Onderzoek naar de mogelijkheden voor de integratie van de particuliere huurmarkt in het Vlaams Woonbeleid Een onderzoeksproject in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, afdeling Woonbeleid Bestek WB/SE/98.05
Isabelle Pannecoucke Pascal De Decker
Wetenschappelijk medewerkers
Prof. dr. Luc Goossens Projectbegeleider
Onderzoeksgroep Armoede, Sociale Uitsluiting en de Stad (OASeS) Universiteit Antwerpen 2003
“Een zanger is een groep …” (Johan Verminnen)
Voorwoord Wil wonen in Vlaanderen echt een recht worden, dan moeten we dringend werk maken van de woonvoorwaarden in de private huursector. Dat weten we met zijn allen wel al lang, maar dat de Vlaamse regering een onderzoeksopdracht uitbesteedt om de situatie op dit probleemsegment van de Vlaamse woningmarkt precies in kaart te brengen, daarbij vraagt het profiel van de hoofdrolspelers nauwgezet te portretteren en bovenal verwacht dat we als onderzoekers met een aantal haalbare beleidssuggesties op de proppen komen, schatten we in als een mogelijke stap naar een betekenisvolle koerscorrectie in het Vlaamse woonbeleid. Betekenisvol vooreerst omdat de eventuele opname van het private huurwoningenbestand in het sociaal woonbeleid, onder welke condities dan ook, de actieradius van de Vlaamse huisvestingsverantwoordelijken cijfermatig behoorlijk zou uitbreiden. Wat dringend nodig is! Maar betekenisvol ten tweede ook omdat uit de vraag blijkt dat de patstelling rond de bevoegdheidsverdeling tussen federatie en gewesten over privaat huren en verhuren meer en meer en tot op het beslissingsniveau als een te keren uitdaging wordt ingeschat. Betekenisvol ten derde omdat de vraag naar de mogelijkheden tot integratie van de private huursector in het sociaal woonbeleid een accentverschuiving kan inluiden omtrent het traditioneel primaat van het eigendomsrecht. Of anders geformuleerd, de onderzoeksvraag kan begrepen worden als het geloof in een mogelijk verzoenend, complementair en constructief evenwicht tussen het eigendomsrecht enerzijds en het recht op wonen anderzijds, of nog tussen de belangen van verhuurders en huurders. OASeS dankt de Vlaamse overheid daarom voor het geloof in zijn onderzoeksmatige deskundigheid en kwaliteit, en voor het vertrouwen dat het werk van een academische onderzoeksgroep bruikbare meerwaarde voor het Vlaamse woonbeleid kan opleveren. De bal ligt nu opnieuw in het kamp van de politiek, regeringen en parlementen. Als projectleider prijs ik mij gelukkig staat te kunnen gaan op medewerkers als Isabelle Pannecoucke en Pascal De Decker. Beide hebben ze zich eens te meer gemanifesteerd als bedreven én gedreven onderzoekers die deskundigheid combineren met een opvallende zin voor verantwoordelijkheid en sociale rechtvaardigheid. Als onderzoekers zijn we ook dank verschuldigd aan de huurders en verhuurders en hun verenigingen en aan de Vlaamse OCMW’s. Zij maakten het ons mogelijk onze enquêtes tot een goed einde te brengen. Geert Inslegers (VOB) en Lut Verbeeck (VVSG) verdienen aparte vermelding. Geert Inslegers las de eerste versie van het deel over de algemene beleidscontext kritisch door en Lut Verbeeck bezorgde ons een waardevolle aanzet voor het hoofdstuk over de OCMW’s. Ook de leden van de wetenschappelijke stuurgroep bij dit project willen we bedanken voor de betoonde interesse, maar zeker ook de deelnemers aan onze rondetafel lieten zich niet onbetuigd. Deze laatsten bezorgden ons tal van inspirerende suggesties voor het deel ‘beleidsaanbevelingen’. Tot slot betrekken we graag de OASeS-medewerkers Sandra Verheij, Tim Janssens en Tom D’Olieslager bij onze dank, voor de finale afwerking van ons onderzoeksrapport. Zij stonden er met zorg borg voor dat dit wetenschappelijke rapport ook aantrekkelijk is voor het oog. Luc Goossens Onderzoeksgroep OASeS Universiteit Antwerpen 2003
Inhoudsopgave Deel I............................................................................................................................. 1 Particulier (ver)huren in een ruimer (beleids)kader ............................................................... 1 Inleidend ..................................................................................................................... 3 Hoofdstuk 1: Het Belgische en Vlaamse huisvestingsbeleid: opties en krachtlijnen .................. 5 Hoofdstuk 2: Het huurbeleid!?......................................................................................... 7 1. De huurwetgeving................................................................................................... 7 1.1. In den beginne … .............................................................................................. 7 1.2. Meer dan 100 regelingen sinds 1918 .................................................................... 8 1.3. Tijdelijke huurwetten 1975-1983 ......................................................................... 8 1.4. Van basiswet naar trendbreuk: 1983-1991 ............................................................ 9 1.5. De Woninghuurwet van 20 februari 1991 .............................................................. 9 1.6. De Woninghuurwet van 1997 ............................................................................ 11 2. Aanvullend beleid.................................................................................................. 12 2.1. De erkende huurdiensten.................................................................................. 12 2.2. Van politiereglementen naar decreet (kwaliteitsbewaking in de Vlaamse Wooncode).. 17 2.3. Participatie aan subsidies.................................................................................. 21 2.4. Wel instrumenten voor kwaliteitsbewaking, maar … .............................................. 21 Hoofdstuk 3: Standpunten ............................................................................................ 23 1. Eigenaarsverenigingen........................................................................................... 23 2. Huurdersbonden ................................................................................................... 23 3. Vlaamse politieke partijen ...................................................................................... 24 Structuur onderzoeksrapport......................................................................................... 27 Deel II.......................................................................................................................... 29 ‘De’ particuliere huursector Geanalyseerd .......................................................................... 29 Hoofdstuk 1: Inleidend................................................................................................. 31 Hoofdstuk 2: Databronnen............................................................................................ 33 Hoofdstuk 3: Evoluties op de woningmarkt...................................................................... 35 Hoofdstuk 4: Het recht op wonen multidimensioneel......................................................... 37 1. De woningkwaliteit................................................................................................ 38 1.1. De census van 1991 ........................................................................................ 38 1.2. Enquête Overleg van Vlaamse Huurdersbonden (1993-1994) ................................. 40 1.3. De peilingsenquête van 1994-1995 .................................................................... 41 1.4. Het Sociaal-Economisch Panel (SEP) .................................................................. 41 1.4.1. Kwaliteit van de woning .............................................................................. 42 1.4.2. Uitrusting van de woning............................................................................. 43 1.5. Kortom .......................................................................................................... 45 2. De betaalbaarheid................................................................................................. 47 2.1. Enkele prijsindicatoren op een rijtje ................................................................... 48 2.2. Ontwikkelingen van de prijzen en de betaalbaarheid ............................................. 50 2.2.1. Nationale evolutie van huurprijzen................................................................ 50 2.2.2. Evolutie van huurprijzen en betaalbaarheid in Vlaanderen: 1976-1997............... 51 2.3. Kortom .......................................................................................................... 56 2.4. Tot slot: de huurprijs is slechts een deel van de betaalbaarheidskwestie .................. 57 3. De woonzekerheid................................................................................................. 57 4. De woonomgeving ................................................................................................ 59 5. Onafhankelijke dimensies? ..................................................................................... 61 5.1. Een relatie tussen prijs en kwaliteit of juist niet? .................................................. 61 5.2. En wat met de relatie tussen kwaliteit en betaalbaarheid? ..................................... 63 Hoofdstuk 5: Particuliere huurders uit hun huis gelicht...................................................... 65 1. Momentopname.................................................................................................... 66 1.1. Een gezinsdemografische profilering................................................................... 67 1.2. Socio-economische typering.............................................................................. 69 1.3. Delen binnen het geheel ................................................................................... 71 1.3.1. Precaire huisvestingssituaties ...................................................................... 71
1.3.2. Verschillende functies, verschillende categorieën? ........................................... 73 1.4. Ter afronding .................................................................................................. 75 2. Tijden veranderen, bewoners evolueren ................................................................... 76 2.1. Eens een huurder, altijd een huurder? ................................................................ 76 2.2. Evolutie profiel particuliere huurders .................................................................. 78 3. De particuliere huursector: disparaat functioneel ....................................................... 79 Hoofdstuk 6: De verhuurders in het daglicht gesteld......................................................... 81 1. Vanuit diverse bronnen .......................................................................................... 81 2. Op basis van het Sociaal-Economisch Panel (SEP)...................................................... 82 2.1. Verhuurders anno 1997 .................................................................................... 82 2.1.1. Gezinsdemografisch ................................................................................... 82 2.1.2. Socio-economisch ...................................................................................... 85 2.2. Dynamisch ..................................................................................................... 87 3. OCMW................................................................................................................. 90 3.1. De OCMW’s op de huisvestingsmarkt .................................................................. 90 3.1.1. De wettelijke rol van OCMW’s op de huisvestingsmarkt.................................... 90 3.1.2. De feitelijke rol van het OCMW op de huisvestingsmarkt .................................. 91 3.2. Resultaten...................................................................................................... 92 3.2.1. Respons ................................................................................................... 92 3.2.2. Verhuur van ‘gewone woongelegenheden’...................................................... 92 3.2.3. Sociale woonvormen .................................................................................. 94 3.2.4. Wat als …? ................................................................................................ 98 4. ‘De’ verhuurder bestaat niet! ................................................................................ 100 Bijlage 1: Methodologische toelichting bij de OCMW-vragenlijst........................................... 103 Bijlage 2: Raming Residuele Huursector in Vlaanderen – 1991. ........................................... 105 Bijlage 3: Tabellen inzake typering comfort en woningkwaliteit ........................................... 107 Bijlage 4: Ruimtelijke spreiding van huurwoningen............................................................ 109 Bijlage 5: Enkele begrippen toegelicht............................................................................. 111 Deel III ...................................................................................................................... 113 Huurders en hun verhuurders : verkennend bevraagd ....................................................... 113 Hoofdstuk 1: Inleidend............................................................................................... 115 Hoofdstuk 2: Theoretisch kader ................................................................................... 117 1. Vertrekpunt ....................................................................................................... 117 2. Ontwikkelingen in het particulier verhuren .............................................................. 118 2.1. Een samenspel van drie processen ................................................................... 118 2.1.1. Desinvestering......................................................................................... 118 2.1.2. Investering ............................................................................................. 119 2.1.3. Informalisering ........................................................................................ 119 2.2. De structuur van de particuliere verhuring ........................................................ 120 2.2.1. De huurrelatie ......................................................................................... 120 2.2.2. De verhuurders........................................................................................ 122 Hoofdstuk 3: Een beknopte methodologische uitwijding .................................................. 127 1. Selectie van de huurders-onderzoekspopulatie ........................................................ 127 1.1. Van wikken en wegen .................................................................................... 127 1.2. Na de afweging ............................................................................................. 128 2. Vragenlijsten ...................................................................................................... 129 2.1. Vragenlijsten huurders ................................................................................... 129 2.2. Vragenlijsten verhuurders............................................................................... 129 Hoofdstuk 4: De huurders bevraagd ............................................................................. 131 1. Het veldwerk...................................................................................................... 131 1.1. Organisatie................................................................................................... 131 1.2. Responsresultaten ......................................................................................... 131 2. Bevindingen ....................................................................................................... 132 2.1. Karakteristieken van de bevraagde populatie..................................................... 132 2.2. De woon- en huurcarrière in beeld gebracht ...................................................... 135 2.2.1. Situatie voor het betrekken van de (laatste) particuliere huurwoning ............... 135 2.2.2. Met betrekking tot de zoektocht ................................................................. 135 2.2.3. Het wonen zelf ........................................................................................ 138
2.3. Kennis omtrent wetgeving en rechtshulpverleners .............................................. Hoofdstuk 5: Dé verhuurders ...................................................................................... 1. Het veldwerk...................................................................................................... 1.1. Via de huurder naar de verhuurder .................................................................. 1.2. Alternatieve manieren .................................................................................... 1.3. Elke medaille heeft zijn keerzijde ..................................................................... 2. Bevindingen ....................................................................................................... 2.1. Indirect........................................................................................................ 2.1.1. Handeling van verhuurder nadat huurder woning verlaat ............................... 2.1.2. Enkele kenmerken van de verhuurder ......................................................... 2.1.3. Relatie huurder-verhuurder ....................................................................... 2.2. Niet enkel interviews...................................................................................... 2.3. Face-to-face ................................................................................................. 2.3.1. Verhuurder worden .................................................................................. 2.3.2. Ter beschikking stellen ............................................................................. 2.3.3. Houdingen/attitudes ten opzichte van de verhuur van woningen ..................... 2.3.4. Kennis van de wetgeving........................................................................... 2.3.5. Toekomstplannen..................................................................................... 2.3.6. Beleidsmaatregelen .................................................................................. Hoofdstuk 6: Huren en verhuren: een kwestie van informatie, flexibiliteit en problemen in relaties ................................................................................................. Bijlage 1: Overzicht van de bank- en verzekeringsinstellingen ............................................
147 151 151 151 152 153 153 153 153 154 155 155 157 157 157 160 162 162 164
Deel IV ....................................................................................................................... Internationale vergelijking............................................................................................. Inleidend ................................................................................................................. Hoofdstuk 1: Ter inleiding........................................................................................... 1. Politieke keuzes: een noodzaak............................................................................. 2. Politieke keuzes maken het verschil ....................................................................... 3. Onderzoekskeuzes .............................................................................................. 3.1. De geselecteerde landen................................................................................. 3.2. Het huisvestingsbeleid als focus....................................................................... Hoofdstuk 2: Duitsland............................................................................................... 1. Algemene context ............................................................................................... 2. De Duitse woningmarkt in een notendop ................................................................ 3. Particulier huurbeleid........................................................................................... 3.1. Wettelijke aspecten ....................................................................................... 3.2. Financiële en fiscale instrumenten.................................................................... 3.3. Huursubsidie................................................................................................. 3.3.1. Omschrijving ........................................................................................... 3.3.2. Belang.................................................................................................... 3.3.3. Niet zonder kritiek.................................................................................... 3.4. Flankerend beleid .......................................................................................... 4. Besluit............................................................................................................... Hoofdstuk 3: Frankrijk ............................................................................................... 1. Algemene context ............................................................................................... 2. De Franse woningmarkt in een notendop ................................................................ 2.1. In totaliteit ................................................................................................... 2.2. De particuliere huurmarkt ............................................................................... 3. Particulier huurbeleid........................................................................................... 3.1. Wettelijke aspecten ....................................................................................... 3.2. Fiscale en financiële maatregelen..................................................................... 3.3. Huursubsidiesysteem ..................................................................................... 3.3.1. Omschrijving ........................................................................................... 3.3.2. Belang.................................................................................................... 3.3.3. Niet zonder kritiek.................................................................................... 4. Besluit............................................................................................................... Hoofdstuk 4: Groot-Brittanie ....................................................................................... 1. Context .............................................................................................................
171 171 173 175 176 178 179 179 180 183 183 185 186 186 186 187 187 188 188 189 189 191 191 192 192 193 194 194 195 196 196 197 198 199 201 201
165 169
2. De woningmarkt in een notendop .......................................................................... 3. Het particuliere woninghuurbeleid ......................................................................... 3.1. Fiscale en financiële maatregelen..................................................................... 3.2. Wettelijke aspecten ....................................................................................... 3.3. Huursubsidiesysteem ..................................................................................... 3.3.1. De huursubsidie: wat en voor wie? ............................................................. 3.3.2. De Rent Officer ........................................................................................ 3.3.3. Belang.................................................................................................... 3.3.4. Niet zonder kritiek.................................................................................... 4. Besluit............................................................................................................... Hoofdstuk 5: Nederland ............................................................................................. 1. Van volkshuisvesting naar wonen .......................................................................... 2. De Nederlandse woningmarkt ............................................................................... 3. Beleid naar de particuliere huursector .................................................................... 3.1. Fiscale steun en huursubsidiëring..................................................................... 3.2. Huurprijs...................................................................................................... 3.3. Huurbescherming .......................................................................................... 3.4. Overleg huurders en verhuurders..................................................................... 3.5. Huursubsidie, een kerninstrument in een veranderende context ........................... 3.5.1. De geschiedenis van het kerninstrument ..................................................... 3.5.2. Belang.................................................................................................... 3.5.3. Niet zonder kritiek.................................................................................... 4. Besluit............................................................................................................... Hoofdstuk 6: Besluit .................................................................................................. 1. Wie huurt en wat?............................................................................................... 1.1. Wie?............................................................................................................ 1.2. Wat? ........................................................................................................... 2. Beleid ............................................................................................................... 2.1. Terzijde ....................................................................................................... 2.2. Huurbeleid.................................................................................................... 2.2.1. Woonzekerheid - huurbescherming ............................................................. 2.2.2. Huurprijsbeheersing ................................................................................. 2.2.3. Huursubsidie ...........................................................................................
203 204 204 205 205 205 206 207 208 208 211 211 211 212 212 213 214 215 215 215 217 218 219 221 221 221 222 222 222 223 223 224 225
Deel V ........................................................................................................................ Samenvatting en Beleidsaanbevelingen ........................................................................... Inleidend ................................................................................................................. Hoofdstuk 1: De kernelementen samengevat................................................................. 1. ‘De’ particuliere huursector................................................................................... 1.1. Welke werken?.............................................................................................. 1.1.1. Werkzaamheden gericht op de kwaliteit....................................................... 1.1.2. Betaalbaarheid als sleutelelement............................................................... 1.1.3. Woononzekerheid .................................................................................... 1.2. Wie huurt? ................................................................................................... 1.3. Wie verhuurt? ............................................................................................... 1.3.1. Naast particuliere huishoudens................................................................... 1.3.2. O.a. ook OCMW’s ..................................................................................... 2. Feitelijke (ver)huurmodaliteiten: een eerste aanzet.................................................. 3. Internationale vergelijking.................................................................................... Hoofdstuk 2: Beleidssuggesties ................................................................................... 1. Inleiding ............................................................................................................ 2. Beleidskader ...................................................................................................... 2. 1. De balans .................................................................................................... 2.2. De achtergronden.......................................................................................... 2.2.1. Oude en gesegregeerde woningvoorraad ..................................................... 2.2.2. Economische context ................................................................................ 2.2.3. Gezinsdemografische ontwikkelingen .......................................................... 2.2.4. Het huisvestingsbeleid .............................................................................. 2.3. Naar een aangepast woonbeleid ......................................................................
229 229 231 233 233 233 233 233 234 234 236 236 236 237 238 241 241 243 243 244 244 245 246 247 249
2.3.1. Algemene beleidscondities......................................................................... 2.3.2. Duurzaam eigen woningbezit ..................................................................... 2.3.3. Huren..................................................................................................... 3. De vertaling… ..................................................................................................... 3.1. Algemene beleidsvoorwaarden ........................................................................ 3.1.1. Homogeen bevoegdheidspakket ................................................................. 3.1.2. Meer kennis ............................................................................................ 3.1.3. Meer beleid ............................................................................................. 3.1.4. Voldoende personeel ................................................................................ 3.1.5. Middelen................................................................................................. 3.2. Specifieke voorstellen .................................................................................... 3.2.1. Relatie huurder-verhuurder ....................................................................... 3.2.2. Investeren in huurwoningen ...................................................................... 3.2.3. Prijs-kwaliteit .......................................................................................... 3.2.4. Voldoende woonzekerheid ......................................................................... Bibliografie..................................................................................................................
250 251 254 258 258 258 259 261 262 263 264 264 265 266 269 271
DEEL I PARTICULIER (VER)HUREN IN EEN RUIMER (BELEIDS)KADER
-1-
-2-
INLEIDEND Alhoewel de private huursector centraal staat in dit onderzoek kunnen we niet zomaar voorbijgaan aan de andere woningmarktsegmenten. Wat gebeurt op de private huurmarkt is immers belangrijk om de gang van zaken in andere segmenten te begrijpen. Maar op hun beurt zijn de processen binnen de eigendomsmarkt en de sociale huursector van belang voor een behoorlijk inzicht in de particuliere huurmarkt. Aangezien de private huursector en in het algemeen de huisvestingsmarkt mede het resultaat van jarenlang overheidsoptreden vormen, is een blik op het huisvestingsbeleid zonder meer gerechtvaardigd. Toch kan het hier niet de bedoeling zijn een en ander van naaldje tot draadje te schetsen. Om de huidige toestand op de private huurmarkt beter te kaderen staan we daarom stil bij enkele relevante opties en krachtlijnen1.
1
Gebaseerd op: De Decker & Goossens, 1999; De Decker, 2000a; De Decker, 2001.
-3-
-4-
HOOFDSTUK
1:
HET BELGISCHE EN VLAAMSE HUISVESTINGSBELEID: OPTIES EN KRACHTLIJNEN Sterk vereenvoudigd kunnen we de geschiedenis van het woonbeleid in België, en ook in Vlaanderen, samenvatten als een ononderbroken poging om zoveel mogelijk gezinnen op eigen kracht en op basis van vooral nieuwbouw een gezonde individuele woonst te laten verwerven. Die promotie van eigendomsverwerving kende een merkwaardige continuïteit en werd inhoudelijk in feite nooit echt in vraag gesteld. Zo stellen we ondermeer vast dat daaromtrent doorheen de tijd en meer bepaald sedert de eerste huisvestingswet van 1889 een breed scala aan instrumenten werd uitgewerkt. Met wisselende verhoudingen werd er voorzien in goedkope leningen, gratis premies, goedkope bouwgronden, goedkope koopwoningen, rentesubsidies en fiscale kortingen. Deze stabiliteit is het resultaat van de combinatie van de feitelijke politiek-ministeriële dominantie van de katholieke en nadien van de christen-democratische partijen ‘op huisvesting’ enerzijds en van de hegemonie van de christelijke arbeidersbeweging in de sector van de lokale sociale huisvestingsmaatschappijen anderzijds. Geïnspireerd door de sociale leer van de Kerk en in een personalistische reactie op het collectief georiënteerd gedachtengoed van het opkomend socialisme werden de Katholieke Partij en de christelijke arbeidersbeweging inzake huisvesting een de voornaamste pleitbezorgers van woningbezit voor (bescheiden werknemers-) gezinnen (Goossens, 1983). Vooral bij gebrek aan intrinsieke interesse voor de woonproblematiek vanwege de andere politieke fracties kon de katholieke zuil inzake huisvesting tot in de jaren 1970 tot op het lokale niveau een onbetwiste politieke dominantie opbouwen en behouden en zodoende haar opvattingen terzake in praktijk omzetten. Die dominantie impliceerde bovendien dat huisvestingsvoorstellen met een meer collectief karakter veelal slechts node en in afgeslankte versie naast de eigendomsondersteunende maatregelen werden getolereerd. Ondermeer de centrale maatschappelijke en politieke rol van de katholieke zuil, en inzake huisvesting heel zeker van de christelijke arbeidersbeweging enerzijds en het gebrek aan valabele alternatieven anderzijds hebben ertoe geleid dat ook brede lagen van de bevolking woningbezit als de beste optie definieerden en aanvaardden (Kemeny, 1992). Het gevolg van deze maatschappelijk-politieke constellatie is dat de eigendomssector bij ons een dominant woningmarktsegment is: reeds in de volkstelling van 1961 stellen we vast dat een meerderheid van de gezinnen over een eigen woning beschikt. Wanneer we het huisvestingsbeleid in ogenschouw nemen, vallen volgende klemtonen op: Een eerste krachtlijn is de oriëntatie op de bouw van nieuwe woningen. De promotie van eigenwoningbezit via nieuwbouw gold als standaardoplossing voor de huisvestingsbehoeften in ons land. Die optie werd gelegitimeerd op basis van wat we de doorstromingshypothese zouden kunnen noemen. Deze hypothese stelt dat als voldoende gezinnen een nieuwe woning zouden bouwen en betrekken, er een verhuisketting in beweging zou komen die er finaal zou voor zorgen dat iedereen naar een betere (huur)woning kan doorschuiven (De Decker, e.a., 1994). ‘Gezinnen stimuleren tot nieuwbouw’ leidt ons tot twee bedenkingen. Ten eerste wordt deze klemtoon vooral bedacht en uitgewerkt over de hoofden van de bewoners heen, dus zonder te peilen naar hun woonwensen en –behoeften en zonder rekening te houden met de mogelijkheden en beperkingen van de huishoudens om een eigen woning te verwerven. De tweede bedenking betreft de oriëntatie op nieuwbouw die meebrengt dat weinig aandacht geschonken werd (wordt) aan de vernieuwing van het woningpatrimonium. Alhoewel er nu meer en meer instrumenten beschikbaar
-5-
komen om de slechte woningkwaliteit te bestrijden, doen we de realiteit geen onrecht aan als we stellen dat aan vernieuwbouw tot vandaag niet veel meer dan lippendienst bewezen is. Alhoewel onder andere het NIH (Nationaal Instituut voor de Huisvesting) al sinds in het begin van de jaren zestig, herhaaldelijk gewezen heeft op de slechte toestand van een groot deel van de woningen, kwam er nooit een echt vernieuwbouwbeleid van de grond, laat staan een sanerings- of renovatieprogramma. Een andere karakteristiek van ons huisvestingsbeleid betreft de brede doelgroepomschrijving. Alhoewel er natuurlijk selectiecriteria gelden, is dat op bepaalde momenten of voor bepaalde subsidies niet het geval of leiden uitsluitingsgrenzen er alleen toe dat de hoogste inkomensgroepen geen aanspraak kunnen maken op bepaalde subsidies. Tabel 1.1 geeft ondermeer aan dat het inkomen van 80% à 90% van alle Vlaamse huishoudens lager uitvalt dan de wettelijke inkomensgrenzen voor een lening van het Vlaams Woningfonds. Om aanspraak te kunnen maken op een sociale huurwoning mag een alleenstaande tot 654€ verdienen: dit bedrag situeert zich in het zevende deciel van de inkomensverdeling.
Tabel 1.1: Theoretisch bereik huisvestingssubsidies, basisbedragen – aanslagjaar 2001* Maximale inkomensgrens **
Deciel
Onder- en bovengrens deciel
1.127
9
855 - 1.148
VHM Inkomensondersteuning alleenstaanden niet-alleenst.
381 572
4 7
344 - 407 555 - 676
Sociale huur alleenstaanden niet-alleenst.
654 981
7 9
555 - 676 855 – 1.148
Lening Vlaams Woningfonds (min. 2 kind)
282 - 344 3 335 Huursubsidie 474 - 555 6 480 VAP *Gegevens website Vlaamse Gemeenschap, maart 2003, bijkomende berekeningen Pascal De Decker. **Basisbedragen (bedragen worden verhoogd per persoon ten laste), uitgedrukt in €.
Tenslotte vallen de financiële tussenkomsten, zowel in macro- als in microtermen, eerder laag uit. Het beleid heeft gekozen voor een relatief beperkte steun aan heel veel gezinnen, eerder dan voor een substantiële steun aan een meer beperkte groep. Uit menig onderzoek bleek dat de uitgekeerde bedragen te gering waren om mensen effectief eigenaar van hun woning te maken, laat staan om ze een nieuwbouw te helpen zetten (Deleeck, 1983; De Decker, e.a., 1993).
-6-
HOOFDSTUK 2: HET HUURBELEID!? 1. De huurwetgeving Alhoewel we slechts enkele grove lijnen schetsten, maken ze ons toch duidelijk dat de Belgische overheid zich in haar huisvestingspolitiek met (enige) schroom heeft opgesteld ten aanzien van de private huursector2. Dat bij de uitwerking van een huurwet veelal gestreefd werd naar een politiek gesproken delicaat evenwicht tussen het eigendomsrecht enerzijds en de sociale vereiste beperking ervan anderzijds zal niet vreemd zijn aan de eerder gereserveerde opstelling van de overheid. Alhoewel de opeenvolgende generaties politici dit gedeelte van de woningmarkt niet zomaar stelselmatig hebben genegeerd, stellen we toch vast dat de dominante benadering onafgebroken terug te voeren is tot de liberale grondfilosofie die inherent is aan ons burgerlijk recht, de basis van de Belgische huurwetgeving. Inzake de woninghuurwet komt dit in de volgende beginselen tot uiting: - een sterke bescherming van het eigendomsrecht; - de contractuele vrijheid van de partijen; - de (veronderstelde) gelijkheid van de partijen; - het grotendeels suppletief karakter van de huurwetgeving (Lancksweerdt & Lavrijsen, 1988).
Inhoudelijk heeft dit tot een beleidspraktijk geleid waarbij de aandacht hoofdzakelijk ging naar de conformiteit van de financiële en contractuele dimensie van de private huursituatie met de regelgeving. Ook na de regionalisering van het huisvestingsbeleid kon die strategie stand houden. De grondwetgever oordeelde dat de regionale overheden beter niet volledig bevoegd werden voor de private huurwoningenmarkt: de financiële, fiscale en contractuele aspecten in de relatie huurder-verhuurder vallen onder de bevoegdheid van de federale overheid terwijl de gewestelijke overheid zich uitsluitend mag inlaten met de normering van de woningkwaliteit. Dergelijke opsplitsing maakt initiatieven in verband met een eventuele regelgeving omtrent de prijskwaliteitverhouding op de private huurwoningenmarkt uiterst delicaat en moeilijk omdat dit onderhandelingen veronderstelt tussen de drie regio’s en de federale regering.
1.1. In den beginne …3 Al in de periode vóór de eerste wereldoorlog was de regering zich bewust van de woonproblemen waarmee vooral de lagere inkomensgroepen geconfronteerd werden. Toch voerden ze absoluut geen politiek van woonzekerheid aangezien eigendomsverwerving als dé oplossing gold, alhoewel dat voor velen enkel een droom was (en kon blijven). Specifiek inzake de huurwetgeving, geldt dat vooral het mechanisme van vraag en aanbod speelt met uiteraard alle negatieve consequenties inzake woonzekerheid. In de relatie huurderverhuurder grijpt de overheid tot aan de eerste wereldoorlog slechts een enkele keer in: een
2 3
Goossens, 1982. Bron: Lancksweerdt & Lavrysen, 1988.
-7-
eenvoudige procedure in een wet van 1887 vergemakkelijkt de uitdrijving van huurders (van kleine woningen). Tijdens de oorlog komt vooral de bezetter rechtstreeks tussen in de huursector. Hij vaardigt bijvoorbeeld een verordening uit die er toe strekt dat huurders die door de oorlogsomstandigheden geen gebruik kunnen maken van de gehuurde woning, de ontbinding van de huurovereenkomst of een huurprijsvermindering kunnen vragen, zonder dat de verhuurder recht heeft op schadeloosstelling.
1.2. Meer dan 100 regelingen sinds 1918 De eerste wereldoorlog laat ook in België zijn sporen na inzake wonen: een scherpe woningnood maar ook het niveau van de huurgelden maken het talrijke gezinnen moeilijk. In de eerste periode vaardigt het parlement verschillende tijdelijke wetten uit vooral om de spanningen en conflicten tussen eigenaars en huurders te verminderen en heel specifiek om het aantal uitdrijvingen te beperken. In tegenstelling tot de toenemende bescherming van de huurders tijdens de eerste periode worden de daaropvolgende periodes vanaf 1923 gekenmerkt door een toenemende liberalisering van de huurwetgeving. Dit blijkt ondermeer uit de steeds verdere inkrimping van het toepassingsgebied van de wetten, uit de steeds ‘vrijere’ huurprijsvorming en uit de reductie van de mogelijkheden tot verlenging.
1.3. Tijdelijke huurwetten 1975-1983 In de periode 1975-1983 wordt een eerste reeks tijdelijke jaarlijkse huurwetten van kracht. De oorsprong ligt in de Wet van 10 april 1975, aangevuld met twee Koninklijke Besluiten, die de coëfficiënten vaststelt waarmee de huurprijzen van de woningen mogen stijgen. In de jaarlijkse nieuwe tijdelijke huurwetten vallen twee hoofdprincipes op. Ten eerste ligt het in de bedoeling om de stijging van de huurprijzen te beperken en vervolgens wordt de verlenging van de lopende huurovereenkomsten geregeld. Deze tijdelijke huurwetten waren ingegeven door de zorg van de Regering om de inflatie onder controle te houden. Ze waren van openbare orde aangezien ze ingegeven waren door algemene economische doelstellingen. Net zoals de meeste andere westerse landen werd ook België immers getroffen door de oliecrisis die resulteerde in inflatie en werkloosheid. De beperking van de huurprijsstijgingen zou bijvoorbeeld toelaten de inflatie in de hand te houden. Alhoewel het ongenoegen omtrent deze veelal inderhaast gestemde teksten ieder jaar groeide, wordt tijdens deze periode nooit een grondige herziening van de huurwetgeving doorgevoerd. Pas op het einde van 1983 komt er een einde aan de cascade van tijdelijke huurwetten.
-8-
1.4. Van basiswet naar trendbreuk: 1983-1991 Met de basiswet van 29 december 1983 grijpt de conservatieve rooms-blauwe coalitie terug naar het Napoleontische principe van het Burgerlijke Wetboek dat een overeenkomst tussen de partijen tot wet strekt. Deze basiswet vermindert de overheidsregulering en herstelt de ‘vrije’ contractvorming. Zo wordt een beslissing omtrent het bedrag van de aanvangshuurprijs en de duur van het contract overgelaten aan de vrije wil van de betrokken partijen, huurder en verhuurder. Toch bevat deze wet ook enkele dwingende bepalingen die de contractvrijheid enigszins aan banden leggen. Zo wordt de maximaal toegelaten stijging van de huurprijzen voor lopende contracten beperkt tot de stijging van het algemene prijspeil. Daarnaast is er ook spraak van controle op de aanrekening van kosten en lasten door de huurder, van de mogelijkheid tot verlenging wegens buitengewone omstandigheden, van eenvormige termijnen inzake opzegging, van de bewijslast inzake huurschade bij het einde van het huurcontract en van de waarborgregeling. Alhoewel het in de bedoeling lag deze wet langer in stand te houden, toch kwam er opnieuw een reeks tijdelijke huurwetten die de uitwerking van de basisprincipes van de basiswet tijdelijk opschort (meer bepaald in de periodes 1985-1987 en 1989-1991). En al grijpen deze tijdelijke huurwetten terug naar de principes van de vorige tijdelijke huurwetten (namelijk een wettelijke verlenging van de huurovereenkomsten en een matiging van de huurprijsstijgingen voor lopende huurovereenkomsten), betekent de tijdelijke huurwet van 22 december 1989 op de bescherming van de gezinswoning een trendbreuk. Aan de basis van deze huurwet liggen niet zozeer ruime sociaal-economische doelstellingen van de overheid (en de beheersing van de inflatie). Deze tijdelijke huurwet kwam er naar aanleiding van de sterk stijgende huurprijzen, voornamelijk veroorzaakt door de boom in de Brusselse vastgoedsector, en beoogt een bescherming van de sociaal-economisch zwakkere contractpartij. Oorspronkelijk was de wet bedoeld als dringende en voorlopige maatregel in afwachting van een grondige hervorming van de huurwetgeving gepland voor 1 januari 1991. Maar vooraleer de woninghuurwet van 20 februari 1991 in werking trad, werd er opnieuw een tijdelijke huurwetgeving uitgevaardigd die de verlengde huurovereenkomsten nogmaals verlengt omdat de Regering niet tijdig haar werkstuk finaliseerde.
1.5. De Woninghuurwet van 20 februari 1991 Voor het eerst in de Belgische huurwetgeschiedenis krijgt de huishuurwetgeving met de Wet van 20 februari 1991 een afzonderlijke afdeling in het Burgerlijk Wetboek. De bepalingen van deze basiswet zijn van dwingend recht en beogen voornamelijk de contractueel zwakkere partij, de huurder, te beschermen. De wet is dan ook een weerslag geworden van een evenwichtsoefening tussen enerzijds de woonzekerheid en een betere bescherming van de huurder en anderzijds de noodzakelijk geachte rentabiliteit van investeringen in onroerend goed. De wetgever beoogde een definitieve en duurzame regeling voor de huurovereenkomsten betreffende het hoofdverblijf van de huurder en streefde de volgende drie doelstellingen na: 1.
de huurder beter beschermen, in het bijzonder inzake zijn woonzekerheid. Hiertoe voerde men de wettelijk gewaarborgde huurovereenkomsten van negen jaar in die de verhuurder slechts onder welbepaalde voorwaarden of door de wet omschreven motieven vroegtijdig kan opzeggen.
-9-
Door deze wettelijk gewaarborgde woonzekerheid van negen jaar zou de huurder ook de door de huurwetgeving geboden rechten gemakkelijker kunnen laten gelden (bijvoorbeeld aangaande de herstellingsplicht) om zo de feitelijk ongelijke machtsrelatie tussen de verhuurder en de huurder juridisch te corrigeren. In afwijking van het principe van de negenjarige huurovereenkomsten kunnen partijen wel kortlopende contracten afsluiten voorzover de totale duur ervan de drie jaar niet overstijgt. 2. de stijging van de huurprijzen beheersen. Behoudens de toegelaten indexering blijven de huurprijzen voor eenzelfde huurder namelijk in beginsel dezelfde. Wel aanvaardt de wet dat de partijen zelf of de rechter de huurprijzen bij het verstrijken van iedere driejarige periode onder bepaalde voorwaarden en binnen welbepaalde vervaltermijnen kunnen herzien. De huurprijsvorming bij nieuwe huurcontracten is en blijft in de regel vrij. 3. een einde stellen aan de jaarlijks terugkerende tijdelijke huurwetten. De wetgever streefde naar een stabiel en duurzaam wettelijk kader. Dergelijk kader bevordert niet alleen de rechtszekerheid maar is ook noodzakelijk voor een gunstig beleggings- en investeringsklimaat inzake onroerende goederen. Aangezien het hier vooral lange termijnbeleggingen betreft, bevorderen spelregels die gedurende een langere periode gelden het vertrouwen van de beleggers. Alhoewel de wettelijk gewaarborgde langere woonzekerheid van de huurder de hoeksteen van deze hervorming vormt, blijft er ook ruimte voor uitzonderingen op de principes van woonzekerheid en huurprijsstabiliteit bij eenzelfde huurcontract. Deze afwijkingsmogelijkheden zullen echter aan de basis liggen van een latere hervorming van deze basishuurwet. Vooraleer we deze wet bespreken, merken we nog op dat de woninghuurwet voor het eerst in de Belgische huurgeschiedenis als principe invoert dat een huurwoning moet voldoen aan de elementaire eisen inzake veiligheid, gezondheid en bewoonbaarheid. Tot in 1991 behoorde de bewoonbaarheid van een huurwoning niet tot de essentie van een huurovereenkomst. Door deze lacune was een huurovereenkomst voor een krot, zelfs als hoofdverblijfplaats van de huurder, in het kader van de federale huurwetgeving perfect geldig. Alhoewel het principe nu opgenomen werd in de huurwet was het in de praktijk minimaal tastbaar. De federale wetgever had immers zowel nagelaten om de elementaire normen te verduidelijken als om de burgerrechterlijke sancties te preciseren, in het geval van een woning die niet aan de elementaire eisen voldeed. Hoe dan ook, vrij snel zou blijken dat ook deze woninghuurwet geen einde zou stellen aan de reeks nieuwe wetgevende initiatieven inzake de huurreglementering. Er volgden nog vijf wetten en Koninklijke Besluiten die de wet wijzigen, aanvullen, herinvoeren of bepaalde huurovereenkomsten verlengen.
- 10 -
1.6. De Woninghuurwet van 1997 Alhoewel de federale wetgever kwaliteitsnormen in de woninghuurwet invoerde, blijven deze veelal dode letter omdat de normen niet collectief afdwingbaar zijn en omdat ze ingebed liggen in de verhouding huurder-verhuurder. Door via de Vlaamse Wooncode minimale kwaliteitsnormen (voor zelfstandige woningen) in te voeren, dank zij het Kamerdecreet (voor niet-zelfstandige woningen), via de procedure voor een ongeschikt-, onbewoonbaar of overbewoondverklaring en (zij het minder belangrijk in de praktijk) op basis van de invoering van het conformiteitsattest rekent het Vlaams Gewest kwaliteitsbewaking tot een opdracht van de overheid die zo ter behartiging van het algemeen belang kan tussenkomen (zie later). Daarnaast werkte de federale regering ook een nieuwe huurwet uit vooral om knelpunten inzake woonzekerheid te kunnen oplossen: de huurwet van 13 april 1997 (B.S. 21 mei 1997). Contracten inzake een hoofdverblijfplaats in de particuliere huursector worden geacht te gelden voor een duur van negen jaar. Bij het einde van de per definitie beperkte loopduur van negen jaar kan de verhuurder het huurcontract eenzijdig opzeggen, zonder motief of vergoeding. Wanneer de verhuurder verbouwings- of wederopbouwwerken aan de woonvertrekken wil uitvoeren, waarvan de kostprijs overeenstemt met minstens drie keer de jaarlijkse huurprijs, dan kan hij eveneens het contract opzeggen tegen het derde of zesde jaar, zij het met een opzeggingstermijn van 6 maanden. In geval de werken echter betrekking hebben op verschillende woningen van de eigenaar in hetzelfde gebouw, dan hoeft de verhuurder de driejaarlijkse termijnen niet af te wachten en kan hij reeds na het eerste jaar geldig opzeggen. Tijdens de looptijd van het negenjarig huurcontract kan de verhuurder het ten allen tijde opzeggen met een opzeggingstermijn van zes maanden als hijzelf, zijn echtgeno(o)t(e) en familieleden tot in de derde graad de woning betrekken. Opzegging voor familieleden tot in de derde graad kan echter ten vroegste uitwerking hebben tegen het einde van de eerste driejarige periode. Tenslotte kan de verhuurder de huurovereenkomst ongemotiveerd opzeggen tegen het derde of het zesde jaar, eveneens met een opzeggingstermijn en mits betaling van een vergoeding van respectievelijk negen of zes maanden huur. Behalve de negenjarige huurcontracten kunnen in principe en bij wijze van uitzondering ook huurcontracten van korte duur worden afgesloten. Een contract van korte duur kan enkel schriftelijk. De totale gecumuleerde duur van zo’n contract mag de duur van een termijn van drie jaar niet overschrijden. Een korteduurcontract kan voor een zelfde goed en tussen dezelfde partijen slechts eenmaal en enkel schriftelijk verlengd worden onder het korteduurstelsel, op voorwaarde dat de huurprijs niet uitstijgt boven de indexaanpassing en wanneer de verplichtingen voor de huurder niet zwaarder worden. Voor wie deze door de wet van 13 april 1997 opgelegde regels met de voeten treedt, wordt het kortlopende huurcontract omgezet in een negenjarig huurcontract, te rekenen vanaf de aanvang van het oorspronkelijke contract van korte duur en tegen de aanvankelijk afgesproken basishuurprijs, zij het onverminderd het recht op huurprijsaanpassing of huurprijsherziening conform de wet. Tegen het verstrijken van de overeengekomen duur van het kortlopend huurcontract kan de verhuurder zonder motief en zonder enige vorm van schadevergoeding opzeggen. Dat de woonzekerheid van de huurder in dit geval precair is, hoeft geen verder betoog. De wet van 13 april 1997 heeft weliswaar een beperking van de vrije huurprijsbepaling ingevoerd om de misbruiken met kortlopende huurcontracten te beteugelen. Als de verhuurder het kortlopend huurcontract opzegt en daarna opnieuw een huurcontract van korte duur afsluit met een andere
- 11 -
huurder, dan mag indexaanpassing.
hij
de
basishuurprijs
niet
verhogen,
onverminderd
het
recht
op
Zoals vele andere bepalingen uit de huurwet is dit echter een theoretische beteugeling: de oorspronkelijke huurder is immers verdwenen waardoor hij geen onmiddellijk belang meer heeft bij een gerechtelijke procedure (als hij al weet zou hebben van de mogelijkheid of er de middelen zou voor hebben). Bovendien biedt de wetgever aan de nieuwe huurder niet de nodige instrumenten om bij het afsluiten van een kortlopend huurcontract na te gaan of de basishuurprijs in zijn situatie vrij bepaald mag worden: de vorige huurder moet eveneens over een kortlopend huurcontract beschikken, dat contract moet opgezegd zijn door de verhuurder en de basishuurprijs met indexverrekening lager moet geweest zijn dan de basishuurprijs van zijn huurcontract. De praktijk leert dat de huurders van die voorwaarden doorgaans niet op de hoogte zijn. Een eigenaar kan met andere woorden zeer regelmatig een moment van vrije prijsvorming creëren. Dit is heel essentieel: bij elk nieuw contract kan hij immers een nieuwe huurprijs bedingen. Onderzoek wees uit dat de huurprijzenstijgingen het gevolg zijn van de vrije prijszetting. Dat fenomeen speelt het sterkst op de minder comfortabele segmenten van de woningmarkt (De Decker e.a., 1996) en vooral ouderen blijken er het slachtoffer van. Ongeveer 70% van de permanente, oudere huurders, huishoudens dus met een gezinshoofd ouder dan 55 jaar, zagen hun huurprijs in de periode 1992-1995 stijgen. 30% van hen zelfs met 25% of meer, zodat finaal 56,3% van alle huurders meer dan 20% van hun inkomen aan huur spendeerde. Ter vergelijking: bij eigenaars was dit slechts 1,2% en in dezelfde periode bleven de woonkosten voor 97,2% onder hen ongewijzigd (Maes e.a., 1999). Zoals vermeld heeft de wetgever de mogelijkheid voorzien om ook kortlopende contracten af te sluiten. Tot 1997 kon dat meerdere malen na elkaar. De nieuwe wet houdt het bij een eenmalige verlenging. Of dit efficiënt is, is nog niet bekend. In elk geval blijkt uit statistieken van de huurdersbonden dat het aantal kortlopende contracten een behoorlijk aandeel vormt (zie verder). Dit houdt ondermeer in dat een niet onbelangrijk aantal huishoudens binnen (een) korte periode(s) met nieuwe (en in een aantal gevallen zeker hogere) huurprijzen geconfronteerd worden.
2. Aanvullend beleid Alhoewel de particuliere huurwetgeving federaal is en bijgevolg de beleidsruimte van de lagere besturen, de gewesten en de gemeenten beperkt, kunnen ze toch aanvullende reglementeringen opstarten. Gemeenten kunnen woningen bovendien onbewoonbaar of ongeschikt verklaren.
2.1. De erkende huurdiensten Dat de overheid jarenlang en doelbewust afwezig bleef op de private huurmarkt, liet lokale wooninitiatieven sinds het begin van de jaren 1980 toe een strategische positie te veroveren. De concrete steun van gemeentelijke instanties en dan vooral van de OCMW’s enerzijds, en de politieke achterhoedegevechten waarbij de bewonersorganisaties konden rekenen op het ACW, de Adventsactie Welzijnszorg, de Groenen, de Vlaamse socialisten en de VU anderzijds, verklaren hun grote sprong voorwaarts sinds het begin van de jaren negentig. Dat deze instanties hun steun verlenen, weerspiegelt hun gemeenschappelijk besef dat de woonproblematiek vooral in de private huursector alarmerende vormen had aangenomen en dat zulks ook in electoraal opzicht de nodige doortastendheid veronderstelde.
- 12 -
Vooral het brede welzijnswerk betrad dus als eerste het spanningsveld tussen verhuurder en huurder. In wat volgt, zullen we in dat verband ondermeer stilstaan bij de huurdersbonden en de sociale verhuurkantoren. De huurdersbonden4 Historiek De huurdersbonden in Vlaanderen groeiden wetswinkelbeweging en de sociale huurcomité’s.
uit
twee
verschillende
bewegingen,
de
In diverse Belgische steden richtten progressieve studenten, gesteund door kritische professoren en advocaten, in het begin van de jaren 1970 wetswinkels op. Deze wetswinkels verstrekten gratis juridisch advies rond een aantal deelthema’s (zoals huur, echtscheiding, betaalmoeilijkheden, sociaal recht, …). Alhoewel ze voor iedereen toegankelijk waren richtten ze zich vooral tot wie zich in een sociaal-economisch afhankelijke positie bevonden (huurders, consumenten, werklozen, …). Voor hen is de stap naar een advocaat meestal te duur of de drempel te groot. Met hun juridisch advies wilden de wetswinkels aantonen dat de rechtsbedeling niet voor iedereen toegankelijk was (zowel in termen van de structuur en de organisatie van de rechtshulp als die van de rechtspraak). Stilaan groeide ook het besef dat de wetgeving gebrekkig was in die zin dat ze de zwakkere contractpartij onvoldoende beschermt. Dat huren een van de voornaamste topics bleek waarmee het wetswinkel-cliënteel bij de wetswinkel terecht kwam, verklaart de omschakeling tot huurdersbond midden de jaren tachtig.
De huurdersbonden groeiden verder ook uit de sociale huurderscomité’s die dan weer stamden uit buurtwerkingen rond de huisvestingsproblemen van sociale huurders. Bij hen was het inzicht gegroeid dat een effectieve beïnvloeding op het beleid van de sociale huisvestingsmaatschappij kennis omtrent de huurwetgeving en in het bijzonder omtrent de sociale huurreglementering noodzakelijk is. Naast juridisch advies aan individuele sociale huurders kwamen er af en toe ook gezamenlijke acties omdat de gesignaleerde problemen meestal ook een collectief karakter vertoonden. Geleidelijk aan bleken trouwens ook meer en meer privé-huurders de weg te vinden naar deze sociale huurderscomité’s.
Bij het begin van de jaren 1990 hebben beide stromingen elkaar gevonden en stemden ze hun werking sterker op elkaar af. Dat resulteerde in het Overleg van Vlaamse Huurdersbonden. Op federaal niveau zijn de huurdersbonden vertegenwoordigd in de Bond voor het Recht op Wonen, waar ze samen met de Brusselse en Waalse tegenhangers opkomen voor een betere private huurwet5.
4
gebaseerd op: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000a. Een betere private huurwet met een daadwerkelijke woonzekerheid tegen betaalbare en objectieve huurprijzen die in verhouding staan tot de kwaliteit van de woning (VOB – De huurdersbonden voortaan erkend). 5
- 13 -
Analyse van de sector De Vlaamse regering erkende en subsidieerde in 2000 vijf provinciale en twee regionale huurdersbonden. Een huurdersbond verstrekt juridische informatie en geeft advies over alle woonaangelegenheden van huurders en kandidaat-huurders in het algemeen en over de huurreglementering in het bijzonder. Huurdersbonden behartigen de belangen van de huurders maar ze moeten ook de knelpunten in de huur- en woonreglementering aan het beleid signaleren.
Informeren en adviseren De huurdersbonden beogen laagdrempelige juridische bijstand aan kansarme en kwetsbare bevolkingsgroepen waarbij ze zowel de psychologische als de financiële drempel zo laag mogelijk willen houden. Op maat van de individuele situatie krijgen huurders objectieve en verstaanbare informatie over hun rechten en plichten (Peeters & De Decker, 1997). Alhoewel adviseren in de meeste gevallen volstaat, moeten ze soms naar de rechtbank stappen. Maar omdat de huurdersbonden niet bevoegd zijn om de huurders bij te staan voor de rechtbank (advocaten hebben immers een pleitmonopolie), kunnen ze enkel de toegang tot de procesbijstand regelen. Daartoe kiezen ze een advocaat of wijzen er een toe, trachten ze extra gerechtskosten te vermijden, … De huurdersbonden willen de weerbaarheid van de huurders verhogen zodat ze zelf het recht op wonen beter kunnen realiseren en ze spelen een belangrijke rol als bewakers van het recht op wonen. Beter gewapende huurders hebben immers een meer evenwaardige (of minder ongelijke) relatie met de eigenaars en dat kan leiden tot een betere woonsituatie op de huurmarkt (Peeters & De Decker, 1997). Alhoewel de huurdersbonden geconfronteerd worden met een uiteenlopende problemen en vragen kunnen we die toch in een aantal categorieën onderbrengen. Het meest voorkomende probleem waarmee huurders aankloppen bij de huurdersbonden heeft betrekking op de beëindiging van het contract (een opzegging van een negenjarig huurcontract met of zonder vergoeding, of een foutieve beëindiging voor het einde van de contractuele duur van een kortlopend huurcontract). Een tweede categorie van moeilijkheden betreft ‘het afdwingen van herstellingen’ en ‘de levering van de woning in slechte staat’. Vele huurders slagen er niet in de verhuurder zover te krijgen dat hij vrijwillig herstellingen uitvoert. Verder vormen problemen aangaande de waarborg een veel voorkomende aanleiding om een huurdersbond om advies te vragen. Ook over de jaarlijkse kostenafrekening kan onenigheid ontstaan. Verder komen huurders ook bij de huurdersbond terecht voor eerder algemene informatie over de huurovereenkomst. Alhoewel de huurders die bij de huurdersbond aankloppen, over het algemeen huren op de private huurmarkt, doen ook sommige sociale huurders er een beroep op. De voornaamste problemen in die gevallen betreffen ‘de kosten en de lasten’ en de ‘noodzakelijk geworden renovatie door te lang uitgebleven herstellingswerken’.
- 14 -
Signaalfunctie Zoals reeds aangegeven behartigen de huurdersbonden de belangen van de huurders maar ze moeten ook knelpunten inzake het woonbeleid in het algemeen en inzake de sociale en gemeenrechtelijke huurregeling in het bijzonder verzamelen en signaleren. Dit doen ze in samenspraak met het Vlaams Overleg Bewonersbelangen (VOB). Over de vastgestelde knelpunten nemen de huurdersbonden en het VOB gemeenschappelijke standpunten in en formuleren ze voorstellen om een volwaardige realisatie van het recht op wonen mogelijk te maken. Veel aandacht schenken ze aan nieuwe beleidsontwikkelingen. Aan de bevoegde overheden verstrekken ze adviezen, zowel voorafgaand aan de totstandkoming van regel- of wetgeving, als achteraf bij de evaluatie van de toepassing ervan. Ook op het lokale vlak trachten de huurdersbonden netwerken uit te bouwen om mee te werken aan een aangepaste, op maat gesneden dienstverlening voor wie het moeilijk heeft op de huurwoningmarkt. Daarnaast participeren ze met andere huisvestingsactoren en sociale woonorganisaties aan het lokaal woonoverleg ter ondersteuning van initiatieven die de positie van de huurder versterken.
De sociale verhuurkantoren6 Historiek De eerste sporen van het SVK-model vinden we al op het einde van de jaren 1970. In het kielzog van initiatieven in Groot-Brittannië ontstonden in Vlaanderen en Brussel huurdersverenigingen die voor hun leden woningen huurden op de private markt en die dan onderverhuurden. Enkele jaren later ontwikkelde de thuislozenzorg de idee van een ‘sociaal verhuurkantoor’ als vorm van sociale dienstverlening. Dit idee was voornamelijk gegroeid uit hun ervaringen met cliënten die een beroep deden op residentiële opvang en/of psycho-sociale begeleiding, maar die op de eerste plaats in feite nood hadden aan materiële huisvesting. Voor de echte doorbraak van de sociale verhuurkantoren in Vlaanderen moeten we wel wachten tot de jaren 1990. In 1993 werd de zogenaamde SVK-conventie afgesloten en in 1997 volgde het erkennings- en subsidiëringsbesluit voor de sociale verhuurkantoren. Gezien hun ervaring inzake de inschakeling van privé-huurwoningen voor de huisvesting van de meest kwetsbare bevolkingsgroepen, kregen 9 sociale verhuurkantoren via de SVK-conventie de opdracht de mogelijkheden te onderzoeken om op een flexibele manier privé-eigenaars bij het huisvestingsbeleid te betrekken (Peeters & De Decker, 1997).
6
gebaseerd op: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000b; VOB: vzw.be/sociaalverhuurkantoor/ (19 april 2002); Notredame, 1994; De Decker, 2002b.
- 15 -
http://www.vob-
Analyse van de sector De eigenheid van de SVK-werking zit in volgende drie essentiële karakteristieken: de introductie van socialiserende elementen in de privé-huurmarkt, de specifieke huurdersbegeleiding en de uitbouw van de werking als een geïntegreerd deel van een lokaal netwerk (Peeters en De Decker, 1997). Het zwaartepunt van de SVK-werking ligt op het vlak van de huisvesting. De sociale verhuurkantoren zijn in de eerste plaats huisvesters met als kernopdracht huisvesting te voorzien op de privé-huurmarkt. Ze trachten het aantal sociaal verhuurbare woningen uit te breiden door zelf woningen op de private huurmarkt te huren en die dan door te verhuren aan woningzoekenden in moeilijkheden. Om de toegang tot degelijke, betaalbare woningen te vergemakkelijken en om de contractuele huurvoorwaarden te verbeteren, treden ze op als bemiddelaar tussen de eigenaar-verhuurder en de huurder. Het SVK huurt de woning, spreekt, in ruil voor een aantal diensten, met de eigenaar een redelijke huurprijs af, en garandeert de eigenaars zijn huurinkomsten en kwaliteitsbewaking. Bovendien biedt het SVK zijn huurders inspraak, participatie en begeleiding aan om ze vertrouwd te maken met hun rechten en plichten als huurder, om hun zin voor verantwoordelijkheid te stimuleren en om hun participatie aan de eigen werking en de samenleving te bevorderen. Een belangrijk uitgangspunt van de SVK-werking betreft hun doelstelling louter aanvullend op te treden ten aanzien van de andere huisvestingsactoren en de welzijnssector. Om die complementariteit te waarborgen moeten SVK’s zich inschrijven in een lokaal netwerk. Het Vlaams Overleg Bewonersbelangen7 De Vlaamse Gemeenschap heeft het in 1993 opgerichte overlegplatform voor de nieuwe wooninitiatieven, het Vlaams Overleg Bewonersbelangen (VOB), in 1997 erkend als overleg- en ondersteuningscentrum van de sociale verhuurkantoren. Ze had het VOB al in 1995 erkend als de erkende overleg- en samenwerkingsstructuur van de huurdersbonden. Daarnaast vervult het VOB ook een overleg- en platformfunctie ten behoeve van de woonwinkels, de woonwijzers, opbouwwerk- en welzijnswerkprojecten rond huisvesting. Het VOB ondersteunt op permanente basis de lokale werking inzake huisvesting op basis van documentatie, vorming, studiewerk, logistieke ondersteuning van campagnes … Als gezamenlijk forum kan het VOB zorgen voor een gemeenschappelijke vertegenwoordiging bij de overheid en voor een meer solide belangenbehartiging zowel van de bewoners als van de organisaties begaan met het recht op wonen. Daarnaast wil het VOB het overheidsoptreden ook kritisch bevragen, natuurlijk zonder het huisvestingsbeleid over te nemen. Hun ‘begeleidende’ aanpak is complementair aan de ruimere overheidsinvesteringen met betrekking tot (sociale) huisvesting en woningkwaliteit.
7
Gebaseerd op: VOB: http://www.vob-vzw.be/start.htm (18 april 2002).
- 16 -
Woonwinkels en woonwijzers8 Alhoewel de termen woonwinkel en woonwijzer verwijzen naar een ruime waaier van initiatieven kunnen we met Vanhove toch naar enkele punten van overeenstemming verwijzen: ‘een laagdrempelige voorziening, waar personen terecht kunnen voor informatie, begeleiding en advies op maat, en met het oog op het uitbouwen van een informatienetwerk dat zich inschrijft in (lokale) samenwerkingsverbanden’ (Vanhove, 2001).
De woonwinkel is een laagdrempelige voorziening waar iedereen kan aankloppen met allerlei vragen over wonen. Toch besteden woonwinkels extra aandacht aan de noden en behoeften van zwakke groepen op de woningmarkt (huurders, kamerbewoners, kleine (bejaarde) eigenaars, …). In bepaalde gevallen bieden ze informatie omtrent algemene vragen inzake wonen, maar voor de inhoudelijke en administratieve behandeling van woondossiers verwijzen ze door naar specifieke diensten. Uitgezonderd voor vragen over woonpremies of over de aankoop en de renovatie van een woning zal de woonwijzer een actieplan op maat van de cliënt opstellen en hem gedurende het ganse proces begeleiden. Naast deze eerder administratieve ondersteuning, ontwikkelden de woonwinkels ook instrumenten om hun klanten praktisch te helpen. Zo bouwden enkele woonwinkels een databank op van te huur staande woningen of bieden ze praktische ondersteuning bij renovatiewerken (onder meer door technisch advies of door gereedschap uit te lenen). Tenslotte stimuleren woonwijzers hechte samenwerkingsverbanden met verschillende (huisvestings)actoren om via deze netwerken informatie te verzamelen die ze ter beschikking stellen zowel van de cliënt als van de overheid. Inzake woningkwaliteit kunnen de woonwinkels een belangrijke bijdrage leveren tot het gemeentelijk woonbeleid. Door hun kennis van de woonpremies en andere tegemoetkomingen en op basis van hun deskundigheid inzake renovatiewerken, kunnen ze eerst en vooral preventief adviseren en ondersteunen. Daarnaast kunnen gesanctioneerde eigenaars er een beroep op doen voor alternatieven om de woning toch te verbeteren.
2.2. Van politiereglementen naar decreet (kwaliteitsbewaking in de Vlaamse Wooncode) Voorgaande initiatieven beogen vooral de gespannen verhoudingen tussen verhuurders en huurders te ontmijnen en de weerbaarheid van de zwakke huurders te verhogen. Op lokaal niveau en vooral in de steden zijn pogingen ondernomen om marginale vormen van verhuren te reglementeren. De uitwerking van deze maatregelen bleef (blijft) veelal beperkt omdat een wettelijk kader op het federaal of regionaal niveau ontbreekt waardoor de afdwingbaarheid in het gedrang kwam (komt). Geleidelijk aan zette ook de decreetgever stappen om de kwaliteitsbewaking onder controle te krijgen. Dit resulteerde in het Kamerdecreet, in algemene kwaliteitsnormen in de Vlaamse Wooncode en in het heffingsdecreet op leegstand en verkrotting. Vooraleer we ingaan op de betreffende regels en controles, besteden we aandacht aan de
8
Gebaseerd op: VOB/ http://www.vob-vzw.be/woonwinkel-woonwijzer/index.htm (18 april 2002).
- 17 -
Vlaamse Wooncode die als decreet de formele basis vormt voor een woonbeleid met een verruimd recht op wonen in Vlaanderen. De Vlaamse Wooncode De goedkeuring van de Vlaamse Wooncode in 1997 betekende een belangrijke stap naar meer ‘waarborgen’ en bescherming inzake het grondwettelijk recht op wonen. De eerste eigen Vlaamse huisvestingswetgeving beoogde enerzijds een consistente coördinatie van de bestaande teksten en anderzijds een decretale basis voor een aantal nieuwe instrumenten (zoals de systematische kwaliteitsbewaking met kwaliteitsnormen en het conformiteitsattest, het recht op voorkoop en het sociaal beheersrecht, …). Zonder te streven naar een gedetailleerde weergave, beperken we ons hier tot de belangrijkste krachtlijnen die we erin ontdekken.
1.
De kwaliteitsbewaking, via kwaliteitsnormen en het conformiteitsattest, is de basis en eerste krachtlijn van de Wooncode. Omdat België noch Vlaanderen beschikte over het geschikte instrumentarium om aan adequate kwaliteitsbewaking te doen, wou de Wooncode hierop inspelen. Via een beredeneerde en cumulatief opgebouwde reeks stappen, worden eigenaars op basis van overheidssteun of via sancties, aangespoord om de kwaliteit van hun woningen te bewaken.
2.
De verdere uitbouw van een sociaal woonpatrimonium vormt de tweede peiler. Binnen dit kader situeren zich de volgende aspecten: de statutaire rol van de bestaande institutionele partners bevestigen, een meer centrale rol in het huisvestingsgebeuren toekennen aan de gemeenten, een raamwerk creëren ter erkenning van organisaties die de particuliere huurmarkt willen socialiseren en financiële tegemoetkomingen bieden aan particulieren.
3.
Een derde krachtlijn betreft de territoriale selectiviteit door woonvernieuwings- en woningbouwgebieden af te bakenen. De woonvernieuwingsgebieden zijn gebieden waar de woningkwaliteit te wensen overlaat en waar extra middelen voor renovatie zullen worden voorzien. De woningbouwgebieden zijn gebieden waar de overheid nog nieuwbouw wenst te subsidiëren gezien er hoe dan ook spraak blijft van sterk regionaal gedifferentieerde nieuwbouwbehoeften.
4.
Tenslotte werd complementariteit, samenwerking en overleg inzake het woonbeleid belangrijker gemaakt. Dit heeft geleid tot een opsplitsing tussen enerzijds de beleidsverantwoordelijkheid, met een belangrijke coördinatietaak voor de gemeenten, en anderzijds de uitvoering van het beleid. Binnen dit kader wordt ook veel meer aandacht besteed aan de raakpunten tussen het huisvestingsbeleid en andere beleidsdomeinen waaronder ruimtelijk beleid, welzijnsbeleid, armoedebeleid, stedelijk beleid, …
- 18 -
Een samenhangend apparaat van regels en controles9 Langdurige leegstand en verkrotting Ondanks verscheidene lokale reglementeringen bleven leegstand en verkrotting een doorn in het oog voor bestuurders. Een efficiënte aanpak werd effectief mogelijk met de heffing op de leegstand en verkrotting10. Het toepassingsgebied van het decreet omvat nagenoeg alle gebouwen en woningen en is dus niet specifiek gericht op huurwoningen. Toch zorgen de maatregelen er wel voor dat verhuurders hun huurwoningen niet ongestraft kunnen laten leegstaan. Deze heffing had en beoogt vooral een ontradend effect: verkrotte en leegstaande panden terug bruikbaar maken en verkommerde buurten aantrekkelijk en leefbaar. Zolang woningen of gebouwen op ‘een lijst met langdurig leegstaande gebouwen of woningen’ staan, komen ze in aanmerking voor een steeds zwaardere heffing. Een woning staat leeg als ze een jaar lang niet wordt bewoond en een gebouw staat langdurig leeg als meer dan de helft van de oppervlakte van de gebouwgedeelten zonder woonfunctie niet gebruikt wordt. Het concept ‘verwaarlozing’ refereert aan een volledig gebouw met ernstige en storende gebreken (zoals lekkende dakgoten, gebroken ramen, …) aan de buitenkant. Als het gebouw een aantal punten behaalt, wordt het ingeschreven op ‘een lijst van verwaarloosde gebouwen’ en komt het in aanmerking voor een heffing. Naast langdurige leegstand en verwaarlozing wil de Vlaamse overheid ook ongeschiktheid streng bestraffen. In die aanpak werd een zekere gradatie ingebouwd: sommige woningen zijn alleen maar ongeschikt om in te wonen, andere zijn ronduit onbewoonbaar. Daarenboven worden huurwoningen strenger aangepakt dan gewone woningen: een geschikte bewoonbare woning mag bijvoorbeeld niet verhuurd worden als ze niet beantwoordt aan de Vlaamse regels voor huurwoningen. Om te beoordelen of een woning al dan niet geschikt is, kunnen we enkel het object evalueren maar we kunnen de woning ook evalueren in relatie tot het subject. Wanneer we enkel de woning beoordelen, gaan we na of ze (on)geschikt of (on)bewoonbaar is. Of een woning ongeschikt is voor bewoning bepaalt de controleur in twee stappen. Nadat hij het hele gebouw op bepaalde elementaire aspecten aan de binnenkant controleerde, komt elke woning afzonderlijk aan de beurt. Een woning is onbewoonbaar als haar gebreken een veiligheidsof gezondheidsrisico inhouden voor de bewoners. Een woning die bijvoorbeeld op instorten staat of een woning zonder drinkwatervoorziening of die giftige stoffen bevat wordt onbewoonbaar verklaard. Aan een woning die tekorten vertoont, worden strafpunten toegekend. Wanneer dergelijke woning een bepaalde grens overschrijdt, kan de burgemeester ze ongeschikt laten verklaren. Als een woning op ‘de lijst met ongeschikte en onbewoonbare woningen’ wordt geplaatst dan komt ze in aanmerking voor een heffing. De eigenaar krijgt dan een bepaalde periode voor renovatie of aanpassingen. Indien hij die binnen de voorziene termijn niet uitvoert, kan de woning voor sociaal beheer in aanmerking komen (zie verder).
9
gebaseerd op: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1998. De heffing op de Leegstand en verkrotting werd goedgekeurd door het Vlaams Parlement als onderdeel van het Programmadecreet van 22 december 1995. De uitvoering ervan is geregeld in een besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 1996 (Peeters & De Decker, 1997). 10
- 19 -
Ook als een woning technisch volledig in orde is, kan ze nog altijd onaangepast zijn. In dit geval wonen er bijvoorbeeld teveel mensen rekening houdend met de vloeroppervlakte, het aantal woonlokalen en de gemeenschappelijke basisvoorzieningen (bij kamers). Bij onaangepastheid is het niet onmiddellijk nodig dat de bewoners verhuizen maar moet de verhuurder wel het nodige doen om te komen tot een normaal aantal bewoners (bijvoorbeeld door aanpassingswerken of huuropzeg). Bewoners zullen wel onmiddellijk moeten verhuizen als de onaangepastheid een risico oplevert voor de veiligheid of gezondheid van de bewoners. In dat laatste geval is de woning overbewoond. Indien de onaangepastheid een risico oplevert voor de veiligheid of gezondheid van de bewoners, is de woning overbewoond en moeten de bewoners wel onmiddellijk verhuizen.
Het conformiteitsattest Het conformiteitsattest houdt een officiële verklaring van de gemeentelijke overheid in dat de woning overeenstemt met de opgelegde normen inzake veiligheid, gezondheid en woonkwaliteit. Dit attest is niet verplicht en is (zoals bij een verhuurvergunning) geen voorwaarde om geldig te kunnen verhuren. Het is dan ook niet verboden om te verhuren zonder attest. Wel kan de verhuurder van een woning die niet conform is (ongeschikt of onaangepast) en die geen attest kan voorleggen, strafrechterlijk vervolgd worden en naast de administratieve boete (de zogenaamde verkrottingstaks) ook een strafrechterlijke boete opgelegd krijgen. Met bedoeld attest kunnen (de aanvraag is immers niet verplicht) verhuurders aantonen dat hun woning(en) kwalitatief in orde is (zijn). Het conformiteitsattest is een getuigschrift à décharge waardoor een strafrechterlijk vermoeden ontstaat dat de verhuurder niet verantwoordelijk is wanneer de huurder iets overkomt in de woning (bv. verstikking). De verklaring is dus een poging om op een indirecte manier kwaliteitsnormen op te leggen. De nieuwe regeling voor conformiteitsattesten en geldboetes wordt in verschillende stappen ingevoerd waarbij de oudste gebouwen het eerst gecontroleerd worden. Toch impliceert deze gefaseerde invoering geen totale straffeloosheid: ook de eigenaars van recentere gebouwen die ongeschikt, onbewoonbaar of overbewoond verklaard werden, krijgen een boete aangezien hun woningen dan op een lijst terecht komen waardoor de eigenaar een heffing moet betalen.
Sociaal beheersrecht Als blijkt dat de eigenaar van een niet conforme, ongeschikte of onbewoonbare woning na de periode van 12 of 36 maanden niet heeft gerenoveerd, kunnen bepaalde instanties de woning sociaal beheren. Ze nemen de woning dan voor negen jaar van de eigenaar over, renoveren ze en verhuren ze als een sociale woning. Dit recht kunnen ze eveneens uitoefenen bij langdurige leegstand van woningen die geen gebreken vertonen. De instanties die het sociaal beheersrecht kunnen uitoefenen, zijn gemeentebesturen, OCMW’s, sociale huisvestingsmaatschappijen en sociaalverhuurkantoren.
Voorkooprecht In het verlengde van het conformiteitsattest en de woningkwaliteitsinstrumenten werd naast het sociaal beheersrecht het recht op voorkoop ingevoerd. Het voorkooprecht geldt voor bepaalde percelen in de bijzondere gebieden en voor alle woningen die op een van de heffingslijsten staan. Als sommige woningen of gronden verkocht worden, kunnen bepaalde officiële instanties (zoals
- 20 -
de sociale huisvestingsmaatschappijen, gemeenten en OCMW’s) zich in de plaats van de koper stellen. Ze kunnen de woning dan verwerven aan de marktprijs die de verkoper met een andere koper overeenkwam, mits de grond of het pand bestemd wordt voor een woonfunctie. Voor de sociale huisvestingsmaatschappij is het voorkooprecht een zeer interessant instrument om op interessante locaties een stuk grond of een verkrot pand te verwerven. Aangezien het onroerend goed zich veelal in een bestaande woonwijk bevindt, kunnen dergelijke projecten in zekere mate de geïsoleerde ligging van sociale woonwijken tegengaan.
2.3. Participatie aan subsidies In het kader van het bevorderen van de kwaliteit van de woningen bestaan eveneens subsidiesystemen. Alhoewel eigenaar-bewoners geen sanctie krijgen bij het niet uitvoeren van werken, geeft de Vlaamse overheid hen wel een financieel steuntje in de rug als ze hun woning grondig renoveren of verbeteren. Daarnaast bestaan er ook verschillende tegemoetkomingen voor huurders die verhuizen uit een woning die niet aan de Vlaamse regels voldoet. Wanneer een huurder van een woning met een duidelijk gezondheids- of veiligheidsrisico verhuist naar een andere huurwoning dan heeft hij in bepaalde gevallen recht op een installatievergoeding ter (gedeeltelijke) compensatie van de verhuiskosten en op een beperkte huursubsidie. Soms krijgt hij ook voorrang op de wachtlijst van sociale huurwoningen, al komt hij daarvoor maar in aanmerking wanneer zijn oorspronkelijke woning ten minste drie gebreken (zeer ernstige stabiliteits- en vochtproblemen) van categorie III (27 strafpunten) vertoont en mits de huurder deze onbewoonbaar verklaarde woning al gedurende zes maanden bewoonde. Wie de stap zet om een eigen woning te kopen of te bouwen, kan in aanmerking komen voor een sociale lening bij de V.H.M. of het V.W.F als hij aan de voorwaarden inzake inkomen en onroerend bezit voldoet. Daarnaast verstrekken sociale kredietvennootschappen ook goedkopere leningen zonder voorwaarden inzake inkomen of bezit maar wel beperkt in functie van het kadastraal inkomen van de woning. Kandidaat–bouwers en – kopers kunnen via het Vlaams gewest eveneens een gratis verzekering tegen inkomensverlies verkrijgen. In zeer ernstige gevallen (m.a.w. bij onbewoonbare of overbewoonde woningen) kan de huurder verplicht worden onmiddellijk te verhuizen. Vindt de huurder zelf geen oplossing, dan mag hij de burgemeester vragen om voor herhuisvesting te zorgen bij de gemeente of het OCMW. Beschikken die instanties niet over voldoende huisvestingsmogelijkheden dan kan de burgemeester een beroep doen op de sociale woonorganisaties die actief zijn op het grondgebied van de gemeente .
2.4. Wel instrumenten voor kwaliteitsbewaking, maar … De toepassing van het bestaande instrumentarium gericht op de kwaliteitsbewaking loopt niet van een leien dakje. Vandamme (2002) stelt ondermeer dat de normen te minimaal zijn en illustreert dit op grond van de basisvoorzieningen: ‘Het ontbreken van een van de elementaire voorzieningen als toilet, bad of douche, leidt op zich niet tot de ongeschiktheid van de woning. Slechts in combinatie met andere gebreken kan het ontbreken van dergelijke essentiële vereisten leiden tot de ongeschiktheidverklaring van de woning.’ (Vandamme, 2002: 181). Hij stelt dat ontbrekende basisvoorzieningen in het technisch verslag zwaarder zouden moeten doorwegen. Dergelijke voorzieningen zijn doorslaggevend voor de leefkwaliteit en bepalend voor de functionaliteit van de woning. Verder signaleert hij nog een ander knelpunt bij de toepassing van het conformiteitsattest: ‘Algemeen wordt aanvaard dat het conformiteitsattest geen dwingend karakter heeft. Dit houdt in dat het attest niet beschouwd kan worden als een vergunning
- 21 -
waarvan het verhuren afhankelijk is.’ (Vandamme, 2002: 183). Hij vraagt zich dan ook af of het niet-dwingend karakter niet voor verwarring gezorgd heeft: ‘In de praktijk worden daar de conclusies aan verbonden dat de aanvraag voor een conformiteitsattest een vrijblijvend karakter heeft.’ (Vandamme, 2002: 183). Een beleid inzake kwaliteitsbewaking wordt bovendien bemoeilijkt door het structurele tekort aan betaalbare degelijke woningen. De problematiek van de herhuisvesting wordt vaak aangehaald als het cruciale struikelblok voor een efficiënt woonkwaliteitsbeleid (Vandamme, 2002: 184). Tot slot: voorgaand overzicht toont aan dat werk gemaakt werd van een brede waaier van nieuwe en nuttige instrumenten. Maar ondanks de verhoogde investeringen blijft het budgettaire onvermogen de Achillespees van het beleid (De Decker & Goossens, 1999). De budgetten die de Vlaamse regering in het kader van haar woonbeleid vrijmaakt, staan nog steeds niet in verhouding tot de behoeften. Door deze discrepantie blijven vele kansarmen de facto tot zwakke woonsituaties veroordeeld.
- 22 -
HOOFDSTUK 3: STANDPUNTEN 1. Eigenaarsverenigingen De eigenaarsverenigingen plaatsen zich op het standpunt dat de problematiek waarmee ze geconfronteerd worden op de particuliere huursector te wijten is aan een inkomensprobleem en niet aan de mogelijke conflictueuze relatie verhuurder-huurder. Daarenboven zijn ze van oordeel dat het niet aan de eigenaars is om de problemen van mensen met een laag inkomen op te lossen. Deze mensen kunnen geen huur opbrengen die én de eigenaar voldoende rendement biedt én die hem in staat stelt de woning te onderhouden. Vervolgens vinden ze ook dat de overheid zo min als mogelijk moet tussenkomen aangezien elke tussenkomst de markt ontregelt en de prijzen de hoogte in jaagt. Traditioneel voert vooral het grotere Algemeen Eigenaarssyndicaat (AES) de boventoon in de behartiging van de belangen van de verhuurders. Volgens het AES zorgt vooral het afhaken van de kleinere eigenaars voor een schaarste aan de bescheiden woningen op de particuliere huurmarkt. Dat steeds meer kleinere eigenaars afhaken, wijten ze onder andere aan de toenemende regulering, waaronder de veelvuldige huurwetswijzigingen (die de eigenaar in een inferieure rechtspositie plaatsen), de belastingen op de leegstand en verkrotting en de fiscale druk en de discriminerende fiscale behandeling van onroerende goederen. Met betrekking tot de kortlopende contracten stelt het AES dat precies de rigide huurwetgeving verantwoordelijk is voor de opzeggingen door de verhuurders. Aangezien de wet geen contracten tussen 3 en 9 jaar toelaat maar ze in voorkomend geval automatisch verlengt tot 9 jaar, neemt het aantal kortlopende contracten toe en verhoogt zodoende de woononzekerheid voor de huurder. Volgens het AES is het fiscaal aantrekkelijker en eenvoudiger om te beleggen in roerende goederen. Bovendien kunnen, in vergelijking met roerende inkomsten, inkomsten uit onroerende goederen veel moeilijker fiscaal ontdoken worden en kan de overheid zich eenzijdig concentreren op de verhuurders en hun inkomsten. Gezien de regionale differentiatie is het AES verder radicaal gekant tegen geobjectiveerde huurprijzen. Bovendien resulteren geobjectiveerde huurprijzen tot schaarste en de veralgemening van ‘sleutelgeld’ (cf. Frankrijk). Huurders zullen dan meer huurgeld moeten betalen, maar in het zwart.
