functie of ambtshalve herplaatsing.

Onder ontslagbevoegdheid van het stadspersoneel wordt volgens het reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische werkwijze voor het personeelsbeheer (2009) begrepen: Een einde stellen aan het dienstverband van een statutair personeelslid wanneer: - Een aangeboden ontslag wordt aanvaard; - Het personeelslid ambtshalve op pensioen wordt gesteld; - Het personeelslid tuchtrechtelijk wordt gestraft met het ontslag van ambtswege of de afzetting; - Het personeelslid wordt afgedankt na verloop van de proeftijd of wegens beroepsongeschiktheid na twee ongunstige evaluaties; - Het personeelslid overlijdt; Een einde stellen aan het dienstverband van een contractueel personeelslid: - Wanneer de verbintenis tenietgaat volgens de algemene wijzen; 51

- Door afloop van de termijn of voltooiing van het werk waarvoor de overeenkomst werd gesloten; - Door de wil van één van de partijen, wanneer de overeenkomst voor onbepaalde tijd werd gesloten of ingeval een dringende reden tot beëindiging voorhanden is; - Wegens beroepsongeschiktheid na twee ongunstige evaluaties; - Door overmacht; - Door het overlijden van de werknemer; Beslissingen omtrent de opzegtermijn of verbrekingsvergoeding na afdanking voor statutair en contractueel personeel.

Volgens artikel 123 van het gemeentedecreet treedt de stadssecretaris ook op als tuchtoverheid.17

Evaluatie OCMW Bevoegdheden omtrent dagelijks personeelsbeheer Ook in het OCMW is dagelijks personeelsbeheer een bevoegdheid van de OCMW-secretaris. Overeenkomstig de beslissing van de OCMW-raad, opgenomen in het huishoudelijk reglement (2013), is de secretaris bevoegd voor volgende zaken: Vorming - Goedkeuring studiedagen en interne cursussen tot 2.500 EUR (exclusief btw, maar met inbegrip van terugbetaling, dienstvrijstelling …); - Toelating voor werkbezoeken, examenjury, optreden als spreker; - Aanvragen rijbewijzen en betaling kosten; - Opleggen verplichte opleidingen; - Toelating voor langdurige opleidingen en langdurige schoolse opleidingen die leiden tot diploma + opleidingsbeding, kosten- en compensatieregeling bij niet-verplichte avondschoolopleidingen; - Betaalbaarstelling vormingsfacturen tot 2.500 EUR (exclusief btw); - Toewijzing interne cursussen (VDAB, ..) tot 2.500 EUR (exclusief btw); - Terugbetaling kosten langdurige opleidingen; Personeelsbeheer en wedden 17

Art. 123, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005

52

- Verlenging

vermindering

arbeidsprestaties

en

disponibiliteit

persoonlijke

aangelegenheden; - Toekenning disponibiliteit wegens ziekte + onderzoek pensioencommissie; - Toekenning halve-dagprestaties op doktersadvies; - Toekenning verlof zonder wedde; - Vaststelling onwettige afwezigheid (inhouding wedde); - Vaststelling en wijziging individuele uurroosters; - Kennisneming (niet-)erkenning arbeidsongeval; - In aanmerking nemen privédiensten/vaststellen individuele wedde; - Toekenning/intrekking vermindering arbeidsprestaties; - Toekenning/intrekking disponibiliteit persoonlijke aangelegenheden; - Toekenning invaliditeitsvergoeding; Loopbaanbegeleiding -

Vaststelling functiebeschrijvingen;

-

Aanduiding evaluatoren;

-

Toewijzen tewerkstellingsplaats;

Selectie en organisatie -

Vaststelling datum indiensttreding;

-

Stageaanvragen/vrijwilligerswerk.

Extra bevoegdheden gedelegeerd door het vast bureau De aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid voor de tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet werden in het OCMW gedelegeerd naar de secretaris. Dit artikel bepaalt dat wanneer een persoon een bewijs van tewerkstelling moet leveren om een bepaalde sociale uitkering te krijgen het OCMW de mogelijkheid heeft om zelf voor een bepaalde periode als werkgever op te treden.18

Zoals eerder werd aangegeven zal ook de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid voor de andere personeelsleden, behoudens een aantal uitzonderingen, worden gedelegeerd naar de secretaris.

Nadien

kunnen

zowel

in

de

stad

als

in

het

OCMW

wekelijks

personeelsbeslissingen genomen worden. 18

Art. 60, $7, Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976

53

Vergelijking Tabel 5. Vergelijking van de formele bevoegdheden van de (adjunct-)secretarissen Stad

OCMW

Bevoegdheden dagelijks

Verschillen: /

Verschillen: /

personeelsbeheer

Gelijkenissen:

Gelijkenissen:

De bevoegdheden inzake

De bevoegdheden inzake

dagelijks personeelsbeheer

dagelijks personeelsbeheer

zijn in stad en OCMW

zijn in stad en OCMW

dezelfde. In de stad werd

dezelfde. Deze bevoegdheid

deze bevoegdheid door de

wordt uitgeoefend door de

secretaris gedelegeerd naar

secretaris.

de adjunct-secretaris. Extra bevoegdheden

Verschillen:

Verschillen:

De secretaris heeft extra

De secretaris heeft voorlopig

bevoegdheden inzake

enkel aanstellings-, ontslag-

aanstelling, ontslag en tucht

en tuchtbevoegdheden voor

van de personeelsleden.

tewerkstellingen in het kader van artikel 60§7 van de OCMW-wet.

Gelijkenissen: /

Gelijkenissen:/

Samenvattend Na delegatie van de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheden hebben de secretarissen in stad en OCMW dezelfde bevoegdheden. In de stad werden de bevoegdheden inzake dagelijks personeelsbeheer gedelegeerd naar de ajunct-secretaris. DE BEVOEGDHEDEN VAN DE PERSONEELSDIENST

Uit het voorgaande blijkt dat de personeelsdiensten van OCMW- en stadsbestuur globaal gezien over dezelfde cellen beschikken: ‘personeelsbeheer en wedden’, ‘werving en selectie’ en

‘vorming

en

evaluatie’.

Het

stadsbestuur

beschikt

over

een

aparte

cel

‘loopbaanbegeleiding’ waarin ook het aspect evaluatie wordt ondergebracht. In grote lijnen 54

hebben beide personeelsdiensten dezelfde bevoegdheden. Er zijn evenwel een aantal verschillen. Zo heeft de personeelsdienst van het OCMW meer bevoegdheden inzake de verzekering van de personeelsleden bij arbeidsongevallen. De personeelsdienst van de stad heeft dan weer meer bevoegdheden omtrent de beslissingen inzake verlof zonder wedde, de opmaak, voorbereiding en wijziging van het budget inzake personeel, de weddenvaststelling, het loonbeslag en de evaluatie van de decretale graden. In het OCMW zijn deze zaken niet de verantwoordelijkheid van de personeelsdienst maar van andere diensten of personen zoals de financiële dienst of de personeels- en organisatiedeskundige. BESLUIT FORMELE BEVOEGDHEDEN VAN DE SPELERS

De formele bevoegdheden van de spelers in het personeelsbeleid zijn in hoge mate gelijklopend. Desondanks blijft de integratie van de personeelsdiensten een complexe zaak. Indien zowel de stad als het OCMW de juridische werkgevers blijven van de respectievelijke personeelsleden van de ééngemaakte personeelsdienst kan volgens artikel 75 van het Gemeentedecreet19 en artikel 74 van het OCMW-decreet20 geen gemeenschappelijk organogram of gezamenlijke personeelsformatie worden opgesteld. De bevoegdheden van de gemeenteraad en OCMW-raad blijven dus gescheiden. Daarnaast moet ook elk bestuur afzonderlijk over een managementteam beschikken. 21 Dit impliceert dat beide managementteams onderling zullen moeten samenwerken om tot een eenvormig personeelsbeleid te komen. Wat dit concreet betekent voor dit integratieproces zal verder in deze masterproef besproken worden wanneer de impact van de managementteams in beide besturen bekeken wordt.

De formele bevoegdheden van de secretarissen tonen aan dat na de integratie de stadssecretaris, adjunct-stadssecretaris en OCMW-secretaris zullen instaan voor het dagelijks personeelsbeheer en de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid van de personeelsleden. Dit roept belangrijke vragen op omtrent de uitoefening van het werkgeversgezag. Artikel 106

19

Art. 75, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 Art. 74, Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2008 20

21

Art. 95, Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk Welzijn, BS 24 december 2008; Art. 96, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 55

van het Gemeentedecreet22 en artikel 105 van het OCMW-decreet23 geven aan dat de aanstellende overheid bepalend is voor het werkgeversgezag. Indien de stad en het OCMW elk de juridische werkgever blijven van de respectievelijke personeelsleden van de samengevoegde personeelsdienst kan dit leiden tot een complexe situatie. De uitoefening van het werkgeversgezag is namelijk van belang bij ondermeer de sturing, evaluatie, tucht en ontslag van de personeelsleden. 3.2.4. IMPACT VAN DE SPELERS OP HET PERSONEELSBELEID INLEIDING

Nu de formele bevoegdheden van de verschillende spelers verduidelijkt zijn, geeft dit deel van het onderzoek de feitelijke impact van de spelers op het personeelsbeleid weer. IMPACT VAN POLITICI

Beschrijving Naast de formele bevoegdheden van gemeenteraad, college van burgemeester en schepenen, vast bureau en raad voor maatschappelijk welzijn is het eveneens mogelijk dat individuele politici invloed uitoefenen op het personeelsbeleid.

Evaluatie stad De stad Sint-Niklaas kon lange tijd beschouwd worden als een voorbeeld van het schepenmodel met een grote invloed van individuele schepenen. Ook nu nog oefenen individuele schepenen invloed uit op de dagelijkse werking van de stadsdiensten, zij het minder dan vroeger. Beleidsmedewerkers geven aan dat veel schepenen zichzelf als hoofd van het personeel van “hun” diensten beschouwen. Schepenen stellen individuele vragen aan de medewerkers van het stadsbestuur, vragen gunsten in de wandelgangen,… Bovendien stappen medewerkers bij problemen soms ook naar de schepen in plaats van naar het diensthoofd of de personeelsdienst. Dit versterkt de positie van individuele schepenen.

22

Art. 106, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 Art. 105, Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2008 23

56

Als collegiaal orgaan heeft het schepencollege eveneens een grotere impact op het personeelsbeleid dan de formele bevoegdheden doen blijken. Zo werd de aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid formeel gedelegeerd van het college naar de secretaris maar in de praktijk is voor deze personeelsbevoegdheden nog steeds goedkeuring van het college vereist.

Evaluatie OCMW De personeelsdienst ondervindt geen invloed van individuele politici in haar dagelijkse werking. Deze onafhankelijkheid en neutraliteit wordt door de medewerkers aangehaald als belangrijke waarde. De invloed van de schepenen in de stad wordt beschouwd als mogelijk obstakel in het samenwerkingsproces.

Vergelijking De rol van individuele politici is een groot verschilpunt tussen beide besturen. In tegenstelling tot de personeelsdienst van het OCMW, wordt de personeelsdienst van de stad beïnvloed door individuele schepenen in hun dagelijkse werking. IMPACT VAN HET MANAGEMENTTEAM

Beschrijving Elk lokaal bestuur heeft verplicht een managementteam. De feitelijke impact van dit managementteam op het personeelsbeleid is echter afhankelijk van bestuur tot bestuur.

Evaluatie stad Formeel is het managementteam bevoegd voor de voorbereiding van de personeelsformatie en rechtspositieregeling. In de praktijk worden deze zaken echter volledig administratief voorbereid en krijgen de leden van het managementteam een afgewerkt product voorgelegd. Bovendien is de personeelsformatie ook sterk politiek gestuurd. Deze wordt pas voorgelegd aan het managementteam nadat er een politiek akkoord bereikt is. Dit beperkt de invloed die het managementteam nog kan uitoefenen.

In de interviews wordt aangegeven dat het managementteam niet werkt als een overkoepelend strategisch beleidsorgaan omtrent personeel. Niet alle departementshoofden hebben een visie

57

over het personeel. Bovendien sturen de schepenen “hun” diensten vooral operationeel aan waardoor minder aandacht wordt besteed aan het strategische aspect.

In het nieuw organogram van de stad zal gewerkt worden met clusters. De clustermanagers komen maandelijks samen om overleg te plegen. Dit zijn grotendeels dezelfde leden als in het managementteam. Dit overleg gebeurt echter zeer ad hoc en handelt enkel over het vervangen van personeelsleden.

De personeelsdienst wordt in het managementteam vertegenwoordigd door het waarnemend afdelingshoofd personeel. Zoals in het onderdeel “organisatiecultuur” zal blijken wordt zij als zeer toegankelijk beschouwd door de medewerkers van de personeelsdienst. Voorstellen van de medewerkers van de personeelsdienst kunnen via haar op de agenda van het managementteam komen.

Evaluatie OCMW In het OCMW spelen voornamelijk de secretaris en personeels- en organisatiedeskundige een belangrijke rol als trekkers van het personeelsbeleid. Uit interviews blijkt evenwel dat ook de andere leden van het managementteam betrokken zijn bij het personeelsbeleid.

Naast de formele bevoegdheden neemt het managementteam nog andere taken op zich. Zo werkt het OCMW met een CAF-analyse (Common Assessment Framework): een zelfevaluatie-instrument voor overheidsdiensten. Dit instrument bevat negen criteria en 28 subcriteria. De negen hoofdcriteria zijn leiderschap, strategie en planning, medewerkers, partnerships en middelen, processen, resultaten bij de burger/klant, resultaten bij de medewerkers, resultaten in de samenleving en resultaten op vlak van sleutelresultaten. Het managementteam maakt per subcriterium een cumulatieve score op volgens de PDCA-cyclus (Dochot, 2013).

58

Tabel 6. De PDCA-cyclus (Dochot, 2013, p. 55) Fase

Scoretabel van de factoren

Score

We zijn niet actief op dit terrein. We hebben geen of louter anekdotische informatie.

0 – 10

PLAN

We hebben een plan om dit te doen.

11 – 30

DO

We doen dit/passen dit toe.

31 – 50

CHECK

We controleren/gaan na of we de juiste dingen doen op de juiste manier.

51 – 70

ACT

Op basis van de controle of het nazicht doen we aanpassingen indien nodig.

71 – 90

PDCA

Als we wat doen, plannen, implementeren en passen we regelmatig aan en leren we van anderen. We zijn in een continue verbetercyclus op dit gebied.

91 – 100

Op basis van deze score ontwikkelt de personeels- en organisatiedeskundige bepaalde acties, na akkoord van het managementteam. Zo gaf de CAF-score voor personeel aan dat de personeelsinstrumenten zoals werving, selectie en evaluatie wel aanwezig maar niet geïntegreerd

zijn.