2. Huurdersbonden In het eisenpakket van de huurdersbonden inzake de particuliere huurwetgeving duiken volgende vragen op: - de onvrijwillige uitdrijving van huurders tot het uiterste beperken door een meer consequente uitwerking van de woonzekerheid houdt, vertaald naar de praktijk, een beperking in van de opzegmogelijkheden van de verhuurder bij negenjarige huurcontracten en een afschaffing van de kortlopende huurcontracten (of mits motivering te beperken tot 1 jaar);
- 23 -
- de stijging van de huurprijs beperken en reglementeren is mogelijk door de huurprijs aan de kwaliteit te koppelen op basis van objectieve criteria, door de herziening van de huurprijs wegens onvoorziene omstandigheden af te schaffen, en door de huurprijsstijgingen bij wisseling van huurder of contractvernieuwing te reguleren; - een duidelijke verplichtende regeling inzake onderhoud en kosten opleggen aan de verhuurder. De Vlaamse huurdersbonden en hun koepelorganisatie het Vlaams Overleg Bewonersbelangen vinden de initiatieven inzake de wijziging van de huurwetgeving, stappen in de goede richting zij het van eerder bescheiden aard. Alhoewel een aantal van de wijzigingen de positie van de huurder willen verbeteren, zijn de bonden van oordeel dat dit niet tot een doorbraak in de huurproblematiek zal leiden. De huurdersbonden blijven ten gronde gekant tegen het kader van de woninghuurwet, waardoor verhuurders tegen het negende jaar het huurcontract ongemotiveerd opzeggen teneinde de huurder te dwingen tot onderhandeling over een hogere huurprijs. De huurdersbonden opteren voor contracten van onbepaalde duur die slechts om welbepaalde motieven beëindigd kunnen worden door de verhuurder.
3. Vlaamse politieke partijen In deze paragraaf vatten we enkele standpunten van bepaalde politieke partijen ten aanzien van de particuliere huursector samen. De door Goossens en Maes (1992) geïnventariseerde standpunten worden aangevuld met deze van de laatste parlementsverkiezingen (XXX, 1999).
Wanneer we het huisvestingsbeleid in kaart brachten kwamen de opvattingen van de christendemocratische partijen vrij prominent naar voor. Bij de Vlaamse Christen-Democraten (CVP, nu CD&V) is de huurwetgeving traditioneel een bron van onenigheid tussen de travaillistische vleugel (de werknemersbeweging) en de meer behoudsgezinde vleugel (Boerenbond, Middenstand, Werkgeversvleugel en standenongebonden politici). Niet zelden verzetten sleutelfiguren uit deze partij zich tegen een louter huurdersvriendelijke hervorming (De Decker & Inslegers, 1996). Het CVP-programma voor de parlementsverkiezingen van 1999 bedeelt een belangrijke rol toe aan de sociale verhuurkantoren. Hun rol ziet ze als een schakel tussen huurder en verhuurder en ze wil hun activiteiten inzake woonbemiddeling dan ook uitbreiden. Tenslotte wil de CVP ook het stelsel van huurtoelage hervormen, zodat het voor meer mensen bruikbaar wordt en de verhuizing naar een betere woning mogelijk maakt. Hoewel CD&V in 2002 voluit voor eigendomsverwerving blijft kiezen, is de partij zich ervan bewust dat heel wat alleenstaanden en gezinnen zelfs met een verhoging van de premies niet in staat zullen zijn om een eigen woning te verwerven (Heeren, 2002). Omdat het patrimonium van de sociale huursector bovendien ontoereikend is, moet ook het particuliere woningbestand ingeschakeld worden via een stelsel van huursubsidies voor de allerlaagste inkomens. Mensen die huren op de particuliere markt moeten, in functie van hun inkomen, ondersteund kunnen worden zodat de betaling van de huurprijs binnen hun mogelijkheden blijft. Daartoe ziet CD&V de toekenning van een huursubsidie als een belangrijk element, zij het dat de concrete toepassing zeer doordacht moet gebeuren. Voor CD&V kunnen huursubsidies enkel als ze toegekend worden aan de meest behoeftigden en als er over gewaakt wordt dat de betrokkenen op de particuliere
- 24 -
huursector een woning van voldoende kwaliteit en tegen een huurprijs in verhouding aangeboden krijgen. De Vlaamse Socialistische Partij (SP, nu SP.a) opperde in de enquête van Goossens en Maes (1992) dat de huurprijzen niet sterker mogen stijgen dan de levensduurte. Ze wilde de woonzekerheid verhogen door een beperking van de opzegmogelijkheden en van de kortlopende contracten, maar ze kwam ook op voor een extra bescherming van zwakke bewonersgroepen. De SP ging naar de parlementsverkiezingen in 1999 met een programma om minstens 5000 slechte huizen op de private woningmarkt te renoveren, vooral woningen van eigenaars die bijvoorbeeld omwille van financiële tekorten zelf niet in staat blijken om deze woningen op te knappen. Dergelijke woongelegenheden zouden gerenoveerd kunnen worden door sociale verhuurkantoren waarvan het aantal drastisch verhoogd zou moeten worden. Na renovatie kunnen gezinnen die momenteel slecht wonen, verhuizen naar de betrokken woningen. Opdat de huur voor hen echter betaalbaar zou blijven, zullen ze huurpremies toegekend krijgen. Een volgende stap is de koppeling van de prijs aan de kwaliteit. Dergelijk principe is reeds aanvaard voor de Kamers. De voorstellen, geformuleerd naar aanleiding van de themadag ‘Huren zonder zorgen’ (2 april 2003), beogen in wezen ‘betaalbare woonkwaliteit’ op de particuliere huurmarkt. De zorg voor een betere woningkwaliteit moet hand in hand gaan met de zorg voor betaalbaarheid en beiden zijn maar mogelijk als het aanbod voldoende ruim is. Ten eerste wil de SP.a de huurmarkt betaalbaar en meer toegankelijk maken voor lage inkomens door hen te beschermen tegen te hoge woonkosten op basis van een hernieuwd stelsel van huursubsidies. Vervolgens wil de SP.a een groter aanbod van betaalbare en goede huurwoningen realiseren, ook voor de modale inkomens. De partij acht dat noodzakelijk omdat ze de kwaliteit van de huurwoningen wil verhogen en pleit er in dat verband ook voor de huurprijs aan de kwaliteit te koppelen. Om verdringing en hogere huurprijzen te vermijden moet het aanbod groter worden. SP.a pleit daarom voor fiscale maatregelen voor de verhuurders. De verhoging van de woningkwaliteit wil ze bereiken door een woningschouwingsbewijs en op basis van de koppeling van huurprijs en kwaliteit. Een woningschouwingsbewijs moet garanderen dat op termijn geen woningen meer verhuurd worden die niet voldoen aan kwaliteitsnormen (inzake veiligheid, gezondheid en leefbaarheid). Verder is de partij voorstander van een beleid in partnerschap: huurders en verhuurders werden tot op heden onvoldoende betrokken bij de voorbereiding en de uitvoering van het beleid. Hiertoe stelt de SP.a de oprichting voor van huurcommissies waarbij huurders en verhuurders betrokken zijn. Ze ziet voor deze commissies ook een rol weggelegd inzake de objectivering van huurprijzen. De Vlaamse Liberalen en Democraten (VLD) bepleiten traditioneel een liberalisering van de huurwet. Toch pleitte ook de VLD, op weg naar de laatste parlementsverkiezingen, voor garanties inzake kwaliteit, prijs en woonzekerheid voor alle huurders. Voor de laagste inkomensgroepen, een categorie waarvoor een betaalbare woning niet altijd vanzelfsprekend is, denkt de VLD aan rechtstreekse steun onder de vorm van een huurtoelage. Dergelijke subsidie zouden ze koppelen aan inkomensgrenzen, aan basiskwaliteit en aan een prijsbeperking van de woning. Daarenboven meent de VLD dat een groter aanbod van betaalbare, kwaliteitsvolle particuliere huurwoningen de druk op de sociale huisvestingssector zal verlichten. Op de particuliere huurmarkt ziet de VLD verder in de sociale verhuurkantoren een belangrijke speler waarvan de werking in de toekomst gegarandeerd moet blijven en nog uitgebreid kan worden. Ze acht een kordaat, professioneel en gecoördineerd optreden van verschillende instanties en administraties
- 25 -
bovendien noodzakelijk om de wantoestanden op de particuliere huurmarkt (zoals leegstand en verkrotting) te bestrijden. Volgens de Vlaamse groene partij Agalev kunnen woonzekerheid, betaalbaarheid van woningen, kwaliteitsgarantie en een billijke verdeling van de rechten en plichten tussen huurder en verhuurder bijdragen tot een maximale bescherming van de bewoner op de particuliere huurmarkt. Agalev is inzake betaalbaarheid voorstander van een geobjectiveerde huurprijs en van een opgelegde prijs-kwaliteitsverhouding. Met betrekking tot de woonzekerheid pleit ze voor contracten van onbepaalde duur en een beperking van de opzegmogelijkheden. Daarenboven stelt ze dat de huurder zelf, via bijzondere contractuele bepalingen, de renovatie op zich moet kunnen nemen, maar dan wel in ruil voor een huurvermindering en absolute woonzekerheid voor een langere termijn. Ook in hun verkiezingsprogramma in 1999 vinden we deze punten voor het overgrote deel terug. De groene partij wilde de bestaande huurreglementering verfijnen en verbeteren. Huurcontracten van onbepaalde duur moeten de regel worden. Kortlopende contracten daarentegen (d.w.z. drie jaar of minder) worden verworpen tenzij voor een eenmalig proefcontract van maximum twee jaar. Een ongemotiveerde opzegging door de verhuurders is voor deze partij eigenlijk uit den boze. Agalev wil de huurprijzen ook vastleggen op basis van objectieve criteria. De stijging van de huurprijzen tussen opeenvolgende huurcontracten moet via een strengere reglementering aan banden worden gelegd. De huurinkomsten zouden integraal belast moeten worden. Aangezien mensen met lagere inkomens vaak alleen kunnen huren, blijft Agalev meer aandacht eisen voor de (sociale) huursector. Ze wil meer en betaalbare sociale woningen en huurwoningen, kwaliteitsvol en aan een correcte prijs. Daarenboven pleit Agalev voor een strengere huurwet om huurders beter te beschermen. Ook de Vlaams-nationalistische Volksunie (VU) ging bij de bevraging van Goossens en Maes (1992) in op de problematiek van de particuliere huur. De partij verklaarde zich voorstander van contracten van onbeperkte duur en van de afschaffing van kortlopende contracten. De partij vond ook dat huurwoningen moeten voldoen aan minimale woonvoorwaarden inzake veiligheid, comfort en woonoppervlakte.
- 26 -
STRUCTUUR ONDERZOEKSRAPPORT In wat voorafgaat schetsten we kort de Belgische en Vlaamse inspanningen inzake wonen in het algemeen en ten aanzien van de particuliere huursector in het bijzonder. Het rudimentair overzicht van de politieke standpunten dat we net presenteerden, toont de jarenlange geringe aandacht voor de huursector aan, gecombineerd met een verwaarloosbare inzet ten bate van de kwaliteitsproblematiek. Deze geringe belangstelling houdt echter niet in dat de werking van de particuliere huursector totaal onbesproken is. Klachten over hoge en stijgende huren voor veelal slechte woningen galmen door de ether. Daarnaast laat ook het gebrek aan woonzekerheid de gemoederen niet onberoerd. Dat bovendien de meest kwetsbare bevolkingsgroepen het slachtoffer zijn, doet de irritatie alleen maar toenemen. Opvallend aan de schets van de situatie op de particuliere huurmarkt is verder dat ze in doorsnee opgebouwd is uit een collage van particuliere observaties, van ad hoc nota’s en verslagen, van persberichten en –rapportages (De Decker, 1994). Daarenboven wordt de aanklacht tegen de wantoestanden veelal geformuleerd door specifieke figuren en belangengroepen, met alle vertekening vandien. Maar: -
laat de kwaliteit van de huurwoningen werkelijk te wensen over? Blijft het behang niet hangen omwille van de vochtige muren? Ieder huisje zijn lekkend dakje?
-
is het verband tussen de woningkwaliteit en de huurprijs inderdaad ver te zoeken? Duur en goed, of redelijk of slecht of onbewoonbaar?
-
leven huurders in woononzekere situaties? Vandaag nog huurder maar morgen misschien niet meer?
-
welke groepen krijgen een onbetaalbare rekening voorgeschoteld?
Op basis van verschillende databronnen zoeken we in het tweede deel ‘Dé particuliere huursector geanalyseerd’ naar genuanceerde antwoorden. Onze aandacht gaat uit naar de vermelde knelpunten (kwaliteit, betaalbaarheid en woonzekerheid), maar ook naar het profiel van particuliere huurders en verhuurders.
Ook de relatie huurder-verhuurder wordt veelal in negatieve termen beschreven. Ondermeer de overheid heeft dit in de hand gewerkt. De aanhoudende promotie van vrije huuronderhandelingen en de quasi-contractuele vrijheid van de partijen creëerde een schijnbaar structureel conflict tussen de twee betrokken partijen. Dat privaat huren op federaal niveau hoofdzakelijk alleen geldt als een contractuele kwestie tussen huurder en verhuurder, laat vele aspecten binnen het huurcontract onderbelicht. Daarenboven polariseert de discussie tussen de huurders- en de eigenaarsverenigingen. Wat overtrokken voorgesteld geldt de huurder volgens de eersten als het uitgebuit slachtoffer van een verhuurder, niet bereid om allerlei herstellingen uit te voeren. De vertegenwoordigers van de eigenaars klagen wanbetaling aan en benadrukken vooral de onwil van de huurder. Maar: -
staan huurders en verhuurders werkelijk lijnrecht tegenover elkaar?
-
zetten enkel financiële motieven eigenaars aan om te verhuren? En proberen ze het onderste uit de kan te halen?
-
is wanbetaling inderdaad schering en inslag? Waarom betalen huurders hun huur niet (meer)?
- 27 -
Het derde deel van dit onderzoeksrapport schenkt aandacht aan de relatie huurderverhuurder. Via een exploratieve studie zoeken we naar de sociale component binnen deze relatie, naar de feitelijke huur- en verhuurmodaliteiten.
Hoewel we de signalen aangaande de situatie op de particuliere huursector in vraag stellen, vermoeden we toch dat er wel degelijk iets aan de hand is. Dit maakt ingrijpen op dit woningmarktsegment dan ook noodzakelijk. Voor de formulering van beleidsvoorstellen baseren we ons niet enkel op de vaststelling in de delen twee en drie. We gaan namelijk ook te rade bij enkele buurlanden en doen dit in het vierde deel van het onderzoeksrapport. De vaststelling dat de particuliere huursector een blijver is gecombineerd met de steeds opduikende problemen, heeft ertoe geleid dat verschillende landen, eventueel na decennia van verkettering of van een beleid gericht op de eliminatie van de private huursector, maatregelen getroffen hebben om dat segment (opnieuw) in het beleid te integreren. Veelal refererend aan het buitenland gaan in Vlaanderen overigens meer en meer stemmen op voor een algemene huursubsidie,. Omdat in de meeste van onze buurlanden een of andere vorm van huursubsidie bestaat (Andries, 1996), reiken deze buitenlandse voorbeelden interessante informatie aan voor een oplossing van de situatie in Vlaanderen.
Vooraleer we in het vijfde en laatste deel van dit rapport beleidsconclusies formuleren, schetsen we echter eerst een overzicht van de essentiële bevindingen van de drie voorgaande delen.
- 28 -
DEEL II ‘DE’ PARTICULIERE HUURSECTOR GEANALYSEERD
- 29 -
- 30 -
HOOFDSTUK 1: INLEIDEND De twee hoofdelementen binnen de particuliere huursector zijn enerzijds de betrokkenen, waaronder we de huurders en de verhuurders rekenen, en anderzijds de woningen. Dat een analyse van dit woningmarktsegment geen eenvoudige zaak is, wijten we aan verschillende facetten. Ten eerste is de complexiteit te wijten aan het heterogene karakter van de particuliere huurmarkt11. We kunnen op zijn minst de volgende deelhuurmarkten onderscheiden: de primaire en de secundaire huurmarkt12. De eerstgenoemde, de primaire particuliere huurmarkt, richt zich tot de gezinnen die een inkomen hebben dat in principe eigendomsverwerving mogelijk maakt. In die zin gaat het hier om een uitzondering op de indeling van de markt volgens de inkomens. Het betreft hier vooral gezinnen die een gunstig moment afwachten of die om familiale of professionele redenen huren verkiezen boven kopen of bouwen. Het slechtere deel van de particuliere huurmarkt wordt aangeduid als de secundaire of residuele huurmarkt. Zij richt zich tot personen en gezinnen die uit de andere woningmarkten weggeselecteerd zijn ofwel omdat ze de financiële middelen niet hebben ofwel omdat er geen plaats is (sociale huursector). Ze kunnen met andere woorden nergens anders terecht. We gaan bijgevolg op goede gronden dieper in op bepaalde woningmarktsegmenten. We selecteren hiertoe bepaalde bewonerscategorieën en gaan na in welke situatie ze verkeren. Een differentiatie is onder andere relevant voor de formulering van beleidsaanbevelingen. We achten het wel niet nodig om in de ganse particuliere huursector in te grijpen omdat slechts een deel van de markt nood heeft aan specifieke maatregelen. Daarenboven zou het wel eens kunnen dat de marktmechanismen van vraag en aanbod niet in alle huurmarktsegmenten in gelijke mate spelen. Overtreft in de secundaire huurmarkt de vraag in ruime mate het aanbod omdat de lagere inkomensgroepen slechts een bepaald deel van hun inkomen aan huur kunnen besteden en slechts kunnen ‘kiezen’ uit een zeer beperkt voor hen betaalbaar aanbod van huurwoningen? Een andere moeilijkheid waarmee we bij onze analyse geconfronteerd worden heeft betrekking op het dynamische karakter van de woningmarkt. Er doen zich niet alleen verschuivingen voor tussen de eigendomssector en de huursector, maar ook binnen de particuliere huurmarkt zelf ontwaren we ontwikkelingen. Hierdoor ligt het bijvoorbeeld niet voor de hand de samenstelling van de woningvoorraad in kaart te brengen: jaarlijks veranderen woningen van eigenaar, jaarlijks worden huurwoningen te koop gesteld of worden bijkomende woningen te huur aangeboden. Daarenboven wordt de schets van een plaatje van de woningen bemoeilijkt omdat we in Vlaanderen niet beschikken over een geactualiseerde en complete registratie van de verhuurde woningen.
11 Bron: VOB-toelichting op de hoorzitting van de Commissie Huisvesting 19-10-2000 betreffende de behoefte aan betaalbare gronden en woningen. 12 Bron: De Decker, s.d.
- 31 -
In wat volgt starten we met een beschrijving van de gehanteerde databronnen (hoofdstuk 2). Volgt dan een algemeen beeld van de ontwikkelingen op de woningmarkt, met bijzondere aandacht voor de particuliere huurmarkt (hoofdstuk 3). De elementen kwaliteit, betaalbaarheid, woonzekerheid komen aan bod in hoofdstuk 4. Vervolgens zoeken we naar het profiel van de particuliere huurder (hoofdstuk 5) en van de verhuurder (hoofdstuk 6). In deze laatste drie hoofdstukken schetsen we niet enkel de actuele situatie maar we zetten eveneens een stap terug in de tijd. Hierdoor kunnen we ontwikkelingen opsporen in de particuliere huursector, en pogen die ook te verklaren. De huidige situatie op de particuliere huurmarkt is namelijk geen op zichzelf staand fenomeen. Ze is de resultante van eerdere processen en gebeurtenissen op allerlei vlakken (demografisch, economisch, politiek, …) en van ontwikkelingen op de andere woningmarkten. Om een degelijke interpretatie van de particuliere huursector te waarborgen, positioneren we de sector ten aanzien van de totale Vlaamse woningmarkt, de hele huursector en de sociale huursector.
- 32 -
HOOFDSTUK 2: DATABRONNEN Via verschillende wegen pogen we een beeld te schetsen van het landschap van het particulier huren en verhuren. Onder andere op basis van de gegevens van het Sociaal-Economisch Panel (SEP) kunnen we een profiel schetsen van huishoudens die huren of verhuren en van hun huurwoningen. De gegevens van het SEP, verzameld door het Centrum voor Sociaal Beleid (CSB), zijn afkomstig van de bevraging van een representatieve toevalssteekproef van de Belgische private huishoudens. Deze enquête werd voor het eerst uitgevoerd in 1976 bij 5.149 huishoudens in Vlaanderen. In 1985, tevens het begin van de CSB-panelenquête, werd de bevraging uitgebreid tot geheel België. De volgende meetmomenten waren 1988, 1992 en 1997. Een uitdieping van de gegevens waarover de huurdersbonden beschikken, lijkt ons eveneens relevant. Blijkt namelijk dat alhoewel vooral kwetsbare en kansarme huurders zich tot de huurdersbonden wenden, elke huurder van een woning voor informatie en advies bij een huurdersbond terecht kan, zelfs als hij niet tot die doelgroep behoort. Al zijn ze niet representatief, toch kunnen de registratiegegevens die op jaarbasis op zo’n 10.000 huurdersgezinnen betrekking hebben, een goede barometer vormen voor de ontwikkelingen op de particuliere huurmarkt. Dat de informatie niet geldig is voor de ganse particuliere huursector kunnen we ondermeer hieruit afleiden: de huurdersbonden zijn vooral in de steden ingeplant en bereiken daardoor meer stedelijke huurders. Daarenboven blijken bejaarde huurders iets ondervertegenwoordigd en geldt er een oververtegenwoordiging van mensen die recent een huurovereenkomst hebben aangegaan. Toch menen we dat de gegevens ons in staat stellen een zicht te krijgen op huurders die problemen ervaren; relevant voor de uitwerking van een beleid gericht op de realisatie van een recht op wonen voor iedereen. Hoewel we op basis van de SEP-gegevens verscheidene vragen en hypothesen kunnen beantwoorden, zijn deze data niet volledig aangezien woningverhuur door niet-particuliere huishoudens niet opgenomen is in deze databestanden. We vullen het beeld van de verhuurder aan met een schets van het OCMW als een actor op de huisvestingsmarkt. We organiseerden hiertoe een bijkomende bevraging bij de OCMW’s13. Aangezien ons onderzoek betrekking heeft op de Vlaamse context, zijn de meeste analyses ook gericht op Vlaanderen. Toch waren we in bepaalde gevallen genoodzaakt om te verwijzen naar data die betrekking hadden op geheel België. Dit was bijvoorbeeld het geval bij het profiel van de verhuurders. We hebben hiervoor gekozen omdat bij een beperking tot Vlaanderen gezien een te gering aantal cases, de uitspraken minder betrouwbaar zouden geweest zijn.
13
Bijlage 1 bevat een beschrijving van de opmaak van de vragenlijst.
- 33 -
- 34 -
HOOFDSTUK 3: EVOLUTIES OP DE WONINGMARKT14 We stellen vast dat ruim 100 jaar geleden maar een klein percentage van de bevolking een huis of een stuk land bezat. Indien we eigendom niet enkel beperken tot huisvesting maar ook industriële gebouwen als winkels of landbouwgronden in opnemen, bleek vastgoed vooral in handen van traditionele grondbezitters of van de lokale bourgeoisie (Elliot & McCrone, 1982). In die periode (tot aan het einde van de 19e eeuw) is wonen voor de meerderheid van de bevolking beperkt tot een loutere beschuttingsfunctie (Van Isacker, 1978; Goossens, 1982; Kesteloot, 1988; Kesteloot, e.a., 1996; De Decker, 2003). De grote vraag naar woningen, hoofdzakelijk in de steden, deed de huurprijs sterk stijgen. Hierdoor nam de huishuur een steeds groter deel van het inkomen in beslag en de arbeiders waren genoodzaakt om hun toevlucht te nemen tot alsmaar kleinere en slechte woningen15. In deze omstandigheden was huisvesting dan ook een bron van winst voor de bezittende klassen (industriëlen, groothandelaars, winkeliers en kleine zelfstandigen) en kunnen we de particuliere huursector inschatten als een aan de omstandigheden (onvermogende loonarbeiders, liefst dicht bij het werk wonend) aangepaste oplossing voor de beginnende kapitalistische urbanisatie (Kesteloot, 1988). Maar de ontwikkelingen van het industriële kapitalisme en het daaraan verwante urbanisatieproces beïnvloedden de positie en de evolutie van de particuliere huursector. Rond de eeuwwisseling treedt het industriële kapitalisme in een tweede ontwikkelingsfase waarbij ondermeer de reproductie van de arbeidskracht centraal komt te staan. Hierdoor wordt huisvesting niet langer enkel bekeken in zijn beschuttingfunctie maar dient het nu ook het herstel van de arbeidskrachten en hun reproductie van generatie op generatie te verzekeren. Deze nieuwe logica leidde in het begin van de twintigste eeuw enerzijds tot sociale woningbouw (vooral verdedigd door de socialisten) en anderzijds tot de stimulering van de individuele eigendomsverwerving (waarvan de katholieken voorstander waren16). Zowel de politiek van de sociale woningbouw als de promotie van de veralgemening van het particulier woningbezit veroorzaken suburbanisatie. Dit proces wordt verder versterkt in de jaren 1960 en 1970 door de heersende economische groei waardoor steeds meer lagen van de bevolking (door de relatieve werkzekerheid en de constante stijging van de koopkracht) in staat zijn om een woning te bouwen of kopen. Naast deze economische ontwikkelingen en het overheidsingrijpen brengt ook het onvermogen van een niet-ondersteunende particuliere markt om te voorzien in een adequate huisvesting tegen betaalbare prijzen, een terugloop van de particuliere huurmarkt teweeg. Dergelijke naoorlogse langetermijnontwikkelingen weerspiegelen zich ondermeer in een continue stijging van het aandeel eigenaars gedurende een halve eeuw. Op basis van de gegevens van de volks- en woningtellingen in België, stellen we vast dat in 1947 28,9% van de woningen bewoond werd door de eigenaar zelf, in 1981 is dit percentage toegenomen tot 59,2% en in 1991 is dit aandeel gestegen tot 65,4%. Deze evolutie in de eigendomssector heeft uiteraard zijn repercussies op de omvang van de particuliere huursector. In 1981 neemt de particuliere huursector in Vlaanderen nog 29% van de woningmarkt in, terwijl dit percentage tot 25% gedaald is in 1991 (NIS Woningtelling, 1981-1991).
14
Grotendeels steunend op De Decker, 2000a. Zo waren er de kwartierwoningen. Op het eerste zicht lijken deze op 19e-eeuwse burgerwoningen, maar in feite zijn ze opgedeeld in kleine ruimtes die afzonderlijk verhuurd werden. Dat een honderdtal personen in een huis van gemiddelde afmetingen verbleven, was dan ook niet ongewoon. 16 Zo werkten ze in 1922 in een uitvoeringsbesluit bij de Wet van 1889 een premiestelsel uit om de individuele woningbouw te stimuleren. 15
- 35 -
Onder andere op basis van gegevens uit het Sociaal-Economisch Panel stellen we vast dat 71% van de totale Vlaamse bevolking in 1997 eigenaar is van zijn woning (al dan niet met behulp van tussenkomsten vanwege de overheid). Ruim een vierde van de bevolking huurt zijn woning. De overgrote meerderheid doet dit in het particuliere gedeelte (19,7%) terwijl een minderheid van de huurders over een sociale huurwoning beschikt (5,2%). Gratis bewoners en een restcategorie vormen het resterende percentage (2,5%). In tabel 2.1 presenteren we het aantal huishoudens binnen de verschillende woningmarktsegmenten. Deze cijfergegevens zijn weliswaar tentatief17 maar ze werpen een bijkomend licht op de omvang van de woningmarkt.
Tabel 2.1: Verdeling aantal huishoudens volgens woningmarktsegment, Vlaanderen. Opbouw woningmarkt (%) Eigendomssector* Particuliere huursector Sociale huursector° Restcategorie
Aantal huishoudens
72,6 19,7 5,2 2,5
1.752.379 476.473 124.529 60.344 Totaal
2.413.745*
* : NIS, 2001 - °: jaarverslag VHM 2001; eigen berekeningen.
Het aandeel van de particuliere huursector op de woningmarkt (19,7%) stemt overeen met een totaal van 476.473 huishoudens. Als we ervan uitgaan dat een gemiddeld huishouden op de particuliere huurmarkt uit twee personen bestaat dan gaat het hier ruw geschat om 952.946 personen.
17 Tentatief omdat we bij de berekening een beroep doen op verschillende databronnen en omdat we voor de berekening van de aantallen verscheidene veronderstellingen formuleren. De gehanteerde databronnen zijn de volgende: de volkstelling van 2001 (het aantal huishoudens, het aantal eigenaars), het jaarverslag van de VHM 2001 (het aantal sociale huurwoningen, waarbij we dit aantal gelijkstellen aan het aantal huishoudens), het SEP 1997 (schatting van de restcategorie: we veronderstellen dat deze een constante is).
- 36 -
HOOFDSTUK
4:
HET
RECHT
OP
WONEN
MULTIDIMENSIONEEL We kunnen de betekenis van de particuliere huursector voor het sociaal woonbeleid niet alleen afmeten aan de omvang van die sector. De profielen van de woningbezitters, de spreiding van de woningen naar bouwperiode en de huurprijs weerspiegelen dat belang evenzeer. Een veelzijdige analyse is dan ook noodzakelijk. Hiertoe staan we stil bij de verschillende componenten van het recht op wonen, zoals geformuleerd in de Vlaamse Wooncode. Dit recht impliceert wat ons betreft vooreerst kunnen beschikken over een woning van behoorlijke kwaliteit, naar zijn fysische karakteristieken en inzake uitrusting en comfort. Verder moet behoorlijk wonen ook betaalbaarheid inhouden, en wel in verhouding tot het beschikbare inkomen. Ten derde moet iedereen omtrent zijn woonsituatie over perspectieven op langere termijn kunnen beschikken, of met andere woorden over een redelijke woonzekerheid. Vervolgens moet ook de woonomgeving aan een aantal vereisten voldoen zowel inzake zijn fysisch-ruimtelijke karakteristieken (een aangename woonomgeving naar architecturale kwaliteit, ruimtelijke schikking, groenvoorziening, milieukarakteristieken, …), inzake gemeenschapsvoorzieningen (administratieve diensten, onderwijs, openbaar vervoer, speelgelegenheid, winkels, …) en inzake sociale interactie (bewonerssamenstelling, samenhorigheidsgevoel, solidariteit, veiligheidsgevoel, …) (Pannecoucke, e.a., 2001). De realisatie van het recht op menswaardig wonen nemen we niet zomaar als een gegeven aan. We stellen de verschillende componenten in vraag vanuit ons perspectief op de particuliere huursector. Meer bepaald gaan we na of particuliere huurders wel degelijk beschikken over een woning van een zekere kwaliteit (1). Een analyse van de woningkwaliteit is gerechtvaardigd omdat praktijkwerkers en huurdersverenigingen signalen de wereld in sturen die aangeven dat er nog heel wat werk aan de winkel is (voornamelijk in de particuliere huursector) om iedereen te laten genieten van een woning van behoorlijke kwaliteit. Vanuit de veronderstelling dat eigenaars meer zorg dragen voor hun woning en dat de sociale huisvestingsmaatschappijen instaan voor het onderhoud van hún woningen, verwachten we dat de particuliere huurwoningen er het slechts aan toe zijn. Hoewel een degelijke woning verschillende positieve effecten sorteert op uiteenlopende levensdomeinen moeten we ook het bijbehorend prijskaartje bekijken. Een hoge huurprijs kan namelijk wegen op de rest van het gezinsbudget en de positieve impact van de woning neutraliseren of teniet doen. We stellen ons dan ook de vraag of particuliere huurders in een voor hen betaalbare woning wonen (2). Verder schenken we ook aandacht aan de woonomgeving, de vierde dimensie van het recht op wonen volgens de Vlaamse Wooncode (4). We leggen niet enkel de componenten van de particuliere huursector op de rooster maar zoeken ook naar de empirische evidentie voor een aantal van de bijbehorende knelpunten. Bevinden particuliere huurders zich inderdaad in een woononzekere situatie (3)? Mankeert er werkelijk iets aan de relatie tussen de prijs en de kwaliteit van de private huurwoningen (5)?
- 37 -
1. De woningkwaliteit Inzake de typering van particuliere huurwoningen met betrekking tot hun woningkwaliteit steunen we op verscheidene gegevensbronnen. Achtereenvolgens vermelden we de resultaten van de Volkstelling van 1991, enkele bevindingen uit een enquête van het Overleg van Vlaamse Huurdersbonden uitgevoerd in 1993-1994, de peilingsenquête van 1994-1995 en tot slot gegevens afkomstig van het Sociaal-Economisch Panel.
1.1. De census van 1991 Een eerste typering van de kwaliteit op de huurwoningenmarkt distilleren we uit de Volks- en Woningtelling van 1991. In de volgende tabel vergelijken we enkele kenmerken van de huurmarkt met deze van de eigendomsmarkt18. Tabel 2.2: Woonindicatoren naar bewonerstitel, Vlaanderen, 1991. eigendomswoningen
huurwoningen
Woningtype eengezinswoning meergezinswoning
91% 9%
51% 49%
Ouderdom voor 1919 1919 – 1945 1945 – 1971 gebouwd na 1971
12% 17% 38% 34%
14% 18% 37% 31%
Gerieflijkheden niet comfortabel eerder oncomfortabel eerder comfortabel comfortabel
14% 8% 26% 52%
19% 18% 31% 32%
Woninggrootte klein eerder klein eerder groot groot
4% 18% 40% 39%
6% 28% 39% 28%
Omgeving meergezinswoning zonder tuin meergezinswoning met tuin eengezinswoning zonder tuin eengezinswoning met tuin
5% 3% 10% 82%
40% 7% 13% 39%
Bron: NIS, Woningtelling 1991.
Bij een eerste blik op de tabel 2.2 springen vooral de verschillen met betrekking tot het woningtype in het oog: terwijl de eigendomswoningen in 1991 vooral eengezinswoningen zijn (91%), treffen we dit woningtype (slechts) in ongeveer de helft van de huurwoningen aan. Verder
18
We merken hierbij wel op dat in de tabel ook de markt van sociale huurwoningen is opgenomen. Dit aandeel vormt 5% van de totale woningmarkt en afhankelijk van de regio 15 à 20% van de huurmarkt. Daar de kwaliteit en de uitrusting van de sociale huursector beter is dan de particuliere huurmarkt (Meulemans, e.a., 1996; Pannecoucke, e.a., 2001), zal de feitelijke kwaliteit gemiddeld iets lager liggen dan aangegeven. Met andere woorden het geschetste beeld zou vertekend kunnen zijn daar het iets te rooskleurig is weergegeven.
- 38 -
stellen we ook vast dat de huurwoningen in 1991 minder comfortabel en kleiner waren dan de eigendomswoningen: -
comfort: 37% oncomfortabele woningen i.v.m. 22% bij de eigenaars;
-
ruimte: 34% kleine woningen in de huursector ten opzichte van 22% bij de eigenaars.
Huurwoningen beschikken ook minder over een tuin: 15% tegenover 53% bij de eigenaars. In het kader van een onderzoek naar de omvang en de ruimtelijk-economische dimensie van het grijze wooncircuit in Vlaanderen brachten Meert e.a. (2002) op basis van de Volkstellinggegevens van 1991 de residuele huursector in kaart. Onder de residuele huurwoningen vallen die woningen die ongeacht het bouwjaar niet beschikken over klein comfort. Klein comfort houdt in dat een woning niet beschikt over een WC met waterspoeling binnen, een ingerichte badkamer met (stort)bad en stromend water in de woning zelf19. Tot deze residuele huursector behoort ook het kamerwonen. In hun onderzoek omschrijven de auteurs dit als een woonvorm voor kleine huishoudens (doorgaans alleenstaanden) die in de particuliere huursector een kleine en oncomfortabele woning betrekken waarbij de eigenaar in het beste geval basismeubilair ter beschikking stelt (Meert, e.a. 2002)20. De onderzoekers stellen ondermeer vast dat residuele huurwoningen veelvuldig voorkomen in de stedelijke centra en opvallend ook in de 19de eeuwse gordels van Gent en Antwerpen. Deze centra vielen ook op bij de spreiding van het kamerwonen. Toch blijkt het contrast tussen de stad en het platteland minder duidelijk uitgesproken dan het ruimtelijk patroon van de kamers. Ook de plattelandsbuurten tellen proportioneel veel residuele huurwoningen in West- en Oost-Vlaanderen. De meeste West-Vlaamse gemeenten scoren hoger dan het Vlaams gemiddelde. Vooral de vroegere industrialisatie met de huisnijverheid en de hoge bevolkingsdichtheden al voor de Industriële Revolutie, hebben ervoor gezorgd dat een groot deel van het woningbestand relatief oud en oncomfortabel is. De woningtoestand is uitermate slecht in het zuidwesten van WestVlaanderen: de meeste woningen dateren van de periode 1919-1945 wegens de dramatische vernielingen tijdens de Eerste Wereldoorlog. Daarentegen werd veel later gebouwd in het oosten van het Vlaams Gewest, wegens een veel jongere bevolkingsstructuur en dank zij een industrialisatie die pas in de jaren zestig op gang kwam. Daar beschikken de meeste woningen over alle modern comfort. Ook de bouwmaterialen spelen hier een rol. Terwijl in het westen vooral met baksteen werd gewerkt, en oude woningen zo lang bleven bestaan, werd in het oosten tot in de 20ste eeuw nog veel met hout, klei en stro gewerkt (Kesteloot, e.a., 1996). Bijna geen stedelijke buurten in het oosten van Vlaanderen scoort hoger dan de drempelwaarde, terwijl in het westen centraal stedelijke buurten hoge concentraties vertonen. Dit oost-west-contrast moeten we echter nuanceren: de kuststrook haalt iets betere scores dan de rest van het westen van Vlaanderen. Onder impuls van het massatoerisme na de Tweede Wereldoorlog werd het woningbestand vernieuwd en aangevuld. Een bijkomende analyse op basis van een differentiatie naar gemeentelijke typologie, toont aan dat hoe groter de stad, hoe meer ze residuele huurwoningen en (gemeubelde) kamers telt en hoe minder residuele koopwoningen. De residuele koopsector is duidelijk (zowel in absolute als relatieve cijfers) een ruraal fenomeen, terwijl de residuele huursector vooral in een stedelijke omgeving hoog scoort.
19
Naast de residuele huursector onderscheiden Meert c.s. ook de primaire huursector (bestaande uit huurwoningen gebouwd na 1945 met klein comfort) en de secundaire huursector (opgebouwd uit huurwoningen met klein comfort, gebouwd voor 1945 of waarvan het bouwjaar onbekend is) (Meert, e.a., 2002). 20 Bijlage 2 bevat twee kaarten die de raming van de residuele huursector in Vlaanderen schetsen.
- 39 -
1.2. Enquête Overleg van Vlaamse Huurdersbonden (1993-1994) Ook uit de enquête van het Overleg van de Vlaamse Huurdersbonden uit 1993-1994 distilleren we enkele aspecten inzake de woningkwaliteit. We merken hierbij wel op dat we deze gegevens niet kunnen veralgemenen omdat ze een schets zijn van de particuliere huursector anno 1993. Bovendien kunnen we niet veralgemenen omdat de huurdersbonden vooral in de steden actief zijn en daar kennen we een andere opbouw van de woningmarkt dan in de minder verstedelijkte gebieden (dat konden we ondermeer al afleiden uit de resultaten van het onderzoek naar het grijze wooncircuit. Verder zullen we overigens nog dieper ingaan op enkele regionale verschillen betreffende de particuliere huursector.).
Tabel 2.3: Woningtype van leden van huurdersbonden, Vlaanderen, 1993-1994. Woningtype
aandeel 2,5 2,5
Ongemeubelde kamer Gemeubelde kamer Studio Appartement Verdieping in een (verbouwde) woning
3,3 29,2 24,8
Rijwoning Half-open bebouwing Open bebouwing
23,2 8,9 5,6
Bron: Overleg van Vlaamse Huurdersbonden.
Slechts een minderheid van de leden van de Vlaamse Huurdersbonden (16%) bewoonde in 1993 de ‘Belgische droom’ (een eengezinswoning in halfopen of open bebouwing), 5% huurde een kamer en 57% woonde in een flat of in een appartement (tabel 2.3). Bij de interpretatie van deze gegevens moeten we wel rekening houden met het eerder vermelde gegeven dat we de huurdersbonden vooral in de steden aantreffen en dat daardoor de kans op appartementen en studio’s groter uitvalt. Verder bleken ook inzake de kwaliteit een aantal ernstige tekorten. Met betrekking tot verschillende componenten werden de volgende percentages als slecht tot zeer slecht genoemd: -
35% voor de staat van de woning bij aanvang;
-
42% voor de staat van het houtwerk;
-
28% voor de staat van het dak (31% heeft een lekkend dak);
-
30% voor de staat van de dakgoten;
-
19% voor de mogelijkheden tot verluchting;
-
37% voor de staat van de elektriciteit.
Verder verklaarde 43% van de leden van de huurdersbonden een probleem te hebben met schimmel in de woning en 57% met vocht. Opnieuw moeten we deze percentages met de nodige voorzichtigheid interpreteren omdat we aannemen dat deze huurders vooral naar aanleiding van dergelijke problemen naar een huurdersbond stappen. Ondanks de nodige relativiteit vereist bij deze enquêteresultaten, geven ze aan dat de particuliere huursector geen ‘gebied vrij van gebreken’ is.
- 40 -
1.3. De peilingsenquête van 1994-1995 In tegenstelling tot de volkstelling, die vooral inzicht brengt in de woningvoorraad, de bezettingsgraad van het woningpark en een aantal uitrustingsaspecten, nemen de onderzoeken naar de woningkwaliteit (de zogenaamde ‘peilingsenquêtes’) de bouwtechnische kwaliteit onder de loep21. Van de onderzochte woningen is een vierde van de steekproef22 huurwoningen. Uit de laatste peilingsenquête van 1994-1995 leiden we af dat huurwoningen opmerkelijk slechter zijn dan de woningen bewoond door de eigenaars: 2,5% van de huurders bewoont een krot; bij de eigenaars is dit 0,7% (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1996). Bijna een op vijf huurders woont in een woning met meerdere zware gebreken terwijl dit bij eigenaarsbewoners maar een op 10 is. In Vlaanderen waren 18% van de huurwoningen van slechte kwaliteit tegenover 10% van de eigendomswoningen (Vlaamse Gemeenschap, 1996). Daarenboven bleek de vaststelling dat huurders slechter wonen dan eigenaars-bewoners ook al uit de peilingsenquête 1982-1983.
1.4. Het Sociaal-Economisch Panel (SEP) Dankzij een uitgebreide huisvestingsmodule in de Sociaal-Economisch Panel kunnen we een gedetailleerd beeld schetsen van de woonsituatie van de particuliere huurders en ze vergelijken met de andere bewonerscategorieën. Vooreerst gaan we in op de kwaliteit van de particuliere huurwoningen en vervolgens staan we stil bij de evaluatie van het uitrustingsniveau van de woning.
21 Er werden 4 peilingsenquêtes gehouden, in 1961-1962, 1972-1973, 1982-1983 en 1994-1995. In deze context stippen we enkel de meest relevante aspecten van de laatst gehouden peilingsenquête aan. 22 Op basis van een adressenbestand van het Rijksregister werd een representatieve steekproef getrokken van 8256 woningen die uitwendig onderzocht werden.
- 41 -
1.4.1. Kwaliteit van de woning23 In tabel 2.4 nemen we twee indicatoren voor de woningkwaliteit op: het woningtype en het bouwjaar van de woning.
Tabel 2.4: Uitrustingsniveau van de woningen, opgesplitst naar bewonerscategorieën, Vlaanderen. Vlaanderen°
Woningtype open bebouwing half-open bebouwing gesloten bebouwing app./studio max. 4 woningen app./studio 5 of meer woningen Bouwjaar voor 1919 1919 – 1945 1946 – 1960 1961 – 1970 1971 – 1980 1981 – 1990 na 1990 Bron: ° = SEP 1997
35,2 20,5 31,0 5,6
*
Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
44,5 21,1 29,6 1,4 3,4
11,0 19,2 33,8 16,7
14,6 15,6 34,5 19,0
0,8 22,8 34,0 6,1
19,2
16,2
36,2
10,3 19,3 25,6 19,2 12,0 6,8 6,7
12,1 22,7 27,7 17,7 7,9 4,8 7,1
0,5 6,1 16,2 24,1 29,0 14,5 9,7
7,7 8,6 19,8 21,7 16,6 16,0 9,5 7,9
-
Bewonerscategorieën
7,6 19,5 20,1 15,8 17,8 10,6 8,5
=survey 1999
Net zoals bij de resultaten van de Volks- en Woningtelling van 1991 stellen we op basis van deze gegevens ook opmerkelijke verschillen vast in het woningtype naargelang het woningmarktsegment: huurwoningen zijn minder vaak eengezinswoningen (64% van de particuliere huurwoningen tegenover 87% in Vlaanderen). Binnen de huursector zelf stellen we vast dat grote appartementsblokken minder aanwezig zijn in de particuliere huursector dan in de sociale huursector. 17% van de particuliere huurders huurt een appartement of een studio in een gebouw met 5 of meer woningen terwijl dit aandeel bij sociale huurders 36% bedraagt. Bij de bespreking van de woningkwaliteit besteden we eveneens aandacht aan het bouwjaar van de woning omdat beide karakteristieken immers in nauw verband met elkaar staan (Vlaamse Gemeenschap, 1996). De woningen van particuliere huurders blijken over het algemeen ouder dan in vergelijking met Vlaanderen in zijn totaliteit en met de sociale huursector. 62% van de particuliere huurwoningen is gebouwd voor 1960 tegenover de helft van de woningen in Vlaanderen en 23% in de sociale huursector. Ook wanneer we andere breukpunten nemen bij de definiëring van oud en nieuw stellen we vast dat particuliere huurwoningen overwegend ouder zijn dan de sociale huurwoningen. In onze analyses namen we nog een derde element op als indicator van de woningkwaliteit: de aan- of afwezigheid van bepaalde gebreken24. De vaststellingen door de enquêteurs en de meningen van de particuliere huurders zelf wijzen in dezelfde richting: particuliere huurwoningen vertonen meer gebreken dan in vergelijking met Vlaanderen in zijn totaliteit en in vergelijking 23
Bijlage 3 bevat een uitgebreide tabel omtrent de woningkwaliteit. De indicator ‘het al dan niet voorkomen van gebreken’ wordt opgebouwd door de gebreken gesignaleerd door enerzijds de enquêteur en anderzijds de respondenten. In de bijlagen namen we een gedetailleerde tabel op waarin we de evaluatie van de gebreken differentiëren naar enquêteur of respondent. 24
- 42 -
met de woningen uit de andere woningmarktsegmenten. In de particuliere huursector stellen we een belangrijke oververtegenwoordiging vast van woningen met meerdere gebreken: 26% bewoont een woning met drie of meer gebreken tegenover 14% in Vlaanderen. Alhoewel de sociale huursector het particuliere gedeelte evenaart, bestaat er een opmerkelijk verschil tussen beide sectoren. Woningen met minimum 5 gebreken komen meer voor bij particuliere huurders dan bij sociale huurders (13% tegenover 9%).
Figuur 2.1: Totaal vastgestelde gebreken, gedifferentieerd naar woningtype, Vlaanderen 70
62,7
60 50 40
58,4
46,7 40,2 30,5
30
27
27,2
27,7
20
13,5
10 0
0
I - II
20,7 6,7 8
III - IV
12,9
8,7
3,4
6
V+
Aantal vastgestelde gebreken particuliere huurwoning
sociale huurwoningen
eigendomswoningen
Vlaanderen
1.4.2. Uitrusting van de woning Een woning van goede kwaliteit veronderstelt echter meer dan dat ze zonder enkele gebreken is. Ook de mate waarin een woning al dan niet beschikt over enkele comfortelementen is namelijk bepalend voor haar kwaliteit25. Hiertoe creëerden we twee comfortmaatstaven. Indien we enkel rekening houden met de indicatoren ‘bad of douche’ en ‘centrale verwarming’, blijkt dat particuliere huurwoningen slechter scoren zowel ten opzichte van Vlaanderen als ten opzichte van de sociale huursector: slechts 61% van de particuliere huurders beschikt over volledig comfort (m.a.w. over een bad of douche en centrale verwarming) tegenover 74% van de Vlaamse populatie en 79% van de sociale huurders (figuur 2.2). In 4,8% van de particuliere huurwoningen ontbreekt zowel een bad of douche als centrale verwarming. Of anders: ongeveer 6.000 huishoudens ontberen dit comfort.
25
Inzake deze tweede dimensie van de woningkwaliteit, het uitrustingsniveau van de woning, steunen we
opnieuw op de evaluatie door de respondent enerzijds en de enquêteur anderzijds. Kortom, de beoordeling is niet gebaseerd op de meningen van professionelen.
- 43 -
Bewonerscategorieën
Figuur 2.2: Uitrustingsniveau van de woningen (bad/cv), opgesplitst naar bewonerscategorieën, Vlaanderen 60,9
4,8
34,3
Particuliere huurders 78,9
19,7
1,3
78,6
19,6
1,9
23
2,6
Sociale huurders Eigenaars 74,4 Vlaanderen 0% bad en cv bezit
20%
40%
60%
bad of cv ontbreekt
80%
100%
bad en cv ontbreken
Op basis van deze twee basisindicatoren stellen we in de periode 1992-1997 wel een kwaliteitsverbetering vast: het percentage van de particuliere huurders dat over een bad/douche en centrale verwarming beschikt, stijgt van 58% in 1992 naar 61% in 1997 (3 procentpunten). Alhoewel we dus een comfortverbetering in de particuliere huursector opmerken, is deze evolutie meer uitgesproken voor heel Vlaanderen (bijna 6 procentpunten). Daarenboven blijven de particuliere huurwoningen in vergelijking met de totale populatie nog altijd duidelijk minder uitgerust (61% versus 74%). De tweede maatstaf construeerden we op basis van de aan- of afwezigheid van een toilet, warm stromend water en een bad of douche. Wanneer we dat doen, blijkt het aandeel particuliere huurders die over deze drie items beschikken groter dan wanneer we enkel rekening houden met een bad of douche en een centrale verwarming: 91% tegenover 61%. Wanneer we echter vergelijken met Vlaanderen of met bewoners van een sociale huurwoning dan blijkt ook op basis van deze maatstaf dat particuliere huurders minder comfortabel wonen. De verschillen zijn echter geringer: 9% van de particuliere huurders beschikt niet over klein comfort tegenover 6% bij de Vlaamse populatie als bij de sociale huurders.
Bewonerscategorieën
Figuur 2.3: Uitrustingsniveau van de woningen, opgesplitst naar bewonerscategorieën, Vlaanderen 90,9
7,2 1,9
Particuliere huurders 93,6
5,8
Sociale huurders
0,6
Eigenaars
volledig klein comfort
3,7
94,3
4,6
0,8
Vlaanderen 0%
95,6
20%
40%
gebrekkig klein comfort
60%
80%
1,1
100%
afwezigheid klein comfort
Wanneer we nagaan of bepaalde comfortelementen (zoals een keuken, warm stromend water, een douche, …) behoren tot de uitrusting van de woning dan scoren particuliere huurders op zo
- 44 -
goed als alle 6 items van de analyse slechter dan de totale Vlaamse bevolking26. Wanneer we in de huursector een particulier en sociaal gedeelte onderscheiden dan blijkt dat particuliere huurwoningen minder uitgerust zijn. Bij huurders van een particuliere woning bezit 61% tenminste over 5 van de 6 items en 3% bezit hoogstens 1 comfortelement. Bij sociale huurders bedragen deze percentages respectievelijk 80% en ongeveer 1%. Dat de particuliere huurwoningen slechter zijn inzake kwaliteit ten opzichte van de andere woningen is niet enkel toe te schrijven aan de veelal hogere ouderdom van de particuliere huurwoningen. Indien we ons beperken tot de woningen gebouwd na 1960 stellen we nog altijd vast dat de kwaliteit in de particuliere huursector slechter uitvalt. Tabel 2.5: Kwaliteit van woningen gebouwd na 1960, Vlaanderen. Vlaanderen
Eigendomswoningen
Particuliere huurwoningen
7,6
7,1
9,5
1-2 3-4 5+
0,4 2,0 93,2
0,1 5,0 94,9
1,5 10,5 88,0
0 1-2 3-4 5+
67,1 26,6 4,8 1,5
69,8 25,9 3,6 0,8
61,1 24,7 10,6 3,7
Comfortniveau Bad en/of CV ontbreken Bezit aantal items
Totaal aantal gebreken
Bron: SEP 1997.
Aan het beeld dat we van het woningcomfort schetsten, voegen we nog een kanttekening toe. Om het comfortniveau te bepalen, hebben we ons enkel gebaseerd op de al dan niet beschikbare items. We hielden dus geen rekening met de staat van de verschillende comfortelementen. Het zou immers kunnen dat de woning wel over centrale verwarming beschikt maar dat deze onveilig is. Daarenboven vormt het aanwezige comfort slechts een aspect van de globale kwaliteit van een woning. Naast deze woontechnische is ook de bouwtechnische kwaliteit als dimensie belangrijk. Deze heeft betrekking op de structuur van de woning, de vochtigheid, de stabiliteit, de kwaliteit van de funderingen, het dak, of anders gesteld de noodzakelijke aspecten die van een gebouw een bewoonbare woning maken (Peeters & De Decker, 1997).
1.5. Kortom Op basis van verschillende gegevensbronnen signaleerden we enkele kwaliteitsaspecten van de woningen in Vlaanderen, met specifieke aandacht voor de situatie in de particuliere huursector. Ook al is een vergelijking niet gerechtvaardigd (bijvoorbeeld te wijten aan de steekproefverschillen of het uiteenlopend karakter van indicatoren), toch stellen we vast dat,
26 We peilden naar de volgende indicatoren: al of niet bezit van een bad/douche, centrale verwarming, een afzonderlijke keuken van minimum 4m², warm stromend water in de woning, dubbele beglazing in alle kamers en toilet met waterspoeling in de woning zelf. De resultaten per item hebben we opgenomen in een gedetailleerde tabel in bijlage 3.
- 45 -
relatief bekeken, de particuliere huurders qua kwaliteit slechter gehuisvest zijn en zowel in vergelijking met de totale Vlaamse bevolking als met de sociale huursector27. De vaststelling dat we een belangrijk deel van de slechte woningen terugvinden op de particuliere huurmarkt doet de vraag rijzen naar het waarom. Welke factoren met andere woorden veroorzaken de slechte kwaliteit? Eerst verwijzen we in dit verband naar de multicausale theorie van Priemus, vervolgens naar de veroudering en de mogelijke effecten van het type ‘kleine verhuurder’. Priemus (1978) haalt zes, elkaar versterkende factoren aan die het verval van woningen in de hand werken. Verder stelt hij dat het woningverval sterk verschilt naargelang het type eigenaar. In vergelijking met de eigenaar-bewoner en de sociale huisvestingsmaatschappij is de situatie van de particuliere huurders het meest ongunstig. Bij de opsomming van de factoren besteden we dan ook extra aandacht aan de situatie op de particuliere huurmarkt28.
1. De technisch-functionele veroudering van de woning en de woonomgeving start zodra de bebouwing tot stand gekomen is en grijpt sneller plaats indien de kwaliteit reeds slecht was. In de particuliere huursector zal de technisch-functionele veroudering meestal niet leiden tot meer onderhoud maar veeleer tot de afstoting van het bezit; 2.
De sociale veroudering van de woning en woonomgeving houdt in dat de opeenvolgende bewonerscategorieën steeds een lagere sociale positie innemen. Dergelijke sociale degradatie verloopt sneller bij een groter verhuisritme en bij woningen van slechte kwaliteit. Wanneer de kwaliteit van de woning afneemt, zal de meer speculatief ingestelde verhuurder minder kieskeurig zijn in zijn zoektocht naar nieuwe huurders: de verpaupering van het huurdersbestand kan dan in snel tempo verlopen (waardoor de kans dat ze zelf herstellingen zullen uitvoeren telkens kleiner wordt);
3. De dalende rendementen door de natuurlijke of kunstmatige starheid van de prijzen en van de woondiensten kunnen een minimalisering van het onderhoud in de hand werken. Wanneer de onderlinge concurrentie tussen de verhuurders nihil is, wordt zeker in tijden van schaarste ook het onderhoud steeds minder in acht genomen (bijvoorbeeld in het begin van de jaren ’80);
27 We merken hierbij wel op dat naar absolute aantallen de problematiek groter uitvalt in de eigendomssector, de grootste sector in Vlaanderen. 28 Gebaseerd op: De Decker, 2000a.
- 46 -
4.
De investeringshorizonten spelen eveneens een rol. Naarmate de langetermijnvisie verdwijnt, zal de mate van het onderhoud ook inkrimpen;
5.
De toenemende perspectieven van andere bestemmingen verslechtert eveneens de positie van de woningmarkt. Het zijn de particuliere verhuurders, primair door commerciële belangen gedreven, die het meest gevoelig zijn voor de attractie van alternatieven;
6.
De laatste factor ‘planners blight’ verwijst naar die ingrepen van de overheid die (on)zekerheid over de toekomst in de hand werken. ‘In afwachting van …’ wordt het onderhoud opgeschort en gaat de verkrotting verder (De Decker, 1987). Het fenomeen ‘planners blight’ zal bijna altijd betrekking hebben op de particuliere huurwoningen aangezien deze veelal oververtegenwoordigd zijn in de stedelijke kernen en in de 19de eeuwse woonwijken. Ingrijpen in deze gebieden is nodig. Maar wanneer de toekomst van een woonwijk op het spel staat, zullen de verhuurders helemaal ophouden met investeren.
Het verouderingsgproces bij de bevolking, waaronder dus ook bij de verhuurders, vormt natuurlijk ook een belangrijk element in de analyses van de woningmarkt. Alhoewel we in het hoofdstuk ‘de verhuurders in profiel’ stil zullen staan bij bepaalde ontwikkelingen in de verhuurderspopulatie, wijzen we op mogelijke gevolgen van het verouderingsproces voor de kwaliteit van de woningen. Onderzoek heeft enerzijds aangetoond dat woningen samen met hun bewoners verouderen en dat de kwaliteit daardoor afneemt (Cellen Huisvesting, 1996; Geurts, e.a., 1996). Anderzijds blijkt dat bejaarden niet geneigd zijn om nog belangrijke investeringen uit te voeren (Maes, e.a., 1999). Verder kan de verhoging van de levensverwachting ertoe leiden dat verhuurders langer verhuren dan voorheen, met gevolg dat woningen langer het nodige onderhoud missen en de kwaliteit ervan vermindert. Tenslotte kan het type verhuurder de mate van onderhoud beïnvloeden. Wanneer hij bijvoorbeeld maar een of enkele huurwoningen bezit, kan het onderhoud in het gedrang komen. Een gebrek aan tijd, ervaring en het nodige kapitaal kan de uitvoering van herstellingen en verbeteringen bemoeilijken. Daarenboven kunnen ‘kleine’ verhuurders niet genieten van zogenaamde schaalvoordelen bij bijvoorbeeld de aankoop van materiaal (Crook & Hughes, 2001).
2. De betaalbaarheid Naar aanleiding van de goedkeuring van de Vlaamse Wooncode heeft het Vlaams Parlement de betaalbaarheid van het wonen uitdrukkelijk als een sleutelelement van het recht op wonen (artikel 3 VWC) opgenomen. Wat een betaalbare woning is voor het ene huishouden kan voor een ander gezin een financieel onbereikbare huisvesting zijn. Een primaire definitie van betaalbare huisvesting is dat huishoudens niet moeten snoeien in andere dagelijkse uitgaven om hun woonkosten te kunnen betalen (De Decker, 2002a). Huisvestingskosten mogen dus geen onoverkomelijke drempel op het inkomen vormen (Chaplin & Freeman, 1999). Aan de hand van een evaluatiecriterium kunnen we echter aanduiden of een bepaald uitgavenniveau (voor de huurders de feitelijk betaalde huur en voor de eigenaars de maandelijkse afbetaling) ‘betaalbaar’ is (Van Dam & Geurts, 2000). Omtrent dergelijke grens bestaat er geen eensgezindheid29 en in
29
De Decker (2002a) stelt dat de norm wijzigt doorheen de tijd en in functie van beleidsopties. Daarenboven zijn sommigen van mening dat de norm ook gedifferentieerd moet worden in functie van het inkomen en de gezinssamenstelling. Volgens Stone (1993) moeten we afstappen van de redenering dat de woonkost een vast percentage van het inkomen mag innemen. In België hield ook Verscheure (1988) een pleidooi voor gedifferentieerde normen.
- 47 -
België kunnen we twee feitelijke normen vaststellen. De 33%-norm wordt gehanteerd door de banken en houdt in dat maximaal een derde van het inkomen aan de afbetaling van een hypothecaire lening mag gespendeerd worden. De 20%-norm, daarentegen, is de grens van de sociale huisvesting die erop neerkomt dat maximaal 20% van het inkomen aan huur gespendeerd mag worden. Beide normen zijn opgenomen in onze analyses die zowel statisch (4.2.1) als dynamisch (4.2.2) zijn.
2.1. Enkele prijsindicatoren op een rijtje Tabel 2.630 biedt een overzicht van enkele prijsindicatoren op de huisvestingsmarkt. Tabel 2.6 : Enkele prijsindicatoren, gedifferentieerd naar huisvestingssector, Vlaanderen. Totaal Eigenaars Particuliere huurders Maandelijkse woonkost (gemid.) - huishoudens met woonkosten - alle huishoudens
Sociale huurders
374 206
436 178
347 347
201 201
19,7 10,6
18,0 7,4
23,6 23,6
16,6 16,6
46,4 20,7 11,6 21,3 5,6
58,8 18,6 8,7 13,9 2,9
0,0 24,1 21,1 54,7 19,5
0,0 45,8 26,8 27,3 2,8
Woonquote (gemiddelde) - huishoudens met woonkosten - alle huishoudens Woonquote (in categorieën) -
geen uitgave < 15% 15 – 20% meer dan 20% meer dan 33%
* : de bedragen van de maandelijkse woonkost zijn uitgedrukt in prijzen van 1999 en in euro. Bron: Pannecoucke, e.a., 2001.
De gemiddelde particuliere huurprijs (in 1999) bedraagt € 347. Meer dan de helft van de respondenten (56%) betaalt een maandelijkse huurprijs die lager ligt dan dit gemiddeld bedrag. Wanneer we de huurprijs relateren aan het inkomen van het huishouden kunnen we berekenen welk deel van het inkomen aan huisvesting gespendeerd wordt. Dit geven we weer in de zogenaamde woonquote. Bij de particuliere huurders bedraagt de gemiddelde woonquote 23,6%. Verder kunnen we uit de tabel ook afleiden dat 55% van de huurders meer dan een vijfde van hun inkomen besteden aan de maandelijkse huur en dat bijna 20% onder hen zelfs een derde van hun inkomen in de huur zien opgaan. Daarenboven moeten naast de huur nog tal van andere belangrijke vaste kosten (zoals verwarming, elektriciteit, water) worden betaald waardoor de situatie voor bepaalde huishoudens nog dramatischer uitvalt dan weerspiegeld in deze cijfergegevens. Wanneer we onze analyses uitbreiden en de prijzen in de particuliere huursector vergelijken met de prijzen in de woningmarktsegmenten (en vooral in de sociale huursector), dan leert de vergelijking ons dat de particuliere huurwoningen duidelijk slechter betaalbaar zijn dan de sociale huurwoningen. Het gemiddeld beschikbaar inkomen van de particuliere huurders ligt weliswaar hoger dan dat van sociale huurders (tabel 2.22b – h. 5/1.2), maar de huur in de privé-sector loopt ook 76% hoger op dan de gemiddelde sociale huurprijs. Dit vertaalt zich dan ook, zoals 30 De gegevens in de tabel zijn afkomstig van het SEP, golf 1997, uitgezonderd de data van de sociale huurders. Deze zijn afkomstig van een in 1999 uitgevoerde enquête, gericht op de profilering van sociale huurders als op hun subjectieve beleving. De bedragen van de maandelijkse woonkost zijn uitgedrukt allen in prijzen van 1999.
- 48 -
reeds eerder vermeld, in een gemiddelde woonquote die de 20%-grens ruim overschrijdt. De gemiddelde woonquote in de particuliere huursector bedraagt 23,6% terwijl ze in de sociale huursector ‘maar’ 16,6% bedraagt. Wanneer we, naar analogie met de maximale huurquota in de sociale huurwetgeving, de 20%-norm als maatstaf voor betaalbaarheid hanteren, blijkt dat het percentage huishoudens met een problematische hoge woonquote (>20%) in de particuliere huursector veel hoger ligt dan in de sociale huursector (54,7% tegenover 27,3%31). Aan de hand van de beschikbare gegevens kunnen we ook nagaan wie de hoogste woonkosten dragen. Ondermeer dank zij een blik op die categorieën die een hogere score dan het Vlaamse gemiddelde behalen, kunnen we hieromtrent een beeld schetsen. In de volgende opsomming namen we enkele huurderscategorieën op die de gemiddelde huurquota van 23,6% overschrijden en vermelden daarbij hun gemiddelde huurquota: bejaarden (28%), huishoudens zonder tewerkgestelden (29%), gezinnen behorend tot het laagste inkomensquintiel (29%), bestaansonzekere gezinnen (33%), huishouden met een gepensioneerd gezinshoofd (27%) of een werkloos gezinshoofd (30%).
Op basis van de huurprijzen vermeld in de jaarverslagen van de Huurdersbonden schetsen we nu in tabel 2.7 een (weliswaar niet volledig representatief) beeld van de huidige particuliere huurprijzen, gedifferentieerd naar de betreffende regio’s. Tabel 2.7: Huurprijzen onder de leden van de verschillende huurdersbonden, Vlaanderen. Huurderssyndicaat Limburg
Huurdersbond Waasland
327
335
1,2
2,6
4,0
14,1
11,0
13,9
20,0
19,8
22,0
12,7
23,5
18,5
22,69
18,6
24,3
16,7
26,4
25,5
372 – 434
19,35
20,2
20,6
21,3
20,8
17,0
434 – 496
9,75
10,4
6,9
14,1
6,9
5,5
496 – 558
4,24
5,7
4,5
11,0
3,7
4,0
558 – 620
1,79
2,4
1,2
5,8
0,8
2,5
620 +
3,87
3,4
4,5
6,3
1,5
3,0
945 1438
510 39
HuurdersBond Antwerpen vzw
Huurdersbond OostVlaanderen vzw
Huurders helpen huurders vzw
Huurprijs Gemiddeld
355
347
345
Categorieën < 124
1,64
2,6
2,0
124 – 248
17,04
16,8
248 – 310
19,64
310 – 372
Totaal (n) missing
Huurdersbond VlaamsBrabant vzw
200 312
Bron: jaarverslagen van de verschillende huurdersbonden (2000). De bedragen worden uitgedrukt in euro.
31 27,3% van de sociale huurders besteden meer dan een vijfde van hun inkomen aan de huur. Dat is vrij veel, gegeven de gereglementeerde huurprijzen in de sociale huursector.
- 49 -
Ondanks de vastgestelde regionale verschillen leiden we uit tabel 2.7 af dat de meeste leden van de huurdersbonden in 1999 een huurprijs betaalden tussen 248 € en 434 €. Als we een driedeling maken, merken we dat het percentage dat : -
minder dan € 248 betaalt, varieert van 12% tot 24%;
-
tussen € 248 en € 372 betaalt, gaat van 29% tot 50%;
-
meer dan € 372 betaalt, varieert van 32% tot 58%.
2.2. Ontwikkelingen van de prijzen en de betaalbaarheid De opeenvolgende huurwetten poogden de woonzekerheid te verhogen (ondermeer door de reglementering van de contractduur en de opzeggingsperiode) maar ze trachten ook de huurprijsstijgingen onder controle te houden. Hiertoe werden prijsstijgingen binnen een contract beperkt tot de (verwachte) inflatie en/of door de bestaande huurcontracten te verlengen. Bij het afsluiten van nieuwe contracten wordt echter uitgegaan van een volledig vrije prijsvorming. Ondanks deze intenties stelt bijvoorbeeld de huurdersbond Waasland vast dat het aandeel lagere huren (beneden de € 372) de laatste jaren toch constant blijft afnemen, weliswaar in een gematigder tempo (Huurdersbond Waasland, 2001). Hun vaststelling geldt echter niet absoluut omdat ze vermoeden dat hun cijfergegevens niet representatief zijn voor de algemene huurprijsontwikkeling van alle huurders uit de Regio Waasland. Ze vermoeden immers dat hun gegevens onderhevig zijn aan een dubbele vertekening ten aanzien van de globale huurderspopulatie. Enerzijds zijn recente huurders iets oververtegenwoordigd in vergelijking met de totale huurderspopulatie. Anderzijds nemen vele huurders precies contact op naar aanleiding van een (nakende) contractbeëindiging of voorstel tot huurprijsherziening. In die zin vormen de registratiegegevens van de Huurdersbond vermoedelijk een zeer gevoelige barometer van de ontwikkelingen op de huurmarkt. Opdat we de prijsontwikkelingen op de huurmarkt echter meer accuraat zouden kunnen specificeren, steunen we onder andere op de jaarlijkse statistieken en op de SEP-gegevens.
2.2.1. Nationale evolutie van huurprijzen In de eerste tabel (tabel 2.8) geven we de nationale evolutie van de reële huurprijzen weer over de periode van 1997-2002. Deze cijfergegevens zijn representatief voor het nationaal gemiddelde inzake de reële evolutie van de huurprijzen en steunen op data van het Nationaal Instituut van Statistiek.
- 50 -
Tabel 2.8: Evolutie van de reële huurprijzen in België, in vergelijking met de evolutie van het gezondheidsindexcijfer over de periode 1997-2002. Huur* (1996 = 100)
% stijging/jaar
Gezondheidsindex
% stijging/jaar
1997
101,63
-
101,29
-
1998
102,60
1,0
102,58
1,3
1999
103,75
1,1
103,54
0,9
2000
106,39
2,5
105,49
1,9
2001
107,87
1,4
108,38
2,7
2002
110,52
2,5
110,32
1,8
Jaartal
Evolutie 1997-2002
8,75
8,91
* : de opgenomen cijfers geven het gewogen jaargemiddelde weer, met 1996 als referentiejaar. Bron: N.I.S., Jaarboek Armoede en Sociale Uitsluiting 2001.
In tabel 2.8 stellen we vast dat de reële huurprijzen (8,75%) over de periode 1997-2002 iets minder sterk gestegen zijn dan de evolutie van de gezondheidsindex (8,91%). Dit is echter vooral te wijten aan de sterke stijging van de gezondheidsindex in 2001 (2,7%). Dat de huurprijzen sterker zouden stijgen dan de index (zoals Meulemans e.a. (1996a) destijds vaststelden m.b.t. de periode na 1970) blijkt op dit moment niet langer evident. Vandaag lijken de huurprijzen meer te schommelen: in 2000 en 2002 stegen ze sterker dan de gezondheidsindex (respectievelijk 2,5% en 2,5% tegenover 1,9% en 1,6%), terwijl dat in 2001 dan weer niet het geval was (1,4% tegen opzichte van 2,7%).
2.2.2. Evolutie van huurprijzen en betaalbaarheid in Vlaanderen: 1976-1997 Om de ontwikkelingen inzake de huurprijzen en de betaalbaarheid in Vlaanderen in kaart te brengen, steunen we op de Sociaal-Economische panelgegevens. Deze data bevatten naast de woonkosten ook inkomensgegevens. Een relatie tussen deze beide factoren biedt ons informatie aangaande de betaalbaarheid. Vooreerst bekijken we de evoluties voor de hele huursector en vervolgens lichten we de particuliere huursector eruit voor de periode 1992-1997.
1. De huursector van 1976 tot 1997 Tabel 2.9 bevat voor de periode van 1976 tot 1997 de evolutie zowel van de prijzen op de woningmarkt als van het gemiddeld inkomen in Vlaanderen 32.
32
Omdat het ons aangewezen lijkt om uitspraken te formuleren over lange-termijnontwikkelingen, zijn we genoodzaakt om in de analyse de gehele huursector op te nemen, waardoor we de particuliere huursector niet kunnen onderscheiden. Dit komt omdat in de golven 1975 en 1985 niet gepeild werd naar de eigenaar van de gehuurde woning waardoor we niet kunnen uitmaken of het gaat om een woning op de particuliere huurmarkt dan op de sociale huurmarkt. Hierdoor zou enige vertekening kunnen ontstaan. Meer bepaald vermoeden we dat de gegevens in verband met betaalbaarheidsproblemen onderschat worden. In de sociale huursector
- 51 -
Tabel 2.9: Evolutie van het gemiddeld beschikbaar maandinkomen en de maandelijkse woonkost, Vlaanderen, 1976-1997. 1976
1985
1992
1997
eigenaars° huurders°
1.844 1.926 1.693
1.720 1.817 1.532
1.939 2.077 1.646
1.953 2.132 1.515
eigenaars° huurders°
984 994 964
974 992 937
1.130 1.155 1.076
1.168 1.217 1.041
107
166
191
208
248 191
342 258
402 263
429 315
Gem. beschikbaar maandinkomen - feitelijk
- gestandaardiseerd
Gem. maandelijkse woonkost* afbetaling° huur°
De bedragen van 1976, 1985 en 1992 zijn uitgedrukt in prijzen van 1997. De munteenheid is de Euro. ° enkel eigenaars die afbetalen en huurders exclusief gratis bewoners * alle huishoudens, inclusief gratis bewoners en eigenaars die niet afbetalen Bron: Pannecoucke, e.a., 2001
Uit tabel 2.9 leiden we af dat de prijzen op de Vlaamse woningmarkt gevoelig gestegen zijn in de periode van 1976-1997. Zo ligt de gemiddelde maandelijkse huurprijs in Vlaanderen in 1997 maar liefst 65% hoger dan in 1976. De gemiddelde welvaart33 daarentegen nam in de beschouwde periode slechts toe met 8%. Deze uiteenlopende evoluties leiden tot stijgende woonquotes, m.a.w. het aandeel van het inkomen dat aan huur besteedt wordt neemt toe tijdens de bestudeerde periode (figuur 2.534).
Figuur 2.5: Evolutie gemiddelde woonquote, Vlaanderen, 1976-1997 30 25
24,5 19,1
20 15 10 5
13,6
16,8
18,6 18,1
19,3 12
11,8 10,1
Vlaanderen eigenaars huurders
10,6
6,5
0 1976
1985
1992
1997
Zoals verwacht merken we in figuur 2.4 op dat de gemiddelde woonquotes tussen 1976 en 1997 inderdaad gestegen zijn. Deze evolutie vinden we terug in heel Vlaanderen, zij het dat de stijging bij de huurders meer uitgesproken is: van 13,6% tot 24,5%. Deze evolutie manifesteerde zich vooral tussen 1976 en 1985 (een stijging van 5,5 procentpunten bij de huurders) en tussen wordt immers bij de berekening van de huurprijs rekening gehouden met het beschikbare inkomen van de huishoudens. 33 De gemiddelde welvaart meten we met het gestandaardiseerd inkomen waarbij we het feitelijk inkomen corrigeren voor verschillen in gezinsgrootte. 34 Tot de eigenaars en huurders behoren enkel die huishoudens die effectief woonkosten hebben. De cijfers voor Vlaanderen verwijzen naar alle huishoudens, inclusief gratis bewoners en eigenaars die niet afbetalen.
- 52 -
1992 en 1997 (een toename van 5,9 procentpunten bij de huurders). In de tussenliggende periode stellen we een kleine afname vast. Deze evolutie is niet zozeer toe te schrijven aan de woonkosten maar eerder aan de sterke groei van de reële gezinswelvaart (namelijk 14,8%). Alhoewel de gemiddelde huurprijs minder snel gestegen is dan de gemiddelde afbetaling (tabel 2.9), is de kloof tussen huurders en eigenaars inzake woonquoten in de periode 1976-1997 toch toegenomen. Vooral tijdens de laatste vijf jaar heeft deze ontwikkeling zich voorgedaan. Tot 1992 verliep de stijging quasi identiek voor de huurders en de eigenaars zodat beide groepen gemiddeld 18% van hun inkomen aan wonen uitgaven. Tussen 1992 en 1997 kende de gemiddelde huurquote echter een forse stijging (+5,9 procentpunten), terwijl de gemiddelde afbetalingsquote amper toenam (+1.2 procentpunten). In de twee volgende grafieken (figuur 2.6 en 2.735) gaan we dieper in op de betaalbaarheidsdimensie en geven we de evoluties weer van de twee eerder vermelde normen die we in deze context hanteren.
Figuur 2.6: Evolutie aandeel huishoudens met woonquote meer dan 20%, Vlaanderen, 1976-1997 60 51,4
50 40 30,9
30 20 10 0
30,1 12,9 12,4 6,9 1976
17,1
1985
31,2 29,7
34,7 23,4
Vlaanderen eigenaars huurders
17,5
1992
1997
Wanneer we, naar analogie met de maximale huurquota in de sociale huurwetgeving, de 20%norm als betaalbaarheidsmaatstaf hanteren, dan stellen we vast dat huurders die te kampen hebben met betaalbaarheidsproblemen stijgen van 12,9% in 1976 tot zelfs 51,4% in 1997. Bij de vergelijking tussen eigenaars en huurders stellen we een zelfde patroon vast zoals bij de gemiddelde woonquote. Namelijk tot 1992 stegen de betaalbaarheidsproblemen bij beide groepen ongeveer gelijkmatig van circa 12% in 1976 tot ongeveer 30% in 1992. Hoewel voor 34,7% van de afbetalende eigenaars in 1997 de woonuitgaven op een vrij hoog peil lagen, is bij de huurders dit aandeel nog groter namelijk 51,4%.
35 Tot de eigenaars en huurders behoren enkel die huishoudens die effectief woonkosten hebben. De cijfers voor Vlaanderen verwijzen naar alle huishoudens, inclusief gratis bewoners en eigenaars die niet afbetalen.
- 53 -
Figuur 2.7: Evolutie aandeel huishoudens met een woonquote meer dan 33%, Vlaanderen, 1976-1997
20 17,7 15 9,8
10 5 0
5,4
7
6,8
eigenaars huurders
4,2
2,3 1976
7,4
5,4
4,7
3,1
Vlaanderen
9
1985
1992
1997
Ook als we de lat iets hoger leggen en de 33%-norm hanteren die de banken bij de toekenning van een hypothecaire lening als maatstaf voor betaalbaarheid gebruiken, duikt eenzelfde patroon op (figuur 2.6). In 1997 besteden 17,7% van de huurders meer dan 33% van hun beschikbaar inkomen aan ‘naakte’ woonkosten, tegenover 5,4% in 1976. Daarnaast is de kloof tussen huurders en eigenaars gedurende de beschouwde periode toegenomen.
Alhoewel een hoge woonquote voor alle huishoudens inhoudt dat een groot deel van het beschikbare inkomen aan woonkosten gespendeerd moet worden, menen we dat dit problematischer is op een laag dan op een hoog inkomensniveau (Pannecoucke, e.a., 2001). Op een laag inkomensniveau kunnen deze onvermijdelijke en hoge huisvestingskosten eventueel ten koste gaan van andere basisbehoeften. Bij een hoog inkomensniveau daarentegen weerspiegelt een hoge woonquote eerder een bepaalde voorkeur inzake wooncomfort waardoor andere basisbehoeften niet in het gedrang komen. Indien we de combinatie van een laag inkomen (eerste quintiel) en een hoge woonquote definiëren als een precaire huisvestingssituatie, dan stellen we vast dat het percentage huishoudens in deze situatie gestegen is van 2,2% in 1976 naar 6% in 1997 (tabel 2.10). Deze evolutie is echter veel meer uitgesproken onder de huurders aangezien er spraak is van een stijging met 11,2 procentpunten: van 5,9% in 1976 naar 17,1% in 1997. Tabel 2.10: Evolutie precaire huisvestingssituaties, Vlaanderen, 1976-1997.