Naar

aanleiding

van

deze

score

werkte

de

personeels-

en

organisatiedeskundige, met externe ondersteuning, het competentiemanagement uit. Zoals reeds werd aangegeven vormt het competentiemanagement een belangrijk onderdeel van het HR-beleid omdat de vooropgestelde competenties als basis worden gebruikt bij de werving, selectie, evaluatie en vorming van de personeelsleden (Denolf, Ruys, &Vermeire, 2012). Uit de CAF-score bleek verzuim eveneens een belangrijk probleem binnen sommige OCMWdiensten. Dit resulteerde in een aanwezigheidsbeleid. 59

De voorstellen van de personeels- en organisatiedeskundige worden besproken met alle departementshoofden en indien nodig aangepast. Op die manier wordt draagvlak gecreëerd doorheen de gehele organisatie, wat van belang is bij implementatie van de voorstellen. Er kan op de departementshoofden gerekend worden bij de begeleiding, aansturing en motivering van de personeelsleden. Het OCMW kan bijgevolg beschouwd worden als een voorbeeld van het diensthoofden- of managementteammodel, wat een actiever HR-beleid mogelijk maakt.

De

personeelsdienst

wordt

in

het

managementteam

vertegenwoordigd

door

het

departementshoofd Algemene Zaken. Zoals in het onderdeel “organisatiecultuur” zal blijken wordt hij door de medewerkers van de personeelsdienst als minder toegankelijk beschouwd. De medewerkers van de personeelsdienst zien in mindere mate de mogelijkheid om voorstellen op de agenda van het managementteam te brengen.

Vergelijking Het managementteam van het OCMW heeft in vergelijking met het stadsbestuur een grotere impact op het personeelsbeleid. Dit kan ten dele verklaard worden door de grote politieke invloed in het stadsbestuur. Er is een sterke wisselwerking tussen diensthoofden en schepenen wat de invloed van het managementteam ondermijnt. Het OCMW is hier in mindere mate aan onderhevig wat het managementteam een sterkere positie verschaft. Een sleutelfiguur op het gebied van personeelsbeleid en HR in het managementteam van het OCMW is de personeelsen organisatiedeskundige.

Wel blijkt dat de medewerkers van de personeelsdienst van het stadsbestuur een grotere impact kunnen uitoefenen op de agendapunten van het managementteam. Het waarnemend afdelingshoofd is op dit moment de direct leidinggevende van de personeelsdienst, wat deze grotere impact ten dele kan verklaren. De personeelsdienst van het OCMW wordt vertegenwoordigd door het departementshoofd ‘Algemene zaken’. Hij heeft meerdere diensten onder zijn bevoegdheid en stuurt de personeelsdienst niet rechtstreeks aan. Dit kan een verklaring zijn voor de mindere mate van betrokkenheid van de personeelsdienst bij het managementteam. De analyse van de organisatieculturen toont echter ook aan dat de

60

personeelsdienst van het OCMW in het algemeen een meer afwachtende en gelaten houding aanneemt. IMPACT VAN DE (ADJUNCT-)SECRETARIS

Beschrijving Naast de formele bevoegdheden die stadssecretaris, adjunct-stadssecretaris en OCMWsecretaris uitoefenen kunnen zij een hoge of lage mate van persoonlijke betrokkenheid tonen bij de dagelijkse werking van de personeelsdienst.

Evaluatie stad Zoals eerder werd aangehaald, zijn in de stad de bevoegdheden omtrent dagelijks personeelsbeheer gedelegeerd naar de adjunct-stadsssecretaris. Uit interviews blijkt dat de adjunct-secretaris de personeelsdienst zeer autonoom laat werken. Zo komt hij zelden tussen in individuele dossiers en laat hij de opvolging ervan volledig over aan de personeelsdienst. Bovendien volgt hij bij beslissingen waarvoor zijn goedkeuring vereist is bijna altijd het advies van de leidinggevende. Zo moet elke aanvraag voor verlof zonder wedde goedgekeurd worden door de adjunct-secretaris. In de praktijk worden deze aanvragen echter jaarlijks enkel ter informatie aan hem doorgegeven omdat het advies van de leidinggevende toch steeds gevolgd wordt.

Evaluatie OCMW De secretaris is nauw betrokken bij de werking van de personeelsdienst en het personeelsbeleid. Hij loopt regelmatig binnen bij de personeelsdienst om op die manier op de hoogte te blijven van de dossiers. De resultaten van de evaluaties volgt de secretaris eveneens van dichtbij op. Bij beslissingen inzake bijvoorbeeld verlof- of vormingsaanvragen volgt de secretaris niet altijd het advies van de leidinggevende.

Vergelijking De OCMW-secretaris toont een hoge mate van betrokkenheid bij de werking van de personeelsdienst. De personeelsdienst van de stad werkt daarentegen relatief autonoom.

61

IMPACT VAN DE PERSONEELSDIENST

Beschrijving Zoals beschreven in het conceptueel kader kan een personeelsdienst volgens Ulrich vier rollen opnemen: strategisch partner, administratief expert, veranderingsagent en verdediger van de medewerkers. Ook het consultancybureau Möbius heeft de personeelsdiensten onderzocht aan de hand van deze rollen. De resultaten van het onderzoek van Möbius worden in dit deel weergegeven. Globaal gezien worden binnen de verschillende rollen dezelfde taken opgenomen door de personeelsdiensten. Enkel de mate waarin de personeelsdiensten een bepaalde rol op zich nemen verschilt.

De personeelsdiensten nemen de rol van strategisch partner op door o.a. het beheer van de personeelsformatie, bijsturing van het onthaaltraject, bepalen welke soort vorming het best aan de noden beantwoordt en het bepalen van het kader van de functioneringsgesprekken bepalen.

De rol van administratief expert wordt in beide besturen opgenomen door de maandelijkse loonverwerking, administratie, beslissingen registreren en verwerken in een dossier, aanpassing van de uurroosters, tijdsregistratie,…

Als

veranderingsagent

kan gewerkt

worden rond bepaalde projecten zoals

het

competentiemanagement in stad en OCMW, het aanwezigheidsbeleid in OCMW, welzijn, automatisering,…

De personeelsdiensten kunnen de medewerkers verdedigen door taken als werkoverleg, gesprekken i.v.m. loopbaanheroriëntering en de begeleiding van evaluatoren.

Evaluatie stad Volgens onderzoek van Möbius neemt 13.5% van de personeelsleden de rol in van strategisch partner. Deze rol wordt vooral opgenomen binnen de cel loopbaanbegeleiding. De rol van administratief expert primeert: 68% van de personeelsleden kan gesitueerd worden binnen deze rol. De administratieve rol komt vooral tot uiting binnen de afdeling personeelsbeheer en wedden. Slechts 0.3% van de personeelsleden wordt beschouwd als veranderingsagent. Het 62

gaat hierbij om een stafmedewerker. De projectwerking in het stadsbestuur situeert zich voornamelijk omtrent personeelsbeleid (competentiemanagement), automatisering en welzijn. 20.5% van de personeelsleden neemt een rol op als verdediger van de medewerkers. Deze rol kan niet gekoppeld worden aan een bepaalde afdeling maar heeft betrekking op elk afzonderlijk personeelslid.

Evaluatie OCMW Het onderzoek uitgevoerd door Möbius toont aan dat 5.5% van de personeelsleden de rol van strategisch partner opneemt. Deze rol wordt vooral opgenomen binnen de cel vorming en evaluatie. De rol van administratief expert wordt ingenomen door 80% van de personeelsleden. Deze rol komt hoofdzakelijk tot uiting binnen de cel personeelsbeheer en wedden. Slechts 0.4% van de personeelsleden wordt beschouwd als veranderingsagent. In het OCMW wordt deze projectwerking voornamelijk georganiseerd rond personeelsbeleid (competentiemanagement,

aanwezigheidsbeleid)

en

automatisering.

14%

van

de

personeelsleden neemt een rol op als verdediger van de medewerkers. Deze rol kan niet gekoppeld worden aan een bepaalde afdeling maar heeft betrekking op elk afzonderlijk personeelslid.

Vergelijking Tabel 7. Rollen van Ulrich Rollen van Ulrich

Aantal personeelsleden stad Aantal personeelsleden per rol

OCMW per rol

Strategisch partner

13.5%

5.5%

Administratief expert

65%

80%

Veranderingsagent

0.3%

0.4%

Verdediger van de

20.5%

14%

medewerkers

Samenvattend In beide personeelsdiensten primeert de rol van administratief expert. De personeelsdienst van het stadsbestuur neemt een opmerkelijk grotere rol in als strategische partner. Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van het competentiemanagement. Waar in het OCMW het 63

managementteam hiervoor verantwoordelijk is (supra), werd de ontwikkeling van het competentiemanagement in het stadsbestuur getrokken door de personeelsdienst zelf. BESLUIT IMPACT VAN DE SPELERS

De klemtoon van het personeelsbeleid in het OCMW ligt voornamelijk bij het managementteam, met als sleutelfiguren de personeels- en organisatiedeskundige en de secretaris. Dit heeft als belangrijk voordeel dat er overkoepelend gewerkt kan worden. Door het betrekken van de andere departementshoofden wordt draagvlak gecreëerd. Dat de personeelsdienst voornamelijk als een uitvoerend orgaan wordt gepercipieerd, is hiervan de keerzijde. Dit wordt bevestigd door het onderzoek van Möbius: 80% van de personeelsleden neemt een rol op als administratief expert. In de stad ligt de klemtoon van het personeelsbeleid bij de personeelsdienst zelf, waardoor de personeelsdienst een hoge mate van autonomie kent. Omdat de andere departementshoofden in mindere mate bij personeelsbeslissingen betrokken worden, is het moeilijker om draagvlak te creëren. Er is dan ook geen sprake van een overkoepelend personeelsbeleid. Zoals eerder werd aangehaald zullen beide managementteams moeten samenwerken indien men tot een geïntegreerd personeelsbeleid wil komen. Het verschil in impact van beide managementteams kan deze samenwerking bemoeilijken. De departementshoofden in de stad zijn niet vertrouwd met het strategisch meedenken over personeel. De persoonlijke aanpak van beide secretarissen kan eveneens van belang zijn in de ontwikkeling van de ééngemaakte personeelsdienst. De OCMW-secretaris toont een hoge mate van persoonlijke betrokkenheid terwijl de personeelsdienst van het stadsbestuur een hoge mate van autonomie kent. Indien beide besturen de juridische werkgevers blijven van de respectievelijke personeelsleden zullen de (adjunct-)secretarissen en managementteams in het

belang van een geïntegreerd

personeelsbeleid nauw moeten samenwerken. De aanzienlijke verschillen in impact op het personeelsbeleid kunnen de samenwerking complexer maken. 3.2.5. ALGEMEEN BESLUIT PERSONEELSBELEID

Binnen de drie stromingen in personeelsbeleid die in het conceptueel kader besproken worden, kunnen beide personeelsdiensten voornamelijk gesitueerd worden binnen de benadering

‘personeelsbeheer’.

‘personeelsadministratie’

waarbij

Beide de

personeelsdiensten klemtoon

gaan

verder

dan

louter

voornamelijk

gelegd

wordt

op 64

loonadministratie. De instrumenten werving en selectie, vorming en loopbaanbegeleiding zijn hier de belangrijkste voorbeelden van. Deze instrumenten worden zowel binnen het OCMWals stadsbestuur gebruikt, maar de analyse wijst aanzienlijke verschillen uit inzake de implementatie ervan. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn het aantal en de inhoud van de competenties inzake het competentiemanagement en de mate waarin het evaluatiebeleid geïntegreerd is in de organisatie.

De hoge mate van integratie van het evaluatiebeleid in het OCMW toont aan dat dit bestuur al enkele stappen richting de ‘HRM’-benadering heeft gezet. Zo beschikt het OCMW over een personeels- en organisatiedeskundige die mee instaat voor de ontwikkeling van het personeelsbeleid. Een tweede belangrijk element is de rol van de andere departementshoofden in het personeelsbeleid. Het managementteam staat in voor de strategische lijnen en het lijnmanagement dient als ‘people manager’ de personeelsleden te ondersteunen bij de implementatie van deze beleidslijnen. Binnen het stadsbestuur ontbreekt deze strategische overkoepeling. Afhankelijk van de rol die het managementteam zal worden toebedeeld in de shared service zal de ééngemaakte personeelsdienst zich situeren tussen de stromingen “personeelsbeheer” en “HRM”.

3.3.

ORGANISATIECULTUUR

3.3.1. INLEIDING Om het begrip organisatiecultuur te operationaliseren is gekozen voor het theoretisch kader van Cameron & Quinn (1999). Zoals in het conceptueel kader reeds werd besproken, operationaliseren zij organisatiecultuur aan de hand van volgende begrippen: de algemene sfeer, de wijze van taakverdeling, de aansturing, de communicatie en de mogelijkheid tot participatie aan het beleid. Tijdens het onderzoek werden hieraan nog een aantal variabelen toegevoegd die in deze specifieke case relevant zijn, namelijk de perceptie van beide diensten over elkaar, de perceptie over het stadsbestuur als dominante partner en de houding van de medewerkers t.o.v. de integratie.

Dit deel van het onderzoek heeft niet als doel om tot een diepgaand organisatiecultuurprofiel te komen van beide personeelsdiensten. Wel is het de bedoeling om enkele verschillen in 65

organisatiecultuur bloot te leggen om op die manier een aantal relevante aanbevelingen te kunnen maken voor het verdere integratieproces. Om een beeld te krijgen van de organisatiecultuur van beide personeelsdiensten werd van elke afdeling één personeelslid bevraagd en van de afdelingen “personeelsbeheer en wedden” twee personeelsleden. Ook het diensthoofd en waarnemend afdelingshoofd werden bevraagd. De topiclijst die werd gebruikt bij deze bevragingen is terug te vinden in bijlage. 3.3.2. SFEER OP DE PERSONEELSDIENST BESCHRIJVING

De sfeer op de personeelsdienst kan zich op verschillende manieren uiten. Zo kan er sprake zijn van een wij-gevoel met een hoge mate aan onderlinge samenhorigheid. De personeelsleden vinden een positieve werksfeer een belangrijk onderdeel van hun job. Het is echter ook mogelijk dat de dienst zich in mindere mate als één geheel beschouwt omdat er bijvoorbeeld spanningen zijn tussen de verschillende afdelingen. In plaats van een wij-gevoel kan er dan eerder sprake zijn van een ik-gevoel waarbij de werksfeer ondergeschikt is aan de individuele taken en opdrachten.

Er zijn verschillende factoren die een invloed kunnen uitoefenen op de sfeer, namelijk de werkdruk, onzekerheid over de toekomst, de uitdagendheid van het werk, waardering van het diensthoofd,… (Personeelsnet, 2014). EVALUATIE STAD

In de stad wordt de personeelsdienst opgedeeld in twee verdiepingen: de afdeling personeelsbeheer en wedden op de eerste verdieping en de afdeling HR op de tweede. Deze opdeling vertaalt zich naar de sfeer binnen de personeelsdienst. Tussen beide verdiepingen bestaat een wij-zij gevoel. De werknemers halen aan dat de sfeer op de personeelsdienst niet optimaal is. Ze wijten dit vooral aan een gebrek aan inzicht in elkaars taken en opdrachten.

Aan de sfeer op de personeelsdienst wordt gewerkt door regelmatig vergaderingen te organiseren met de hele dienst in plaats van per verdieping. Op die manier krijgen de medewerkers meer zicht op en begrip voor elkaars taken en opdrachten.

66

EVALUATIE OCMW

De personeelsdienst van het OCMW werkt op eenzelfde verdieping. Vroeger werkten de medewerkers eerder individueel maar nu is er iets meer sprake van een wij-gevoel. Desondanks halen de medewerkers een aantal zaken aan die afbreuk doen aan de werksfeer. Zo zorgen de hoge werkdruk en de verschillen in werkdruk soms voor strubbelingen. Gebrek aan inzicht in elkaars taken en opdrachten wordt eveneens aangehaald als belemmering voor een optimale werksfeer.

Aan de werksfeer wordt o.a. gewerkt door een jaarlijkse uitstap te organiseren. Veel personeelsleden van de personeelsdienst nemen hier aan deel. Daarnaast bevordert regelmatig informeel overleg de sfeer op de dienst. VERGELIJKING

Beide personeelsdiensten geven aan dat de werksfeer voor verbetering vatbaar is en spreken van een “beperkt wij-gevoel”. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is inzicht in en begrip voor elkaars taken en opdrachten. 3.3.3. WIJZE VAN TAAKVERDELING BESCHRIJVING

De taken binnen een dienst kunnen op verschillende wijzen verdeeld worden. Algemeen kan er een onderscheid gemaakt worden tussen taakspecialisatie en doelgroepspecialisatie. Bij taakspecialisatie is elk personeelslid gespecialiseerd in één bepaalde taak. Wanneer een dienst eerder gespecialiseerd is per doelgroep werkt elke medewerker voor een bepaalde doelgroep. Voor deze doelgroep voert de medewerker dan alle taken en opdrachten uit (Parys, 2012). EVALUATIE STAD

De personeelsdienst werkt eerder met taakspecialisatie. Elk personeelslid neemt een specifieke taak op zich en voert deze taak uit voor alle personeelsleden binnen het stadsbestuur. Niettemin wordt door de personeelsdienst aangehaald dat sterk wordt ingezet op polyvalentie. Ondanks deze specialisatie weet iedereen wel iets van elke taak die binnen zijn of haar cel wordt uitgevoerd. Daarnaast wordt ook getracht de personeelsleden steeds met 67

twee te laten specialiseren in een bepaalde taak. Op deze manier zijn er geen problemen wanneer één van beide personeelsleden wegvalt. De medewerkers geven aan zelf prioriteiten te kunnen stellen bij de uitvoering van hun taken. EVALUATIE OCMW

Voor 2010 was binnen de cel personeelsbeheer en wedden iedereen gespecialiseerd in één bepaalde taak. In 2010 werd beslist om de cel om te vormen tot twee teams: ‘seniorenzorg’ en ‘sociale dienstverlening en ondersteunende diensten’. Deze opsplitsing werd gemaakt omwille van de specifieke wetgeving voor het zorgpersoneel van de dienst seniorenzorg. Binnen deze twee teams is iedereen verantwoordelijk voor een gelijkwaardig deel van de dossiers. Iedereen moet dus in staat zijn om alle taken binnen een dossier af te handelen . Bij vakantie of ziekte kunnen dossiers van elkaar worden overgenomen, zij het enkel binnen het eigen team. Ook bij de afdeling werving en selectie is iedereen verantwoordelijk voor alle taken binnen een dossier. De medewerkers geven aan zelf prioriteiten te kunnen stellen bij de uitvoering van hun taken. VERGELIJKING

De personeelsdienst van de stad werkt eerder volgens taakspecialisatie, het OCMW met doelgroepspecialisatie. Dit leidt tot aanzienlijke verschillen tussen beide diensten. Zo hebben de medewerkers in het OCMW specifieke expertise opgebouwd omtrent het zorgpersoneel en de tewerkstellingen inzake artikel 60 van de OCMW-wet24. Dit zijn doelgroepen waar het stadspersoneel niet mee vertrouwd is. Het zorgpersoneel vergt een eigen aanpak, niet enkel omwille van de specifieke regelgeving maar ook omwille van de vele vervangingscontracten die eigen zijn binnen de zorgsector. Het komt bijvoorbeeld regelmatig voor dat één personeelslid twee halftijdse vervangingscontracten uitvoert. De tewerkstellingen inzake artikel 60 halen het traditionele verschilpunt tussen OCMW en stad naar voor, namelijk de discrepantie tussen hulpverlening en dienstverlening. Het gaat hierbij dikwijls om laaggeschoolde werknemers. Ook deze doelgroep vergt een eigen manier van aanpak. Bij problemen stapt deze doelgroep bijvoorbeeld sneller naar de personeelsdienst dan naar het diensthoofd. De personeelsdienst van de stad heeft dan weer meer expertise opgebouwd inzake o.a. budgetvoorbereiding en –wijziging, loonbeslag en bepaalde elementen van de 24

Art. 60, $7, Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976 68

loonadministratie. De personeelsdiensten vinden evenwel dezelfde waarden belangrijk: iedereen moet flexibel en multi-inzetbaar zijn. Daarnaast is ook klantgerichtheid voor beide besturen van belang: personeelsleden met een vraag moeten gemakkelijk de weg vinden naar de juiste persoon. 3.3.4. AANSTURING DOOR HET DIENSTHOOFD BESCHRIJVING

De aansturing van de personeelsdienst kan bottom-up of top-down vorm krijgen. Bij bottomup aansturing worden beslissingen genomen in dialoog met de werknemers. De medewerkers kunnen hun mening uiten en hier wordt in de mate van het mogelijke rekening mee gehouden. Daarenboven kunnen de medewerkers ook zelf ideeën aanbrengen. Dit in tegenstelling tot top-down aansturing waarbij het diensthoofd beslissingen van bovenaf aan de medewerkers oplegt. EVALUATIE STAD

De aansturing van de personeelsdienst door het waarnemend afdelingshoofd verloopt voornamelijk bottom-up. De medewerkers geven aan dat er regelmatig sprake is van dialoog voor beslissingen tot stand komen, in de mate dat dit mogelijk is. De aansturing van het waarnemend afdelingshoofd wordt echter ook beïnvloed door de impact van individuele politici. Zo proberen schepenen soms individuele personeelsleden te beïnvloeden wat de aansturing van het waarnemend afdelingshoofd ondermijnt.

De personeelsleden geven wel aan dat dialoog omtrent beslissingen niet altijd mogelijk is. Zo is ook het waarnemend afdelingshoofd soms gebonden aan beslissingen van hogerhand waarover niet gecommuniceerd wordt met de personeelsleden. EVALUATIE OCMW

De aansturing van de personeelsdienst door het diensthoofd verloopt voornamelijk bottom-up. Het diensthoofd zit dagelijks samen met de chefs ‘personeelsbeheer en wedden’ en ‘werving en selectie’. Op die manier komen beslissingen in dialoog tot stand. Wanneer beslissingen

69

hogerop worden genomen, bijvoorbeeld in het managementteam, is er eerder sprake van topdown aansturing. De medewerkers voeren dan louter uit wat hen wordt opgedragen. Het diensthoofd werkt onder de bevoegdheid van het departementshoofd ‘Algemene zaken’. De personeelsdienst wordt niet rechtstreeks aangestuurd door het departementshoofd, dit gebeurt via het diensthoofd. VERGELIJKING

De medewerkers van beide personeelsdiensten geven zowel bottom-up als top-down aansturing aan, afhankelijk van de mate waarin het diensthoofd/waarnemend afdelingshoofd de mogelijkheid heeft om de personeelsleden te betrekken. Indien mogelijk wordt in beide besturen rekening gehouden met de mening van de medewerkers, al gaat het hierbij voornamelijk om praktische zaken. Zowel het diensthoofd als het waarnemend afdelingshoofd worden door de medewerkers gekenmerkt door hun persoonsgerichte aanpak. 3.3.5. COMMUNICATIE BINNEN DE PERSONEELSDIENST BESCHRIJVING

Op vlak van communicatie wordt zowel gekeken naar de communicatie tussen de afdelingen en cellen van de personeelsdienst onderling als met het afdelingshoofd/diensthoofd. Deze communicatie kan via formele kanalen gebeuren of op informele wijze. Formele kanalen zijn vastgelegde communicatiekanalen zoals structurele vergaderingen en formele nota’s. Informele communicatie verloopt via kanalen waarvoor geen procedure bestaat en die niet formeel werden vastgelegd. EVALUATIE STAD

Binnen de personeelsdienst van de stad zijn er een aantal formele overlegmomenten vastgelegd maar meestal verloopt de communicatie op informele wijze. Zo komt de hele personeelsdienst wekelijks samen om de collegebeslissingen te bespreken. De medewerkers halen ook aan het gevoel te hebben dat ze met problemen altijd bij het waarnemend afdelingshoofd terecht kunnen. Het afdelingshoofd zit niet in een apart kantoor maar tussen de andere medewerkers, wat de communicatie bevordert. 70

Desondanks wordt de interne communicatie door de medewerkers aangehaald als werkpunt. Het gaat hierbij voornamelijk om communicatie tussen de afdelingen en cellen onderling. EVALUATIE OCMW

Binnen de personeelsdienst van het OCMW zijn er een aantal formele overlegmomenten vastgelegd. Zo is er een paar keer per jaar een formeel overlegmoment met de hele personeelsdienst. Meestal verloopt de communicatie echter op een informele manier. Zo is er dagelijks een overleg tussen het diensthoofd en de chefs ‘personeelsbeheer en wedden’ en ‘werving en selectie’. Het diensthoofd zit in een apart kantoor. De medewerkers van de personeelsdienst geven aan dat ze altijd bij hem kunnen aankloppen met problemen. Het diensthoofd gaat ook regelmatig langs bij de verschillende afdelingen.

Door het departementshoofd wordt in mindere mate direct gecommuniceerd met de personeelsdienst. Hij wordt door de medewerkers als minder toegankelijk beschouwd. Beleidsbeslissingen komen dus via het diensthoofd bij de personeelsmedewerkers terecht.

De medewerkers halen voornamelijk de communicatie omtrent deze beleidsbeslissingen aan als werkpunt. Zoals eerder werd aangehaald speelt het managementteam een belangrijke rol in het personeelsbeleid. Via het managementteam worden ook andere departementshoofden betrokken bij personeelsbeslissingen. De medewerkers van de personeelsdienst halen aan dat deze beslissingen soms laattijdig naar de personeelsdienst gecommuniceerd worden waardoor andere diensten soms eerder op de hoogte zijn van deze personeelsbeslissingen. VERGELIJKING

Bij beide personeelsdiensten verloopt de communicatie onderling en met het diensthoofd hoofdzakelijk op informele wijze. De formele wegen worden enkel gebruikt wanneer dit verplicht is.

De medewerkers van de stad halen voornamelijk de interne communicatie als werkpunt aan, de medewerkers van het OCMW eerder de communicatie omtrent beleidsbeslissingen. De vlottere communicatie omtrent beleidsbeslissingen in de stad kan ten dele verklaard worden

71

door de verschillen in aansturing. Het waarnemend afdelingshoofd communiceert rechtstreeks met

de

personeelsdienst

zonder

tussenniveau.

De

beleidscommunicatie

van

het

departementshoofd in het OCMW verloopt via het diensthoofd. Daarnaast worden de collegebeslissingen in de stad ook systematisch besproken met de hele personeelsdienst. 3.3.6. MOGELIJKHEID TOT PARTICIPATIE AAN HET BELEID BESCHRIJVING

In dit deel wordt onderzocht of de individuele medewerkers van de personeelsdienst kunnen participeren in beleidsbeslissingen via het diensthoofd/departementshoofd of waarnemend afdelingshoofd. Beleidsbeslissingen worden vooral genomen door het managementteam, de bevoegde secretaris en het college. EVALUATIE STAD

De medewerkers van de stad geven aan dat inspraak niet enkel mogelijk is, het wordt zelfs verwacht.

Het

waarnemend

afdelingshoofd

vraagt

regelmatig

feedback

aan

de

personeelsleden en zit wekelijks samen met de hele personeelsdienst. De medewerkers benadrukken dat er rekening wordt gehouden met hun mening. Het gaat hierbij echter vooral om uitvoerende, praktische zaken. Toch kunnen ook beleidsmatige zaken aan bod komen. Een voorbeeld dat dit aantoont is de informele uitwisseling van ideeën tussen medewerkers van stad en OCMW omtrent het competentiemanagement in het kader van de integratie. De medewerkers van de stad stelden voor om deze ideeën voor te leggen aan het managementteam via het waarnemend afdelingshoofd. Dit toont aan dat individuele medewerkers de mogelijkheid hebben om bepaalde zaken op de agenda van het managementteam te zetten indien er een akkoord wordt bereikt met het waarnemend afdelingshoofd. EVALUATIE OCMW

In het OCMW is geen structureel platform voorzien om te participeren aan het beleid. Op ad hoc basis kunnen ideeën doorgegeven worden aan het diensthoofd. Een mogelijkheid hiervoor is het dagelijks personeelsbeheer: een vergadering met de twee chefs van ‘personeelsbeheer en wedden’, het diensthoofd van de personeelsdienst, de coördinator personeel ‘seniorenzorg’ 72

en de secretaris. Deze vergadering handelt echter voornamelijk over uitvoerende en praktische zaken.

Wanneer het gaat om beleidsmatige zaken kunnen de medewerkers van het OCMW in mindere

mate

participeren.

De

personeelsdienst

wordt

in

het

managementteam

vertegenwoordigd door het departementshoofd ‘Algemene zaken’. Zoals eerder werd aangegeven is het niet de gewoonte om ideeën aan hem door te geven. Medewerkers met een voorstel kunnen dit bespreken met het diensthoofd, maar er wordt aangegeven dat hier maar zelden gebruik van wordt gemaakt. De medewerkers hebben het gevoel dat er wel naar hun voorstel geluisterd wordt maar dat hier verder niets mee gebeurt. In het OCMW zien de medewerkers geen mogelijkheid om zelf zaken toe te voegen aan de agenda van het managementteam. VERGELIJKING

De medewerkers van de stad lijken meer de mogelijkheid te hebben om te participeren aan het beleid. Participatie wordt bevorderd door een aantal zaken: de vertegenwoordiger van de personeelsdienst in het managementteam is de direct leidinggevende van de medewerkers, de medewerkers hebben het gevoel dat hun voorstellen effectief worden meegenomen en participatie wordt zowel door de medewerkers als door het waarnemend afdelingshoofd actief opgezocht.

In het OCMW is participatie aan beleidsmatige zaken in mindere mate aan de orde. De vertegenwoordiger van de dienst in het managementteam is geen direct leidinggevende en wordt als minder toegankelijk beschouwd, de medewerkers hebben niet het gevoel dat hun voorstellen omtrent beleidsmatige zaken optimaal worden doorgegeven en meegenomen waardoor ze participatie ook niet actief opzoeken. 3.3.7. OVERIGE ELEMENTEN PERCEPTIE OVER ELKAAR

Beschrijving Zoals in het conceptueel kader al werd aangehaald, vormen de partners van een integratieproces zich meestal al snel een beeld over elkaar. Gevoelens van onzekerheid leiden 73

tot een sterkere identificatie met de eigen organisatie. Dit kan leiden tot een “wij-en-zijcultuur” die niet bevorderlijk is voor het integratieproces (Cartwright&Cooper, 1999).