Combinatie laag inkomen – hoge woonquote - Feitelijk eerste inkomensquintiel - woonquote >20% Eigenaars Huurders - Eerste gestand. Inkomensquintiel - woonquote >20% Eigenaars Huurders Bron: SEP 1976-1997, berekeningen Rudi Van Dam.
- 54 -
1976
1985
1992
1997
2,3
4,6
5,1
6,8
0,2 5,9
0,5 13,6
1,0 15,4
1,0 23,1
2,2
3,9
5,0
6,0
0,4 5,9
1,2 10,2
2,0 12,7
2,1 17,1
2. De particuliere huursector van 1992 tot 1997 Na de beschrijving van ontwikkelingen binnen de gehele huursector schetsen we in deze paragraaf voor de periode van 1992 tot 1997 de evolutie van enkele prijsindicatoren op de particuliere huursector (tabel 2.11)36.
Tabel 2.11: Evolutie prijsindicatoren op de particuliere huurmarkt, Vlaanderen, 1992-1997. 1992
1997
1.939 2.077 1.764
1.953 2.132 1.614
1.130 1.155 1.162
1.168 1.217 1.115
Gemiddelde maandelijkse woonkost eigenaar° particuliere huurder°
191 402 287
208 429 347
Gemiddelde woonquote eigenaar° particuliere huurder°
10,6 18,1 19,1
12,0 19,3 23,6
eigenaar° particuliere huurder°
1748 1675 1477
1745 1703 1267
Gemiddeld beschikbaar inkomen - feitelijk eigenaar° particuliere huurder° - gestandaardiseerd eigenaar° particuliere huurder°
Koopkracht
De bedragen van 1992 zijn uitgedrukt in prijzen van 1997. De munteenheid is de Euro. ° enkel eigenaars die afbetalen en huurders exclusief gratis bewoners De andere gegevens bevatten alle huishoudens, inclusief gratis bewoners en eigenaars die niet afbetalen
Bron: SEP 1992-1997.
Terwijl het gestandaardiseerde gemiddelde inkomen van de particuliere huurders over een periode van vijf jaar met € 47 (of 4%) daalde, steeg hun gemiddelde huur in 1997 met € 60 (20,9%) ten opzichte van 1992 (tabel 2.11). Deze twee evoluties manifesteren zich in een forse stijging van de gemiddelde woonquote (van 19,1% in 1992 naar 23,6% in 1997). Een toename van het inkomen met 5,4% bij de eigenaars en een beperktere stijging van de gemiddelde afbetalingslast (6,7%) beperken de toename van de gemiddelde woonquote bij de eigenaars (van 18,1% in 1992 naar 19,3% in 1997). Niet enkel het percentage van het inkomen dat aan de woonkosten wordt besteed, is een betaalbaarheidsindicator. Wat huishoudens overhouden na de betaling van hun woonkosten is evenzeer relevant in deze context. Het onthult immers de mogelijke impact van stijgende woonkosten op de koopkracht van de huishoudens en (bijgevolg) op hun kansen op zelfontplooiing (De Decker, 2002a). In de bestudeerde periode daalde de koopkracht bij de particuliere huurders van € 1477 naar € 1267, d.w.z. met 14,2%. De eigenaars daarentegen ervaren een stijgende koopkracht: van € 1675 naar € 1703 (een stijging met 1,7%). Deze ontwikkelingen resulteren in een toename van de kloof inzake koopkracht tussen beide categorieën. Beschikte een gemiddelde eigenaar na aftrek van de naakte woonkost in 1992 over € 198 meer dan een gemiddelde particuliere huurder, dan steeg dit verschil tot € 436 in 1997.
36 We beperken ons tot deze periode omwille van beperkingen inzake de data. Voor de voorgaande jaren van het SEP kunnen we de huursector niet opsplitsen in een sociaal en particulier gedeelte.
- 55 -
2.3. Kortom Ten eerste leert een vergelijking inzake de betaalbaarheid dat particuliere huurwoningen slechter betaalbaar zijn dan sociale huurwoningen. Particuliere huurders zitten in vergelijking met andere bewonersgroepen met de hoogste woonquote. Onder de particuliere huurders zijn de hoogste woonkosten weggelegd voor bejaarden, werklozen en bestaansonzekere huishoudens. Kortom, gezinnen die volgens de principes vervat in de Vlaamse Wooncode tot de beperkte, relatief bevoorrechte groep van sociale huurders zouden moet behoren. Door het geringe aanbod aan sociale huurwoningen vallen ze echter uit de boot. Vervolgens stellen we ook vast dat de woonkosten sterk zijn toegenomen. Dat heeft zo zijn repercussies op de betaalbaarheid. Hoewel deze ontwikkelingen zich voordoen in beide sectoren blijken de evoluties in de huursector veel meer uitgesproken. Doorheen de tijd zien de particuliere huurders ook hun koopkracht dalen: dat beschouwen we als een exclusief kenmerk van de (particuliere) huursector. Dat komt ongetwijfeld op rekening van het gewijzigde profiel van de particuliere huurders. Ze behoren onder andere steeds meer tot de lagere inkomenscategorieën (De Decker & Geurts, 2000), en hun betalingscapaciteiten komen in verhouding steeds meer onder druk. In het vijfde hoofdstuk gaan we dieper in op de ontwikkelingen inzake de profilering van de particuliere huurders. Verder stelden we in de eerste paragraaf vast dat het comfortniveau van de huurwoningen in positieve zin evolueerde. Vanuit deze vaststelling rijst dan ook de vraag of de prijsstijging de toegenomen uitrusting van het huurpatrimonium weerspiegelt. In tabel 2.12 splitsen we daartoe de gemiddelde huur voor Vlaanderen op naar comfortniveau. Tabel 2.12: Evolutie huur gedifferentieerd naar comfortniveau, Vlaanderen, 1992-1997. %-aandeel 1992
1997
Gemiddelde huurprijs 1992 1997
Huurevolutie
Onvolledig
42,3
38,5
206
286
+ 80 (+38,8%)
Volledig
57,7
61,5
304
384
+ 80 (+26,3%)
263
346
+ 83 (+31,6%)
266
+3 (+1,2%)
Uitrustingsniveau
Alle particuliere huurders Herwogen huur uit 1992
Prijzen 1992 uitgedrukt in bedragen 1997. De munteenheid is de Euro. Enkel particuliere huurders opgenomen die effectief huur betalen en enkel de naakte woonkosten. Bron: CSB-enquête, 1992-1997, eigen berekeningen.
Enerzijds toont tabel 2.12 aan dat de huurprijs en de woningkwaliteit in relatie tot elkaar staan. Anderzijds vinden we de belangrijkste prijsstijgingen bij de slechtste woningen (zonder bad of centrale verwarming). Dat leidt uiteindelijk tot druk op het onderste woningmarktsegment. Om een zicht te krijgen op de mate waarin de stijging toe te schrijven is aan de comfortverbetering, voerden we een herweging uit van de gemiddelde huurprijs per comfortniveau van 1992 met de proportie van 1997. Terwijl de huurprijzen tussen 1992 en 1997 (reëel) stegen met 31,6% konden we op basis van de comfortverbetering een stijging van 1,2% verwachten. Volgens deze
- 56 -
rudimentaire benadering kunnen we globaal slechts 3,6% van de huurprijsstijging toeschrijven aan de verbeterde uitrusting van de huurwoningen37.
2.4. Tot slot: de betaalbaarheidskwestie
huurprijs
is
slechts
een
deel
van
de
Een verwijzing naar de huurprijs als antwoord op de vraag ‘wonen wat kost het?’, wordt veelal als voldoende beschouwd. Dit is echter onvolledig. In deze analyse hebben we enkel de ‘naakte’ huurprijs in rekening gebracht. Om gegronde uitspraken te formuleren moeten uitgaven voor water, verwarming, elektriciteit en onderhoud opgenomen worden aangezien deze lasten immers noodzakelijke kosten zijn om wonen mogelijk te maken. Daarenboven brengen slechte woonomstandigheden extra kosten met zich mee. Rekening houdend met de eerder vastgestelde slechtere kwaliteit van de woningen in de particuliere huurwoningen zullen verschillende particuliere huurders dan ook geconfronteerd worden met veel bijkomende kosten. Een slechte woning leidt niet alleen tot hogere energierekeningen (extra verwarming is nodig in een slecht geïsoleerde woning) maar maakt bewoners ook vatbaar voor chronische aandoeningen en leiden tot hoge medische kosten. Hoge energiekosten dan weer kunnen ook ondraaglijk worden en leiden tot energieschulden. Van Menxel (2001) stelde dat de energieschulden een stijgende trend vertonen en schrijft dit ondermeer toe aan de beleidsmaatregelen inzake energieschulden die afsluiting moeten voorkomen, een minimumlevering moeten garanderen en bemiddeling voor het schuldenprobleem. Kortom het effect van deze maatregelen op de evolutie van de schuldproblemen is onbestaande.
3. De woonzekerheid In voorgaande paragraaf stelden we vast dat een behoorlijk aandeel van de huishoudens met hoge kosten zit. Deze zullen voor de betrokkenen veelal een belangrijk knelpunt vormen, al het is onjuist om het huisvestingsprobleem te reduceren tot een zaak van louter financiële aard. Er bestaat ook zoiets als een sociaal en psychologisch prijskaartje (Recht-Op, 1998). Een van de mogelijke kopzorgen kan betrekking hebben op de mate van woonzekerheid. Daarenboven kunnen we de mate van woon(on)zekerheid als een aspect van de woonkwaliteit beschouwen, zijnde een subjectieve dimensie. Maar ook aan deze dimensie hangt een kostenetiket. Om een woning te vinden en dan uiteindelijk te verhuizen is er opnieuw geld nodig: met de wagen rondrijden op zoek naar te huren woningen, schilderen of behangen in de toekomstige huurwoning, de kosten voor een verhuiswagen, de betaling van een waarborg, …. We nemen woonzekerheid expliciet in onze analyse op aangezien in het verleden gebleken is dat dit een knelpunt van de particuliere huurmarkt vormt (De Decker, 1994b). Terwijl de woonzekerheid als quasi absoluut geldt in de sociale huursector en in de eigendomssector (wat echter niet betekent dat er geen problemen zijn), heerst in de particuliere huursector vooral woononzekerheid. Hoewel de overheid reeds herhaaldelijk pogingen ondernam om de woonzekerheid te regelen, drongen deze inspanningen nog niet ten volle door in de realiteit. Dat 37
Meulemans, e.a., (1996) gingen voor de periode 1976-1992 de huurprijsontwikkeling na voor de hele huursector. Ze stelden vast dat 87% van de huurprijsstijging in die periode toegerekend kon worden aan de toegenomen uitrusting van de huurwoningen. In de periode 1976-1985 was dat 73%. Ze wijzen er dan ook op dat de huurprijzen in Vlaanderen vooral in de crisisperiode sterker stegen dan men zou verwachten op basis van de comfortverbetering.
- 57 -
is aan een aantal aspecten te wijten: ten eerste is er de feitelijke machtsverhouding tussen verhuurder en huurder. Deze is, in tegenstelling tot wat de basisuitgangspunten van de huurwetten voorstaan, niet gelijk: de particuliere huurmarkt is een overduidelijke aanbiedersmarkt waarbij vooral de eigenaar het gebeuren stuurt. Ten tweede en niettegenstaande de wetgever voor ogen had de woonzekerheid te regelen, blijft het mogelijk om kortlopende contracten af te sluiten. Cijfergegevens uit de jongste jaarverslagen van de huurdersbonden geven aan dat hun leden veelal in woononzekere situatie verkeren (tabel 2.13). Tabel 2.13: Huurcontracten van leden van huurdersbonden, gedifferentieerd naar de duur, 2000. Huurders Huurders Huurdersbond Huurders Huurdersbond Huurdersbon bond syndicaat Vlaamshelpen Oost-Vlaand. d Antwerpen Waasland Limburg brabant vzw huurders vzw vzw vzw 9 jaar 32,1 38,4 40,6 35,5 21,2 23,8 3 jaar 38,6 36,5 23,0 34,9 31,0 41,0 < 3 jaar 1,4 0,7 2,6 0,6 1,2 1,3 1 jaar 15,2 13,8 12,0 19,2 12,6 9,4 10 maand 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 > 9 jaar 0,2 0,5 7,8 0,2 1,5 0,2 Onb. duur 5,9 3,0 3,6 4,6 18,5 5,9 3-6-9 3,0 5,4 3,6 1,0 9,8 1,0 andere 3,4 1,6 0,4 3,8 4,0 0,6 missing 9,8 16,7 Totaal 1207 549 Bron: jaarverslagen van de verschillende huurdersbonden (2000).
438
Alhoewel de woninghuurwet een betere bescherming van de huurder beoogde en enkel bij uitzondering een huurcontract van korte duur toeliet, leiden we uit de cijfers af dat de realiteit zich in 2000 nog steeds niet schikt naar de vigerende wetgeving. Kortlopende contracten spelen nog steeds een belangrijke rol op de particuliere huurmarkt. Naargelang de huurdersbond belopen de percentages van de huurcontracten van korte duur 38% tot 55%38. Kortom, bij huurders die huuradvies inwonnen bij de huurdersbonden vormt de wettelijke uitzondering de regel. Toch kunnen we hieruit niet besluiten dat de wetswijziging geen effecten sorteerde (tabel 2.14). Wanneer we verschillende jaren bekijken, zien we in de cijfergegevens van 2000 en 2001 dat de wet van 13 april 1997 wel degelijk impact heeft. We moeten er immers rekening mee houden dat deze wijziging slechts in voege trad voor contracten die na 31 mei 1997 gesloten, verlengd of vernieuwd werden. Tabel 2.14: Aandeel huurders dat bij adviesvraag aan de huurdersbond over een kortlopend contract beschikt, 1997-2001. 1997 1998 2000 2001 Huurders Helpen Huurders, Turnhout Huurdersbond Vlaams-Brabant Huurdersbond Oost-Vlaanderen Huurdersbond Waasland Huurdersbond Antwerpen Huurdersbond West-Vlaanderen Huurderssyndicaat Limburg
46,0 60,8 52,3 68,0 57,2 51,2 -
45,1 72,7 52,4 65,0 60,0 49,6 52,7
37,5 54,9 51,2 51,9 55,4 46,1 44,9
38,5 56,1 52,1 65,6 55,2 39,9 41,7
Bron: Huurdersbonden, VOB.
38 Het eerder lager aandeel kortlopende huurcontracten bij de huurdersbond ‘Huurders helpen Huurders, Turnhout’ kan verklaard worden doordat zij ook het aandeel huurcontracten waarvan de duur niet geregistreerd is door de huurdersbond in rekening brengen.
- 58 -
Tabel 2.14 illustreert dat de wetswijziging enig effect gesorteerd heeft, zij het meer uitgesproken voor de provincies West-Vlaanderen, Limburg, regio Turnhout en vooral VlaamsBrabant. We moeten er wel de nadruk op leggen dat de juridische duur bepaald werd op het moment dat de huurder advies inwon bij de huurdersbond. Dit betekent onder andere dat een huurder die al langer dan drie jaar dezelfde woning huurt, sowieso onder het negenjarig huurstelsel valt, ook al was zijn oorspronkelijke huurcontract van korte duur39. Het voornaamste effect van de wetswijziging is dat kortlopende huurcontracten van één jaar, voor de wetswijziging telkens met één jaar werden verlengd tot de korte duur van drie jaar verstreek, terwijl onder de huidige wet dergelijk contract van één jaar na het verstrijken hiervan onmiddellijk omgezet wordt in een negenjarig huurcontract als geen uitdrukkelijke schriftelijke verlenging onder het korte duurstelsel is overeengekomen. Bij de huurdersbonden Oost-Vlaanderen en Antwerpen is het effect uitgehold door de stijging van de driejarige huurcontracten ten nadele van de eenjarige contracten40.
4. De woonomgeving Tot nu toe hebben we ons vooral beperkt tot de woning al vormt die nooit een gegeven op zich. De kwaliteit van het wonen is onlosmakelijk ook verbonden met de kwaliteit van de omgeving. De woonomgeving geldt als het vierde element in de Vlaamse Wooncode. De particuliere huurwoningenvoorraad is niet egaal geografisch verspreid maar komt geconcentreerd voor (ondermeer tengevolge van de verstedelijking ten tijde van de industrialisatie41). Zo registreren we een laag aandeel huurwoningen in gebieden met een late of beperkte industrialisatie. Naast de sterk geïndustrialiseerde streken hebben ook gebieden met een specifieke functie zoals de kust een hoog aandeel huurwoningen (zie kaart bijlage 4). In de tabel 2.15 differentieerden we particuliere huurwoningen naar verstedelijkingsgraad.
Tabel 2.15: Particuliere huurwoningen, aandeel huursector per categorie en spreiding gedifferentieerd verstedelijkingsgraad, Vlaanderen, 1991. Agglomeraties Agglomeraties-uitbreidingen Randzones Intermediare zones Landelijke Gebieden Vlaanderen
Aandeel huurwoningen in gebied 37 29 19 22 20 27
Aandeel huurwoningen in Vlaanderen 49 12 10 27 2 100
Bron: De Decker, 2000a.
In de agglomeraties stellen we het hoogste aandeel huurwoningen vast. Zij herbergen ook de helft van alle Vlaamse huurwoningen. De huursector is dan ook in belangrijke mate een stedelijk gegeven. 39
Mail Geet Inslegers (VOB) Ter aanvulling verwijzen we nog naar de Huurdersbond Oost-Vlaanderen. Die beschikt over cijferreeksen inzake de huidige duur van het huurcontract, uitgesplitst naar de huurovereenkomsten afgesloten na 31 mei 1997. Van de huurders die na 31 mei 1997een contract hebben afgesloten, blijkt dat in 2000 39,8% over een negenjarig contract beschikte, tegenover 54,7% met een kortlopend huurcontract. In 2001 was deze verhouding: 36,9% negenjarige huurcontracten tegenover 56,9% kortlopende. 41 Uiteraard geldt dit niet absoluut maar zullen heel wat huurwoningen van ‘toen’ nog als huurwoningen fungeren. 40
- 59 -
Ook op basis van het Sociaal-Economisch Panel 1997 en de survey bij sociale huurders in 1999 beschikken we over inzichten in de geografische verdeling, en meer bepaald betreffende de verdeling naargelang het buurttype (tabel 2.16). Bij de vergelijking van de lokalisatie gedifferentieerd naar bewonerstitel stellen we vast dat de interviewers de particuliere huurwoningen vooral in de stads- en dorpskernen situeren. Binnen de huursector zelf kunnen we ook opvallende verschillen ontdekken tussen het sociale en particuliere gedeelte. Sociale huurwoningen staan duidelijk meer in wijkverband (81% tegenover 21% bij de particuliere huurders). De ruimere omgeving van de particuliere huurwoningen daarentegen wordt meer getypeerd als dorps- of stadkern (55% tegenover 15% bij sociale huurders) of als lintbebouwing of als verspreide bebouwing.
Tabel 2.16: Lokalisatie van de woningen naar bewonerstitel, Vlaanderen. Totaal°
Buurt stadskern dorpskern villawijk woonwijk lintbebouwing verspreide bebouwing N Bron: ° = SEP 1997
-
*
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
16,5 19,4 9,3 27,7 14,1 13,0
12,2 19,7 11,7 26,4 14,9 15,1
27,3 18,3 2,9 32,8 10,8 7,8
32,3 22,6 3,5 21,4 11,5 8,6
8,8 6,6 1,2 80,8 2,0 0,6
2725
1935
705
535
842
=survey 1999
Dat de particuliere huurwoningvoorraad geen egaal geografische spreiding kent, is niet onbelangrijk. In streken met een beperkt aantal huurwoningen staan er verhoudingsgewijs weinig starterswoningen, woningen voor zogenaamde niet-traditionele gezinnen (zoals alleenstaanden, eenoudergezinnen) en voor gezinnen en personen met een acute (her)huisvestingsbehoefte. Enkele vaststellingen geven aan dat dergelijk tekort een uitwijking naar de (kleine) steden in de hand werkt. Zowel starters als gescheiden huishoudens trekken verhoudingsgewijs vaker weg uit hun landelijke regio, naar de agglomeratie of de residentiële rand rond de steden. Van die starters die in de periode 1988-1992 op de woningmarkt kwamen, verliet 15% de intermediaire of landelijke zone: dit gold voor 12,2% van de huishoudens die scheidden. Voor huishoudens die intact bleven gold dit slechts voor 8% (Meulemans, e.a., 1996a). Verder sorteert het gebrek aan voldoende particuliere huurwoningen, gecombineerd met een laag aanbod aan sociale huurwoningen, niet alleen gevolgen voor de bewoners van niet-stedelijke gemeenten maar de specifieke geografie speelt ook en vooral in de steden. De concentratie van particuliere huurwoningen impliceert dat allerlei kwetsbare bewonersgroepen in een beperkt aantal buurten terechtkomen met als versterkend effect dat deze er ook blijven wonen (De Decker, 2000a). In die zin vormt de structuur en de werking van de woningmarkt ook een wezenlijk onderdeel van de stedelijke problematiek (Peeters, 1995).
- 60 -
5. Onafhankelijke dimensies? Dat de verschillende dimensies geen naast elkaar bestaande aspecten zijn, willen we in deze paragraaf aantonen. Eerst gaan we na of woningkwaliteit en huurprijs op de particuliere huursector inderdaad niet in verhouding staan, zoals dikwijls wordt beweerd. Vervolgens analyseren we het verband tussen kwaliteit en betaalbaarheid.
5.1. Een relatie tussen prijs en kwaliteit of juist niet? Een veelvuldig aangehaald probleem in de particuliere huursector betreft de vraag naar de relatie tussen de huurprijs en de kwaliteit van de huurwoning. Maar wanneer precies kunnen we concluderen dat er duidelijk geen verband is tussen de prijs- en de kwaliteitsdimensie van een bepaalde woning? In Vlaanderen beschikken we immers niet over richtlijnen die aangeven welke huurprijs voor welke woning gevraagd mag worden (De Decker, 1994a). Tabel 2.17: Prijs en kwaliteit van de woningen gecombineerd, Vlaanderen, 1997. Alle particuliere huurders < 250 € 250 € -390 € Bezit bad of douche 95,6 87,9 100,0 Ja
> 390 100,0
Comfortniveau Afw. klein comf. Gebrekkig kl. comf. Volledig kl. comf.
1,9 5,3 92,9
5,1 10,2 84,7
3,6 96,4
4,3 99,1
Comfortniveau Geen bad en CV Geen bad of CV Bad en CV
4,0 35,7 60,3
10,8 56,1 33,1
28,8 71,2
17,9 82,1
Tot. aantal items 0 1-2 3- 4 5+
0,9 2,5 35,9 60,6
2,5 7,0 54,7 35,6
30,6 69,4
17,7 82,3
Tot. aantal gebreken 0 1 2 3 4 5+
40,4 19,4 10,7 6,7 9,2 13,6
34,0 16,7 7,1 7,7 10,9 23.7
43,2 20,7 14,2 5,3 8,9 7,8
45,6 21,1 10,5 7,9 7,9 7,0
169
114
N 439 156 Bron: SEP 1997, enkel huurders opgenomen die effectief huur betalen.
Net zoals tabel 2.12 bevestigen de gegevens in tabel 2.17 niet het veel aangehaalde knelpunt inzake prijs-kwaliteitverhouding in de particuliere huursector. Huurwoningen in de prijscategorie lager dan 250 € blijken beduidend slechter van kwaliteit. Enkel in deze categorie treffen we huurwoningen aan zonder een bad of douche, zonder klein comfort en met slechts maximaal twee comfortitems. Met betrekking tot het aantal gebreken blijken de resultaten minder eenduidig.
- 61 -
Toch valt het aandeel van huurwoningen met 5 of meer gebreken beduidend groter uit dan in de twee andere prijscategorieën: 23,7% tegenover ongeveer 7%. Ook het aandeel van de huurwoningen zonder mankementen is het kleinst bij de goedkoopste huurwoningen. Of sterk veralgemeend: wie huurt aan een lage prijs krijgt hiervoor ook veelal een slechte woning. Als de huurder uit vrije wil kiest voor een lage huurprijs, dan zal hij zich tevreden moeten stellen met een lagere woningkwaliteit. Helaas is de keuze voor een lage huurprijs een negatieve keuze: de duurdere woningen zijn voor de meeste huishoudens onbereikbaar (tabel 2.18).
Tabel 2.18: Bewonersprofielen gedifferentieerd naar huurprijscategorieën, Vlaanderen. < 250 € 48
250 € - 390 € 45
> 390 € 46
Lager onderwijs Lager middelbaar Hoger middelbaar Hoger onderwijs
30,5 28,4 31,1 10,0
20,3 19,8 40,1 19,8
17,2 23,0 31,1 28,7
Socio-professionele categorie Arbeider Lager bediende Andere
50,0 35,2 14,7
32,5 40,2 27,3
21,6 44,3 34,0
47,5 34,3 12,6
62,2 25,8 7,7
73,1 23,8 3,1
21,7
7,7
0,8
1
70,4
62,7
46,9
(laagste) 1 2 3 4 (hoogste) 5
41,9 19,4 17,7 13,4 7,5
20,3 22,9 29,2 13,0 14,6
3,4 18,5 25,2 19,3 33,6
Gemiddelde leeftijd gezinshoofd Onderwijsniveau
Aktiviteitsgraad Tewerkgesteld Gepensioneerd Werkloos Bestaansonzeker Aantal inkomenstrekkers Gest. Inkomensquintielen
Bron: CSB-enquête 1997.
De bewoners van de goedkoopste huurwoningen zijn gemiddeld het oudst en ze behoren veelal tot de zwakste categorieën: -
59% behaalde hoogstens een diploma lager middelbaar onderwijs tegenover 40% in de hogere huurprijscategorieën;
-
de helft zijn arbeidersgezinnen tegenover 32,5% in de middenklasse en 21,6% in de hoogste huurprijsklasse;
-
inzake activiteitsgraad valt de oververtegenwoordiging van gepensioneerden op: 34,3% tegenover gemiddeld 25%;
-
de laagste inkomensgroepen zijn het sterkst vertegenwoordigd: meer dan 2/5 behoort tot het laagste inkomensquintiel.
- 62 -
5.2. En wat met de relatie tussen kwaliteit en betaalbaarheid? We stelden al vast dat de situatie op de particuliere huurmarkt het minst gunstig uitvalt zowel inzake kwaliteit als inzake betaalbaarheid. De combinatie kwaliteit en betaalbaarheid zet de particuliere huurmarkt extra in de schijnwerper als een ‘slecht’ woningmarktsegment (tabel 2.19).
Tabel 2.19: Woningkwaliteit en betaalbaarheid gedifferentieerd naar bewonerscategorieën, Vlaanderen. Niet gesubsieerde eigenaars
Gesubsidieerde eigenaars
Particuliere huurders
Sociale huurders
Kwaliteit 3 of meer gebreken onvolledig comfort
12,1 24,3
8,9 17,4
15,7 38,6
21,3 21,1
Betaalbaarheidsproblemen 20%-norm 33%-norm
16,3 4,2
11,6 1,9
52,8 17,3
32,9 4,1
3,0
2,0
14,9
2,4
1,9
1,0
6,1
5,0
Combinatie comfortbetaalbaarheid onvolledig comfort en woonquote >20% Combinatie kwaliteitbetaalbaarheid 3 of meer gebreken en woonquote >20%
Bron: CSB-enquête 1997, survey 1999.
Tabel 2.19 biedt een beeld van de omvang van de problemen op de particuliere huurmarkt: -
Meer dan een derde van de woningen beschikt over onvolledig comfort (geen centrale verwarming, of geen bad of een douche);
-
De huur neemt daarenboven een groot deel van het gezinsinkomen in beslag: meer dan de helft van de huishoudens besteedt meer dan een vijfde van het inkomen enkel en alleen aan naakte woonkosten;
-
De combinatie kwaliteit-betaalbaarheid toont aan dat de particuliere huurmarkt onder alle deelmarkten het ‘slechtste’ woningmarktsegment vormt: 15% van de particuliere huurders spendeert meer dan een vijfde van hun inkomen aan een onvolledig uitgeruste woning en 6% van de particuliere huurders besteedt meer dan een vijfde van het inkomen aan een woning van slechte kwaliteit.
- 63 -
- 64 -
HOOFDSTUK 5: PARTICULIERE HUURDERS UIT HUN HUIS GELICHT In dit gedeelte zoeken we naar een antwoord op de vraag ‘wie woont in een particuliere huurwoning?’. We doen dit aan de hand van een beschrijving van verscheidene kenmerken, die zowel demografisch als socio-economisch van aard zijn42. Om de particuliere huurders in beeld te brengen, vergelijken we hen niet enkel met eigenaars of sociale huurders maar detecteren we ook bepaalde groepen binnen de particuliere huursector. Vanuit de veronderstelling dat ‘huren op de particuliere huursector (enkel en alleen) als een overgangsfase’ maar voor een beperkt deel van de huurders geldt, leiden we af dat van ‘de’ particuliere huurders als een homogene groep geen sprake is. In de notie van ‘particulier huren als een tijdelijke huisvestingsvorm’ schuilt het idee dat particulier huren als een springplank (‘stepping stone’) naar de eigendoms- of sociale huursector fungeert (Murie, e.a., 1976). Tijdens de periode dat nieuwe huishoudens een particuliere woning huren, zullen ze ofwel voldoende geld sparen om een eigen woning te verwerven ofwel wachten ze op de toewijzing van een sociale huurwoning. Deze zienswijze, veelal geformuleerd als het ‘waiting room’ perspectief van de particuliere huursector (Kemp & Keoghan, 2001), is impliciet gebaseerd op de notie van de woningmarkt als een ladder. Dit beeld weerspiegelt een hiërarchie inzake bewonerstitels die huishoudens doorheen de tijd bewandelen. Nieuwe huishoudens zullen in de particuliere huursector binnenstromen voor hun eerste huis en na een tijdje doorstromen naar de eigendomssector. Ze hebben bijvoorbeeld nog geen definitieve werkplaats gevonden en stellen hierdoor de keuze van een definitieve woonplaats uit. Vaak zijn dit ‘nieuwe’ bevolkingscategorieën die alleen-, samen- of in een los verband wonen. Gezien hun vaak hogere opleiding zijn ze niet kansarm of maatschappelijk kwetsbaar maar beschikken ze nog niet over een inkomen vereist voor een definitief woonstatuut (Van Engelsdorp Gastelaars & Vijgen, 1992). Huurdersgezinnen met een laag inkomen stromen uit naar de sociale huursector of eventueel naar de eigendomssector (denken we hierbij aan de mogelijkheden die The Right to Buy in Engeland schept). Alhoewel deze benadering van de particuliere huursector de wooncarrière van vele huishoudens weergeeft, vat ze onvoldoende de complexe realiteit. De particuliere huursector vervult immers niet enkel een rol als sector die in huisvesting met korte termijnperspectief voorziet. Daarnaast kunnen we nog een aantal andere functies aanstippen bijvoorbeeld ten aanzien van bejaarden die een behoorlijk aandeel onder de particuliere huurders vormen. Veelal zijn ze reeds lang op dit woningmarktsegment aanwezig en zijn ze als het ware restgroepen uit de periode dat de particuliere huursector nog omvangrijk was. Andere particuliere huurders wonen in de zogenaamde ‘tied accommodation’. De woning die ze huren, fungeert niet zozeer als springplank naar andere bewonerstitels maar is gekoppeld aan hun tewerkstelling of bedrijf. Daarnaast zijn er ook huishoudens met een laag inkomen die als het ware klem zitten op de particuliere huurmarkt aangezien hun vooruitzichten op de toewijzing van een sociale huurwoning minimaal zijn. De Decker (1994b) stipt nog de aanwezigheid aan van hoge(re) inkomenscategorieën. Zij begeven zich uit vrije wil op de huurdersmarkt aangezien ze eigen woningbezit duidelijk als een alternatief hebben. Ze huren eerder vanuit een bewuste keuze of ze
42 Om te vermijden dat we door de bomen het bos niet meer zien, geven we in bijlage 5 de definitie van de gehanteerde indicatoren afzonderlijk weer.
- 65 -
leven in een situatie van een hoge professionele mobiliteit die de verwerving van een definitieve woonplaats bemoeilijkt. De instroom in de particuliere huursector kent meer variatie dan enkel maar ‘nieuwe’ huishoudens. Het particuliere huursegment fungeert niet enkel als een exportsector van huishoudens naar andere woningmarktsectoren. Er is ook een omgekeerde beweging van huishoudens uit de eigendoms- of sociale huursector, die in de particuliere huursector binnenstromen43. Er bestaat met andere woorden ook ‘a reverse flow back’ (Kemp en Keoghan, 2001). Een voorbeeld in deze context zijn huishoudens die uitstromen uit de eigendomssector en die nu huren omdat ze een periode moeten overbruggen tussen de verkoop van hun woning en de aankoop van een nieuwe woning. De verscheidenheid aan functies van de particuliere huursector doet vermoeden dat de particuliere huursector zich inzake bewonerscategorieën onderscheidt van de andere martksegmenten: een sterke aanwezigheid van de jongste leeftijdscategorieën (een gevolg van de functie van waiting-room), een relatief groot aandeel van gescheiden personen en een ruimere verdeling van de inkomensgroepen dan in de sociale huursector. Verder verwachten we ook een zwak profiel bij de particuliere huurder aangezien wie die de particuliere huursector kunnen verlaten dat ook effectief zullen doen. Vanuit de verschillende functies van de huursector vermoeden we verder ondermeer dat de jongste leeftijdsgroepen een hoger socio-economisch profiel vertonen dan uit de echt gescheiden huurders. Een woning huren zal voor deze laatste groep veelal een stap achteruit betekenen als gevolg van de financiële consequenties van een echtscheiding. Daarnaast veronderstellen we tegelijkertijd dat de oudste particuliere huurders qua socio-economisch profiel het zwakst zullen zijn: deze categorie is er immers nooit in geslaagd een eigen woning te verwerven. Naast een statische schets van de particuliere huurders in een eerste deel gaan we in het tweede deel na of we evoluties in dit beeld kunnen aantreffen. We ronden hoofdstuk 5 af met enkele conclusies.
1. Momentopname Wanneer we aan de hand van verschillende variabelen beschrijven welke huishoudens een woning huren op de particuliere huurmarkt, beperken we ons niet tot de gegevens van dit woningmarktsegment. Om (de al of niet) eigenheid van particuliere huurders te kunnen inschatten, positioneren we hen tegenover de gehele Vlaamse populatie, de eigenaars en de sociale huurders. Vooreerst stellen we op basis van de SEP-gegevens een gezinsdemografisch beeld op van de huishoudens en maken we een socio-economische typering. Aangezien een beschrijving van hele particuliere huursector vrij algemeen uitvalt, werpen we een blik op de karakteristieken van enkele deelgroepen. We sluiten deze momentopname van de particuliere huurder af met een schets van het profiel van de bewoners en de kandidaat-bewoners bij de gesubsidieerde sociale verhuurkantoren.
43 Met het idee van de woningmarkt als een ladder, hebben sommigen het over vroegere eigenaars ‘falling out of the home ownership market’ (Dieleman, e.a., 1995; Clark & Dieleman, 1996).
- 66 -
1.1. Een gezinsdemografische profilering We typeren om te beginnen het gezinsdemografisch profiel van de particuliere huurders aan de hand van een aantal kenmerken van het gezinshoofd (de leeftijd, de burgerlijke staat en nationaliteit) en de samenstelling van het gezin (het gezinstype en het aantal gezinsleden) (tabel 2.20).
Tabel 2.20: Demografische kenmerken van het gezinshoofd, opgesplitst naar bewonerscategorieën, 44 Vlaanderen . Totaal°
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
Leeftijdscategorie < 35 35 – 44 45 – 64 65 / +
18,1 22,0 33,4 26,5
12,9 23,0 38,2 26,0
30,4 20,4 22,3 26,9
37,2 19,5 19,8 23,4
14,9 21,9 35,5 27,7
Burgerlijke staat gehuwd ongehuwd weduwstaat gescheiden
66,2 12,3 12,9 8,6
76,4 6,4 11,1 6,0
40,9 26,3 17,0 15,8
40,2 28,8 13,6 17,3
39,2 16,4 19,0 25,4
96,5 2,1 0,3 0,5 0,5
97,5 1,6 0,3 0,4 0,2
93,6 3,6 0,6 0,9 1,3
94,2 3,7 0,5 0,2 1,3
93,8 1,4 1,7 1,4 1,7
2.725
1.935
705
535
842
Nationaliteit Belg Ander EU-land Marokkaanse Turkse Ander N Bron: ° = SEP 1997
-
*
=survey 1999
44
De gegevens in de tabellen 2.20 en 2.21 steunen op twee surveys. De data met betrekking tot de eigenaars en van de private huurders zijn afkomstig van het Sociaal-Economisch Panel, golf 1997. Ook de categorie ‘totaal’ heeft betrekking op gegevens van eigenaars, huurders (particulier en sociaal) en andere (zoals gratis bewoners) in 1997. De gegevens van de sociale huurders werden in 1999 verzameld via een bevraging bij huishoudens die een woning huurden bij de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij of bij van de erkende sociale huisvestingsmaatschappijen.
- 67 -
Tabel 2.21: Vlaanderen.
Gezinsdemografische
kenmerken,
opgesplitst
Totaal°
naar
verschillende
bewonerscategorieën,
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
Grootte huishouden 1 2 3 4 5/+ gemiddelde
23,8 33,9 17,9 16,6 7,8 2,5
16,2 35,6 19,3 19,5 9,4 2,7
41,3 30,9 14,3 9,6 3,9 2,1
40,9 31,9 15,8 9,0 2,4 2,0
38,2 30,3 13,3 9,0 9,3 2,3
Gezinstype 1 bejaarde 2 bejaarden 1 aktieve 1 akt + 1 bejaarde 1 akt + kinderen 2 aktieven 2 akt + 1 kind 2 kinderen 3 kind. overige z. kinderen overige met kind.
12,8 11,6 11,0 5,0 2,7 16,0 11,0 12,7 5,4 7,7 4,1
9,8 13,9 6,5 5,5 1,9 15,4 11,4 15,0 6,5 9,2 4,9
19,1 6,4 22,4 3,9 5,1 18,1 9,3 6,9 2,7 4,1 2,3
16,2 6,6 24,7 3,0 4,7 19,5 11,1 6,9 1,5 4,0 2,0
20,8 9,4 17,0 3,6 13,0 11,0 5,1 4,6 4,5 6,6 4,5
Koppel/alleenstaand Alleenstaande Koppel
30,3 69,7
21,4 78,6
52,2 47,8
51,1 48,9
56,9 43,1
2.725
1.935
705
535
842
N Bron: ° = SEP 1997
-
*
=survey 1999
Wanneer we vergelijken zowel met de totale Vlaamse bevolking als met de sociale huursector stellen we vast dat de meest opvallende karakteristiek van het gezinsdemografisch profiel van de particuliere huurders ongetwijfeld de oververtegenwoordiging van de –35-jarigen betreft. De gezinshoofden tussen 45 en 64 jaar daarentegen zijn ondervertegenwoordigd. Gehuwde gezinshoofden komen minder vaak voor zowel bij particuliere huurders als bij sociale huurders. Inzake niet-gehuwde gezinshoofden stellen we wel verschillen vast binnen de huursector. Onder de particuliere huurders zijn ongehuwde gezinshoofden het talrijkst terwijl de percentages van gezinshoofden die ooit gehuwd geweest zijn (en nu weduwe/weduwnaar zijn of gescheiden) groter zijn binnen de sociale huursector. In vergelijking met de totale Vlaamse populatie blijkt naar huishoudentype ook dat alleenstaanden veel uitdrukkelijker aanwezig zijn onder de particuliere huurders. De gemiddelde grootte van het huishouden is het kleinst bij particuliere huurders en het gezinstype ‘één actieve’ maakt 1/4 van het totaal aantal huishoudens uit. De verschillen met de sociale huursector inzake de omvang van het huishouden vallen minder groot uit dan in vergelijking met de totale Vlaamse bevolking. Toch komen in de private huursector minder omvangrijke gezinnen voor. Daarnaast blijkt wel dat de samenstelling van de huishoudens verschillend is. Alhoewel eenoudergezinnen ook meer voorkomen bij particuliere huurders dan in de totale Vlaamse bevolking merken we toch dat deze gezinnen in de sociale huursector duidelijk oververtegenwoordigd zijn. Daarnaast treffen we minder alleenstaande bejaarden aan in de particuliere huursector maar het aandeel alleenstaande actieven is dan weer omvangrijker dan bij sociale huurders.
- 68 -
We interpreteren deze eerste resultaten als indicaties voor een van de mogelijke functies van de private huursector die in de literatuur staat aangestipt. In vergelijking met de eigendomssector wordt de particuliere huursector gekenmerkt door ‘easy-acces’ (en ‘easy-exit’) (Kleinman, e.a., 1996) waardoor bijvoorbeeld veel jonge mensen die hun ouderlijk huis verlaten zich tot de particuliere huursector zullen wenden. Ondermeer hierdoor wordt aangenomen dat de particuliere huursector als het ware de rol van een ‘waiting-room’ vervult. Dat zou kunnen blijken uit het feit dat huurders jonger zijn en meer alleenstaand. Hoewel meer dan een derde van de gezinshoofden in de particuliere huursector jonger is dan 35 jaar, stellen we ook vast dat 43% ouder is dan 44 jaar, waarvan zelfs 23% 65 of ouder. In een land waar de verwerving van een eigen woning gestimuleerd wordt, is dit een belangrijk gegeven. Omwille van hun hogere leeftijd zullen betrokkenen erg waarschijnlijk niet in aanmerking komen voor een hypothecaire lening waardoor hun perspectief op woningbezit minimaal wordt. Kortom, voor deze categorie van huurders zijn stimuli om een eigen woning te verwerven inefficiënt. Een maatregel die 65-plussers eventueel wel zou kunnen helpen bij de realisatie van het recht op wonen, is een huurcontract van onbepaalde duur.
1.2. Socio-economische typering Aan de hand van het onderwijsniveau, de aard van tewerkstelling en verscheidene inkomensindicatoren belichten we de particuliere huurders op socio-economisch niveau. Tabel 2.22a: Socio-economische bewonerscategorieën, Vlaanderen.
kenmerken
van
het
Totaal°
gezin,
opgesplitst
naar
verschillende
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
21,3 21,4 28,5 28,8
18,2 21,3 27,8 32,7
29,1 22,4 22,9 18,6
21,7 20,4 35,1 22,8
43,4 29,4 24,2 3,1
58,3
60,4
53,4
59,5
36,4
35,1 4,1 1,4
35,8 1,9 1,3
33,1 9,3 1,8
28,8 7,9 1,3
36,8 16,1 8,9
Socio-professionele categorie Ongeschoold arbeider Geschoold arbeider Lager bediende Kader / vrij beroep Kleine zelfstandige
13,0 20,1 36,4 17,3 12,1
9,6 19,3 37,7 19,8 12,6
22,4 22,8 34,0 10,1 9,5
17,6 23,2 34,6 12,0 11,5
43,0 29,9 21,8 2,4 2,8
Achterstelling Niet achtergesteld Achtergesteld inz. ond. Achtergesteld inz. Ink. Achtergesteld mbt ink & ond
54,0 5,7 24,7 15,6
59,4 5,1 22,4 13,1
40,8 7,2 30,0 21,9
49,5 4,7 28,8 17,0
14,7 7,9 41,9 35,5
2.725
1.935
705
535
842
Onderwijsniveau Lager onderwijs Lager middelbaar Hoger middelbaar Hoger onderwijs Aktiviteit tewerkgesteld niet-tewerkgesteld pensioen werkloos ziek/invalide
N Bron: ° = SEP 1997
-
*
=survey 1999
- 69 -
Tabel 2.22b: Socio-economisch bewonerscategorieën, Vlaanderen.
typering
van
de
Totaal°
huishoudens,
opgesplitst
naar
verschillende
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
2.038 1.220
2.229 1.279
1.611 1.108
1.653 1.140
1.306 865
Aantal inkomenstrekkers 1 2/+
47,7 52,3
40,9 59,1
64,3 35,7
61,8 38,2
65,7 34,3
Aantal tewerkgestelden 0 1 2/+
37,2 28,3 34,5
34,9 26,2 38,9
42,7 33,8 23,5
36,0 37,2 26,9
58,2 28,8 13,0
Verdiencapaciteit Alleenstaande Koppel-een inkomen Koppel-twee inkomens
26,5 21,2 52,3
18,1 22,8 59,0
46,6 17,7 35,7
45,7 16,0 38,2
51,0 18,9 30,1
Bestaanszekerheid Bestaansonzeker Bestaanszeker
7,0 93,0
5,2 94,8
11,0 89,0
11,4 88,6
17,8 82,2
Gestand. inkomensquintiel 1. (laagste) 2. 3. 4. 5. (hoogste)
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
16,3 18,8 19,7 22,0 23,2
28,2 23,9 20,8 14,6 12,4
24,7 21,0 21,7 16,8 15,9
42,2 34,8 14,0 7,6 1,4
2.725
1.935
705
535
842
Gemiddeld inkomen” Feitelijk gestandaardiseerd
N Bron: ° = SEP 1997
-
*
=survey 1999
- “=inkomen uitgedrukt in €, in bedragen van 1999
Wanneer we de particuliere huurders vergelijken met de totale Vlaamse bevolking op basis van socio-economische kenmerken van het huishouden dan stellen we vast dat: -
inzake de beroepsactiviteit van het gezinshoofd of van de partner, de proportie werklozen groter is (7,9% tegenover 4,1%);
-
qua socio-professionele categorie de arbeidersgroep meer voorkomt bij particuliere huurders dan gemiddeld in Vlaanderen: 41% ten opzichte van 33%;
-
er spraak is van een oververtegenwoordiging van bestaansonzekere huishoudens;
-
de twee hoogste inkomensquintielen ondervertegenwoord zijn;
-
ze een lager gemiddeld gezinsinkomen hebben: het verschil van € 385 neemt weliswaar af wanneer we rekening houden met de gezinsgrootte (weerspiegeld in het gestandaardiseerd inkomen) maar het bedraagt nog steeds 80 € met de Vlaamse bevolking.
(met
een
verschil
van
7
procentpunten)
Het onderscheid tussen de particuliere en de sociale huursector is meer uitgesproken dan het zojuist vermelde verschil tussen de particuliere huurders en de totale Vlaamse populatie. Zo blijkt onder andere dat de huishoudens in de particuliere huursector een hoger onderwijsniveau hebben, meer tewerkgestelde gezinshoofden of partners tellen, naar socio-professionele categorie
- 70 -
meer variatie vertonen en minder achtergesteld zijn op basis van inkomen en/of onderwijs dan de huishoudens uit de sociale huursector. Ook de inkomensgegevens geven aan dat het inkomensprofiel hoger is bij particuliere huurders dan bij sociale huurders. Zo blijkt ondermeer het gemiddeld gezinsinkomen in de particuliere huursector hoger (concreet bedraagt het verschil 347 euro) en het aandeel van bestaansonzekere huishoudens kleiner. Zowel in de particuliere als in de sociale huursector is er een ondervertegenwoordiging van de twee hoogste inkomensquintielen, zij het dat de verdeling over de verschillende quintielen bij de particuliere huurders minder scheef uitdraait.
1.3. Delen binnen het geheel Naast differentiaties met de andere woningmarktsegmenten kent de particuliere huursector een intern heterogene samenstelling. We profileren eerst de huishoudens in een precaire huisvestingssituatie op de particuliere huurmarkt (1.3.1). Vervolgens gaan we na of de rollen eigen aan de particuliere huursector, leiden tot de aanwezigheid van bepaalde huurdersgroepen (1.3.2).
1.3.1. Precaire huisvestingssituaties Huishoudens die het moeten stellen met een bescheiden inkomen én voor een hoge woonlast staan, vormen een kwetsbare groep van bewoners. Een precaire huisvestingssituatie omschrijven we concreet als een situatie waarin een huishouden een hoge woonquote (hoger dan 20%) combineert met een laag inkomen (behorend tot het laagste quintiel). We veronderstellen immers dat een hoge woonquote bij de hogere inkomens eerder een kwestie is van preferentie dan wel van noodzaak. Onder de particuliere huurders betaalt 16% meer dan 20% van hun inkomen aan huur en behoort tot de laagste inkomensgroep (tabel 2.23). Bijna 10% van de particuliere huurders combineert een situatie van bestaansonzekerheid met een hoge huurquota. Verder kunnen we vaststellen dat alhoewel de huurprijs in de sociale huursector gekoppeld is aan het inkomen en betaalbaarheidsproblemen zodoende gemilderd worden, nog steeds 18% van de sociale huurders meer dan een vijfde van hun inkomen aan de huur besteedt.
Tabel 2.23: Precaire woningsituaties op de woningmarkt, Vlaanderen. Niet gesubsieerde eigenaars* Combinatie laag inkomenbetaalbaarheid eerste quintiel en woonquote >20% bestaansonzeker en woonquote >20%
Gesubsidieerde eigenaars*
Particuliere Huurders*
Sociale huurders°
1,9
2,5
15,8
17,9
0,8
0,7
9,2
6,9
Bron: * = SEP 1997, ° = survey 1999.
Berekend op de totale populatie is het percentage huishoudens met een laag inkomen en een hoge woonquote in 1997 gelijk aan 6%. 60% van deze huishoudens woont op de particuliere huurmarkt. Aangezien het (sociaal) huisvestingsbeleid deze groep (meer bepaald 3,5% van de
- 71 -
Vlaamse huishoudens of ruim 80.000 huishoudens) niet bereikt, zouden deze huishoudens kunnen worden omschreven als de prioritaire doelgroep (Pannecoucke, e.a., 2001). In de volgende tabel staan we stil bij het profiel van deze categorie. Tabel 2.24: Profiel van de huishoudens in een precaire huisvestingssituatie* op de particuliere huurmarkt, 1997, Vlaanderen. % Aantal gebreken aan de woning - <3 62,1 - >=3 37,9 Uitrusting woning (bezit centrale verwarming en bad en/of douche) - geen volledig comfort - volledig comfort
48,9 51,1
Leeftijd gezinshoofd - -41 - 41-65 - 65+
33,6 23,0 43,4
Gezinstype - alleenstaande bejaarde - alleenstaande op actieve leeftijd - koppel bejaarden - koppel op actieve leeftijd - koppel met afhankelijke kinderen - alleenstaande ouder - andere gezinnen met kinderen - ander gezinnen zonder kinderen
33,2 29,6 10,6 6,2 6,9 6,1 0,8 6,6
Activiteit gezinshoofd - tewerkgesteld - pensioen - werkloos - ziek - overige * inkomen behoort tot eerste quintiel, woonquote >=20% Bron: Pannecoucke, e.a., 2001.
12,0 49,5 28,2 3,3 7,0
Voor een belangrijk deel van deze huishoudens hangt de betaalbaarheidsproblematiek samen met kwaliteitsproblemen. Bij 38% van deze huishoudens stellen we drie of meer gebreken aan de woning vast (tegenover 14% voor de ganse bevolking en 26% onder alle particuliere huurders, zie 1.4.1 - figuur 2.1) en beschikt slechts 51% over ‘volledig comfort’ (tegenover 74% voor de ganse bevolking en 61% onder alle particuliere huurders, zie 1.4.2. –figuur 2.2). Naar socio-demografisch profiel bestaat deze groep uit 63% alleenstaanden waarvan ongeveer de helft bejaarden (33%) en de helft personen op actieve leeftijd (30%). Verder bestaat de groep voor 24% uit koppels zonder kinderen. Koppels met kinderen vormen een kleine minderheid en vertegenwoordigen met 6% een even groot aandeel als alleenstaande ouders. 50% van deze huishoudens heeft een gepensioneerd gezinshoofd, in 32% van de huishoudens is het gezinshoofd ziek of werkloos. Slechts 12% van deze huishoudens heeft een tewerkgesteld gezinshoofd45.
45
We merken wel op dat het aantal cases in deze groep in het bestand slechts uit 79 huishoudens bestond (Pannecoucke, 2001). Dit maakt dat we bij deze percentages rekening moeten houden met relatief grote foutenmarges. Enkele voorbeelden: de standaardfout voor het percentage tewerkgestelden bedraagt 3,6%. We kunnen dus met 95% zekerheid concluderen dat het werkelijke percentage tewerkgestelden binnen deze groep zich bevindt tussen 5% en 19%. Het percentage huishoudens in een woning met 3 of meer gebreken vertoont een standaardfout van 5,5%. Hier kunnen we dus met 95% zekerheid besluiten dat het werkelijke percentage zich situeert tussen 27% en 49%.
- 72 -
1.3.2. Verschillende functies, verschillende categorieën? Het heterogene karakter van de particuliere huursector is ondermeer toe te schrijven aan de specificiteit van dit woningmarktgedeelte en aan de rollen die het vervult. Op grond daarvan creëerden we op basis van een leeftijdscriterium en van de burgerlijke staat drie categorieën van particuliere huurders (tabel 2.25).
Tabel 2.25: Kenmerken van enkele categorieën binnen de particuliere huursector, Vlaanderen. Particuliere huurders totaal < 35 jaar verweduwde Gescheiden En >= 35 Onderwijsniv. gezinsh. 37,9 63,0 9,5 27,1 Lager onderwijs 23,3 18,3 20,6 22,2 Lager middelbaar 26,5 16,2 43,8 33,1 Hoger middelbaar 12,3 2,5 26,0 17,5 Hoger onderwijs Soc.-prof. cat gezinshfd Ongeschoold arbeider Geschoold arbeider Lager bediende Kader / vrij beroep Kleine zelfst.
19,3 27,0 29,3 11,6 11,5
18,1 35,6 28,9 8,5 8,1
23,9 29,6 33,1 3,2 10,2
20,1 21,4 29,7 13,6 13,6
Gest. inkomensquintiel 1 2 3 4 5
24,3 20,6 24,1 14,6 16,4
20,5 16,8 29,4 16,5 16,8
43,5 26,9 11,5 4,3 13,8
27,0 23,3 20,5 13,1 16,1
Huurquota 1-20 20-33 33+
42,1 36,4 21,5
45,2 35,5 18,7
27,7 29,2 38,2
40,0 37,2 22,7
Woonduur 0-1 jaar 2- 4 5 – 10 11 – 20 meer dan 20
24,4 25,6 23,7 14,4 11,9
40,8 38,5 19,7 1,0 -
6,3 12,9 21,4 22,1 37,2
14,3 17,7 26,2 22,5 19,3
Verhuisplannen Ja Nee
18,8 81,2
29,0 71,0
10,4 89,6
12,5 87,5
537
205
72
331
N Bron: SEP, 1997.
Zoals verondersteld kent de jongste leeftijdsgroep onder de particuliere huurders een hoger socio-economisch profiel dan de gescheiden huurders, zij het niet voor alle indicatoren. Van de gescheiden huurders behoort het gezinshoofd qua onderwijs en inkomenssituatie veel meer tot de laagste categorieën: -
61,2% beëindigde hoogstens de lager middelbare school tegenover 30,1% bij de –35-jarigen;
- 73 -
-
de helft van de gescheiden huurders behoort tot de laagste twee inkomensquintielen (tegenover 37,3% bij de –35-jarigen). Wel is het aandeel van het hoogste inkomensquintiel gelijk bij de twee categorieën.
De verdeling naar socio-professionele categorie is minder eenduidig. Onder de gescheiden huurders treffen we een oververtegenwoordiging aan van de categorieën ‘kader/vrije beroepen’ en ‘kleine zelfstandige’. Vermoedelijk heeft deze laatste categorie het moeilijk om de eindjes aan elkaar te knopen, terwijl de categorie ‘kader en vrije beroepen’ de huishoudens uit de hogere inkomenscategorieën weerspiegelt. Mits de nodige nuanceringen blijken de middengroepen meer vertegenwoordigd bij de jongere huurders. Dat verschil schrijven we toe aan de uiteenlopende functie van de particuliere huursector voor beide groepen. Voor de jongere leeftijdscategorie is de particuliere huursector de eerste stap op de woningmarktladder. Voor gescheiden personen fungeert de particuliere huursector als een opvangnet. Een echtscheiding confronteert tenminste een van de partijen met een dringende vraag naar herhuisvesting. Daarnaast resulteert een echtscheiding ook in een aantal financiële consequenties. Een particuliere huurwoning huren rest dan veelal als enige (financiële) mogelijkheid. We namen de categorie oudere particuliere huurders afzonderlijk op in tabel 2.25. Zowel in vergelijking met de gehele huursector als met de twee andere groepen vertonen de oudere particuliere huurders een zwakker socio-economisch profiel. Velen onder hen huren al gedurende een langere periode. Vermoedelijk zijn ze er nooit in geslaagd om een eigen woning te verwerven. Ondermeer door het beperkte aanbod aan sociale huurwoningen in Vlaanderen vervult de particuliere huursector een belangrijke functie voor minder welgestelde oudere huishoudens. Maar ook voor ouderen in het algemeen blijkt de particuliere huursector functioneel (tabel 2.26).
Tabel 2.26: Betaalbaarheidsindicatoren en bewonerstitel gedifferentieerd naar leeftijd, Vlaanderen. -30
30-39
Leeftijdscategorie 40-49 50-59
60-69
70+
Woonuitgaven Vlaanderen Particulier huurs.
324,5 312,2
359,9 365,1
276,2 386,4
135,6 372,6
67,5 374,4
79,7 298,8
Inkomen Vlaanderen Particulier huurs.
1.166,8 1.098,9
1.253,9 1.225,6
1.369,9 1.251,9
1.390,7 1.179,1
1.035,1 934,1
954,7 872,9
Vlaanderen Particulier huurs
51,3 61,0
37,6 46,6
17,3 45,5
11,9 45,8
13,2 83,0
18,8 76,4
Bewonerstitel Eigenaar Particuliere huurder Sociale huurder
40,4 52,1 0,8
67,6 24,1 4,4
77,2 15,1 4,6
81,6 11,3 5,3
80,0 11,5 5,8
65,8 19,3 7,6
20+
Bron: SEP 1997 – bedragen zijn uitgedrukt in €.
Tabel 2.26 geeft aan dat de particuliere huursector niet alleen voor oudere huishoudens maar evenzeer voor jongere leeftijdscategorieën van belang is. De helft van de –30-jarigen huurt een particuliere woning en bijna 1/5 van de 70-plussers. In de andere leeftijdscategorieën, uitgezonderd de 30-39-jarigen, is dit minder uitgesproken.
- 74 -
De absolute uitgaven aan naakte huur stijgen met de leeftijd van het gezinshoofd (de hoofdhuurder), zij het gecombineerd met een stijging van het gemiddeld gestandaardiseerd inkomen. De omslag naar lagere huren en inkomens vinden we terug na het vijftigste jaar. Vanaf dat moment stijgt het percentage huurders dat meer dan 1/5 van hun inkomen aan de huur besteedt sterk. Dat is ondermeer te wijten aan het verminderd inkomen bij pensionering. Bij de interpretatie van de cijfers van de oudere huurders moeten we er dan rekening mee houden dat ze waarschijnlijk het oudste en slechtste deel van de huurwoningenvoorraad bewonen.
1.4. Ter afronding Zoals reeds vermeld sluiten we de momentopname van de particuliere huurders af met een profilering van de bewoners en kandidaat-bewoners bij de sociale verhuurkantoren. Alhoewel dit profiel in tegenstelling tot voorgaande analyses minder representatief is, menen we ondermeer de voorliggende onderzoekscontext dat dit beeld toch interessante informatie oplevert. De sociale verhuurkantoren zijn immers ontstaan uit de bekommernis om kansarme en kwetsbare bewoners te steunen in de realisatie van hun recht op wonen. Hiertoe huren ze ondermeer zelf woningen op de particuliere huurmarkt om ze dan onder te verhuren aan de doelgroep. Op die manier vervullen ze als het ware een brugfunctie tussen de particuliere huurmarkt en de kansarme bewonersgroepen (Peeters & De Decker, 1997). Het gepresenteerde beeld is gebaseerd op de jaarverslagen van 1998 van de gesubsidieerde sociale verhuurkantoren en de registratiegegevens 1996 uit de SVK-conventie46: -
Een derde van de huurders zijn alleenstaanden. Een derde zijn eenoudergezinnen en een ander derde zijn koppels met of zonder kinderen. De SVK’s huisvesten net meer gezinnen met kinderen dan alleenstaande of koppels zonder kinderen;
-
De sociale verhuurkantoren huisvesten een belangrijke groep jongeren en ouderen (‘slechts’ vier op de tien huurders waren tussen de 30 en 50 jaar oud);
-
Naar nationaliteit verhuren de SVK’s aan meer dan de helft Belgen, maar huisvesten ze toch een belangrijke groep vreemdelingen (vooral Marokkanen, Turken en Afrikanen);
-
Een op drie huurders is laaggeschoold. Slechts een beperkt aantal huurders werken en ongeveer twee derden van de huurders zijn werkloos;
-
Globaal genomen geniet een op vijf huurders een inkomen uit arbeid. Eén op drie ontvangt een werkloosheidsvergoeding en nog eens een op drie ontvangt OCMW-steun of het bestaansminimum. De overige huurders leven van een ander vervangingsinkomen. Alhoewel de inkomensgegevens enigszins vertekend zijn (ze ontbraken immers voor een derde van de doelgroep), willen we ze hier wel ter indicatie meegeven. Zo bleek dat in 1996 een op drie huurders een maandelijks inkomen te hebben lager dan € 745. Een op vier huurders beschikte over een inkomen tussen 745 en 992euro. Het inkomen van de SVK-huurders, ook het arbeidsinkomen, is dus laag tot zeer laag.
Alhoewel we tot nu toe nog niet ingingen op de kenmerken van de huisvestingssituatie van deze huurders, menen we toch dat we op basis van bovenvermeld ruw profiel enkele veronderstellingen kunnen maken. Meer bepaald betreffende factoren die medebepalend zijn voor slechte woonomstandigheden bij huurders. Dergelijke factoren zijn onder andere een lage opleiding, een laag inkomen, een vervangingsinkomen en de gezinssituatie. 46
Bron: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2000b.
- 75 -
2. Tijden veranderen, bewoners evolueren We vermeldden al dat het percentage eigenaars doorheen de tijd toegenomen is (3.1). Deze evolutie heeft niet enkel gevolgen voor de omvang van de particuliere huursector maar beïnvloedt ook de bewonersprofielen omdat de toename van het percentage eigenaars gekenmerkt wordt door belangrijke sociale differentiaties. Vooral kenmerkend aan de toename van het eigenwoningbezit is dat het zich uitsluitend gemanifesteerd heeft onder de hogere inkomensgroepen. Deze selectieve toename van het woningbezit heeft dan ook het profiel van eigenaars en huurders gewijzigd. Recent onderzoek heeft aangetoond dat huurders in 1997 een relatief zwakkere welvaartspositie innamen dan in vergelijking met 1976 (Pannecoucke, 2001). Terwijl de groep huurders in 1976 inzake armoederisico en gemiddeld gestandaardiseerd inkomen nog eenzelfde profiel vertoonde als de groep eigenaars, is dit in 1997 niet meer het geval. Binnen de categorie huurders stellen we een sterke verschuiving vast naar de lagere inkomensklassen47. Samenvattend stellen de onderzoekers dat de categorie huurders kleiner is geworden en dat ze een zwakker socio-economisch profiel hebben aangenomen. Hun besluit is dan ook dat de huursector in zijn geheel (m.a.w. zowel de private en de sociale huursector) in de geobserveerde periode in zekere mate naar een restcategorie geëvolueerd is. Aangezien in ons onderzoek de particuliere huursector centraal staat, gaan we na of we dergelijke evoluties ook kunnen waarnemen in het profiel van de particuliere huurders gedurende de periode 1992-199748.
2.1. Eens een huurder, altijd een huurder? Vooraleer we ontwikkelingen inzake de profilering nagaan, zoeken we eerst naar antwoorden op vragen als ‘is een particuliere huurder van 1992 dit nog steeds in 1997?’ en ‘over welke bewonerstitel beschikten individuen vooraleer ze in 1997 als huurder geregistreerd werden?’. De gegevens die we presenteren, zullen echter niet alleen betrekking hebben op Vlaanderen maar op heel België. We hebben de onderzoekspopulatie moeten uitbreiden om de antwoorden niet te laten vertekenen door een te gering aantal cases (tabel 2.27).
47
Ook de evolutie in de samenstelling van de groep huurders naar tewerkstellingsgraad, opleidingsniveau en beroepscategorie wijst op toegenomen verschillen. Voor deze verschillende kenmerken is het profiel van de huurders en eigenaars in 1976 ongeveer gelijkaardig, terwijl er in 1997 duidelijk verschillen vastgesteld worden en waarbij de huurders een zwakker profiel hebben. 48 Gezien er geen vragen opgenomen waren die peilden naar het type eigenaar van de gehuurde woning en we daardoor in de vorige enquêtes de sociale huurders niet kunnen onderscheiden van de particuliere huurders kunnen we enkel deze periode analyseren.
- 76 -
Tabel 2.27: Wijzigingen inzake bewonerstitel 1992-1997, België. Bewonerstitel in 1992 Particuliere huurder
Eigenaar
-
Bewonerstitel in 1997 particuliere huurder
% 54,6
-
sociale huurder niet-gesubsidieerde eigenaar gesubsidieerde eigenaar ander
-
eigenaar
6,3 25,3 9,7 4,1 100 92,2
-
particuliere huurder sociale huurder ander
6,4 0,4 1,0 100
Bron: CSB-enquêtes, berekeningen Geurts Veerle.
Van de particuliere huurders blijkt in 1992 meer dan de helft (54,6%) vijf jaar later nog steeds een particuliere huurwoning te huren. De bestemming van de uitstroom uit de particuliere huursector toont aan dat ongeveer een vierde van de particuliere huurders zonder overheidssteun eigenaar geworden is, terwijl een tiende die overheidssteun wel genoot49. 6% van de particuliere huurdershuishoudens van 1992 is uitgestroomd naar de sociale huursector50. Aangezien de particuliere huursector meer is dan een ‘exporteur’ van huishoudens naar andere woningmarktsegmenten, maar ook als opvangsector een rol vervult op de woningmarkt, bekijken we de beweging van de huishoudens die niet langer meer eigenaar waren in 1997 (tabel 2.27). We stellen vast dat het grootste gedeelte van die huishoudens zich in 1997 in de particuliere huursector bevinden (6,4%)51. Aangezien de toewijzing van een sociale huurwoning een (meestal lange) wachttijd impliceert, biedt de particuliere huursector wel de mogelijkheid om binnen korte tijd een nieuw onderdak te vinden. In deze context kunnen we de particuliere huursector dan ook opvatten als een vangnet voor die gezinnen in de welvaartsstaat die als het ware uit de eigendomssector vallen (Kemp en Keoghan, 2001).
49 In absolute cijfers krijgen we volgend beeld: 166 individuen (gezinshoofd en eventueel de partner) stroomden uit naar de niet-gesubsidieerde eigendom en 52 individuen naar de gesubsidieerde eigendomssector. 57 koppels bestempelen de verwerving van hun eigen woning als de belangrijkste reden tot verhuizen. 15 individuen zijn gaan samenwonen of zijn in de loop van die vijf jaar gehuwd. 28 koppels werden eigenaar van hun huurwoning en 2 koppels vermelden de opzeg van het huurcontract als belangrijkste verhuisreden. 50 Bij de omzetting van de percentages naar absolute gegevens stellen we vast dat ‘slechts’ 25 individuen van de particuliere huurders in 1992 verhuisd waren naar de sociale huursector in 1997. De helft van deze uitstromers geven geen belangrijkste verhuisreden op. Van diegenen die wel degelijk een reden aanstippen, zijn de redenen om te verhuizen divers: een te kleine woning (3), de opzeg van het huurcontract (2), een onaangename buurt (1), te hoge woonkosten (1), confrontatie met echtscheiding (3) en 4 individuen zijn werkloos geworden. 51 In absolute cijfers betekent dit dat in totaal 73 eigenaars in 1992 niet langer meer eigenaar zijn in 1997; 56 onder hen zijn huurders geworden. Als belangrijkste reden om te verhuizen komen de drie volgende het meeste naar voor: een gewijzigde gezinssituatie, een veranderde beroepssituatie en een te grote woning. Verder zijn er nog gezondheidsredenen, te hoge kosten, een te klein huis en een onaangename buurt die personen doen verhuizen.
- 77 -
2.2. Evolutie profiel particuliere huurders Om de profilering van de particuliere huurders en de ontwikkelingen terzake adequaat te duiden, hebben we in tabel 2.28 ook gegevens betreffende de gehele Vlaamse bevolking opgenomen.
Tabel 2.28: Evolutie profiel van particuliere huurders, Vlaanderen, 1992 en 1997. Particuliere huurders 1992 1997
1992
Vlaanderen 1997
Onderwijsn. gezinshoofd lager onderwijs lager middelbaar hoger middelbaar hoger onderwijs
19,7 21,4 30,0 29,0
24,5 22,5 34,7 18,3
27,6 23,5 26,6 22,3
26,3 23,2 27,6 22,9
Socio-professionele categorie gezinshoofd ongeschoolde arbeider geschoolde arbeider lager bediende kader / vrij beroep kleine zelfstandige
18,4 23,1 30,3 14,9 10,3
18,8 26,9 29,7 11,8 11,5
18,5 22,4 29,1 16,1 11,0
14,4 24,1 31,5 16,3 12,1
Aktiviteit gezinshoofd tewerkgesteld pensioen werkloos ziek
71,6 20,6 3,1 1,7
58,0 28,7 8,8 1,7
61,1 32,3 2,5 2,4
55,8 35,8 4,7 2,4
Bestaanszekerheid bestaansonzeker bestaanszeker
7,7 92,3
11,4 88,6
6,6 93,4
7,0 93,0
1-inkomensgezinnen
47,6
61,9
44,6
47,7
Gestand. inkomensquintiel 1. laagste 2. 3. 4. 5. hoogste
18,7 17,1 20,7 24,0 19,5
24,7 21,0 21,7 16,8 15,9
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
Bron: SEP 1992-1997
Alhoewel de in ogenschouw genomen periode slechts 5 jaar bedraagt, volstaat ze om enkele belangrijke veranderingen te identificeren. Zo stellen we ondermeer vast dat het onderwijsniveau van het gezinshoofd gedaald is. Het aandeel van gezinshoofden met hoger onderwijs, is opmerkelijk verminderd terwijl we die afname niet vaststellen onder alle bewoners in Vlaanderen. Ook naar activiteitsgraad treden er opmerkelijke evoluties op: het percentage gepensioneerden en werklozen is sterk toegenomen in de periode 1992-1997. We stellen eveneens vast dat het aandeel bestaansonzekere huishoudens in heel Vlaanderen relatief stabiel is, terwijl onder de particuliere huurders dit percentage wel degelijk stijgt (met 3,7 procentpunten). In dezelfde lijn zien we in 1997 dat huishoudens die behoren tot de laagste inkomenscategorieën een groter deel vormen binnen de huurderspopulatie dan in 1992. Tenslotte merken we een opmerkelijke stijging vast van het aantal een-inkomensgezinnen: een stijging van 47,6% naar 61,9% tegenover 44,6% naar 47,7% in Vlaanderen.
- 78 -
Samenvattend zouden we op basis van deze indicatoren kunnen stellen dat het profiel van de particuliere huurders tijdens de periode van 1992-1997 verzwakt is. Dit wijst erop dat de particuliere huursector een restcategorie lijkt te worden met huishoudens die niet over de nodige middelen beschikken om zelf een woning te verwerven. Met dergelijke vaststelling vervoegt Vlaanderen de aanhoudende internationale discussie inzake de groeiende kloof tussen de huur- en koopsector (De Decker & Geurts, 2000). In landen zoals het Verenigd Koninkrijk en Nederland waar dat debat woedt, stellen De Decker en Geurts (2000), werd sinds het begin van de jaren tachtig een beleid gevoerd dat de rol van de overheid inzake huisvesting steeds verder terugschroefde en waarbij het marktprincipe meer en meer kans kreeg. Een mogelijk gevolg van deze ontwikkeling is dat wie kan, eigenaar zal worden en dat wie niet kunnen geïsoleerd in de huursector zullen achterblijven. Hoewel ook demografische, economische factoren en processen de huur- en koopsector doen uiteengroeien, bepaalt het beleid het gehele proces sterk. Een doelgericht beleid kan het verschil maken (Barlow & Duncan, 1994; Dewilde & De Keulenaer, 2002).
3. De particuliere huursector: disparaat functioneel Uit de profilering van de particuliere huursector leiden we af dat het particuliere huursegment als sector die tijdelijke huisvesting voorziet nog steeds belangrijk is. De jongere leeftijdscategorieën zijn er immers sterk vertegenwoordigd en hun socio-economisch profiel is hoger dan in vergelijking met de gehele particuliere huursector of in vergelijking met enkele andere categorieën. Daarnaast stelden we vast dat sommige huishoudens als het ware uit de eigendomssector vallen en op die manier veelal in de particuliere huursector terechtkomen. Het particuliere huursegment speelt dan ook een belangrijke rol als ‘safety net’ in de welvaartsstaat. Dit woningmarktsegment is in overeenstemming met de verschuiving naar een risicomaatschappij, zoals Beck en Ritter (1992) opmerkten. Dergelijk maatschappijtype wordt bijvoorbeeld gekenmerkt door een groeiende onzekerheid op de arbeidsmarkt en door de opkomst van nieuwe huishoudens (ondermeer het individualiseringproces stelt de traditionele relatievormen onder druk). Door haar typische flexibiliteit, relatieve toegankelijkheid en lage transactiekosten biedt de particuliere huursector dan ook een moderne vorm van huisvesting aan. Kemp en Keoghan (2001) stelt dat het beeld van de particuliere huurmarkt als de laagste sport van de woningmarktladder vooral ontstaan is met het idee van de stabiele nucleaire familie in het achterhoofd. De stijging van het aantal echtscheidingen doet deze ladder echter wankelen. In die zin dient het model aangepast te worden zodoende dat dergelijke bewegingen vanuit de eigendoms- en de sociale huursector in de particuliere huursector ook in het beeld kunnen worden opgenomen. De analyses tonen aan dat in vergelijking met de totale Vlaamse bevolking onder de particuliere huurders ongehuwde gezinshoofden verhoudingsgewijs meer aanwezig zijn (ondermeer een gevolg van de sterke oververtegenwoordiging van –35-jarigen). Naar gezinsdemografische samenstelling is verder, omwille van hun zwakke positie, de proportie van de particuliere huurders ouder dan 65 jaar (23%) een belangrijk gegeven. Naar socio-economisch profiel zijn de lagere sociale categorieën sterk aanwezig (een oververtegenwoordiging van bestaansonzekere huishoudens, van de arbeidersgroep, van werklozen). De particuliere huursector zelf kent een intern heterogene samenstelling: een sterke vertegenwoordiging van de jongere leeftijdscategorieën met een relatief hoger socio-economisch profiel. De oudere particuliere huurders daarentegen vertonen een zwakker socio-economisch
- 79 -
profiel. Onder de particuliere huurders betaalt 16% meer dan 20% van hun inkomen aan huur en behoort tegerlijkertijd tot de laagste inkomensgroep. Tot deze groep behoren vooral alleenstaanden. Bijna 10% van de particuliere huurders combineert een situatie van bestaansonzekerheid met een hoge huurquota. Tijdens de periode 1992-1997 verzwakt het profiel van de particuliere huurders: een daling van het onderwijsniveau van het gezinshoofd, een stijging van het percentage werklozen en gepensioneerden en een sterkere toename van het aantal bestaansonzekere huishoudens. Een indicatie dat de particuliere huursector een restcategorie lijkt te worden met huishoudens die niet over de nodige middelen beschikken om zelf een woning te verwerven. Kortom, het profiel van de particuliere huurders is divers maar eerder zwak. Omwille van haar flexibiliteit en haar relatief ‘lage’ prijs (ondermeer lage transactiekosten) is de particuliere huursector een functioneel deel van de woningmarkt. Met andere woorden dit segment is maatschappelijk zeer belangrijk en wel voor steeds zwakkere bewonerscategorieën.
- 80 -
HOOFDSTUK 6: DE VERHUURDERS IN HET DAGLICHT GESTELD In dit hoofdstuk maken we het profiel van de verhuurders op. Vooraleer we op basis van het Sociaal-Economisch Panel een grondige analyse doorvoeren van particuliere huishoudens die woningen verhuren (2), presenteren we enkele gegevens vanuit de belangenorganisaties (1). Het derde onderdeel beschrijft niet zozeer particuliere verhuurders maar belicht een ander type verhuurder, het OCMW als actor op de huisvestingsmarkt.
1. Vanuit diverse bronnen In de jaarverslagen van de Huurdersbonden treffen we gegevens aan in verband met het type verhuurder van de leden van de Huurdersbonden (tabel 2.29). Tabel 2.29: Percentage type verhuurders onder de leden van huurdersbonden, 2000. Huurders Huurdersbond Huurders Huurdersbond Huurdersbon syndicaat Vlaamshelpen Oost-Vlaand. d Antwerpen Limburg brabant vzw huurders vzw vzw vzw 80,8 76,0 68,12 92,15 69,2 Eigenaar /0,6 /0,36 /0,2 /onderverhu urder Immobiliënk 13,6 17,4 20,58 6,92 18,6 antoor SHM 2,3 5,2 2,73 0,99 SVK 0,1 0,1 0,36 11,1 Stad/OCMW 0,4 0,3 0,36 0,6 Andere 1,5 0,4 1,09 0,3 Niet 6,38 ingevuld
Huurders bond Waasland 60 24 2 14
Bron: jaarverslagen van de verschillende huurdersbonden (2000).
We stellen vast dat de meeste leden van de huurdersbonden hun woning rechtstreeks van de eigenaar huren, zij het dan met verschillen tussen de huurdersbonden. 24% van de huurders die op advies kwamen bij de Huurdersbond Waasland vzw huurt bijvoorbeeld een woning via een immobiliënkantoor. In hun jaarverslag stippen ze verder aan dat deze immobiliënkantoren voor bijna 100% contracten van korte duur aanbieden en de huurder een commissieloon (van een halve of een gehele maand huur) aanrekenen, en dat deze situatie kenmerkend is voor het Waasland: de immobiliënkantoren die in opdracht van de eigenaar werken, laten de kosten betalen door de huurder. Volgens het Algemeen Eigenaarssyndicaat (AES), een nationale vereniging die opkomt voor de belangen van de eigenaars-verhuurders en die beweert ongeveer 100.000 eigenaars te vertegenwoordigen, is de overgrote meerderheid te typeren als ‘kleine’ verhuurder (van gemiddeld drie woningen). Ze hebben de woning verkregen via erfenis of het betreft een kleine
- 81 -
belegging (veelal gaat het om kleine zelfstandigen die als het ware zorgen voor een appeltje voor de dorst gezien hun relatief beperkte bescherming inzake de sociale zekerheid)52. Naast deze twee belangengroepen schetsen we eerst nog enkele gegevens aangaande het beroep van vastgoedmakelaar. Om misbruiken te vermijden werd dit beroep bij Koninklijk Besluit van 13 oktober 1994 wettelijk beschermd. Iedereen die zich als vastgoedmakelaar wil vestigen is verplicht zich in te schrijven bij het Beroepsinstituut van Vastgoedmakelaars (BIV). Op 15/01/2002 waren er in Vlaanderen 5.014 makelaars erkend en liepen er 373 stage (B.I.V., 2001). Wanneer we de verdeling (van stagiairs en titularissen samen) over de Vlaamse provincies bekijken, verkrijgen we de volgende verdeling: 1.461 in West-Vlaanderen, 1.108 in OostVlaanderen, 1.318 in Antwerpen, 525 in Limburg en 880 in Vlaams-Brabant.
2. Op basis van het Sociaal-Economisch Panel (SEP) Steunend op het Sociaal-Economisch Panel kunnen we de particuliere huishoudens die woningen verhuren gedetailleerder in kaart brengen. In tegenstelling tot het geschetste beeld van de huurders heeft de beschrijving van de verhuurders omwille van de beschikbare data niet alleen betrekking op Vlaanderen maar wel op geheel België. We breiden onze analyses uit omdat we voor Vlaanderen alleen over een te gering aantal verhuurders beschikken om voldoende representatieve uitspraken te formuleren. Eerst bekijken we het profiel van de verhuurders anno 1997 en vervolgens gaan we op zoek naar mogelijke ontwikkelingen in de profilering.
2.1. Verhuurders anno 1997 In 1997 is 66,7% van de Belgische bevolking eigenaar en 14,2% beschikt over onroerend goed naast het huis dat ze zelf bewonen. De huishoudens die dat onroerend goed ook effectief verhuren voor privé-doeleinden, maken 6,4% van de Belgische populatie uit53. We vergelijken niet enkel de kenmerken van verhuurders van onroerend goed met de karakteristieken van de gehele Belgische bevolking maar betrekken er ook gezinnen bij die een deel van hun woning verhuren54. We houden enkel rekening met wie dit gedeelte voor privé-doeleinden verhuren (met andere woorden de verhuur voor beroepsdoeleinden, zoals de benedenverdieping waarin een winkel gevestigd is, laten we buiten beschouwing aangezien dit segment minder gericht is op de huisvesting van individuen). We stellen trouwens vast dat slechts een gering gedeelte van de bevolking (2,8%) een deel van hun woning verhuurt.
2.1.1. Gezinsdemografisch Wanneer we de groep verhuurders op basis van demografische kenmerken van het gezinshoofd vergelijken met de hele Belgische bevolking dan stellen we vast dat dit geen a-select deel is (tabel 2.30).
52
Bron: een gesprek van Pascal De Decker met Hubert Moriau, voorzitter van het Algemeen Eigenaarssyndicaat op 26/11/1999. 53 We maken hierbij de veronderstelling dat dit onroerend goed voornamelijk uit woongelegenheden bestaat. Deze hypothese baseren we op de gegevens van 1992. In deze panelgolf werd wel degelijk gevraagd naar de samenstelling van het onroerend goed. We stelden vast dat iedere bezitter van onroerend goed wel degelijk beschikte over een of meerdere woongelegenheden. Eventueel daarnaast bezat hij nog gronden of garages. 54 Bij de bespreking van sommige kenmerken dienen we wel gereserveerd te blijven, aangezien de vaststellingen soms op een gering aantal cases gebaseerd is.
- 82 -
Tabel 2.30: Profilering verhuurders steunend op demografische kenmerken van het gezinshoofd, België, 1997. Totale Belgische
Verhuurders onroerend
Verhuurders deel van
bevolking
goed (nt eigen huis)
hun woning
Leeftijdscategorie < 35 35 – 44 45 – 64 65 / +
19,4 20,3 33,3 26,9
4,5 15,7 45,1 34,7
7,3 27,7 37,6 27,4
Burgerlijke staat gehuwd ongehuwd weduwstaat gescheiden
60,7 14,4 14,3 10,3
67,0 2,6 21,9 8,5
59,6 19,4 15,1 6,0
Nationaliteit belg ander
93,7 6,0
98,7 1,3
82,8 14,1
4632
296
88
N Bron: SEP 1997.
Cursief: percentage gebaseerd op 10 of minder aantal cases.
Leeftijdsverdeling Ten eerste zien we dat de oudere leeftijdscategorieën oververtegenwoordigd zijn bij de verhuurders van onroerende goederen: zo is 45% van de gezinshoofden van deze verhuurders tussen 45 en 64 jaar oud terwijl in de gehele Belgische bevolking slechts 33% tot die leeftijdscategorie behoort. Ook verhuurders die een deel van hun woning verhuren, komen verhoudingsgewijs meer voor in deze leeftijdscategorie maar ze blijken dan weer oververtegenwoordigd in de categorie 35–44 jaar (28% tegenover 20% onder de Belgische bevolking en 15,7% bij alle verhuurders). Burgerlijke staat Met betrekking tot de burgerlijke staat van het gezinshoofd vervolgens kunnen we ook enkele opmerkelijke verschillen aanstippen. Ten opzichte van de Belgische populatie is er onder de verhuurders van onroerende goederen een oververtegenwoordiging van gehuwde en verweduwde gezinshoofden: respectievelijk 61 tegenover 67% en 14 ten aanzien van 22%. Bij een vergelijking tussen verhuurders van een deel van hun woning en de Belgische bevolking valt vooral de oververtegenwoordiging op van ongehuwde gezinshoofden (19% ten opzichte van 14%). Nationaliteit In vergelijking met de Belgische populatie tot slot is de categorie ‘gezinshoofden met de Belgische nationaliteit’ oververtegenwoordigd onder de verhuurders van onroerende goederen (een verschil van 5 procentpunten) terwijl deze groep duidelijk ondervertegenwoordigd is bij gezinshoofden die een deel van hun woning verhuren (83% tegenover 94%).
- 83 -
Tabel 2.31: Profilering verhuurders steunend op gezinsdemografische kenmerken, België, 1997. Totale Belgische
Verhuurders onroerend
Verhuurders deel van
bevolking
goed (nt eigen huis)
hun woning
26,7 34,0 17,0 14,7 7,8 2,5
23,1 39,5 16,6 13,9 6,9 2,4
20,8 39,4 22,6 9,9 7,3 2,5
Gezinsgrootte 1 2 3 4 5/+ gemiddelde Gezinstype 1 bejaarde 2 bejaarden 1 aktieve 1 akt + kinderen 2 aktieven 2 akt + kinderen overige z. kinderen overige met kind. Alleenstaande / koppel Alleenstaande Koppel
13,7 15,9 12,9 4,3 15,5 25,5 7,0 5,3
17,2 22,0 5,9 3,8 15,0 20,7 10,3 5,1
12,3 14,0 8,5 18,5 8,1 26,4 10,2 2,0
35,2 64,8
30,3 69,7
39,3 60,7
N
4632
296
88
Bron: SEP 1997.
Cursief: percentage gebaseerd op 10 of minder aantal cases.
Wanneer we enkele gezinsdemografische kenmerken in ogenschouw nemen, stellen we in vergelijking met de totale Belgische bevolking vast dat alleenstaanden ondervertegenwoordigd zijn onder de verhuurders van onroerende goederen (30,3% tegenover 35,2%), terwijl ze dan weer oververtegenwoordigd zijn bij huishoudens die een deel van hun woning verhuren (39,3% tegenover 35,2%). Uit tabel 2.31 kunnen we verder afleiden dat de twee onderscheiden groepen van verhuurders ook naar gezinstype anders samengesteld zijn dan de gehele Belgische populatie. Vooreerst zien we dat vooral het type ‘2 bejaarden’ sterk vertegenwoordigd zijn onder de verhuurders van onroerende goederen: 22% tegenover 16% onder alle Belgen. Het gezinstype met slechts 1 actieve is dan weer veel minder aanwezig, met meer bepaald een verschil van 7 procentpunten. Bij huishoudens die een deel van hun woning verhuren, valt voornamelijk de oververtegenwoordiging van eenoudergezinnen op: 19% ten aanzien van 4% bij de gehele Belgische bevolking. Dergelijk patroon vinden we ook terug bij de verdeling naar gezinsgrootte. Alhoewel de gemiddelde gezinsgrootte gelijk is voor de drie categorieën stellen we toch verschillen vast wanneer we dieper ingaan op de afzonderlijke groottes. Zo stellen we een oververtegenwoordiging vast van 2-persoonshuishoudens bij de verhuurders van onroerende goederen (vooral te wijten aan de sterke aanwezigheid van het gezinstype ‘2 bejaarden’), als ook bij de huishoudens die een deel van hun huis verhuren. Bij deze laatsten merken we ook een hogere proportie van 3-persoonshuishoudens op, vooral door de oververtegenwoordiging van eenoudergezinnen.
- 84 -
2.1.2. Socio-economisch Inzake socio-economische kenmerken kunnen we niet enkel differentiëren tussen verhuurders en de gehele Belgische bevolking maar komen voor de twee onderscheiden groepen van verhuurders ook opmerkelijke verschillen aan het licht (tabel 2.32). Toch geldt voor beiden dat de hogere categorieën duidelijker aanwezig zijn.
- 85 -
Tabel 2.32: Socio-economische typering van verhuurders, België, 1997. Totale Belgische
Verhuurders onroerend
Verhuurders deel van
bevolking
goed (nt eigen huis)
hun woning
21,4 22,5 27,2 28,9
9,0 22,8 26,8 41,4
11,7 19,5 44,0 24,9
56,2
48,7
65,3
34,6 5,7 2,0
45,0 2,2 1,8
33,5 -
12,4 20,2 36,6 18,6 10,4
2,9 8,7 28,4 31,7 26,2
6,7 17,9 32,9 15,8 21,0
1.906 1.170
2.762 1.733
2.173 1.839
Aantal inkomenstrekkers 1 2/+
50,9 48,5
49,7 50,3
53,1 46,9
Aantal tewerkgestelden 0 1 2/+
39,8 30,0 30,2
43,1 30,9 26,0
32,7 39,4 27,9
Verdiencapaciteit Alleenstaande Koppel-een inkomen Koppel-twee inkomens
30,9 20,6 48,5
26,9 23,3 49,8
39,3 15,4 45,2
Bestaanszekerheid Bestaansonzeker Bestaanszeker
7,7 92,3
1,0 99,0
3,2 96,8
Gestand. Inkomensquintiel 1. (laagste) 2. 3. 4. 5. (hoogste)
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0
3,4 8,8 15,8 25,7 46,4
5,9 20,4 9,3 30,1 34,3
4632
296
88
Onderwijsniveau Lager onderwijs Lager middelbaar Hoger middelbaar Hoger onderwijs Aktiviteit tewerkgesteld niet-tewerkgesteld pensioen werkloos ziek Socio-professionele categorie Ongeschoold arbeider Geschoold arbeider Lager bediende Kader / vrij beroep Kleine zelfstandige Gemiddeld inkomen° Feitelijk Gestandaardiseerd
N Bron: SEP 1997.
°: bedragen uitgedrukt in prijzen van 1997, in euro. Cursief: percentage gebaseerd op 10 of minder aantal cases.
- 86 -
De verdeling naar onderwijsniveau toont aan dat circa 68% van de verhuurders een diploma hoger middelbaar of hoger onderwijs heeft, tegenover 56% in de gehele Belgische bevolking. Verder merken we wel een verschil op onder de verhuurders zelf: meer bepaald blijken verhuurders van onroerende goederen hoger geschoold. De categorie ‘hoger onderwijs’ is duidelijk oververtegenwoordigd: 41% in vergelijking met 25% onder de verhuurders van een deel van hun woning. Bij deze laatsten is voornamelijk de groep van ‘hoger middelbaar’ het sterkst aanwezig: 44% tegenover 27% bij de andere verhuurders. Ook naar activiteitstype kunnen we de verhuurders enigszins onderscheiden van de gehele Belgische bevolking, maar ook van elkaar. Terwijl onder de huishoudens die een deel van hun woning verhuren de tewerkgestelden oververtegenwoordigd zijn, is de categorie ‘gepensioneerden’ oververtegenwoordigd bij de verhuurders van onroerende goederen. Naar socio-professionele categorie van het huishouden valt vooral de oververtegenwoordiging op van de groep ‘kleine zelfstandigen’: 26,2% bij verhuurders van onroerende goederen en 21% bij verhuurders van een deel van hun woning, tegenover 10,4% in de gehele Belgische bevolking. In tabel 2.32 namen we verschillende variabelen op die een beeld schetsen van de inkomenssituatie. Vooreerst zien we dat het gemiddeld feitelijk inkomen van verhuurders van onroerende goederen ongeveer € 2.760 per maand bedraagt. Dit blijkt 855 euro hoger dan bij de totale Belgische bevolking en 290 euro bij verhuurders van een deel van de woning. Wanneer we echter rekening houden met de grootte van het huishouden (weerspiegeld in het gestandaardiseerd inkomen) zien we dat het nu de huishoudens zijn die een deel van hun woning verhuren, die over het hoogste inkomen beschikken, circa € 1.840, een verschil van 670 euro met de gehele Belgische bevolking. Toch blijken ook de verhuurders van onroerende goederen er nog steeds warmpjes in te zitten. Het verschil van 855 euro met de Belgische bevolking is weliswaar afgenomen maar bedraagt toch nog steeds € 560. Wanneer we de huishoudens naargelang hun inkomen over de quintielen verdelen dan blijkt dat 72% van de verhuurders van onroerende goederen tot de twee hoogste inkomensquintielen behoren, tegenover 64% van verhuurders van een deel van hun woning. Deze vaststellingen worden ook weerspiegeld in de bestaanszekerheid. 99% van de verhuurders van onroerende goederen en 97% van verhuurders van een deel van hun woning verdienen een inkomen boven de EU-armoedelijn, tegenover 92% in de gehele Belgische bevolking.
2.2. Dynamisch In tegenstelling tot de voorgaande analyses gaan we nu na of er inzake het profiel van de verhuurders van onroerende goederen verschuivingen plaats gevonden hebben. We doen dit aan de hand van verschillende kenmerken en plaatsen die tegenover evoluties bij de gehele Belgische bevolking. We steunen hierbij op de laatste twee golven (1992 en 1997) van het SociaalEconomisch Panel (tabel 2.33).
- 87 -
Tabel 2.33: Evolutie profiel verhuurders onroerende goederen, België, 1992-1997. Verhuurders onr. goed 1992 1997
België 1992
1997
Onderwijsniveau lager onderwijs lager middelbaar hoger middelbaar hoger onderwijs
15,4 20,5 32,0 32,1
9,0 22,8 26,8 41,4
25,0 22,6 26,2 26,1
21,4 22,5 27,2 28,9
Socio-professionele categorie ongeschoolde arbeider geschoolde arbeider lager bediende kader / vrij beroep kleine zelfstandige
6,2 9,8 25,9 33,3 23,3
2,9 8,7 28,4 31,7 26,2
17,3 19,4 33,6 16,5 10,2
12,4 20,2 36,6 18,6 10,4
Aktiviteit tewerkgesteld pensioen werkloos ziek
57,6 39,3 1,5 0,3
48,7 45,0 2,2 1,8
59,6 32,9 4,3 1,9
56,2 34,6 5,7 2,0
2.576 1.463
2.762 1.733
1.713 1.014
1.906 1.170
Aantal inkomenstrekkers 1 2/+
38,5 61,5
49,7 50,3
47,2 52,8
50,9 48,5
Aantal tewerkgestelden 0 1 2/+
36,9 26,3 36,8
43,1 30,9 26,0
36,2 31,2 32,6
39,8 30,0 30,2
Verdiencapaciteit alleenstaande koppel-een inkomen koppel-twee inkomens
10,3 28,2 61,5
26,9 23,3 49,8
26,3 20,9 52,8
30,9 20,6 48,5
Bestaanszekerheid bestaansonzeker bestaanszeker
2,8 97,2
1,0 99,0
7,2 92,8
3,2 96,8
6,3 10,4 11,8 20,5 51,0 247
3,4 8,8 15,8 25,7 46,4 296
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 3821
20,0 20,0 20,0 20,0 20,0 4632
Gemiddeld inkomen feitelijk gestandaardiseerd
Gestand. inkomensquintiel 1. laagste 2. 3. 4. 5. hoogste N Bron: SEP 1992-1997.
Vooreerst willen we opmerken dat er geen verandering is in het aandeel huishoudens die het onroerend goed waarover ze beschikken en deze ook effectief verhuren: zowel in 1992 als in 1997 maakte dit 6,4% van de Belgische populatie uit. Wanneer we echter dieper ingaan op enkele karakteristieken, merken we wel degelijk bepaalde veranderingen op. Om enige duidelijkheid te behouden, bespreken we de meest uitgesproken evoluties.
- 88 -
Onderwijsniveau In vergelijking met de gehele Belgische bevolking is de toename van het aandeel huishoudens waar het gezinshoofd of de partner hoger onderwijs gevolgd heeft, veel meer uitgesproken. We stellen een stijging van 9,3 procentpunten vast terwijl dit slechts 2,8 procentpunten bedraagt in België. Aktiviteitsgraad Met betrekking tot de uitgeoefende activiteit stellen we een sterkere daling vast van het aandeel tewerkgestelden bij de verhuurders in vergelijking met alle Belgen. Dit is vooral te wijten aan de sterke toename van de proportie gepensioneerden: een stijging van 6% tegenover 2% in de gehele Belgische bevolking. Dit is ook niet verwonderlijk wanneer we de evoluties naar leeftijdsprofiel bekijken. Terwijl 26,5% van de verhuurders in 1992 ouder was dan 65 jaar, was dit percentage in 1997 opgelopen tot 34,7% (onder alle Belgen is dergelijke evolutie minder uitgesproken: namelijk een stijging van 24,7% tot 26,9%). Ook tijdens een gesprek met de heer Moriau (26/11/1999) van het AES bleek al een verouderingsproces onder de verhuurders, zij het dat zijn uitspraak vooral betrekking heeft op de leden van het Algemeen Eigenaarssyndicaat. Hij wijst op de problematische aard van deze ontwikkeling die vooral op termijn effecten zal teweegbrengen. Hij stelt dat eigenaars langer eigenaar zullen blijven en dat ze naarmate ze ouder worden het onderhoud zullen terugschroeven, wat uiteraard de kwaliteit niet ten goede zal komen. Daarenboven wordt de woning na het overlijden van de eigenaar geërfd door een wat oudere erfgenaam (dan vroeger) die echter meestal niet geïnteresseerd is in de verhuring ervan. Dergelijke desinteresse zal dan ook de verkoop van de woning of een ‘minderwaardige’ verhuring in de hand werken. Inkomenssituatie Net zoals bij de gehele Belgische bevolking is het gemiddeld inkomen van de verhuurders gestegen zij het dat deze toename bij hen sterker is. Bij verhuurders bijvoorbeeld is het gemiddeld gestandaardiseerd inkomen met 270 euro gestegen ten opzichte van een toename van 156 euro bij alle Belgen. Wanneer we de inkomens verdelen in quintielen merken we op dat het vooral het derde en vierde inkomensquintiel aan belang gewonnen hebben terwijl de proportie van het hoogste inkomensquintiel gedaald is met 5%. Bewonerstitel Tabel 2.34: Karakteristieken van verhuurders inzake hun huisvestingssituatie, België, 1992-1997. Verhuurders onr. goed België 1992 1997 1992 1997 Bewonerstitel Eigenaar zonder afbetaling 65,7 64,9 35,8 38,0 Eigenaar met afbetaling 21,6 18,6 28,8 29,0 30,3 Huurder 10,6 15,5 32,2 Gratis bewoner 2,0 1,0 3,1 2,8 Woonquota Geen uitgave 1-20% 20-33% 33%Komfortniveau Bad/cv ontbreekt Bad & cv bezit N
69,6 23,7 2,6 4,1
66,8 22,5 5,9 4,7
41,3 39,2 14,7 4,8
43,3 30,4 18,7 7,7
19,3 80,7 247
19,9 80,1 296
36,8 63,2 3821
28,7 71,3 4632
Bron: SEP 1992-1997.
- 89 -
Naar bewonerstitel blijkt de groep ‘eigenaars zonder afbetaling’ in 1997 duidelijk oververtegenwoordigd bij de verhuurders: 65% tegenover 38% bij de Belgen in het algemeen. Hoewel de overige categorieën ondervertegenwoordigd zijn in vergelijking met de gehele Belgische populatie, stellen we toch nog vast dat 18,6% in 1997 afbetaalt en dat 15,5% zelf een woning huurt. Vooral dit laatste percentage is ten aanzien van 1992 opmerkelijk gestegen. In vergelijking met alle Belgen wonen de verhuurders ook meer in woningen waar wel degelijk een bad en een centrale verwarming beschikbaar zijn (in 1997 bijvoorbeeld 80% tegenover 71% op Belgisch niveau). Verder zien we dat deze proportie bij de verhuurders niet gewijzigd is in tegenstelling tot de cijfers voor heel België waar we een opmerkelijke stijging van meer bepaald 8,1 procentpunten waarnemen van de woningen die niet over een bad of centrale verwarming beschikken.
3. OCMW Hoewel we, vooral op basis van het SEP, verhuurders in kaart hebben kunnen brengen, blijven de weergegeven resultaten onvolledig, aangezien ze enkel naar particuliere huishoudens verwijzen en andere verhuurderstypes zodoende uit de boot vallen. Hoewel het onmogelijk is om een beeld te schetsen van alle verhuurders, is het onze bedoeling om ook andere actoren dan individuele huishoudens op de particuliere huurmarkt in kaart te brengen. Meer bepaald organiseerden we in het kader van dit onderzoek een bijkomende bevraging bij de OCMW’s (de opmaak van de vragenlijst is opgenomen in bijlage 1). Verschillende, fragmentaire bronnen geven aan dat het gerechtvaardigd is het OCMW te bestempelen als een actor op de huisvestingsmarkt.
3.1. De OCMW’s op de huisvestingsmarkt55 Aangezien wetten niet altijd een vertaling vinden in de feiten, menen we dat het noodzakelijk is om stil te staan zowel bij de wettelijk bepaalde rol van de OCMW’s als bij hun feitelijke rol op de huisvestingsmarkt. In afwachting van een uitvoerige behandeling van de enquête naar de feitelijke rol van de OCMW’s gaan we hier toch al in op enkele specifieke aandachtspunten.
3.1.1. De wettelijke rol van OCMW’s op de huisvestingsmarkt In de Vlaamse Wooncode (VWC), de wettelijke basis voor het Vlaams woonbeleid, kregen de OCWM’s geen specifieke taak inzake huisvesting opgelegd. De VWC voorziet wel dat OCMW’s een beroep kunnen doen op een gewestelijke subsidie bij de realisatie van woongelegenheden die ze dan sociaal verhuren. Verder kan het OCMW ook gebruik maken van instrumenten zoals het sociaal beheersrecht en het recht van voorkoop. Alhoewel in de VWC voor de OCMW’s geen taak inzake huisvesting is weggelegd krijgen ze inzake wonen via allerlei andere wettelijke bepalingen rechtstreeks of onrechtstreeks toch een opdracht toebedeeld. Ondermeer de wet op de humanisering van de gerechtelijke uithuiszettingen (30/11/1998) vormt daarvan een duidelijke illustratie. Deze wet geeft OCMW’s de opdracht om 55
Hierbij wil ik expliciet Lut Verbeeck (stafmedewerker sociale huisvesting VVSG) bedanken die speciaal de tijd heeft vrijgemaakt om een nota op te stellen omtrent de rol die de OCMW’s op de huisvestingsmarkt vervullen (nota ‘De rol van de OCMW’s op de huisvestingsmarkt’, Brussel: VVSG, 7/01/2003).
- 90 -
‘op de meest aangewezen wijze, binnen hun wettelijke opdracht, hulp te bieden aan huurders waartegen een vordering tot uithuiszetting werd ingezet’. Daarenboven impliceert de kernopdracht van de OCMW’s, zoals vermeld in de Organieke Wet, dat OCMW’s voortdurend aandacht moeten besteden aan het aspect ‘wonen’. Artikel 1 van de Organieke Wet bepaalt namelijk dat ieder persoon recht heeft op maatschappelijke dienstverlening. Deze heeft tot doel iedereen in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid. Uitgerekend om dat recht te helpen realiseren werden de OCMW’s opgericht. Aangezien de woonsituatie onmiskenbaar mee bepaalt in welke mate mensen een leven kunnen leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid, hebben OCMW’s onrechtstreeks de opdracht om op te treden en initiatieven te ontplooien wanneer een gebrekkige huisvesting de menselijke waardigheid in gevaar brengt. We kunnen hierbij aanstippen dat alvast voor een welbepaalde groep, en met name dan voor de asielzoekers, bedoelde huisvestingsinitiatieven zelfs een verplichting zijn geworden. OCMW’s worden immers financieel gesanctioneerd als ze aan de hen toegewezen asielzoekers geen passende huisvesting bieden.
3.1.2. De feitelijke rol van het OCMW op de huisvestingsmarkt Zoals eerder aangehaald trachten we aan de hand van de vragenlijst die we aan de OCMW’s voorlegden een zicht te verwerven op de feitelijke rol van de OCMW’s op de huisvestingsmarkt. Aangezien we de onderzoeksresultaten vrij gedetailleerd zullen weergeven, willen we hier alvast een overzicht bieden van taken van de OCMW’s als verhuurder. Traditioneel namen de OCMW’s in heel wat gemeenten een actieve rol op inzake de huisvesting van bejaarden. Maar ondermeer onder druk van de vaak schrijnende toestanden op de particuliere huisvestingsmarkt, het onvoldoende aanbod aan sociale huurwoningen en onvoldoende opvangmogelijkheden binnen de thuislozenzorg, boden de OCMW’s geleidelijk ook meer en meer huurwoningen aan. In dat verband kunnen we verwijzen naar: 1.
de ontwikkeling van een patrimonium voor de permanente huisvesting van kwetsbare groepen door zelf woningen te bouwen en te verhuren, door woningen te huren van de gemeenten of van de sociale huisvestingsmaatschappijen en deze dan onder te verhuren of door actieve participatie aan de werking van een sociaal verhuurkantoor.
2.
de ontwikkeling van een patrimonium voor tijdelijke opvang van mensen met acute huisvestingsproblemen.
Naast het aanbod van woongelegenheden en de verhuur ervan ontwikkelen de OCMW’s ook individuele maatregelen die de cliënt steunen in de realisatie van zijn recht op wonen. Het OCMW kan immers nog op tal van andere manieren een belangrijke rol spelen in de woonproblematiek van de minst gegoeden. Ten eerste verleent het OCMW in het kader van armoedebestrijding financiële hulp. De huurwaarborg voorschieten of een huur- of verwarmingstoelage verstrekken vormen daarvan een illustratie. In het verlengde daarvan doen veel OCMW’s verder aan budgetbegeleiding waardoor ze onder andere de huur helpen betalen en huurachterstallen helpen wegwerken of voorkomen. Verder fungeert het OCMW nog als eerstelijnsdienst inzake advies en informatie en kunnen personen met huisvestingsproblemen ook terecht bij de dienst rechtshulp. In bepaalde gevallen wordt doorverwezen naar de sociale huisvestingsmaatschappijen.
- 91 -
3.2. Resultaten Naar analogie met de opmaak van de voorgelegde vragenlijst geven we de resultaten bij verschillende delen weer. We staan stil bij de verhuur van gewone gelegenheden in 3.2.2 en we beschrijven de verhuur van sociale woonvormen in 3.2.3. De mate waarin OCMW’s geconfronteerd worden met bepaalde wantoestanden en welke reacties dergelijke confrontatie uitlokt, komen aan bod in 3.2.4. Maar eerst staan we stil bij de responscijfers (3.2.1).
3.2.1. Respons Zoals eerder vermeld hebben we alle 308 OCMW’s in Vlaanderen aangeschreven. In tabel 2.35 nemen we op in welke mate de OCMW’s reageerden en hoe die OCMW’s naar provincie verdeeld zijn.
Tabel 2.35: Respons gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2002. Provincie
Totaal aantal OCMW’s
Aantal teruggestuurd
% respons
Antwerpen
70
47
67,1
Limburg
44
33
75,0
Oost-Vlaanderen
65
38
58,4
Vlaams-Brabant
65
35
53,8
West-Vlaanderen
64
38
59,4
308
191
62,0
Vlaanderen
191 van de 308 Vlaamse OCMW’s stuurden de vragenlijst terug. Dat komt neer op een respons van 62,0%. Verder stellen we vast dat vooral Vlaams-Brabant matig scoort (53,8%) in tegenstelling tot Limburg waar 3/4 van de OCMW’s antwoordde. Alhoewel deze responscijfers een indicatie vormen van de mate waarin onze vraag om medewerking werd beantwoord, zeggen ze weinig over de zorg die aan de antwoorden werd besteed. Welnu, over het algemeen blijken de vragenlijsten vrij nauwkeurig en volledig ingevuld. In bepaalde gevallen werd er zelfs nog bijkomende informatie opgestuurd (bijvoorbeeld omtrent de aanvraag van een huursubsidie).
3.2.2. Verhuur van ‘gewone woongelegenheden’ Inzake het bezit van de gewone woongelegenheden die ze verhuren, antwoorden 61 van de 191 OCMW’s positief (31,6%). In de volgende tabel (tabel 2.36) differentiëren we de cijfers naar provincie en schetsen we de grootte van het aanbod van dergelijke woningen.
- 92 -
Tabel 2.36: Verhuur gewone woongelegenheden door de OCMW’s, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001.
Verhuur
Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
Nee
35
23
23
29
21
131
Ja
12
10
15
6
17
60
1-5
7
6
8
5
8
34
6-10
1
-
2
-
3
6
11-25
1
3
5
1
-
10
26-50
1
1
-
-
4
6
51 of meer
2
-
-
-
2
4
gewone
gelegenheden
Aantal met
OCMW’s verhuurde
gew. gelegenheden
Wanneer de OCMW’s woningen verhuren zonder rekening te houden met bepaalde sociale criteria, stellen we vast dat de grootte van dat aanbod eerder beperkt uitvalt. Minder dan de helft van de 61 OCMW’ s verhuurt meer dan 5 van dergelijke gewone woningen. Naar samenstelling van dit patrimonium stellen we vast dat het voornamelijk over eengezinswoningen gaat. 16 OCMW’s beschikken over appartementen terwijl 5 OCMW’s ook nog studio’s verhuren. De opbrengsten van gewone huishuren in 2001 variëren sterk en gaan van 744 tot 835.400 euro. Deze minima en maxima geven echter een vertekend beeld aangezien deze bedragen bepaald worden door het aantal woningen dat verhuurd wordt. Zo strijkt de helft van de OCMW’s een opbrengst op die lager is dan € 15.100 en 8 OCMW’s beschikken over een opbrengst die meer dan € 148.000 bedraagt56. Met betrekking tot de gemiddelde maandelijkse huurprijs stellen we opnieuw een enorme variatie vast. Enerzijds bekomen we een gemiddelde van € 328 als we rekening houden met alle OCMW’s en anderzijds vinden we dat de helft van de OCMW’s een huurprijs ontvangt tussen 165 en 325 euro. Verder vroegen we ondermeer ook nog naar de meest voorkomende looptijd in huurcontracten van de OCMW’s (tabel 2.37).
56
De handelshuren, die door een vijftal OCMW’s aangestipt worden, zijn in deze analyse niet opgenomen.
- 93 -
Tabel 2.37: Belangrijkste opgenomen duur in huurcontracten door de OCMW’s, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001. Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
9 jaar
2
-
6
-
5
13
3 jaar
1
1
-
2
1
5
1 jaar
-
1
-
1
-
2
onbepaalde duur
7
6
5
2
5
25
3-6-9
2
1
3
1
3
10
6 maand
-
-
-
-
1
1
ander
-
-
1
-
1
2
12
9
15
6
16
58
Belangrijkste
duur
in huurcontracten
N
Huishoudens die een gewone woongelegenheid kunnen huren bij een OCMW krijgen een relatief lange woonzekerheid gegarandeerd. Zo nemen 25 van de 58 OCMW’s ‘onbepaalde duur’ als belangrijkste looptijd in hun huurcontracten op. Verder stippen 13 OCMW’s (22%) ‘9 jaar’ aan als voornaamste periode en 11 duiden ‘3-6-9’ aan.
3.2.3. Sociale woonvormen In het tweede deel van de vragenlijst staan we, zoals gezegd, stil bij de verhuur van sociale woonvormen. In tegenstelling tot de voorgaande vorm van verhuren (3.2.2) houden de OCMW’s hier wel degelijk rekening met criteria zoals het beschikbare inkomen, de gezinssamenstelling, de hoogdringendheid van de vraag naar huisvesting, om te bepalen of een woongelegenheid verhuurd wordt aan een bepaald huishouden of niet. In onderstaande tabel (tabel 2.38) tonen we enerzijds in welke mate de OCMW’s al dan niet verhuren en anderzijds hoe groot hun aanbod is.
- 94 -
Tabel 2.38: Verhuur sociale woonvormen, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001.
Verhuur
Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
7
14
7
5
5
38
40
18
31
29
33
151
1-5
3
4
8
10
4
29
6-10
3
1
1
3
2
10
11-25
11
4
6
12
7
40
26-50
14
4
7
3
8
36
9
5
8
1
12
35
sociale
woonvormen Nee Ja Aantal OCMW’s met verhuurde
sociale
woonvormen
51 of meer
We stellen vast dat er in vergelijking met de verhuur van gewone woongelegenheden, veel meer OCMW’s woningen verhuren aan individuen of huishoudens die het financieel moeilijk hebben: 152 van de 190 OCMW’s antwoorden hier positief (80%). Daarenboven leiden we uit de tabel af dat sommige OCMW’s over een ruim aanbod beschikken: zo kunnen 36 OCMW’s 26 tot en met 50 woningen aanbieden en 36 OCMW’s beschikken zelfs over 51 of meer woongelegenheden. Maar wanneer we woningtypes zoals de bejaardenwoningen, de serviceflats en sociale huurwoningen buiten beschouwing laten, daalt de omvang van het aanbod sterk (tabel 2.39). Het gaat hier dan om eigen huurwoningen waarvoor het OCMW zelf een toewijzingsreglement heeft uitgewerkt, om huurwoningen die het OCMW zelf te huur stelt via haar sociaal verhuurkantoor en om huurwoningen die het OCMW zelf huurt om ze dan verder te verhuren. In de rest van de tekst zullen we het in dit verband hebben over de privaat-sociale huurvormen.
- 95 -
Tabel 2.39: Aanbod van privaat-sociale huurvormen, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001.
Verhuur
Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
7
5
2
2
3
19
33
13
29
26
30
131
10
5
13
14
11
53
6-10
7
1
1
4
4
17
11-25
8
7
7
7
5
34
26-50
7
-
6
1
7
21
51 of meer
1
-
2
-
3
6
privaat-
sociale woonvormen Nee Ja Aantal OCMW’s met verhuurde
privaat-
sociale woonvormen 1-5
In tabel 2.39 schenken we enkel aandacht aan de verhuur van zogenaamde privaat-sociale huurwoningen en we vergelijken deze gegevens met tabel 2.38 (de verhuur van sociale woonvormen). Vooreerst stellen we een daling vast van het aantal OCMW’s dat effectief dergelijke woningen verhuurt, namelijk van 151 (tabel 2.38) naar 131. Wanneer we vervolgens onze aandacht vestigen op de grootte van het aanbod dan merken we onmiddellijk dat de kleinste categorieën sterker aanwezig zijn in tabel 2.39 dan in tabel 2.38. Vooral bejaardenwoningen en serviceflats wegen sterk door op het aanbod van sociale woonvormen in tabel 2.38. We kunnen dan ook concluderen dat het OCMW een belangrijke rol vervult in het huisvesten van de oudere bevolkingsgroepen. We peilden eveneens naar de criteria die de OCMW’s in rekening brengen om de huurprijs van hun woningen te bepalen (tabel 2.40).
- 96 -
Tabel 2.40: Criteria die OCMW in rekening nemen om huurprijs te bepalen, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001 (aantal OCMW’s is 119). Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
8
5
6
10
9
38
Ja
24
7
21
14
15
81
Nee
16
8
12
18
14
68
Ja
16
4
15
6
10
51
Nee
14
5
14
12
8
52
Ja
18
7
13
12
16
66
Inkomenssituatie Nee
Gezinssituatie
Andere criteria
Inzake de criteria die de OCMW’s opnemen om de huurprijs te bepalen, blijkt dat ze in vele gevallen rekening houden met de inkomenssituatie en met de gezinssamenstelling. Verder stippen ook vele OCMW’s de categorie ‘andere’ aan en specifiëren deze door ondermeer te verwijzen naar het sociaal verslag opgesteld over een bepaald huishouden. Wanneer het OCMW als onderverhuurder optreedt speelt ook de huurprijs die de eigenaar zelf vraagt een rol, zij het dan wel dat in bepaalde gevallen de last via een huursubsidie gemilderd wordt. Verder peilden we naar het bezit van crisiswoningen die de OCMW’s kunnen verhuren (tabel 2.41).
Tabel 2.41: Verhuur crisiswoningen, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001. Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
Nee
23
26
21
13
19
102
Ja
24
6
17
20
19
86
20
6
14
20
15
75
3
-
2
-
3
8
Bezit crisiswoningen
Aantal
OCMW’s
met
crisiswoningen 1-5 6-10
86 van de 190 OCMW’s beschikken over crisiswoningen die ze kunnen verhuren. We moeten hierbij wel vermelden dat het aanbod van dergelijke woongelegenheden eerder beperkt is. Zo beschikken 46 van die OCMW’s slechts over 1 crisiswoning, zij het dan wel dat die crisiswoning kan bestaan uit verschillende woongelegenheden. Uit de antwoorden op de vraag ‘voor welke
- 97 -
periode worden de crisiswoningen verhuurd?’, blijkt dat de duur veelal beperkt is in de tijd en dat de verhuurperiode in de meeste situaties geval per geval vastgelegd wordt. Zo verhuren slechts 2 OCMW’s de crisiswoning voor een 1 jaar, 17 beperken zich tot 6 maanden, 2 OCMW’s tot 4 maand, 22 tot 3 maand, 2 OCMW’s tot 2 maand en 8 verhuren voor een maand. In sommige gevallen (vooral bij de maandelijkse verhuur) blijkt een verlenging wel tot de mogelijkheden te behoren. De overige OCMW’s stellen dat de periode van verhuring afhankelijk is van de concrete situatie. Daarna vroegen we ook in welke mate er een discrepantie bestaat tussen het aantal aanvragen voor crisisopvang en het aantal effectieve verhuringen. Ongeveer de helft van de OCMW’s stelt dat deze twee getallen gelijk zijn; met andere woorden dat er geen discrepantie bestaat. De andere helft bestaat uit OCMW’s waarvoor er maximaal 10 of 15 aanvragen meer binnenlopen dan dat er effectieve verhuringen doorgaan (respectievelijk 16 en 8 OCMW’s). Bij de drie overige stellen we extreme discrepanties vast: 48, 79 en 109 meer aanvragen dan er effectieve verhuringen doorgaan (deze drie stedelijke OCMW’s liggen in de provincie Antwerpen). Ondanks de uiteenlopende redenen om een crisiswoning aan te vragen, vinden we toch een aantal gemeenschappelijkheden terug. Zo beperken de meeste OCMW’s zich niet tot een enkele reden maar stippen ze er verschillende aan. Een reeks van redenen is familiaal of relationeel van aard: een echtscheiding of relatiebreuk, een gestoorde gezinsrelatie met onder andere conflictsituaties en geweld tussen kinderen en ouders of tussen de partners onderling. Daarnaast worden sommige gezinnen geconfronteerd met een acute woningnood tengevolge van een gerechtelijke uithuiszetting, van een onbewoonbaarverklaring van hun woning en door noodsituaties waarbij de woning vernield werd door een brand of een overstroming. Verder stellen we vast dat vele OCMW’s de hen toegewezen asielzoekers in deze woningen opvangen in afwachting tot een andere huurwoning gevonden wordt.
3.2.4. Wat als …? Zoals eerder vermeld pogen we in het laatste deel van de vragenlijst een zicht te verwerven zowel op de frequentie van bepaalde problemen, gekoppeld aan de verhuur, als op de reactie vanuit het OCMW wanneer zich dergelijke moeilijkheden voordoen. Een schets van de aan- of afwezigheid van problemen is opgenomen in tabel 2.42.
- 98 -
Tabel 2.42: Verdeling van het aantal OCMW’s die geconfronteerd worden met bepaalde moeilijkheden verbonden met hun verhuuractiviteiten, gedifferentieerd naar provincie, Vlaanderen, 2001. Antwerpen
Limburg
Oost-VL.
Vlaams-Br.
West-VL.
Totaal
33
19
28
28
28
136
-
1
-
-
1
2
Ja
11
4
7
2
7
31
Nee
30
14
18
14
11
87
1
1
-
1
4
7
Ja
14
9
16
15
22
76
Nee
25
14
22
19
19
99
1
1
1
-
2
5
19
9
12
10
16
66
23
10
11
15
12
71
-
-
1
-
3
4
22
14
23
14
22
95
Inschakeling rechtbank bij huurgeschillen Nee Weet het niet
Wanbetaling
Weet het niet
Overlast
Weet het niet Ja Beschadiging
of
niet
onderhouden Nee Weet het niet Ja
We stellen vast dat op de eerder algemene vraagstelling inzake de inschakeling van de rechtbank naar aanleiding van huurgeschillen, de OCMW’s in mindere mate positief antwoorden dan in vergelijking met de overige drie vragen. In verband met de specifieke problemen blijkt dat het bij 95 van 170 OCMW’s wel eens voorkomt dat de huurders de gehuurde woning beschadigen of niet behoorlijk onderhouden. Vervolgens worden 76 OCMW’s geconfronteerd met wanbetaling. Hierbij kunnen we vermelden dat de meeste OCMW’s niet lang wachten om hieromtrent in te grijpen. Meestal peilen ze al na de eerste maand naar de oorzaak en al vrij vlug worden ter aanmaning brieven verstuurd. Tenslotte melden 66 OCMW’s dat zich in de loop van 2001 situaties voordeden waarbij huurders overlast berokkenden. Situaties die meestal leidden tot de inschakeling van een maatschappelijk werker die poogde een bemiddeling tussen de betrokken partijen op te starten.
- 99 -
4. ‘De’ verhuurder bestaat niet! Dit hoofdstuk bestaat uit twee grote onderdelen: een eerste deel gericht op de profilering van huishoudens die verhuren, het tweede deel op de rol van het OCMW op de huisvestingsmarkt. Op basis van de gegevens van het Sociaal-Economisch Panel (SEP) stelden we vast dat de verhuurders niet enkel opmerkelijke verschillen vertonen ten aanzien van de gehele Belgische bevolking. Er bestaat eveneens een interne differentiatie: namelijk tussen verhuurders van onroerend goed en verhuurders van een deel van hun woning. Bijvoorbeeld zijn onder de verhuurders van onroerend goed de 45-plussers sterk aanwezig, de 2-persoonshuishoudens oververtegenwoordigd alsook de gezinshoofden met een Belgische nationaliteit. Verhuurders van een deel van hun woning behoren meer tot de categorie van de 35 tot 44-jarigen, van eenoudergezinnen en hebben de gezinshoofden meer een niet-Belgische nationaliteit. Naar socioeconomische samenstelling zijn bij beide verhuurdersgroepen de hogere categorieën duidelijker aanwezig zijn. Doorheen de tijd (1992-1997) merken we enerzijds een veroudering onder de verhuurders op (met mogelijke repercussies op het onderhoud van de huurwoningen). Anderzijds stellen we een versterking van hun profiel vast (een stijgend onderwijsniveau, een sterkere inkomensstijging). Kortom, het profiel van de particuliere verhuurders is divers maar eerder sterk. Doorheen de tijd stellen we naast een veroudering onder de verhuurders ook een versterking van hun profiel vast. Dit laatste resulteert in een ‘machtiger’ positie.
Hoewel voor de OCMW’s in de VWC geen huisvestingstaak is weggelegd krijgen ze inzake wonen via allerlei rechtstreeks of onrechtstreeks toch een opdracht toebedeeld. Daarenboven impliceert de kernopdracht van de OCMW’s, zoals vermeld in de Organieke Wet, dat OCMW’s voortdurend aandacht moeten besteden aan het aspect ‘wonen’. Dat de OCMW’s een rol vervullen op de huisvestingsmarkt, vinden we dan ook terug in onze bevraging. Samenvattend, omschrijven we de feitelijke rol van de OCMW’s op de huisvestingmarkt als: -
gering bij de verhuur van ‘gewone’ gelegenheden (dit is verhuring van woongelegenheden waarbij geen rekening gehouden wordt met bepaalde sociale criteria). Niet enkel het aantal OCMW’s die verhuren is beperkt ook het beschikbare aanbod is gering. Huishoudens die echter dergelijke woongelegenheid kunnen huren, krijgen een relatief lange woonzekerheid gegarandeerd.
-
het belangrijkst inzake de huisvesting van bejaarden. Heel wat bejaardenflats zijn gebouwd door OCMW’s en staan onder hun beheer (vaak gekoppeld aan ondersteunende dienstverlening).
-
beperkter wat betreft privaat-sociale huurvormen (tot deze behoren eigen huurwoningen waarvoor het OCMW zelf een toewijzingsreglement heeft uitgewerkt, huurwoningen die het OCMW zelf te huur stelt via haar sociaal verhuurkantoor en huurwoningen die het OCMW zelf huurt om ze dan verder te verhuren). Veel gehanteerde criteria die de huurprijs bepalen zijn: de inkomenssituatie, de gezinssamenstelling, het opgestelde sociaal verslag en de huurprijs van de eigenaar (in situaties waar OCMW onderverhuurder is).
- 100 -
-
gering in de verhuur van crisiswoningen. Weliswaar beschikken 86 van de 190 OCMW’s over crisiswoningen maar bij 46 van die 86 OCMW’s gaat het slechts om een crisiswoning. De verhuurperiode is veelal beperkt in de tijd en sterk afhankelijk van de concrete situatie. Lescrauwaet (2001) heeft ondermeer aangetoond dat de opvangcentra voor thuislozen onmogelijk alle daklozen kunnen opvangen. Hij stelt dat heel wat mensen die in een acute huisvestingsnood terechtkomen een beroep doen op het OCMW. Om enigszins tegemoet te komen aan de ergste acute noden voorzien heel wat OCMW’s in crisiswoningen waarbinnen ze mensen tijdelijk kunnen opvangen.
- 101 -
- 102 -
BIJLAGE 1: METHODOLOGISCHE TOELICHTING BIJ DE OCMW-VRAGENLIJST Vooraleer we de vragenlijst hebben opgesteld, hebben we enkele jaarverslagen van OCMW’s doorgenomen die een zicht schetsen van de activiteiten van de centra. Verder hebben we verschillende websites bezocht die eveneens meer informatie verschaffen omtrent de dienstverlening op allerlei gebieden. Onder andere voor de aard van de vraagstelling, deden we, verder een beroep op de enquête van het Instituut voor Sociale en Economische Geografie (ISEG) bij de OCMW’s. Die enquête kaderde in hun onderzoek naar de omvang en de ruimtelijkeconomische dimensie van het grijze wooncircuit in Vlaanderen. Nadat we een eerste versie opgesteld hebben, hebben we willekeurig enkele OCMW’s opgebeld en gepeild naar hun activiteiten en ervaringen omtrent het verhuren van woningen. Rekening houdend met de informatie uit de bevraging hebben we de vragenlijst op bepaalde aspecten aangepast vooraleer we ze naar alle OCMW’s in Vlaanderen verzonden hebben. Naast de vragenlijst hadden we ook een begeleidende brief toegevoegd waarin we in het kort de context en de doelstellingen van het onderzoek schetsten. Omdat de brieven opgestuurd werden in de vakantieperiode en omdat in bepaalde gevallen er enigszins opzoekingswerk nodig was vooraleer antwoorden mogelijk hebben we de OCMW’s ongeveer twee maand de tijd geschonken waarin ze de enquête konden terugsturen. Om de respons te bevorderen, hadden we ook nog een enveloppe toegevoegd en werden de kosten, via port betaald door de bestemmeling, door ons gedragen. We hebben de vragenlijst in drie delen opgesplitst en alle vragen hadden betrekking op het voorgaande jaar, namelijk 2001. Vooreerst vragen we naar de verhuur van gewone woongelegenheden door het OCMW. Dit houdt in dat het OCMW de verhuring niet afhankelijk stelt van sociale criteria (zoals het beschikbare inkomen van het huishouden, het bezitten van eigendom). We gaan hierbij ondermeer na of het gaat om huishuren en/of handelshuren. Verder peilen we naar de omvang van de opbrengst, de gemiddelde huurprijs per woningtype en de opgenomen duur in de contracten. In het tweede deel gaan we dan dieper in op de sociale woonvormen. Dit gedeelte kent eigenlijk ook nog een onderverdeling omdat we de crisiswoningen afzonderlijk behandelen op het einde van dit tweede deel (we komen hier later nog op terug). We stellen eerst de vraag of het OCMW woningen verhuurt aan personen die het financieel moeilijk hebben en proberen dan een beeld te krijgen van de verschillende vormen van aangeboden woningen. Gaat het om serviceflats, beschutte woonvormen, eigen huurwoningen waarvoor het OCMW zelf een toewijzingreglement heeft uitgewerkt, huurwoningen die het OCMW zelf huurt, …? Verder vragen we naar de woningtypes, de opgenomen criteria in de toewijzingsreglementering en de factoren die in rekening genomen worden bij de bepaling van de huurprijs. Daarna staan we stil bij de crisiswoningen: ‘hoeveel?, opgedeeld in verschillende woongelegenheden?, duur verhuurperiode?, aantal aanvragen?, aantal effectieve verhuringen?’. Het derde en laatste deel beoogt inzicht enerzijds op de frequentie van bepaalde problemen (meer bepaald wanbetaling, de inschakeling van rechtbanken bij huurgeschillen, het berokkenen van overlast, woningbeschadiging) en anderzijds op de reactie van het OCMW bij dergelijke moeilijkheden.
- 103 -
- 104 -
BIJLAGE 2: RAMING RESIDUELE HUURSECTOR IN VLAANDEREN – 1991.
- 105 -
- 106 -
BIJLAGE 3: TABELLEN INZAKE TYPERING COMFORT EN WONINGKWALITEIT Woningkwaliteit Tabel 2.42: Uitrustingsniveau van de woningen, opgesplitst naar bewonerscategorieën, Vlaanderen. Vlaanderen°
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
Particuliere huurders°
Sociale huurders*
17,9
16,1
22,5
22,5
23,1
16,8
11,9
30,1
30,8
37,8
9,0
6,0
16,0
16,8
20,6
Waterinsijpeling op muren
11,4
8,7
18,8
19,3
23,1
Binnenmuren met barsten
10,0
8,0
15,6
15,5
31,5
Aantal gebreken 0 1 2 3 4 5
63,9 19,7 8,9 3,7 2,6 1,2
68,7 19,0 7,6 2,9 1,3 0,5
50,8 21,9 12,4 5,8 6,4 2,7
50,6 21,9 11,8 6,0 6,2 3,3
35,5 24,9 18,3 12,4 6,9 2,0
Gebreken vastgesteld door enquêteur Gebreken aan het dak Gebreken aan dakgoot Gebreken aan buitenmuren Gebreken aan ramen, deuren
10,5 12,0 11,6 14,9
8,3 9,0 7,9 11,3
15,4 19,1 19,9 22,9
17,1 22,3 21,5 23,4
6,2 10,7 13,9 15,8
Aantal gebreken 0 1 2 3 4
79,8 8,0 4,4 3,0 4,6
83,8 7,2 3,8 2,2 3,0
70,0 9,9 7,2 4,6 8,2
67,4 10,5 8,1 5,1 9,0
75,5 12,5 7,5 2,9 1,6
Gebreken vastgesteld door respondent Uitval elektriciteit bij gelijktijdig gebruik van meerdere toestellen? Tochtproblemen Waterinsijpeling door ramen
Bron: ° = SEP 1997
-
*
=survey 1999
Zoals eerder gesteld oordelen de particuliere huurders dat ze meer geconfronteerd worden met woonproblemen dan gemiddeld in Vlaanderen. 31% van de particuliere huurders geeft bijvoorbeeld aan dat ze te kampen hebben met tochtproblemen terwijl dit voor Vlaanderen 17% bedraagt. In vergelijking met de sociale huursector scoort de particuliere huursector beter aangezien de percentages inzake het aantal vastgestelde woninggebreken bij sociale huurders hoger uitvallen. Zo ervaart 38% van de sociale huurders tochtproblemen tegenover de hierboven vermelde 31% bij de particuliere huurders. Ook de resultaten van de vaststellingen van de enquêteurs wijzen in dezelfde richting: de enquêteurs stellen meer gebreken vast bij particuliere huurwoningen dan in vergelijking met de inventarisatie in Vlaanderen. Illustrerend hierbij is dat
- 107 -
bij 14,1% van de particuliere huurwoningen 3 of 4 gebreken opgemerkt worden terwijl dit aandeel in Vlaanderen 7,6% bedraagt. Opmerkelijk hierbij is echter wel dat sociale huurwoningen beter scoren dan de particuliere aangezien ‘slechts’ 4,5% 3 of 4 gebreken telt. Uitrusting van de woningen Tabel 2.43: Uitrustingsniveau van de woningen, opgesplitst naar bewonerscategorieën, Vlaanderen. Totaal°
Bewonerscategorieën Eigenaars°
Huurders°
92,2 96,9 52,5 74,9 96,7 39,8 85,2 96,9
95,7 97,8 59,0 78,9 97,2 42,7 89,4 97,8
Comfortniveau afwezigheid klein comfort gebrekkig klein comfort volledig klein comfort
1,1 4,6 94,3
Comfortniveau bad & cv ontbreken bad of cv ontbreekt bad & cv bezit Bezit aantal items 0 1 2 3 4 5 6
Bezit Bezit Bezit Bezit Bezit Bezit Bezit Bezit
keuken warm str. water dubbele beglazing centrale verwarming wc douche bad bad of douche
Bron: ° = SEP 1997
-
*
83,3 95,0 36,5 65,4 96,3 34,0 74,7 95,2
Particuliere huurders° 83,3 94,0 35,0 62,2 96,1 35,7 71,6 94,2
Sociale huurders* 84,5 95,4 56,6 79,1 98,0 20,6 82,6 98,5
0,8 3,7 95,6
1,7 6,4 91,9
1,9 7,2 90,9
0,6 5,8 93,6
2,6 23,0 74,4
1,9 19,6 78,6
4,1 31,3 64,6
4,8 34,3 60,9
1,3 19,7 78,9
0,4 1,2 0,8 3,6 15,8 36,1 42,1
0,2 0,7 0,8 2,1 12,0 35,1 49,1
0,8 1,8 0,8 7,7 24,1 40,0 24,8
0,8 2,3 0,9 8,5 26,4 37,1 23,9
0,1 0,7 1,1 3,3 14,3 41,1 39,5
=survey 1999
- 108 -
BIJLAGE 4: RUIMTELIJKE SPREIDING VAN HUURWONINGEN
- 109 -
- 110 -
BIJLAGE 5: ENKELE BEGRIPPEN TOEGELICHT In het Sociaal-Economisch Panel (SEP) wordt het inkomen bevraagd op maandbasis. Het totaal beschikbaar inkomen omvat alle inkomens uit arbeid, de sociale zekerheidsuitkeringen, het bestaansminimum en diverse inkomens (zoals OCMW-steun, alimentatie, studiebeurzen). Het totale gezinsinkomen is het maandelijks inkomen uit arbeid, uit uitkeringen van alle leden die aanwezig zijn in het huishouden (gezinshoofd, partner, inwonende kinderen en andere inwonende gezinsleden). Op basis van dit totale gezinsinkomen werden volgende variabelen aangemaakt:
1. Het welvaartsconcept De welvaart van een gezin is een functie van het totale inkomen van het huishouden en van het aantal mensen dat van dat inkomen moet rondkomen. Bij het berekenen van de levensstandaard van gezinnen van verschillende grootte wordt het totale gezinsinkomen omgezet in een gestandaardiseerd gezinsinkomen. Hierdoor wordt er rekening gehouden met het aantal gezinsleden en met voordelen die verbonden zijn aan samenleven (de zogenaamde schaalvoordelen in consumptie).
2. De verdeling over welvaartsquintielen, -decielen Een verdeling over de welvaartsquintielen (-decielen) kan omschreven worden als een opsplitsing van de populatie op basis van het inkomen in 5 (tien) gelijke groepen. Bijvoorbeeld in de SEP 1997 wordt voor de vijf (tien) quintielen de spreiding nagegaan: welke is het minimum en het maximum van het quintiel (deciel)? Op basis van deze bedragen kunnen de respondenten naargelang hun inkomen over de quintielen (decielen) verdeeld worden. Tabel 2.44 geeft de feitelijke en gestandaardiseerde bovengrenzen van de decielen voor Vlaanderen in 1997 weer. Tabel 2.44: Decielgrenzen voor Vlaanderen, 1997. Feitelijke (boven)decielgrenzen 804
Gestandaardiseerde (boven)decielgrenzen 668
Tweede deciel
1066
804
Derde deciel
1333
930
Vierde deciel
1622
1065
Vijfde deciel
1949
1201
Zesde deciel
2340
1336
Zevende deciel
2709
1501
Achtste deciel
3089
1704
Negende deciel
3857
2053
Eerste deciel
Opmerking: de bedragen zijn uitgedrukt in prijzen van 1997 en de munteenheid is de Euro. Bron: SEP 1997.
- 111 -
3. Bestaanszekerheid Alhoewel erkend wordt dat armoede een multidimensioneel begrip is dat vele levensdomeinen omvat, wordt in de CSB-enquêtes armoede en bestaansonzekerheid enkel gemeten op basis van 57 inkomen (Cantillon, e.a., 1999). Om te bepalen of huishoudens al dan niet arm zijn, wordt de EU-norm gebruikt. Deze norm wordt gedifferentieerd naar verschillende gezinstypes en legt de armoedelijn vast op 50% van het gemiddeld gezinsinkomen. Indien het huishouden een inkomen heeft dat boven deze norm ligt, dan wordt dit huishouden als bestaanszeker beschouwd.
4. Woonuitgaven en woonquote De woonuitgaven betreffen voor huurders de feitelijk betaalde huur per maand en voor eigenaars de maandelijkse afbetaling. Het gaat hierbij om de 'naakte' woonkosten: uitgaven voor water, verwarming, elektriciteit en onderhoud worden niet verrekend. De woonquote staat voor het aandeel van het inkomen dat aan huisvesting wordt gespendeerd. In dit rapport is de woonquote, dus de woonkost-inkomensratio, de microwoonquote. Dit betekent dat enkel de 'naakte' woonkosten (exclusief water, verwarming en elektriciteit) tegenover het inkomen worden uitgezet.
57
De keuze voor de financiële dimensie van armoede wordt ingegeven door zowel praktische als inhoudelijke motieven. Veel van de andere dimensies van armoede, die samengevat kunnen worden onder de noemer ‘sociale uitsluiting’, zijn zeer moeilijk te operationaliseren. Inhoudelijk wordt deze keuze verantwoord door het feit dat in een sterk gemonetariseerde markteconomie de beschikking over voldoende inkomen een belangrijke voorwaarde is voor het bereiken van een zekere mate van welzijn en van sociale participatie (Cantillon, 1999).
- 112 -
DEEL III HUURDERS EN HUN VERHUURDERS : VERKENNEND BEVRAAGD
- 113 -
- 114 -
HOOFDSTUK 1: INLEIDEND Op basis van bestaande data schetsten we een beeld van de particuliere huursector in Vlaanderen. Alhoewel dergelijke beschrijving een licht werpt op wie huurt en verhuurt en om welke woningen het gaat, kunnen we aan de hand van dergelijk materiaal slechts een beperkt gedeelte van de werkelijkheid weergeven. Meer bepaald stelt dit ons niet in staat tot uitspraken omtrent het gedrag en de motivaties van de verhuurders en de huurders. We pogen in voorliggend hoofdstuk dan ook een beeld te schetsen van de verhuurmodaliteiten. We moeten meer te weten komen omtrent hoe en waarom verhuurders en huurders handelen, willen we vorm kunnen geven aan een beleid dat, conform de Grondwet en de VWC, ‘het recht op wonen’ voor iedereen nastreeft. Een zicht op relaties, ervaringen en reële of potentiële problemen kan ervoor zorgen dat niemand uitgesloten wordt van de woningmarkt of ruimer, van het wettelijk systeem en het sociaal beleid (Lister, 1999; Lister, 2002). Bij gebrek aan elementaire informatie omtrent de particuliere huursector steunt het beleid tot vandaag noodgedwongen op impliciete veronderstellingen inzake het gedrag en de motivaties van de verhuurders en de huurders (Kemp & Rhodes, 1997). Wanneer het beleid bijvoorbeeld een wettelijk kader creëert dat verhuren begunstigt, doet het dat vanuit de veronderstelling dat private personen en organisaties handelen als rationele (economische) actoren en dat ze ook als dusdanig reageren op marktsignalen en wettelijke stimuli. Maar vooraleer de verhuurder zijn gedrag heroriënteert of heel bewust niet, moet hij ten eerste op de hoogte zijn van de bestaande wetgeving en moet hij ten tweede geneigd zijn zich uitsluitend of althans in hoge mate te laten sturen door economische overwegingen. Maar is de verhuurder in werkelijkheid wel degelijk een ‘reasonably rational investor’ (Kemp & Rhodes, 1997)? Een eerste inzicht in het gedrag van huurders en verhuurders zouden we kunnen opbouwen via een studie van de huurovereenkomsten. Het is inderdaad zo dat een huurovereenkomst de relatie huurder-verhuurder maar ook hun wettelijke rechten en plichten in concreet tot op zekere hoogte in realiteit omzet. Tot op zekere hoogte, want de rechten en plichten worden echter niet zomaar aanvaard, ze worden geïnterpreteerd. Een huurovereenkomst is dus als het ware een sociale constructie. Dat heeft zo zijn gevolgen op de effectiviteit van de huurovereenkomst die ondermeer afhangt van de percepties van beide partijen en die kan alvast niemand zomaar vatten in een wet. Volgens Harloe (1985) is het daarom ook moeilijk tot onmogelijk om zoiets persoonlijks als de relatie tussen huurder en verhuurder te vatten in een wet en zodoende het gedrag van de betrokkenen te sturen. Niet alleen de interpretatieprocessen in hoofde van beide partijen maken dat we aan de hand van de huurovereenkomst zelf, het gedrag en de relaties slechts ten dele in kaart kunnen brengen. De erg uiteenlopende concrete relatiepatronen tussen huurders en verhuurders kunnen we immers niet afleiden uit een huurovereenkomst. Zo gaan we er in doorsnee bijvoorbeeld nogal vlot vanuit dat er tussen beide partijen spraak zou zijn van gelijkheid inzake macht, onderhandelingsvaardigheden en kennis van de wet. Dat uitgangpunt staat in schril contrast met de realiteit waarin de verhuurder meestal over meer onderhandelingsmacht beschikt. Zo heeft de ongelijkheid in de huurrelatie in de regel immers onder meer betrekking op een situatie waarin de ene partij over een woning beschikt en de andere niet. De ongelijkheid wordt nog fundamenteler omdat de ongelijke relatie betrekking heeft op de basisbehoefte die wonen is. De ongelijkheid in de relatie tussen huurder en verhuurder niet
- 115 -
herkennen leidt ook tot huurovereenkomsten (en algemener tot een wettelijk kader) waarin huurders en verhuurders worden opgevoerd als gescheiden homogene groeperingen, d.w.z. zonder aandacht te besteden aan de uiteenlopende types huurders en verhuurders. Wanneer we de feitelijke verhuurmodaliteiten in kaart willen brengen, zullen we een weg moeten bewandelen die ons wél in staat stelt om een antwoord te formuleren op vragen zoals: ‘waarom (ver)huurt iemand?’; ‘hoe zit het met zijn perspectieven?’, ‘in welke mate is hij op de hoogte van overheidssteun?’, … Antwoorden op deze vragen pogen we te verwerven via intensieve (verklarende) semi-gestructureerde interviews bij huurders en verhuurders. We streven hierbij niet naar een representatief staal van huurders en verhuurders aangezien dat al uitvoerig gebeurde in eerdere statistische analyses. Wel gaan we op die manier na hoe de betrokkenen hun handelen interpreteren en er zin aan geven. We krijgen met andere woorden een zicht op mogelijke processen gegenereerd door bepaalde patronen en we trachten de relaties tussen huurders en verhuurders te achterhalen door individuele leden van de twee partijen te benaderen58. Vooraleer we ingaan op de bevindingen vanuit deze interviews schetsen we eerst het theoretische kader waarbinnen we dit onderzoeksgedeelte onderbrengen (hoofdstuk 2). In het derde hoofdstuk besteden we aandacht aan de selectie van de onderzoekspopulatie (3.1) en beschrijven we de vragenlijsten (3.2). Vervolgens presenteren we de bevindingen aangaande de huurders (hoofdstuk 4) en de verhuurders (hoofdstuk 5). In het afsluitend hoofdstuk brengen we enkele opvallende resultaten tezamen.
58 Oorspronkelijk dachten we de verhuurders via de huurders te benaderen om zo de reële relaties in kaart te kunnen brengen. Die werkwijze zou ‘woord en wederwoord’ mogelijk maken aangezien we de standpunten van de huurders en de verhuurders over de verhuurmodaliteiten van dezelfde woning met elkaar konden confronteren. Om nader te vermelden redenen konden we dat opzet echter niet realiseren (zie verder).
- 116 -
HOOFDSTUK 2: THEORETISCH KADER 1. Vertrekpunt In de eerdere analyses bleek dat de structuur, de kwaliteit en de kwantiteit van de particuliere huursector de laatste decennia erg veranderd zijn. Het waarom van deze wijzigingen blijft meestal onbeantwoord. Volgens Allen en McDowell (1989), hun publicatie hanteren we voor dit gedeelte van ons onderzoek als leidraad, is het antwoord veelal vaak onvolledig omdat niet wordt nagegaan wie de marktspelers zijn, en vooral niet waarom en onder welke condities ze handelen. Neem nu bijvoorbeeld de notie ‘kleine’ verhuurder. Via kwantitatief onderzoek aantonen hoe de groep ‘kleine’ verhuurders over het algemeen reageert op gewijzigde financiële opbrengsten of op nieuwe wetgeving, verklaart maar heel beperkt waarom ze op een bepaalde manier handelen. En bovendien kunnen we ons de vraag stellen of de notie ‘kleine verhuurder’ wel een verklarende waarde inhoudt? Is het omdat iemand maar een beperkt aantal eigendommen bezit, dat hij op een specifieke manier op veranderingen reageert? We kunnen causale verklaringen niet specificeren op basis van associaties tussen bepaalde fenomenen (‘klein zijn’) en gebeurtenissen (‘de afstoting van het pand’). Dat kunnen we wel op grond van causale karakteristieken die aangeven waarom de betrokkenen (‘een bepaalde groep van verhuurders’) op een bepaalde manier handelen (Allen & McDowell, 1989). Een dergelijke benadering scheidt immers de oorzaken van de gebeurtenissen die eruit volgen. Omdat we bepaalde vaststellingen willen verklaren, pogen we te achterhalen waaruit bepaalde verhuurders de macht puren om op een specifieke manier op te treden. Die machtsgrond kan geïdentificeerd worden los van wat die verhuurders feitelijk doen. Zo kan een organisatie bijvoorbeeld eigenaar zijn van een grote liefdadigheidsinstelling. Dat bezit kan een heel belangrijke symbolische functie vertonen dat hen in principe er in principe van weerhoudt om te verkopen, maar of ze daartoe ook effectief zullen overgaan, zal afhangen van de marktomstandigheden van een gegeven moment. Zijn we er met andere woorden van overtuigd dat we het profiel van de verhuurders moeten schetsen op grond van hun significante eigendommen, dan vinden we evenzeer dat er ook nog een bijkomende methodologische stap vereist is. We kunnen namelijk op grond van een eenvoudige checklist van basisrelaties onmogelijk achterhalen waarom de markt stabiel is, in crisis verkeert of groeit, en eventueel een ruimtelijke differentiatie vertoont. Als er op de woningmarkt private huurwoningen worden verkocht of als de sector van de gemeubelde kamers uitbreidt (PriceWaterhouseCoopers, 2000), zal dat verschillen doorheen de tijd en in functie van specifieke sociale omstandigheden. Of anders geformuleerd, wat verhuurders doen, volgt uit de omstandigheden (de aard van de vraag, de samenstelling van de woningvoorraad, het lokale huisvestingsbeleid, enz.). Elke woningmarkt, inclusief een particuliere huurmarkt, is dus in zekere mate uniek en kent mogelijk gebiedsspecifieke veranderingen die kunnen verschillen naargelang de periode en de plaats/regio, ook als het om hetzelfde type van verhuurder gaat. Dit houdt ondermeer in dat globale veranderingsprocessen (zoals bijvoorbeeld desinvesteringen in de particuliere huurmarkt) uiteenlopende effecten zullen sorteren al naargelang de karakteristieken van de betrokken woningmarkten. Alhoewel we in die zin in Vlaanderen een lange termijndaling inzake de particuliere verhuring van woningen vaststellen, kan de inkrimping verschillen naar plaats en naar type van verhuur. Omdat dergelijke differentiaties mogelijk blijven, bieden universele verklaringen voor vermelde daling weinig perspectief (Allen & McDowell, 1989). De dalende winstmarges (Greve, 1965;
- 117 -
Kemp, 1980), de interne verschuivingen op de woningmarkt (Murie, e.a., 1976), de winst tengevolge van de verkoop van woningen (Hamnett, 1979) of de (veranderende) wetgevingen kunnen wel een rol spelen maar duiden de niet-uniforme terugloop onvoldoende. Kortom, een adequate verklaring moet in staat zijn om de uiteenlopende impact van globale processen te vatten en moet ook gevoelig zijn voor de veelheid van factoren die ogenschijnlijk gelijke handelingen van verhuurders verklaren. Allen en McDowell bieden dergelijke verklaring en we besteden er in de volgende paragraaf dan ook de nodige aandacht aan.
2. Ontwikkelingen in het particulier verhuren Volgens Allen en McDowell (1989) beïnvloedt een samenspel van drie processen de ontwikkelingen inzake particulier verhuren: desinvestering, investering en informalisering (2.2.1). Die processen spelen zich af op de particuliere huurmarkt die uitermate heterogeen is zowel inzake de verhuurders als inzake de aangeboden woningen (2.2.2).
2.1. Een samenspel van drie processen Allen en McDowell verklaren evoluties met betrekking tot particuliere verhuring, en meer bepaald de globale daling, op grond van het samenspel van drie processen die gekenmerkt worden door enkele deelprocessen. Aangezien verschillende typen verhuurders zich ook op een verschillende manier engageren, gaan we eerst in op de hoofdprocessen en pas verder (2.2.2) op de deelprocessen.
2.1.1. Desinvestering Het algemeen proces van desinvesteren omvat volgens Allen en McDowell verschillende handelingen. Ten eerste gaat het om de verkoop voor eigen woningbezit. Deze reactie wordt ondermeer ingegeven door contextuele omstandigheden waaronder een ideologie pro eigen woningbezit, veranderende materiële omstandigheden (stijgende welvaart) en overheidstegemoetkomingen. Een gevolg hiervan is ondermeer dat eigen woningbezit ook haalbaar wordt voor lagere inkomensgroepen (Meulemans, e.a. 1996a; Van Dam & Geurts, 2000) en etnische minderheden (Kesteloot, e.a., 1996). Er ontstaat een quasi structurele ‘opportunity to sell’ (meestal met winst). Het spreekt voor zich dat deze mogelijkheid zich niet overal in dezelfde mate manifesteert, maar sterk verschilt al naargelang de plaats: de potentiële opbrengst zal groter zijn in regio’s met een grote vraag en lager in regio’s met een dalende of geringe vraag. Daarnaast zijn bepaalde woningen gemakkelijker te verkopen dan anderen: denken we maar aan leegstaande woningen of aan de verkoop aan de zittende huurder. Daarenboven wordt de winst ook bepaald door de sociaal-economische status van de bewoners en door de aan- of afwezigheid van alternatieven. Volgens Allen en McDowell heeft de verkoop in functie van eigen woningbezit enerzijds voornamelijk betrekking op etnische minderheden omdat die van andere eigendomstitels worden uitgesloten en anderzijds doorgaans op huishoudens zonder kinderen in gebieden met geringe nieuwbouw, hoge prijzen en een hoge sociaal-economische status. Een andere desinvesteringshandeling betreft de verkoop aan lokale overheden of aan een sociale huisvestingsmaatschappij. Dergelijke verkoop hangt samen met projecten rond krotopruiming of herstructurering. Dergelijke ingrepen kunnen ook leiden tot onteigening, d.w.z. een onvrijwillige handeling binnen het desinvesteringsproces.
- 118 -
Een laatste vorm van (tijdelijke) desinvestering betreft leegstand. Grosso modo kunnen we hier twee varianten onderscheiden, namelijk een anticipatie op kapitaalswinst bij verkoop en de afstoting van onverkoopbare woningen. In principe is de eerstgenoemde variant overal mogelijk maar hangt hij vaak samen met overheidsoptreden. In deze context kunnen we verwijzen naar het begrip ‘planners blight’ dat refereert aan elke ingreep van de overheid die leidt tot een onzekerheid over de toekomst van de bestemming of tot de zekerheid dat de bestemming zal verdwijnen. De afstotingsvariant heeft in hoofdzaak te maken met de kwaliteit van de woningen: ze zijn zo slecht dat ze alleen nog voor afbraak in aanmerking komen. Dit fenomeen stellen we occasioneel overal wel vast maar toch hangt het vaak samen met regio’s of buurten gekenmerkt door een lage vraag (omwille van een gebrek aan tewerkstelling is of omdat de omgevingskwaliteit ondermaats is). Daarnaast lijkt er zich de laatste paar jaar een nieuwe vraag naar marginaal wonen te ontwikkelen waardoor bepaalde slechte woningen en kamers in het zogenaamde ‘grijze circuit’ voldoende zuurstof krijgen voor een zoveelste nieuw leven (Meert, 2000; PriceWaterhouseCoopers, 2000).
2.1.2. Investering Alhoewel desinvestering overweegt blijkt er in de particuliere huursector toch ook spraak van investering of herinvestering. Die reacties spelen zich in relatief beperkte mate af ofwel in de duurdere woningmarktsegmenten ofwel in de onderste marktsegmenten bij de gemeubelde kamerverhuur (PriceWaterhouseCoopers, 2000). Kenmerkend voor beide segmenten is echter wel dat ze zich in hoofdzaak richten op huurders die tijdelijk (en vaak snel) een woning nodig hebben. Tot het algemene investeringsproces behoren ook de tijdelijke investeringen. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan activiteiten van vastgoedagenten die op aantrekkelijke plaatsen bestaande gebouwen aankopen maar ze in afwachting van de verkoop wel verhuren. Het betreft dus een tijdelijke investering met het oog op desinvestering. Deze manier van handelen is sterk gebonden aan tijd en plaats en doet zich vooral voor in de duurste marktsegmenten in regio’s met een grote vraag (Hamnett en Randolph, voor London, 1988).
2.1.3. Informalisering Informalisering is het fenomeen waarbij verhuurders die als individu handelen ofwel een gedeelte van de woning waarin ze wonen verhuren ofwel een (groot) deel van hun inkomen halen uit de verhuur van een klein aantal woningen. Een meerderheid van deze verhuurders beschouwt verhuren niet als een hoofdactiviteit en het inkomen eruit als secundair.
- 119 -
2.2. De structuur van de particuliere verhuring Alhoewel de kwantitatieve en de kwalitatieve dimensie van de particuliere huursector beïnvloed worden door de hierboven vermelde processen, stellen Allen en McDowell dat we ook aandacht moeten besteden aan de actoren die erbij betrokken zijn. Zo moeten we ondermeer nagaan waarom bepaalde verhuurders op een specifieke manier optreden en hoegenaamd niet naar alternatieven grijpen. Daartoe moeten we voorafgaandelijk echter eerst ingaan op de huurrelatie zelf.
2.2.1. De huurrelatie Het basiskenmerk van ‘residentiële’ verhuur is dat er huur betaald wordt. Alhoewel ‘huur’ staat voor de verkoop van het recht op gebruik is ‘huur’ meer dan enkel een economische relatie. Zoals we eerder hebben aangehaald is een huurovereenkomst immers ook een sociale constructie en vertoont ze volgens Allen en McDowell naast een economische ook minstens twee sociale aspecten.
1. Dubbelzinnige eigendomsverdeling In tegenstelling tot een echte verkooprelatie koopt de huurder geen goed van de eigenaar. Hij koopt voor een bepaalde tijd enkel de gebruikswaarde ervan. De tijdsdimensie beïnvloedt de invulling van de verhuring en de interpretatie van de eigendomsrechten. Er is immers geen onmiddellijke transfer van de eigendomsrechten omdat de eigenaar enkel het gebruik van een bepaalde plaats voor een bepaalde periode verkoopt. Hierdoor ontstaat er een ‘ongemakkelijke’ verdeling over de rechten inzake de verhuurde woongelegenheid. Zowel de eigenaar als de huurder hebben (conflicterende) claims op het eigendom. De eerste aanspraak is gebaseerd op ‘bezit’, de laatste op ‘gebruik’. Ondermeer deze onduidelijkheid omtrent eigendomsrechten en gebruiksrechten leidt ertoe dat er naast de wettelijke en economische dimensies ook persoonlijke aspecten interveniëren in de relaties tussen huurder en verhuurder. In dergelijke situaties kan er een voedingsbodem ontstaan voor de perceptie van een relatie als ‘dienst’ of ‘bemoeizucht’. Enerzijds meent de verhuurder dat de huurder verplicht is zijn eigendom behoorlijk te onderhouden en hem in de oorspronkelijke staat terug te bezorgen. Anderzijds is de huurder van oordeel dat hij het gebruiksrecht gekocht heeft.
2. Ideologische connotaties Naast de dubbelzinnige eigendomsverdeling als algemeen kenmerk, houdt de verhuur van woonruimte een bijkomend specifiek sociaal aspect in. De concepten ‘huisvesting en wonen’ houden immers meer in dan het al of niet beschikken over een woning en roepen veelal andere associaties op. Zo zijn ze bijvoorbeeld verbonden met diep gewortelde gevoelens van veiligheid, warmte en plezier (Mellor, 1977). Naast de materiële betekenis, deze van fysieke ‘shelter’, en de perceptie van een woning voor de meeste mensen als een goed of een investering (dat gekocht en verkocht wordt om geld op te brengen maar ook om te gebruiken), is het fenomeen ‘woning’ verweven met een brede waaier aan betekenissen (Grunfeld, 1979). ‘Het huis’ staat voor een gevoel van bestendigheid en zekerheid maar ook als de plaats waar het kind opgroeit; als een indicator van persoonlijke status en succes; als een vlucht- en schuilplaats voor de buitenwereld. Bovendien overweegt de opvatting dat ‘eigendom’ noodzakelijk is om dit alles te realiseren:
- 120 -
eigendom betekent controle, veiligheid, status, familieleven en wordt aangezien als vrijheid (De Decker, 2003). De symbolische rol van de woning hangt samen met de wil van huishoudens via die woning problemen van politiek- en economisch-institutionele oorsprong, op te lossen (Rakoff, 1977). Rakoff bestempelt de woning ook als een belangrijk symbool voor uiteenlopende problematische en conflicterende levenservaringen: persoonlijk succes versus familiegeluk, mobiliteit versus permanentie, privacy versus sociale betrokkenheid, persoonlijke controle versus vlucht, … Deze symbolische draagkracht van de woning weerspiegelt trouwens het belang van de private sfeer. Bedoelde ideologische karakteristieken zorgen ervoor dat verhuurders een constitutieve betekenis aan eigendom toekennen met effecten op de verhuuractiviteit. Een bedrijf dat bijvoorbeeld bepaalde machines verhuurt, speelt op een totaal ander ideologisch terrein dan een verhuurder die een woongelegenheid verhuurt. Dit komt omdat huisvesting ‘touches a raw social nerve’ (Mellor, 1977) op een manier die de verhuur bijvoorbeeld van een kraan niet inhoudt. Maar ook bij huurders wekt het concept woongelegenheid bijkomende associaties op die op hun beurt een invloed hebben op de ervaring van het huren van een woning. Hun huurhuis is evenzeer een vluchtplaats voor de buitenwereld, een bastion tegen invloeden van buitenaf (De Decker, 2003). Niet alleen het privacy-aspect is hier van belang maar ook de wens om te ontsnappen aan andere mensen, aan sociale verantwoordelijkheden: kortom de woning is een rustplek (De Decker, 1999). De woning is een plek waar de huurder zich in feite wil terugtrekken en waar hij met rust wil gelaten worden, ook door de verhuurder.