Evaluatie stad De medewerkers van de personeelsdienst van de stad beschouwen de personeelsdienst van het OCMW als een hiërarchische dienst waarbij personeelsbeslissingen van bovenaf worden opgelegd zonder inspraak van de medewerkers. Ze percipiëren de dienst als een dienst die zeer individueel werkt. Bij vragen of problemen wordt geen hulp geboden aan elkaar. Omtrent de taakverdeling geven de medewerkers aan dat de personeelsdienst van het OCMW zeer taakgericht werkt. De medewerkers zijn gespecialiseerd in één taak en zijn niet op de hoogte van de andere taken en processen die bij de behandeling van een dossier komen kijken. Hierdoor werkt de dienst ook niet klantgericht. Tenslotte geven de medewerkers van de stad aan dat het OCMW vooral heeft ingezet op administratie waardoor de personeelsdienst over minder specifiek opgeleid personeel en deskundigen beschikt.

Evaluatie OCMW Het beeld dat de medewerkers van de stad over de OCMW-medewerkers hebben, komt in grote mate overeen met de perceptie van de OCMW-medewerkers over de personeelsdienst van de stad. Ook het OCMW beschouwt de personeelsdienst van de stad als een hiërarchische dienst waarbij personeelsbeslissingen van bovenaf worden opgelegd zonder inspraak van de medewerkers. De medewerkers percipiëren de personeelsdienst van het stadsbestuur als een dienst die zeer individueel werkt. Bij vragen of problemen wordt geen hulp geboden aan elkaar. Ook inzake de taakverdeling komt de beeldvorming sterk overeen. De medewerkers geven aan dat de personeelsdienst van de stad zeer taakgericht is. Ze zijn gespecialiseerd in één taak en zijn niet op de hoogte van de andere taken en processen die bij de behandeling van een dossier komen kijken. Hierdoor werkt de dienst niet klantgericht. Tenslotte vrezen de OCMW-medewerkers de invloed van politici die in de stad een grote rol speelt.

Vergelijking Het beeld dat beide personeelsdiensten over elkaar hebben komt in hoge mate overeen. Dit onderzoek toont echter aan dat dit beeld op verschillende punten niet strookt met de realiteit.

74

De personeelsdiensten zien elkaar als een hiërarchische dienst waarbij top-down beslissingen worden genomen zonder inspraak van de medewerkers. Zowel medewerkers van stad als OCMW geven echter aan dat praktische personeelsbeslissingen genomen worden in dialoog met het dienst- of afdelingshoofd. Beide diensten verklaren het gevoel te hebben dat er effectief rekening wordt gehouden met hun mening wanneer het gaat om praktische zaken. Daarnaast worden ook zowel het waarnemend afdelingshoofd in de stad als het diensthoofd in het OCMW volgens de medewerkers gekenmerkt door hun persoonsgerichte aanpak. Wanneer het gaat om beleidsmatige zaken toont het onderzoek echter wel aan dat de medewerkers van de stad effectief meer mogelijkheden hebben om te participeren en meer zaken zelf in handen hebben. In het OCMW ligt de klemtoon bij het managementteam en wordt de personeelsdienst eerder als een uitvoerend orgaan beschouwd.

Een diepere kijk op de taakverdelingen binnen de diensten toont aan dat de medewerkers van het OCMW eerder doelgroepgericht werken. Iedereen is verantwoordelijk voor de volledige afhandeling van de dossiers binnen zijn of haar klantengroep. De medewerkers van de stad zijn eerder taakgespecialiseerd en voeren één bepaalde taak uit voor alle dossiers. De medewerkers geven echter aan dat ook zij sterk hebben ingezet op polyvalentie waardoor eigenlijk alle medewerkers op de hoogte zijn van alle taken en processen die bij de behandeling van een dossier horen. Voor de meeste vragen kunnen dus alle personeelsleden terecht bij elke medewerker van de desbetreffende cel van de personeelsdienst. In tegenstelling tot wat de perceptie over elkaar doet vermoeden, hechten beide personeelsdiensten belang aan polyvalentie en flexibiliteit binnen de eigen afdeling. Wel geven beide personeelsdiensten een gebrek aan kennis over de taken en opdrachten tussen de verschillende afdelingen aan.

Beide personeelsdiensten beschouwen elkaar eveneens als individueel-werkende diensten. Bevraging hieromtrent toont aan dat de sfeer in beide personeelsdiensten niet optimaal is. Toch geven de medewerkers bij zowel stadsbestuur als OCMW aan elkaar te helpen bij problemen en vragen en worden dossiers van elkaar overgenomen bij afwezigheid.

Het lagere opleidingsniveau van de OCMW-medewerkers werd eerder in het onderzoek al bevestigd. De personeelsdienst van de stad beschikt over 22% personeelsleden op A-niveau. In het OCMW is dit 5.5%. Ook personeelsleden op B-niveau zijn in de stad met 22% beter 75

vertegenwoordigd dan in het OCMW (11%). In het OCMW werkt de grootste groep van de medewerkers van de personeelsdienst op C-niveau (72%). Bij het stadsbestuur is dit 55%.

De perceptie van de OCMW-medewerkers over de invloed van individuele schepenen lijkt eveneens correct. Ook de medewerkers van de stad halen deze invloed regelmatig aan. Beide partijen bestempelen deze politieke invloed als storend en ongewenst. STAD ALS DOMINANTE PARTNER?

Beschrijving Zoals in het conceptueel kader werd aangehaald zijn verschillende vormen van integratie mogelijk. Er kan sprake zijn van evenwaardige partners die naar een cultuur van “the best of both worlds” streven of van een eerder dominante partner met dominante cultuur.

Evaluatie Om diverse redenen wordt het stadsbestuur gepercipieerd als dominante partner in dit integratieproces, niet enkel door de OCMW-medewerkers maar ook door verschillende medewerkers van de stad.

Het stadsbestuur heeft in het verleden ingezet op deskundigheid en beschikt over hoger opgeleid personeel. Dit wordt door de OCMW-medewerkers beschouwd als een bedreiging en door de stadsmedewerkers als een voordeel. Dit gevoel wordt nog versterkt omdat niet alle medewerkers hun functie kunnen behouden na de integratie. Sommige medewerkers zullen binnen de organisatie geheroriënteerd worden. Meer informatie over de invulling van de functies of deze heroriëntatie is op dit moment nog niet bekend. De OCMW-medewerkers treden de integratie met een hogere mate van onrust tegemoet.

Een tweede reden die de perceptie van stad als dominante partner bevordert is de locatie van de ééngemaakte personeelsdienst. Initieel werden twee opties open gehouden, namelijk de nieuwe campus van het OCMW of het stadhuis. Op vraag van het stadsbestuur is echter beslist om de nieuwe ééngemaakte personeelsdienst te laten huisvesten in het stadhuis. Dit betekent dat de OCMW-medewerkers uit hun vertrouwde omgeving worden gehaald.

76

HOUDING T.O.V. DE INTEGRATIE

Beschrijving Zoals in het conceptueel kader reeds werd aangegeven is de houding van de medewerkers tegenover de integratie een belangrijke succes- of faalfactor in het integratieproces.

Evaluatie stad De medewerkers van de stad worden door het waarnemend afdelingshoofd op regelmatige wijze op de hoogte gehouden over de ontwikkelingen rond de integratie. Na elke vergadering die het waarnemend afdelingshoofd bijwoont, communiceert zij met de medewerkers. Ook wanneer er niets beslist werd op deze vergaderingen wordt dit gemeld. De frequentie van de communicatie wordt sterk geapprecieerd door de medewerkers, al wordt wel aangegeven dat de gegeven informatie soms vaag en onvolledig is.

De medewerkers van de stad geven volgende zaken aan als sterke punten in de huidige werking van de personeelsdienst: de deskundigheid, polyvalentie, duidelijk afgebakende takenpakketten, collegialiteit binnen de afdelingen en de automatisering via Cipal en Syntegro. Verbeterpunten zijn de aansturing van het departement personeel, de onderlinge communicatie, de informatiedoorstroming van beleidsbeslissingen, de huidige infrastructuur en respect voor het werk van iedereen.

De algemene houding van de medewerkers varieert van positief naar afwachtend tot vrees voor een ander takenpakket. De medewerkers met een positieve houding wensen dat het integratieproject verder zal gaan dan louter een infrastructurele fusie en dat ook de werking op elkaar zal worden afgestemd. De medewerkers geven aan dat de integratie geleidelijk aan moet verlopen op voet van gelijkheid.

Evaluatie OCMW De medewerkers van het OCMW geven aan dat zij in mindere mate door het diensthoofd worden geïnformeerd over het integratietraject. Het diensthoofd communiceert niet systematisch over wat op de vergaderingen werd besproken.

77

De OCMW-medewerkers geven volgende zaken aan als sterke punten in de huidige werking van de personeelsdienst: de indeling van de afdeling loonbeheer in twee teams, de deskundigheid rond de tewerkstellingen artikel 60 en het zorgpersoneel, de opmaak en controle van het personeelsbudget, de HR-rol van de diensthoofden en de terugkommomenten voor nieuwe medewerkers. Verbeterpunten zijn de bestaffing van de balie, het gebrek aan aandacht voor soft-HR en de communicatie met de diensthoofden.

De algemene houding t.o.v. de integratie kan als afwachtend of gelaten beschouwd worden. De medewerkers hopen op een geleidelijke overgang waarbij het eigen takenpakket behouden wordt. Daarnaast wordt ook de wens uitgedrukt om als gelijkwaardige partners behandeld te worden met gelijk loon voor gelijk werk.

Vergelijking De houding van de medewerkers van het OCMW is t.o.v. de medewerkers van het stadsbestuur meer afwachtend en berustend. Dit kan ten dele verklaard worden door het gebrek aan informatie omtrent het integratieproject maar ook het lagere niveau van deskundigheid

kan deze

onrust

verklaren.

Beide

personeelsdiensten wensen

als

gelijkwaardige partners behandeld te worden en hopen op een rustige overgang naar de integratie. 3.3.8. ALGEMEEN BESLUIT ORGANISATIECULTUUR Om organisatiecultuur te onderzoeken werd in deze masterproef gebruik gemaakt van de theorie van Cameron en Quinn (1999). In deze masterproef wordt geen gebruik gemaakt van hun opdeling in vier culturele hoofdvormen omdat het de complexiteit van een organisatiecultuur niet ten volle kan weergeven. Het is voor dit onderzoek niet belangrijk om een dominant cultuurtype te onderscheiden maar wel om een zo breed mogelijk beeld te geven van de cultuur. Omwille van de beperkte mogelijkheid tot flexibiliteit werd ook de structurele vragenlijst van Cameron en Quinn niet gebruikt. Om tot een breed cultuurbeeld te komen bieden semi-gestructureerde interviews meer mogelijkheden. De beschrijving van de cultuurprofielen van Cameron en Quinn bleek echter wel een goede kapstok om onderzoek naar organisatiecultuur op een kwalitatieve manier vorm te geven. De onderzoeksvariabelen

78

afgeleid uit de beschrijvingen van de cultuurprofielen bleken zeer relevant en dicht aanleunend bij de praktijk van de personeelsdiensten.

In het ontwerp van het witboek van de stad Sint-Niklaas wordt in actieplan 181 de ambitie omtrent samenwerking met het OCMW als volgt omschreven: “Synergie tussen stad en OCMW is nuttig indien het leidt tot meer efficiëntie (gekoppeld aan kostenbeheersing) en indien het voor de klant en burger tot een betere of minstens gelijkwaardige dienstverlening leidt”. In de principebeslissing van het college wordt als motivering voor de integratie van de personeelsdiensten het volgende opgegeven: “De verschillende cellen van beide personeelsdiensten houden zich in essentie met dezelfde taken bezig. De integratie van de diensten moet rationalisatie en verdere specialisatie mogelijk maken. Een belangrijke randvoorwaarde, het gebruik van dezelfde software, is reeds vervuld”. Uit de literatuurstudie bleek dat fusies vaak mislukken omdat de beslissing voornamelijk wordt genomen op basis van economische en strategische redenen. Met psychologische en culturele aspecten wordt in eerste instantie geen rekening gehouden. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat ook dit integratieproces voornamelijk werd opgezet vanuit strategische en economische argumenten, namelijk het bekomen van meer efficiëntie en het aanbieden van dienstverlening van een betere of gelijkwaardige kwaliteit. De aangehaalde motieven wijzen eveneens in deze richting. De integratie was een politieke beslissing die als “voldongen feit” aan de personeelsleden werd opgelegd. Dit neemt niet weg dat wel wordt getracht om de integratie ook van onderuit vorm te geven. In deze fase van het project wordt de huidige situatie van beide personeelsdiensten onderzocht en maakt men beslissingen over waar men naartoe wil. Hiervoor wordt gewerkt in vier werkgroepen: lonen, tijdsregistratie, HRM en sociale dienst. Op die manier worden de personeelsleden betrokken. Cartwright en Cooper (1992) geven het belang hiervan aan: het akkoord van de leden over de voorwaarden van het integratieproces is één van de basisingrediënten voor een succesvolle fusie. Omdat het proces zich nog in een vroeg stadium bevindt, moeten er nog heel wat beslissingen genomen worden omtrent de voorwaarden van de integratie. Zoals eerder werd aangehaald is op dit moment nog niets formeel beslist over de aansturing van de dienst, wie welke functie zal uitoefenen en over heel wat praktische zaken die bij de vergelijking van de werkprocessen reeds werden

79

benoemd. Gezien het belang van het akkoord van de personeelsleden omtrent deze voorwaarden is het aan te raden om hen ook hierbij zoveel mogelijk te betrekken.

Als tweede basisingrediënt voor een succesvolle fusie onderscheiden Cartwright en Cooper (1992) een culturele match tussen beide diensten. Dit impliceert echter niet altijd culturele gelijkheid. De mate waarin culturele gelijkheid vereist is, hangt af van het soort integratie. Wanneer beide besturen streven naar een cultuur van “the best of both worlds” is een zekere mate van gelijkheid cruciaal. Wanneer er echter sprake is van een dominante, overheersende cultuur is gelijkheid geen vereiste. De situatie in Sint-Niklaas is ambigu. Enerzijds wordt de stad in dit verhaal als dominante partner beschouwd, om redenen die eerder al werden weergegeven. Anderzijds drukken de medewerkers van beide besturen de wens uit om behandeld te worden als evenwaardige partners. Het is dus moeilijk om te voorspellen hoe beide culturen zullen integreren.