3. De huurrelatie De twee aangehaalde aspecten, de dubbelzinnige eigendomsverdeling en de ideologische connotatie verbonden met het begrip ‘huisvesting’, vertegenwoordigen de sociale dimensie van residentiële eigendomsrelatie. De economische dimensie bestaat uit de betaling van een som geld: de huur. De twee dimensies (de sociale en de economische) binnen de huur-verhuurrelaties vormen als het ware de twee polen van de verhouding (figuur 1).
Figuur 1: Het spectrum van verhuurrelaties
Sociale relaties Economische relaties --------------------------------------------------------------------------------------------------gekenmerkt door tegengestelde aanspraken op basis van ‘WONEN’ ‘FINANCIEEL VOORDEEL’ - privaat bezit (verhuurder) - hoogte van de huur - ongestoord wonen (huurder) - beschikbare kapitaalwinst Bron: De Decker, 2000b.
Aan de ene kant wordt de sociale dimensie van de relatie tussen de verhuurder en de huurder gekenmerkt door tegengestelde aanspraken over bezit en controle over de woonruimte. Verhuurders gronden hun aanspraken in de universele ideologie van privaat bezit die exclusiviteit voorstaat. Huurders daarentegen vinden steun voor hun claims in de ideologie omtrent wonen die inhoudt dat gebruikers van hun woning moeten kunnen genieten zonder zich door uitzetting of andere bemoeienissen bedreigd te weten. Aan de andere kant van het spectrum staat de economische dimensie in de huur-verhuurrelatie. De verhuurder heeft niet de onbeperkte mogelijkheid om de huur te bepalen noch om te beschikken over de kapitaalwinst. Via de wetgeving komt de overheid namelijk tussen in deze fragmentatie van de eigendomsrechten,
- 121 -
bijvoorbeeld door de invloed van de verhuurders te beperken. In de realiteit onderhandelen de verschillende typen verhuurders uiteenlopend over de sociale en de economische vorm van de verhuurrelatie afhankelijk van de manier waarop ze gestructureerd zijn. Wetgevingen inzake woonzekerheid en huur zullen steeds de activiteiten beperken en als dusdanig de onderhandelingen beïnvloeden. Toch zullen ze de uitkomst van de onderhandelingen tussen de huurder en verhuurder nooit voor het volle pond determineren. Weten hoe om te gaan met de twee typen spanningen vereist kennis van de karakteristieken eigen aan de concrete marktpraktijk. Of anders gesteld, we moeten weten waarom huurders en verhuurders op een bepaalde plaats en op een specifiek moment zo handelen en niet anders. De ontwikkelingen inzake de huurprijzen louter bestuderen vanuit een conventioneel, puur economisch perspectief kunnen we bijgevolg als sociologisch naïef bestempelen (Gilderbloom & Appelbaum, 1987). Het vraag- en aanbodmodel alleen kan de prijsstijgingen niet verklaren omdat bepaalde sociale factoren significante invloeden (zoals de organisatiestructuur van de huisvestingsmarkt) op de huurprijzen vertonen. De huurprijs is met andere woorden niet alleen het resultaat van economische krachten in een vrije huisvestingsmarkt maar is gedeeltelijk evenzeer een sociaal resultaat. De sociale relaties tussen huurders en verhuurders, en tussen de verhuurders onderling leiden ertoe dat huurprijzen niet zomaar spontaan zullen reageren op veranderingen in de aanbodzijde van de woningmarkt. De verklaringscapaciteit van het traditionele vraag- en aanbodmodel wordt beperkt zowel door structurele relaties als door organisatorische schikkingen tussen de deelnemers op de huisvestingsmarkt.
2.2.2. De verhuurders Met Allen en McDowell wezen we er al op dat we de particuliere huursector niet enkel vanuit de processen van desinvestering, informalisering en investering kunnen benaderen maar dat we ook aandacht moeten schenken aan de betrokken actoren, en dus ook aan de verhuurders. Allen en McDowell baseren hun classificatie enerzijds op een precisering van de kenmerken van de verhuurders inzake hun historische en ideologische banden met residentiële eigendom en anderzijds op de verschillen die ze onderling als economische agenten (weerspiegeld inzake het type, de omvang en de oorsprong van hun kapitaal en hun praktijk van investeringen) vertonen. Bepaalde verhuurrelaties die een zekere coherentie vertonen, zijn identificeerbaar en maken het mogelijk om bepaalde verhuurders te onderscheiden van anderen. Zo bepaalt de sociale vorm voor sommige verhuurders hun verhuuractiviteiten. Hierdoor onderhouden ze een servicerelatie met hun huurder en beschouwen ze hun eigendom als een uitbreiding van hun persoonlijk bezit. Allen en McDowell onderscheiden op die manier zes verschillende verhuurderstypes met telkens een eigen interne relatiestructuur die hun verhuuractiviteiten beïnvloedt. Een verhuurrelatie vertoont, zoals vermeld, twee dimensies, een economische en een sociale, die we presenteerden als een spanningsrelatie tussen de rechten op financiële winst aan de ene kant en de rechten van bezit en controle aan de andere kant. De eerste drie verhuurderstypes situeren zich vooral rond de sociale vorm terwijl de overige drie meer naar de economische pool neigen.
- 122 -
1. Traditionele verhuurder De traditionele verhuurders onderscheiden zich op basis van hun wat anachronistische oriëntatie ten opzichte van verhuren. Verhuren is voor hen geen recht-toe-recht-aan handel maar krijgt vorm vanuit een service-ideologie en een set van verplichtingen en vereisten inherent aan hun historische rol als verhuurder. Verhuren geldt voor een traditionele verhuurder met andere woorden niet als een louter economisch gegeven. De berekening van het profijt wordt ook bepaald door de specifieke betekenis welke deze groep aan eigendom verleent. Deze groep verhuurders wordt gestructureerd door de spanning tussen de economische en de sociale verhuuraspecten. Aan de ene kant hebben ze geld nodig (om bijvoorbeeld hun patrimonium te renoveren) en aan de andere kant staat ‘het wonen’ bij hen centraal. De woning vormt niet enkel een bron van kapitaal. Ze houdt tegelijkertijd een zekere institutionele waarde in waardoor ze in zekere zin uitgroeit tot een symbool van filantropie. De verhuurders kunnen zich dan ook geen dubieuze verhuring veroorloven of zich aan woningspeculatie wagen. Verder zal renovatie en onderhoud van hun patrimonium enkel mogelijk zijn op grond van verkoop. Op grond van hun status als liefdadige instantie kunnen ze immers de nodige middelen voor onderhoud niet via de kapitaalmarkt betrekken. Kortom, een essentieel kenmerk van deze groep is dat ze de economische noden en de intrinsieke betekenis van de eigendom als onderling tegenstrijdig beschouwen.
2. Werkgever-verhuurder Net zoals de traditionele verhuurders opereren ook werkgevers-verhuurders binnen een set van historische praktijken, zij het met grondige verschillen tussen beiden. In de 19de eeuw domineerden de industriëlen de verhuurmarkt. Voorzien in (conditionele) huisvesting bood hen talrijke voordelen: beschikbare en afhankelijke werknemers, een zekere mate van controle en daarenboven een winstgevende piste voor hun surpluskapitaal. Vandaag vormt de huur voor hen niet langer een significante bron van inkomsten maar speelt nog alleen de eerste functie: de beschikbaarheid van arbeidskrachten. Voorbeelden in deze context vormen de huisvesting van hotelpersoneel, veiligheidspersoneel en in zekere mate ook huisbewaarders59. Typerend voor deze vorm van verhuur is de afwezigheid van enig winstmotief. Hogere huuropbrengsten worden namelijk veelal pas mogelijk als ook de lonen stijgen. Streven naar maximale winst via verhuren speelt dus niet in de economisch kaart van deze groep omdat de hoogte van de huurprijs een effect sorteert op de globale winsten van de werkgever. De bestaansreden als verhuurder is met andere woorden voornamelijk gebaseerd op een specifieke economische grond: de reproductie van de arbeidskracht en/of de nood om hun personeel te huisvesten. Werkgever-verhuurders zijn dan ook minder onderhevig aan de financiële druk die tot desinvestering kan leiden60.
59 Op het einde van de jaren ’70 bedroeg het marktaandeel van ‘tied housing’ in Engeland en Wales zo’n 20% van de particuliere verhuringen. Bevan en Sandeling (1996) tonen aan dat op het Britse platteland huisvesting aangeboden moet worden om voldoende personeel te kunnen krijgen en dit vaak als gevolg van de seizoensgebondenheid van de activiteiten. Weliswaar is het Vlaamse platteland niet vergelijkbaar met het Britse en kunnen we aannemen dat het particulier verhuren en in het bijzonder ‘tied housing’ veel minder zal voorkomen, desalniettemin stellen we op regelmatige tijdstippen vast dat in regio’s met seizoensgebonden arbeid (bijvoorbeeld de fruitpluk) situaties van marginaal verhuren (in containers, in omgebouwde stallingen, in verkrotte woningen) opduiken. 60 Een specifieke (nieuwe?) vorm van ‘tied housing’ is de vastgestelde verhuur door een werkgever van appartementen langs zijn fabrieksterrein. Hij deed uit veiligheidsoverwegingen: de aanwezigheid van eigen werknemers zorgde voor de sociale controle over het terrein.
- 123 -
Alhoewel aan dergelijke verhuur talrijke voordelen verbonden zijn, kleven er ook nadelen aan omdat eventuele verhuurconflicten de efficiëntie en de productiviteit van de onderneming op het spel kunnen zetten. ‘Tied housing’ snijdt immers in die zin dwars door de loonverhouding tussen de werkgever en de werknemer dat de rechtmatige claim op het exclusief bezit van de eigenaar een mogelijk conflictgebied kan vormen (bovenop de moeilijkheden die al uit de arbeidsverhoudingen kunnen volgen).
3. Informele verhuurder In de hoedanigheid van de informele verhuurder wordt de contradictie tussen de economische en de sociale rol van de particuliere huursector als het ware in haar scherpste vorm verenigd. Voor informele verhuurders is verhuren geen strikt commerciële activiteit: het gaat hen én om een economische én om een sociale aangelegenheid. Naast de persoonlijke relatie tussen de verhuurder en de huurder is ook de huuropbrengst van belang. Deze laatste factor wordt weliswaar eerder op een informele dan op een louter commerciële basis bepaald. De mogelijke spanningen tussen verhuurder en huurder ontstaan enerzijds omdat de huurwoning een bron van inkomsten is (bijvoorbeeld om de hypotheek af te betalen of om de vaste kosten te betalen) en anderzijds omdat het gebruik ervan verkocht wordt. Alhoewel de verhuurde huisvesting een uitbreiding van hun persoonlijk bezit vormt, ondergaan informele verhuurders evenzeer de economische en politieke krachten die de particuliere huursector beïnvloeden. In deze context zijn de wettelijk bepaalde rechten en plichten echter meestal te complex en niet toepasbaar op wat in essentie een persoonlijke verhuurovereenkomst is. Bepaalde informele verhuurders kunnen we in zekere zin bestempelen als een nevenprodukt van het toenemende eigenwoningbezit gedurende de naoorlogse periode. Stijgende werkloosheid, dure afbetalingen en onderhoudskosten kunnen ertoe leiden dat de eigenaars-bewoners ertoe overgaan om een deel van hun eigendom te verhuren. Ondermeer volgens Kemeny (1981) leidde de diffusie van eigenwoningbezit naar de lagere inkomensgroepen tot de groei van ‘owneroccupied landlordism’. Zonder bijkomende inkomsten zijn lage en middelgrote inkomens namelijk niet in staat om hun hypotheek vlot terug te betalen. De ontwikkeling van dit type verhuurders vormt een tegenindicatie voor de veronderstelde terugloop van het particulier verhuren. Blijft de werkloosheid immers hoog en wordt eigenwoningbezit verder gepromoot, dan zal dit fenomeen van (tijdelijk) verhuren blijven bestaan.
4. Investeerder-verhuurder De investeerders onderscheiden zich van de andere types verhuurders hoofdzakelijk door de herkomst van hun veelal geërfd kapitaal. Ook al is de opbrengst redelijk (omdat de woningen afbetaald zijn) dan nog kan het onderhoud van hun patrimonium een moeilijke opgave blijven als gevolg van een beperkte toegang tot het vereiste kapitaal waardoor de afbetaling van eventuele leningen onmogelijk is. Verder werken de typische ideologische connotaties van particulier verhuren potentiële desinvestering in de hand. De maatschappelijke status van verhuurders is vandaag eerder negatief en de verhuur van woningen wordt ook niet langer meer beschouwd als de enige echt verantwoorde investering. Als gevolg hiervan beschouwen een aantal verhuurders die recent bijvoorbeeld via erfenis woningen verwierven, zichzelf als eigenaar van een ‘verkeerd’ goed. Zo gauw de gelegenheid zich voordoet, zullen ze hun woning verkopen, bijvoorbeeld aan de zittende huurder. Kortom, het verlies van een legitieme sociale rol en de toegenomen onderhouds- en verzekeringskosten leiden tot afstoting. Belangrijk hierbij is dat de investeerder-verhuurder niet
- 124 -
desinvesteert om snel winst op te strijken gebaseerd op gestegen woningprijzen noch omwille van de aanwezigheid van alternatieve investeringsmogelijkheden.
5. Commerciële verhuurder Alhoewel commerciële verhuurders nauw verwant zijn met investeerders-verhuurders, speelt bij hen de ideologie van wonen niet mee en beschouwen ze de huurwoning enkel als een economisch goed. Commerciële verhuurders kunnen zowel individuen als bedrijven of partnerships zijn. Commerciële verhuur is een financieel risicovolle onderneming gezien zowel de beperkte omvang van het kapitaal als de financieringsbron waarover dit type van verhuurder beschikt. Dit type verhuurder hanteert de praktijken gangbaar voor commercieel kapitaal: een snelle roulatie van het goed en herhaaldelijk woningen kopen en verkopen om financieel kapitaal te genereren. Verhuren is dan ook doorgaans slechts een moment in het proces tot realisatie van kapitaal. Meestal hebben commerciële verhuurders een uitstekend zicht op de markt en gebruiken ze criteria om te bepalen wat optimale transacties zijn. Veelal blijken ze ook de motoren achter gentrificatieprocessen.
6. Financiële verhuurder Net zoals de commerciële verhuurders vertrekt de groep van de financiële verhuurders van een kapitalistische oriëntatie op huisvesting. De onderlinge verschillen hebben te maken met de omvang en de herkomst van hun kapitaal, met het hun portefeuille waarbinnen verhuren slechts een deel vormt en met het negatief stigma dat hen kwetsbaarheid maakt. De financiële verhuurders staan in een economische relatie tot particulier verhuren. Het goed, de huurwoning, vatten ze op als kapitaal in die zin dat voor hen de huurinkomsten maar ook de potentiële kapitaalwaarde van belang zijn. De financiële opbrengst evalueren ze in functie van andere investeringen: een hoger rendement bij een andere investering vormt veelal een belangrijke reden om de huursector te verlaten. Naast dit economisch criterium gaan ze ook over tot desinvestering omwille van de complexiteit van de verhuurrelaties. Zo schatten ze het management van woningverhuur als moeilijker in dan de verhuring van commercieel vastgoed (winkels, kantoren, …) onder meer omwille van de onderhoudsverplichtingen, de mogelijke problemen met de huurders en de inning van de huur. Tot het type van de financiële verhuurders behoren onder andere bepaalde financiële instellingen. Hun verantwoordelijkheden betreffen de lange termijn. Ze willen het volume van hun kapitaal, verkregen via premies en bijdragen, dan ook gewaarborgd zien over een aanzienlijke periode en voeren daarom een beleid van risicominimalisatie. Stabiliteit is voor hen belangrijker dan winstmaximalisatie op korte termijn. Ze zijn dan ook minder gevoelig voor kortetermijnschommelingen, al nemen ze geen vrede met een laag profijt op lange termijn.
7. Leiden types van verhuurders tot types van verhuurmarkten? We werkten bovenstaande classificatie uit op basis van 1) de hoeveelheid kapitaal waarover verhuurders beschikken, 2) hun financieringsbron, 3) het type van kapitaal (commercieel, financieel, industrieel, geërfd) en de bijbehorende structurele historische relaties en vooral 4) de betekenis die ze aan verhuren hechten. Elk type van verhuurders zal op grond van deze aspecten anders handelen. Toch zullen ook de specifieke kenmerken van de lokale woningmarkt een rol spelen. Daarom ook is het onmogelijk om hun handelwijze enkel en alleen te voorspellen op basis van de vier vermelde verhuurderskarakteristieken: ‘the processess of investment and desinvestment that are shaping
- 125 -
the market are not linked directly to particular types of landlords, although it is possible to discern potential rather than actual links’ (Allen & McDowell, 1989). De variatie aan verhuurdertypes in verschillende gebieden zal dan ook waarschijnlijk leiden tot uiteenlopende verhuurmarkten.
- 126 -
HOOFDSTUK 3:
EEN BEKNOPTE METHODOLOGISCHE
UITWIJDING 1. Selectie van de huurders-onderzoekspopulatie 1.1. Van wikken en wegen In Vlaanderen bestaat geen centraal bestand noch omtrent de particuliere huurders noch omtrent de verhuurders en daardoor evenmin een steekproefkader. Daardoor moesten we op zoek gaan naar een alternatief om in eerste instantie huurders op te sporen. We wilden immers via de huurders naar hun verhuurders toestappen. Hiertoe konden we bijvoorbeeld huurders selecteren uit de ledenlijsten van de Huurdersbonden of van de Sociale Verhuurkantoren. De voornaamste reden om niet voor deze steekproefkaders te kiezen heeft voornamelijk te maken met het feit dat we niet vanuit een conflictueuze situatie willen vertrekken. De huurdersbonden stellen immers vast dat vooral huurders geconfronteerd met kwaliteits- en onderhoudsproblemen naar hen toestappen. Dergelijke problematieken zullen dan ook veelal de beoordeling van de relatie huurder-verhuurder negatief kleuren. Hoewel we de problemen op de particuliere huursector niet willen minimaliseren, wensen we ook niet in doemdenken te vervallen. Naar ons inziens benadrukt de huidige berichtgeving omtrent de particuliere huursector teveel de negatieve aspecten. Dergelijke eenzijdige schets doet geen recht aan de mogelijkheden van dit woningmarktsegment. We beslisten daarom uiteindelijk respondenten te bevragen die in periode van december 2000 tot november 2001 sociale huurder waren geworden en voordien in een particuliere huurwoning woonden. Deze werkwijze is weliswaar niet vrij van nadelen maar we waren van oordeel dat ze meer voordelen inhield dan de eerder vermelde mogelijkheden. 1. De huurder-respondenten zijn niet meer gebonden aan hun verhuurder aangezien ze nu in de sociale huursector wonen. We gaan ervan uit dat ze zich vrijer zullen uitspreken over hun situatie als particulier huurder. 2. Daarenboven kunnen we het effect van de transitie van particulier huren naar sociaal huren in rekening brengen. 3. De verhuurders werden geconfronteerd met een gelijkaardige situatie, namelijk het vrijkomen van een huis die ze opnieuw tot handelen aanzetten. We moeten ons dan niet beperken tot een ‘what if’-type vraag maar we kunnen het actuele gedrag van verhuurders en hun beslissingen (opnieuw verhuren of het desinvesteren of het onbewoond laten van dit huis) opsporen. 4. Daarnaast veronderstellen we ook dat we door de bevraging van respondenten die momenteel sociale huurder zijn, personen selecteren uit dat gedeelte van de particuliere huursector waar zich de meeste problemen kunnen voordoen. Het is namelijk zo dat de toegang tot de sociale huursector ondermeer afhankelijk is van de inkomenssituatie van de aanvrager. Vroeger onderzoek (Pannecoucke, e.a., 2001) heeft aangetoond dat de sociale huursector gezien haar sociale opdracht relatief selectief te werk gaat. Wanneer we het socio-economisch profiel van de sociale huurders (gemeten aan de hand van het opleidingsniveau, de tewerkstellingsgraad en de inkomenssituatie) vergelijken met andere bewonersgroepen dan blijkt dat de lagere sociale categorieën sterk oververtegenwoordigd zijn onder de sociale huurders. Het merendeel van de
- 127 -
respondenten beschikt met andere woorden over een bescheiden inkomen waardoor hun keuzemogelijkheden op de particuliere woningmarkt bijgevolg beperkt zijn. Dat maakt dat we ze kunnen onderbrengen in een van de drie categorieën die volgens De Decker (1994b) actief zijn op de particuliere huurmarkt. Hij onderscheidt namelijk een bevolkingscategorie die particulier huurder is omdat ze geen of nog geen plaats gevonden heeft in de sociale huursector en die niet over de middelen beschikt om (op een redelijke manier) eigenaar te worden. Naast deze bewonersgroep treffen we de hoge(re) inkomenscategorieën aan die zich uit vrije wil op dit marktsegment bewegen. Dat ze huren kan toe te schrijven zijn aan een bewuste keuze of aan hun hoge professionele mobiliteit die een definitief woonstatuut niet evident maakt. De derde categorie betreft bevolkingsgroepen die tijdelijk op de private huurmarkt actief zijn. Het tijdelijk karakter van particulier huren kan verschillende achtergronden vertonen: ofwel zijn een aantal particuliere huurders nog niet in staat om een eigen woning te verwerven, ofwel hebben ze nog geen definitieve werkplaats of leven ze nog niet in een vast gezinsverband en kunnen ze bijgevolg nog moeilijk een definitieve woonplaats kiezen. Gezien de laatste twee categorieën louter beleidsmatig vanuit huisvestingsperspectief niet problematisch zijn, vonden we het aangewezen om het meer verklarende onderzoeksgedeelte uit te voeren bij huurders zonder keuzemogelijkheden. Tegenover bovenstaande pluspunten staan de volgende bezwaren die we vooral niet uit het oog mogen verliezen bij de interpretatie van de resultaten. Zo vallen verhuurders die geen ‘toekomstige sociale huurders’ huisvesten uit het steekproefkader. Daarnaast zullen we ook de groep particuliere huurders niet bereiken die geen toegang krijgen tot de sociale huursector maar ook niet over de middelen beschikken om zelf eigenaar te worden. Rekening houdend met de inkomensgrenzen die gelden bij de toewijzing van sociale huurwoningen valt het huidige aanbod aan sociale huurwoningen immers ruim onvoldoende uit om aan alle rechthebbenden een woning aan te bieden (De Decker & Pannecoucke, 2001). Daarenboven signaleren ook welzijnswerkers problemen inzake de toegankelijkheid van de sociale huursector Lescrauwaet (2000). De sociale huursector bereikt inderdaad de harde kern armen niet, ondermeer omdat er omwille van het principe van de chronologische inschrijving op wachtlijsten, onvoldoende dringende huisvestingsvragen beantwoord kunnen worden (Vanhove, 2001).
1.2. Na de afweging De respondenten die we eerst zullen benaderen zijn ‘nieuwe’ sociale huurders die voordien woonden op de particuliere huursector. Bij de opstelling van het steekproefkader houden we bovendien rekening met het gegeven dat de particuliere huurwoningvoorraad ruimtelijk niet egaal gespreid ligt (De Decker, 1994b). De manier waarop meer bepaald verhuurders zullen reageren is functie van allerhande omstandigheden: al of niet verhuren hangt af van specifieke lokale omstandigheden en tijdstippen. We opteerden er dan ook voor om op uiteenlopende plaatsen interviews af te nemen. Meer bepaald verrichten we onderzoek in een niet-stedelijk milieu (Ieper) en in twee stedelijke milieus (in Gent, een goedkope markt met veel oude eengezinswoningen, en in Antwerpen, een duurdere markt gedomineerd door appartementen). We contacteerden in Antwerpen, Gent en Ieper telkens 1 sociale huisvestingsmaatschappij en vroegen er de gegevens van die huurders op die tijdens de periode december 2000 en november 2001 in de sociale huursector waren binnengestroomd. Aan de hand van een a-selecte steekproef selecteerden we voor de drie verschillende gebieden telkens 30 huurders. Deze steekproeftrekking hebben we voor Gent en Antwerpen herhaald om bij uitval telkens over een bijkomende steekproef van 30 huurders te kunnen beschikken.
- 128 -
2. Vragenlijsten In wat nu volgt bespreken we opeenvolgend de vragenlijsten bij de huurders en bij de verhuurders.
2.1. Vragenlijsten huurders Vooraleer we vragen stellen over de woon- en huurcarrière van de respondenten, vangen we aan met de bevraging van enkele algemene basisgegevens. Naast persoonlijke kenmerken van de respondent gaan we dieper in op de samenstelling van zijn huishouden. We besteden hierbij vooral aandacht aan zijn situatie toen hij in de particuliere huursector gehuisvest was. Vervolgens komt de sociaal-economische positie van de respondent en van zijn gezin aan bod: opleidingsniveau, al dan niet professionele activiteit, inkomenssituatie, … Het tweede deel van de vragenlijst heeft betrekking op allerlei aspecten die verband houden met de woonsituatie van de respondent. We hebben de vragen onderverdeeld in verschillende periodes die samen een beeld schetsen van iemands wooncarrière. Vooreerst gaan we na waar de respondent woonde vooraleer hij een particuliere woning huurde. Vervolgens pogen we een beeld te schetsen enerzijds van de periode toen hij op zoek was naar een huurwoning en anderzijds van de uiteindelijke beslissing om een welbepaalde woongelegenheid te huren. Daarna staan we uitgebreid stil bij de periode toen hij de particuliere woning huurde. We gaan ook in op aspecten als betaalbaarheid, kwaliteit en comfort van de gehuurde woongelegenheid, we bevragen het huurcontract en we peilen naar problemen waarmee de respondent mogelijk geconfronteerd werd toen hij huurde. In verband met de periode waarin een eind kwam aan de particuliere huursituatie interesseren ons het waarom, de manier waarop en de eventuele inschakeling van derden. Tenslotte vergelijken we aan de hand van een zestal vragen de vroegere particuliere huurwoning en de huidige sociale huurwoning. Een volgend deel van de vragenlijst bestaat uit een batterij waarmee we peilen naar de kennis van de huurders met betrekking tot de particuliere huurwetgeving. Zoals blijkt uit voorgaande opsomming staan we stil zowel bij het verleden als bij de actuele situatie van de huurder. Vooraleer we echter afronden en de respondent de kans bieden om zelf nog een aantal aspecten omtrent de periode van particulier huren aan te halen of suggesties omtrent de vragenlijst te formuleren, proberen we een blik op de toekomst te werpen. We vragen ondermeer of de respondent denkt of hij binnen de komende twee jaar zal moeten verhuizen, of hij verhuisplannen heeft, of bouw- of koopplannen.
2.2. Vragenlijsten verhuurders In het eerste deel van de vragenlijst voor de verhuurders peilen we naar enkele demografische en socio-economische kenmerken en naar zijn huishouden. Vervolgens schenken we aandacht aan de respondent als verhuurder. Net zoals bij de vragenlijst voor de huurders, bouwden we ook hier een zekere tijdsdimensie in. Allereerst gingen we na hoe en waarom de betrokkene de woning(en) die hij verhuurt (of verhuurde) verworven heeft. Daarna staan we stil bij zijn optreden als verhuurder. Bij de vragen omtrent het ter beschikking gestelde patrimonium gaan we in op de omvang en de typering, het beheer en het onderhoud ervan. Daarnaast peilen we ook naar de gevraagde huurprijzen en naar de huurcontracten. Na deze eerder feitelijke informatie, trachten we vervolgens een beeld te
- 129 -
schetsen van zijn houding en zijn appreciatie ten aanzien van verhuren. Naast gegevens over het verleden en het heden peilen we naar de toekomstplannen van de respondent inzake de verhuur van woningen. Zo kunnen we vanuit de perceptie van de actoren zelf onder andere inzicht verwerven in mogelijke evoluties binnen dit woningmarktsegment. Vervolgens namen we, net als bij de huurders, een batterij vragen op met de bedoeling de kennis van de verhuurders te peilen met betrekking tot de particuliere huurwetgeving Op het einde van de vragenlijst bieden we de respondenten de kans om zelf de enquête af te ronden en bijkomende opmerkingen inzake verhuren of suggesties aangaande de enquête te formuleren.
- 130 -
HOOFDSTUK 4: DE HUURDERS BEVRAAGD 1. Het veldwerk 1.1. Organisatie Zoals reeds vermeld selecteerden we onze onderzoekspopulatie - drie keer 30 ex-particuliere huurders - op basis van de adressenlijsten van drie sociale huisvestingsmaatschappijen. Vervolgens contacteerden we de maatschappijen opnieuw om ons in functie van een afspraak de telefoonnummers van de betrokkenen mee te delen. In de meeste gevallen bleek die informatie echter niet geregistreerd en vergde het eerste contact extra inspanningen. De enquêtes werden deels verricht door een onderzoeker van OASeS zelf en anderzijds door personen die vroeger voor Ufsia al interviews afnamen. Vooraleer ze echter van start gingen, ontvingen ze een korte briefing ondermeer omtrent de onderzoeksopzet en de vragenlijsten. We contacteerden de huishoudens in verschillende stappen. Eerst stuurden we de respondenten een introductiebrief waarin we het onderzoek situeerden en de doelstellingen ervan toelichten. We vermeldden eveneens de telefoonnummers van de onderzoekers om de respondenten toe te laten bijkomende informatie op te vragen. In de brief vermeldden we eveneens het moment waarop de enquêteur zou langskomen. Tegelijkertijd vroegen we om zo nodig contact op te nemen met de interviewer om een ander moment af te spreken. Vervolgens trachten de interviewers contact op te nemen met de respondenten. Wanneer dat niet onmiddellijk lukte, moesten de enquêteurs nog tenminste twee pogingen ondernemen, gespreid over diverse dagen en tijdstippen. Na een succesvol contact kon de vragenlijst onmiddellijk afgenomen worden, of konden de enquêteurs een afspraak maken.
1.2. Responsresultaten We contacteerden in totaal 203 huurders-respondenten. Bij 90 onder hen, verdeeld over de drie steden, leidde dat effectief tot een interview: 36 in Antwerpen, 31 in Gent en 23 in Ieper. Bij de overige 113 geselecteerden slaagden we er om velerlei redenen niet in om tot een interview over te gaan.
- 131 -
Tabel 1: Resultaten respons enquêtes bij huurders, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
totaal
36
31
23
90
weigering doen deur niet open geen ex-part. huurder mutatie verhuisd taalprobleem nt thuis (≠ pogingen) adres nt gevonden brief teruggestuurd ander
6 6 1 1 4 24 4 1
7 3 2 6 1 6 9 6
2 4 3 12 1 5 3 2 -
15 4 12 15 8 5 38 7 2 7
TOTAAL
83
65
53
203
Resultaat contact 1. respons afgenomen 2. non-respons
Ondanks verschillende pogingen merken we ten eerste dat we bijna een derde van de populatie niet konden bereiken. Ondanks brieven waarin we een contactmoment vermeldden, om zodoende de uitval enigszins te beperken, volgde er nauwelijks reactie, niettegenstaande de uitdrukkelijke vraag om dit wel te doen indien de periode of het contactmoment niet schikte. Vooral in Antwerpen hing de non-respons sterk samen met de onmogelijkheid de respondent te bereiken. Dit komt ondermeer omdat velen een huurappartement in een hoogbouwcomplex (o.a. het Kiel) betrekkenen. Ook niet te kunnen beschikken over de telefoonnummers van de respondenten werkte de non-respons in de hand. Ten tweede bleek, vooral in Ieper, mutatie van de respondenten binnen de sociale huursector een belangrijke verklaring van de non-respons. Toch probeerden we om zoveel mogelijk van deze verhuissituaties binnen de sociale huursector te vermijden door aan de sociale huisvestingsmaatschappijen te vragen hun adressenlijsten in die zin te cleanen. Desondanks glipten dergelijke dossiers toch nog tussen de mazen van het net. Een derde belangrijke oorzaak betrof de al dan niet telefonische weigering van de respondenten.
2. Bevindingen 2.1. Karakteristieken van de bevraagde populatie Vooraleer we stilstaan bij de resultaten aangaande de woon- en specifiek de huurervaringen van de respondenten, schetsen we op basis van verscheidene kenmerken (tabel 2) een beeld van de respondenten.
- 132 -
Tabel 2: Karakteristieken van de onderzoekspopulatie, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
totaal
Mannelijk Vrouwelijk
16 20
13 18
18 5
47 43
1930-1944 1945-1959 1960-1974 1975-1982
3 9 16 8
8 4 12 7
10 9 4
11 23 37 19
Belgische Ander EU-land Marokkaanse Turkse Ander
30 1 1 2 1
23 1 1 1 5
19 1 3
72 3 2 3 10
12 11 2 11
10 11 10
11 6 6
33 28 2 27
Tewerkgesteld Niet-tewerkgesteld Ander
15 16 5
7 19 5
12 6 5
34 41 15
N
36
31
23
90
Geslacht respondent
Geboortejaar respondent
Nationaliteit respondent
Burgerlijke staat respondent Gehuwd Ongehuwd Weduwe of weduwnaar Gescheiden Aktiviteit respondent
We bevraagden 47 mannen en 43 vrouwen. De hoofdmoot is geboren tussen 1960 en 1974, en dat geldt voor de drie gebieden. Daarnaast leiden we uit de tabel ook af dat de respondenten hoofdzakelijk de Belgische nationaliteit bezitten. Natuurlijk maken huurders met een Belgische nationaliteit 94% van de populatie van de sociale huursector uit, maar bovendien konden we de enquête in bepaalde gevallen niet afnemen omwille van een taalprobleem (al poogden we dat te beperken door de enquêtes zo nodig zowel in het Engels als in het Frans af te nemen) (Pannecoucke, e.a., 2001). De overige gegevens in tabel 2 hebben betrekking op de periode toen de respondent op de particuliere huurmarkt huurde. Inzake burgerlijke staat zien we dat meer dan een derde gehuwd was terwijl personen in weduwstaat zo goed als niet voorkomen onder de respondenten. In Ieper treffen we verhoudingsgewijs meer gehuwde respondenten aan. Dit patroon wordt in zekere zin ook weerspiegeld in de verdeling naar gezinstype. Terwijl we in Gent en Antwerpen een derde alleenstaanden aantreffen, vormt dit gezinstype in Ieper nog geen vijfde. Koppels met kinderen daarentegen zijn er veel sterker aanwezig. Verder telt de onderzoekspopulatie 34 tewerkgestelden en 41 niet-tewerkgestelden. Daarnaast behoren 15 respondenten tot een restcategorie. Deze groep bevat huurders die gedurende de periode van particulier huren van activiteit veranderden. Twee derde van deze personen waren eerst tewerkgesteld en na verloop van tijd niet meer.
- 133 -
Tabel 3: Kenmerken aangaande de financiële situatie van de onderzoekspopulatie, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
totaal
Minder dan 620 620 - 743 744 - 867 868 - 991 992 - 1239 1240 - 1487 1488 - 1983 1984 -…
5 11 4 4 5 1 2 3
6 6 4 3 3 3 3 2
3 2 3 5 3 4 3
14 17 10 10 13 7 9 8
Belangrijkste inkomensbron Loon of wedde Inkomen uit zelfst. arbeid Pensioen Werkloosheidsuitkering OCMW-uitkering Andere sociale uitkering
16 3 1 3 12 1
9 2 2 7 9 2
10 3 1 3 3 3
35 8 4 13 24 6
Ja Nee of zeer weinig
8 28
3 28
3 20
14 76
Evolutie financiële situatie Een duidelijke verbetering Een beetje verbeterd Geen evolutie Een beetje verslechterd Duidelijk verslechterd
12 9 6 4 5
13 10 1 4 2
9 8 3 1 2
34 27 10 9 9
Subjectieve bestaanszekerheid Zeer moeilijk Moeilijk Eerder moeilijk Eerder gemakkelijk Gemakkelijk
12 8 3 9 4
14 7 2 3 5
7 9 1 4 2
33 24 6 16 11
Inkomenscategorie (in €)
Mogelijkheid tot sparen?
Veralgemenend blijkt dat de respondenten beschikken over een bescheiden maandelijks inkomen: iets meer dan een derde van hen verdient minder dan € 744, en bijna een vierde heeft een inkomen tussen 744 en 991 euro. Vooral in Antwerpen wegen de lagere inkomenscategorieën zwaar door. Dit patroon van de inkomensverdeling wordt in zekere zin ook weerspiegeld in de frequentie inzake spaarmogelijkheden: de meerderheid geeft aan dat ze niets of nauwelijks iets opzij kunnen leggen. Daarnaast vindt 54 respondenten het moeilijk tot zeer moeilijk om financieel de eindjes aan elkaar te knopen. 27 respondenten daarentegen oordelen dat ze eerder gemakkelijk tot gemakkelijk met hun inkomen kunnen rondkomen. Naast een loon of een wedde als belangrijkste inkomensbron voor 35 van de 90 respondenten, komt ook, vooral in Antwerpen en in Gent, een OCMW-uitkering voor als voornaamste bron van inkomsten. Wanneer we de respondenten vragen of hun financiële situatie al dan niet verbeterd is, stelt de meerderheid een gunstige evolutie vast. Ze wijten dit hoofdzakelijk aan de lagere huurprijs die ze momenteel in de sociale huursector moeten betalen. Deze typering van de respondenten toont aan dat onze selectie inderdaad huurders omvat waarvan de keuzemogelijkheden op de particuliere woningmarkt beperkt uitvallen en zodoende een zwakke positie op de woningmarkt in de hand kan werken.
- 134 -
2.2. De woon- en huurcarrière in beeld gebracht 2.2.1. Situatie voor het betrekken van de (laatste) particuliere huurwoning De vragen die bedoeld zijn om inzichten te verwerven inzake huren door huishoudens, peilen naar gegevens die betrekking hebben op de situatie van de respondent vooraleer hij in de particuliere huurwoning woonde. We vragen of de particuliere huurwoning de eerste woning was na het verlaten van het ouderlijk huis. Voor de overgrote meerderheid van de respondenten (namelijk 74) was dit niet het geval. Meestal huurden ze voordien al een andere particuliere woning. Zoals we verder ook nog uit de tabel kunnen afleiden, bestaat er een restcategorie ‘ander’ die betrekking heeft op respondenten die uit het buitenland komen en die heel dringend een woning nodig hebben. Verder stelden we ook vast dat verschillende respondenten reeds een behoorlijk verhuistraject aflegden, al dan niet gecombineerd met veel geografische mobiliteit. Veelal werken frustraties de verhuisbewegingen in de hand: ze laten een slechte woning achter zich en ruilen deze in voor een andere woning, veelal ook van een lage kwaliteit. Tabel 4: Situatie voor het betrekken van particuliere huurwoning, 2002.
Eerste woning ouderlijk huis?
na
Antwerpen
Gent
Ieper
totaal
9 27
3 28
4 19
16 74
16 2 3 6
20 3 5
10 3 3 3
46 5 6 3 14
verlaten Ja Nee
Typering vorige woonsituatie Andere private huurwoning Eigen woning Sociale huurwoning Onthaaltehuis of vluchthuis ander
2.2.2. Met betrekking tot de zoektocht De respondenten gaan weliswaar om uiteenlopende redenen op zoek naar al dan niet een andere private huurwoning maar toch blijkt dat een verandering in de gezinssituatie een erg belangrijke factor blijkt. In dit verband vormen ‘alleen gaan wonen’ of ‘gaan samenwonen’ maar ook echtscheiding niet te verwaarlozen factoren. Verder blijkt de gebrekkige kwaliteit van de voorgaande woning mensen evenzeer aan te sporen tot verhuizen. Daarnaast maakt de restcategorie een belangrijk deel van de beweegredenen uit. Hier treffen we ondermeer de volgende terug: respondenten afkomstig uit het buitenland of uit een vluchtelingencentrum en mensen die om familiale redenen (zoals de opvang van zieke ouders, jaloezie met schoonzus omtrent het huurhuis, conflicten met ouders) op heel korte termijn een woning nodig hebben. Tabel 5: Belangrijkste reden om te verhuizen naar een (al dan niet andere) private huurwoning., 2002 Totaal Antwerpen 1. 2. 3. 4.
te grote afstand tot het werk wijziging beroepssituatie wijziging gezinssituatie buurt, bewoners spraken me niet meer aan
2 4 34 1
- 135 -
1 14 1
Gent
Ieper
1 3 11 -
1 9 -
5. niet aankunnen lening van eigen huis 6. verhoging of te hoge huurprijs 7. einde huurcontract 8. opzegging huurcontract – woning werd verkocht – onbewoonbaarverklaring 9. verlaten beschermde vorm van wonen 10. woning was te groot 11. woning was te klein 12. woning was niet voldoende uitgerust 13. woning was in slechte staat 14. ander
2 3 1
1 2 -
1 1
1 -
5 4 1 2 1 9 21
1 3 1 1 4 7
1 1 1 2 9
3 1 3 5
N
90
36
31
23
We stellen ook vast dat sommige bewoners al ingeschreven zijn voor een sociale huurwoning maar zich noodgedwongen moeten wenden tot de particuliere huursector omdat er voorlopig geen beschikbaar zijn. Wonen in een particuliere huurwoning betreft voor deze huishoudens met andere woorden eerder een negatieve keuze en vertoont een tijdelijk karakter. Dat kan ondermeer gevolgen hebben voor het onderhoud van de woning: aangezien de huurders ervan uitgaan dat ze slechts voor een bepaalde periode huren, zullen ze mogelijk geen al te grote inspanningen (kunnen) leveren om de woning enigszins leefbaar te maken. De tijd en het geld die hiervoor nodig zijn bestempelen ze als ‘weggegooid’, zoals een huurder het verwoordt. Bij de vraag hoe de mensen op zoek gingen naar een particuliere huurwoning en uiteindelijk een huis vonden, stellen we vast dat ‘per toeval op iets botsen’ en informele informatiebronnen (zoals familie en vrienden) als de meest succesrijke kanalen gelden (tabel 6). Immobiliënkantoren worden het minst vermeld, veelal vergezeld van de commentaar dat het daar zo goed als onmogelijk is een eerder goedkope woning te vinden. ‘We zijn ook een langsgeweest bij enkele immobiliënkantoren maar die vragen altijd een commissie. Met de privé kan je nog een keer overleggen en eventueel iets van de prijs afdoen.’ Het belang van informele kanalen blijkt ook bij diegenen die zich voor een sociale huurwoning inschrijven. De categorie ‘ander’ bevat vooral het beroep op het OCMW bij de zoektocht naar een huurwoning.
- 136 -
Tabel 6: Belangrijkste kanaal waarop beroep gedaan werd bij het zoeken naar een private huurwoning, 2002. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
een immobiliënkantoor informele contacten (familie, vriendin, …) de koopjeskrant advertentie in kranten, tijdschriften advertentie in winkels per toeval (voorbij gelopen, …) ander (o.a. OCMW) N
Totaal
Antwerpen
Gent
Ieper
3 37 3 7 34 4
1 15 3 2 13 -
18 3 10 -
2 4 2 11 4
88
34
31
23
Vervolgens vroegen we ook naar de problemen ervaren tijdens de zoektocht naar een particuliere huurwoning. De resultaten namen we op in tabel 7. Ten eerste vermelden we het aantal problemen en vervolgens bieden we een overzicht van de aard van de moeilijkheden. Tabel 7: Ervaren problemen tijdens het zoeken naar een particuliere huurwoning, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
9 5 7 8 3 1
4 1 11 8 3 3
8 4 7 2 1 -
21 10 25 18 7 4
16 11 17 3 2 6 1 7
14 14 23 5 2 9 4 1
8 3 14 2 1
38 28 54 8 4 17 5 6
Aantal problemen 0 1 2 3 4 5 Aard van moeilijkheden Kwaliteit Beperkt aanbod Prijs Duur huurcontract Vereiste documenten krijgen Betalen van de waarborg Storten van de waarborg Ander
In bovenstaande tabel zien we dat de problemen voor vele respondenten al aanvangen tijdens de zoektocht naar een huurwoning en dat ze hierbij aan het kortste eind trekken. Alhoewel de verschillen tussen de drie steden niet opvallend zijn, merken we desalniettemin op dat er meer hindernissen rijzen bij de zoektocht naar een woning op de particuliere huurmarkt in Gent dan in Antwerpen of in Ieper. Wanneer we differentiëren naar de aard van de problemen zien we dat de moeilijkheden die huurders ervaren voornamelijk betrekking hebben op de prijs en de kwaliteit van de woningen. Soms bemoeilijkt de grootte van het aanbod aan huurwoningen (vooral in Gent en in Antwerpen) de zoektocht en vormt de betaling van de waarborg een probleem. Sommigen halen expliciet aan dat drie maand huur echt wel veel is omdat ze daarnaast dan nog een keer een maand huur dienen te betalen. In totaal moeten ze op die manier eigenlijk vier maand huur in een keer op tafel leggen. Al biedt het OCMW steun bij de betaling van de waarborg, toch staan vele huurders daar weigerachtig tegenover omdat ze menen dat de verhuurder zal weigeren om aan hen te verhuren precies omdat ze een OCMW-waarborg krijgen. Indien een huurder dan toch de stap zet
- 137 -
om een waarborg bij het OCMW aan te vragen dan neemt de beslissing bij het OCMW soms teveel tijd in beslag waardoor de kans stijgt dat de huurwoning niet langer meer te huur staat. Kortom, net zoals Dierckx (2001) stellen we vast dat het moeilijk is om een behoorlijke en betaalbare woning te vinden en dat de huurwaarborg, die vaak onmiddellijk betaald moet worden, problemen oplevert. Wanneer iemand beslist een welbepaalde woning te huren, dan doet hij dat meestal niet op basis van een selectie van verschillende effectief bekeken woningen. De meerderheid van de respondenten heeft namelijk slechts een woning binnenin bekeken. Dat fenomeen heeft ons inziens ondermeer te maken met het feit dat de huurders in eerste instantie rekening houden met de gevraagde huurprijzen. En gezien de prijs een belangrijke factor is bij hun keuze, vallen al snel verscheidene woningen uit het aanbod weg. Een ander verklarend element betreft de tijdsdruk die gepaard gaat met de zoektocht naar een andere woning waardoor de keuze dan ook vrij vlug moet gebeuren. Dat aspect zit ondermeer weerspiegeld in de periode die nodig blijkt om een andere woning te vinden (tabel 8). Tabel 8: Duur zoektocht naar een (andere) particuliere huurwoning, 2002.
1 week Minder dan 1 maand Minder dan 2 maanden Minder dan 3 maanden Minder dan 6 maanden 6 maanden 1 jaar Weet het niet N
Totaal
Antwerpen
Gent
Ieper
8 8 14 14 12 8 1 10
3 5 6 3 2 2 1 7
4 1 7 7 5 2 -
1 2 1 4 5 4 3
75
29
26
20
2.2.3. Het wonen zelf In dit gedeelte willen we vooral aandacht besteden aan de inzichten omtrent de bekende knelpunten binnen de particuliere huursector: de kwaliteit, de prijsvorming en de woon(on)zekerheid (De Decker, 1994b). Aangezien in dit onderzoek ook de relationele dimensie een focus vormt, staan we ook bij dit aspect even stil. Daarnaast peilden we ook naar de kennis van de huurders omtrent de particuliere huurwetgeving.
1. Krot & Compagnie Hoewel we de resultaten aangaande het type van huurwoning met de nodige voorzichtigheid moeten analyseren, blijkt ook hier dat we in Antwerpen, Gent en Ieper een verschillend aanbod aantreffen (tabel 9). In Antwerpen domineren de appartementen terwijl het in Gent en Ieper vooral om de eengezinswoningen gaat, zij het dat die meer in rijvorm voorkomen in Gent dan in Ieper. Verder huurden de respondenten in Gent en Ieper relatief meer oudere woningen.
- 138 -
Tabel 9: De particuliere huurwoning naar type en bouwjaar, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
Volledig vrijstaand huis Halfopen huis Rijwoning Deel van een andere woning Appartement (kleinschalig) Appartement (grootschalig) Studio Kamer
1 3 16 11 4 1
1 2 12 2 6 1 5 2
7 3 7 3 2 1 -
8 6 22 2 25 14 10 3
N
36
31
23
90
Voor 1945 1945- 1970 na 1970
6 10 1
15 7 -
8 9 1
29 26 2
N
17
22
18
57
Woningtype
Bouwjaar woning
In de twee volgende tabellen (tabel 10 en 11) namen we de gegevens op met betrekking tot het comfortniveau en de kwaliteit van de particuliere huurwoningen. Een zicht verwerven op de staat van de woning is immers noodzakelijk aangezien een gebrekkige woonkwaliteit op alle mogelijke levensdomeinen impact heeft: ‘Iedereen heeft een (t)huis nodig, waar je je goed voelt. Als je een goed huis hebt, gaat het ook op andere vlakken beter’ (Beweging van Mensen met een Laag Inkomen en Kinderen , geciteerd in Dierckx, 2001). Wanneer we, voorlopig zonder aandacht voor regionale differentiaties, een blik werpen op de toestand van de woningen dan stellen we vast dat het basiscomfort weliswaar beschikbaar is maar dat er zich toch veel problemen voordoen rond de kwaliteit: tocht- en vochtproblemen, muren met barsten, stankhinder, … In sommige gevallen is de kwaliteit zo slecht dat ze de gezondheid van de respondenten en hun kinderen aantast. Vooral vocht- en/of schimmelplekken worden hierbij veelvuldig oorzaak aangestipt. ‘We hadden daar te hoge verwarmingskosten: het was op gas en het houtwerk was kapot en er was enkel glas. We hadden ook veel tochtproblemen door die slecht sluitende ramen. En in de kelder hadden we vaak water tijdens de regenperiode … In die periode was ons jongste kind ook vaak ziek. Hij had enorm veel last van astma en de rekeningen voor de dokter waren vrij hoog. De dokter vond niet onmiddellijk de oorzaak maar toen hij hoorde in welk huis wij woonden, zie hij dat het beter zou zijn dat we verhuisden. Hij heeft dan een brief geschreven voor de huisvestingsmaatschappij. We hebben dan ook vrij vlug een sociale huurwoning gekregen.’ Verder zien we dat vooral in Ieper de respondenten geconfronteerd worden met talrijke kwaliteitsproblemen en dat ze er veelal niet beschikken over centrale verwarming.
- 139 -
Tabel 10: Comfort van de particuliere huurwoning, 2002.
Bezit Bezit Bezit Bezit
Antwerpen 36 35 35 18
Gent 26 28 29 9
Ieper 19 22 20 6
totaal 81 85 84 33
Cv en bad aanwezig Cv of bad afwezig Cv en bad afwezig
17 19 -
9 19 2
6 16 1
31 54 3
N
36
30
23
88
Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
19 17 10 10 9 6
19 18 13 9 10 12
14 14 13 9 8 8
52 49 36 28 27 26
0 1 2 3 4-5 6-7
11 2 7 8 6 -
3 7 5 5 8 2
3 4 2 5 7 2
17 13 14 18 22 4
N
35
30
23
88
warm stromend water bad of douche toilet centrale verwarming
Comfortniveau
Tabel 11: Kwaliteit van de particuliere huurwoning, 2002.
Aard van de gebreken Tochtproblemen Vocht- of schimmelplekken Muren met barsten Uitval elektriciteit Stankhinder Andere Totaal aantal gebreken
In functie van de opwaardering van het woningpatrimonium heeft de overheid een gans instrumentarium uitgewerkt, waaronder de ongeschikt- en onbewoonbaarverklaring. Dit instrument beoogt niet alleen de verbetering van de woningkwaliteit en de aangroei van goede woningen maar ook de bescherming van de huurders die er herstellingen en renovatiewerken mee kunnen afdwingen. Spijtig genoeg maken huurders zelden gebruik van die mogelijkheden. Onze enquête wijst uit dat dit niet enkel te wijten is aan een gebrekkige kennis van bedoelde maatregelen. Sommige respondenten formuleren geen aanvraag omdat ze een conflict met de eigenaar willen vermijden of omdat ze vrezen dat ze het (lekkende) dak boven hun hoofd zullen verliezen indien de woning wordt afgekeurd. Vanhove (2001) meent dat ook de schrik voor een hogere, niet meer betaalbare huurprijs na uitvoering van de werken door de eigenaar, een rol speelt. Bovendien stelt ze dat de procedure veel tijd in beslag neemt waardoor de huurders lange tijd onzeker blijven of ze nog een woning zullen hebben en zo ja, of dan de nodige werken effectief zullen worden uitgevoerd.
- 140 -
2. Duur betaald? Zoals reeds aangestipt, geven verscheidene respondenten aan dat de betaling van de waarborg bij de zoektocht naar een woning problemen oplevert. Hier werpen we een blik op de effectief betaalde waarborg (tabel 12). Tabel 12: De betaling van de waarborg, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
Nee Ja
9 27
4 27
3 20
16 74
N
36
31
23
90
Cash Op geblokkeerde rekening Via OCMW Ander Weet het niet
16 5 3 3
13 10 2 2 -
9 7 3 -
38 22 8 2 3
N
27
27
19
73
2 7 4 7 5 2
3 5 7 7 3 1 1
4 3 8 3 1 1
5 16 14 22 11 2 4
27
27
20
74
Betalen van waarborg?
Betalingswijze waarborg
Waarborg in categorieën (in €) < 248 248 – 495 496 – 743 744 – 991 992 – 1239 1239 + weet het niet N
De overgrote meerderheid van de respondenten (74%) geeft aan dat ze een waarborg hebben moeten betalen en meer dan de helft onder hen betaalde deze waarborg cash. Met betrekking tot het bedrag van de waarborg constateren we dat die meestal binnen de categorie ’€ 744 – € 991’ valt, gevolgd door de twee onderliggende categorieën. Wanneer we er ook rekening mee houden dat de huurders naast de waarborg ook nog een maand huur moeten opbrengen, moeten we concluderen dat sommige huurders hierdoor zeker en vast met een probleem worstelen.
- 141 -
Tabel 13: De betaling van de huur, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
Cash Storten op rekening Via OCMW Ander
6 25 1 2
8 21 1 -
5 16 1 1
19 62 3 3
N
34
30
23
87
<124 124 - 247 248 - 371 372 - 495 meer dan 495
10 18 6 -
1 12 11 6 -
5 15 1 2
1 27 44 13 2
Ja Nee
1 33
3 28
23
4 84
N
34
31
23
88
Betalingswijze huur
Huurprijs in categorieën (in €)
Krijgen van financiële ondersteuning
Tabel 13 maakt duidelijk dat meer dan een derde van de respondenten zijn huur op een rekening stort, vaak via domiciliëring. Daarnaast krijgen slechts 4 van de 88 individuen financiële steun bij de betaling van de huur. De huurprijzen variëren tussen € 161 (6500 Bef.) en € 731 (29500 Bef.) of tussen € 111 (4.500 Bef.) en € 620 (25.000 Bef.) (wanneer we uitsluitend de naakte woonkosten in rekening brengen). Wanneer we de huurprijzen in categorieën opdelen blijkt dat ongeveer de helft van de respondenten tussen 248 en 371 eruo spendeert aan naakte woonkosten en dat 27 huurders tussen 124 en 247 euro betalen. Bij de interpretatie van de huurprijzen moeten we ondermeer rekening houden met de uiteenlopende aard van het woningbestand binnen de drie onderzochte steden. De huurders betalen misschien wel vergelijkbare prijzen, maar in Ieper gaat het vaker om eengezinswoningen, terwijl het in Antwerpen eerder op appartementen betrekking heeft. Daarnaast dienen we bij de beoordeling van de huurprijs niet uit het oog te verliezen dat een slechte woning extra kosten met zich meebrengt. Zo doet een slechte isolatie de verwarmingskosten oplopen en veronderstelt een minderwaardige woning veel extra herstellingskosten, dikwijls dan nog voor oplapwerk veelal zonder langdurig resultaat (Dierckx, 2001). Verder peilden we ook nog naar de mate waarin huurders al dan niet in staat waren om bepaalde rekeningen te betalen (tabel 14).
- 142 -
Tabel 14: Al dan niet kunnen betalen van bepaalde rekeningen, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
34 1
26 5
17 6
77 12
30 4 2
26 5 -
17 6 -
73 15 2
8 3 25
9 2 20
4 19
32 5 64
In staat om huurprijs op tijd te betalen? Ja Nee In staat betalen?
om
elektriciteitsrekening
op
tijd
te
Ja Nee Niet van toepassing In staat om afbetalingen op tijd te betalen? Ja Nee Niet van toepassing
De huurders geven over het algemeen aan dat ze in staat zijn om op tijd de huurprijs en de elektriciteitsrekening te betalen. Ze stelden ook vaak uitdrukkelijk dat ze eerst deze betalingen in orde brachten en dat ze ‘het dan maar met een boterham minder deden’. Vooral de vrees om het dak boven hun hoofd te verliezen of de gerechtsdeurwaarder aan de deur te krijgen, maakte dat ze voorrang geven aan de betaling van de huur. Naast de feitelijk gevraagde huurprijs is het ook belangrijk om te weten hoe de huurders de huurprijs ervaren. Daarom vroegen we hen of ze de huurprijs te hoog achten enerzijds in relatie tot hun inkomen en anderzijds in relatie tot hun woning. Veralgemenend blijkt dat de huurprijs subjectief als te hoog ervaren wordt. Komt het aspect ‘prijs’ aan bod dan vergelijken de respondenten hun situatie veelal met de sociale huurprijs. ‘Je moet hier in de sociale huursector toch wel duidelijk een lagere huurprijs betalen en dit was op dat moment heel belangrijk voor mij want mijn man was altijd werkloos en het was moeilijk om alles betaald te krijgen’. Kortom, de vergelijking levert voor private huurders in de meeste gevallen meestal een negatief plaatje op. 65 van de 90 respondenten stellen dat de kosten voor hun particuliere huurwoning duidelijk hoger lagen. Pannecoucke e.a. (2001) stelden voor heel Vlaanderen ondermeer vast dat 45% van de sociale huurders verhuisd waren van een duurdere private huurwoning naar een goedkopere sociale woning. Tabel 15: Beleving van de huurprijs door de huurders, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
veel te hoog te hoog niet te hoog
7 10 16
11 11 9
7 9 7
25 31 32
veel te hoog te hoog niet te hoog
7 6 8
4 14 10
6 11 6
17 31 24
Beleving huurprijs - in relatie tot het inkomen
- in relatie tot de woning
- 143 -
3. Woon(on)zekerheid Hoewel kortlopende huurcontracten in de Woninghuurwet van 1997 als uitzonderingsregime bedoeld waren, stellen we vast dat dergelijk contracttype voor de meeste respondenten realiteit is (tabel 16). Dat houdt ondermeer in dat in een korte periode een moment van nieuwe huurprijsvorming plaatsvindt. Toch besluiten we hieruit niet dat korte termijncontracten totaal onmogelijk moeten gemaakt worden. We stelden immers vast dat sommige huurders een contract voor een bepaalde periode verkiezen omdat het hen in staat stelt om op een relatief eenvoudige manier de woning te verlaten. Hierdoor kunnen in voorkomend geval situaties vermeden worden waarbij de kandidaat-sociale huurder een sociale huurwoning moet weigeren omwille van zijn huurcontract. Maar ook van de sociale huisvestingsmaatschappijen zouden we een degelijke communicatie mogen verwachten betreffende de periode waarbinnen een woning vrij komt zodat een huurder niet nodeloos een nieuw privé huurcontract aangaat: ‘We hadden hier al een aanvraag gedaan voor een sociale huurwoning maar dit bleef maar duren. Omdat ik niet langer meer een conciërge kon zijn, moesten we een nieuwe woning zoeken. We hadden als het ware nog maar net het contract voor drie jaar getekend en de waarborg betaald of we kregen bericht dat er voor een sociale woning vrij was. We zijn er dan ook niet kunnen op ingaan’. Tabel 16: Duur van de huurovereenkomst, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
3 5 12 1 5 3
6 10 1 9 3
2 6 4 2 5 1
5 17 26 4 19 7
24
25
23
72
9 jaar 3 jaar 1 jaar Onbepaalde duur 3-6-9 ander N
4. Huurder-verhuurder: in pijs en vree? In de interviews schonken we ook aandacht aan de relationele dimensie binnen de huurrelatie. De omschrijvingen van deze relatie gaan van expliciet ‘positief’, over ‘neutraal’ naar negatief’. De respondenten beoordelen hun relatie veelal als neutraal als ze hieromtrent geen uitgesproken mening hebben of als ze de verhuurder slechts enkele keren gezien hebben. Tabel 17: Beoordeling relatie met de verhuurder door de huurder, 2002. Antwerpen Gent Positief Neutraal Negatief Weet het niet N
Ieper
Totaal
13 13 8 2
14 13 3 -
8 6 7 2
35 32 18 4
36
30
23
89
In tegenstelling tot de common sense omtrent de relatie huurder-verhuurder geeft tabel 17 aan dat huurders hun relatie met de verhuurder eerder positief dan negatief omschrijven: namelijk 35 tegenover 18 respondenten. 67 van de 89 respondenten oordelen dat ze een positieve of neutrale relatie hebben met hun verhuurder. Een minder gunstige beoordeling door de huurder betreft vooral omdat de verhuurder niet of nauwelijks beantwoordde aan hun vraag naar herstellingen.
- 144 -
‘Eigenlijk was de relatie met de verhuurder niet echt slecht, hij was wel een vriendelijke mens. Maar we moesten altijd heel lang wachten vooraleer hij herstellingen uitvoerde en op den duur begint dit op je systeem te werken. En verlies je je geduld’. ‘Hij deed heel moeilijk wanneer we de huur wilden opzeggen en hij niet onmiddellijk een andere huurder vond. Hij heeft mijn waarborg ingehouden totdat hij iemand anders had gevonden’. In een aantal gevallen rijzen er pas problemen tegen het einde van de contractuele huurperiode of als huurder daaraan zelf een einde wil maken. ‘In het begin was de relatie met de eigenaar heel goed. En zoals ik al gezegd heb, waren ze bereid om de huurprijs te verlagen. Maar toen ze hoorden dat we ons wilden inschrijven voor een sociale woning dan veranderden ze. Ik denk dat ze zich bedrogen voelden. Ze zeiden:‘we hebben je geen waarborg gevraagd en nu verhuis je toch’. Vanaf dat moment begonnen ze dan ook moeilijk te doen.’ De eerder positieve relatie die we vaststellen tussen huurder en verhuurder moeten we meenemen bij de beleidssuggesties met betrekking tot de particuliere huursector. Een mogelijke denkpiste betreft een omkadering die een tijdelijke huurprijsvermindering mogelijk maakt als compensatie voor de uitvoering van bepaalde herstellingen door de huurder. Uit een aantal interviews blijkt dat dergelijke afspraken al afgesloten worden. Veelal gebeurt dat mondeling en ontbreken formele bewijsstukken waardoor misverstanden en misbruiken kunnen ontstaan. Verder stelden we ook vast dat sommige respondenten vanuit hun gevoel van onrechtvaardigheid (en omdat ze niet geïnformeerd zijn over de verweermogelijkheden) besluiten om geen huishuur meer te betalen. Deze reactie die de huurder als een strijd- of machtsmiddel interpreteert, verzwakt zijn positie echter nog meer omdat huishuur achterhouden enkel op spontaan initiatief van de huurder gebaseerd is (Dierckx, 2001). De gebrekkige uitvoering van herstellingen door de verhuurder kleurt niet enkel de appreciatie van de huurrelatie maar wordt door de helft van de respondenten aangestipt als een probleem bij de huur van de particuliere woning (tabel 18). Daarnaast blijkt het samenleven met andere huurders ook niet altijd even harmonieus. Tabel 18: Ervaren problemen tijdens het huren van een particuliere woning, 2002. Antwerpen Aard van de problemen 1. uitvoeren van herstellingen 2. respecteren privacy door verhuurder 3. samenleven met andere huurders 4. wijzigen van de huurprijs 5. ander
Gent
Ieper
Totaal
14 5 9 3 3
14 3 6 2 1
13 2 3 5
41 10 18 5 9
13 14 7 2
13 11 3 3
6 12 4 1
32 37 14 6
Totaal aantal problemen 0 1 2 3
- 145 -
5. Het einde van het huren Wanneer we peilen naar de belangrijkste reden voor de verhuis naar een sociale huurwoning (tabel 19), blijkt dat ‘een te hoge huurprijs of de verhoging ervan’ sterk scoort (namelijk in 23 van de 90 gevallen). Vervolgens verhuist bij benadering een derde van de respondenten omwille van een veranderde gezinssituatie of omwille van de slechte staat van de woning en door de verkoop of onbewoonbaarverklaring van de woning. Opvallend is dat ‘de problematische relatie met de verhuurder’ bij geen enkele respondent als hét verhuismotief wordt aangestipt. Tabel 19: Aangegeven belangrijkste reden om te verhuizen naar een sociale huurwoning, 2002 Totaal Antwerpen
Gent
Ieper
1. te grote afstand tot het werk 2. wijziging beroepssituatie 3. wijziging gezinssituatie 4. buurt, bewoners spraken me niet meer aan 5. problematische relatie met de verhuurder 6. verhoging of te hoge huurprijs 7. einde huurcontract 8. opzegging huurcontract – woning werd verkocht – onbewoonbaarverklaring 9. woning was te groot 10. woning was te klein 11. woning was niet voldoende uitgerust 12. woning was in slechte staat 13. ander
2 12 2 23 2
1 6 2 6 1
4 12 1
1 2 5 -
10 2 9 11 17
4 1 4 5 6
2 1 5 2 4
4 4 -
N
90
36
31
23
Bij de interpretatie van de gegevens aangaande de manier waarop een einde gesteld werd aan het huurcontract moeten we rekening houden met de specificiteit van de respondenten. De meeste stonden immers op een wachtlijst voor een sociale huurwoning en op een bepaald moment kregen ze die dan effectief toegewezen. In tabel 20 stellen we dan ook vast dat twee derde van de respondenten het huurcontract zelf hebben opgezegd. Wanneer een einde gesteld werd aan het huurcontract, dan was in 14 van de 88 gevallen de inschakeling van derden (waaronder een huurdersbond of de rechtbank) vereist. Tabel 20: Manier beëindigen huurcontract, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
3 2 26 4
1 4 19 6
2 1 16 3
6 7 61 13
4 31
7 24
3 19
14 74
Manier beëindigen huurcontract Normale beëindiging Voortijdige opzeg door verhuurder Voortijdige opzeg door huurder Ander Inschakelen van derden bij beëindiging? Ja Nee
Vervolgens werpen we ook een blik op de duur van de huurperiode bij onze respondenten (tabel 21). Uit de tabel leiden we af dat meer dan de helft onder hen niet langer dan twee jaar in
- 146 -
de woning verbleef. Bijna een derde huurde de woning bijvoorbeeld pas voor 1 jaar of zelfs voor een nog kortere periode. Tabel 21: Woonduur in een particuliere huurwoning, 2002.
Tot en met 6 maand Tot en met 1 jaar Tot en met 2 jaar Van 3 tot en met 4 jaar Van 5 tot en met 6 jaar Meer dan 6 jaar N
Totaal
Antwerpen
Gent
Ieper
5 24 21 18 8 14
2 5 10 9 4 6
1 12 4 3 4 7
2 7 7 6 1
90
36
31
23
2.3. Kennis omtrent wetgeving en rechtshulpverleners De meeste huurders kennen de particuliere huurwetgeving maar minimaal. Ook de voorzieningen om hen zo nodig te helpen, blijven veelal ongekend. Daarenboven heerst er bij sommige respondenten een zeker wantrouwen ten aanzien van bepaalde instanties: ‘Het kan misschien wel zijn dat er een dienst rechtshulp bestaat maar ik weet toch niet of ze veel voor mij zouden kunnen doen’. Ondermeer Demeyer en Sannen (geciteerd in Winters, e.a., 2002) wijzen erop dat kansarmen vooroordelen koesteren ten aanzien van bepaalde voorzieningen of vormen van hulp- of dienstverlening omdat ze niet goed op de hoogte zijn van de draagwijdte van de dienstverlening of verkeerd ingelicht zijn, of tengevolge van slechte ervaringen in het verleden. Voor een duidelijk zicht op de kennis van de respondenten met betrekking tot de verschillende onderdelen van de huurwetgeving, geven we de resultaten per vraag weer. De kennisvragen delen we in vier themagroepen in: mythes over huren en verhuren, woonzekerheid, (financiële) verantwoordelijkheid voor herstellingen en onderhoud, en huurgeld en waarborgsommen. We opteren ervoor om niet enkel het aantal correcte antwoorden weer te geven, maar ook het aantal foute antwoorden en het aantal keren dat men het antwoord schuldig blijft. Op die manier blijkt meer en beter welke mythes er leven onder de huurders en welke aspecten van de huurwetgeving voor de betrokkenen grote vragen blijven.
Het eerste thema dat we hier bespreken betreft de zogenaamde mythes over huren en verhuren. De eerste vraag peilt naar het thema ‘voorkooprechten’. 49 van de 72 ondervraagden gaat er ten onrechte vanuit dat hij als huurder altijd over het voorkooprecht beschikt in geval van verkoop. Slechts 1/6 van de huurders weet dat hij geen voorkooprecht kan laten gelden. De meerderheid van onze respondenten (88%) kent zichzelf meer woonzekerheid toe dan in de wet bepaald en gelooft dat de verhuurder zijn huurder op voorhand moet verwittigen als hij het huis wil verkopen. Slechts 5% heeft er weet van dat hij als huurder zeer plots en zonder verwittiging met de verkoop van zijn woonst kan geconfronteerd worden. De laatste vraag binnen hetzelfde thema heeft betrekking op de mogelijkheid tot automatische ontbinding van het huurcontract indien een van de partijen de voorwaarden niet respecteert. 43 van de 72 respondenten denken onterecht dat dit kan tegenover 19 die het wel bij het rechte eind hebben.
- 147 -
Tabel 22: Mythes over huren en verhuren onder de huurders, 2002. Antwoorden
1. Voorkooprechten 2. Op voorhand verwittigen huurder bij verkoop huis 3. Automatische ontbinding als 1 van de partijen voorwaarden niet respecteert
juist 13 4 19
fout 49 64 43
geen idee 10 5 10
De tweede groep van vragen betreft de woonzekerheid. De eerste vraag stelt de situatie aan de orde betreffende de oorspronkelijk alleenstaande huurder die gaat samenwonen. Bijna 1/3 gelooft dat de verhuurder op dat moment het huurcontract mag ontbinden als het contract een clausule bevat die stelt dat enkel de huurder in de woning mag wonen. Een negental personen zijn onzeker hierover en 38 weet dat dit nooit een argument kan zijn. De volgende vraag behandelt de opzeg voor eigen bewoning door de eigenaar. De meerderheid van de respondenten meent ten onrechte dat de verhuurder in dit geval een huurcontract van drie jaar al na twee jaar kan opzeggen. Bij de vraag betreffende de huurder met een huurovereenkomst zonder vaste datum, die nog geen 6 maand het goed bewoont, stellen we vast dat de helft van de respondenten geen idee heeft of dit voor de betrokkene al dan niet gevolgen insluit. Slechts 28% weet het juiste antwoord op deze vraag. Algemeen zijn de huurders eerder matig geïnformeerd over wat nu al of niet kan leiden tot de opzeg van een huurovereenkomst. Vooral als de eigenaar schermt met het argument dat hij zelf de woning zal betrekken, zijn heel wat mensen er ten onrechte van overtuigd dat ze hiertegen weinig of niets kunnen inbrengen. Tabel 23: Antwoorden op de vragen omtrent woonzekerheid, 2002. Antwoorden
1. ontbinden contract door verhuurder als huurder gaat samenwonen 2. opzeg na 2 jaar om zelf in de woning te gaan, bij een contract van 3 jaar 3. niet-beschermde huurders
juist 38
fout 25
geen idee 9
18
47
7
22
10
40
Het volgende thema handelt over de verantwoordelijkheid voor herstellingen en onderhoud. Dat de installatie van een nieuwe boiler ten laste is van de verhuurder weten 50 van de 72 respondenten. Dit in tegenstelling tot 18 personen die menen dat dergelijke kost ten laste van de huurder valt. Een gelijkaardig patroon vinden we terug bij de vraag die betrekking heeft op het ruimen van de beerput. Ook hier zijn de respondenten er over het algemeen van op de hoogte dat de rekening voor het ruimen van de beerput voor de huurder is. Ook de verborgen gebreken kunnen vele huurders parten spelen. 33 van de respondenten weten dat de bepaling in een huurcontract dat ‘een huurder ook verantwoordelijk is voor kosten
- 148 -
veroorzaakt door eventuele gebreken’ geldig is. Bijna evenveel zijn ten onrechte van het tegendeel overtuigd. Kortom, globaal genomen en in vergelijking met de twee vorige thema’s kent de meerderheid van de huurders zijn rechten en plichten in verband met de uitvoering van herstellingen. Wanneer ze echter geconfronteerd worden met verborgen gebreken van de woning dan blijkt de kennis gering. Het is nochtans vooral dit laatste element dat huurders voor onaangename verrassingen kan plaatsen. Tabel 24: Kennis over verantwoordelijkheid voor herstellingen en onderhoud, 2002. Antwoorden
1. installatie van een nieuwe boiler 2. ruimen van de beerput 3. bepaling met betrekking tot kosten veroorzaakt door eventuele gebreken
juist 50 52 33
fout 18 16 30
geen idee 4 4 9
In de laatste groep van vragen gaan we na in hoeverre de huurders op de hoogte zijn van de wettelijke bepalingen omtrent huurgelden en waarborgsommen. Dat de waarborg geen 4 maand huur mag bedragen, weten de meeste huurders. Of de huurprijs bij de hernieuwing van een huurovereenkomst – dus na afloop van het eerste contract – al dan niet fors de hoogte mag ingaan, zijn de meningen van de respondenten verdeeld. 47 respondenten weten dat enkel indexeren mag terwijl 16 ten onrechte een vrije verhoging mogelijk achten en 4 geen wijziging toelaten. Tabel 25: Kennis over wettelijke regelingen omtrent waarborgsommen en huurgelden, 2002. Antwoorden
1. evolutie huurprijs bij hernieuwing huurovereenkomst 2. een waarborg van 4 maand huur
van
een
juist 47
fout 20
geen idee 5
58
7
7
Onze bevindingen liggen in de lijn met een eerder uitgevoerd onderzoek in Antwerpen dat peilde naar de kennis van het huurrecht bij de huurder (Van Houtte, e.a., 1995). Ze stelden vast dat de huurwet, die toch een basisbehoefte regelt, bij de huurders niet goed gekend is. De onderzoekers vonden dat niet zozeer de exacte bepalingen onbekend zijn maar dat vooral de vrijheidsgraden van de wet aan de huurders voorbijgaan. Wat volgens hen leidt tot onduidelijkheid en dus rechtsonzekerheid.
- 149 -
- 150 -
HOOFDSTUK 5: DÉ VERHUURDERS 1. Het veldwerk 1.1. Via de huurder naar de verhuurder Zoals eerder gesteld bevragen we de huurders niet enkel naar hun ervaringen als particuliere huurder maar via hen probeerden we contact op te nemen met de eigenaars van die woningen. Hierdoor zouden we als het ware verzekerd zijn van woord en wederwoord. Gezien de combinatie met onze huurders zouden de verhuurders allemaal geconfronteerd zijn met een gelijkaardige situatie: hun eigendom zou vrij komen. De omzetting van die strategie naar de praktijk bleek echter minder evident. Vrij vlug stelden we vast dat via de huurders gegevens inwinnen omtrent de verhuurders een route is met veel hindernissen en zelfs met een stel doodlopende straatjes. We schrijven dat toe aan een veelheid van factoren. Ten eerste waren vele van de respondenten niet, niet meer of slechts gedeeltelijk op de hoogte van de coördinaten van de voormalige eigenaar. Zo werd uitdrukkelijk vermeld dat de respondent het huurcontract niet meer in zijn bezit. Hij beschouwde de periode waarin hij een particuliere woning huurde namelijk als afgesloten en achtte het contract dus niet meer nodig: ‘nadat ik mijn waarborg heb teruggekregen heb ik alle papieren weggegooid’. Verder stelden we vast dat sommige huurders ook wantrouwig waren om hun informatie over de (ex-)verhuurder met ons te delen. Soms omwille van een problematische afhandeling van de huurrelatie die soms zelfs nog altijd niet afgerond was: ‘ik ga de naam van de eigenaar niet zeggen want ik wacht nog steeds op de eindafrekening van de mazout die ik betaald heb’. Daarnaast wilde een minderheid van de respondenten de verhuurder niet in de problemen brengen: ‘ik zou eigenlijk liever niet de gegevens doorgeven omdat ik een vrij goede relatie had met de eigenaar. Ik wil niet dat hij het me kwalijk zou nemen dat ik zijn naam vermeld heb’. In de volgende tabel geven we de resultaten weer omtrent het al dan niet doorgeven van informatie door de huurders over de eigenaars. Tabel 26: resultaat doorgeven informatie over verhuurder s door huurders, 2002. Antwerpen
Gent
Ieper
Totaal
Ja Gedeeltelijk Weigering Nee
8 11 2 15
11 6 1 13
14 3 6
33 20 3 34
N
36
23
90
31
De mate waarin we via de huurders informatie omtrent de verhuurders verkregen vertoont sterke regionale verschillen. Zo stellen we vast dat de huurders in Ieper beter op de hoogte waren van de coördinaten van hun vorige verhuurder dan in Gent en in Antwerpen. In die laatste twee steden zijn de meeste huurders niet of slechts gedeeltelijk op de hoogte van de gevraagde informatie: ze beschikken alleen over een naam of een telefoonnummer, …. Ook ligt de
- 151 -
weigeringsgraad hier hoger. Dat Ieper relatief gesproken minder verstedelijkt is dan Antwerpen en Gent lijkt ons een verklaring voor de vastgestelde verschillen. De volgende stap betreft het contact met de verhuurders, uiteraard in die gevallen waarin we wel degelijk konden beschikken over hun gegevens. We merken hierbij nog op dat de gegevens over de verhuurder in een aantal gevallen fout bleken zodat we hem dan ook niet konden opsporen. Waar dat wel het geval was schreven we een introductiebrief met een situering en de doelstellingen van het onderzoek en de vraag om medewerking. Enkele verhuurders hebben ons via een brief of per telefoon hun weigering bekend gemaakt. Zo ontvingen we bijvoorbeeld een schriftelijke weigering van een brouwerij waarin vermeld staat: ‘als brouwerij zijn wij wel verplicht om herbergen te verhuren. Al deze herbergen huurt de brouwerij, met andere woorden wij zijn dus geen eigenaar maar hoofdhuurder. We hebben wel ongeveer, contractueel bepaald, alle verplichtingen van een eigenaar’. Dit geval biedt een illustratie van een onderverhuring waarbij de onderverhuurder als een werkgever-verhuurder beschouwd kan worden. Ook wanneer de enquêteurs er effectief in slaagden om met de verhuurder contact op te nemen werden ze in de meeste gevallen met een weigering geconfronteerd. Een selectie uit de aangehaalde redenen: enkelen hadden het te druk met hun werk en verwezen naar hun statuut als zelfstandige waardoor ze onmogelijk tijd konden vrijmaken; anderen gaven aan dat ze de woning niet langer meer verhuurden waardoor ook het nut van hun medewerking hen ontging.