De personeelsdiensten vertonen een aantal culturele gelijkenissen. De sfeer in beide personeelsdiensten kan omschreven worden als een beperkt wij-gevoel. De voornaamste reden hiervoor is een gebrek aan inzicht in elkaars taken en opdrachten. De communicatie verloopt in beide diensten voornamelijk op informele wijze, zowel tussen de afdelingen en cellen onderling als met het diensthoofd. Formele kanalen worden enkel gebruikt wanneer dit verplicht is. De medewerkers van beide diensten halen communicatie aan als werkpunt, zowel de communicatie onderling als de doorstroming van beleidsbeslissingen. Een volgende culturele gelijkenis is de mate van zelfstandigheid van de medewerkers: zowel in het OCMWals stadsbestuur kunnen de medewerkers zelf prioriteiten stellen bij de uitoefening van hun job. Tenslotte hechten de medewerkers belang aan dezelfde waarden: flexibiliteit, polyvalentie, klantgerichtheid en collegialiteit. Naast deze gelijkenissen zijn er ook een aantal culturele verschillen. Het zorgpersoneel en de tewerkstellingen ‘artikel 60’, doelgroepen waar enkel de OCMW-medewerkers mee worden geconfronteerd, vereisen een specifieke aanpak. Voornamelijk de tewerkstellingen inzake artikel 60 geven het traditionele verschilpunt tussen OCMW en stad weer, namelijk hulpverlening tegenover dienstverlening. Een tweede discrepantie is de meer participatieve cultuur in het stadsbestuur tegenover de eerder passieve houding in het OCMW. Zoals eerder werd aangegeven liggen de verschillende klemtonen in het personeelsbeleid aan de basis van deze houdingen.

80

DEEL 4. ALGEMENE CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Vergelijking van de werkprocessen Analyse van de werkprocessen toont aan dat voornamelijk aandacht moet besteed worden aan de processen omtrent loonadministratie en HR. Procentueel vertonen de processen omtrent loonadministratie de omvangrijkste verschillen. Dit is van belang omdat de afdeling ‘personeelsbeheer en wedden’ in beide besturen de grootste afdeling vormt die het grootste aantal personeelsleden tewerkstelt. De analyse maakt duidelijk dat de personeelsdienst van de stad meer verantwoordelijkheden heeft dan de personeelsdienst van het OCMW. In het OCMW worden o.a. de budgetvoorbereiding en –wijziging en loonbeslag opgenomen door de dienst financiën en een aantal aspecten van de loonadministratie uitbesteed aan een sociaal secretariaat. Daarenboven vertonen de diensten ‘personeelsbeheer en wedden’ ook aanzienlijke verschillen in opleidingsniveau. Het OCMW werkt met zes personeelsleden op C-niveau, de stad met één persoon op A-niveau, vier medewerkers op B-niveau en zes personen op C-niveau.

De verschillen in HR zijn van belang omdat ze organisatiebreed zijn en dus moeilijker te veranderen. De analyse toont enerzijds verschillen in aantal en inhoud van de competenties die gebruikt worden voor het competentiemanagement en anderzijds een verschil in de mate waarin het evaluatiebeleid geïntegreerd is in de organisaties. Ook op vlak van HR is een discrepantie in opleidingsniveau op te merken. De niveaus C en B zijn gelijklopend, maar in tegenstelling tot het OCMW beschikt de stad over drie medewerkers op A-niveau.

Aanbevelingen In het kader van de ééngemaakte personeelsdienst moet een belangrijke vraag gesteld worden: laat men taken als budgetvoorbereiding, budgetwijziging, loonbeslag en bepaalde aspecten van de loonadministratie uitvoeren door de personeelsdienst of door meer “gespecialiseerde” diensten zoals de dienst financiën en een sociaal secretariaat? Delmotte en Sels (2004) zien zowel voor- als nadelen verbonden aan het outsourcen van bepaalde taken. Dit is een oefening die de besturen moeten maken gebaseerd op de aanwezige capaciteit en expertise. De integratie biedt een kans om de huidige situatie te herbekijken en om beslissingen te nemen die zullen leiden tot de beste kwaliteit. De ééngemaakte personeelsdienst van stad en OCMW Mechelen heeft dit als volgt aangepakt. De personeelsdienst werd opgesplitst in twee teams: ‘team 81

personeelsmanagement’ en ‘team sociaal secretariaat’. In het team personeelsmanagement wordt generalistisch gewerkt volgens doelgroepspecialisatie: elke medewerker werkt voor een vaste klantengroep. Op die manier zijn de personeelsmedewerkers polyvalent en hebben de overige stads- en OCMW-diensten een duidelijk aanspreekpunt. Bovendien kunnen de personeelsmedewerkers advies op maat geven want ze hebben een overzicht over de hele loopbaan van het personeelslid. Het sociaal secretariaat wordt daarentegen uitgebouwd met vaste specialisten. Alles wordt in eigen beheer uitgevoerd omdat de besturen de nodige capaciteiten en expertise in huis hebben. Deze groep staat in mindere mate in direct contact met de werknemers en kan dus op een meer individuele manier werken. Bovendien garandeert taakspecialisatie dat elke richtlijn uniform zal worden toegepast in heel de organisatie (Parys, 2012).

Daarenboven moet de integratie aangegrepen worden om een gemeenschappelijke visie omtrent het personeelsbeleid op te stellen, vertrekkend vanuit de reële noden van beide besturen. Hiervoor is een analyse van het huidige personeelsbestand nodig. Op basis hiervan kan het competentiemanagement

verder

opgebouwd

worden

en

kunnen

gemeenschappelijke

competenties bepaald worden. Analyse van het huidige personeelsbestand zal ongetwijfeld een aantal knelpunten aan het licht brengen, zoals bijvoorbeeld de relatief hoge leeftijd van het zorgpersoneel waardoor binnen enkele jaren een grote uitstroom zal volgen. De integratie kan aangegrepen worden om ook rond deze knelpunten actieplannen te ontwikkelen.

Bij de invulling van de functies van de ééngemaakte personeelsdienst is het opportuun om rekening te houden met de verschillen in opleidingsniveau. Het is wenselijk om medewerkers die dezelfde taken uitvoeren ook volgens hetzelfde niveau te betalen.

Vergelijking van de formele bevoegdheden De formele bevoegdheden van gemeenteraad en OCMW-raad, college en vast bureau, managementteams, (adjunct-)stadssecretaris en OCMW-secretaris zijn gelijklopend. Indien beide besturen de juridische werkgevers blijven van de personeelsleden is er geen sprake van een volledige fusie tussen beide personeelsdiensten. Dit roept vragen op m.b.t. de uitoefening van het werkgeversgezag.

82

Aanbevelingen Inzake de bevoegdheidsverdeling zal het van belang zijn om duidelijke afspraken te maken omtrent welk orgaan over welke bevoegdheid beschikt, wie de eindbeslissing neemt en hoe de besluitvormingsprocedure concreet zal verlopen. Het is aan te raden om deze bevoegdheidsverdelingen vast te leggen in een beheers- of samenwerkingsovereenkomst zoals omschreven in artikel 271 van het Gemeentedecreet: “Tussen de gemeente en het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kunnen beheersovereenkomsten worden gesloten over het gemeenschappelijk gebruik van elkaars diensten. In de beheersovereenkomst kan tevens opgenomen worden dat de gemeente en het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn voor bepaalde functies een beroep kunnen doen op elkaars personeelsleden.”25

De aanstellende overheid bepaalt het juridisch werkgeverschap van het personeel. De uitoefening van het werkgeversgezag heeft gevolgen voor o.a. sturing, evaluatie en tucht (Onderzoeksgroep “management & bestuur”, 2012). Indien beide besturen de juridische werkgevers blijven kan dit leiden tot complexe situaties. De evaluatiebevoegdheid behoort toe aan de secretaris van het bestuur waarbij het personeelslid juridisch tewerkgesteld is. In de stad is dit iets complexer door de delegatie van het dagelijks personeelsbeheer naar de adjunct-secretaris. Volgens de rechtspositieregeling is de adjunct-secretaris bevoegd voor “individuele toepassingen m.b.t. evaluatie” maar blijft de stadssecretaris bevoegd voor o.a. de positieve of negatieve gevolgen die aan een evaluatie gekoppeld worden. Ondanks deze delegatie komt ook in de stad komt de hoofdrol inzake evaluatie toe aan de secretaris.26 In de rechtspositieregeling van gemeente en OCMW staat vermeld dat de personeelsleden worden geëvalueerd door ten minste één leidinggevende. In geval van meerdere evaluatoren worden de werkwijze en regels door de raad beslist.27 Het kan in het kader van de ééngemaakte personeelsdienst van belang zijn om de direct leidinggevende van het personeelslid te betrekken, ook al is deze leidinggevende in dienst van het andere bestuur. Om zoveel mogelijk rekening te houden met de feitelijke situatie is het dus raadzaam dat de bevoegde 25

Art. 271, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 Hoofdstuk IV, Besluit van de Vlaamse Regering houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007 27 Art. 44, Besluit van de Vlaamse Regering houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007 26

83

secretaris, als eindevaluator, advies vraagt aan de direct leidinggevende van het personeelslid in kwestie (Onderzoeksgroep “management & bestuur”, 2012).

Een bijkomende complexiteit betreft de situatie van contractuele personeelsleden (Onderzoeksgroep

“management

&

bestuur”,

2012).

Artikel

31

van

de

wet

Terbeschikkingstelling stelt dat het verboden is om werknemers ter beschikking te stellen van derden indien hierdoor (een deel van) het gezag over de werknemer wordt overgedragen. Om “verboden terbeschikkingstelling” te vermijden moet een geschreven overeenkomst opgesteld worden tussen beide besturen waarin gedetailleerd beschreven staat welke instructies de “gebruiker” mag opleggen aan het personeelslid (bv. inzake inhoud van het werk, werk- en rusttijden, werkmateriaal,…). Bovendien mag dit instructierecht het werkgeversgezag van de juridische werkgever niet uithollen.28 De aanpassingen van het Gemeente- en OCMW-decreet moeten de terbeschikkingstelling of overdracht van personeelsleden gemakkelijker maken. De gemeente- en OCMW-raad kunnen beslissen om personeel ter beschikking te stellen van of over te dragen naar het OCMW of de gemeente. Voorwaarden hiervoor zijn de naleving van de rechtspositieregeling van het personeel en toestemming van de respectievelijke gemeenteof OCMW-raad.29 Desondanks moet nog steeds rekening gehouden worden met bovenstaande voorwaarden in het kader van de wet Terbeschikkingstelling.

Overeenkomstig het nieuwe organogram van de stad zal de ééngemaakte personeelsdienst geleid worden door een afdelingshoofd. Dit afdelingshoofd is formeel in dienst van één van beide besturen maar indien het juridische werkgeverschap van beide besturen intact blijft zal hij verantwoording moeten afleggen aan beide besturen. Als leidinggevende van zowel OCMW- als stadsmedewerkers bevindt het afdelingshoofd zich op het snijpunt van de bevoegde (adjunct-)secretarissen, de gemeente- en OCMW-raad, het college, het vast bureau en de managementteams. Dit toont nogmaals het belang aan van een goede samenwerking tussen de bevoegde organen en een eenduidig personeelsbeleid. Indien beide besturen tegenstrijdige wensen uitdrukken kan dit het afdelingshoofd in een lastig parket brengen.

28

Art. 31, $1, Wet betreffende de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers, BS 20 augustus 1987 29 Art. 104, $4, Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 ; Art. 103, $5, Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2008 84

Het gesplitst werkgeversgezag maakt de aansturing van de ééngemaakte personeelsdienst dus complexer maar zeker niet onmogelijk. Indien de besturen zouden beslissen om tot één juridische werkgever van de medewerkers te komen, kan beroep gedaan worden op de externe personeelsmobiliteit in het kader van het besluit van de Vlaamse regering van 20 mei 2011. Dit besluit geeft de mogelijkheid tot mobiliteit tussen gemeente en OCMW en is van toepassing op statutaire betrekkingen en contractuelen van onbepaalde duur. Om gebruik te kunnen maken van de externe mobiliteitsregeling moeten de kandidaten voldoen aan de algemene voorwaarden en

de vereisten inzake specifieke ervaring, een gunstig

evaluatieresultaat gekregen hebben en indien nodig beschikken over het vereiste diploma. 30 Wanneer gebruik wordt gemaakt van externe personeelsmobiliteit wijzigt de juridische werkgever en daarmee ook het werkgeversgezag. Op die manier worden eventuele problemen en onduidelijkheden inzake bevoegdheden omtrent tucht en evaluatie, loon- en arbeidsvoorwaarden en verboden terbeschikkingstelling vermeden (Onderzoeksgroep “management & bestuur”, 2012).

Vergelijking van de impact van de spelers Analyse van de impact van de spelers in het personeelsbeleid wijst uit dat de klemtoon in het OCMW voornamelijk bij het managementteam ligt, in de stad eerder bij de personeelsdienst. Volgens Hondeghem en Platteau (2012) sluit de benadering van het OCMW het dichtst aan bij de opvattingen over een modern personeelsbeleid. Er worden meer HR-bevoegdheden gegeven aan het lijnmanagement, de personeelsdienst werkt eerder ondersteunend. Door een grote klemtoon

te

leggen

op

het

managementteam

wordt

draagvlak

gecreëerd

voor

personeelsbeslissingen, wat de implementatie van actieplannen ten goede komt. Ook de aanwezigheid van een personeels- en organisatiedeskundige wordt door Hondeghem en Platteau (2012) aangehaald als een belangrijke stap in het voeren van een modern personeelsbeleid.

30

Besluit van de Vlaamse regering houdende regeling van de externe personeelsmobiliteit tussen sommige lokale en provinciale overheden onderling en tussen sommige lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse overheid onderling, en houdende enkele maatregelen ter ondersteuning van de externe personeelsmobiliteit tussen overheden met hetzelfde werkingsgebied, BS 14 juli 2011 85

Aanbevelingen In de veronderstelling dat de besturen tot doel hebben om verder te evolueren naar een modern personeelsbeleid kan het integratieproject aangegrepen worden om ook in het stadsbestuur de impact van het managementteam te vergroten en de lijnmanagers meer bij het personeelsbeleid te betrekken. Dit heeft verschillende voordelen. Indien beide managementteams op dezelfde lijn zitten qua werking en impact zal dit hun onderlinge samenwerking ten goede komen. Daarenboven zal het ook in de stad zorgen voor een groter draagvlak voor beslissingen inzake personeelsbeleid. Een sterker managementteam heeft bovendien als voordeel dat het de impact van individuele schepenen beperkt, zoals in het conceptueel kader reeds werd aangegeven. Dit kan een belangrijke stap zijn in de evolutie van schepenmodel naar diensthoofdenmodel.

Daarnaast strekt het tot aanbeveling om ook binnen deze nieuwe samenwerkingsstructuren de expertise van de P&O-deskundige in te zetten als belangrijke schakel in het personeelsbeleid.

Vergelijking van de organisatiecultuur De beslissing tot integratie van de personeelsdiensten werd voornamelijk genomen vanuit strategische en economische motieven. De vraag of beide culturen wel verenigbaar zijn werd op voorhand niet expliciet gesteld. Volgens Cartwright en Cooper (1992) is dit de reden waarom veel fusies falen. Het feit of de integratie er al dan niet zou komen werd niet besproken met de personeelsleden, het is een politieke beslissing die van bovenaf werd opgelegd.