1.2. Alternatieve manieren Aangezien we onvoldoende informatie konden inwinnen via de vooropgestelde methodologie zijn we op zoek gegaan naar alternatieven om verhuurders op te sporen en te contacteren. We hebben twee wegen bewandeld: via het doornemen van advertenties in reclamebladen en via de zogenaamde sneeuwbaleffect-methode. We dienen hierbij aan te stippen dat we via deze werkwijzen het aspect ‘woord-en-wederwoord’ van de huurder en de verhuurder niet meer konden vatten61. De eerste manier, namelijk het werken via advertenties, bleek geen ideale methode om verhuurders te bereiken. We moesten immers telefonisch contact opnemen en werden zodoende natuurlijk met nogal wat non-respons geconfronteerd. Sommige van de geselecteerde adverteerders konden we ondanks verschillende pogingen niet bereiken. Maar ook als we iemand effectief aan de lijn hadden, volgden geen succesverhalen. Velen haakten vrij vlug af, stelden dat de woning al verhuurd was en boden ons de gelegenheid niet om onze opzet duidelijk te maken. Anderen stelden dan weer expliciet dat ze niet bereid waren tot medewerking. In deze context houdt de sneeuwbaleffect-methode, de tweede alternatieve methode, in dat een interviewer ging aankloppen bij een verhuurder die zij of hij kende en dan via deze respondent andere verhuurders poogde te bereiken. Via deze manier hebben we enkele verhuurders kunnen bereiken zij het wel dat een zekere wantrouwigheid heerste: de verhuurders waren niet altijd geneigd om ‘zomaar’ informatie over kennissen uit te wisselen. Wanneer we de resultaten van de gerealiseerde interviews (een vijftiental) bekeken, stelden we vast dat de globale tendensen steeds terugkwamen. We oordeelden dan ook dat we ‘theoretische saturatie’, 61 Ondanks het gegeven dat het aspect ‘woord-en-wederwoord’ verloren gaat, waren we genoodzaakt om een andere werkwijze aan te nemen. Ten eerste is gebleken dat het bereiken van sociale huurders geen evidentie was: het vergde veel tijd vooraleer effectief een interview kon plaatsvinden. Naast de factor van tijdsdruk speelde ook de vaststelling mee dat vele sociale huurders niet op de hoogte waren van de contactgegevens van de verhuurders. Met andere woorden een interview met een sociale huurder zou in de meeste gevallen geen informatie met betrekking tot de verhuurder verstrekken. Kortom, de noodzakelijke inspanningen staan niet in verhouding tot de resultaten.
- 152 -
een begrip uit de ‘Grounded theory approach’ ontwikkeld door Glazer en Strauss (1976)62, bereikt hadden. Bovendien rekening houdend met de tijdsdruk en de kosten-baten-ratio hebben we de verzameling van het materiaal beëindigd.
1.3. Elke medaille heeft zijn keerzijde En gelukkig geldt dit ook in deze context. Vaststellingen aangaande de moeilijke bereikbaarheid van particuliere verhuurders, de geringe bereidwilligheid om mee te werken, zeggen op zich al veel. Daarenboven is dergelijk resultaat niet uitzonderlijk. In een schriftelijke enquête naar de vastgoedmakelaar in Vlaanderen bijvoorbeeld viel het aantal verhuurders ook opvallend laag uit. Een van de verklarende factoren betreft het effect van ‘onder-rapportering’, te wijten aan het vertrouwelijke karakter van de gevraagde informatie. Sommigen zijn niet meteen geneigd om te zeggen dat ze vastgoed verhuren63. Daarenboven wijzen de ervaren problemen op de noodzaak van de aanwezigheid van een databank van verhuurders en huurders. Dergelijke databank zou opgebouwd kunnen worden op basis van de registraties van de huurovereenkomsten, welke een verplichte formaliteit is opgelegd door de bepalingen van het fiscaal recht. In de realiteit stellen we echter vast dat dergelijke registratie nauwelijks gebeurt. Het wettelijk toepassen van de registratie van huurcontracten zou niet alleen ten goede komen van de huurder: door de registratie wordt het bestaan van het huurcontract bevestigd en krijgt het huurcontract een vaste datum. Ook het woonbeleid zelf heeft baat bij dergelijke informatiebron.
2. Bevindingen Voor de presentatie van de resultaten steunen we niet enkel op rechtstreekse informatie van de verhuurders (2.3). We doen ook een beroep op de interviews afgenomen bij de huurders aangezien ook zij informatie verschaften aangaande de relationele dimensie van de huurrelatie en zij verder enkele specifieke verhuurderskenmerken aanstipten (2.1). Daarna presenteren we de gegevens afkomstig uit een enquête bij bank- en financiële instellingen (2.2).
2.1. Indirect 2.1.1. Handeling van verhuurder nadat huurder woning verlaat Een tiental huurders stipte aan dat de verhuurder afstand van zijn eigendom had gedaan nadat de huurder de woning had verlaten. Sommige huurders konden hieromtrent bijkomende informatie aanreiken, waaruit we alvast kunnen afleiden dat uiteenlopende situaties tot een afstoting van een particuliere huurwoning leiden. 1. In de situaties waar de eigenaar bijvoorbeeld overleed, kwam de woongelegenheid in de handen van de erfgenamen terecht. Dat lokte onder de betrokkenen verschillende reacties uit: zelf de woning betrekken, het beheer ervan onderbrengen in een BVBA of de woongelegenheid verkopen. Dit stemt overeen met de vaststelling van O’Dwyer (1999) inzake het 62 Volgens Glazer en Strauss (1976) gaan dataverzameling en –analyse hand in hand, en vormen deze geen gescheiden fases in kwalitatief onderzoek. Aan de hand van de analyse van enkele interviews is de onderzoeker in staat om beslissingen te nemen over bijkomende dataverzameling. 63 Marketing Research and Development van de Persgroep (s.d.).
- 153 -
verouderingsproces van de kleine verhuurder. Dat sorteert niet enkel (kwaliteitsverlagende) effecten op het onderhoud maar verhoogt ook de kans dat de woning na het overlijden van de verhuurder toekomt aan de erfgenamen (die dan veelal van middelbare leeftijd zijn). Die erfgenamen zijn doorgaans veelal zelf eigenaar van een woning. Als ze verhuren, bestempelt O’Dwyer ze als ‘accidental landlords’ die niet zozeer geïnteresseerd zijn in de verhuring waardoor ze overgaan tot de verkoop van de woning of dan toch maar verhuren zonder zich weliswaar echt over noemenswaardig onderhoud te bekommeren. 2. Verder bleek een huurder geconfronteerd met een voortijdige opzeg net omdat de verhuurder de woning wenste te verkopen. 3. Een andere huurder had de mondelinge afspraak met de eigenaar dat deze laatste zou wachten met de verkoop van het gehuurde appartement totdat de vrouw een sociale huurwoning toegewezen kreeg. 4. In een andere situatie kampte de verhuurder met financiële problemen die uiteindelijk leidden tot zijn faillissement. De woning werd onder toezicht van de curator geplaatst met de bedoeling de woning te verkopen.
2.1.2. Enkele kenmerken van de verhuurder Via de interviews verkrijgen we niet alleen een zicht op de kenmerken van de huurders. We vinden er ook indicaties in terug omtrent karakteristieken van de verhuurder. Wanneer we de huurders vragen naar de coördinaten van de verhuurder, vermelden sommigen hierbij bijvoorbeeld expliciet het beroep van de eigenaar. Het gaat ondermeer om een dierenarts, een tandarts, een apotheker, een advocaat, een bakker, een café-uitbater, een traiteur en een zelfstandige met een bedrijf dat containers verhuurt. Kortom, de aangehaalde verduidelijkingen verwijzen opvallend sterk naar de ‘kleine zelfstandigen’ en de ‘vrije beroepen’ die naast hun zaak ook nog woningen verhuren. Uiteraard dienen we deze gegevens met de nodige omzichtigheid te interpreteren. De uitoefening van een zelfstandig of vrij beroep springt al bij al meer in het oog dan een beroep als bediende of arbeider. Toch duidt dit erop dat verhuring voor sommige verhuurders een bijkomende activiteit is. Soms staat verhuring ook rechtstreeks in verband met de eigendom van een zelfstandige zaak: enkele huurder-respondenten woonden boven de zaak van de verhuurder. Vermoedelijk maakte de verwerving van de verhuurde woongelegenheden deel uit van een algemenere transactie gericht op de aankoop van een gebouw om de zelfstandige zaak onder te brengen. Het kan ook zijn dat de transactie niet uit een aankoop bestond maar uit een huur. Een huurder-respondent huurde bijvoorbeeld een huis van een landbouwer die deze woning op zijn beurt huurde van de oorspronkelijke eigenaar. De landbouwer had immers enkel nood aan het land naast die woning en verhuurde de woning dan ook door. Verder stelden we ook vast dat enkele respondenten een woning huurden van iemand die niet beschikte over de Belgische nationaliteit of althans niet in België was geboren. Hiertoe hanteerden we de naam van de verhuurder als ruwe indicator al gaven sommige huurders zelf aan dat de verhuurder een vreemdeling was. Opvallend is wel dat in dergelijke situaties veelal niet enkel de verhuurder maar ook de huurder van vreemde origine is. Alhoewel discriminatie moeilijk te achterhalen valt (Peleman & Kesteloot, 2001), menen we dat discriminatie bij de zoektocht naar een woning voor verschillende groepen allochtonen een dagelijkse realiteit is64. Het is de eigenaar 64 Kesteloot, e.a., (1998) leggen de vinger op de wonde door te verwijzen naar de cijfers van het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding inzake de klachten over huisvesting. In de periode van 1995-1996 hadden 98 van de 163 klachten rond huisvesting te maken met discriminatie bij de huur of verhuur van een woning.
- 154 -
die zijn huurder kiest en niet de huurder zijn huis (Kongs, 1988). Hierdoor wordt de kans reëel dat de verhuurder en de huurder ‘gelijken’ zullen zijn. Bovendien vermoeden we dat het hechte gemeenschapsleven eigen aan verschillende etnische groepen ook een rol speelt. Zoals we al vaststelden blijken (naast het toeval) informele contacten namelijk van groot belang voor wie een woning zoekt. Bepaalde huurders geven aan dat de verhuurder over verschillende woningen beschikt (in twee gevallen was er zelfs sprake van een honderdtal woningen). Maar niet enkel de grootte van het woningenbestand typeert en onderscheidt de verhuurders. Soms was er spraak van een specifieke relatie tussen de twee partijen. Zo kan de verhuurder een familielid zijn. In een bepaalde situatie bleek de relatie tussen de twee partijen minder duidelijk aangezien de respondent de gehuurde ouderlijke woning deelde met zijn broers en zussen. Hij bleek met andere woorden zowel deeleigenaar als huurder. Verder kan er ook een professionele dimensie onder de huurrelatie schuilgaan. Een verhuurder had een huurder (respondent) aan het werk gesteld in een café en deze huurde dan het appartement dat erboven lag.
2.1.3. Relatie huurder-verhuurder In het vorige hoofdstuk stonden we al stil bij de relatie huurder-verhuurder gepercipieerd vanuit het oogpunt van de huurder. Veralgemenend blijkt dat deze relatie ver van altijd negatief uitvalt. Soms bestaat er ook begrip voor de situatie waarin de verhuurder verkeert: ‘ik begrijp wel dat er niets gebeurde toen ik hem vroeg om het raam te herstellen. Hij was dan ook bezig met andere herstellingen en hij had vele andere zaken aan zijn hoofd.’ Bepaalde huurders halen ook aan dat de verhuurder vermeldt dat hij niet over de nodige middelen beschikt om de woning naar behoren te onderhouden. De slechte kwaliteit van de woningen wordt niet altijd gepercipieerd als een gevolg van de onwil van de eigenaars om de woning te onderhouden. Bovendien blijkt de mate van contact of overleg tussen de twee partijen eerder beperkt. In verscheidene situaties had de huurder slechts 1 à 2 keer contact met de verhuurder. Daarnaast komt het ook voor dat er in de huurrelatie ‘geen enkele’ sociale dimensie aanwezig is. Zo hadden vrienden van een huurderrespondent een huis voor hem geregeld en onderhielden dan ook verder het contact met de eigenaar. Een dergelijk gebrek aan controle in hoofde van de huurders zelf merken we ook op bij huurders die een huis van het OCMW betrekken.
2.2. Niet enkel interviews Een van de huurder-respondenten huurde een appartement gelegen boven een bankkantoor. Deze situatie geldt als een voorbeeld van onderverhuring aangezien de filiaalhouder het appartement zelf huurde van het hoofdkantoor en dit dan uiteindelijk doorverhuurde aan onze respondent. In een poging om hieromtrent meer informatie in te winnen, stuurden we naar verschillende bank- en verzekeringsinstellingen een enquête (bijlage 1 bevat de lijst van instellingen die we contacteerden). In deze vragenlijst peilden we naar het al dan niet verhuren, het aanbod (aantal en ligging), de opbrengst, de motivatie en de frequentie van probleemsituaties. Onze vraag leidde bij een negental instellingen tot een resultaat. We bespreken eerst de resultaten in verband met de verzekeringsinstellingen (5) en daarna van de bankinstellingen (4)65.
65 Bij de beschrijving van de resultaten vermelden we niet specifiek op welke instelling de bevindingen van toepassing zijn. We kennen hen wel willekeurig een getal toe zodat het geheel leesbaar blijft.
- 155 -
De eerste verzekeringsinstelling stelt dat ze geen verhuuractiviteiten verricht en twee andere verhuren weliswaar gebouwen maar die blijken enkel geschikt voor kantoorruimten. De vierde verzekeringsinstelling stelt dat ze geen volledig beeld kan schetsen van haar verhuuractiviteiten omdat de meeste kantoren in een zelfstandig statuut functioneren. De zelfstandige agent zorgt zelf voor zijn eigen kantoor en de maatschappij speelt hierbij geen rol. De verzekeringsinstelling beschikt in Brussel wel over enkele appartementen, los van de kantoorruimte, die ze via een immobiliënkantoor te huur aanbieden. Vermoedelijk besteden ze het beheer van woningen uit omdat die activiteit niet in de bedrijfsstrategie past of tot de kernactiviteiten behoort. Daarnaast huurt ze zelf nog enkele gebouwen. Verzekeringsinstelling nr. 5 beschikt over 6 appartementen (4 in Brugge en 2 in Gent) en de verhuur levert € 31.650 op. De verhuurde woongelegenheden werden verworven in het kader van een bredere transactie: de aankoop van gebouwen voor de vestiging van een regionaal verzekeringskantoor op de benedenverdieping. Tot vandaag deden zich aangaande de verhuur van deze appartementen nog geen problemen voor bij verzekeringsinstelling nr. 5. De vier banken waarover we informatie beschikken, zijn allemaal actief op de particuliere huurmarkt. De eerste bankinstelling verhuurt weliswaar geen woongelegenheden in Vlaanderen maar wel enkele appartementen in Sint-Gillis (Brussel). Interessant hierbij is dat de bank deze verhuurt aan door hen tewerkgestelde, buitenlandse personen. In navolging van Allen en McDowell (1989) categoriseren we deze bank als een ‘werkgever-verhuurder’. Bank nr.2 beschikt over ongeveer 170 verhuurde woongelegenheden (56 eensgezinswoningen, 59 appartementen en 56 studio’s). Dit leverde hen in 2001 ongeveer € 1.000.000 op. 61 van deze woongelegenheden liggen effectief in Vlaanderen (telkens 1 in Antwerpen, Leuven, Hasselt, Mechelen, Roeselare en 56 in Gent) en de overige in Brussel, Eupen en Bergen. De bank biedt een huurcontract van negen jaar aan maar deze huurders zijn niet de uiteindelijke gebruikers. De verhuur van woningen gebeurt vanuit een commercieel oogpunt, namelijk als een strategie om de belegging van reserves te spreiden. In deze situatie hebben we dus veel meer te maken met een ‘commerciële-verhuurder’. Tenslotte presenteren we de gegevens met betrekking tot De Post. Deze instelling verhuurt 75 appartementen (verspreid over geheel Vlaanderen) en die verhuring bracht in 2001 ongeveer € 325.000 op. Deze appartementen deden vroeger dienst als ambtswoningen voor de postontvangers. In de tweede helft van de jaren 1980 werd de verplichting om een ambtswoning te betrekken echter afgeschaft en vanaf dat moment verhuurt De Post deze appartementen aan particulieren. Vermoedelijk spelen hier veiligheidsoverwegingen mee: de aanwezigheid van huurders zorgt voor een sociale controle over het gebouw. De Post vermeldt verder dat in 2001 er 41 situaties van wanbetaling optraden. Ze reageerde hierop door per aangetekend schrijven de betaling van de huurprijs te vragen. Samenvattend blijkt ten eerste dat ook in de sector van het bank- en verzekeringswezen een centralisatie van informatie aangaande de verhuur van woningen ontbreekt. En ten tweede, indien de bank- of de verzekeringsinstelling daadwerkelijk verhuurt dan betreft het hoofdzakelijk appartementen in een van de centrumsteden.
- 156 -
2.3. Face-to-face 2.3.1. Verhuurder worden Op basis van informatie over de manier waarop de huurwoning verworven werd en de motivatie daartoe kunnen we inzicht verwerven over de aard van de particuliere verhuurders. De verhuurder kan in het bezit van de woning geraakt zijn via actieve verwerving, in het kader van een bredere transactie of via een erfenis waarbij de nieuwe eigenaar met een ‘windfall asset’ achterblijft (Kemp & Rhodes, 1997). Kortom, verhuurders kunnen enerzijds welbewust en geheel op eigen initiatief naar de verhuurmarkt gestapt zijn. Andere dan weer is het in zekere zin overkomen, ze zijn er als het ware ingerold. Verder peilden we bij de respondenten naar hun motieven om woningen te verhuren. We legden hen een lijst voor telkens met de vraag welk motief al dan niet van toepassing was en welk motief als het belangrijkst gold. Men verhuurde omwille van financiële motieven (voor de huurinkomsten of als een beleggingsvorm) en om de afgesloten lening af te betalen via de verhuur. We stellen vast dat vooral motivaties van een eerder financiële aard van belang zijn, zij het dat deze niet zozeer een winstmaximalisatie op korte termijn betreffen. Daarnaast gelden nog andere motivaties. Als kwaliteitsgerelateerde redenen gelden: ‘het is beter om te verhuren dan dat de woning leegstaat’, ‘omdat de zelfgebouwde woning te groot was voor mij alleen’, of nog, een humanitaire reden (‘om iemand uit de nood te helpen’). De laatste verhuurder duiden we aan als een voorbeeld van een informele ‘sideline’ verhuurder (Bevan, e.a., 1995). Dergelijk verhuurderstype omschrijven ze als een iemand die verhuurt zonder formaliteiten, zich in mindere mate een verhuurder acht en ook handelt om iemand uit de nood te helpen. Verder stelden we vast dat de actieve verwerving van een woning niet altijd gericht was op de realisatie van commerciële winsten maar dat de eigenaars de woning kochten om er zelf in te wonen. Deze laatsten worden dan ook niet geconfronteerd met zittende huurders en zij beschikken daarom over meer keuzevrijheid als ze overgaan tot de verhuur van de woning. De betrokkenen hebben de woning gekocht aan de hand van een lening of hypotheek (die ze meestal gemakkelijk verkregen). Blijkt kortom dat het Rachman-stereotype (Bevan, e.a., 1995), veelal vervat in beleidsmaatregelen aangaande de particuliere huursector, niet de aard van de verhuurders van onze respondenten weerspiegelt. Diverse motieven liggen immers aan de basis van de verhuur en die zijn niet altijd commercieel van aard. Bovendien stelden we ook vast dat, naast het onderhoud van de woning door de huurder, de belangrijkste zorg van de respondenten betrekking had op de regelmatige betaling van de huur.
2.3.2. Ter beschikking stellen 1. Omvang Hoewel we een heel beperkt aantal verhuurders bereikten, hadden ze wel al een lange carrière als verhuurder achter de rug: iets meer dan de helft van de respondenten verhuurt immers al meer dan 10 jaar (dat ongeveer de helft van de onderzoeksgroep bejaard blijkt, is hier uiteraard niet vreemd aan).
- 157 -
Over het algemeen gaat het over ‘kleine’ verhuurders: de helft verhuurt slechts één woning terwijl het woningpatrimonium bij de anderen de 8 woongelegenheden niet overstijgt. In hoofdzaak gaat het, in absolute aantallen, om de verhuur van appartementen, gevolgd door studio’s en woningen. Bij onze respondenten hoort ook iemand die kamers verhuurt. De meeste bevraagden beperken zich ook enkel en alleen tot de verhuur van woningen en niet zozeer van ander vastgoed. Indien deze laatste vorm van verhuring wel plaatsvindt dan blijkt de woningverhuur de belangrijkste vorm van verhuren. In zekere mate in de hand gewerkt door de relatief beperkte omvang van hun woningpatrimonium worden de betrokken woningen ook daadwerkelijk verhuurd. Aangezien het in hoofdzaak gaat om de verhuring van een beperkt aantal woningen oefenen de respondenten nog een andere activiteit uit die hen een inkomen oplevert (de helft is nog tewerkgesteld). We stellen dan ook vast dat de verhuurinkomsten voor de verhuurder niet de belangrijkste inkomensbron vormt. Bevan e.a. (1995) duiden dit type aan als een ‘sideline’ verhuurder aangezien de verhuur niet de volledige beschikbare tijd van de verhuurder inneemt.
2. Beheer Aan de verhuur van woningen zijn zowel lusten en als lasten verbonden. Eigendom als een investeringsbasis impliceert heel wat ‘management tasks’ (Kemp & Rhodes, 1997): advertenties opstellen, een selectieproces, inning van de huur, omgaan met klachten, huurprijsverhogingen melden, …. Dergelijke taken kunnen voor verhuurders een reden vormen om het beheer (gedeeltelijk) onder te brengen bij een organisatie die daar dagelijks mee bezig is. Wanneer we bij onze respondenten peilen naar de verantwoordelijke voor het beheer dan blijkt dat de meeste respondenten dit voor hun eigen rekening nemen. Dat doen ze vooral omdat de uitbesteding ervan hen teveel zou kosten. Een respondent geeft aan dat de verhuurde woongelegenheden tot zijn eigen huis behoren en dat hij door dergelijke centralisatie gemakkelijk het beheer in eigen handen kan nemen. Hij voegt eraan toe dat wanneer de woongelegenheden zich op verschillende plaatsen zouden bevinden het moeilijker zou zijn om alles zelf onder controle te houden. Hij meent dan ook dat de voordelen van een uitbesteding van het beheer bij een verspreid woningenbestand de extra kosten zouden tenietdoen. Indien iemand instaat voor het beheer dan betreft het familieleden. In dergelijke situaties is de eigenaar te oud om zelf de huurwoning(en) te beheren en nemen zijn kinderen dat van hem over. Bij de verhuur van woningen steunen de respondenten zich in hoofdzaak op eigen inzichten. Daarnaast, zij het wel minder uitgesproken, speelt de situatie op de woningmarkt en geven ze expliciet aan de beleidsregels te volgen. Indien een woning vrij komt maken de verhuurders dat bekend via de traditionele kanalen: een affiche aan het raam, een advertentie in de Koopjeskrant of in een andere krant. Twee respondenten recruteren huurders enkel en alleen via vrienden en kennissen. Vermoedelijk betreft dat ook een strategie om de onzekerheid inherent aan de selectie van huurders (hoe zullen ze uiteindelijk reageren, zich gedragen, …?) enigszins in te beperken.
3. Onderhoud Tijdens de interviews stonden we ook stil bij het onderhoud van verhuurde woningen. We peilden ondermeer naar de strategie van de verhuurders inzake de uitvoering van het onderhoud (een planmatig onderhoud, onderhoud bij mutatie of bij klachten). Daarenboven kunnen de kosten betrekking hebben op tal van aspecten zowel aan de binnen- als aan de buitenkant van de
- 158 -
woning en kunnen de kosten ook vanuit verschillende bronnen gefinancierd worden (eigen vermogen, huurverhoging, subsidies, …). Onderhoud vindt in hoofdzaak plaats op vraag van de huurder. Meer bepaald vooral wanneer deze enkele klachten uit, zal de eigenaar overgaan tot de aanpak van het probleem. Soms vinden ook kwaliteitswerken plaats bij een verandering van huurder. De onderhoudskosten worden gedragen door het persoonlijke vermogen van de eigenaar. In de meeste situaties gaat het om het gewone onderhoud: schilderen van het buitenwerk, onderhoud aan daken en balkons, ... Hoewel het thema ‘contact tussen huurder en verhuurder’ niet volledig in deze context past, willen we er hier toch bij stilstaan. We stellen immers vast dat er weinig contact voorkomt en dat het veelal alleen tot stand komt op vraag van de huurder. Het overleg heeft dan ook meestal betrekking op het onderhoud van de woning. Ook uit de interviews met de huurders merkten we op dat de mate van contact tussen de twee partijen eerder gering was. Kortom, we kunnen enerzijds de relatie als instrumenteel typeren en anderzijds stellen dat deze niet zozeer conflictueus is.
4. Het huurcontract: aanwezigheid en inhoud Niet iedere respondent sluit altijd een huurcontract af. Sommigen beperken zich tot een mondelinge overeenkomst (waarbij enkel de opzegtermijn vastgesteld wordt) of stellen uitdrukkelijk dat ze huurders steeds in vertrouwen hebben genomen en een en ander dan ook op deze manier geregeld hadden. In die gevallen waar wel een contract werd afgesloten, blijkt dat het in de helft van de situaties om 1-jarige huurcontracten gaat, gevolgd door contracten van het type 3-6-9. Verder peilden we naar de voorkeur voor een bepaald huurcontracttype. De keuze voor een eenjarig contract gebeurde veelal vanuit een zeker wantrouwen ten aanzien van de huurder. Meer bepaald stelden deze verhuurders dat het bij problemen dan gemakkelijker is om de huurder uit te drijven. Daarnaast werd dergelijk contract gezien als een soort proefperiode: tijdens dat ene jaar kan de verhuurder observeren of de huurder al dan niet meevalt en in voorkomend geval besluiten het contract op te zeggen. Anderen echter opteren voor een 3-6-9-contract aangezien dergelijk contract veelvuldig verhuizen kan tegengaan en de verhuurder zodoende enige zekerheid biedt: de huurder kan in dat geval namelijk na 1 maand niet vertrekken. Daartegenover bevat dit contracttype toch ook enkele opzegmogelijkheden die kunnen aangewend worden in geval de huurder niet langer aan de eisen voldoet. Sommige respondenten bepalen de duur die in het huurcontract zal worden opgenomen in samenspraak met de toekomstige huurder. De onderhandeling met betrekking tot de (lagere) huurprijs levert bij de respondenten echter argwaan op. Ze vrezen immers dat in de toekomst de kans op betalingsproblemen in deze situaties groter is. Toch blijkt er enige mogelijkheid om te onderhandelen over de huurprijs. Zo bepaalt de respondent die verhuurt om mensen uit de nood te helpen de huurprijs bijvoorbeeld in overleg met de kandidaat-huurder. Daarnaast stipten een tweetal respondenten aan dat ze bereid waren om, tijdelijk, in te stemmen met een lagere huurprijs om zodoende het huurdersverloop te beperken. Ze schikken zich dus in een verlaging, niet alleen op filantropische gronden maar ook om de lasten en kosten die een verandering van huurder opleveren te beperken. Verder willen ze ook het risico dat de woning onbewoond blijft, minimaliseren. Bij de huurders stelden we vast dat vooral de huurprijs bepaalde of ze een bepaalde woning al dan niet zouden huren. Maar de huurprijs vormt ook voor de verhuurder een belangrijke dimensie aangezien financiële motieven velen drijven tot de verhuur van woningen. Aan dat aspect hebben
- 159 -
we tijdens de interviews met de verhuurders dan ook aandacht besteed. De huuraanpassing vindt meestal jaarlijks plaats (al dan niet in samenspraak met de huurder) of gebeurt telkens bij een nieuw contract. De aanpassing houdt meestal een (vooral indexgebonden) huurstijging in en de respondenten achten een gelijkaardige huurstijging ook in de toekomst noodzakelijk.
5. Handelen bij probleemsituaties Vervolgens gingen we tijdens de interviews ook in op mogelijke probleemsituaties; meer bepaald situaties waarin wanbetaling optrad of overlast of het niet onderhouden of beschadigen van de woning. De situaties waarin bij onze respondenten dergelijke problemen rezen zijn eerder gering, tot uitzonderlijk. Bij eventuele problemen stapte de verhuurder naar de betrokkenen zelf en handelden ze niet zozeer via derden.
2.3.3. Houdingen/attitudes ten opzichte van de verhuur van woningen In dit deel willen we ingaan op de huidige attitudes van de verhuurder ten aanzien van de verhuur van woningen en laten de reden waarom hij een woning verworven heeft even terzijde. Zijn oorspronkelijke motivatie kan immers aan relevantie ingeboet hebben of zijn ervaringen aangaande de verhuur van woningen kunnen zijn houding beïnvloed hebben.
1. De houdingen ten aanzien van de verhuur van woningen Naast feitelijke gegevens achten we subjectieve informatie ook van belang omdat ze iets zeggen over de invloeden op het optreden als verhuurder. Hiertoe legden we aan de respondenten enkele uitspraken voor en vroegen hen of ze er al dan niet akkoord mee gingen66. Zoals eerder vermeld bleken de respondenten nog niet vaak geconfronteerd met situaties van wanbetaling en slecht onderhoud. Deze ervaringen weerspiegelden zich in het akkoord betreffende de stellingen dat huurders over het algemeen zorg dragen voor de gehuurde woongelegenheid en dat de huurders hun huur meestal op tijd betalen. Daarnaast vinden ze dat noch de situatie op de woningmarkt noch bepaalde wetten hen verhinderen om een redelijke huurprijs te vragen. Bovendien gaan ze niet akkoord met beweringen als zou er onder de huurders een groot verloop voorkomen en als zou er veel tijd gaan naar het zoeken naar nieuwe huurders.
2. De voorkeuren om te verhuren In onze zoektocht naar subjectieve informatie peilden we ook naar de preferenties van de verhuurders betreffende de verhuur aan bepaalde huurders. Die vraag is van erg groot belang omdat de huidige en toekomstige rol van de particuliere huursector beïnvloed wordt door de bereidheid van de verhuurders om aan verschillende types van huurders te verhuren.
66 De uitspraken waren de volgende: 1) de huurders dragen over het algemeen zorg voor hun accommodatie, 2) de huurders betalen over het algemeen hun huur op tijd, 3) ik kan een redelijke huurprijs vragen, 4) ik kan geen redelijke huurprijs vragen omwille van bepaalde wetten, 5) ik kan geen redelijke huurprijs vragen omwille van de situatie op de woningmarkt, 6) onder de huurders is er een groot verloop, 7) ik dien veel tijd te besteden aan het zoeken naar nieuwe huurders omdat er veel verloop is. In totaal waren er 6 antwoordcategorieën gaande van helemaal eens, eens, noch eens/noch oneens, oneens, helemaal oneens en niet van toepassing.
- 160 -
Uit onze interviews blijkt dat niet alle verhuurders een uitgesproken afkeer hebben ten aanzien van huurders die een huursubsidie ontvangen of huurders die hun waarborg ontvangen via het OCMW. Daarna legden we hen de situatie voor waarbij ze op het ogenblik dat ze op zoek waren naar een huurder konden kiezen tussen verschillende types van huurders. We vroegen hen namelijk aan welk type ze zouden verhuren. De meningen hieromtrent waren verdeeld. In sommige gevallen bleek het gezinstype van belang (oudere alleenstaande mensen, alleenstaande meisjes, studenten, het liefst gezinnen), anderen stelden de socio-economische positie voorop (mensen die het kunnen betalen, die werken). In sommige gevallen bleken beiden van belang (‘een standvastig iemand zowel in zijn werk als in zijn relatie’). In andere gevallen werd bij de selectie eerder een relationeel aspect ingebracht. Ze nemen enkel bekenden als huurders of verwijzen naar het goed gevoel dat ze krijgen als ze sommige huurders ontmoeten (Bevan, e.a., (1995) duiden dit aan als ‘gut reaction’). Daarna vroegen we hen aan welk type ze zeker niet willen verhuren. Opnieuw speelde hier het gezinstype mee (geen studenten, geen jonge gezinnen, geen alleenstaande vrouwen) of kenmerken van de kandidaat-huurder (nationaliteit, junkies, prostituees, …). De houdingen ten aanzien van gezinnen is verdeeld. Sommigen stellen expliciet dat ze niet willen verhuren aan gezinnen met kinderen (mogelijke overlast die spelende kinderen bij de buren kunnen veroorzaken) terwijl anderen juist een voorkeur koesteren voor dit gezinstype (ze beschouwen het als een stabielere relatievorm). We stelden met andere woorden vast dat de meeste respondenten zich een of ander inbeelden over persoons- en gezinstypes waaraan ze al dan niet willen verhuren. Die opstelling hangt in zekere mate samen met de aard van de woongelegenheden die ze te huur stellen. Ook hielden ze rekening met de ruimere omgeving (bijvoorbeeld geen studenten in een buurt waar de kans op moeilijkheden met andere bewoners groter zou kunnen zijn). Toch blijkt dat de respondenten bepaalde types verkiezen boven andere. Daarnaast merken we op dat de socio-economische status ook van belang is. Dat blijkt uit ander onderzoek dat aantoont dat verhuurders tewerkgestelde huurders verkiezen boven niet-tewerkgestelden (Kemp & Rhodes, 1994; Crook, e.a., 1995). Ondanks de pogingen aangaande de selectie van huurders geven sommige respondenten ook te kennen dat het heel moeilijk is om te voorspellen hoe de situatie uiteindelijk zal verlopen met de huurder. Een strategie om deze onzekerheid in zekere mate op te vangen bestaat erin huurders te kiezen die ze kennen. Ze beoordelen dergelijke huurders als meer betrouwbaar. Een andere strategie betreft de verhuring voor een beperkte periode. Kortom, voor de meeste verhuurders is duidelijk aan wie ze willen verhuren67.
67 Dat verhuurders bepaalde voorkeuren hebben, was ook reeds naar voor gekomen in een gesprek tussen de heer Moriau (toenmalig voorzitter van het AES) en de heer De Decker (26/11/1999). Moriau stelde dat verhuurders bepaalde bewonersgroepen (zoals alleenstaanden, eenoudergezinnen en huishoudens met een uitkering) als probleemcategorieën beschouwen. Ze zijn minder geneigd om aan hen te verhuren omdat zehet risico op wanbetaling of instabiele bewoning groter achten. Daarnaast worden etnische minderheden en politieke vluchtelingen effectief met discriminatie geconfronteerd (dit is ondermeer naar voor gekomen in een onderzoek van Alarm, een organisatie van vluchtelingen, asielzoekers en geregulariseerden in Sint-JansMolenbeek. Ze peilden naar de bereidheid van huiseigenaren om te verhuren aan hun klanten. Meer dan de helft van de 65 huiseigenaren weigerde).
- 161 -
2.3.4. Kennis van de wetgeving De Woninghuurwet van 1997 trachtte vooral de woononzekerheid te beteugelen. Maar de mate echter waarin dergelijk beleid de verhuurders zal beïnvloeden, hangt af van hun kennis hieromtrent. Verder bestaat er ten aanzien van maatregelen met een specifieke aandacht voor bepaalde groepen enig wantrouwen omdat verondersteld wordt dat de verhuurders zich op hen zullen richten en er profijt proberen uit te halen. Vooraleer misbruik mogelijk is, moeten verhuurders dan ook wel op de hoogte zijn van de betreffende reglementering (Bevan, e.a., 1995). Gezien de herhaalde wijziging van het huurbeleid en van de financiële aspecten is het belangrijk dat ook verhuurders goed geïnformeerd zijn. Onze respondenten blijken echter nauwelijks gebruik te maken van informatiebronnen: de belangenverenigingen, publicaties van de gemeente of van het ministerie, ... De mate waarin verhuurders op de hoogte zijn van relevante wetten en reglementen gingen we na door hen vragen voor te leggen die we ook bij de huurders gebruikten. Zoals bij de huurders hadden drie vragen betrekking op het element woonzekerheid. Betreffende de niet-beschermde huurders en de ontbinding van het huurcontract indien een alleenstaande huurder gaat samenwonen, antwoordde de helft van de respondenten correct. Opvallend is dat de respondenten menen dat ze wel degelijk het huurcontract kunnen opzeggen als ze zelf in de woning willen gaan wonen. Ook de eerder aangestipte mythes over huren en verhuren leven bij de verhuurders. De helft denkt dat een automatische ontbinding van het contract mogelijk is als een van de partijen de voorwaarden niet respecteert. De meerderheid van de respondenten dicht de huurders meer woonzekerheid toe aangezien ze menen dat ze de huurder op voorhand moeten verwittigen als ze de woning willen verkopen en dat de huurder voorverkooprechten heeft in het geval van verkoop van het huis dat hij huurt. Zo goed als alle respondenten stipten de juiste verantwoordelijke aan bij de herstelling van een boiler en de ruiming van de beerput. De kennis aangaande verborgen gebreken echter bleek geringer, net zoals bij de huurders. Verder zijn de meeste respondenten ervan op de hoogte dat de waarborg maximaal drie maand kan belopen en dat bij hernieuwing van een huurovereenkomst enkel de huurprijs mag geïndexeerd worden. Met de nodige voorzichtigheid kunnen we ten eerste stellen dat de kennis van verhuurders over de wetgeving veel gelijkenissen vertoont met die van de huurders. Maar ten tweede blijkt de mate waarop de respondenten geïnformeerd zijn over hun rechten en plichten eerder beperkt uitvalt.
2.3.5. Toekomstplannen Aangaande het toekomstperspectief voor de particuliere huursector bestaat er geen eenduidig beeld. Dat komt ondermeer omdat een veelheid van factoren een rol spelen: de veranderende regelgeving, de inzet van nieuwe stimulerende maatregelen,… Verder zijn uiteraard de plannen die de verhuurders zelf koesteren van belang. Deze opties realiseren hangt echter ook af van de perceptie van de woningmarkt door de verhuurders. Wanneer we inzicht verwerven in hun perceptie van de verhuur van woningen, zullen we ook die elementen kunnen aanpakken die de particuliere huursector voor toekomstige verhuurders aantrekkelijk kunnen maken. We zullen
- 162 -
daarom eerst ingaan op de inschatting van de woningmarkt door de verhuurders en vervolgens op hun toekomstplannen.
1. De taxatie van de woningmarkt door de verhuurders De manier waarop de verhuurder de verhuur van woningen inschat, gingen we na door hen zowel positieve als negatieve aspecten hieromtrent voor te leggen en te peilen of ze al dan niet akkoord gingen met de gestelde uitspraken. Positieve aspecten68 van de verhuur van woningen zijn: verhuren zorgt voor financieel rendement; verhuren voorkomt het verval van de woning, en het is (vanuit veiligheidsoverwegingen en vanuit sociaal oogpunt) een voordeel dat er iemand in het huis aanwezig is. Met de aangestipte negatieve aspecten69 gaan de respondenten veel minder akkoord. Enkel de eventuele problemen met huurders kunnen negatief zijn, en ook het onderhoud van de woning wordt minder gunstig geëvalueerd. Dit zijn echter wel problemen waarvan verhuurders zich moeten realiseren dat ze inherent zijn aan de verhuur van woningen.
2. Toekomstplannen Tijdens het interview met de verhuurders bleven we niet alleen stilstaan bij de huidige situatie maar peilden we ook naar hun toekomstplannen. Vooreerst stelden we hen de vraag wat ze zullen doen mocht hun eigendom vrijkomen. De meesten stelden dat ze opnieuw zouden verhuren, terwijl een verhuurder zelf in de woning wou gaan wonen. Een ander wou het huis verkopen. Hoewel de meeste respondenten dus opnieuw zouden verhuren, wilden ze bij het oude blijven en het aantal woningen niet veranderen. Ook wanneer we drie hypothetische situaties voorlegden70, bleken weinigen geneigd om hierop te reageren. Een andere indicatie die een licht werpt op toekomstige intenties betreft de vraag of de betrokkenen zich nog als een particuliere verhuurder actief zien binnen de komende vijf jaar. De respondenten geven aan dat ze effectief nog zullen verhuren, zij het dat hun toekomstplannen (aangaande kwaliteit, uitbreiden of verminderen aanbod) binnen die periode eerder gering zijn of zelfs afwezig. Indien er wel onderhoudsplannen bestaan hebben ze betrekking op het normale onderhoud. Kortom, velen denken dat er geen veranderingen zullen plaatsgrijpen in de nabije toekomst maar geven daarbij aan dat ze zich wel onzeker voelen ten aanzien van de toekomst. Sommige respondenten zijn er zich ook bewust van dat de marktpositie van de woning niet enkel afhangt van de kwaliteit van de woning zelf maar ook van de kwaliteit van de woonomgeving. Dit besef wordt weerspiegeld in de bereidheid mee te investeren in de woonomgeving inzake de aanleg van groenvoorzieningen, de verbetering van de verkeerssituatie of de sociale veiligheid in de omgeving.
68 De respondenten konden al dan niet akkoord gaan met de volgende positieve aspecten betreffende de verhuur van woningen: het levert een voldoende financieel rendement op, het is een goed beleggingsobject, het voorkomt het verval van de woning. 69 De respondenten konden al dan niet akkoord gaan met de volgende negatieve aspecten omtrent de verhuur van woningen: het voorkomen van problemen met de huurders, het moeilijk innen van de huur, het omgaan met klachten, het onderhouden van de woningen, teveel regels van de overheid en een te laag rendement. 70 De vraag luidde: ‘Kan u voor elk van de drie volgende gevallen aangeven of u uw patrimonium zou uitbreiden, verminderen of behouden? 1) de huurprijzen stijgen en de prijs van het eigendom blijft gelijk, 2) de huurprijzen blijven gelijk en de prijs van het eigendom stijgt, 3) zowel de huurprijzen als de prijs van de eigendom stijgt.
- 163 -
2.3.6. Beleidsmaatregelen Zoals eerder gesteld is een van de doelstellingen van voorliggend onderzoek aangaande de particuliere huursector de formulering van enkele beleidsaanbevelingen. Dit pogen we ondermeer te doen via een vraag aan de verhuurders zelf. Om de particuliere huursector als investering aantrekkelijker te maken of te helpen heropleven zien vele respondenten heil in een gemakkelijker verwerving van verhuurde woongelegenheden en in een vermindering van de belastingen op de huurinkomsten. Over de wegen die de overheid zou moeten bewandelen inzake de verhuur van particuliere woningen formuleerde een van de respondenten een uitgesproken mening. Hij pleitte voor een verlaging van de belasting op de verhuring: ‘het kadastraal inkomen in de steden is veel hoger en net in die steden is er een tekort aan huurappartementen’. Daarnaast meent hij dat er een gulden middenweg nodig is tussen de huidige en de vroegere toestand: ‘er wordt nu immers teveel nadruk gelegd op de plichten van de huurders en dit schrikt de verhuurders af. Daarnaast is het verhuren financieel minder interessant geworden onder andere omdat de huurprijzen gekoppeld zijn aan de indexering: bijvoorbeeld in 2000 kreeg je 6,5% interest terwijl de indexering zo’n 2% was.’ Hij ziet meer voordelen in de toekenning van huursubsidies dan in de bouw van sociale huurwoningen: ‘aan mensen die geld tekort hebben, zouden ze een cheque moeten geven gedurende een bepaalde periode. Indien dan vastgesteld wordt dat de huursubsidieontvangers meer beginnen te verdienen, is het veel gemakkelijker om dit geld niet meer te geven dan bijvoorbeeld om het uit een sociale woning te zetten of aan hem een hogere huurprijs op te leggen… De subsidie zou aan de huurder moeten worden toegekend omdat de administratie op de hoogte is wie de behoeftige huurders zijn. Indien ze dit aan de verhuurders zouden betalen dan moeten zij dan ook opgenomen worden in een bestand wat bijkomend administratiewerk oplevert…. Ondanks het feit dat dit eventueel tot hogere huurprijzen zou kunnen leiden, zie ik voorlopig geen beter alternatief.’ Deze respondent stelt dus dat binnen de particuliere huursector minder bedeelde huishoudens terecht moeten kunnen, zij het wel dat niet alles van de verhuurders verwacht kan worden: ‘je kan toch niet verwachten van een verhuurder dat hij daarmee (het gegeven dat sommige huurders het financieel moeilijk hebben) volledig rekening houdt. Hij heeft immers gespaard en wanneer hij dan gekozen heeft om te verhuren dan wil hij ook wel dat dit geld opbrengt’.
- 164 -
HOOFDSTUK 6: HUREN EN VERHUREN: EEN KWESTIE VAN INFORMATIE, FLEXIBILITEIT EN PROBLEMEN IN RELATIES Uit de veelheid van informatie zetten we in dit afsluitende hoofdstuk enkele opvallende bevindingen op een rijtje.
1. De huurrelatie Ten opzichte van de periode waarin het aandeel van de particuliere huursector nog omvangrijk was, is de huisvestingsmarkt enorm gewijzigd en in Vlaanderen hoofdzakelijk is dat te wijten aan een enorme stijging van het eigenwoningbezit. Die resulteert niet enkel in een andere opbouw van de woningmarkt maar beïnvloedt ook de houdingen ten opzichte van privé-bezit en waarderingen van bewonersstatuten. Volgens Allen en McDowell (1989) maken alternatieve bewonerstitels (al dan niet bereikbaar voor de particuliere huurders) met een grotere mate van controle (voor de eigenaar) en van woonzekerheid (voor de sociale huurder), de interpretatie van de dubbelzinnige eigendomsrelatie binnen de huurrelatie complexer en het risico op conflicten groter. Op basis van onze bevindingen zijn we van oordeel dat we de relatie tussen de huurder en zijn verhuurder niet automatisch als een wespennest van moeilijkheden en twisten dienen te beschouwen. Dergelijk uitgangspunt vinden we echter niet terug in de wetgeving aangezien deze de twee partijen vooral benadert als conflicterende groepen. Integendeel we oordelen dat sommige situaties mogelijkheden bieden tot samenwerking. Bijvoorbeeld in ruil voor een lagere huurprijs of een tijdelijke niet-betaling verricht de huurder bepaalde herstellingen en verbeteringen aan de woning. Die werkwijze kan conflicthaarden uit de weg ruimen. De huurder beslist soms om geen huur meer te betalen op grond van een gevoel van onrecht, bijvoorbeeld omdat aanpassingswerken achterwege blijven. Soms is de huurder ook niet in staat om de (hogere) huurprijs te betalen maar beschikt hij wel over de capaciteiten om de woning zelf in zekere mate in orde te brengen. Dergelijke uitwerking biedt dus talrijke voordelen: huurachterstal voorkomen, de woning herstellen of opknappen, hoge woonlasten indijken. Daarenboven kan er op die manier een zekere band met het huis ontstaan zodat het onderhoud van de woning meer gegarandeerd is. Toch verloopt niet elke relatie tussen verhuurder en huurder even harmonieus, leert analyse. Naast moeilijkheden rond een gebrekkige uitvoering van herstellingen, hangen knelpunten in de relatie samen met specifieke verhuurfasen: problemen rijzen soms wanneer huurder de eigenaar signaleert dat er voor hem een sociale huurwoning beschikbaar is of bij terugbetaling van de waarborg.
de de de de
Vele problemen binnen de particuliere huursector vinden hun oorsprong in de algemenere maatschappelijke context. Bijvoorbeeld door het zwakke socio-economische profiel van de huurders zijn velen niet in staat om een huur te betalen die voldoende rendement biedt aan de verhuurders. Onderhoudsproblemen worden in de hand gewerkt door het verouderingsproces dat plaatsgrijpt onder de verhuurders. Verder houden de lobbyisten van beide kanten het beeld van de particuliere huursector als onvermijdelijk conflictueus levendig. Ze bestoken elkaar met persberichten en –conferenties waarbij ze telkens de anderen in vraag stellen.
- 165 -
2. Kennis aangaande de huurwetgeving Een andere opmerkelijke vaststelling heeft betrekking op de kennis aangaande de particuliere huurwetgeving en de diensten ten behoeve van de huurders. De invloed van de wetgeving dienen we niet te overschatten aangezien de kennis hieromtrent bij de meerderheid van de verhuurders beperkt was. Ook de huurders zijn maar matig op de hoogte van de wetgeving en van de organisaties die rechtshulp verlenen. Onvoldoende kennis van de rechten laat ook niet toe er aanspraak op te maken. Maar ook onwetendheid over de plichten kan iemand in het nauw drijven. De informatie over de huurwetgeving dient dan ook breder verspreid te worden. Hoewel een folder een stap in de goede richting kan zijn, dient bij de opmaak ervan de toegankelijkheid een eerste zorg te zijn. Deze toegankelijkheid heeft zowel betrekking op de inhoud als op de plaatsen waar de folders ter beschikking liggen. Het moeten locaties zijn die mensen automatisch bezoeken. Gezien de complexiteit van de huurwetgeving kunnen niet alle vragen waarmee de partijen te kampen hebben in een beknopte folder worden opgenomen. Naast een grotere transparantie van de huurwetten is het van groot belang aan laagdrempelige diensten en organisaties die dergelijke informatie kunnen verschaffen, een ruimere bekendheid te geven (Dierckx, 2001). Gebrekkige kennis is mogelijk te wijten aan de aard van de beschikbare overheidsinformatie. Winters e.a. (2002) stelden vast dat deze veelal, en voornamelijk op lokaal vlak, een passieve vorm aanneemt: ‘een burger die naar het gemeenteloket stapt, zal informatie krijgen, terwijl wie de stap niet zetten, verstoken blijven van de informatie die voor zijn persoonlijke situatie toch belangrijk kan zijn’.
3. Huurders op zoek Voor de huurders stelden we allereerst vast dat velen al verschillende keren verhuisden. Maar ook tijdens hun zoektocht naar een huurwoning moeten ze bepaalde hindernissen overwinnen: een gezonde en betaalbare woning vinden vormt voor velen een probleem, maar ook de onmiddellijke betaling van de huurwaarborg blijkt een opgave. Een spreiding zou de keuzemogelijkheden van bepaalde huurders kunnen verruimen. Daarenboven blijft de verhuring van een kwaliteitsvolle woning tegen een betaalbare prijs aan een gezin zonder overheidssteun nog een knelpunt. Enkel de prijs beheersen is niet genoeg aangezien de verhuurder voldoende rendement moet behouden om de kwaliteit van de woning niet te laten achteruitgaan.
4. De ‘flexibele’ particuliere huurmarkt In vergelijking met de andere woningmarktsegmenten kenmerkt de particuliere huursector zich vooral door zijn flexibiliteit. Deze karakteristiek leidt ertoe dat de sector als een soort opvangnet fungeert: een nieuwe woning kan er op relatief korte termijn betrokken worden. Omwille van deze belangrijke maatschappelijke rol menen we dat deze flexibiliteit behouden moet blijven, zij het dat wantoestanden (zoals situaties waarin huurders woonzekerheid missen tengevolge van hun beperkte keuzemogelijkheden) vermeden moeten worden. Het gevarieerde karakter van de particuliere huursector (huurt men uit een positieve of negatieve keuze?) zou met andere woorden weerspiegeld moeten worden in de beleidsmaatregelen. De interviews met de huurders tonen ook aan dat er dringend nood is aan meer sociale huurwoningen. Aangezien huishoudens met beperkte financiële middelen geen toegang krijgen tot
- 166 -
de sociale huursector blijven ze vragen naar goedkope, veelal slechte woningen. Indien ze ingeschreven staan op een wachtlijst voor een sociale huurwoning zullen ze daarenboven vlugger bereid zijn om toch die slechte woning te huren aangezien ze hopen op korte termijn over een goede woning te kunnen beschikken.
5. Voorkeuren Opvallend met betrekking tot de verhuurders is dat ze niet ‘zomaar’ bereid zijn om aan eender wie te verhuren. Bepaalde bewonerscategorieën zijn ze toch wel liever kwijt dan rijk. Een zekere wantrouwigheid ten aanzien van huurders weerspiegelt zich ook in de strategie om eerst proefcontracten af te sluiten. Dergelijk contractvorm biedt verhuurders immers de mogelijkheid om het contract zonder al teveel commotie te beëindigen.
6. Het belang van het informele Zowel bij de huurders als bij de verhuurders is het belang van de informele component naar voor gekomen. Huurders steunen op informele contacten bij hun zoektocht zowel naar een particuliere als naar een sociale huurwoning. Veelal stelden vrienden en familie de respondent op de hoogte van de mogelijkheid om zich in te schrijven bij een sociale huisvestingsmaatschappij. De bevraagde verhuurders staan in hoofdzaak zelf in voor het beheer van hun patrimonium. Deze vaststelling wijst erop dat de geschetste verhuring een informeel karakter heeft. Met andere woorden de steekproef is niet representatief voor de gehele huursector. Dit gedeelte van ons onderzoek ambieerde trouwens geen volledigheid. We vatten het eerder op als een exploratie.
- 167 -
- 168 -
BIJLAGE 1: OVERZICHT VAN DE BANK-
EN VERZEKERINGSINSTELLINGEN
Bankinstellingen -
Argenta Artesia Bank AXA Belgium N.V. Bank J. Van Breda & C° Bank van de Post BBL N.V. Centea N.V. Dexia Bank Fortis Bank KBC Realbank VDK Spaarbank
-
Swiss Life P&V Verzekeringen OMOB Mercator Verzekeringen Generali Belgium Fortis AG Federale Verzekeringen DVV Verzekeringen AGF Belgium ACTELdirect N.V. KBC Verzekeringen N.V. ING Insurance
Verzekeringsinstellingen
- 169 -
- 170 -
DEEL IV INTERNATIONALE VERGELIJKING
- 171 -
- 172 -
INLEIDEND Met deze onderzoeksopdracht beoogde de minister ten gronde voorstellen die toelaten de particuliere huurmarkt in het Vlaamse Woonbeleid te integreren. Die bedoeling spoort met de bedoelingen van het Vlaamse Parlement en de Vlaamse regering die ten aanzien van de particuliere huursector gewrongen zitten tussen de federale bevoegdheden en de eigen beleidsruimte terzake. Zo liggen in de Vlaamse Wooncode aanzetten vervat om de particuliere huursector mee in het woonbeleid te betrekken, onder meer via kwaliteitsnormen, huursubsidies of via de erkenning van sociale verhuurkantoren en huurdersbonden (Vanhove, 2001). De particuliere huursector als onvermijdelijk marktsegment in België c.q. Vlaanderen en de veronderstelling dat hij in belangrijke mate maatschappelijk kwetsbare bevolkingsgroepen huisvest, verklaren onder meer de alsmaar luidere roep om een algemene huursubsidie naar analogie met het buitenland en met de meeste van onze buurlanden in het bijzonder (Andries, 1996). In het kader van dit onderzoek mogen we de ervaringen terzake dan ook niet onbesproken laten. Vooraleer de situatie in onze buurlanden te beschrijven, willen we in een eerste hoofdstuk toch vooral nader ingaan op de mogelijkheden en gevaren van een internationale vergelijking en onze keuze voor de bestudeerde landen verantwoorden. In de volgende hoofdstukken beschrijven we dan de particuliere huursector in de vier betrokken landen. In een afsluitend hoofdstuk ten slotte vatten we de kernelementen samen.
- 173 -
- 174 -
HOOFDSTUK 1: TER INLEIDING71 Gemiddeld acht op de tien Europeanen vindt dat het ‘recht op huisvesting’ gerespecteerd moet worden ongeacht de omstandigheden (tabel 4.1). Bovendien overheerst binnen Europa de consensus dat beschikken over een huis een sociaal recht is dat de publieke autoriteiten moeten waarborgen.
Tabel 4.1: Aandeel Europeanen dat oordeelt dat ‘recht op huisvesting’ gerespecteerd dient te worden, ongeacht de omstandigheden, 1999. Land
%
Griekenland
93
Portugal
92
Spanje
91
Frankrijk
90
Finland
89
Luxembourg
89
Zweden
87
Duitsland
86
Denemarken
84
Ierland
84
België
82
Oostenrijk
80
Italië
78
Nederland
74
Verenigd Koninkrijk
70 gemiddeld
83
Bron: Eurobarometer 52.1 (1999)
Tegenover deze vrij ruime eensgezindheid inzake garanties omtrent het recht op huisvesting, bestaat er een grote diversiteit inzake de vorm van het overheidsoptreden in de huisvestingssector maar ook inzake de omvang van de bijbehorende publieke investeringsmiddelen. Figuur 4.1 verduidelijkt dat directe huisvestingsuitkeringen (die rechtstreeks bij individuen terechtkomen) in de regel slechts een gering percentage vormen van de totale sociale uitkeringen en dat deze geringe inspanningen in sommige landen zelfs erg uitgesproken blijken (de percentages gaan van 0,01 voor Italië tot 8,1 voor het Verenigd Koninkrijk in 1992-1993).
71
gebaseerd op: Priemus & Maclennan, 1998.
- 175 -
Figuur 4.1: % tegemoetkomingen huisvesting t.o.v. totale uitgaven sociale uitkeringen Italië
0,01 0,4 0,8
Europese landen
Spanje Luxemburg
1,5 1,6
België Nederland
2,4 2,7 2,8
Ierland
3,4 3,6
Zweden
4,9 4,9
6,5 6,8
Verenigd Koninkrijk 0
1
2
3
4
5
6
7
8,1 8
9
Bron: Eurostat, 1998.
Hoewel deze percentages een deel van de werkelijkheid schetsen, weerspiegelen ze niet waaraan de tegemoetkomingen precies besteed worden. In dit verband kunnen we onderscheid maken tussen drie belangrijke types van woongelegenheden: door de eigenaar bewoonde woningen, sociale huurwoningen en particuliere huurwoningen72. Ten aanzien van deze verschillende vormen blijkt dat de eigendomssector van overheidswege over het algemeen opvallend veel aandacht krijgt. De talrijke beleidsmaatregelen die woningbezit aanmoedigen (meestal onder de vorm van fiscale prikkels) vormen daarvoor een indicatie. In specifieke situaties van woningtekort (zoals na de Tweede Wereldoorlog) grijpt de regering voornamelijk in op de sociale huursector. De particuliere huursector echter bleef (blijft) in het politieke debat doorgaans op de achtergrond. De relatie tussen het regeringsbeleid en de particuliere huursector is dan ook eerder onduidelijk. Maatregelen die de particuliere huursector beïnvloeden blijken eerder indirect dan direct. Zo stellen fiscale voordelen ter bevordering van het eigenwoningbezit, de particuliere verhuurders in staat om hun huurwoningen met voldoende winst te verkopen en wordt de particuliere huurmarkt zodoende beïnvloed.
1. Politieke keuzes: een noodzaak73 Hoewel overheden op verschillende manieren kunnen tussenkomen op de woningmarkt, toch kan geen enkel land voorbij de basisvoorwaarde voor een degelijk functionerende woningmarkt: er moeten voldoende woningen van voldoende kwaliteit beschikbaar zijn. De woningmarkt moet voldoende ruim zijn om te voorzien in voldoende keuzemogelijkheden, te sterke prijsstijgingen te vermijden en huishoudens toe te laten voldoende gemakkelijk te verhuizen wanneer dit volgens hen wenselijk of noodzakelijk is.
72 We dienen hierbij op te merken dat we, vooral in landen als Canada, Zweden en Noorwegen, nog een vierde vorm kunnen opmerken, namelijk de coöperatieve sector. 73 Bron: De Decker, 2002c.
- 176 -
Het is bekend dat het hoofdprobleem van een marktgerichte woningallocatie hierop neerkomt dat ze niet kan voldoen aan de woonbehoeften van bevolkingsgroepen met een laag en/of onzeker inkomen. Het is een historische waarheid dat lage inkomenshuishoudens niet in staat zijn om de marktprijs van een decente woning te betalen (Galbraith, 1992). Daar bovenop komt dat de markt intrinsiek faalt als gevolg van niet correcte informatie en van gebrekkige coördinatie of locatie van de economische agenten in verschillende geografische omschrijvingen, waardoor ze niet adequaat inspeelt op lokale uiteenlopende situaties. De markt faalt ook als gevolg van negatieve en positieve omstandigheden (‘externaliteiten’) waaronder problemen in verband met de (on)beschikbaarheid van geld, onzekerheid, fluctuaties en moeilijkheden om met behoeften en keuzen om te gaan. Markten neigen er naar om enkel goederen te produceren die de hoogste winst garanderen (Holmes, 1998; Barlow & Duncan, 1994; Priemus, 1998). Deze mankementen ontstaan omdat markten geen abstracte zwarte dozen zijn die functioneren door toedoen van de onzichtbare hand van het prijsmechanisme. Markten zijn sociale instituties waarbinnen mensen en organisaties met elkaar omgaan en institutionele relaties vormen. Markten zijn sociale instituties, zoals alle andere, historisch geconstrueerd in een complexe sociale wereld. Alle sociale instituties structureren beperkingen en opportuniteiten (Barlow & Duncan, 1994- zie ook: De Decker, 1995) en ze verschillen naargelang de onderlinge verhoudingen. Zo onderzochten Barlow & Duncan (1994) de mogelijkheden van de markt inzake nieuwbouw van woningen in drie zeer verschillende sociaal-institutionele contexten: het Verenigd Koninkrijk (een marktsysteem), Zweden (met een vérgaande rol voor de staat) en Frankrijk (een gemengd systeem). En ze concludeerden dat de bouw van nieuwe woningen in sterk verstedelijkte omgevingen heel wat performanter verliep binnen het Zweedse model dan binnen de twee andere. Vooral het meest ‘vermarkte’, Britse model presteerde ondermaats. Het zogenaamde ‘verstaatste’ Zweedse huisvestingsmodel produceerde meer woningen en zodoende een van de ruimste woningmarkten in Europa. Het leidde ook tot een meer gedifferentieerd aanbod (en zo tot meer keuzemogelijkheden en meer flexibele aanpassingsmogelijkheden voor de alsmaar wijzigende gezinsomstandigheden) en tot het gebruik van nieuwe materialen (en zo tot hogere productiviteit en dalende constructiekosten). De diagnose dat de markt zonder subsidies niet voldoende woningen genereert, vindt ook grond in de vaststelling dat het nieuwbouwvolume spectaculair daalde in die landen die sinds de jaren tachtig de subsidies voor de bouw van (in hoofdzaak sociale) woningen vervingen door huursubsidies (Oxley, 1995; Best, 2002). Ook het naoorlogse België geldt ter zake als een goed voorbeeld. In de volledige naoorlogse periode vielen de huisvestingsinvesteringen in ons land naar Europese normen laag uit en bepaalden de marktomstandigheden de facto de huisvestingsprestaties. Dit heeft geleid tot het laagste nieuwbouwvolume binnen de EU en tot een eerder krappe markt (De Decker & Raes, 1996). Of anders geformuleerd, als overheden niet investeren in nieuwbouw, zijn er gewoon onvoldoende woningen van voldoende kwaliteit en blijken ze onvoldoende aangepast aan de huishoudensituatie. Hieruit volgt dat overheden wel moeten tussenkomen, willen ze de huisvestingsrechten die ze zelf (dikwijls plechtig) inschreven, kunnen realiseren. Volgens Barlow & Duncan gaat het hier trouwens niet om de superioriteit van de marktallocatie boven de overheidsallocatie, of omgekeerd. Veeleer gaat het om een ideale mix, zoals ook Yates & Whitehead (1998) aangeven. Ze noemen het debat over de effectiviteit van een aanbodstimulerend versus een vraagstimulerend beleid eigenlijk misplaatst74. Een efficiënt 74
In het verlengde hiervan wordt in het debat over het te voeren huisvestingsbeleid, de vraag naar de noodzakelijke rol van de overheid (‘die nood is onmiskenbaar’) vaak verward met de implementatievraag (‘hoe moet de overheid tussenkomen’). Critici van het huisvestingsbeleid gaan vaak niet in op de vraag of de overheid moet ingrijpen, doch bekritiseren in feite de manier waarop de overheid een beleid voert (bijvoorbeeld door de bouw van grootschalige woningbouwcomplexen aan de rand van de steden (Power, 1997), of gecentraliseerde topdown-implementaties (King, 1996)).
- 177 -
huisvestingsbeleid is een combinatie van beide. De efficiëntie van de combinatie hangt af van de regionale huisvestingsgeschiedenis, inclusief de geschiedenis van het bijbehorende woonbeleid. Overheden moeten dus tussenkomen. De realisatie van het recht op wonen kan immers niet alleen aan de markt worden overgelaten. Wonen is daarvoor te belangrijk: ‘It is at the core of one’s social and personal life, determining the kinds of influences and relationships one has and access to key opportunities and services (education, employment and, health care). Housing is also an outward sign of status and affects the health and well-being of the surrounding community’ (Hartman, 1998).
2. Politieke keuzes maken het verschil75 Ondermeer het hoofdstuk ‘Dé particuliere huursector geanalyseerd’ toont aan dat in Vlaanderen niet iedereen kan genieten van het recht op wonen en dat vooral de particuliere huurders het onderspit moeten delven. Omdat eigenwoningbezit voor een deel van deze bewoners onbereikbaar is (en zal blijven) en omdat een uitbreiding van de voorraad sociale huurwoningen op korte termijn de behoeften niet kan dekken (Meulemans & Willemé, 1998), moet er iets op de particuliere markt gebeuren. Op dit marktsegment kan de combinatie ‘voldoende rendement voor de verhuurder’ en ‘degelijk en betaalbaar wonen voor lage inkomensgroepen’ onmogelijk gerealiseerd worden zonder structurele financiële overheidstussenkomst. Omdat pleidooien voor de eliminatie van deze sector (Priemus, 1978; Whitehead, 1997, Kemp, 1997) onrealistisch zijn, moeten we naar andere wegen uitkijken. Dit hoofdstuk beoogt de buitenlandse wegen te verkennen, zij het vanuit het besef dat de basis ervan soms teruggaan tot een ver verleden. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de aard van soms lang vervlogen politieke keuzes in de eindafrekening nog sterk doorwerken. Alhoewel landen soms heel wat gelijklopende economische, politieke en sociale krachten vertonen, leiden die met een verschillend huisvestingsbeleid als katalysator tot nogal wat uiteenlopende resultaten (Barlow & Duncan, 1994). Kleinman (1996) komt na een vergelijkend onderzoek naar het wonen in Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland ondermeer tot de conclusie dat landen vrij snel opgesloten raken in hun oorspronkelijke keuzes: ‘Countries become locked into particular patterns of policy development at an early stage, for reasons that may be historical, deliberately chosen, or the product of accident. Once locked in, this pattern then constrains future development’ (Kleinman, 1996: 181). Ook Feddes (1995) is dezelfde mening toegedaan: ‘Het is opvallend hoezeer, in elk van de vergeleken landen76, de eenmaal gebaande wegen de nationale voorkeur blijven behouden. De neiging lijkt slechts gering te zijn om van elders opgedane ervaringen te leren en te profiteren’. Dit alles illustreert enerzijds dat de aard van het gevoerde huisvestingsbeleid relevant is willen we de actuele stand van zaken kunnen begrijpen. Anderzijds geeft het ook aan dat een beleid heel snel verstrikt raakt in vroegere opties, zelf als de omgevingsfactoren intussen grondig gewijzigd zijn.
75
Bron: De Decker, 2002c. De landen zijn de volgende: België, Denemarken, West-Duitsland, Finland, Frankrijk, Nederland, Noorwegen, UK, Zweden en Zwitserland. 76
- 178 -
3. Onderzoekskeuzes 3.1. De geselecteerde landen In ons onderzoek werpen we een blik op het huisvestingsbeleid in Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. We baseerden deze selectie van landen ondermeer op de indeling van Maclennan (1998). Hij deelde de landen in op basis van de relatieve betekenis van de eigendomsverhoudingen. De typologie is opgebouwd op een sociaal-privaat-as én op een eigendom-huur-as. Tabel 4.2: De relatieve betekenis van de eigendomsverhoudingen in 16 landen, 1992. Aandeel sociale huurwoningen
Aandeel sociale huurwoningen
> aandeel private huurwoningen Aandeel eigen woning
< aandeel private huurwoningen Groep 1 *
>
Spanje, Griekenland, Ierland, Portugal, Australië, USA,
aandeel huurwoningen
Canada, Italië, België,
Aandeel eigen woning
Groep 2
Frankrijk, Australië,
Verenigd Koninkrijk
Denemarken
Nederland
Groep 3
<
Duitsland, Zwitserland
aandeel huurwoningen
*: gerangschikt volgens aandeel eigen woningen waarbij het hoogste eerst staat Bron: Maclennan, 1998.
In tabel 4.2 stellen we vast dat de grootste groep (groep 1) bestaat uit die landen met meer eigendoms- dan huurwoningen en met binnen de huursector meer particuliere dan sociale huurwoningen. Binnen deze categorie vinden we naast de ‘armere’ Zuideuropese landen, enkele ontwikkelde economieën, landen met hoge inkomens, hoge woonstandaarden en een actief huisvestingsbeleid. In de tweede groep domineert, globaal en binnen de huursector zelf, de sociale sector (Nederland en het Verenigd Koninkrijk). De particuliere huursector impliceert een groot marktaandeel in de laatste groep waartoe Duitsland en Zwitserland behoren. De landen die we voor dit onderzoek selecteerden (Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk) behoren tot de onderscheiden groepen. Op deze manier denken we voldoende gedifferentieerde en genuanceerde conclusies te kunnen garanderen. Uiteraard dienen we er ons bij de uitvoering van een internationale vergelijking voor te hoeden de buitenlandse ervaringen zomaar te transformeren naar onze eigen situatie. We zullen bij de evaluatie integendeel rekening moeten houden met de specifieke omstandigheden van de woonmarkten in de bestudeerde landen en in België c.q. Vlaanderen. Zo is het mogelijk dat
- 179 -
gelijkaardige oplossingen omwille van verschillende maatschappijmodellen tot uiteenlopende resultaten leiden. Het ligt immers voor de hand dat identieke maatregelen verschillende effecten zullen sorteren naargelang een land over een uitgebreide sociale woningvoorraad beschikt of niet. De ene huisvestingscontext is dus de andere niet: woningmarkten vertonen verschillende maturiteitsniveaus (‘maturation’). Met het begrip ‘maturation’ doelt Kemeny (1995) op het toenemende verschil tussen de uitstaande schuld per woning in de bestaande voorraad en de gemiddelde schuld voor nieuwbouwwoningen. Volgens De Decker (2002c) betekent dit in essentie dat landen met een lange traditie van subsidies die het aanbod stimuleren en dus met ruimer nieuwbouwvolume, gemakkelijker kunnen overschakelen van bouwsubsidies naar geïndividualiseerde subsidies omdat de bakstenen (quasi) afbetaald zijn. De overheidstussenkomsten vervullen in een dergelijk ‘volwassen’ markt een andere functie: ze waarborgen kwaliteit en betaalbaarheid. Landen of regio’s, zoals Vlaanderen, met een krappe woningmarkt of een beperkte sociale woningvoorraad of een belangrijk aandeel van slechte woningen, kunnen niet afstappen van een bouwsubsidiebeleid maar dienen op volle kracht een aanbodbeleid te voeren.
3.2. Het huisvestingsbeleid als focus Hoewel huisvesting door een brede waaier van (economische, sociale, demografische en/of institutionele) krachten in de samenleving beïnvloed wordt, zullen we ons vooral richten op de rol van het huisvestingsbeleid. ‘Today’s housing markets and housing outcomes have been decisively shaped by public policy’, stelt Kleinman (1996). De woningwetgeving en het woonbeleid drukken niet alleen een stempel op de fysische vorm van de huisvesting maar ook op haar locatie, haar financiering én haar sociale en persoonlijke betekenis. Verschillen tussen landen zullen dus functie zijn van zowel beleidsbeslissingen als van bredere processen in de samenleving. Waarom en hoe bepaalde maatregelen getroffen worden, houdt ons hier niet bezig. We leggen ons vooral toe op de gehanteerde instrumenten m.b.t. particuliere huursector. Wanneer regeringen beslissen om in te grijpen dan kunnen ze dit doen via een spectrum van subsidies, belastingen, reguleringen en controles. De precieze aard van de gekozen instrumenten is afhankelijk van hun verklaringen voor de huisvestingsproblemen en van wat ze met het huisvestingsbeleid beogen. Bovendien worden de keuze en de toepassing van de instrumenten eveneens bepaald door het institutionele kader en de administratieve structuren binnen het betrokken land. Naast verschillen vertonen landen ook gelijkaardige ontwikkelingen. Ondermeer Kleinman (1996) stelt vast dat gedurende het huisvestingsbeleid zich de laatste twintig jaar in twee richtingen vertakt heeft: een beleid gericht enerzijds op huishoudens uit de middenklassen en anderzijds op de verpauperde minderheid77. Naast een trend naar een tweedelig huisvestingsbeleid ontdekt hij ook een toenemende polarisering in de woonomstandigheden. Factoren zoals stijgende welvaart, toenemende verwachtingen en een veranderende klassenstructuur zetten landen ertoe aan om de rol van de markt en het overheidsingrijpen anders in te vullen. Daarnaast signaleert Kleinman (1996) ook het streven naar Europese economische integratie als een belangrijk verklarend element. De realisatie van een internationale markt en de Europese economische en monetaire unie hebben nationale huisvestingssystemen geduwd in de richting van een grotere deregulering en een meer individualistische benadering. Het is daarom ook belangrijk om bij de vergelijking van landen en hun huisvestingsbeleid, niet 77 Kleinman stelde dit vast in de ‘liberale welvaartsstaat’ Groot-Brittannië en in de ‘conservatief-corporatieve welvaartsstaten’ Frankrijk en Duitsland (Kleinman, 1996).
- 180 -
alleen oog te hebben voor verschillen tussen instituties, ideologieën en tradities maar ook aandacht te besteden aan de gelijkenissen ontwikkeld vanuit cross-nationale krachten. Kortom, het eigen beleid en de eigen resultaten kunnen we in een bredere context plaatsen als we zowel rekening houden met de buitenlandse gelijkenissen en als met beleidsverschillen.
- 181 -
- 182 -
HOOFDSTUK 2: DUITSLAND Het Duitse naoorlogse huisvestingsbeleid formuleerde twee grote doelstellingen: de realisatie van betaalbare huisvesting voor een groot gedeelte van de bevolking en een speciale ondersteuning van gediscrimineerde groepen (Tomann, 1996). Vooraleer we ingaan op het huurbeleid in Duitsland schetsen we een ruw beeld van de Duitse woningenmarkt en gaan we in op enkele kenmerken van het huisvestingsbeleid.
1. Algemene context De dominante oriëntatie op de sociale markteconomie sinds 1945 weerspiegelt zich ook in het huisvestingsbeleid. De markt staat centraal en wordt sterk benadrukt, zij het met aanvullende wetten en een beperkte staatssteun. Hoewel huisvesting niet als een sociale voorziening geldt, toch verklaart de regering zich verantwoordelijk enerzijds voor een degelijke woonkwaliteit voor de meerderheid van de bevolking en anderzijds voor de oplossing van de huisvestingsnoden van de meest benadeelde groepen. Om de vermelde doelstellingen te realiseren golden de subsidiëring van de sociale huisvesting en de huurregulering binnen het Duitse huisvestingsbeleid als traditionele instrumenten (Tomann, 1996). Dit beleid richtte zich geleidelijk aan meer en meer naar inkomensgerelateerde huursubsidies, die rechtstreeks aan de huishoudens uitgekeerd worden. Daarnaast besteedde het huisvestingsbeleid ook aandacht aan elementen die de huisvestingsmarkt verstoren78. Tomann (1996) onderscheidt twee types die in combinatie grote en langdurige marktonevenwichten creëren. Ten eerste impliceren investeringen op de huisvestingsmarkt een extreem lage kapitaalsomzet te wijten aan de lange levensduur van een woning. Ten tweede is de bestaande woningvoorraad qua flexibiliteit te beperkt om te kunnen inspelen op plotselinge veranderingen in de vraag met nieuwe marktonevenwichten als gevolg. Instrumenten ter bevordering van de werking van de huisvestingsmarkt zijn ondermeer een grondbeleid, de subsidiëring van het aanbod (via leningen of bepaalde belastingsmaatregelen) en indirecte maatregelen die de flexibiliteit stimuleren. Het Duitse huisvestingssysteem vertoont alvast volgende karakteristieken: -
De gevoeligheid van het beleid voor de heersende economische cyclus wijst er ten eerste op dat marktomstandigheden een grote rol spelen. Beleidsmakers proberen dan ook om te werken binnen en met de cyclus en niet zozeer om hem te doorkruisen.
-
Ten tweede neemt de sociale huisvesting een specifieke vorm aan in die zin dat het concept verwijst naar een bepaalde financieringsmethode gekoppeld aan een regulerend kader, en niet zozeer naar een aanbod van specifieke woningen. Sociale huisvesting wordt niet zozeer gedefinieerd op basis van de status van de verhuurder maar wel op basis van de subsidie ontvangen voor de woning. De verhuurder ontvangt een compensatie voor het eventuele verschil tussen de huurprijs die de regering bepaalt en die de huurder betaalt, en de door de eigenaar berekende verhuurkosten (Oxley & Smith, 1996).
78 Tomann (1996) merkt op dat bepaalde beleidsmaatregelen zelf tot neveneffecten kunnen leiden. De aanwezige woningvoorraad op de markt reguleren kan bijvoorbeeld de langetermijnverwachtingen van de investeerders destabiliseren. Daarenboven beperkt een systeem van huurregulering de residentiële mobiliteit van de huurders.
- 183 -
-
Kenmerkend voor het Duitse huisvestingsbeleid is de verdeling ervan over verschillende beleidsniveaus. Regionale en lokale autoriteiten beschikken binnen grenzen vastgelegd door de Federale regering over een aanzienlijke macht om een eigen huisvestingsbeleid uit te bouwen (Kleinman, 1996).
-
Vervolgens is de particuliere huursector goed voor een vrij omvangrijke en gedifferentieerde sector die 40% van de huishoudens huisvest. Ondermeer de diversiteit van de particuliere huursector zorgt ervoor dat hij een significante rol vervult ten aanzien van verschillende inkomensgroepen.
-
Daarnaast is slechts een klein gedeelte van de huishoudens sinds 1965 afhankelijk van de inkomensgerelateerde huisvestingssubsidie. Hieromtrent treffen we wel een groot verschil aan tussen het westelijke en oostelijke deel van Duitsland. In 1992 bijvoorbeeld ontving 10% van de huurders in het westen een huursubsidie terwijl dit percentage in het oostelijke deel 31% bedroeg.
-
Tenslotte werden de ontwikkelingen in het Duitse huisvestingsbeleid en het huisvestingssysteem sterk beïnvloed door de Duitse (naoorlogse) economische situatie: een lage inflatie, lage en stabiele intrestvoeten en een lage werkloosheidsgraad. Eigenwoningbezit is niet alleen duur maar vraagt ook een langetermijnverbintenis. Het investeringsklimaat voor privaat verhuren was echter aantrekkelijk. Dit was niet alleen te danken aan specifieke wettelijke en fiscale maatregelen maar ook aan de relatief stabiele economische situatie die de afbetalingen, de kosten dus betaalbaar en voorspelbaar hield. De hereniging in 199079 heeft echter veel van de economische en sociale stabiliteit ondermijnd en zette het huisvestingssysteem onder druk. Daardoor zwakte onder meer de politieke consensus over het huisvestingsbeleid af. De regering blijkt meer bepaald verdeeld in een groep die voorstander is van de verdere reglementering van beperkte huurstijgingen bij zittende huurders en een groep die vreest dat dergelijke regulering toekomstige investeringen zal ontmoedigen (Hubert, 1998).
79 Het politieke antwoord van de Federale regering op de problemen (zoals de slechte kwaliteit van de woningvoorraad en het grote aandeel grootschalige woonprojecten) geërfd bij de hereniging, bestond uit verschillende instrumenten zoals de privatisering, modernisering en renovatie van de woningvoorraad, stijgende huurprijzen, de invoering van huursubsidies en bjkomende investeringen in de sector (Kleinman, 1996).
- 184 -
2. De Duitse woningmarkt in een notendop Tabel 4.3 geeft de samenstelling van de Duitse woningmarkt weer op 1993 en 1998.
Tabel 4.3: Samenstelling van de woningmarkt, Duitsland, 1993-1998.