Culturele gelijkheid is enkel vereist indien men de integratie maakt als gelijkwaardige partners. De situatie in Sint-Niklaas is ambigu: enerzijds wordt de stad gepercipieerd als dominante partner maar anderzijds drukken de medewerkers van beide besturen de wens uit om als evenwaardige partners behandeld te worden. Het valt dus moeilijk te voorspellen hoe beide culturen zullen integreren. De culturen vertonen een aantal belangrijke verschillen. De stad wordt gekenmerkt door taakspecialisatie, het OCMW door doelgroepspecialisatie. Beide personeelsdiensten hebben een eigen expertise opgebouwd waardoor het niet gemakkelijk zal worden om deze taken op elkaar af te stemmen. Een tweede belangrijk verschilpunt is de participatieve en proactieve cultuur in de stad tegenover de eerder afwachtende en gelaten houding in het OCMW. Rekening houdend met dit laatste verschilpunt valt eerder te verwachten dat de stad als dominante cultuurpartner zal optreden. Dit vermoeden wordt versterkt door de huisvesting van de ééngemaakte dienst, namelijk het gemeentehuis. De 86

cultuur van de verschillende diensten wordt immers beïnvloed door de cultuur binnen de gehele organisatie. De personeelsmedewerkers van het OCMW worden uit hun vertrouwde omgeving weggehaald waardoor de organisatiecultuur van de personeelsdienst van de stad, verbonden met de cultuur van het hele stadsbestuur, in deze situatie dominanter is. Zoals reeds werd aangehaald zijn deze ‘personeelsproblemen’ de oorzaak van de helft van de mislukte fusies. Vooral gebrek aan draagvlak, communicatie, vertrouwen tussen de diensten en onderschatting van de invloed op het personeel zijn belangrijke faalfactoren.

Aanbevelingen Het strekt dan ook tot aanbeveling om de “menselijke factor” in dit integratieproject niet te onderschatten. Er werd geen akkoord van de personeelsleden gevraagd over de integratie op zich dus het is van belang om een zo groot mogelijk draagvlak te creëren voor de voorwaarden ervan. In volgende fasen zullen beslissingen genomen worden omtrent het dienstverleningsmodel, het organisatiemodel en de nodige hulpbronnen, begeleid door het consultancybureau Möbius. Het is van belang om de personeelsleden zoveel als mogelijk te betrekken bij deze beslissingen door bijvoorbeeld verder te werken in werkgroepen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om hun mening te vragen over waar ze zichzelf zien in de ééngemaakte personeelsdienst. Naast participatie van de personeelsleden is in alle komende stappen heldere communicatie nodig: op voorhand over de inhoud van de te nemen beslissingen en de beslissingsprocedure en naderhand over het genomen besluit. Zeker in het OCMW brengt het gebrek aan communicatie onrust met zich mee, wat zich vertaalt naar de houding van de personeelsleden t.o.v. de integratie.

Omdat het OCMW met een aantal doelgroepen werkt waar de stad niet mee vertrouwd is, kan het van belang zijn om ook de medewerkers van de personeelsdienst van de stad tips te geven om hiermee om te gaan. Het gaat hierbij soms om “moeilijke” doelgroepen. Een voorbeeld dat dit kan illustreren, zonder te willen stigmatiseren, is een citaat van de OCMW-secretaris: “Het OCMW-personeel van Sint-Niklaas heeft afgelopen jaar zeven keer het zeven-uurjournaal gehaald: een wietplantage, een steekpartij en meermaals zinloos geweld”. Daarnaast is het ook van belang dat het stadspersoneel leert werken met de specifieke regelgeving en het complexe karakter van het werken met zorgpersoneel. In Sint-Niklaas legt het OCMW, naast sociale dienstverlening, de klemtoon voornamelijk op thuiszorg en ouderenzorg (OCMW 87

Sint-Niklaas, 2010). Dit impliceert dat een zeer groot deel van het personeelsbestand bestaat uit zorgpersoneel. Indien Sint-Niklaas een verzelfstandiging van de zorg zou overwegen, in navolging van bijvoorbeeld de gemeente Roeselare, heeft dit bijgevolg een impact op het debat rond de integratie van de personeelsdiensten (Roeselare, 2014).

Een belangrijk aandachtspunt in dit project is het vertrouwen tussen beide diensten. Analyse wijst uit dat dit slechts in beperkte mate aanwezig is waardoor dit een mogelijke faalfactor vormt. De perceptie die beide diensten over elkaar hebben kan zeker geoptimaliseerd worden, temeer omdat het menigmaal gebaseerd is op onjuiste veronderstellingen en vooroordelen. Een correcte beeldvorming kan de houding van beide diensten t.o.v. de integratie optimaliseren. Voornamelijk de houding van de OCMW-medewerkers is niet bevorderlijk. Omwille van de onrust die heerst bij de medewerkers van het OCMW, voornamelijk door een gebrekkige communicatie en de verschillen in opleidingsniveau met de stad, is het aan te raden om ook zo snel als mogelijk duidelijkheid in te scheppen in de functieverdeling.

Een laatste aanbeveling betreft de werksfeer in de ééngemaakte personeelsdienst. Op dit moment is de sfeer in beide diensten niet optimaal. De hoofdoorzaak hiervan is volgens de medewerkers een gebrek aan inzicht in elkaars taken en opdrachten, wat leidt tot frustraties. Men kan verwachten dat de integratie voor nog meer onduidelijkheid zal zorgen. Hierop kan geanticipeerd worden door op voorhand klaarheid te scheppen in de taken en opdrachten van de verschillende afdelingen en cellen. Ook op regelmatige basis vergaderen met de hele dienst kan dit inzicht versterken en kan tevens de onderlinge communicatie, door beide diensten benoemd als werkpunt, ten goede komen.

88

LITERATUURLIJST BOEKEN EN ARTIKELEN Bate, P. (1994). Strategies for cultural change. Oxford: Butterworth Heinemann.

Cameron, K.S. & Quinn, R.E.

(1999). Onderzoeken en veranderen van

organisatiecultuur. Gebaseerd op het model van de concurrerende waarden. Boston: Addison-Wesley Publishing Company.

Cartwright, S. & Cooper, C.L. (1992). Mergers and Acquisitions: The Human Factor. Oxford: Butterworth-Heinemann Ltd.

Cartwright, S. & Cooper, C.L. (1993). The role of culture compatibility in successful organizational marriage, The Academy of Management Executive, 7(2).

Delafortry, A. (2012). Personeelsbeleid in het kader van een loopbaanbeleid. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 225-246). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Delmotte, J. & Sels, L. (2004). HR-outsourcing: kans of bedreiging? Tijdschrift voor HRM, 7(4), 31-56.

Denolf, B., Ruys, C., Vermeire, S. (2012). Competentiemanagement. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 95-116). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele. Devos, C. & Vos, H. (2007). Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen. Gent: Academia Press.

89

De Vos, S. & Vanhee, D. (2012). Werving en selectie. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 137-157). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Epstein, M.J. (2004). The Drivers of Success in Post-Merger Integration, Organizational Dynamics, 33(2), 174-189.

Gilkey, R. (1991). The psychodynamics of upheaval: intervening in merger and acquisition transitions. In Kets de Vries, M.F.R. (Ed.), Organisations on the Couch. San Francisco: Jossey-Bass.

Hondeghem, A. & Platteau, E. (2012). De context van personeelsbeleid in lokale besturen. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 124). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Op de Beeck, S. & Sturtewagen, H. (2012). Een personeelsdienst moderne stijl. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 421-443). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Parys, M. (2012). Een personeelsdienst moderne stijl. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 401-420). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Praet, C. (2012). Personeelsevaluatie. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 159-179). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Strikwerda, J. (2003).

Shared service centers: van kostenbesparing naar

waardecreatie. Amsterdam: Koninklijke van Gorcum.

90

Vandromme, H. & Verplancke, K. (2012). Vormingsbeleid. In Hondeghem, A., Platteau, E., Praet, C., Ruys, C., Vandromme, H. (Eds.), Personeelsbeleid in lokale besturen. Slimme besturen investeren in menselijk kapitaal (pp. 181-200). Brugge: Uitgeverij Vanden Broele.

Van Muijen, J. & Koopman, P. & De Witte, K. (1996). Focus op organisatiecultuur. Het concurrerende-waardenmodel en het meten en veranderen van organisatiecultuur. Schoonhoven: Academic Service.

Van Thiel, S. (2010). Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho.

INTERNETBRONNEN Agentschap voor binnenlands bestuur (2014). Praktisch handboek voor samenwerking gemeente en OCMW (Vlaams Agentschap Binnenlands Bestuur, Brussel, Nederland). Geraadpleegd

viahttp://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-

samenwerking/praktisch-handboek-voor-samenwerking-gemeente-en-ocmw

Becker, B.L., Korsten, A.F.A., Van Kraaij, T. (2006). Samenwerking beproefd, innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten (Open Universiteit Nederland,

Heerlen/Arnhem,

Nederland).

Geraadpleegd

via

http://www.ambtelijkefusie.nl/publicatie/samenwerking-beproefd/ Cipal (2014). Geraadpleegd viahttps://www.cipal.be/ De Rynck, F., Goeminne, S., Vanderstraeten, G., Verschuere, B. (2012). Samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW’s op het vlak van Financieel Management (Onderzoek in opdracht van het Kenniscentrum Vlaamse Steden en de VVSG, België).

Geraadpleegd

viawww.kenniscentrumvlaamsesteden.be/management/Samenwerkingstad-

91

OCMW/Documents/Onderzoeksrapport_samenwerking%20stad_OCMW_financieel%20man agement.pdf De Sociale zekerheid (2014). Geraadpleegd viahttps://www.socialsecurity.be/site_nl/employer/applics/dmfa/general/about.htm

Dewilde, I., Janssens, L., Janvier, R., Op de Beeck, L., Verhoest, K., Van Dooren, W. (2012). Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW (Rapport van de Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep ‘management & bestuur’, Antwerpen, België). Geraadpleegd

viahttp://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/RAPPORT_gemeente-

OCMW_UA_20121115_0.pdf

Dochot J.M. (2013). CAF 2013. Een zelf-evaluatiekader voor Overheidsdiensten (Fedweb.

Portaal

van

het

federale

personeel,

Brussel,

België).

Geraadpleegd

viahttp://www.fedweb.belgium.be/nl/publicaties/broch_po_nl_caf_2013.jsp?referer=tcm:120240364-64#.U3M7lCjm6WM Eikenboom, M., Kiewik, M., van den Heuvel, H. (2011). Samenwerking in beweging, de lappendeken voorbij (Kennisplatform intergemeentelijke samenwerking, Nederland). Geraadpleegd viahttp://www.sharedservicesbijdeoverheid.nl/literatuur#9shared_services_algemeen Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J. (2004). Shared Services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten (InAxis, Commissie Innovatie Openbaar

Bestuur,

Den

Haag,

Nederland).

Geraadpleegd

viahttp://www.sharedservicesbijdeoverheid.nl/literatuur#9shared_services_algemeen

OCMW Roeselare (2014). OCMW Roeselare. Geraadpleegd viahttp://www.ocmwroeselare.be/

OCMW

Sint-Niklaas

(2010).

OCMW

Sint-Niklaas.

Geraadpleegd

via

http://www.ocmwsintniklaas.be/

92

Onderzoeksgroep “management & bestuur” (2012). Samenwerking gemeente-OCMW op vlak van de ondersteunende diensten. Juridische aandachtspunten (Universiteit Antwerpen,

Antwerpen,

België).

Geraadpleegd

viahttp://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-samenwerking/praktisch-handboekvoor-samenwerking-gemeente-en-ocmw

Personeelsnet (2014). Personeelsnet. Vakkennis voor HR-professionals. Geraadpleegd viahttp://www.personeelsnet.nl/bericht/zeven-tips-voor-een-positieve-werksfeer/ Sels, P. (2009). Samenwerking tussen OCMW- en gemeentebestuur op het vlak van ondersteunende

diensten

(VVSG,

België).

Geraadpleegd

viahttp://www.vvsg.be/sociaal_beleid/Lokaal_Sociaal_Beleid/Pages/samenwerking.aspx

Sels, P. (2011). Samenwerking tussen gemeente en ocmw met het oog op efficiënte en effectieve ondersteunende diensten: een afwegingskader (VVSG, België). Geraadpleegd viahttp://www.vvsg.be/Werking_Organisatie/samenwerking/Pages/SamenwerkingGemeenteOCMW.aspx

Stad Sint-Niklaas (2010). Stad Sint-Niklaas. Van alle markten thuis. Geraadpleegd viahttp://www.sint-niklaas.be/

Syntegro

(2014).

Syntegro.

Our

focus

is

human

capital.

Geraadpleegd

viahttp://www.syntegro.be/

Van Dale (2014). Van Dale Uitgevers. Geraadpleegd via www.vandale.be

Verschuere, B. (2010). Beheersmatige samenwerking tussen stadsbestuur en OCMW in de 13 Vlaamse centrumsteden (Rapport van het Kenniscentrum Vlaamse Centrumsteden, België).

Geraadpleegd

viawww.kenniscentrumvlaamsesteden.be/management/SamenwerkingstadOCMW/Documents/definitief%20rapport.pdf

93

INTERVIEWS Tabel 8. Uitgevoerde interviews Naam

Functie

Bestuur

De Jonghe Katrien

Medewerker werving en selectie

OCMW

Devos Karolien

Chef loonbeheer en wedden

OCMW

D’Helft Anick

Medewerkers loonbeheer en wedden

Stadsbestuur

Marin Danny

Medewerker loonbeheer en wedden

OCMW

Rottier Ronan

Adjunct-secretaris

Stadsbestuur

Rutten Christophe

Personeels- en organisatiedeskundige

OCMW

Schelfaut Georges

Diensthoofd personeelsdienst

OCMW

Stevens Nele

Waarnemend afdelingshoofd personeel

Stadsbestuur

Valaert Veerle

Consultant Möbius

Möbius

Van Den Hende Niek

Medewerker loonbeheer en wedden

Stadsbestuur

Van De Vyvre Anne

Medewerker loopbaanbegeleiding

Stadsbestuur

Van Diessen Tjeu

Secretaris

OCMW

94

Van Meervenne Wanda

Medewerker selectie en organisatie

Stadsbestuur

Van Remoortele Karien

Medewerker loopbaanbegeleiding

OCMW

Verhoestraete Veerle

Beleidsmedewerker

Stadsbestuur

Verhulst Johan

Secretaris

Stadsbestuur

INTERNE DOCUMENTEN Stad Sint-Niklaas Gemeenteraadsbeslissing van 28 februari 2014 Reglement betreffende de delegatie van de aanstellings- ontslag- en tuchtbevoegdheid en de praktische werkwijze voor het personeelsbeheer, 09 maart 2009 Witboek 2013-2018: Krachtlijnen voor verandering en continuïteit, 11 januari 2013

OCMW Sint-Niklaas Huishoudelijk reglement van de raad voor maatschappelijk welzijn, 2013 Verslag van de OCMW-raad 25 juni 2009 Verslag van de OCMW-raad 21 februari 2013 Voorstel voor delegatie van aanstellings-, ontslag- en tuchtbevoegdheid aan secretaris JURIDISCHE BRONNEN Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 5 augustus 1976

Wet betreffende de tijdelijke arbeid, de uitzendarbeid en het ter beschikking stellen van werknemers ten behoeve van gebruikers, BS 20 augustus 1987

Decreet Gemeentedecreet, BS 31 augustus 2005 95

Decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2008

Decreet tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 8 augustus 2012 Decreet tot wijziging van het OCMW-decreet van 19 december 2008, BS 17 augustus 2012 Besluit van de Vlaamse Regering houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, BS 24 december 2007

96

BIJLAGEN

BIJLAGE 1. ORGANOGRAM VAN HET STADSBESTUUR

97

BIJLAGE 2. ORGANOGRAM VAN HET OCMW-BESTUUR

98

99

BIJLAGE 3. VERGELIJKING VAN DE WERKPROCESSEN Tabel 9. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent tijdsregistratie en afwezigheden TIJDSREGISTRATIE – STAD AFWEZIGHEDEN Omstandigheidsverlof Gebruik van hetzelfde programma: syntegro Dienstvrijstelling Feestdagen

Toekenning verlof

OCMW Gebruik van hetzelfde programma: syntegro

In hoge mate gelijklopend In hoge mate gelijklopend Verschilpunt: Feestdagen in het Verschilpunt: Feestdagen in In hoge mate weekend. De stad krijgt deze het weekend. Het OCMW gelijklopend dagen als brugdag. krijgt deze dagen als feestdag. Gelijkenis: Gelijkenis: In hoge mate De procedure: geautomatiseerd De procedure: gelijklopend via Syntegro. geautomatiseerd via Syntegro.