Oude Deelstaten Nieuwe Deelstaten
1993* 39 (12.760) 42 (11.109) 26 (1.651)
1998* 41 (13.819) 43 (11.845) 31 (1.975)
Oude Deelstaten Nieuwe Deelstaten
61 (20.125) 58 (15.517) 74 (4.609)
59 (20.009) 57 (15.652) 69 (4.357)
Oude Deelstaten Nieuwe Deelstaten
5 (1.796) 5 (1.335) 7 (461)
8 (2.720) 6 (1.761) 15 (959)
34.681
36.548
Eigendom
Huursector
Onbewoond
Totaal
*: het eerste cijfer geeft het percentage weer, het tweede getal is het aantal woningen ( *1000). Bron: Donner, 2001.
In deze periode stellen we globaal een geringe toename van de eigendomssector (2%) vast, terwijl de huursector met hetzelfde percentage afneemt. In 1997 is 41% van de huishoudens bewoner-eigenaar, 57% huurder en 2% onderverhuurder80. Voor 1994 beschikken we over gegevens die particuliere huurders van sociale huurders onderscheiden: drie keer meer huishoudens huren op de particuliere huurmarkt dan op de sociale huursector. 38% van de huishoudens is eigenaar, 43% particulier huurder en 15% is sociaal huurder (Ditch, e.a., 2001). Al vinden we huishoudens uit verschillende bevolkingslagen terug in de particuliere huursector toch blijken de lagere inkomensgroepen oververtegenwoordigd in dit gedeelte van de woningmarkt. Van de investeerders op de particuliere huurmarkt bestaat de hoofdmoot uit commerciële verhuurders en welgestelde particulieren. Met betrekking tot de kwaliteit van de huurwoningen81 bestaat een groot verschil tussen het voormalige West- en Oost-Duitsland. In het westelijke deel is de kwaliteit hoog en werd de meerderheid van de oudere woningen in de binnensteden gerenoveerd. In Oost-Duitsland echter staan grote gedeelten van de woningvoorraad leeg en ondanks aanzienlijke inspanningen inzake renovatie en herontwikkeling, rest terzake nog veel werk in oude huizen en in prefabwoningen.
80
Federal Statistical Office Germany (2002). Bouwkundige kwaliteitsstandaarden zijn ondermeer vastgelegd binnen de Bouwverordeningswet (Construction Ordinance Law – Bauordnungsrecht) en de talrijke Duitse Industriële Standaardnormen (DIN). Ze kunnen gecontroleerd worden bij de aanvraag van een bouwvergunningen en bij de controle van nieuw gebouwde woningen. De lat voor de eisen ten aanzien van de kwaliteit liggen redelijk hoog in die zin zelfs dat Duitsland recent bekritiseerd werd omdat dergelijke hoge standaardeisen bijdragen tot hoge bouwkosten.
81
- 185 -
3. Particulier huurbeleid82 Zoals we al aangaven is de Duitse particuliere huurwoningenmarkt omvangrijk en gedifferentieerd. In Europees perspectief stellen we vast dat Duitsland over de grootste particuliere huurmarkt beschikt en dat deze sector vergelijkenderwijs een veel belangrijker rol speelt. In tegenstelling tot vele andere landen geldt het statuut van ‘huurder op de particuliere huurmarkt’ als een ‘normale’ bewonerstitel en richt het beleid zich veel minder op eigenwoningbezit als de enige zaligmakende oplossing (Kleinman, 1996). Privaat huren biedt immers een volwaardig en realistisch alternatief voor eigenwoningbezit of voor sociale huisvesting, ondermeer door de aanwezige diversiteit in de huursector.
3.1. Wettelijke aspecten Voor de reglementering van de particuliere huursector gelden de Huurwet (the Tenancy Law) en de Wet op Huurprijzen (the Law on Rent Levels - Miethöhegesetz) als essentieel, overigens nationaal bindend basiskader. De Huurwet maakt integraal een deel uit van het Burgerlijk Wetboek. De wet bevat verschillende maatregelen ter bescherming van de huurders tegen een willekeurige beëindiging van huurcontracten door de verhuurders. In de tijd gelimiteerde huurtermijnen zijn slechts mogelijk binnen beperkt vastgelegde wettelijke grenzen. Het huurcontract opzeggen is enkel mogelijk bij contractuele overtredingen, meer bepaald bij wanbetaling. Het kan ook in specifieke situaties, bijvoorbeeld wanneer de eigenaar zelf of zijn familieleden behoefte heeft (hebben) aan de verhuurde woongelegenheid. Huurovereenkomsten kunnen ook niet beëindigd worden om de huur te kunnen verhogen. Daarnaast besteedt de wet aandacht aan de huurprijsbepaling bij nieuwe contracten. Hoewel huurprijzen bij een nieuw contract vrij overeen te komen zijn, zijn er wettelijke sancties mogelijk als de bedongen huurprijs de vastgestelde ‘lokaal-vergelijkbare huurprijzen’ te manifest overstijgen. Dergelijke vergelijkingsbasis steunt op gegevens verkregen via plaatselijke huursurveys of berekend op basis van woningprijzen van vergelijkbare kwaliteit en ligging83. De Wet op de Huurprijzen betreft dan weer veeleer de beperking van huurprijsstijgingen binnen een en hetzelfde contract. Binnen een periode van drie jaar mogen de huren met niet meer dan 20% stijgen84. Renovatiekosten kunnen in de huurprijs verrekend worden.
3.2. Financiële en fiscale instrumenten Hoewel investeringen in de verhuursector als elke andere investering behandeld worden, bestaat er een speciale gunstige belastingsregeling voor nieuwe investeringen. Om tegemoet te komen aan de dringende en grote vraag naar woningen na de Duitse hereniging, werd het reeds 82
Voornamelijk gebaseerd op Busch-Geertsema (s.d.). Dit systeem is min of meer te vergelijken met het principe van de Rent Officer in Groot-Brittanië (uitvoerig besproken in hoofdstuk 4, 3.3.2). 84 Aanvankelijk was het niet toegestaan dat de huren met meer dan 30% stegen binnen een periode van drie jaar. In 2001 zijn er echter veranderingen aangebracht in de Huurwet, gericht op een vereenvoudiging van de regelingen en de invoering van talrijke nieuwe wettelijke bepalingen. Een van deze wijzigingen had betrekking op het reduceren van de 30%-grens naar 20%. 83
- 186 -
bestaande systeem van degressieve afschrijvingen voor investeringen in de particuliere huurwoningenbouw nog aantrekkelijker gemaakt. Tot aan 1995 gold de volgende afschrijvingsmogelijkheid: 7% van de bouwkosten in de eerste vier jaar, 5% voor de volgende zes jaar, 2% voor een ander zes jaar en tenslotte 1,25% gedurende 24 jaar. Vanaf 1996 werd dit belastingsvoordeel vermindert tot 5% voor de eerste acht jaar, 2,5% voor de volgende zes jaar en 1,25% voor de volgende 36 jaar. Hoewel officiële gegevens ontbreken, bestaat er geen twijfel over dat deze gunstige belastingsregeling een belangrijke rol speelt als motief om te investeren in de particuliere huursector. Daarnaast bestaat er ook een gunstig subsidiesysteem, uitgewerkt door de Länder. Tot dit systeem behoren enerzijds renteloze leningen met een gunstige afbetalingsperiode en anderzijds subsidies met garanties voor private hypotheekleningen. Als algemeen principe geldt dat de subsidie gebaseerd is op de kostberekening door de investeerder en dat de subsidie alle kosten dekt die de vastgestelde sociale huur overstijgen. Zolang niet alle geld terugbetaald is, blijft de subsidie wel voorwaardelijk: de woongelegenheid moet aan bepaalde minimumstandaarden voldoen, ze kan enkel aan bepaalde inkomensgroepen verhuurd worden en er gelden vaste sociale huurprijzen (uitgezonderd bepaalde huurstijgingen tengevolge van stijgende kosten). In het voormalige Oost-Duitsland werden, na de hereniging, nog bijkomende maatregelen getroffen. Wanneer iemand bijvoorbeeld beslist om een huurwoning te bouwen of te moderniseren in een binnenstedelijk gebied, kan hij een investeringssubsidie ontvangen, respectievelijk van 10 en 15%. Gezien de kapitaalaangroei in dit gedeelte van Duitsland nog steeds eerder beperkt uitvalt, stellen we wel vast dat vele investeerders-bewoners van het westelijk deel zijn.
3.3. Huursubsidie85 3.3.1. Omschrijving Aangezien degelijke huisvesting duur is en voor sommige individuen zelfs te duur, verleent de Staat een subsidie die de huisvestingskosten helpt dekken. De invoering van de huisvestingssubsidie als systeem (‘Wohngeld’) in 1965 beoogde de beschikbaarheid van degelijke woningen voor lage inkomensgroepen te garanderen tijdens de periode waarin de huurprijzen niet gecontroleerd zouden worden. Het schema is gericht op een beperking van de woonkosten tot ongeveer 20-25% van het beschikbare inkomen (Tomann, 1996). Het Duitse huursubsidiesysteem is een federaal systeem maar beheerd door de gemeenten. Voor de financiering zorgen zowel de federale regering als de deelstaten. Zowel huurders als eigenaars kunnen een tegemoetkoming ontvangen indien de te betalen huur of de afbetaling hun financiële mogelijkheden overstijgt. Het gaat dan respectievelijk om een huursubsidie (Mietzuschuss) en een afbetaling- en onderhoudssubsidie (Lastenzuschuss). Bij de huursubsidie wordt uitdrukkelijk gesteld dat het niet om een vorm van liefdadigheid gaat. Dit houdt in dat iedereen die er aanspraak op kan maken, er ook wettelijk recht op heeft. De laatste hervorming van het systeem dateert van 2001 en bracht ondermeer de huursubsidie op 1 lijn met de veranderde huurprijzen en inkomensniveau’s.
85 Ondermeer gebaseerd op: http://www.bma.bund.de/download/broschueren/A998.pdf en op BuschGeertsema (s.d.).
- 187 -
Verschillende factoren spelen een rol zowel om te bepalen wie al dan niet een huursubsidie krijgen als om de hoogte van het bedrag te berekenen. Het aantal gezinsleden binnen het huishouden, het totale gezinsinkomen (vanaf een bepaald bedrag, gedifferentieerd naar gezinstypes, heeft een huishouden geen recht meer op een tussenkomst) en de betaalde huurprijs. In bepaalde gevallen kunnen huishoudens ook gedeeltelijk steun ontvangen voor de betaling van hun huisvestingskosten. De limiet van de subsidiëring verschilt ook naargelang de regio, het bouwjaar en de kwaliteit van de woongelegenheid. Over het algemeen dekt de huursubsidie nooit het volledige huurbedrag. Uitkeringsgerechtigden vormen hierbij een uitzondering: mits de huur redelijk is, ontvangen zij een volledige tegemoetkoming voor hun huisvestingskosten (special rent support)86. Van uitkeringsgerechtigde personen wordt wel verwacht dat ze ernaar streven om onafhankelijk te worden, zij het in overeenstemming met hun mogelijkheden. Wie weigert om geschikt werk te zoeken, kan zijn rechten op een uitkering verliezen, inclusief repercussies op de uitbetaling van de huursubsidie. Huishoudens die een aanspraak willen maken op steun doen dat schriftelijk bij een lokaal Huursubsidiekantoor. Bij goedkeuring wordt de subsidie normaal voor 1 jaar toegekend. Indien de betrokkene nog recht heeft op een huursubsidie bij het verstrijken van de toegekende periode dan dient hij een nieuwe aanvraag in.
3.3.2. Belang Uit de tabel 4.4 leiden we af dat het uitgekeerde huursubsidiebedrag van 3.635 miljoen euro in 1998 terechtkwam bij 2,95 miljoen huishoudens. In de twee volgende jaren daalt het aantal huursubsidieontvangers en het bedrag. In 2000 ontvangt 7,4% van alle huishoudens nog een huursubsidie en wel voor een totaal bedrag van 3.541 miljoen euro. Gemiddeld stemt dit overeen met een maandelijkse huursubsidie van € 104 per huishouden.
Tabel 4.4: Ontwikkelingen inzake huursubsidies, 1998-2000, Duitsland. Aantal huursubsidie ontvangers (* 1000) Bedrag uitgaven (EUR mn)
1998 2974
1999 2809
2000 2839
3.635
3.628
3.541
Bron: http://www.destatis.de/basis/e/solei/soleitab4.htm, 10 december 2002.
3.3.3. Niet zonder kritiek Een probleem bij de berekeningswijze van de huursubsidie is dat de gehanteerde huur- en inkomensgrenzen pas om de zoveel jaar aangepast worden. Hierdoor wordt onvoldoende rekening gehouden met algemene veranderingen in huurprijzen en inkomens (Ditch, e.a., 2001). In de periode tussen twee herzieningen kan het dus zijn dat een huishouden niet langer voldoet aan de voorwaarden maar dat ze bij een actualisering wel degelijk terug in aanmerking komen. Om de
86 Hubert (1998) stelt dat men pogingen heeft ondernomen om de huursubsidies beter in het sociale uitkeringsstelsel te integreren. Desondanks zijn er weliswaar conceptuele verschillen: terwijl huursubsidies te maken hebben met huurlasten, is het sociale uitkeringsstelsel ontwikkeld rond de notie van een minimaal consumptieniveau noodzakelijk om behoorlijk te kunnen leven.
- 188 -
financiële moeilijkheden die kunnen ontstaan door het federale systeem, enigszins op te vangen hebben bepaalde deelstaten een aanvullende uitkering uitgewerkt. Een andere tekortkoming heeft betrekking op de non-participatiegraad. Experts vermoeden dat een relatief hoog aantal rechthebbende huishoudens van de huursubsidie geen gebruik maken (tot 50% in het voormalige West-Duitsland). Vermoedelijk is dit te wijten aan een gebrek aan informatie of aan het sociale stigma van een huursubsidie (McCrone & Stephens, 1995).
3.4. Flankerend beleid Plaatselijke huurdersverenigingen lobbyen voor de belangen van alle huurders, ongeacht ze nu huren op de particuliere of op de sociale huurmarkt. Ze adviseren hun leden (die jaarlijks lidgeld moeten betalen) inzake vragen omtrent de huurwet, verspreiden folders en organiseren acties om wantoestanden aan te klagen. De meeste lokale organisaties hebben zich aangesloten bij de nationale huurdersorganisatie, de Deutscher Mieterbund. Gemarginaliseerde en sociaal uitgesloten personen maken veelal geen deel uit van deze huurdersorganisaties. Dat komt hoofdzakelijk omdat ze het gevraagde lidgeld niet kunnen betalen.
4. Besluit Tijdens de laatste 10-15 jaar verschoof in het Duitse huisvestingsbeleid het accent van aanbodsstimulerende naar vraaggerichte subsidies (Tomann, 1996). Deze evolutie kunnen we niet uitsluitend toeschrijven aan huisvestingsgerelateerde inzichten. De federale regering heeft deze beleidswijziging aangegrepen als een mogelijkheid om zich geleidelijk aan als interveniërende partij op de huisvestingsmarkt terug te trekken. Die wens is verder ook ingegeven door allerlei besparingsoverwegingen. Alhoewel de toenemende druk tengevolge van het woningentekort deze tendens onderbroken heeft, zal deze evolutie zich naar alle waarschijnlijkheid verder doorzetten. Ondanks deze ontwikkelingen meent Kleinman (1996) dat de stelling dat het Duitse huisvestingsbeleid evolueert naar een Angelsaksisch getint beleid, zoals in Groot-Brittannië, te ver gaat87. Volgens Tomann (1996) wordt de verandering die de federale regering nastreeft niet automatisch gevolgd door de deelstaten en de lokale autoriteiten. Deze laatste twee niveaus concentreren zich volgens hem nog altijd meer op het huisvesting ten behoeve van een groot gedeelte van de bevolking. Hoewel enigszins onduidelijk is in welke richting het huurbeleid verder zal evolueren, meent Tomann (1996) dat er nog een brede politieke consensus aanwezig is om het systeem van de huurprijsvergelijking en van de wettelijke bescherming van de huurder tegen de opzegging van het huurcontract te behouden. In Duitsland vormt de werking van de particuliere huursector een goed voorbeeld van de filosofie van de sociale markteconomie. Enerzijds is er een redelijk strak regulerend kader dat de kwaliteit benadrukt en anderzijds wordt een beroep gedaan op ondernemers om in de behoeften te voorzien. Een combinatie van overheidscontrole en heersende competitie op de verhuurmarkt mildert de kosten van de huurders (Kleinman, 1996). Kortom, de politieke antwoorden respecteren de onderliggende marktfilosofie om de huisvestingsnoden op te lossen en gebruiken staatstussenkomsten ter ondersteuning en aanvulling, maar niet ter vervanging van de markt.
87 Kleinman (1996) verwijst naar de reactie van de Federale regering op de huisvestingscrisis van midden de jaren 1980 en naar de verantwoordelijkheid die deze regering erkende om de huisvestingsmarkt terug in een evenwicht te brengen. Dergelijke opstelling verschilt duidelijk van het Britse beleid onder de Conservatieven, gekenmerkt door een ‘peicemeal’ benadering.
- 189 -
Tomann (1996) stelt dat de combinatie van vervroegde afschrijvingen en belastingsvrije kapitaalwinsten, investeringen op de particuliere huurmarkt stimuleert. Aan de andere kant houdt dergelijk subsidiëringspatroon een zeker kortetermijnperspectief in dat destabiliserend kan inwerken op de huisvestingsmarkt. De regering zoekt dan ook naar meer langetermijn georiënteerde subsidieschema’s. Het belang van het Duitse systeem ligt hierin dat de recente beleidsmaatregelen ter stimulering van het eigenwoningbezit niet resulteerden in een vlucht uit de particuliere huursector. Dit is te wijten aan de combinatie van de volgende drie elementen: -
de gunstige fiscale en financiële voordelen waarvan de verhuurder kan genieten;
-
na verloop van 20 jaar kan de verhuurder vrij beschikken over zijn woning;
-
en de sterke bescherming van de huurder.
Verder stelden we ook vast dat de huursubsidie voor de ‘armere’ huishoudens een recht is en dat uitkeringsgerechtigden mits enkele voorwaarden gratis kunnen wonen.
- 190 -
HOOFDSTUK 3: FRANKRIJK 1. Algemene context Net zoals in vele andere Europese landen vangt het Franse overheidsingrijpen op de huisvestingsmarkt aan in de late negentiende eeuw. In deze periode traden verscheidene problemen in verband met hygiëne en met een snelle urbanisatie meer en meer op de voorgrond. Ondermeer de ‘Loi Siegfried’ van 1894, die een wettelijke basis legt voor de goedkope huisvestingsmaatschappijen (‘sociétés d’habitations à bon marché’ – HBM88), vormt een indicator voor de ontwikkeling van een sociaal huisvestingsbeleid. Een belangrijke ingreep op de huisvestingsmarkt is de invoering van huurcontroles vanaf 1914. Dit initiatief resulteerde enerzijds in een lagere investeringsgraad en anderzijds in een daling van het aandeel van het gezinsinkomen dat aan huur besteed werd. Tijdens de periode van 1918 tot 1939 kent het huisvestingsbeleid een grote stabiliteit. De huurprijsreguleringen blijven behouden terwijl bijkomende maatregelen gericht op de aanmoediging van investeringen achterwege blijven. Deze ‘laissez-faire’-attitude, de verwaarlozing van het woningenbestand en de vernielingen tijdens WO II verklaren het enorm woningtekort in 1945. Het naoorlogse huisvestingsbeleid richtte zich dan ook op de wederopbouw en op een zo snel mogelijke uitbreiding van het woningenbestand. Volgens Donner (2000) beoogde de Franse regering drie doelstelling op het gebied van huisvesting: -
de garantie van een hoge productie binnen de bouwindustrie;
-
de verbetering van de algemene huisvestingsomstandigheden, en
-
de toegang verzekeren tot degelijke huisvesting voor huishoudens met een laag inkomen.
De jaren 1950 en 1960 vallen vooral op door grootschalige sloopwerkzaamheden in het kader van de aanpak van vervallen stadswijken en van talrijke stadsvernieuwingsprogramma’s. Tijdens de late jaren 1970 echter ligt de nadruk op renovatie, zij het dat de ondersteuning van eigendomsverwerving door huishoudens uit de lagere middenklasse (via staatssubsidies) behouden blijft. In 1977 wordt de financiering van de huisvesting ingrijpend hervormd (Blanc & Bertrand, 1996). De overheid verminderde het belang van de bakstenensubsidies (‘aide à la pierre’) en introduceerde de individuele huursubsidie (‘aides à la personne’). Verder kreeg de markt meer speelruimte voor huisvesting en streefde de overheid ernaar om steeds minder in te grijpen zonder echter uit het oog te verliezen dat de beschikbare middelen werkelijk ten goede komen aan de huishoudens in nood. Daarnaast is er spraak van een vereenvoudiging van het subsidiesysteem en van meer aandacht voor kwaliteitsverbetering. De socialistische regering die in 1981 de plaats van de conservatieven innam, behield de bestaande structuren aangaande het huisvestingsbeleid en beoogde ook een vermindering van de staatsinterventie. Ondanks de doorgevoerde, en gedeeltelijk mislukte (Jacquier, 2003), decentralisatie van de administratie in 1983 blijft het Franse huisvestingsbeleid hoofdzakelijk een verantwoordelijkheid van de centrale overheid ondermeer omdat dit niveau de noodzakelijke financiële middelen voorziet en controleert.
88 In 1950 wijzigt de benaming van de HBM-maatschappijen in HLM, wat staat voor habitations à loyer modéré.
- 191 -
In de jaren 1990 blijft huisvesting een belangrijk thema en vormt de huisvesting van mindergegoeden en sociaal uitgeslotenen een topprioriteit. Een illustratie hiervan vormt de ‘Loi Besson’ (‘loi contre l’exclusion’) van 1990. Deze wet neemt het algemene recht op behoorlijke huisvesting op, alsook de verplichting voor de departementen om een fonds voor achterstallige huur op te richten. Daarnaast krijgen ook de lokale overheden een grote verantwoordelijkheid ten opzichte van kwetsbare personen toebedeeld. Toch sluiten deze maatregelen de ondersteuning van het eigenwoningbezit als een van de basisprincipes van het Franse huisvestingsbeleid niet uit. Zo houdt de afschaffing van de subsidies voor de eigenaars in 1995 niet in dat de eigendomssector geen ondersteuning meer zou krijgen: bedoelde subsidies werden vervangen door een lening met een gunstige rente.
2. De Franse woningmarkt in een notendop 2.1. In totaliteit Naar bewonerstitel bestaat de Franse woningmarkt in 1996 voor meer dan de helft uit eigenaars. Binnen de huursector behoort 54% van alle huurders tot het private gedeelte wat bij benadering neerkomt op 4.786.000 huishoudens. In onderstaande tabel namen we data op van 1963 tot 1996. Over de gehele periode is het aandeel van de particuliere huursector met 11 procent gedaald, zij het dat deze trend zich hoofdzakelijk in de periode 1963-1984 aftekent. In 1963 was de particuliere huursector goed voor vier keer de sociale huursector, terwijl 33 jaar later het private gedeelte ongeveer van dezelfde grootteorde blijkt.
Tabel 4.5: Ontwikkelingen op de woningenmarkt, Frankrijk, 1984-1996. 1963*
1973*
1984°
1988°
1992°
1996°
Eigenaar
42
45
51
54
54
54
Huurder
45
44
39
37
38
38
Bewonerstitel
Sociaal
7
13
16
17
17
18
Privaat
32
28
23
20
21
21
Ander Aantal huishoudens
13
11
10
9
8
8
-
-
20.384
21.256
22.131
23.286
(000) Bron: *Oxley, e.a., 1996; °Ditch, e.a., 2001.
- 192 -
2.2. De particuliere huurmarkt89 Zoals blijkt uit voorgaande tabel stellen we een langdurige en continue vermindering van het aandeel particuliere huurwoningen vast. Bijvoorbeeld in de jaren 1980 vermindert de voorraad particuliere huurwoningen met 700.000 en wel door verkoop, afbraak of conversie (dit laatste in de hand gewerkt door ‘prêt conventionné – PC’ waardoor bestaande huurwoningen aangekocht konden worden, al vertragen de hoge transactiekosten dit proces). Verder merken we ook op dat geërfde huurwoningen vaak vrij vlug van de hand gedaan worden aangezien de kapitaalmarkt hogere winsten oplevert en minder omslachtig is qua administratie. Verder vinden huishoudens met een beperkt inkomen moeilijker een woning gezien de particuliere huurmarkt inkrimpt. De verhuring van particuliere huurwoningen blijkt in hoofdzaak een individuele aangelegenheid: 90% van de particuliere huursector is in handen van particuliere personen, terwijl bedrijven in staan voor de overige 10% (vooral geconcentreerd in de Parijse regio). Ongeveer 2 miljoen Franse huishoudens bezitten, naast de woning waarin ze zelf wonen, nog 4 miljoen woongelegenheden. Ongeveer 15% hiervan wordt gratis verhuurd aan familieleden. Anders gesteld, de eigenlijke particuliere huurmarkt bestaat uit 3,4 miljoen woningen en is in handen van 1,7 miljoen huishoudens. 2/3 van deze verhuurders (veelal ouderen) bezit slechts 1 woning en beschikt zelf meestal over een beperkt inkomen waardoor ze dan ook moeilijkheden ervaren bij het onderhoud van deze woning. Ongeveer 500.000 woningen zijn bezit van institutionele verhuurders (waaronder verzekeringsmaatschappijen). Daarbij valt op dat deze woningen het meest recent en van de beste kwaliteit zijn. De particuliere huurwoningen blijken gemiddeld kleiner en vertegenwoordigen een lagere waarde. In 1996 vielen nog 337.000 woningen onder de wet van 1948, zij het dat bij de meeste nieuwe contracten verhuurd wordt tegen marktprijzen. Recent wordt vastgesteld dat individuele investeerders opnieuw meer interesse vertonen voor de particuliere huurmarkt. Vooral de verhuur van nieuwe, kleine appartementen in de steden rond Parijs, wordt als winstgevend beschouwd. Algemeen breidde het aanbod van particuliere huurwoningen tussen 1988 en 1996 uit met 50.000 huurwoningen. Met betrekking tot de huurprijzen blijkt dat deze evolutie gemilderd is na de sterke stijging in de periode 1985-1992 (Laferrère & Warzée, 2002). Deze geleidelijke toename is te wijten aan de matige stijging van de index van de bouwkost (indexering is hiervan afhankelijk). Wanneer we de huurprijzen in de sociale en de particuliere huursector met elkaar vergelijken, stellen we ondermeer vast dat de huren meer verspreid zijn: de helft van de particuliere huurders betaalt tussen 290 en 489 euro per maand terwijl in de sociale huursector de helft van de huurder tussen 205 en 311 euro per maand spendeert aan huur (Laferrère & Warzée, 2002).
89
Bron: Donner, 2000.
- 193 -
3. Particulier huurbeleid Na een schets van de woningmarkt en enkele belangrijke ontwikkelingen van het Franse huisvestingsbeleid besteden we in dit deel specifiek aandacht aan het particuliere huurbeleid. De maatregelen ontwikkelden zich vanuit de idee, al aanwezig in het naoorlogse huisvestingsbeleid, dat de particuliere huursector een belangrijk deel van de huurmarkt zal blijven en dat deze niet zomaar genegeerd kan worden.
3.1. Wettelijke aspecten Na de Tweede Wereldoorlog waren strikte huurreguleringen in voege. Huurprijzen werden bepaald op basis van een ingewikkeld systeem: de vermenigvuldiging van een gecorrigeerde ruimteoppervlakte (rekening houdend met de kwaliteit en het onderhoud) met een jaarlijks aangepaste waarde per vierkante meter (Oxley & Smith, 1996). De huurwet van 1948 geldt als een eerste stap naar een liberalisering van de particuliere huurmarkt. De toegelaten jaarlijkse aanpassingen zouden meer realistische huurprijzen toelaten. Omdat het inflatiepercentage echter veelal hoger lag dan de toegelaten aanpassing bleef er een kloof bestaan tussen een realistische en een gereglementeerde huurprijs. Vanaf 1955 konden huurder en verhuurder de huurprijs in onderling overleg enkel voor nieuwe woningen vrij bepalen en voor de woningen onder de wet van 1948 wanneer een nieuwe huurder er zijn intrek in nam. Tijdens de regeerperiode van Mitterand (1981-1995) veranderde de huurwet geregeld: - De regelmatig ingevoerde wijzigingen creëerden verwarring en onzekerheid en zetten vele verhuurders aan om de particuliere huurmarkt te verlaten. De dalende inflatie versnelde bovendien dit proces van terugtrekking. De investeringen bleven beperkt door de blijvende huurregulering door de huurwet van 1948 en door de in 1982 ingevoerde Loi Quilliot. Deze wet beschermde de huurder omdat een huurprijsstijging rekening diende te houden met zijn inkomen. - De volgende wet, de zogenaamde Loi Méhaignerie van 1986, valt dan weer eerder gunstig uit voor de verhuurder. De wet beoogde een verminderde huurregulering, de mogelijkheid om kortere contracten af te sluiten en een vereenvoudiging van de opzegmogelijkheden door de verhuurder. Deze wet betekende voor de huurder een grotere woononzekerheid en stijgende huurprijzen en wordt vrij vlug als te gunstig voor de verhuurder geacht. - In de plaats komt in 1989 de Loi Mermaz-Malandain. Deze wet stelt schriftelijke huurcontracten voorop met een minimale verhuurperiode van drie jaar bij individuele verhuurders of zes jaar bij institutionele verhuurders. De huurprijs voor nieuwe of gerenoveerde woningen is vrij te onderhandelen en de volgende huuraanpassingen moeten in relatie staan met de bouwprijsindex. Het huurcontract wordt stilzwijgend hernieuwd tenzij de verhuurder het onder welbepaalde voorwaarden wil beëindigen. De prijs kan bij hernieuwing van het contract aangepast worden indien voor vergelijkbare woningen hogere huurprijzen geldig zijn. Deze herziening zal dan wel voor verscheidene jaren moet gelden. In 1990 wordt een nieuw verhuurakkoord ingevoerd: de ‘bail à réhabilitation’ is een combinatie van (ver)huren en renoveren90. Het gaat om een contract waarbij de particuliere eigenaar zijn woning kan verhuren aan een van de volgende organisaties: een sociale 90 Dergelijk type van verhuring vertoont vele gelijkenissen met de werking van de Sociale Verhuurkantoren in Vlaanderen.
- 194 -
huisvestingsmaatschappij, een lagere overheid, een ‘société d’économie mixte’ gericht op de verhuur van woningen of een andere organisatie die zich als doel stelt om kwetsbare groepen te huisvesten. Deze organisaties huren dit voor ten minste twaalf jaar en bij eventuele verlenging dient een nieuw contract opgesteld te worden. De huurder verhuurt de woning na enkele basisrenovaties verder aan sociaal achtergestelde huishoudens.
3.2. Fiscale en financiële maatregelen In de particuliere huursector merken we niet alleen een daling van het aanbod maar daarenboven is de kwaliteit van het bestaande patrimonium beduidend slechter dan in de andere segmenten van de woningmarkt. Dit heeft de overheid ertoe aangezet om enkele specifieke maatregelen te treffen gezien het huisvestingsaanbod immers niet enkel en alleen bepaald wordt door algemene economische beslissingen maar ook door gerichte initiatieven. Ter stimulering van het aanbod van de particuliere huurwoningen kunnen zowel individuele als institutionele investeerders een ‘prêt locatif aidé’-lening aanvragen voor de aankoop van bouwgrond, de bouw van particuliere huurwoningen, de aankoop van bestaande woningen of de uitvoering van renovaties. De aanvrager moet aan de volgende voorwaarden voldoen: hij dient zelf in minstens 25% van het vermogen te voorzien en een akkoord tot huurregulering te ondertekenen waardoor de toekomstige huurder een huursubsidie kan aanvragen (zie verder). Inzake kwaliteit bestaat sinds 1971 de ANAH-toelage91. Deze toelage beoogt een verhoging van de standaardkwaliteit van die woningen gebouwd vóór 1948 alsook energiebesparende maatregelen bij woningen geconstrueerd vóór 1975. Normaal bedraagt de subsidie 25% maar indien het inkomen van de verhuurder zelf beperkt is, kan de subsidie oplopen tot 70%. Het aantal zo gesubsidieerde woningen bedroeg op het einde van de jaren 1990 ongeveer 126.000 eenheden. Daarnaast koos de overheid ook voor de toekenning van belastingsvoordelen. De laatst ingevoerde maatregel voor privé-investeerders betreft het ‘Besson-akkoord’ van 199992. Het is gebaseerd op een vervroegde afschrijvingssubsidie van 8% en 2,5% voor respectievelijk de eerste vijf jaar en de volgende vijf jaar. In ruil voor dit voordeel moeten de verhuurders de woongelegenheid tenminste voor 9 jaar verhuren, tegen een huur onder de officieel bepaalde grenzen en aan huishoudens met een inkomen dat niet hoger ligt dan 40% boven het maximumbedrag geldig bij HLM. Vervolgens hebben verhuurders van bestaande (Mehaignerie) huurwoningen recht op een aftrek van 25% voor kosten indien ze bereid zijn om voor minimum 6 jaar te verhuren aan een lagere huurprijs. Vanaf 1999 wordt ook belasting geheven op huizen die meer dan twee jaar leegstaan: 10% van de verhuurwaarde voor het eerste jaar tot 15% in het derde jaar. De regeling werd al toegepast op 610.000 woningen.
91
ANAH is het letterwoord van Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (Satsangi, 1998). Voorafgaande maatregelen zijn de in 1985/1986 ingevoerde Quilès-Méhaignerie belastingsstimulans waardoor 10% van de investeringen door particuliere personen fiscaal aftrekbaar waren. Vervolgens was er de Loi Périssol (1996-1999) die de investeringen in de particuliere huurmarkt wilde stimuleren door een vervroegde afschrijvingssubsidie van 10% van de investeringen voor 4 jaar vermeerderd met 2% van de investeringen voor elk van de volgende 20 jaar. 92
- 195 -
3.3. Huursubsidiesysteem 3.3.1. Omschrijving De huisvestingswet van 1948 anticipeerde reeds op mogelijke betalingsmoeilijkheden bij huishoudens met een beperkt inkomen tengevolge van (opgelegde) stijgende huurprijzen: ze creëerde een huursubsidie, de AL (of de ‘allocation logement’). De draagwijdte ervan bleef echter beperkt, de administratie complex en de toepassing veranderde regelmatig. Daarom kunnen we eigenlijk pas 1977 aanstippen als het moment waarop het echte huursubsidiesysteem het levenslicht zag. Dit systeem bestaat nog steeds en het belang ervan neemt toe. De huursubsidies in Frankrijk beogen de huurlast bij lage inkomensgroepen te milderen. Ze nemen drie vormen aan. 1. ‘Aide Personnalisée au Logement’ (APL) (of individuele huursubsidie) De individuele huursubsidie werd een feit binnen de context van de financiële hervormingen van 1977 waarbij de regering evolueerde van de financiering van de huisvestingsproductie naar de subsidiering van de huisvestingsconsumptie. Dergelijke subsidie wordt toegekend aan huurders en, vanaf 1979, ook aan bepaalde eigenaars93. Ook bewoners van oude gesubsidieerde (met een ANAH-toelage) gerenoveerde woningen zijn gerechtigd. Afhankelijk van zijn inkomen krijgt een bewoner al of niet een huursubsidie en wordt ook de omvang van het bedrag bepaald. Vallen bijvoorbeeld uit de boot: alleenstaanden met een inkomen groter dan anderhalf keer het minimumloon of koppels zonder kinderen met een inkomen groter dan twee en halve keer het minimumloon. Verder bestaat er ook enige relatie met de woonsituatie. Naargelang het gezinstype gelden bijvoorbeeld een aantal grenzen betreffende de grootte van de woning en bij de berekening van de subsidie wordt met deze limieten rekening gehouden. Om recht te hebben op een huursubsidie moeten de huurders verzekeren dat ze beschikken over een minimum aan ruimte en moeten ze hun huurovereenkomst voorleggen. Het systeem wordt in grote mate gefinancierd door het regeringsbudget en slechts voor een heel klein gedeelte gedragen door werkgeversbijdragen. Opvallend is hier de betalingswijze: de subsidie wordt namelijk uitgekeerd aan de verhuurder of aan de bank die de hypotheek verleent.
93 Die eigenaars van een woning worden meer bepaald gesubsidieerd op basis van een PAP-, PLA- of PC-lening (Donner, 2000): - een PAP-lening (‘prêts à l’accession à la propriété’): een lening voor eigendomsverwerving die 70% van de prijs van de nieuwe woning beslaat, zij het gerelateerd aan inkomensgrenzen; - een PLA-lening (‘prêts locatif aidé’): een lening die aangewend kan worden voor de aankoop van bouwgrond, de bouw van nieuwe huurwoningen of de aankoop van oude te renoveren woningen. De aanvrager diende 25% van het vermogen zelf te voorzien en een overeenkomst te ondertekenen waardoor de toekomstige huurder een individuele huursubsidie kan aanvragen. - een PC-lening (‘prêts conventionnés’) : een lening gelijkaardig aan een PAP-lening (voor de verwerving van een woning het zij nieuwbouw of aankoop van een oude te renoveren woning) die weliswaar geen inkomensgrenzen oplegt maar wel tegen hogere interestvoeten wordt toegekend.
- 196 -
2. ‘Allocation huishoudens)
de
Logement
à
Caractére
Familial
(ALF)
(of
huursubsidie
voor
Omdat vele huishoudens tengevolge van de huurliberaliseringen geconfronteerd werden met stijgende huurprijzen werd de ALF-huursubsidie al in 1948 in het leven geroepen. Het is een inkomensgerelateerde subsidie aan individuen of koppels met verantwoordelijkheden ten aanzien van kinderen, arme ouders of andere personen ten laste. Deze subsidie wordt betaald uit het ‘Fonds National des Prestations Familiales’ (FNPF) (of het Nationaal Fonds voor Kinderbijslag), gefinancierd door werkgeversbijdragen.
3. ‘Allocation de Logement à Caractére Social’ (ALS) (of sociale huursubsidie) Individuen met een laag inkomen die geen aanspraak kunnen maken op de eerder vermelde huursubsidies maar die toch hulp nodig hebben bij de betaling van hun huisvestingskosten, kunnen een beroep doen op de sociale huursubsidie (1971). Deze subsidie is bedoeld voor 65plussers, gehandicapten, -25-jarigen, langdurig werklozen en uitkeringsgerechtigden. Deze huursubsidie wordt gefinancierd vanuit het ‘Fonds National d’Aide au Logement’ (FNAL) (of het Nationaal Huisvestingsfonds), dat ondermeer gespijsd wordt door de staat en werkgeversbijdragen.
3.3.2. Belang De ontwikkelingen inzake het aantal huursubsidieontvangers en de uitgekeerde bedragen hebben we voor de periode van 1990 tot 1997 opgenomen in tabel 4.6.
Tabel 4.6: Evolutie van het aantal huursubsidieontvangers en het uitgekeerde bedrag, Frankrijk, 1990-1997. 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Aant.part. huurders (000)
4.664
4.730
4.820
4.888
4.946
5.003
5.053
5.099
HS-ontvangers Aantal (000) Percentage
1.507 32,3
1.559 33,0
1.910 39.6
2.218 45,4
2.382 48,2
2.497 49,9
2.554 50,5
2.630 51,6
3,5
22,5
16,1
7,4
4,8
2,3
3,0
2.728,8
3.211,8
3.933,2
4.238,5
4.476,8
4.638,3
4.742,5
13,9
17,7
22,5
7,8
5,6
3,6
2,2
Jaarlijkse toename (%) Uitgekeerde bedrag (in miljoen €)
2.396,5
Jaarlijks groei-% Bron: Laferrère & le Blanc, 2002.
In 1990 kreeg een derde van alle particuliere huurders (of 1,5 miljoen huishoudens) een huursubsidie. Het aantal huursubsidieontvangers is in 1997 gestegen tot 2,6 miljoen (of de helft van de particuliere huurders). Vooral in 1992 en 1993 treedt er een drastische toename op, een stijging van respectievelijk 22,5 en 16,1%. Gemiddeld betalen huursubsidietrekkers een maandelijkse huur van € 250 en krijgen ze een subsidie die 58% van deze huur dekt. De maandelijkse huursubsidie bedraagt gemiddeld
- 197 -
ongeveer € 150. Voor huishoudens met drie kinderen loopt dit op tot 75%. 15% van de huursubsidietrekkers krijgen de totale huurprijs uitgekeerd. De totale som van de huursubsidies beliep in 1998 voor meer dan 6 miljoen huishoudens meer dan 81 biljoen Franse frank (of ongeveer € 11,9 biljoen). Een gezin op vier kreeg een subsidie van gemiddeld 12.000 Franse frank (€ 1776) per jaar.
3.3.3. Niet zonder kritiek De specifieke berekeningswijze van de huursubsidie zet huishoudens aan om op zoek te gaan naar woningen met de meest gunstige prijs/kwaliteitsverhouding. Zoals eerder vermeld zijn huursubsidies niet alleen functie van het inkomen van het huishouden maar ook van de gezinsgrootte. Wanneer een gezin, volgens zijn behoeften, een te grote woning huurt, krijgt het daarvoor geen subsidie maar wel een inkomensondersteuning berekend op basis van een voor hen geschikt geachte woongelegenheid94. Dit betekent echter niet dat het huursubsidiesysteem volledig vrij van kritiek blijft. Zo leven er in verband met het APL-systeem een aantal bedenkingen: -
het APL-systeem is huursubsidiesysteem dat vlot werkt voor een groot aantal personen, waaronder vanaf 1993 ook studenten. Maar de stijgende uitgaven hebben de regering gedwongen om deze uitbreiding opnieuw te bekijken of op zijn minst ook het inkomen van de ouders in rekening te brengen (Donner, 2000).
-
het APL-systeem functioneert hoofdzakelijk goed onder stabiele omstandigheden. Maar er duiken bijvoorbeeld dikwijls problemen op in grote gezinnen bijvoorbeeld als kinderen het huis verlaten of als ze de school beëindigen. Op grond van dergelijke situaties wordt de huursubsidie namelijk herberekend.
-
Er rijst een specifiek probleem als gevolg van de rechtstreekse betaling van de APLsubsidie aan de verhuurder. Huursubsidietrekkers zijn zich niet bewust van hun reële huisvestingskosten en ervaren geen stimulans om op zoek te gaan naar een woning met een betere prijs-kwaliteitverhouding. Soms treden misbruiken op in die zin dat ‘immorele’ verhuurders aan huishoudens die geen toegang krijgen tot het betere woningmarktsegment, tegen de maximale huurprijs slechte, kleine woningen verhuren.
Volgens Ditch, e.a. (2001) duiken in politieke en publieke debatten op geregelde tijdstippen ook nog volgende discussiepunten op: -
een veel aangehaald aspect betreft de noodzakelijke vereenvoudiging van de drie verschillende huursubsidiesystemen binnen een enkel schema;
-
het huursubsidiesysteem maakt ook niet integraal deel uit van het uitkeringsstelsel, maar wordt geleid door andere bestuurslichamen en houdt een ander inkomensonderzoek in;
-
verder zien sommigen in het toenemende aantal gerechtigden een bedreiging voor het huursubsidiesysteem;
-
en tot slot verwijzen vele discussies naar de mogelijke werkloosheidsval als argument tegen huursubsidie. In tegenstelling tot het verdiende inkomen zijn sociale uitkeringen namelijk niet belastbaar en worden werkloosheidsuitkeringen niet in rekening gebracht bij de berekening van de huursubsidie. Dat stimuleert werkloze huursubsidieontvangers niet
94 Ook in Groot-Brittannië wordt bij de berekening van het bedrag van de huursubsidie rekening gehouden met de gezinsgrootte (hoofdstuk 4, 3.3).
- 198 -
om in te gaan op werkaanbiedingen met een verloning dicht bij de minimumuitkering. Vanuit het huursubsidiesysteem staat een hervorming op het getouw met de bedoeling inkomens en sociale uitkeringen gelijkaardig te behandelen. In de werkloosheidsreglementering zelf zit wel een stimulans om terug aan het werk te gaan. Om de vier maanden vermindert de werkloosheidsuitkering voor wie geen werk vindt. Individuen die bijscholing volgen, ontvangen hiervoor een vorm van opleidingsuitkering (Allocation Formation Reclassement – AFR). Een bepaald deel van het inkomen is vrijgesteld voor huursubsidieontvangers die een AFR ontvangen. Daarnaast meent Afsa (2001) dat als de huursubsidie de huurprijs niet volledig zou dekken de werkloosheidsval ook beperkt wordt. In dit verband merkt hij bovendien op dat een louter economische verklaring de essentiële doelstellingen van het huursubsidiesysteem verwaarloost, namelijk aan een huursubsidieontvanger residentiële autonomie bieden en garanderen, ter ondersteuning van zijn economische en sociale integratie.
4. Besluit95 In 1975 bestempelde een officiële evaluatie het Franse huisvestingsbeleid als te gecentraliseerd, verwarrend en moeilijk uitvoerbaar (Donner, 2000). De fundamentele verandering, tengevolge van de hervorming van 1977, heeft echter niet de verhoopte effecten teweeggebracht. Zo slaagde niet het verhoopte aantal sociale huurders erin eigenaar te worden. De beleidsinstrumenten zijn complex (vaak gebruik van letterwoorden) en worden veelvuldig gewijzigd. Volgens Edou (1998) is het ‘recht op behoorlijke huisvesting’, ingeschreven in 1990, vooral een kwestie van woorden gebleven. Het Franse huisvestingsbeleid beoogde een uitbreiding van het woningaanbod en een goed partnership tussen de regering en de private sector (Blanc & Bertrand, 1996). De uitbreiding van de woningmarkt kwam er, maar met een stijging van de bouwkosten en de huurprijzen in het kielzog, vooral in de sociale huursector. Volgens Donner (2000) geldt het huisvestingsbeleid op het einde van de 20ste eeuw voor het nationale niveau niet langer als een beleidsprioriteit. Alhoewel de centrale regering haar controle over de financiering behoudt, wordt van de lokale autoriteiten meer en meer verwacht dat zij de dringende nood inzake huisvesting beantwoorden. Daarenboven verdelen de thema’s inzake huisvesting de regering (Blanc & Bertrand, 1996). Er bestaat bovendien onzekerheid omtrent de te volgen weg: inwerken op de aanbodzijde om zodoende specifieke sociale doelstellingen te verwezenlijken of het geloof in de markt behouden. De toename van het eigenwoningbezit heeft de particuliere huursector doen krimpen. Verder werd de particuliere huursector beïnvloed door vrij vroeg ingevoerde huurreguleringen en door verscheidene fiscale maatregelen. Een ingewikkeld systeem van subsidies voor specifieke bewoners of voor bepaalde woongelegenheden oefenen een invloed uit op zowel de vraag- als op de aanbodzijde van de woningmarkt. Hoewel volgend citaat dateert van 1993 (CES geciteerd in Oxley & Smith, 1996) menen we dat het nog niet aan actualiteitswaarde heeft ingeboet en dat het de problemen inzake de toenemende druk op de particuliere huursector illustreert:
95
Gebaseerd op: Satsangi, 1988. Oxley & Smith, 1996.
- 199 -
‘De blijvende voortdurende last op private verhuurders en investeerders sedert 1975, de opeenstapeling van wettelijke teksten en reguleringen, hebben de positie van de sector ter discussie gesteld. Dit heeft een vernietigend effect teweeggebracht: in 15 jaar is de stock van particuliere huurwoningen met bijna een miljoen woningen afgenomen. Het aantal jonge eenpersoonsgezinnen, de toename qua echtscheidingen, de stijgende studentenpopulatie, het lage inkomensniveau in de tertiaire sector en de hoge mate van professionele mobiliteit, zijn allemaal factoren die een behoefte aan huurwoningen creëren. En het beschikbare aanbod aan HLM-woningen is onvoldoende om tegemoet te komen aan deze behoefte.’ Uitgerekend op een moment met een grote en toenemende vraag, blijkt een combinatie van omstandigheden deze particuliere huursector niet gunstig gezind (Oxley & Smith, 1996). Een van de belangrijkste reden is de algemeen heersende consensus onder verhuurders dat investeren in de huursector niet winstgevend is. Een vast inkomen en bescherming tegen inflatie vormden in het verleden de pull-factoren voor investeerders op de particuliere huurmarkt. Geleidelijk aan werden andere investeringsbronnen aantrekkelijker en leverden ze hogere winsten op. Nochtans stelt Geindre (1993, aangestipt in Oxley en Smith, 1996) voor de periode 1960-1989 vast dat investeren in de huursector vergelijkbare resultaten oplevert als andere investeringen over een langere tijdsperiode. Op kortere termijn kunnen andere investeringen inderdaad soms meer winst opleveren en zodoende tijdelijk aantrekkelijker zijn. Ook de relatief slechtere kwaliteit van de particuliere huurwoningen hebben ertoe geleid dat een bepaald deel van de particuliere huursector niet meer gebruikt of zelf afgebroken werd. Als gevolg enerzijds van de toenemende vraag en anderzijds van het dalende aanbod, kunnen verhuurders selectiever optreden als ze een huurder kiezen (Lefebvre, 1992). Voor velen is de keuze tussen een huurder waarvan ze denken dat hij over voldoende inkomen beschikt om de huur te betalen en een huurder waarvan men denkt dat het risico op huurachterstal groter is, vlug gemaakt.
- 200 -
HOOFDSTUK 4: GROOT-BRITTANIE Wanneer we het huisvestingsbeleid in Groot-Brittannië en vooral zijn effecten vergelijken met die van andere Europese landen dan springt onmiddellijk de specifieke samenstelling van de woningmarkt in het oog. Er is een beperkte particuliere huursector, een omvangrijke sociale huursector (voornamelijk gedomineerd door lokale overheden) en een uitgebreide, uiterst gedifferentieerde eigendomssector. Omdat deze opbouw onder meer het resultaat is van eerder getroffen beslissingen, starten we met een stap terug in de tijd en stippen we enkele politieke ontwikkelingen aan met het ‘huisvesting’ als focus. Vervolgens presenteren we een algemeen beeld van de woningmarkt en gaan dan dieper in op het gevoerde beleid inzake de particuliere huursector.
1. Context96 Omdat we ervan uitgaan dat het verleden het heden ten dele beperkt (maar niet determineert!) omdat het grenzen stelt aan wat kan en niet kan, achten we het noodzakelijk om het hedendaagse Britse huisvestingsbeleid te bekijken tegen zijn historische achtergrond. Bepaalde beleidsopties gaan hierdoor gemakkelijker in die ene richting dan in de andere. Dergelijke zienswijze wordt in de literatuur vaak geconceptualiseerd als ‘path dependence’ (Stark, 1992; Kleinman, 1996). De beginfase van de industrialisatie alleen al toont aan dat een volledig vrije markt niet in staat is om behoorlijke huisvesting voor iedereen te garanderen. Het heersende sociale verval en economische verlies in het midden van de 19de eeuw wordt toegeschreven aan verscheidene factoren, onder meer de kloof tussen inkomen en huur, de overbevolking, de slechte woningkwaliteit en de ongezonde maar toch dure huisvesting. De eerste oplossingen, zoals de invoering van bouwstandaarden en de sloop van slums, blijken echter onvoldoende. Geleidelijk aan, ondermeer door de opkomst van een arbeiderspartij, verzwakt de weerstand tegen het overheidsingrijpen en treedt de staat rond huisvesting meer en meer op de voorgrond. In het begin focust de regering zich vooral op de invoering van huurcontroles en op de bouw van lokale sociale huurwoningen. Vanaf de jaren 1930 omvat het overheidsingrijpen ook de subsidiëring van het eigen woningbezit. De consensus over deze thema’s groeit en raakt nog verstrekt tijdens WO II. Ondermeer de grootschalige vernielingen van woningen in verschillende steden leiden ertoe dat lokale overheden steeds meer de opdracht krijgen om zelf woningen te bouwen aangezien de privé-sector de woningnood onvoldoende kan milderen. Veralgemenend blijkt dat de twee belangrijke politieke partijen (de Conservatieven en Labour) het tot de jaren 1970 eens zijn over enkele principes inzake het huisvestingsbeleid. Ondanks hun basisvoorkeuren steunen de Conservatieven de uitbreiding van de sociale huisvesting en aanvaardt de Labourpartij de maatregelen ter ondersteuning van het eigenwoningbezit. Geleidelijk aan steken tijdens de jaren 1970 verschillende negatieve trends de kop op. Naast een verminderde productie van woningen is er een toenemende behoefte aan stadsvernieuwing en komen situaties van vandalisme en verval in de publieke huisvesting onder de aandacht. Ook wordt het probleem van thuisloosheid een belangrijk aspect binnen het huisvestingsbeleid. Dergelijke negatieve ontwikkelingen werken, tegen het einde van de jaren 1970, een polarisering 96
Bron: Kleinman, 1996.
- 201 -
in de hand tussen ‘meer markt’ (langs conservatieve zijde) versus ‘meer staat’ (de Labourpartij). Kleinman (1996) ziet de periode halverwege de jaren 1970 als de fase waarin de tweedeling van het Britse huisvestingsbeleid een feit werd en hij zag dat proces tijdens de jaren 1980 en 1990 in versneld tempo verder ontwikkelen. Hoewel de wortels van dergelijke ontwikkeling in voorgaande fasen liggen, meent Kleinman (1996) dat de late jaren 1970 en het begin van de jaren 1980 cruciale keerpunten vormen omdat ze het beleid in een bepaalde richting gestuurd hebben. Tijdens de Labourperiode, van 1974 tot 1979, verzwakt de primaire aandacht voor de publieke huisvestingssector. De Labourregering beperkt de publieke uitgaven en hoewel ze zich nooit tegen de groei van de eigendomssector heeft verzet, aanvaardt ze nu expliciet het eigenwoningbezit als de belangrijkste bewonerstitel: ‘For most people owing one’s home is a basic and natural desire, which for more and more people is becoming attainable’ (Department of the Environment 1977, geciteerd in Kleinman, 1996). In 1979 neemt een conservatieve regering de fakkel over, en tekent voor een ommekeer in het huisvestingsbeleid: competitie als regel en lokale overheden minder verantwoordelijk voor huisvesting. Volgens Kleinman (1996) impliceren de eerste twee ambtstermijnen van Thatcher (1979-1987) een definitieve breuk met de naoorlogse consensus. Meer en meer Conservatieve stemmen bepleiten meer monetaire controle en dalende overheidsuitgaven. Dergelijke klanken waren ook al in de vorige periode te horen maar nu worden de maatregelen niet zozeer meer gepresenteerd als noodzakelijke ingrepen (bijvoorbeeld als gevolg van de IMF-crisis van 1976) maar gerechtvaardigd vanuit bepaalde opvattingen. Zo groeit de idee dat ongelijkheid noodzakelijk is voor de economische groei en dat de overheidsuitgaven (in de sociale huisvesting maar ook in andere domeinen van de welvaartsstaat) gefaald hebben. In het huisvestingsbeleid wordt de ideologie van New Right, en met name de nadruk op de individuele vrijheid en de consumentenkeuze, uitgedrukt in de aanmoediging van eigenwoningbezit en in de vermindering van uitgaven voor sociale huisvesting. Nieuwe investeringen moeten dan ook uit de hoek van de private sector komen en sociale huisvesting wordt meer en meer geconcipieerd als een vangnet voor de minst welgestelde gezinnen. Nadat de Conservatieven tijdens de verkiezing van 1979 de sociale huurders wilden ‘bevrijden’ van hun verhuurders door ‘the right to buy’, stellen ze in de volgende verkiezing van 1987 een ‘right to rent’ voorop, waarbij ze verwijzen naar plannen om de particuliere huursector te doen herleven. Met andere woorden in de derde periode van Thatcher (1987-1990) gaat de aandacht niet enkel uit naar de eigendomssector maar ook naar de huursector. Deze benadering maakt deel uit van een bredere strategie gericht op de vermindering van het gemeentelijke beheer en de privatisering van huurhuizen. Dit alles is opgenomen in hun White Paper ‘Housing: The Government’s Proposals’ van 198797. Rond 1990 is het Conservatieve huisvestingsbeleid niet langer meer gericht op de bouw van nieuwe woningen maar eerder op de renovatie van de bestaande woningvoorraad (Donner, 2000). Daarnaast wordt verder doorgegaan op het élan dat lokale overheden niet zozeer zelf voor huisvesting moeten zorgen maar dat ze eerder mensen moeten helpen zoeken naar een woning. De uitgaven voor huisvestingsbeleid evolueren van ‘huisvesting’ via huursubsidies naar ‘sociale 97 De regering nam in dit document de vier hoofddoelstellingen op voor het toekomstige huisvestingsbeleid. Het eerste objectief blijft de verdere toename van het eigenwoningbezit. Ten tweede levert men inspanningen gericht op de heropleving van de huursector. Ten derde moet de rol van de lokale overheden veranderen. Meer bepaald moeten gemeenteraden zich opstellen als instanties die huisvesting mogelijk maken, overigens niet alleen door zelf woongelegenheden aan te bieden. Ten laatste moet de regering zich toeleggen op een efficiënt gebruik van de schaarse middelen. Ze doen dit onder meer door de oprichting van housing action trusts (HATs) waardoor geld vanuit de private sector in de publieke huisvesting terechtkomt (Kleinman, 1996).
- 202 -
zekerheid’ (Balchin, 1996). Hierin schuilt de opvatting dat ‘housing policy should be no more welfare-oriented and that the government should not lower market values but support individuals’ (Clark, 1989, geciteerd in Donner, 2000). Met andere woorden na 1990 bewandelt de regering verder de weg van de privatisering en meer en meer personen delen de mening dat het tijdperk van de sociale huisvesting beëindigd is. In tegenstelling tot vroeger achtte men de verdwijning van grootschalige sociale woningbouwcomplexen niet langer meer onwaarschijnlijk maar wordt wel het voortbestaan ervan in vraag gesteld (Kleinman, 1996). Hoewel de Labourpartij in 1997 terug op het toneel verschijnt, betekent dit geen omwenteling in het huisvestingsbeleid. Labour stelt de lokale overheden bijvoorbeeld niet langer meer als de belangrijkste verhuurders voorop.
2. De woningmarkt in een notendop Op de Britse woningmarkt wonen 67% van de huishoudens in 1997 in hun eigen woning, 11% huurt een woning in de particuliere sector en zo’n 22% woont in een sociale huurwoning.
Tabel 4.7: Ontwikkelingen op de woningenmarkt,, gedifferentieerd naar bewonerstitel, Groot-Brittanië, 19711997. Woningmarktsegment
1971
1981
1991
1997
Eigendom
51 (9.598)
56 (11.899)
66 (15.336)
67 (16.290)
Particuliere huursector
19 (3.584)
11 (2.338)
10 (2.219)
11 (2.565)
31 (5.817)
30 (6.381)
21 (4.878)
17 (4.188)
-
2 (470)
3 (708)
5 (1.173)
18.999
21.085
23.142
24.216
Sociale huursector Lokale autoriteit Geregistreerde soc. ver Aantal huishoudens (000) Bron: Wilcox, 1999.
Over een periode van 26 jaar (1971-1997) daalde het aandeel van de particuliere huursector van 19% naar 11%, zij het dat de proportie van deze sector tijdens de jaren 1990 constant bleef. De eigendomssector echter nam met 16% toe. Balchin (1996) schrijft dit toe aan de subsidiemogelijkheden, de politieke druk en de economische groei die de inkomens doet stijgen. In de jaren 1990 kent de eigendomssector in absolute termen een bescheiden groei maar het aandeel blijft gelijk. In de sociale huursector slinkt het bezit van de lokale autoriteiten en het aandeel van de geregistreerde sociale verhuurders neemt toe, al kan deze groei het verlies niet compenseren. Kemp (1998) meent dat de particuliere huursector in Groot-Brittanië in vergelijking met de woningmarkten op het vasteland enkele specifieke karakteristieken vertoont. Ten eerste neemt de particuliere huursector een heel klein gedeelte van het bestaande woningbestand in. Hoewel de particuliere huursector in de andere landen ook een daling kent, is hij in Groot-Brittannië veel meer uitgesproken (Harloe, 1985). Vervolgens onderscheidt de Britse particuliere huursector zich ook door het relatieve belang van de gemeubelde verhuring en door een beperkte nieuwbouw van particuliere huurwoningen na WO II. Dit laatste ziet Kemp (1998) als het resultaat van de
- 203 -
onwilligheid van de Britse regering om bouwsubsidies en andere investeringsmaatregelen ten bate van de verhuurders te treffen.
3. Het particuliere woninghuurbeleid Uit de eerste paragraaf leiden we ondermeer af dat particulier verhuren gedurende lange tijd relatief weinig politieke belangstelling genoot. Toch werden reeds vanaf WO I vormen van huurprijsbeheersing ingevoerd. Sindsdien zijn ze niet meer verdwenen, zij het dat de regelgeving bij momenten aangepast werd aan de specifieke noden van de tijd. In dit gedeelte staan we uitdrukkelijker stil bij verschillende maatregelen die specifiek gelden voor de particuliere huursector.
3.1. Fiscale en financiële maatregelen Op het einde van de jaren tachtig verbond de conservatieve regering er zich toe om inspanningen te leveren voor de heropleving van de particuliere huursector. Hiertoe werkte ze maatregelen uit ondermeer om de particuliere huursector op gelijke, dit wil zeggen voordelige fiscale voet te plaatsen met het eigenwoningbezit. Om investeringen in de particuliere huursector aan te wakkeren werd in 1988 het zogenaamde Business Expansion Scheme (BES) ingevoerd. Particuliere personen konden aandelen kopen van een organisatie die huurwoningen bouwde met winstmotieven als uitgangspunt. De aandeelhouders kwamen in aanmerking voor fiscale voordelen zij het dat de woningen minimaal vijf jaar verhuurd moesten worden. In praktijk bleek dat de woningen na die termijn bijna allemaal verkocht werden98. Wegens de ondoelmatigheid van de subsidie werd deze subsidie in 1994 afgevoerd (van de Ven, 1995). Ook de ‘Housing Investment Trusts’ (HITs) van 1995 wilden investeringen helpen stimuleren op basis van belastingsvrijstellingen. Maar in beide gevallen viel de beoogde winst te laag uit om grootschalige investeringen in de particuliere huursector aan te trekken. Om de slechte kwaliteit van een groot aantal particuliere huurwoningen aan te pakken werd in 1989 een renovatielening voor huurders ingevoerd. Deze lening was inkomensgerelateerd zodat de meest bescheiden huishoudens in slechte woonomstandigheden er voordeel konden uithalen. In de jaren 1990 konden ook de verhuurders aanspraak maken op een renovatiesubsidie die 50% tot 70% van de kosten kon dekken. De verhuurinkomsten werden belast samen met de andere inkomensbronnen en er bestond geen fiscale afschrijvingssubsidie.
98 We kunnen de verkoop van woningen niet loskoppelen van de specifieke periode. De tweede helft van de jaren 1980 is een van de drie grootste groeicycli die de Britse eigendomssector ooit kenmerkten (Hamnett, 1999). De Britse eigenaars verwachtten dat de woningprijzen gelijke tred zouden houden met de stijgende prijzen. Huizen werden gezien als goede investeringen, waarschijnlijk de beste investeringsbron voor de meeste huishoudens.
- 204 -
3.2. Wettelijke aspecten Binnen de particuliere huurmarkt treffen we in de betreffende wetgeving, drie categorieën van huurwoningen aan99. Ten eerste zijn er de woningen, gebouwd vanaf 1989, die vrijgesteld zijn van enige huurcontrole. Dit principe was opgenomen in de Housing Act van 1988 met de bedoeling de particuliere huurmarkt te dereguleren: in onderling overleg bepalen huurder en verhuurder de huurprijs. Deze woning kan ofwel een ‘assured tenancy’ zijn ofwel een ‘assured shorthold tenancy’. In het eerste geval beschikt de huurder, indien hij de voorwaarden van het huurcontract naleeft, over een relatief hoge mate van woonzekerheid. Bij een ‘assured shorthold tenancy’ heeft de verhuurder reeds na een bepaalde periode, minimaal 6 maand, het recht op bezit terug. Kortom, alle nieuwe woningen worden verhuurd aan door de markt bepaalde huurprijzen, een principe dat niet van toepassing is voor de oudere woongelegenheden. Huurwoningen die onder de Rent Act van 1977 vallen, maken de tweede categorie uit. Oorspronkelijk werden de gereglementeerde huurtermijnen geïntroduceerd in de Rent Act van 1965. Deze huurwet verving in feite de voorgaande gecontroleerde huurtermijnen en riep het ‘fair rent’ systeem in het leven: lokale Rent Officers leggen een redelijke huurprijs vast. We kunnen deze huurprijs min of meer gelijk stellen aan de evenwichtprijs verminderd met een bedrag dat het vraagoverschot op de lokale markt weerspiegelt. Na twee jaar kunnen zowel huurders als verhuurders een herziening van de huurprijs aanvragen. Huurders die onder de Rent Act van 1977 vallen, hebben echter niet alleen het recht op een geregistreerde rechtvaardige huurprijs maar beschikken ook over een hoge mate van woonzekerheid. De derde categorie van huurwoningen is als het ware een restcategorie. Ze bevat de huurwoningen die buiten de huurwetten vallen en die vrijgesteld zijn van de Housing Act van 1988. Voorbeelden hiervan zijn ondermeer de vakantiewoningen, woningen zonder of met een beperkte huurprijs, huurwoningen in het kader van tewerkstelling. De aard van dergelijke verhuur varieert maar gemeenschappelijk is dat de systemen aan de huurder weinig woonzekerheid verschaffen. De Survey of English Housing 1997/1998 toont aan dat 2/3 van alle particuliere huurwoningen bestond uit ‘assured’ (14%) en ‘assured shorthold’ (52%) woningen, terwijl 9% nog steeds gereguleerd was. 75% van alle nieuwe huren worden bepaald op basis van markthuurprijzen (Ditch, e.a., 2001).
3.3. Huursubsidiesysteem 3.3.1. De huursubsidie: wat en voor wie? De huursubsidie is een inkomensgerelateerde sociale zekerheidsuitkering gericht op de ondersteuning van huurders die geconfronteerd worden met te hoge woonkosten (Ditch, e.a., 2001). Het is een geïntegreerd huursubsidiesysteem beschikbaar voor alle gezinstypes en alle huurders, of ze nu werken of niet. Het betreft een nationaal programma maar toegepast door de lokale autoriteiten. Het wordt hoofdzakelijk gefinancierd vanuit het Department for Work and Pensions.
99
Bron: Kemp, 1998.
- 205 -
De huursubsidie is gebaseerd op een systeem dat de behoeften van de huishoudens beoordeelt en de tussenkomst in de huur bepaalt voor die huishoudens waarvan het inkomen onvoldoende is om te voorzien in hun noden. Vooreerst wordt op basis van het aantal gezinsleden, hun leeftijd en andere specifieke belemmerende factoren, een als noodzakelijk geacht inkomensbedrag vastgelegd. Dat bedrag wordt dan vergeleken met het beschikbare gezinsinkomen. Wanneer het inkomen minder of gelijk is aan de uitgerekende som komt het huishouden in aanmerking voor een huursubsidie die volledig gelijk is aan de wenselijk geachte huur. Indien het beschikbare inkomen echter het toepasselijke bedrag overstijgt dan wordt 65% van dit verschil afgetrokken van het bedrag gelijk aan de wenselijk geachte huur. Naargelang de aanwezigheid van onafhankelijke personen in het gezin en de omvang van spaargelden of ander kapitaal komen verdere aanpassingen aan de orde. Huurders die steunen op een inkomensvervangende of op een werkloosheidsuitkering ontvangen een huursubsidie gelijk aan de volledige huurprijs. Indien ze dergelijke uitkering niet meer ontvangen, kunnen ze deze subsidie toch nog gedurende vier weken ontvangen ter ondersteuning van hun overgang naar een werksituatie (The Extended Payments scheme). Het bedrag van de huursubsidie wordt bepaald op grond van een vergelijking met de lokale referentiehuurprijzen vastgesteld door Rent Officers.
3.3.2. De Rent Officer100 Zoals eerder vermeld werd de figuur van de ‘Rent Officer’ in het leven geroepen naar aanleiding van de Rent Act van 1965: hij zou redelijke huurprijzen bepalen voor de gereglementeerde huurtermijnen die onder deze wet vallen. Ook na de Housing Act van 1988, inzake deregulering van de particuliere huursector, blijven ze dit doen voor de huurovereenkomsten die een aanvang namen vóór 1989. Een ‘fair rent’ wordt bepaald voor twee jaar en is bindend voor de bedragen die een verhuurder aan zijn huurder kan vragen. Zowel huurder als verhuurder kunnen bij een Rent Assessment Committee beroep aantekenen tegen deze prijszetting. Bij de tweejaarlijkse herziening dient de ‘rent officer’ maxima te bepalen aangepast aan de inflatie en vermeerderd met een stijging van 7,5% van de oorspronkelijke huur bij de eerste herziening en een toename van 5,0% bij de andere herzieningen (Donner, 2000). Vanaf april 1989 worden de ‘Rent Officers’ ook ingeschakeld in het huursubsidiesysteem. Bij een aanvraag voor een huursubsidie moet de lokale overheid de ‘rent officer’ hiervan op de hoogte brengen. Die onderzoekt dan ten eerste of de contractueel vastgestelde huur in de lijn ligt van of significant hoger uitvalt dan de markthuurprijs. Deze laatste bepaalt hij op basis van de lokaal gevraagde huurprijzen, gedifferentieerd naar woningtypes. Als de ambtenaar oordeelt dat de gevraagde huur de marktwaarde overstijgt, dan moet hij een redelijke huurprijs101 vastleggen. Ten tweede dient een ‘rent officer’ te bepalen of de woongelegenheid te groot is in vergelijking met de behoeften van de aanvrager van de huursubsidie. Hij kan hierbij steunen op de criteria die hieromtrent opgenomen zijn in de huursubsidiereglementering. Indien de woning te groot uitvalt, moet de ambtenaar een denkbeeldige huurprijs bepalen in overeenstemming met een redelijke markthuurpijs voor een woning die qua grootte aangepast is aan de behoeften van het huishouden. Volgens Kemp en McLaverty vormt een ‘rent officer’ als het ware een schakel tussen het centrale niveau en de lokale overheid: 100
gebaseerd op: Kemp & McLaverty (s.d.) Een ‘redelijke huurprijs’ is de huurprijs waarvoor een verhuurder bereid is te verhuren en die betaald kan worden door een huurder die geen huursubsidie ontvangt. 101
- 206 -
‘their function is to facilitate a closer fit than otherwise might occur between central policy objectives and local implementation of this aspect of the housing benefit scheme’. De veranderde jobinvulling van de ‘rent officer’ toont eveneens aan dat de deregulering van de huurprijzen (door de Housing Act van 1988) een reglementering voor de prijzen van de huurders met een huursubsidie vereist. De invoering van dergelijk systeem diende enerzijds te beperken dat de verhuurder een te hoge huurprijs zou vragen aan een persoon die een huursubsidie ontvangt en anderzijds dat de huursubsidie-ontvanger in een te grote woning zou gaan wonen.
3.3.3. Belang Tussen 1989 en 1996 zijn de kosten van de huursubsidie sterk gestegen. Dit is vooral te wijten aan de getroffen maatregelen in het huisvestingsbeleid die geleid hebben tot stijgende huurprijzen, zowel in de sociale als particuliere sector. Om de toename van de kosten enigszins in te dijken, werden vanaf 1996 nieuwe grenzen gesteld aan de maximale wenselijke huur voor huursubsidies in de particuliere huursector. Daarenboven werden deze beperkingen geïntroduceerd om de aanvragers te stimuleren woningen te huren van een eerder gematigde prijs. Tabel 4.8 bevat cijfergegevens voor de periode 1997-2002.
Tabel 4.8: Ontwikkelingen inzake huursubsidies, 1997-2002, Groot-Brittanië. Aantal huursubsidieontvangers (*1000) Gem. wekelijks bedrag (€) Totale bedrag (miljard €)
1997 1.067
1998 971
1999 897
2000 815
2001 743
2002 719
41
42
43
44
46
49
2,3
2,1
2,0
1,9
1,8
1,8
Bron:http://www.dwp.gov.uk/asd/asd1/workandpens/2002/Individual_Benefit_Statistics.pdf, gelezen op 12 december 2002.
We stellen een sterke daling van het aantal huursubsidieontvangers onder de particuliere huurders vast: een daling van 32,6% in de laatste vijf jaar. Daartegenover staat dat het gemiddelde wekelijkse bedrag toegenomen is. Voor niet-tewerkgestelde huurders kan de huursubsidie een aanzienlijk deel van de totale uitkering betekenen (Ditch, e.a., 2001): bij bejaarden bijvoorbeeld bestaat de uitkering gemiddeld voor de helft uit de huursubsidie; voor alleenstaande ouders is dat 40% en voor werklozen 45%. De huursubsidie voorziet in een bedrag dat de woonlasten dekt maar begunstigden zitten er veelal in opgesloten. Elke inkomensverhoging dreigt namelijk uit te monden in een ontmoedigend lagere huursubsidie (Donner, 2000).
- 207 -
3.3.4. Niet zonder kritiek Ten aanzien van het huursubsidiesysteem formuleerde de regering recent enkele bedenkingen (Ditch, e.a., 2001): -
De complexiteit van het systeem creëert onduidelijkheid zowel voor de administratie als voor de aanvragers;
-
De kosten teweeggebracht door fraude en administratieve fouten worden vrij hoog ingeschat;
-
Daarenboven ontbreken stimulansen om werk te zoeken. Velen weten bijvoorbeeld niet dat ze een huursubsidie kunnen krijgen ook als ze werken. Anderen stellen vast dat ze bij een stijging van hun inkomen geconfronteerd worden met een sterke daling van de tussenkomsten;
-
Tenslotte zou de huursubsidie meebrengen dat de huurders niet geïnteresseerd zijn in de huurprijs en dat sommigen zelfs niet op de hoogte zijn van de huur die ze moeten betalen. Op grond van deze opmerkingen werkt de regering plannen uit inzake administratieve vereenvoudiging, verbeterde informatieverspreiding en fraudebeperking.
4. Besluit Midden de jaren tachtig traden in Groot-Brittannië verschillende belangrijke problemen op de voorgrond. Een algemeen woningtekort (thuisloosheid als uitdrukking), een uitgesproken kwaliteitsdaling, een concentratie van arme huishoudens in grootschalige sociale woningcomplexen en een gebrek aan keuze met een segmentering van de huisvestingsmarkt als gevolg. De belangrijkste reden voor deze situatie lijkt het gebrek aan investeringen in particuliere huurwoningen veroorzaakt door een vertekening ten opzichte van het eigenwoningbezit (Balchin, 1996). Gedurende jaren nam het aandeel van de particuliere huursector af. Hoewel de verklaringen hiervoor divers en complex zijn, biedt het gevoerde huisvestingsbeleid een belangrijke verklaring (Whitehead & Kleinman, 1986). Enigszins veralgemenend stellen we vast dat een specifiek beleid ten aanzien van de particuliere huursector in Groot-Brittanië ontbreekt. Bij de start van het huisvestingsbeleid lag de nadruk op sociale huisvesting. Daarna kwam eigenwoningbezit op de voorgrond. De particuliere huursector komt natuurlijk wel voor in het beleidsverhaal maar dan in het kielzog van de twee andere sectoren. Toen bijvoorbeeld bleek dat de ‘right to buy’ op het terrein geen realiteit werd, volgden initiatieven om de particuliere huursector te doen heropleven. Zowel de manier waarop belasting werd geheven en als het subsidiesysteem benadeelden de huurders en verhuurders. Ook de uiteenlopende en ideologische houdingen van de twee belangrijkste politieke partijen ten aanzien van de particuliere huursector creëerden een klimaat van onzekerheid en maakten de private verhuring als investering onaantrekkelijk. Daarenboven stelt Kemp (1996) vast dat de eerder achteloze behandeling van de particuliere huursector door het beleid haar ‘essentialistisch’ perspectief over de markt weerspiegelt. Essentialistisch, volgens Hindess (1987, geciteerd in Kemp, 1996), houdt in dat de markt geanalyseerd wordt in termen van een wezenlijk inherent principe dat de noodzakelijke effecten produceert enkel en alleen door haar aanwezigheid. De laatste jaren constateren we toch een ommekeer in houdingen ten aanzien van de particuliere huursector. Ondanks de onenigheid omtrent de vraag of de private sector thuislozen
- 208 -
al dan niet moet opvangen, bestaat er wel eensgezindheid inzake de mogelijke belangrijke inbreng van de particuliere huursector (Kemp, 1998). Daarnaast blijkt recent een toename van het aantal huishoudens dat in een woning op de particuliere huurmarkt wonen (zij het dat dit deel van de woningmarkt verhoudingsgewijs klein is). Naast de ineenstorting van de eigendomsmarkt die tot een stijging van het huursegment geleid heeft, blijkt er een grotere bereidheid om te huren (als gevolg van flexibele arbeidsmarkt) en te verhuren (door de lagere inflatie). Toch stelt Kemp (1998) dat zonder een ingrijpende herverdeling van de huursubsidies tussen de woningmarktsegmenten, het relatieve aandeel van de particuliere huursector in de toekomst niet substantieel zal veranderen. Voor hem onthult het aspect omvang slechts een deel van de werkelijkheid en ‘privately rented sector in England is now in a more healthy shape than it has been at any time since the Second World War’ (Kemp, 1998).
- 209 -
- 210 -
HOOFDSTUK 5: NEDERLAND 1. Van volkshuisvesting naar wonen102 Het volkshuisvestingsbeleid in Nederland kende in zijn honderdjarig bestaan verschillende accenten. Op het einde van de negentiende eeuw werd het woonvraagstuk vooral benaderd vanuit het oogpunt van de volksgezondheid, het zedelijke peil en de industriële productie. De Woningwet van 1901 werd de eerste door de overheid geaccepteerde volkshuisvestingsagenda. De wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog impliceerde aandacht voor de bouwproductie, de jaren 1970 voor stadsvernieuwing en huur- en subsidiebeleid, de jaren 1980 voor financiële vraagstukken en de jaren 1990 voor decentralisatie en verzelfstandiging. Het volkshuisvestingsbeleid geeft vorm aan de zorg van de overheid voor een optimaal passende woonsituatie voor iedere burger: -
ten eerste bestaat de zorg voor de beschikbaarheid van woningen naar type, tijd en plaats;
-
ten tweede is er de zorg voor een duurzame kwaliteit van de woning en de woonomgeving;
-
ten derde blijkt de zorg voor betaalbaarheid van woningen.
Om die doelstellingen te realiseren ontwikkelde de overheid allerhande instrumenten. In de context van ons onderzoek zullen we ons in de volgende paragrafen voornamelijk richten op maatregelen in de context van het huurbeleid. We besteden echter eerst aandacht aan de samenstelling van de woningmarkt.
2. De Nederlandse woningmarkt De groei van de woningvoorraad ging in Nederland gepaard met belangrijke verschuivingen in de eigendomsverhoudingen.
Tabel 4.8: Ontwikkelingen op de woningmarkt, Nederland, 1947-1999. 1947 28
1964 33
1971 35
1982 42
1990 45
1999 52
Particuliere huursector
60
41
34
22
14
12
Sociale huursector
12
26
31
36
41
36
2.126
3.072
3.787
4.957
5.802
6.520
Eigendomssector
Absolute aantallen (* 1000) Bron: Kempen & Priemus, 1999.
Behoorde 60% van de woningen in 1947 tot de particuliere verhuur, in 1999 was dit aandeel gedaald tot 12%. Het marktaandeel van de sociale verhuur nam gestaag toe van 12% in 1947 tot 36% in 1999, het aantal woningen van 0,25 miljoen tot ongeveer 2,3 miljoen. De groei kwam 102
Bron: VROM (2000) en VROM (1997).