Verschilpunt: Nieuwe contractuele medewerkers krijgen de RPRverlofdagen op basis van het vakantiedienstjaar. Toekenning verminderde Gelijkenis: prestaties De wettelijke basis

Verschilpunt: Nieuwe contractuele medewerkers krijgen de RPR-verlofdagen op basis van het vakantiejaar. Gelijkenis: De wettelijke basis

Verschilpunten: - Schriftelijke aanvraag - Goedkeuring door adjunct-secretaris - Bepalen van de vrije dag behoort tot de beslissing van de adjunct-secretaris

Gelijklopend: De procedure

Verschilpunten: - Aanvraag via sjabloon - Goedkeuring door dagelijks personeelsbeheer - Bepalen van de vrije dag wordt na goedkeuring besproken met de leidinggevende Gelijklopend: De procedure

Verschilpunten: - De glijtijd - Overuren moeten binnen de vier maanden worden opgenomen - Er kan tot dertig dagen worden teruggegaan om

Verschilpunten: - De glijtijd - Overuren moeten binnen de acht maanden worden opgenomen - Er kan tot zeven dagen worden teruggegaan om

Toekenning overuren

ANALYSE

Verschillend

In hoge mate gelijklopend

100

Verlof zonder wedde

overuren aan te vragen Verschilpunt: Verlof zonder wedde wordt voor de eerste tien dagen automatisch toegekend, dit is een administratieve beslissing

overuren aan te vragen Verschilpunt: Goedkeuring nodig van de secretaris

Politiek verlof Glijverlof

Gelijkenissen: Toekenning en aanvraag via Syntegro

Gelijkenissen: Toekenning en aanvraag via Syntegro

Verschilpunten: - Andere glijtijden - Maximum één dag glijtijd per maand

Verschilpunten: - Andere glijtijden - Twee dagen glijtijd per maand

Compensatierust 38-uren week Project 600 Vormingsuren Nieuw vormingsreglement werd op elkaar afgestemd Eindeloopbaan Ziekekrediet De procedure wordt geautomatiseerd via Syntegro Aphrodite Arbeidsongevallen Verschilpunt: De personeelsdienst van de stad volgt enkel de afwezigheden en attesten op. De taken rond verzekering worden opgenomen door de dienst verzekerigen. Koppeling naar lonen Gelijkenis: De gegevens worden ongeveer wekelijks ingelezen. Deeltijds werken op doktersvoorschrift

Nieuw vormingsreglement werd op elkaar afgestemd

Bevallingsverlof

Verschilpunten: - Er worden bloemen verstuurd - Geen aanwezigheidsbeleid

In hoge mate gelijklopend In hoge mate gelijklopend

Enkel OCMW

De procedure wordt geautomatiseerd via Syntegro - Aphrodite Verschilpunt: De personeelsdienst is bevoegd voor de afwezigheden, attesten en verzekering van de personeelsleden. Gelijkenis: De gegevens worden ongeveer wekelijks ingelezen. Verschilpunt: Verschilpunt: Aanvraagprocedure: het advies Aanvraagprocedure: van het diensthoofd wordt toestemming van de gevolgd. secretaris nodig.

Langdurige afwezigheid Gelijkenis: door ziekte De verwerking

Verschillend

Gelijkenis: De verwerking

Enkel OCMW In hoge mate gelijklopend Enkel OCMW In hoge mate gelijklopend In hoge mate verschillend

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend In hoge mate gelijklopend

Verschilpunten: - Er worden geen bloemen verstuurd - In het kader van het aanwezigheidsbele id houdt het diensthoofd 101

Melding en registratie

Gelijkenissen: - Onderzoeken worden niet gerechtvaardigd als ziekteafwezigheid - Het is mogelijk om ziekteattesten in te scannen en door te sturen Verschilpunten: - Er is één personeelslid aanspreekpunt voor alles ivm ziekte. - De stad sluit attesten in Aphrodite. - Bij de stad kunnen attesten ook bezorgd worden aan de leidinggevende, die het dan aan de personeelsdienst bezorgt.

contact met de medewerker Gelijkenissen: - Onderzoeken worden niet gerechtvaardigd als ziekteafwezigheid - Het is mogelijk om ziekteattesten in te scannen en door te sturen Verschilpunten: - Bij het OCMW verlopen de ziektemeldingen (door de leidinggevende aan de personeelsdienst) via de personeelshelpdes k. - Diensthoofden kunnen de afwezigheid wegens ziekte al in syntegro zetten (normaalgezien gebeurt dit door de personeelsdienst). - Het OCMW probeert zo veel mogelijk op voorhand de ziekteduur en afhoudingen in te schatten en mee te nemen in de loonberekening. Er zijn weinig rechtzettingen. - Het OCMW sluit attesten in Syntegro. Het OCMW hanteert daarnaast ook nog Excel-lijsten met afwezigheden/attes ten om afwezigheden/attes ten zichtbaar te maken voor andere

Verschillend

102

-

Controle arbeidsongeschiktheid

Gelijkenissen: - Hetzelfde objectief criterium voor controle, de bradfordfactor - Er wordt gebruik gemaakt van Mensura Verschilpunten: - De personeelsdienst wordt automatisch verwittigd d.m.v. een pop-up wanneer een personeelslid in aanmerking komt voor controle. - De aanvragen en resultaten worden geregistreerd in Aphrodite - Meer controles en meer budget voorzien

Niet naleven ziektereglement

Ziekteverzuim

Verschilpunten: - De medewerkers krijgen een schriftelijke verwittiging bij de eerste overtreding - Diensthoofd beslist of er wordt overgegaan tot sanctie - Medewerkers die drie keer het ziektereglement overtreden worden gemeld aan het college Gelijkenis:

belanghebbenden (cfr. sociaal assistenten die sociale tewerkstellingen opvolgen). Bij het OCMW kunnen attesten enkel bezorgd worden aan de personeelsdienst.

Gelijkenissen: - Hetzelfde objectief criterium voor controle, de bradfordfactor - Er wordt gebruik gemaakt van Mensura Verschilpunten: - Het diensthoofd moet zelf de bradfordfactor opvolgen en de personeelsdienst contacteren wanneer controle nodig blijkt. - De aanvragen en resultaten worden bewaard door de balie in Outlook - Minder controles en minder budget voorzien Verschilpunten: - Strikte toepassing: loonverlies voor alle dagen voorafgaand aan de indiening van het attest - De sancties verlopen automatisch. De secretaris kan een sanctie herzien.

Gelijkenis:

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate 103

Rapportering

Gebruik afwezigheidscodes

Planningsmodule

Indiensttreding

De controle

De controle

Verschilpunt: Bij de stad wordt gestart met de uitwerking van een ziekteverzuimbeleid.

Verschilpunt: Het OCMW heeft een nieuw aanwezigheidsbeleid uitgewerkt (met naast controle, onder meer ook aandacht voor opvolging zieke medewerkers en verzuimgesprekken).

Verschilpunten: - Rapportering voor de diensthoofden verloopt via het eportaal van Porta. - Voor medewerkers zijn er bij de stad ook rapportagemogelijkhe den in Porta. Gelijkenis: Het inlezen van de codes vanuit Syntegro in Aphrodite gebeurt op een gelijkaardige manier: alle codes worden ingelezen behalve de codes die geen invloed hebben.

Verschilpunten: - Rapportering voor de diensthoofden verloopt via Syntegro beheer

In hoge mate gelijklopend

Gelijkenis: Het inlezen van de codes vanuit Syntegro in Aphrodite gebeurt op een gelijkaardige manier: alle codes worden ingelezen behalve de codes die geen invloed hebben.

In hoge mate verschillend

Verschilpunten: - De stad is gestart vanuit Aphrodite om Syntegro verder in te vullen.

Verschilpunten: - Het OCMW is gestart vanuit Syntegro om vervolgens Aphrodite verder in te vullen. Daarom verschillen een aantal codes van de codes in Aphrodite.

Verschilpunt: De stad heeft meer verschillende planningsmodules voor onderhoud. Dit vergt meer tussenkomsten door de personeelsdienst Gelijkenis: De grote stappen in de procedure: aanmaak nieuw personeelslid in Aphrodite en doorsturen naar Syntegro,

verschillend

In hoge mate gelijklopend

Gelijkenis: De grote stappen in de procedure: aanmaak nieuw personeelslid in Aphrodite en doorsturen naar

In hoge mate gelijklopend

104

vervolgens koppelen aan toegangsprofiel, uurrooster, … Verschilpunten: - Bij indiensttreding worden meer rechten toegekend in eAphrodite - Een vaste persoon neemt de nieuwe indiensttredingen op

Syntegro, vervolgens koppelen aan toegangsprofiel, uurrooster, … Verschilpunten: - Bij indiensttreding worden minder rechten toegekend in e-Aphrodite - Er is geen vaste persoon voor nieuwe indiensttredingen

Wijziging contract

Gelijkenis: Wanneer er wijzigingen in het contract optreden (cfr. overgang naar vaste benoeming, contractvermindering, uitbreiding contact, …) gebeuren telkens de nodige aanpassingen in Syntegro. Hiervoor wordt een procedure/checklist gebruikt.

Gelijkenis: Wanneer er wijzigingen in het contract optreden (cfr. overgang naar vaste benoeming, contractvermindering, uitbreiding contact, …) gebeuren telkens de nodige aanpassingen in Syntegro. Hiervoor wordt een procedure/checklist gebruikt.

In hoge mate gelijklopend

Algemene taken Syntegro en Porta

Verschilpunten: - Er is een vast aanspreekpunt voor tijdsregistratie - De tijd om aanvragen te beantwoorden in Syntegro is beperkt tot dertig dagen - Diensthoofden hebben meer tussenkomsten nodig van de personeelsdienst - Er zijn wel collectieve sluitingsdagen van diensten (bv. studiedagen van de kinderdagverblijven).

Verschilpunten: - De helpdesk behandelt vragen omtrent tijdsregistratie - De tijd om aanvragen te beantwoorden in Syntegro is beperkt tot zeven dagen - De diensthoofden hebben meer mogelijkheden om zelf boekingen te wijzigen - Er zijn geen collectieve sluitingen van diensten

In hoge mate gelijklopend

105

Tabel 10. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent loonadministratie LOONADMINISTRATIE Adonis

STAD Verschilpunt: - De stad zal Adonis vanaf volgend jaar gebruiken voor anciënniteitbepaling

Voorbereiding budget

Verschilpunten: - De personeelsdienst verzamelt alle personeelsvragen en voorstellen voor budgettering omtrent personeelszaken, die worden besproken met de schepen en financieel beheerder Gelijkenissen: - Er wordt gebruik gemaakt van Atlas - Gelijkaardige procedure - Alle personeelsleden worden individueel gecontroleerd, langdurig zieken worden manueel uit de lijst gehaald

Budgetopmaak

Budgetopvolging en rapportering

Budgetwijziging

Weddenvaststelling

Verschilpunt: De volgorde van de te nemen stappen kan verschillen Verschilpunt: De stad wil nu een instrument voor opvolging van de personeelsuitgaven opstarten

OCMW Verschilpunt: - Het OCMW heeft geen plannen om Adonis te gebruiken, de anciënniteitbepaling gebeurt manueel. Verschilpunten: - De formatie wordt voorbereid door de P&O-deskundige - Budgettering van de kosten van de personeelsdienst (nietloonkosten) gebeurt door de dienst financiën Gelijkenissen: - Er wordt gebruik gemaakt van Atlas - Gelijkaardige procedure - Alle personeelsleden worden individueel gecontroleerd, langdurig zieken worden manueel uit de lijst gehaald

Verschilpunt: De volgorde van de te nemen stappen kan verschillen Verschilpunt: Het OCMW heeft twee jaar geleden een instrument ter opvolging van de personeelsuitgaven aangemaakt. Tweemaandelijks wordt het personeelsbudget opgevolgd en besproken in een budgetwerkgroep en het managementteam. Verschilpunt: Verschilpunt: De personeelsdienst staat in voor De dienst financiën staat in voor de voorstellen tot de budgetwijziging, op basis van budgetwijziging controle door de personeelsdienst Verschilpunten: Verschilpunten: - Er wordt gebruik - Er wordt gebruik gemaakt van Adonis gemaakt van Excel

ANALYSE In hoge mate verschillend

In hoge mate verschillend

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate verschillend

Verschillend

In hoge mate verschillend

106

-

Vakantiegeld bij uitdiensttreding Vakantiegeld bij indiensttreding

Jaarlijks vakantiegeld

Eindejaarspremie

Prestatiegebonden premies via Syntegro

Verschilpunt: Een deel van de berekening wordt uitbesteed aan Cipal Gelijkenis: Het vakantiegeld wordt zelf berekend

Verschilpunt: De stad gebruikt Cipal voor deze berekening Verschilpunt: De stad maakt de berekening zelf in Atlas Verschilpunt: De stad maakt de berekening zelf in Atlas Gelijkenis: Het systeem van export en import. Dit gebeurt bijna volledig geautomatiseerd.

Verschilpunt: Het OCMW gebruikt Excel voor deze berekening Verschilpunt: Een deel van de berekening wordt uitbesteed aan Cipal Verschilpunt: Een deel van de berekening wordt uitbesteed aan Cipal Gelijkenis: Het systeem van export en import. Dit gebeurt bijna volledig geautomatiseerd.

Verschilpunt: De achterliggende codering Toekenning maaltijdcheques De omschakeling naar elektronische maaltijdcheques zal op elkaar worden afgestemd Prestatiegebonden premies Gelijkenis: manueel ingegeven De premies komen via verschillende wegen binnen en worden rechtstreeks ingevoerd in Aphrodite Loonbeslag Gelijkenis: De input in Aphrodite Verschilpunt: Grote rol voor de personeelsdienst

Proces loonbeheer

-

Beslissingsprocedure: de weddenvaststellingen verlopen administratief, enkel bij twijfel worden ze voorgelegd aan de adjunct-secretaris Verschilpunt: De stad maakt de berekening zelf in Atlas Gelijkenis: Het vakantiegeld wordt zelf berekend

Gelijkenis: - De grote stappen: input, verwerking, controle, output - Maandelijks vier

Beslissingsprocrdure: alle weddenvaststellingen worden voorgelegd aan de secretaris

Verschillend

In hoge mate gelijklopend

Verschillend

Verschillend

In hoge mate gelijklopend

Verschilpunt: De achterliggende codering De omschakeling naar In hoge mate elektronische maaltijdcheques gelijklopend zal op elkaar worden afgestemd Gelijkenis: In hoge mate De premies komen via gelijklopend verschillende wegen binnen en worden rechtstreeks ingevoerd in Aphrodite Gelijkenis: Verschillend De input in Aphrodite Verschilpunt: De financiële dienst speelt een grotere rol in het aanleveren van informatie, de briefwisseling met betrokkenen en de controleopvolging Gelijkenis: In hoge mate - De grote stappen: gelijklopend input, verwerking, controle, output - Maandelijks vier 107

momenten waarop de gegevens van Syntegro worden ingelezen in Aphrodite

Sociaal secretariaat

Automatisering

momenten waarop de gegevens van Syntegro worden ingelezen in Aphrodite

Verschilpunten: - Loonberekening en aanmaak betaalbestand gebeurt door personeelsdienst - Verschillende codes - Loonbrieven kunnen digitaal ontvangen worden Verschilpunt: De stad doet quasi alles in eigen beheer

Verschilpunten: - Loonberekening en aanmaak betaalbestand gebeurt door Cipal - Verschillende codes

Momenteel lopen bij de stad volgende automatiseringsprojecten: - Evaluatie en functionering via EAprodite - De vormingsmodule via E-Aphrodite (met onder meer automatische terugbetaling verplaatsingskosten vorming) - Invoering digitale loonbrief (er zal wel de keuzemogelijkheid behouden blijven om het op papier te blijven ontvangen)

Momenteel lopen bij het OCMW Verschillend volgende automatiseringsprojecten: evaluatie en functionering via EAprodite.

Verschilpunt: Het OCMW maakt gebruik van een aantal sociaal secretariaat services voor volgende opdrachten:  het laatste deel van de loonberekening  DMFA-aangiftes: het OCMW voert alle nodige data in en maakt verdere afspraken met CIPAL, CIPAL doet de aangifte bij de RSZPPO  Indienen Belcotaxaangifte  Aangifte vakbondsattesten

Verschillend

108

-

-

Verdere uitwerking sollicitantenmodule (zit in standaardaankoop) Automatisch dagelijks inlezen gegevens Syntegro in CIPAL Verdere uitwerking Adonis Automatisatie DIMONA-aangifte wordt nog verder uitgewerkt met CIPAL. Opzetten accessdatabase op basis van Aphrodite: in de database worden alle gegevens van CIPAL opgenomen in accessformaat. Dit biedt de mogelijkheid om de gegevens eenvoudig toegankelijk te maken om te gebruiken voor toepassingen.

Tabel 11. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent HR HR Werving en selectie Aanwerving

STAD

OCMW

ANALYSE

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

In hoge mate gelijklopend

Verschilpunt: - De wervingsprocedures worden uitgevoerd door 4 personeelsleden - De kandidatenlijst wordt goedgekeurd door het College (wekelijks)

Verschilpunt: - De wervingsprocedure s worden uitgevoerd door 2 personeelsleden - De kandidatenlijst wordt goedgekeurd door het Vast Bureau (maandelijks). In het kader van de synergie zal deze bevoegdheid gedelegeerd worden naar de 109

OCMW-secretaris Bevordering

Interne en externe mobiliteit

Mutatie

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Verschilpunt: - De wervingsprocedures worden uitgevoerd door 4 personeelsleden - De kandidatenlijst wordt goedgekeurd door de secretaris

Verschilpunt: - De wervingsprocedure s worden uitgevoerd door 2 personeelsleden - De kandidatenlijst wordt goedgekeurd door het Vast Bureau (maandelijks). In het kader van de synergie zal deze bevoegdheid gedelegeerd worden naar de OCMW-secretaris

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Verschilpunten: - De aanvraag wordt goedgekeurd door de secretaris - Gemiddeld vier keer per jaar - Individuele motivering kan gegeven worden via mail of bij afspraak op het bureau - Eindresultaat wordt aangevuld in Cipal

Verschilpunten: - De aanvraag wordt goedgekeurd door het Vast Bureau. In het kader van de synergie wordt deze bevoegdheid gedelegeerd naar de secretaris - Gemiddeld één keer per jaar - Individuele motivering kan gegeven worden na afspraak met twee juryleden

De procedure bij de stad wordt herbekeken Verschilpunt Tot 2012 gemiddeld vijf keer per jaar, sinds 2013 meer

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend Verschilpunt: Gemiddeld één keer per jaar

110

Opdrachtouderschap (Toewijzen van een in tijd beperkte opdracht welke de huidige functie verzwaart)

Gelijkenis: De procedure verloopt volledig hetzelfde

Gelijkenis: De procedure verloopt volledig hetzelfde

Identiek

Spontane sollicitatie

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

In hoge mate gelijklopend

Verschilpunten: - Spontane sollicitaties worden opgenomen in Cipal - Sollicitaties worden beantwoord per post of per mail

Verschilpunten: - Spontane sollicitaties worden bijgehouden in een Excel-bestand - Sollicitaties worden enkel beantwoord per post Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Beheer wervings- en bevorderingsreserve

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Verschilpunten: - De wervingsreserve wordt vastgesteld door de secretaris - Bij einde van de wervingsreserve of bij verlenging ervan wordt een brief gestuurd naar de kandidaten

Aanstelling

Vorming en loopbaanbegeleiding Onthaal

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

In hoge mate gelijklopend

Verschilpunten: - De wervingsreserve wordt vastgesteld door het Vast Bureau. In het kader van de synergie zal deze bevoegdheid gedelegeerd worden naar de secretaris Gelijkenis: In hoge mate De procedure verloopt gelijklopend grotendeels hetzelfde

Verschilpunt: Diensthoofden richten hun vraag tot de personeelsdienst

Verschilpunt: Het OCMW besteedt veel tijd aan overleg met diensthoofden omtrent de invulling van vacatures of het verlengen van bestaande contracten

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde, beide besturen werken met peteren meterschap

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde, beide besturen werken met peteren meterschap

Verschilpunt: Er wordt geen terugkomdag

Verschilpunt: Er wordt een terugkomdag

In hoge mate gelijklopend

111

georganiseerd Interne vorming

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Verschilpunten: - Op vraag van diensthoofd/medew erker - Registratie in Syntegro - Budget: 350.000 euro - Interne vorming met externe lesgever: boven 1.500 euro goedkeuring vereist van College - Competenties in het kader van het competentiemanage ment: de stad werkt met 8 competenties (4 kerncompetenties en 4 functiefamilies).

Externe vorming

Opmaak vormingsbudget

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

georganiseerd na één maand tewerkstelling Gelijkenis: Verschillend De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Verschilpunten: - Behoeftedetectie (en feedback) via toetsingsformulier - Geen registratie in Syntegro - Budget: 102.000 euro - Interne vorming met externe lesgever: boven 2.500 goedkeuring vereist van Raad, via aankoopdienst - Competenties in het kader van het competentiemanag ement: het OCMW werkt met 10 competenties (3 organisatiecompete nties, 4 functiefamilies en 3 functiespecifieke competenties). Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Verschilpunten: - De aanvraag voor externe vorming is geautomatiseerd via het e-loket - De eindbeslissing voor een vormingsaanvraag ligt bij de adjunctsecretaris.

Verschilpunten: - De aanvraag externe vorming gebeurt via papieren formulier. - Eindbeslissing voor een vormingsaanvraag ( < 1.500) ligt bij de secretaris. - Vormingen boven de 1.500 euro worden goedgekeurd door het Vast Bureau

Gelijkenis: De procedure verloopt

Gelijkenis: De procedure verloopt

In hoge mate gelijklopend

In hoge mate gelijklopend 112

grotendeels hetzelfde

grotendeels hetzelfde

Verschilpunten: - Het jaarlijks vormingsbudget bedraagt 350.000 euro - Gebruikt programma bij de opmaak van de bestelbon: Cipal - Budget wordt bijgehouden in Cipal

Verschilpunten: - Het jaarlijks vormingsbudget bedraagt 102.000 euro - Gebruikt programma bij de opmaak van de bestelbon: New Horizon - Budget wordt bijgehouden in Excel

Loopbaanheroriëntering Evaluatie Evaluatie decretale graden

Evaluatie ombudsman

Periodieke evaluatie

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde. De evaluatie van de decretale graden gebeurt door een externe deskundige.

Het OCMW heeft hiervoor geen procedure ontwikkeld

Verschillend

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde. De evaluatie van de decretale graden gebeurt door een externe deskundige.

In hoge mate verschillend

Verschilpunt: Verschilpunt: De personeelsdienst is Het departementshoofd verantwoordelijk voor het Algemene Zaken is opstellen van het draaiboek en verantwoordelijk voor het de opvolging en praktische opstellen van het draaiboek ondersteuning bij het en de opvolging en praktische plannings- en ondersteuning bij het ondersteuningsgesprek en de plannings- en opmaak van het voorbereidend ondersteuningsgesprek en de rapport. opmaak van het voorbereidend rapport. Niet van toepassing Enkel van toepassing in de stad Gelijkenis: Gelijkenis: In hoge mate De procedure verloopt De procedure verloopt gelijklopend grotendeels hetzelfde grotendeels hetzelfde Verschilpunten: - Periodieke evaluatie wordt geautomatiseerd in Cipal. - Evaluatiegesprekke n worden aangekondigd via dienstnota en

Verschilpunten: - Periodieke evaluatie is niet geautomatiseerd. - Evaluatiegesprekke n worden aangekondigd via dienstnota - Competenties in 113

-

-

intranet Competenties in het kader van het competentiemanage ment: de stad werkt met 8 competenties (4 kerncompetenties en 4 functiefamilies). Opvolging van de acties naar diensthoofden toe die geen gesprekken voerden

Niet-periodieke evaluatie Gelijkenis: (contracten bepaalde duur/op De procedure verloopt grotendeels hetzelfde proef)

Periodieke functioneringsgesprekken

Beroepsprocedure

Opvolging functionele loopbaan Functioneringsproblemen

Middelengebruik

-

het kader van het competentiemanag ement: het OCMW werkt met 10 competenties (3 organisatiecompete nties, 4 functiefamilies en 3 functiespecifieke competenties). Quasi alle diensthoofden voeren de gesprekken uit

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

In hoge mate gelijklopend

Verschilpunt: Link tussen evaluatie en weddenbeheer Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde

Verschilpunt: Geen link tussen evaluatie en weddenbeheer Gelijkenis: In hoge mate De procedure verloopt gelijklopend grotendeels hetzelfde

Verschilpunt: Planning en registratie geautomatiseerd in Cipal

Verschilpunt: Niet geautomatiseerd

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde De afdeling loopbaanbegeleiding is verantwoordelijk voor functioneringsproblemen Personeelsleden met een probleem rond middelengebruik worden aangesproken op basis van arbeidsrelaties en werkprestaties. De personeelsdienst verzorgt de administratie omtrent sancties/ontslag

Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Gelijkenis: De procedure verloopt grotendeels hetzelfde Het OCMW heeft geen procedure voor functioneringsproblemen uitgewerkt Het OCMW heeft geen procedure voor middelengebruik uitgewerkt

In hoge mate gelijklopend In hoge mate gelijklopend In hoge mate verschillend

In hoge mate verschillend

114

BIJLAGE 4. INTERVIEW: ORGANISATIECULTUUR

Interview Naam: Datum: Bestuur: Functie: Thema masterproef In het kader van mijn masterproef bekijk ik de integratie van de personeelsdiensten van stad en OCMW Sint-Niklaas van naderbij. Mijn onderzoek richt zich op drie grote delen: de werkprocessen van de personeelsdiensten, de bevoegdheden en impact van de verschillende spelers in het personeelsbeleid en de organisatiecultuur van beide personeelsdiensten. Deze vragenlijst bevraagd het laatste aspect: organisatiecultuur. Er worden een aantal topics met richtvragen aangereikt waarrond in het interview gesproken zal worden. De topiclijst is semigestructureerd, dit wil zeggen dat onderstaande topics zeker behandeld moeten worden maar dat er ook ruimte is om andere zaken aan te brengen.

Topic 1. Sfeer op de personeelsdienst Hoe kan u de sfeer binnen uw afdeling het best omschrijven? Hoe kan u de sfeer binnen de personeelsdienst het best omschrijven? Wat zorgt voor een positieve/negatieve invloed op de sfeer? Worden er acties ondernomen om de sfeer te optimaliseren?

Topic 2. Wijze van taakverdeling Op welke manier worden de taken binnen de personeelsdienst verdeeld? In welke mate is er sprake van specialisatie (in doelgroep of taak)? Waarom is voor deze wijze gekozen?

Topic 3. Aansturing door het diensthoofd Hoe zou u de wijze van aansturing door het diensthoofd beschrijven? Op welke manier komen beslissingen tot stand? Worden beslissingen opgelegd aan de personeelsleden of is er ruimte voor dialoog? In welke mate krijgen de personeelsleden autonomie bij het uitvoeren van hun job? Zou u het diensthoofd eerder als persoonsgericht of taakgericht omschrijven?

115

Topic 4. Communicatie Op welke manier verloopt de communicatie tussen de verschillende afdelingen binnen de communicatie? Op welke manier verloopt de communicatie met het diensthoofd? Via welke kanalen verloopt de communicatie? Wat zijn knelpunten op vlak van communicatie?

Topic 5. Mogelijkheid tot participatie In welke mate hebben de personeelsleden inspraak bij beslissingen? Over welk soort beslissingen gaat het dan (praktische, beleidsmatige)? Op welke manier verloopt deze participatie? Zijn er naar uw mening genoeg mogelijkheden om te participeren?

Topic 6. Houding t.o.v. het integratieproject Wat zijn knelpunten in de huidige werking van de personeelsdienst? Wat zijn positieve punten? Wat moet na de integratie zeker behouden blijven? Wat zijn mogelijke kansen van het integratieproces? Welke bedreigingen brengt de integratie met zich mee? Hoe zou u uw algemene houding t.o.v. de integratie omschrijven?

116