- 211 -
grotendeels tot stand door nieuwbouw maar ook daar aankopen in het kader van de stadsvernieuwing. Het aandeel van het eigen woningbezit nam toe van 28% tot 52%, het aantal woningen van 0,6 miljoen tot 3,4 miljoen in respectievelijk 1947 en 1999. Vooral in de tweede helft van de jaren zeventig en na 1985 blijkt de groei opmerkelijk. Deze toename was het resultaat van een toenemende koopkrachtige vraag en van de verbeterde toegankelijkheid van de hypotheekmarkt voor de middelgrote inkomens103. Naast de indeling in drie eigendomssectoren kunnen we de particuliere huursector nog verder onderverdelen in particuliere personen en particuliere instellingen (van de Ven, 1995). De sociale huursector bestaat voor het overgrote deel uit woningcorporaties en gemeentelijke woonbedrijven. Naar bewonersprofielen vertonen de huur- en de koopsector opvallende verschillen. Alleenstaanden wonen vaker in een huurwoning dan in een koopwoning. Een tegenovergesteld beeld krijgen we bij samenwonenden. Over de jaren heen heeft de koopsector aan populariteit gewonnen en gingen vrijwel alle huishoudenscategorieën meer over tot kopen. Dat blijkt het sterkst bij echtparen zonder kinderen (zij hebben dan ook het hoogste gemiddelde inkomen). Het gemiddelde inkomen in de huursector ligt lager dan in de koopsector: € 16.971 tegenover € 27.499. Ondermeer het relatief groot aandeel van alleenstaanden speelt hierbij een rol aangezien alleenstaanden over het algemeen een relatief laag inkomen hebben. Uit de leeftijdsopbouw van het bezit kunnen we opmaken dat de groep ‘overige verhuurders’ (absoluut en relatief) meer vooroorlogse woningen bezitten dan corporaties. Wanneer we de prijskwaliteitverhouding bekijken aan de hand van woonwaarderingspunten, stellen we over het algemeen een betere verhouding vast bij de woningcorporaties dan bij de overige verhuurders. Bij sociale verhuurders vallen de gevraagde maximale huurprijzen in vrijwel alle segmenten gemiddeld lager uit dan bij de overige verhuurders. Dit houdt in dat, bij een woning van gelijke kwaliteit, huurders bij corporaties doorgaans goedkoper af zijn dan bij andere verhuurders. De corporatiesector huisvest over het algemeen drie keer zoveel huishoudens behorend tot de doelgroep van het beleid. Wel stellen we vast dat niet alleen bij de corporaties maar ook bij de overige verhuurders de voorraad goedkope woningen vooral terecht komt bij huishoudens uit de doelgroep.
3. Beleid naar de particuliere huursector 3.1. Fiscale steun en huursubsidiëring De institutionele beleggers zijn binnen de particuliere huursector de belangrijkste opdrachtgevers voor de bouw van nieuwe huurwoningen (van de Ven, 1995). Gezien de aard van hun toekomstige pensioen- en verzekeringsverplichtingen biedt de belegging in woningen een goede bescherming tegen inflatie. Voor de overige professionele beleggers geldt dat het investeren in nieuwe woningen vooral een incidenteel karakter heeft, als nevenprodukt van de hoofdactiviteit. Particuliere personen hebben in de naoorlogse periode slechts kleine aantallen huurwoningen laten bouwen aangezien ze meer moeite hebben om de financiële middelen voor de bouw van nieuwe woningen op te brengen. Hierdoor zijn voor deze particuliere personen verbeteringsubsidies ook belangrijk. 103 De Nederlandse fiscale behandeling van het eigenwoningbezit is in Europees perspectief bijzonder te noemen (Boelhouwer, e.a., 2002). Nederland legt nauwelijks enige beperkingen aan de aftrekbaarheid van de hypotheekrente. Het biedt de mogelijkheid om de hypotheekrente tegen de marginale –progressieve – belastingstarieven af te trekken. Nederlandse eigenaar-bewoners lenen veel meer om hun eigen huis te financieren.
- 212 -
3.2. Huurprijs In beginsel staat het huurders en verhuurders vrij een huurprijs overeen te komen. De huurder behoudt wel het recht om binnen de zes maanden na de ingangsdatum de huurprijs te laten toetsen aan de graad van redelijkheid. Deze toetsing gebeurt door de huurcommissie, de officiële en onafhankelijke geschillencommissie voor de huur en verhuur van woningen. De commissie stelt dan een onderzoek in naar de kwaliteit en de onderhoudstoestand van de woning. Aan de hand van het woningwaarderingsstelsel drukt de commissie vervolgens de kwaliteit van de woning in punten uit. De overeengekomen huur van de woning wordt dan vergeleken met de maximale huurprijsgrens bij elk puntentotaal ook zoals vastgelegd in het woningwaarderingsstelsel. Deze grens laat toe vast te stellen of de huurprijs in een redelijke verhouding staat tot de kwaliteit van een woning. Indien de overeengekomen huurprijs niet redelijk blijkt, dan geeft de huurcommissie in haar uitspraak de redelijke huurprijs aan. Daarnaast wordt ook de onderhoudstoestand van de woning bekeken. Als deze niet in orde blijkt, kan de huurcommissie tot een lagere huurprijs besluiten. Daarnaast bestaat zowel voor de huurder als voor de verhuurder de mogelijkheid om een wijziging van de huurprijs voor te stellen. In beginsel mag de verhuurder maximaal een keer per jaar de huur verhogen maar hij is daartoe uiteraard niet verplicht. Het Ministerie van VROM bepaalt het percentage waarmee de huur maximaal mag stijgen. Als bijkomende voorwaarde geldt dat de verhuurder elke huurverhoging vooraf moet voorstellen aan de huurder. In een aantal gevallen kan een huurder bezwaar aantekenen tegen een huurverhoging. Dat kan bijvoorbeeld als de huur met een te hoog percentage verhoogd wordt of als de huur door de huurverhoging boven de maximale huurprijsgrens zou uitkomen. Wanneer een huurder een wijziging van de huurprijs voorstelt zal het meestal om een huurverlaging gaan. Dit kan wanneer de huurprijs te hoog is in verhouding tot de kwaliteit van de woning. Indien de verhuurder niet instemt met het voorstel dan kan de huurder een beroep doen op de huurcommissie die dan uitspraak zal doen over de redelijkheid van het voorstel. Ook wanneer de woning ernstige onderhoudsklachten vertoont, kan de huurder in aanmerking komen voor huurverlaging. Als de verhuurder niet ingaat op de door de huurder vermelde onderhoudsklachten dan kan de huurder een verzoek indienen bij de huurcommissie. Deze kan de verhuurder echter niet dwingen om de gebreken of tekortkomingen te herstellen, maar ze kan de huurder wel een huurverlaging toekennen. Nadat de verhuurder de gebreken hersteld heeft, geldt de oude huurprijs opnieuw. Op de regels inzake de bepaling van huurprijzen, de puntentelling en de manier waarop geschillen over de huurprijs kunnen worden opgelost, gelden wel uitzonderingen. Meer bepaald gaat het om die woningen waarvan de huurovereenkomst na 1 juli 1994 werd aangegaan en waarbij de aanvangshuurprijs boven de toen geldende maximumhuurgrens van de Huursubsidiewet uitstijgt. Het betreft hier de zogenaamde huurliberalisatie van de duurdere woningen.
- 213 -
3.3. Huurbescherming De huurbescherming zorgt ervoor dat de verhuurder de huurder niet zomaar op straat kan zetten. De regeling is geldig voor zowel huurders van zelfstandige woningen (zoals eengezinswoningen en flats) als van ‘onzelfstandige’ woningen (zoals kamers) en vastgelegd in de Huurprijzenwet Woonruimte en in het Burgerlijk Wetboek. Als belangrijkste uitgangspunten in de Huurprijzenwet Woonruimte gelden dat de huur in regel maar eenmaal per jaar verhoogd mag worden en dat huurcontractbepalingen die de huurder of verhuurder onredelijk bevoordelen, ongeldig zijn. Aan de huurcommissie kan schriftelijk advies gevraagd worden of in een bepaald geval een onredelijk voordeel is afgesproken. In het Burgerlijk Wetboek staat dat de verhuurder de huurovereenkomst niet mag opzeggen als de huurder het niet eens is met een huurverhoging of bij een geschil over de bijkomende kosten. De wet laat een opzeg van de huur alleen toe in volgende situaties: 1. wanneer de huurder zich niet als een goed huurder gedraagt. Het betreft situaties waarin sprake is van huurachterstand of wanneer de huurder zijn woning niet op een behoorlijke manier bewoont; 2.
wanneer de huur slechts voor een tijdelijke periode, bijvoorbeeld een jaar, is afgesloten104. Verder is afgesproken is dat de vorige huurder of de verhuurder na het einde van die periode terug in de woning zal gaan wonen;
3. indien de verhuurder de woonruimte zelf dringend nodig heeft, kan hij om die reden de huur opzeggen en de rechter vragen de huur te beëindigen. Hiertoe dient hij wel zijn dringende behoefte aan die woonruimte zo aannemelijk te maken dat hem niet gevraagd kan worden om de huur nog langer te laten duren; 4.
wanneer de huurder niet akkoord gaat met een redelijk voorstel van de verhuurder om de huurovereenkomst te veranderen (uitgezonderd op de huurprijs of de servicekosten), kan de verhuurder de huur opzeggen en de rechter vragen de huur te beëindigen;
5. indien de verhuurder op de plaats waar de woning staat een bouwwerk wil realiseren volgens een geldend bestemmingsplan, dan kan de verhuurder om die reden de huur opzeggen en bij de rechter vorderen een einde te stellen aan de huur. Indien de rechter instemt met de vraag, dan kan hij een bedrag vastleggen dat de verhuurder aan de huurder moet betalen als tegemoetkoming in de verhuis- en inrichtingskosten.
Kortom, de verhuurder kan alleen in een of meerdere van de hierboven vermelde situaties de huur opzeggen. De huur beëindigen om de woning leegstaand te kunnen verkopen, is bijvoorbeeld een ongeldige reden. Naast de schikkingen betreffende een beëindiging van de huur, regelt de wet ook de positie van echtgenoten, partners en medehuurders.
104 De verhuurder mag slechts in drie situaties rechtsgeldig een huurovereenkomst voor bepaalde tijd aangaan: 1) als iemand een huis koopt, het tijdelijk verhuurt, om er na die tijd zelf te gaan wonen; 2) als iemand zijn woning zelf bewoont, ze tijdelijk niet nodig heeft en er na een bepaalde tijd zelf weer gaat wonen; 3) als een huurder met de verhuurder afspreekt dat hij een bepaalde tijd het huis niet zal gebruiken maar na die tijd weer in de woning zal terugkeren (http://wetwegwijzer.bibliotheek.nl/, gelezen op 2 maart 2003).
- 214 -
3.4. Overleg huurders en verhuurders Sinds 1 december 1998 geldt de Wet op het overleg huurders en verhuurders. Deze wet omvat basisregels voor het overleg tussen een verhuurder en een huurdersorganisatie en geldt alleen voor verhuurders die 100 of meer woningen verhuren. De wet regelt drie aspecten: -
de onderwerpen waarover minimaal overleg moet bestaan (zoals het beleid aangaande de huurprijzen, het onderhoud, het beheer, de verhuur en de toewijzing);
-
het recht op advies in hoofde van de huurdersorganisatie bij beleidswijzigingen betreffende bovenvermelde thema’s;
-
de vergoeding van de verhuurder voor de kosten die de huurdersorganisatie maakt voor het overleg met de verhuurder en om de huurders te informeren.
3.5. Huursubsidie, een kerninstrument in een veranderende context105 Het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid is onlosmakelijk verbonden met huursubsidiebeleid. Het huursubsidiesysteem wordt gefinancierd en geadministreerd door Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Vooraleer ingaan op de Huursubsidiewet uit 1997, die de basis vormt voor de toekenning van huursubsidie, gaan we kort in op haar voorgeschiedenis.
het het we de
3.5.1. De geschiedenis van het kerninstrument Na een lange periode van huurprijsbeheersing in de jaren 1950 en 1960 begonnen de huurprijzen als het ware aan een inhaalbeweging. De regering onderkende in de jaren 1970 het probleem van de stijgende woonuitgaven voor de huurders en daarop werd de Individuele Huursubsidie (IHS) gemobiliseerd om de netto-woonuitgaven voor de huishoudens te milderen. Wel gold de regeling voor slechts een aantal nauw omschreven woningcategorieën. In 1975 werd de regeling uitgebreid naar alle huurwoningen. Deze uitbreiding van de huursubsidieregeling paste volledig in de hoofddoelstelling van het beleid: de opheffing van achterstand en ongelijkheid. Het Kabinet stelde dat de latente vraag naar betere woningen van mensen met een laag inkomen manifest moest worden gemaakt en achtte woonlastenondersteuning als het aangewezen middel. Immers dankzij een ondersteuning via een huursubsidie kon een grote groep mensen een duurdere, betere woning betrekken, zij het met slechts beperkte gevolgen voor hun netto-woonlasten. De regeling uit 1975 impliceerde twee opvallende elementen: de manier betreffende de jaarlijkse aanpassing van de subsidie en de beperkte relatie tussen de kwaliteit van de woning en het subsidiebedrag. Dat een duurdere woning zonder een hogere eigen bijdrage bereikbaar werd en hierdoor vermoedelijk de vraag naar dure woningen stimuleerde, vormde een punt van kritiek. Het kabinet was echter van oordeel dat een te nauwe band tussen prijs en kwaliteit de keuzevrijheid van de lage inkomensgroepen te veel zou beperken. Opdat de keuzevrijheid van deze groepen zoveel mogelijk gegarandeerd zou blijven, werd dan ook geen tweede kortingsgrens ingevoerd. Begin de jaren tachtig deden meer en meer gezinnen een beroep op het systeem, ondermeer als gevolg van de zwakkere economie. Het aantal toekenningen steeg en ook de gemiddelde subsidiebedragen namen sterk toe. In tegenstelling tot de oorspronkelijke verwachting dat de 105
gebaseerd op: Zandstra, 1994; Priemus, 1999; Priemus, 2001.
- 215 -
regeling aan belang zou verliezen, bleek dat de IHS als instrument van het volkshuisvestingsbeleid nodig zou blijven. Weliswaar verschoof het doel van de regeling, van kwaliteitsverbetering naar beperking van de nieuwbouwkosten (waardoor de IHS meer fungeert als een vangnet bij een mogelijke inkomensdaling). De invoering van verschillende maatregelen106 ten aanzien van de individuele huursubsidie doet de oorspronkelijke normering verdwijnen (wat zijn aanvaardbare woonlasten voor mensen met een laag inkomen en welke woningkwaliteit is minimaal?). De klemtoon zou voortaan liggen op een passende huisvesting tegen een redelijke prijs. In 1986 volgde de zogenaamde Wet Individuele Huursubsidie, de eerste wettelijke regeling voor de toekenning van een huursubsidie. Midden de jaren 1980 is het onderscheid tussen de huursubsidie en de objectsubsidie gering. De objectsubsidies richten zich weliswaar meer op de aanbodzijde, terwijl de IHS op de vraagkant mikt. Toch dienen ze beide eigenlijk hetzelfde doel: de woonlasten van de huurders terugdringen tot een voor hen aanvaardbaar niveau. Tegen het eind van de jaren 1980 zwakte de relatie tussen IHS en objectsubsidiëring af. Meer en meer werd gestreefd naar een evenwichtige verdeling van de woningvoorraad. Evenwichtig in die zin dat ‘te duur’ en ‘te goedkoop’ wonen zoveel als mogelijk vermeden moest worden. Hiertoe volgden in de regeling steeds meer elementen die een betere verhouding tussen de huur en het inkomen beoogden. In de huursubsidieregeling zouden prikkels moeten vervat zitten die huishoudens aanzetten om in een woning in te trekken die beter bij hun inkomen past. De regeling werd vanuit twee vaststellingen als doeltreffend beschouwd. Ten eerste kwam de subsidie daadwerkelijk terecht bij die mensen die zonder dergelijke steun geconfronteerd zouden worden met te hoge, ondraaglijke woonlasten. Ten tweede resulteerde de IHS wel degelijk in volkshuisvestingseffecten zoals de bestrijding van segregatie. Toch drong zich een doelmatigheidsvraag op aangezien bijna een op de drie van de Nederlandse huurders een huursubsidie ontvangt (dit wil zeggen dat ze volgens de opgenomen normen in de regeling niet in staat zijn om zelfstandig de huur te betalen). Vraag blijft echter of we deze vaststelling kunnen toeschrijven aan te lage inkomens of aan te dure woningen of aan een verkeerde interpretatie van aanvaardbare woonlasten. Op 1 juli 1997 trad de Huursubsidiewet in werking, ter vervanging van de Wet Individuele Huursubsidie. Als uitgangspunt blijft gelden dat een goede en betaalbare huisvesting voor de lagere inkomensgroepen een zorg voor de overheid is. Verschillende factoren bepalen of iemand al dan niet een huursubsidie ontvangt: 1. de huurder moet een zelfstandige woning huren; 2.
de gemeente moet de woning ‘passend’ vinden (wat inhoudt dat de woning niet ruimer en duurder mag uitvallen dan wat noodzakelijk is);
3.
de huurder moet minimaal 18 jaar zijn;
4. de betaalde huur mag een bepaalde grens niet overstijgen: -
de minima en de maxima van de huurprijzen worden gedifferentieerd naar gezinstype (ouderen, eenpersoons- en meerpersoonsgezinnen);
-
het gaat om de ‘kale’ huur (dit is de huur zonder de kosten voor gas en licht) en bepaalde servicekosten (zoals kosten voor de lift, het onderhoud van gemeenschappelijke ruimten, de diensten van een concierge);
106 Zo verving bijvoorbeeld een stelsel van normhuren en norminkomens de normhuurquoten. Bovendien poogde men meer rekening te houden met de verschillen in draagkracht.
- 216 -
5.
het beschikbaar belastbare inkomen (dit is het belastbaar inkomen – salaris, uitkering of ander inkomen- van het jaar vóór de aanvraag en heeft betrekking zowel op het bedrag van de aanvrager als op dat van de medebewoners);
6. het vermogen (dit refereert aan het totale vermogen van de aanvrager en van zijn medebewoners en betrekking heeft op spaarrekeningen en gewone rekeningen, en op de verkoopwaarde van bezittingen zoals een auto, een motor en een caravan. Eventuele schulden of leningen worden van het totale vermogen afgetrokken). Bij de huursubsidie wordt ook een toeslag op basis van de gezinsgrootte voorzien. De bedragen verschillen naargelang de aanvrager alleen- of samenwonend is en hangt samen met de aanwezigheid van kinderen jonger dan 18 jaar in het gezin. Zoals aangestipt bij de inkomensvoorwaarde die in rekening gebracht worden bij de toekenning van een huursubsidie heeft het in rekening gebrachte inkomen betrekking op het jaar vóór de aanvraag. Omdat een huishouden in het volgende jaar met een sterke inkomensdaling kan geconfronteerd worden, werd een vangnetregeling uitgewerkt die de betrokkene toelaat een bijzondere bijdrage aan te vragen bij zijn gemeente.
3.5.2. Belang Met de afschaffing van de objectsubsidies voorzag de regering dat het belang van en ook het beslag op de huursubsidie vanwege de vangnetfunctie zou toenemen (VROM, 1999). In de tabel 4.9 stellen we inderdaad vast dat het huursubsidiesysteem zich ontwikkeld heeft tot een beleidsinstrument van formaat.
Tabel 4.9: Toegekende huursubsidies, 1985-2001. 1985/1986 1990/1991 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001
Aantal subsidieontvangers 776.000 953.000 909.000 922.000 979.000 1.031.000 1.047.000 1.031.000 992.000
Totaal bedrag (milj. €) 609 808 893 998 1.106 1.330 1.405 1.428 1.446
Bron: Ministerie van VROM.
Globaal volgen de uitgaven van de huursubsidie een stijgende lijn die vooral na 1994 en opnieuw na 1997 sterk opvalt. Het stijgende budget voor de huursubsidie komt niet alleen voort uit een gemiddeld hogere maandelijkse bijdrage (€ 65 in 1986 naar € 112 in 1999 en naar € 121 in 2001). Ook het aantal huursubsidietrekkers stijgt (van 776.000 in 1986 naar een maximum van 1.031.000 in 1999). In de twee laatste subsidiejaren deed zich een beperkte daling van het aantal toekenningen voor. Dit heeft te maken met de gunstige economische ontwikkelingen op de arbeidsmarkt107. Wanneer we een onderscheid maken tussen wie een huursubsidie ontvangt en wie niet, dan blijken de huurquotes bij de ontvangers van huursubsidies in de periode 1994-1998 stabiel gebleven of zelfs licht gedaald (Priemus, 1999). De huurquotes voor huishoudens zonder IHS echter namen in dezelfde periode sterk toe. De sterkste stijgingen treden op bij alleenstaanden 107
Bron: VROM, 2002.
- 217 -
(van 23,8% naar 28,3%) en bij eenoudergezinnen (van 26,9% naar 35,0%). Het positieve effect op de woonuitgaven van de huursubsidiegerechtigden wordt vooral verklaard uit de reductie van de kwaliteitskorting ten opzichte van eerdere regelingen. Hoe lager de kwaliteitskorting, des te hoger de financiële bijdrage van het Rijk ten bate van een huurverhoging die geacht wordt meer woonkwaliteit te bieden en des te lager de additionele uitgaven van het huishouden aan huur. Priemus (1999) ziet de huursubsidiëring dan ook als een van de weinige instrumenten die vooral de laagstbetaalden bereikt en die een progressief welvaartsherverdelend effect sorteert.
3.5.3. Niet zonder kritiek Qua voordelen verdienen volgende aspecten binnen de Nederlandse regeling vermelding: -
de effectiviteit;
-
de uitvoerbaarheid;
-
de helderheid van de regelgeving.
Omdat huursubsidie voor de totale doelgroep (huishoudens met een laag inkomen) beschikbaar is, wordt een kwalitatief goede woning voor iedereen bereikbaar. De subsidieregeling is relatief eenvoudig uit te voeren en de wet is transparant. Ondanks de fraudegevoeligheid van sommige aspecten van het subsidiesysteem, kan fraude door een goed controlemechanisme in grote mate worden voorkomen. Enkele zwakke aspecten blijken bij een modernisering van het systeem voor verbetering vatbaar: - de subsidie is financieel moeilijk beheersbaar. De huursubsidiëring is een regeling die bijzonder kwetsbaar is voor verzwakkingen in de economie. Het is een open-einderegeling die door het ministerie van financiën steeds kritisch gevolgd zal worden (Priemus, 1999). Als de werkloosheid zou stijgen en/of de inkomens zouden dalen, zouden de uitgaven aan huursubsidie sterk stijgen en zullen forse bezuinigingen onvermijdelijk blijken; - verder biedt het systeem weinig keuzevrijheid. Consumenten kunnen de subsidie niet gebruiken voor een verlaging van de hypotheeklasten, zoals in de Verenigde Staten wel het geval is; - ten slotte biedt het subsidiesysteem de huishoudens weinig stimulans om te gaan werken en is het een belangrijke opstap naar de armoedeval: soms valt een inkomenstoename zelfs geheel weg tegenover een vermindering van de subsidie. Vervolgens wijst Priemus (1999) erop dat de huursubsidiëring gezien wordt als een instrument van het volkshuisvestingsbeleid en niet zozeer als een instrument van inkomenspolitiek of armoedebestrijding. Dit weerspiegelt zich ondermeer in extreem hoge huurlasten bij de lageinkomensgroepen: de huursubsidie compenseert immers niet voor inkomens onder het niveau van het minimuminkomen. Inkomens onder het minimumniveau gelden immers als inkomensproblemen waarvoor dan ook geen extra huursubsidie wordt uitgetrokken. Priemus (1999) stelt wel vast dat het verband tussen huursubsidie en armoedebeleid in beleidsdiscussies meer en meer aan bod komt. Recentelijk wordt ook gedacht om experimenten met woonvoucher uit te werken (Ditch, e.a., 2001). De essentie van de woonvoucher is dat de relatie tussen de hoogte van de huursubsidie en de feitelijke huur losser wordt. De relatie met het inkomensbeleid wordt echter veel sterker. Conijn (2003) stelt dat de woonvoucher het middel is om de huursubsidie geleidelijk te transformeren van een instrument van woonbeleid naar een instrument van inkomensbeleid. Hij
- 218 -
meent dat zowel voor het inkomensbeleid als voor het functioneren van de woningmarkt dit op termijn grote voordelen zal opleveren.
4. Besluit In Nederland is het overheidsbeleid allesbehalve eigendomsneutraal: voor de eerste drie decielen wordt huren bevoordeeld terwijl vanaf het vierde deciel kopen gunstiger uitvalt. Bovendien worden bewoner-eigenaars financieel ondersteund en speelt bij deze ondersteuning het Matthëus-effect: hoe hoger het inkomen, des te krachtiger de steun. Mede op grond van overwegingen in het kader van de armoedebestrijding is sinds 1997 de huursubsidieregeling sterk verbeterd. Toch blijft de huursubsidiëring bijzonder kwetsbaar voor verzwakkingen in de economie en biedt de Huursubsidiewet voor lage-inkomensgroepen geen sluitende garantie inzake de betaalbaarheid van hun woning. Wel stellen we een gematigde huurontwikkeling vast. Maar hiertegenover staat dat de goedkope huurwoningenvoorraad inkrimpt door het huidige herstructureringsbeleid (ondermeer door sloop, upgrading en verkoop). Een actuele vraag binnen de discussie blijft: wanneer moet de steun aan de lageinkomensgroepen de vorm aannemen van ongebonden inkomensoverdrachten en wanneer wordt een binding aan een bepaalde bestemming wenselijk? Daarenboven stelt Priemus (1999) dat de band tussen volkshuisvestingsbeleid en armoedebestrijding versterkt wordt naarmate het volkshuisvestingsbeleid meer eigendomsneutraal is en naarmate de steun meer gericht wordt op specifieke bewonerscategorieën die deze steun ook werkelijk nodig hebben. Nederland kent een relatief grote huursector. Het aantal koopwoningen is ondertussen echter wel al groter dan het aantal huurwoningen. Deze groei van de koopsector gaat onverminderd door. Toch zal in de toekomst een groot deel van de Nederlandse huishoudens nog steeds in een huurwoning (willen) wonen. Verscheidene algemene factoren en ontwikkelingen (zoals vergrijzing, individualisering, gezinsverdunning, …) zouden wel eens kunnen een wijziging van het soort huurwoningen waaraan behoefte is, kunnen impliceren. Zowel de overheid als de huurders- en verhuurdersorganisaties zijn dan ook van mening dat de huursector gevarieerd en interessant moet blijven voor alle groepen uit de samenleving.
- 219 -
- 220 -
HOOFDSTUK 6: BESLUIT 1. Wie huurt en wat? 1.1. Wie? Op lange termijn merken we dat de particuliere huursector relatief gesproken inkrimpt, vooral dan in Europa. Gedurende de eerste decennia van de 20ste eeuw vertegenwoordigde deze sector in de meeste Europese landen het grootste woningmarktsegment. Ondermeer als gevolg van de economische groei manifesteerden zowel de groei van de sociale huursector als de toename van het eigenwoningbezit zich ten koste van de particuliere huursector. Toch vervult de particuliere huursector enkele specifieke functies die niet zomaar door de andere sectoren overgenomen kunnen worden (Boviard, e.a., 1985; Whitehead & Kleinman, 1986, De Decker, 1994b). Dit marktsegment is ondermeer belangrijk voor de huisvesting van ouderen. Omdat in vergelijking met de andere woningmarktsegmenten, de toegang gemakkelijker is, voorziet de particuliere huursector in huisvesting voor jongeren en voor een mobiele groep die zich op de flexibele arbeidsmarkt begeeft. Daarnaast zal de particuliere huursector een rol blijven vervullen voor wie die niet in staat blijken een eigen woning te verwerven of geen toegang krijgen tot de sociale huursector. Daarenboven kan de particuliere huursector de oververhitte eigendomssector temperen en arbeidsmobiliteit vergemakkelijken. Het bewonersprofiel weerspiegelt dan ook het specifieke functionele karakter van de particuliere huursector. De overgrote meerderheid van jonge huishoudens woont in de Duitse, Franse en Nederlandse particuliere huursector. In Duitsland bijvoorbeeld zijn 8 op de 10 huishoudens met een gezinshoofd jonger dan 30 jaar huurders (Eurostat, 1998). De laatste jaren worden de jongeren voor de verwerving van hun eerste onafhankelijke woonplaats overigens meer en meer afhankelijk van hun ouders (opnieuw in Duitsland ontvangen twee van de tien jonge huishoudens financiële steun van hun familie of van vrienden). Door de toenemende problemen die jongeren ervaren bij het zoeken naar een stabiele tewerkstelling, wordt huren van een particuliere woning voor velen een noodzakelijke, tijdelijke oplossing. De groeiende onzekerheid op de arbeidsmarkt noopt hen tot voorzichtigheid en tot uitstel van financiële verplichtingen op lange termijn tengevolge van een hypothecaire lening. Categorieën zoals werklozen, personen met een tijdelijke of laagbetaalde job of uitkeringsgerechtigden staan vaak in competitie met elkaar voor private huurwoningen in het kwalitatief mindere segment van de woningmarkt. Hun keuzemogelijkheden inzake huisvesting zijn gering en hun woonzekerheid beperkt. Er is een tekort aan goedkope woningen en de huursubsidies zijn ofwel te gering om de kosten voor de particuliere huurprijs te dekken ofwel niet beschikbaar voor particuliere huurders. Bij een grote vraag naar huurwoningen geven particuliere verhuurders meestal de voorkeur aan kortetermijncontracten aangezien ze ondermeer in dergelijke situaties de prijs kunnen verhogen telkens een huurcontract verstrijkt. Dit alles maakt dat huurders uit de lagere sociaal-economische groepen duidelijk benadeeld zijn en voortdurend geconfronteerd worden met spanningen hieromtrent. Verder wonen bepaalde huishoudens in een particuliere huurwoning omdat ze geen toegang krijgen tot de sociale huisvesting. Dit kan voortvloeien uit een te beperkt aanbod aan sociale huurwoningen of omdat het betrokken huishouden niet in aanmerking komt voor die sector. In Frankrijk bijvoorbeeld zien we dat bepaalde huishoudens niet in aanmerking komen voor een
- 221 -
sociale huurwoning omdat hun inkomen te laag is. Daardoor treffen we de laagste inkomens in de goedkoopste (en/of slechtste) delen van de particuliere huursector aan (van de Ven, 1995). Tot slot huisvest de particuliere huursector ook nog huishoudens, die door hun gekozen levensstijl, geen woning willen kopen en niet geïnteresseerd zijn in woonzekerheid op langere termijn. Zij wonen dan vooral in het bovenste segment van de particuliere huursector, bestaande uit hoge kwalitatieve, ruime en dure private huurwoningen (Giorgi & Kofler108).
1.2. Wat? Verder stellen we cross-nationaal vast dat er in de particuliere huursector ondermeer verschillen bestaan qua uitrusting (al dan niet gemeubeld), omvang, woningtypes, … (Maclennan, 1998). Deze differentiatie sluiten gemeenschappelijke facetten nochtans niet uit. In alle landen is de particuliere huursector relatief oud, is hij veelal door institutionele beleggers gebouwd en telt hij naast de relatief slechte en goedkope woningen ook een gedeelte van nieuwere en duurdere woningen (van de Ven, 1995). Ook Maclennan e.a. (1996) constateren op, grond van een vergelijkende studie naar Europese volkshuisvestingssystemen dat de kwaliteit van sommige woningen onvoldoende blijkt en dat dergelijke woningen zich vooral concentreren in de oudere, individueel beheerde particuliere huursector. Daarnaast is het aandeel van de particuliere huursector over het algemeen het grootst in de steden en vindt men binnen deze stedelijke concentraties veelal ook de oudere woningen (Maclennan, 1998). Qua ligging wordt de particuliere huursector trouwens geassocieerd met dichtbevolkte gebieden.
2. Beleid 2.1. Terzijde Hoewel in deze paragraaf een overzicht van de genomen beleidsmaatregelen centraal staat, laten we deze eerst terzijde liggen en vertrekken van een policy-off-perspectief109. Op grond van een internationale vergelijking stelt Maclennan (1998) vast dat, abstractie gemaakt van de verschillen betreffende het huisvestingsbeleid, de verschillen inzake de proporties van de particuliere huursector toch zouden blijven bestaan: het marktaandeel van de particuliere huursector weerspiegelt immers de interactie tussen de vraag van huishoudens en de aanbodsbeslissingen van de investeerders. De vraag naar huisvesting op het huishoudenniveau hangt samen met verschillen inzake voorkeuren inzake de controle over eigendom, de zoektocht naar ontologische zekerheid en kapitaalwinsten. Op het nationale niveau is de vraag afhankelijk van bijvoorbeeld het gemiddelde inkomen, de inkomensverdeling, de graad van geografische mobiliteit en de transactiekosten. Verder bepaalt de inflatiegraad niet alleen de woningkeuze maar ook de investeerders laten zich hierdoor beïnvloeden. Het beleid negeert de voorbije jaren veelal het verband tussen sociale uitsluiting en de particuliere huursector. Discussies over sociale uitsluiting en huisvesting hebben meestal
108 109
Bron: Giorgi en Kofler (s.d.). Bron: Maclennan, 1998.
- 222 -
betrekking op de sociale huisvestingssector110. Deze sector wordt daarbij bestempeld als een ‘verzamelplaats van lage inkomensgroepen, van huishoudens die geconfronteerd worden met complexiteit van achterstellingen geconcentreerd in herkenbare woonblokken’ (Hulse & Burke, 2000). Maar wanneer het vrije marktprincipe regeert dan blijken ook in de particuliere huursector veel arme en achtergestelde huishoudens gehuisvest. Toch is huren op de particuliere markt voor een gedeelte van de bewoners een gevolg van andere sociale uitsluitingsprocessen. Daarenboven creëert huren op zich ook sociale uitsluiting en wel op velerlei manieren. Anders dan in de sociale huursector en bij gebrek aan bijkomende inkomensondersteuning worden armoede en financiële onzekerheid in de particuliere huursector niet gemilderd. Verder worden particuliere huurders meer geconfronteerd met woononzekerheid en gedwongen mobiliteit (wat op zich dan weer verhuiskosten meebrengt). Vaak zijn ze aangewezen op bepaalde buurten die over weinig faciliteiten beschikken en die hen afsluiten van dienstverlening. Daarenboven vallen situaties van discriminatie minder te controleren in de particuliere huursector dan in het sociale gedeelte. Wanneer de overheid echter optreedt dan doet ze dat meestal op een traditionele manier. Aan de lage inkomensgroepen geven ze huursubsidies en met betrekking tot het aanbodprobleem nemen ze vooral financieel stimulerende maatregelen. De rol van andere beleidsdomeinen die interageren met de huisvestingsmarkt wordt hierbij niet gemakkelijk erkend. Denken we in dit verband aan stadsontwikkeling, inkomenszekerheid, toegankelijkheid van diensten, ...
2.2. Huurbeleid Aangezien de marktomstandigheden zich op het particuliere huisvestingssegment niet zomaar spontaan aanpassen aan de noden van de zwakste partijen (de lage inkomens, de zwakke werknemers, …), treedt de overheid op inzake huisvesting (Giorgi & Kofler). Hiertoe kan ze een brede waaier van maatregelen in het leven roepen. De mate en de aard van het overheidsingrijpen is ondermeer afhankelijk van de doelgroepen. Dat er tussen de landen terzake veel verschillen bestaan in aard en in omvang van het overheidsingrijpen, vinden we indirect terug in de uiteenlopende opbouw van de woningmarkten.
2.2.1. Woonzekerheid - huurbescherming111 In de bestudeerde landen bestaat er een of andere vorm van wetgeving betreffende de duur en de beëindiging van huurcontracten. De wegen naar een evenwicht tussen huurders en verhuurders verschillen sterk naargelang het land in kwestie. Verhuurders kunnen huurders bijvoorbeeld niet uit huis zetten omdat ze een iemand gevonden hebben dat bereid is om meer te betalen. Een opzeg kan enkel op bepaalde tijdstippen die bepaald zijn in het huurcontract en in de huurwetgeving of indien de huurder bepaalde verplichtingen niet naleeft. Het einde van het huurcontract, bepaalde situaties waarbij de verhuurder het huis nodig heeft voor eigen gebruik en huurachterstallen zijn enkele van de wettelijk gedefinieerde redenen die een beëindiging van een contract mogelijk maken. Wanneer een huurcontract beëindigd wordt dienende partijen een opzegtermijn in acht te nemen. Deze periode varieert van twee maanden tot een jaar en naargelang de duur van het contract.
110
We verwijzen hierbij naar de gevoerde hoorzitting in het Vlaamse Parlement op 16/12/2002 met betrekking tot de sociale mix en de leefbaarheid in de sociale huisvesting. 111 Hoofdzakelijk gebaseerd op Avromov (s.d.).
- 223 -
In verscheidene landen bestaan maatregelen om uithuiszettingen van huurders tengevolge van bijvoorbeeld wanbetaling te vermijden. Dit wettelijke kader van preventieve acties omvat een brede waaier aan sociale hulp aan huurders die bedreigd worden met het verlies van hun huis.
2.2.2. Huurprijsbeheersing112 Een tweede aspect dat in de meeste landen opvalt is een of andere vorm van huurprijsregulering. Discussies over huurcontrole (en ook inzake woonzekerheid) worden vaak gevoerd in termen van een pleidooi tegen een algemene regulering aan de ene kant, en een vraag naar een strenge regeling aan de andere kant. Het wetgevende kader inzake de particuliere huursector varieert aanzienlijk van land tot land: het geldt voor een of meerdere gebieden maar niet voor allemaal; het is gericht op bepaalde woningtypes rekening houdend met bijvoorbeeld ouderdom of kwaliteit; het is opgevat eerder als tijdelijke dan als langetermijnmaatregel. Wat in de regelgeving opgenomen wordt, is afhankelijk van de specifieke situatie in elk land en van de geldende waarden en normen betreffende openbaar beleid. Over de landen heen stellen we verder vast dat de aanvangshuurprijs in feite een onderwerp van vrije onderhandelingen tussen huurder en verhuurder vormt. Vanaf de jaren 1960 zien we dat de controle op de particuliere huursector in Europa afneemt. Dit wil echter niet zeggen dat in dit gedeelte vandaag volledige vrijheid heerst. Hoewel er in Duitsland, Frankrijk en Nederland geen huurregulering meer geldt, laat het systeem toch enige regulerende invloed toe. Zo worden buurtfactoren en kwaliteitscriteria als indicatoren gehanteerd zodoende dat ze redelijke huurprijzen verzekeren. Een vrije prijsbepaling in de particuliere huursector vinden we in België en het Verenigd Koninkrijk. Weliswaar leggen beide landen geen maximumhuurprijs of redelijke huurprijzen voor nieuwe huurders vast, maar inzake huurprijsstijgingen binnen een zelfde contract gelden er wel beperkingen. In een vergelijkende studie betreffende 9 landen113 stelt Wiktorin (1993) vast dat gemiddeld de huurprijzen voor nieuwe woongelegenheden het minst gecontroleerd worden, huurverhogingen bij zittende huurders het meest beperkt worden en de mate van regulering voor huurverhogingen bij nieuwe huurders tussen beide schippert. Dat de zittende huurder de grootste bescherming geniet heeft volgens hem alvast twee effecten. Ten eerste worden snelle huurstijgingen afgeremd en ten tweede ontmoedigt de bescherming de mobiliteit van de betrokken huurder-huishoudens.
112
Hoofdzakelijk gebaseerd op Avramov (s.d.). De betrokken landen zijn: België, Canada, Denemarken, Frankrijk, Groot-Brittannië, Nederland, WestDuitsland, Zweden en Zwitserland,. 113
- 224 -
Tabel 4.10: Huurprijsbeheersing in de bestudeerde landen.
Land Duitsland
Huurprijsbeheersing in particuliere huursector op basis van: - vergelijkbare woning in de omgeving
Frankrijk
- vrij, voor woningen die voor het eerst worden verhuurd - vergelijkbare woning in omgeving en bouwkostenindex, voor andere woningen en voor verhoging
Nederland
- woningwaarderingsstelsel tot liberalisatiesgrens (erboven vrij)
Verenigd Koninkrijk
- vrij
Vlaanderen
- vrij, verhoging volgens prijsindex
Bron: hoofdstukken 2 tot en met 5.
2.2.3. Huursubsidie In de bestudeerde landen constateerden we ondermeer een afbouw van de objectsubsidies, een indicatie dat de overheid zich terugtrekt uit de woningmarkt ten gunste van de vrije werking van vraag en aanbod. De gewijzigde aanwezigheid van de overheid brengt in veel gevallen een verschuiving van object- naar subjectsubsidiëring teweeg. Een effectieve manier om de huisvestingskosten voor huishoudens met lage en middenlage inkomens te milderen en de toegang tot huisvesting voor nieuwe huishoudens te vergemakkelijken is de huursubsidie (Priemus, 1998). Sinds de jaren tachtig is het aandeel van huursubsidietrekkers gestegen, zij het dat deze toename in sommige situaties een daling van de waarde van het subsidiebedrag teweegbracht. In vele landen resulteerde de huursubsidie niet in een stijgende huur of andere kosten. Aangaande de huursubsidieschema’s kunnen we verschillende dimensies aanstippen. Kemp (1997) onderscheidt drie types op basis van de specifieke relatie tussen de huursubsidiesystemen en de algemenere sociale bijstand: 1.
binnen de sociale bijstand is een voldoende inkomen gegarandeerd zodat gedeeltelijk tegemoetgekomen wordt aan de huisvestingskosten. Bijkomende hulp bij de betaling van dergelijke kosten wordt veelal opgevangen in afzonderlijke huursubsidieschema’s;
2.
sociale bijstand waarin een specifieke huisvestingskost verrekend is bovenop de basisuitkering;
3.
huursubsidieschema’s los van sociale bijstand die steun verlenen met betrekking tot alle huisvestingskosten.
Hoewel we dergelijke typering kunnen toepassen op de afzonderlijke schema’s, is het niet mogelijk om op basis van deze opdeling een typologie van ‘nationale systemen’ te definiëren aangezien bepaalde landen verschillende schema’s tegelijkertijd toepassen. We beperken ons in de volgende tabel dan ook tot de voornaamste kenmerken van het toegepaste huursubsidieschema in de bestudeerde landen. De aangestipte karakteristieken hebben betrekking op de aard van de woningen en op de huishoudentypes die in aanmerking komen voor een huursubsidie.
- 225 -
-
-
Financiëring
Administratieve controle
Opvallend
-
-
Gerelateerd aan
Kritieken
-
Begunstigden
FRANKRIJK Kenmerken
-
-
-
Administratieve controle
Kritieken
-
Financiëring
-
-
-
Begunstigden
Bepaalde factoren
Kenmerken
DUITSLAND
-
-
-
-
centrale regering
Nat. Kinderbijslagfonds werkgeversbijdragen
inkomen
Huishouden subsidie individuen, huishouden met personen ten laste
- 226 -
t.a.v APL-systeem: vereenvoudiging van de 3 verschillende HS-systemen stijging aantal HS-ontvangers als bedreiging systeem werkloosheidsval
rechtstreekse betaling aan verhuurder of hypotheek verlenende bank
centrale regering
staatsfonds
inkomen woongelegenheid
Individuele huursubsidie (APL) Huurders en bewoners-eigenaars gesub. gerenoveerde woningen
-
-
-
centrale regering
Nat. Huisvestingsfonds
Sociale huursubsidie 65-plussers, -25-jarigen, gehandicapten, uitkeringsgerechtigden
onvoldoende rekening met algemene veranderingen in huurprijzen en inkomens door afwezigheid van jaarlijkse aanpassing hoge non-participatiegraad
federaal systeem maar beheerd door de gemeenten
federale regering en deelstaten
aantal gezinsleden, totale gezinsinkomen, betaalde huurprijs begrensd naargelang regio, bouwjaar en kwaliteit van de woongelegenheid
uitkeringsgerechtigden ontvangen een volledige tegemoetkomingen voor hun huisvestingskosten ‘special rent support’ zowel huurders (Mietzuschuss) en eigenaars (Lastenzuchuss)
Tabel 4.11: Belangrijkste kenmerken van huursubsidieschema’s
-
Bepalende factoren
-
Financiëring
Administratieve controle
-
-
Bepalende factoren
Kritieken
-
Begunstigden
Kenmerken
NEDERLAND
-
-
Administratieve controle
Kritieken
-
Financiëring
-
-
Begunstigden
Kenmerken
GROOT-BRITTANIE
- 227 -
moeilijke financiële beheersbaarheid van de subsidie weinig keuzevrijheid armoedeval
Centrale overheid
Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
min. leeftijd van 18 jaar zelfstandige woning, die ‘passend’ is huur mag bepaalde grens niet overstijgen inkomen en vermogen
alle huurders
complexiteit van het systeem kosten door fraude en administratieve fouten armoedeval geen stimulering om op zoek te gaan naar beste kwaliteit-prijs-verhouding
nationaal programma dat toegepast wordt door de lokale autoriteiten
hoofdzakelijk vanuit Department for Work and Pensions
bij uitkeringsgerechtigde huurders: 100% van redelijke huur (lokale referentiehuurprijzen en woning in relatie met gezinstype van de aanvrager) bij de overige huurders: inkomen (gedifferentieerd naar aantal gezinsleden, leeftijd) en te betalen huur
alle huurders
DEEL V SAMENVATTING EN BELEIDSAANBEVELINGEN
229
230
INLEIDEND Vooraleer we in dit vijfde en laatste deel van dit onderzoeksrapport beleidsconclusies uitwerken en formuleren, schetsen we eerst een overzicht van de essentiële bevindingen van dit onderzoek (hoofdstuk 1). Vervolgens bouwen we een consistent beleidskader uit dat zoekt naar de oorzaken van de vermelde vaststellingen en voorstellen aanreikt (hoofdstuk 2, paragraaf 2). Rekening houdend met dit kader formuleren we uiteindelijk de beleidsaanbevelingen (hoofdstuk 2, paragraaf 3). Om de motivering van deze aanbevelingen voldoende in de verf te zetten, zullen we nu en dan terugkoppelen naar het uitgewerkte beleidskader.
231
232
HOOFDSTUK 1: DE KERNELEMENTEN SAMENGEVAT Voorliggend hoofdstuk biedt een overzicht van enkele essentiële onderzoeksbevindingen, opgebouwd naar analogie met de structuur van het onderzoeksrapport.
1. ‘De’ particuliere huursector De omvang van de particuliere huursector alleen indiceert onvoldoende de betekenis van de particuliere huursector voor het sociaal woonbeleid. Een veelzijdige en genuanceerde analyse is dan ook noodzakelijk. Dergelijke benadering presenteerden we in het tweede deel van dit onderzoeksrapport: een schets van de particuliere huursector, met aandacht zowel voor de fysische dimensie als voor de actoren (1.2). We stelden onder meer vast dat de sector nog veel verbouwingswerken veronderstelt vooraleer iedereen er het recht op degelijke huisvesting gegarandeerd krijgt (1.1).
1.1. Welke werken? 1.1.1. Werkzaamheden gericht op de kwaliteit Gesteund op diverse bronnen schetsten we de stand van de woningkwaliteit in Vlaanderen, met speciale aandacht voor de particuliere huursector. Volgende vaststellingen springen in het oog: -
De algemene comfortverbetering in Vlaanderen geldt ook in de particuliere huursector. Toch blijven particuliere huurders relatief slechter gehuisvest: particuliere huurwoningen blijken in het algemeen ouder te zijn, tellen meer gebreken en zijn minder uitgerust. Het vastgestelde verband tussen de ouderdom en kwaliteit kan de slechtere woningkwaliteit in de particuliere huursector niet volledig verklaren.
-
Hoe groter de stad, hoe meer residuele huurwoningen en (gemeubelde) kamers ze telt en hoe minder residuele koopwoningen. De residuele koopsector is duidelijk een ruraal fenomeen, terwijl de residuele huursector vooral in een stedelijke omgeving hoog scoort.
-
Dat de particuliere huurwoningvoorraad geen egaal geografische spreiding kent, is niet onbelangrijk als gegeven. In streken met een beperkt aantal huurwoningen staan er verhoudingsgewijs weinig starterswoningen, woningen voor zogenaamde niettraditionele gezinnen en woningen voor gezinnen en personen met een acute (her)huisvestingsbehoefte. Dergelijk tekort kan een uitwijking naar de (kleine) steden in de hand werken. Bovendien speelt ook de specifieke geografie in de steden: een concentratie van particuliere huurwoningen impliceert dat allerlei kwetsbare bewonersgroepen in een beperkt aantal buurten terechtkomen.
1.1.2. Betaalbaarheid als sleutelelement -
Particuliere huurwoningen blijken moeilijker betaalbaar dan sociale huurwoningen. Het percentage huishoudens dat meer dan een vijfde van zijn inkomen aan huur spendeert ligt in de particuliere huursector veel hoger dan in de sociale huursector.
233
Onder de particuliere huurders zijn de hoogste woonkosten weggelegd voor bejaarden, werklozen en bestaansonzekere huishoudens. Kortom, gezinnen die volgens de principes vervat in de Vlaamse Wooncode tot de beperkte, relatief prioritaire groep van sociale huurders zouden moeten behoren. Door het geringe aanbod aan sociale huurwoningen vallen ze echter uit de boot. -
Een andere vaststelling betreft de sterke stijging van de woonkosten. Aangezien de welvaartstoename veel geringer was, stellen we gevolgen van deze twee evoluties op de betaalbaarheid vast: het aandeel van het inkomen dat aan huur besteed wordt neemt toe. Doorheen de tijd zien de particuliere huurders daardoor ook hun koopkracht dalen: in de jaren negentig een exclusief kenmerk van de particuliere huursector.
-
Bij de vaststelling dat prijs en kwaliteit in relatie tot elkaar staan, horen enkele kanttekeningen: o
de slechtste woningen (zonder bad of centrale verwarming) kennen de belangrijkste huurprijsstijgingen. Slechts 3,6% van de huurprijsstijgingen kunnen we toeschrijven aan de verbeterde uitrusting van de huurwoningen.
o
Wie huurt aan een lage prijs krijgt hiervoor ook veelal een slechte woning. Helaas is de keuze voor een lage huurprijs een negatieve keuze: de duurdere woningen zijn voor de betrokken huishoudens onbetaalbaar. De bewoners van de goedkoopste woningen zijn gemiddeld het oudst en ze behoren veelal tot de zwakste categorieën.
1.1.3. Woononzekerheid -
Hoewel de woninghuurwet een betere bescherming van de huurder beoogde en enkel bij uitzondering een huurcontract van korte duur toeliet, stellen we vast dat de realiteit zich nog steeds niet schikte naar de vigerende wetgeving. Kortlopende contracten blijven domineren.
-
Deze vaststelling vraagt echter nuancering. Dat de meerderheid van de nieuwe contracten kortlopend zijn, vormt mogelijk een indicator van de flexibiliteit van dit woningmarktsegment. De mogelijkheid om proefcontracten af te sluiten zou behouden moeten blijven.
Bovenstaande weerspiegelt de veel aangehaalde knelpunten op de particuliere huursector, namelijk de slechte kwaliteit van de huurwoningen, de rol van de tijdelijke contracten en de prijs- en betaalbaarheidsdimensie. De kern van de problematiek, vooral op een gespannen woningmarkt, betreft vooral het samengaan van deze drie fenomenen (De Decker, 2000a). De globale marktomstandigheden met een te lage nieuwbouwproductie, impliceren dat slechte woningen als het ware in gebruik blijven. Dit biedt de aanbieders van slechte woningen een gegarandeerde vraag. Tegelijkertijd bieden de kortlopende contracten eigenaars de mogelijkheid om voor een hoge roulatie te zorgen, en stelt hen bij gebrek aan elementaire controle meteen ook in staat om bij elk nieuw contract een hogere huurprijs te bedingen.
1.2. Wie huurt? De voornaamste vaststellingen inzake het profiel van de particuliere huurders zijn de volgende: -
In vergelijking met de totale Vlaamse bevolking stellen we vast dat we onder de particuliere huurders:
234
-
-
o
inzake gezinsdemografisch profiel verhoudingsgewijs meer ongehuwde gezinshoofden tellen, ondermeer als gevolg van de sterke oververtegenwoordiging van –35-jarigen. Belangrijk, omwille van hun zwakke positie, is de proportie van de particuliere huurders ouder dan 65 jaar (23%);
o
naar socio-economisch profiel een sterke vertegenwoordiging van de lagere sociale categorieën aantreffen: een oververtegenwoordiging van bestaansonzekere huishoudens, van de arbeidersgroep en van werklozen.
Naast deze differentiaties kent de particuliere huursector zelf een intern heterogene samenstelling. We merkten op dat: o
de jongere leeftijdscategorieën sterk vertegenwoordigd zijn en een relatief hoger socio-economisch profiel in huis hebben;
o
de oudere vertonen;
o
16% van de particuliere huurders meer dan 20% van hun inkomen aan huur betaalt én tot de laagste inkomensgroep behoort. Tot deze groep behoren vooral alleenstaanden. Het betreft vooral huishoudens met een ziek, werkloos of gepensioneerd gezinshoofd.
particuliere
huurders
een
zwakker
socio-economisch
profiel
Tijdens de periode 1992-1997 verzwakt het profiel van de particuliere huurders: een daling van het onderwijsniveau van het gezinshoofd, een stijging van het percentage werklozen en gepensioneerden en een sterkere toename van het aantal bestaansonzekere huishoudens. Dit wijst erop dat de particuliere huursector meer en meer een restcategorie lijkt te worden met huishoudens die niet over de nodige middelen beschikken om zelf een woning te verwerven.
Kortom, het profiel van de particuliere huurders is divers maar eerder zwak. Omwille van haar flexibiliteit en haar relatief ‘lage’ prijs (ondermeer lage transactiekosten) is de particuliere huursector een functioneel deel van de woningmarkt. Met andere woorden dit segment is maatschappelijk zeer belangrijk en wel voor steeds zwakkere bewonerscategorieën. Voor bepaalde personen zal de particuliere huursector een belangrijke rol blijven spelen, hij is een ‘blijver’ (De Decker, 2000a).
235
1.3. Wie verhuurt? 1.3.1. Naast particuliere huishoudens Betreffende gezinsdemografische en socio-economische kenmerken kunnen we vooreerst de verhuurders vergelijken met de hele Belgische bevolking. We stoten ook op opmerkelijke verschillen als we verhuurders van onroerend goed (6,4% in 1997) vergelijken met verhuurders van een deel van hun woning (2,8% in 1997): -
In vergelijking met de Belgische bevolking geldt dat o
naar gezinsdemografische samenstelling onder de verhuurders van onroerend goed, de 45-plussers sterk vertegenwoordigd zijn, en de 2-persoonshuishoudens, samen met de gezinshoofden met een Belgische nationaliteit oververtegenwoordigd zijn; onder de verhuurders van een deel van hun woning, de categorie 3544 jaar sterk staat, terwijl de eenoudergezinnen en de gezinshoofden met een vreemde nationaliteit oververtegenwoordigd zijn;
o
-
naar socio-economische samenstelling voor beide verhuurderscategorieën de hogere categorieën duidelijker present zijn.
Doorheen de tijd (1992-1997) merken we enerzijds een veroudering van de verhuurders op (met mogelijke gevolgen voor het onderhoud van de huurwoningen). Anderzijds stellen we een versterking van hun profiel vast: een stijgend onderwijsniveau, een sterkere inkomensstijging.
Kortom, het profiel van de particuliere verhuurders is gevarieerd en eerder sterk. Doorheen de tijd stellen we naast een veroudering van de verhuurders ook een versterking van hun profiel vast. Dit laatste resulteert in een ‘machtiger’ positie.
1.3.2. O.a. ook OCMW’s De feitelijke rol van de OCMW’s op de huisvestingsmarkt is: -
gering bij de verhuur van ‘gewone’ woongelegenheden (panden dus waarbij geen rekening gehouden wordt met bepaalde sociale criteria). Niet enkel het aantal OCMW’s die verhuren valt beperkt uit, ook het aanbod is gering. Huishoudens die dergelijke woongelegenheid kunnen huren, krijgen echter een relatief lange woonzekerheid gegarandeerd;
-
het belangrijkst voor de huisvesting van bejaarden. Heel wat bejaardenflats zijn gebouwd op initiatief van OCMW’s en staan onder hun beheer (vaak gekoppeld aan ondersteunende dienstverlening);
-
beperkter voor privaat-sociale huurvormen. Tot deze categorie behoren eigen huurwoningen waarvoor het OCMW zelf een toewijzingsreglement heeft uitgewerkt, huurwoningen die het OCMW zelf te huur stelt via haar sociaal verhuurkantoor en huurwoningen die het OCMW zelf huurt om ze dan weer verder te verhuren. Frequent gehanteerde criteria om de huurprijs te bepalen, zijn: de inkomenssituatie, de gezinssamenstelling, het opgestelde sociaal verslag en de huurprijs van de eigenaar (als het OCMW onderverhuurder is).
-
gering wat de verhuur van crisiswoningen betreft. Weliswaar beschikken 86 van de 190 OCMW’s over crisiswoningen maar bij 46 van die 86 gaat het slechts om één
236
crisiswoning. De verhuurperiode blijft veelal beperkt in de tijd en is sterk afhankelijk van de concrete situatie.
2. Feitelijke (ver)huurmodaliteiten: een eerste aanzet In het derde deel van ons onderzoeksrapport stonden de feitelijke (ver)huurmodaliteiten centraal. In tegenstelling tot het voorgaande deel is dit gedeelte niet representatief. De opzet is exploratief: een eerste aanzet in de zoektocht naar de sociale component binnen de relatie huurder-verhuurder. We beperken ons hier tot de voornaamste bevindingen. 1. Bij de statistische analyse van de particuliere huursector sprong het zwak (en verzwakkend) profiel van de particuliere huurders als kerngegeven in het oog. Dat huren meer en meer een zaak zal worden van eeninkomensgezinnen, is belangrijk bij de analyse van de huurrelatie, vooral omwille van zijn structurele verschijningsvorm. Vele problemen binnen de particuliere huursector vinden immers hun oorsprong in de algemenere maatschappelijke context. Ten eerste zijn huurders met een zwak socio-economisch profiel veelal niet in staat om een huurprijs te betalen die voldoende rendement biedt aan de verhuurders, maar ten tweede werkt het verouderingsproces onder de verhuurders onderhoudsproblemen in de hand. Net dergelijke moeilijkheden tengevolge van een gebrekkige uitvoering van herstellingen bleken een belangrijk knelpunt binnen de huurrelatie. Problemen manifesteren zich overigens veelal in specifieke verhuurfasen (bijvoorbeeld bij de terugbetaling van de waarborg). Op basis van onze bevindingen moeten we verder concluderen dat de relatie tussen de huurder en de verhuurder niet automatisch een conflicthaard vormt. Integendeel, sommige situaties bieden mogelijkheden tot samenwerking die toelaten eventuele moeilijkheden te voorkomen. Er zijn dus nieuwe initiatieven nodig: maatregelen die creatief inspelen op de weinig conflictueuze verhouding die we percipieerden. In de media komt de huurder veelal in beeld als diegene die uit onwil zijn huur “niet betaalt” of die het huurhuis afbreekt. Onze gegevens wijzen er op dat we dergelijke berichtgeving moeten nuanceren. Vele huurders vermijden conflicten: huur betalen scoort in de regel hoog op hun financiële prioriteitenlijst en ze tolereren gebreken aan de woning omdat ze het huis willen behouden. Een minimale invulling van de huurrelatie treffen we aan de kant van de verhuurders aan. Minimaal in die zin dat zolang de huurder betaalt, de verhuurder de andere partij met rust laat.
2. In 1997 werkte de federale regering een nieuwe huurwet uit vooral om knelpunten inzake woonzekerheid te kunnen oplossen: de huurwet van 13 april 1997 (B.S. 21 mei 1997). Toch mogen we de invloed van de wetgeving niet overschatten aangezien de kennis hieromtrent bij de meerderheid van de huurders en de verhuurders beperkt blijft. Ook zijn huurders maar matig op de hoogte van de organisaties die rechtshulp verlenen. Kortom, naast een grotere transparantie van de huurwetten is een ruimere bekendheid van de diensten en organisaties die informatie verschaffen of belangenbehartiging waarborgen van groot belang.
3. Een dringende vraag naar herhuisvesting in hoofde van sommige huurders verplichtte hen snel te beslissen. Omdat de sociale huursector nauwelijks een antwoord kan bieden, zowel gezien de toewijzingsprocedure als omwille van het beperkte huurwoningenaanbod, wenden de betrokkenen zich (noodgedwongen) tot de particuliere huursector. Als flexibel woningmarktsegment fungeert dit segment als een opvangnet: op relatief korte termijn kan men een ‘nieuwe’ woning er betrekken. Omwille van deze belangrijke maatschappelijke rol menen we dat de flexibiliteit eigen aan de private woninghuurmarkt moet behouden blijven.
237
Dit houdt echter niet in dat wantoestanden (tengevolge van de beperkte keuzemogelijkheden voor de huurder) getolereerd moeten worden. Vele van de respondenten waren al verschillende keren verhuisd. Deze hoge mobiliteit weerspiegelt het flexibele karakter van de particuliere huurmarkt maar wijst eveneens op zijn instabiel karakter.
4. Tijdens de zoektocht naar een huurwoning moeten de huurders bepaalde hindernissen trotseren: een gezonde en betaalbare woning vinden, vormt voor velen een probleem, zeker in combinatie met de onmiddellijke betaling van de huurwaarborg. Daarenboven blijken de verhuurders niet ‘zo maar’ bereid om aan eender wie te verhuren. Een zeker wantrouwen ten aanzien van huurders weerspiegelt zich ook in de strategie om eerst proefcontracten af te sluiten. Huurders steunen bij hun zoektocht naar een (particuliere en sociale) huurwoning hoofdzakelijk op informele contacten. Het belang van de informele component bleek ook bij de verhuurders. De verhuurder-respondenten staan meestal zelf in voor het beheer van hun patrimonium. Dat wijst erop dat de geschetste verhuring veelal een informeel karakter vertoont. Anders geformuleerd: de steekproef is niet representatief voor de gehele huursector. 5. Tot slot: de verhuring van een kwaliteitsvolle woning tegen een betaalbare prijs aan een gezin zonder overheidssteun blijft een knelpunt. Enkel de prijs beheersen is niet genoeg aangezien de verhuurder voldoende rendement moet behouden om de kwaliteit van de woning te blijven waarborgen
3. Internationale vergelijking Om beleidsvoorstellen te kunnen formuleren bestudeerden we ook enkele buurlanden. Dat de particuliere huursector ondanks de steeds opduikende problemen in onze buurlanden als een blijver geldt, heeft ertoe geleid dat verschillende landen maatregelen getroffen hebben om dat segment (opnieuw) in het beleid te integreren, eventueel na decennia van verkettering of zelfs van een beleid gericht op de eliminatie van de particuliere huursector,. Opmerkelijk is dat de bestudeerde landen niet enkel over een grotere sociale huurwoningmarkt beschikken maar daarnaast een of ander huursubsidiesysteem kennen en dat bepaalde bewonerscategorieën toelaat gratis te wonen (uitgezonderd Nederland) (tabel 5.1).
238
Tabel 5.1: Samenvatting kernelementen uit internationale vergelijking. DUITSLAND Eigendom < huur
FRANKRIJK Eigendom > huur
GROOT-BRITTANIE Eigendom > huur
NEDERLAND Eigendom < huur
Sociaal < particulier
Sociaal < particulier
Sociaal > particulier
Sociaal > particulier
15 (in 2000)
18 (in 1996)
22 (in 1997)
39 (in 1999)
- aanwezig?
Ja
Ja
Ja
Ja
- aantal HS-ontv.
2.839.000
2.630.000
719.000
992.000
- opmerkingen
uitkeringsgerechtigd -> ‘special rent support’
3 vormen - individuele HS - huishouden HS - sociale HS
- inkomensvervang of werkloosheid -> gratis
Ja -> huurwet
Ja
Minimaal
Opbouw woningmarkt
Sociale huursector (%)
Huursubsidie
Huurbescherming
Ja
Kortom een schril contrast met de situatie in Vlaanderen, met zijn kleine sociale huurmarkt en een beperkt huursubsidiesysteem. Een veelvuldig aangehaald argument tegen een beleid ter promotie van een sociale of gesocialiseerde huursector betreft de hoge kost (De Decker, 2003). Maar: “housing is a major and often the largest item in personal expenditure. It is also an important determinant of people’s life chances and, next to agriculture, housing normally constitutes the largest single land use. Clearly, apart from nourishment, shelter is humankinds most essential material need” (Balchin & Rhodes, 1998). De overheid kan/mag het belang van wonen met andere woorden niet negeren. De kosten van een substantieel huisvestingsbeleid zijn omwille van de inherente voordelen van goed wonen en omwille van het kleine aandeel van het overheidsbudget dat ervoor van doen is, per definitie relatief. De voordelen echter zijn legio (De Decker, 2003).
239
240
HOOFDSTUK 2: BELEIDSSUGGESTIES 1. Inleiding In de Vlaamse Wooncode formuleerde het Vlaams parlement zijn ambitie om het recht op wonen voor iedereen te realiseren. Dat recht op wonen – dat sinds 1994 ook grondwettelijk is verankerd - heeft meer bepaald betrekking op de vraag naar de individuele zekerheid te kunnen beschikken over een degelijke en betaalbare woning in een behoorlijke woonomgeving. De vraag van de Vlaamse overheid om te onderzoeken in welke mate het recht op wonen op de particuliere (ver-)huurmarkt in Vlaanderen gegarandeerd is en hoe aan eventuele tekorten en hindernissen kan worden verholpen, kadert in die ambitie. Op grond van de vaststellingen naar aanleiding van ons onderzoekswerk, zowel inzake de gang van zaken op onze eigen woning(ver-)huurmarkt als op grond van buitenlandse werkwijzen presenteren we in dit laatste deel van ons rapport een programma voor de realisatie van het recht op wonen op de (ver-)huurmarkt in Vlaanderen. Daarbij gaat onze aandacht in de eerste plaats naar een aantal algemene beleidscondities, vereist om het recht op wonen bij de verhuur van de private woningen te schragen: beleid zonder meer en de bijbehorende vraag naar voldoende terreinkennis en budgettaire middelen. Een tweede kwestie betreft de relaties tussen huurders en verhuurders. Een opvallend resultaat van ons onderzoek is dat de relatie huurders-verhuurders tijdens de verhuurperiode weinig problematisch uitvalt. Huurders en verhuurders blijken in de praktijk veel minder elkaars concurrent, laat staan vijand, dan nogal eens wordt aangenomen. Het heeft, zoals nogal eens gebeurt, bijgevolg niet alleen geen zin (particuliere) verhuurders te diaboliseren met karikaturale profielen die van uitzonderingen de regel maken. Dit neemt niet weg dat er toch problemen rijzen, in hoofdzaak bij de aanvang (betaling van de waarborg) en bij de beëindiging van de overeenkomst. Voorstellen om hun relatie in die zin structureel te verbeteren en te versterken, zullen de realisatie van het recht op wonen in de sector bijgevolg ongewijfeld ten goede komen. Daartoe is het van belang dat beide partijen beter dan vandaag beschikken over behoorlijke informatie omtrent hun wederzijdse rechten en plichten. In een derde en laatste reeks beleidsvoorstellen vertalen we de onderscheiden dimensies van het recht op wonen in concrete programmapunten. We formuleren daartoe een aantal suggesties voor meer degelijke en betaalbare (particuliere) (ver-) huurwoningen in een behoorlijke woonomgeving en voor meer woonzekerheid betreffende die rechten, vervat in de Vlaamse Wooncode.
Vooraleer we ingaan op de voorstellen specifiek inzake het beleid voor de particuliere huursector, bouwen we – gebaseerd op vroeger onderzoek en literatuur - eerst een consistent beleidskader op. We doen dit omdat de particuliere huursector een deel is van een geheel. We zien de woningmarkt immers als een systeem van communicerende vaten, waarbij gebeurtenissen op het een deel gevolgen hebben op de andere. Zo wordt de toegang tot particulier verhuren net net als het blijven particulier huren in sterke mate bepaald door de toegankelijkheid van de andere woningmarktsectoren, in casu de eigendoms- en de sociale huurmarkt. Het beleid ten aanzien van deze andere markten beïnvloedt als gevolg daarvan ook het particulier verhuren en haar (on)aantrekkelijkheid. In wat volgt schetsen we dus in een notendop eerst een beeld van het geheel en de beleidsmaatregelen die daar volgens ons
241
aan gekoppeld moeten worden. Dit is belangrijk omdat we van oordeel zijn dat uit deze andere sectoren middelen vrij gemaakt kunnen worden die in de particuliere huursector kunnen worden ingezet. Of anders gesteld, we stellen ons op het standpunt dat een herverdeling van de reeds bestaande middelen in een veel doelgerichter en doelmatiger zullen resulteren. Meer specifiek met betrekking tot de voorstellen voor de particuliere huursector willen we er op wijzen dat de voorstellen geen kant-en-klare brokken zijn, maar een soort motivatiepakketten, waarop beleidsvoorbereiders zich kunnen baseren om een beleid op te starten. Technisch kant-en-klare-voorstellen kunnen pas uitgewerkt worden nadat politieke beslissingen zijn genomen. Dergelijke voorstellen uitwerken vergt, gezien de hoge juridische en financiële techniciteit, trouwens een ander soort onderzoek. Kortom, onze voorstellen bevinden zich vooral op het niveau van de motivatie van beleid en moeten argumenten in de discussie ter zake aanbrengen.
242
2. Beleidskader 2. 1. De balans De sterkten en zwakten van het wonen in Vlaanderen zijn bekend. Ze zijn neergeschreven en becommentarieerd in vele rapporten, artikels en beleidsteksten114. Dat ongeveer tweederden van de Vlaamse huishoudens geen of nauwelijks woonproblemen kent en dus goed en zeker gehuisvest is zonder daar bovendien een bovenmatig aandeel van het inkomen voor te betalen, is de positieve kant van de medaille. Daar tegenover staat echter dat vele tienduizenden minderwaardige woningen in gebruik zijn gebleven (Cellen Huisvesting, 1996), terwijl ook aanhoudende sterke prijsstijgingen en de blijvende woononzekerheid op de particuliere huurmarkt op de debetzijde van de balans staan. Verder kan men niet blind blijven voor ‘de opmars’ van het grijze wooncircuit: het permanent wonen in caravans op campings (Meert, 1998; De Decker, Meert & Raymaekers, 1998; Raymaekers, 1999), het wonen op gemeubelde kamers (Peeters & De Decker, 1997) en het kraken van panden als daad van verzet.
Cruciaal in het begrijpen van de actuele woonproblemen is de lage nieuwbouwproductie. In tegenstelling tot het mythische beeld, blijken toch niet voldoende Vlamingen met een baksteen in de maag te zijn geboren: naar internationale maatstaven is er in ons land na de Tweede Wereldoorlog relatief weinig gebouwd. Door de afwezigheid van een substantiële financiële input van de overheid, werd - bekeken over een langere periode - immers nauwelijks meer gebouwd dan op basis van de economische ontwikkelingen verwacht kon worden. Onder andere daardoor is er in Vlaanderen tot op vandaag een tekort aan goede woningen (Cellen Huisvesting, 1996; Peeters & De Decker, 1997). Een eerste gevolg van deze lage nieuwbouwproductie is immers dat, in combinatie met de afwezigheid van een ernstig woningvernieuwingsbeleid, slechte woningen noodzakelijkerwijze in gebruik zijn moeten blijven115. Dat vele van deze woningen zich bovendien op de (quasi-)ongereglementeerde particuliere huurwoningmarkt bevinden, versterkt bovendien het vervalproces: noch eigenaarverhuurders noch huurders zijn geneigd om woningen op te knappen (Priemus, 1978; De Decker, 1994). Een tweede gevolg van de relatief lage nieuwbouwproductie is dat een krappe markt116 ontstaat. Daardoor gaan huur- en koopprijzen stijgen. In de gehele naoorlogse periode zijn zowel de huurprijzen als de afbetalingskosten vrijwel steeds sterker gestegen dan de gemiddelde levensduurte, waardoor de woonkosten een steeds grotere hap uit het gemiddelde gezinsbudget zijn gaan nemen. Tussen 1976 en 1992 steeg de gemiddelde huur in reële termen met 46% en de gemiddelde afbetaling met 62% (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996a). Een trend die, zo blijkt uit de recente huishoudbudgetenquête, wordt doorgetrokken: tussen 1978-79 en 1995-96 nam het aandeel van de bruto woonkosten - dit zijn de huren, afbetalingen, gewone onderhoudskosten en lasten - in de totale consumptie van de huishoudens met een kleine 4% toe - van 17,7% naar 21,2% (Nationaal Instituut voor de Statistiek, 1997). 114 Zie exemplarisch: De Batselier (1994); Peeters & De Decker (1997); Cellen Huisvesting (1996); Meulemans, Geurts & De Decker (1996); De Decker (1990; 1993; 2000b; 2001b). 115
Een herberekening met vergelijkbare indicatoren van verschillende woningkwaliteitsonderzoeken, komt tot de conclusie dat in de loop van de jaren ’80 en het begin van de jaren ‘90 het aantal zwaar te renoveren woningen is toegenomen (Meulemans & Willemé, 1998).
116 In 1950 was België van 10 Noordwest-Europese landen (België, Denemarken, West-Duitsland, Finland, Frankrijk, Nederland, Noorwegen, UK, Zweden en Zwitserland) de absolute koploper met 465 woningen per 1.000 volwassenen. Tegen 1985 waren we gezakt naar plaats zeven (voor deze en andere internationaal vergelijkende cijfers, zie: Peeters & De Decker, 1997).
243
Voor een meerderheid van de huishoudens vormen deze kostprijsstijgingen geen probleem. Anders geformuleerd, er stellen zich voor hen geen afbetalingsproblemen omdat hun inkomen voldoende hoog is. De rekening loopt echter wel hoog op voor lagere inkomensgroepen: de genoemde huishoudbudgetenquête stelt voor het laagste inkomensdeciel een gemiddelde woonkost - dit is het bruto woonquotum verhoogd met de uitgaven voor verwarming, verlichting en water - van 37,7% vast (Nationaal Instituut voor de Statistiek, 1997). Dit houdt in dat in Vlaanderen ongeveer 230.000 huishoudens net geen 40% van hun inkomen aan wonen moeten spenderen. Net als Van Dam & Geurts (2000) eerder komt ons onderzoek en op basis van de enquêtes van het Centrum voor Sociaal Beleid (Ufsia) tot de vaststelling dat de meest problematische groep wordt gevormd door huishoudens die een laag inkomen combineren met een hoge woonquota. Berekend op de totale populatie is het percentage huishoudens dat een laag inkomen (laagste quintiel) combineert met een hoge woonquote (minstens 20%) gestegen van 2,2% in 1976 tot 6,1% in 1997. Deze groep bevindt zich voornamelijk op de particuliere huurmarkt (59%). De grootste groep wordt gevormd door alleenstaanden, waarvan de helft bejaarden en de helft alleenstaanden op actieve leeftijd.
Niet elke bevolkingsgroep betaalt de huisvestingsrekening dus in gelijke mate. Uit onderzoek blijkt dat vooral bejaarden, huurders, eeninkomenhuishoudens en laaggeschoolden het gelag betalen (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996a), terwijl ook etnische minderheden, en inzonderheid huishoudens van Turkse en Marokkaanse afkomst inzake woonomstandigheden achterop blijven hinken (Kesteloot e.a., 1998). Deze bevolkingsgroepen wonen in de minst comfortabele woningen en betalen er vaak te hoge prijzen voor. En wanneer ze wonen in particuliere huurwoningen, dan worden ze ook nog geconfronteerd met woononzekerheid. Verder wordt vastgesteld dat extreme woon- annex leefbaarheidproblemen sterk geconcentreerd in stedelijke milieus voorkomen, in hoofdzaak in de 19de eeuwse gordels (Kesteloot e.a., 1996), maar ook meer en meer in de wat grotere sociale woonwijken (De Decker, 1998). Relatief nieuw is ook dat de zelfredzaamheid lijkt af te nemen. Wanneer vroeger jonge koppels vrij snel overgingen tot het bouwen of kopen van een eigen woning, en daarmee zelf in hun woonbehoeften voorzagen, lijkt deze oplossing vandaag minder evident: onderzoek stelt vast dat eigendomsverwerving onder jonge volwassen terugloopt (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996b).
2.2. De achtergronden Deze balans is het gevolg van een samenspel van verschillende historische factoren en processen. In eerste instantie speelt de bestaande woningmarkt een belangrijke structurerende rol. Verder zijn sociaal-economische en gezinsdemografische factoren van belang en, last but not least, ook de overheid speelt mee.
2.2.1. Oude en gesegregeerde woningvoorraad De bestaande woningvoorraad is de sedimentatie van ontwikkelingen uit het verleden. Elke actuele woonbeslissing wordt met dit gegeven geconfronteerd. Om het Vlaamse woningmarktgebeuren te begrijpen, zijn twee elkaar beïnvloedende elementen van belang: de woningmarkt is behoorlijk oud en ze is naar kwaliteit sterk gesegregeerd, waardoor de woningmarkt vooral in de grotere steden een sterk sociaalstructurerend vermogen heeft (De Decker & Kesteloot, 1994). Concentraties van oude, kleine, weinig comfortabele woningen
244
komen voor in een aantal centraal-stedelijke buurten117. De woningen worden ‘mooier’, groter, duurder naarmate men van het centrum weggaat (Kesteloot e.a., 1996). Het is tevens zo dat de betere centraal gelegen woningen zeer duur zijn (De Decker, 1999). Dit heeft als gevolg dat gezinnen die zich ‘definitief’ willen vestigen in een zelf gebouwde of gekochte eigendomswoning bijna noodgedwongen de centraal-stedelijke buurten of de centrale stad moeten verlaten. Ofwel is er geen aan de gezinssituatie aangepast aanbod, ofwel is het te duur. In de kernstad, en dan vooral in de oudere buurten, blijven huishoudens achter die omwille van hun inkomen, gezinssituatie of een combinatie van beide geen andere keuze hebben dan de slechte woonkwaliteit te ondergaan. Dit uitsorteringsproces is reeds vele jaren aan de gang en lijkt (zonder counterend beleid) niet te stoppen, met als finaal gevolg een steeds verder gaande geografische uitdieping van de kloof tussen ‘buitenstedelijk rijk’ en ‘binnenstedelijk arm’ (zie bijvoorbeeld De Decker, e.a., 1994; De Brabander, e.a., 1992; Tratsaert, 1998; Willaert, 1999).
2.2.2. Economische context De huisvestingsprestaties zijn in een niet geringe mate verbonden met de ontwikkeling van de naoorlogse welvaartsstaat. De reële welvaart neemt voortdurend toe en zelfs bij een vertraagde groei blijft hetBNP toenemen en dit in tegenstelling tot vroegere periodes waarin reële achteruitgang vaak voorkwam. In de naoorlogse periode verloopt de reële groei aan een nooit eerder geëvenaard ritme, met ongeveer een verdubbeling per hoofd in 15 jaar (Deleeck, 1992). Deze typische naoorlogse condities, die vooral in de jaren ‘60 en ‘70 tot ongemeen gunstig geachte materiële levensomstandigheden hebben geleid, vormden de solide basis van de Belgische ‘huisvestingssuccessen’. Deze successen zijn dus vooral de vrucht geweest van een grote toename van de koopkracht, gecombineerd met een nooit eerder voorgekomen gunstig toekomstperspectief inzake werkgelegenheid. Dit heeft talloze gezinnen aangezet om het heft in eigen handen te nemen en een woning te bouwen of te kopen. Deze conjuncturele omstandigheden zijn dan ook essentieel om het nieuwbouwvolume te begrijpen. De relatie is direct en elke vertraging in de groei gaat gepaard met een daling in de verkoop van bijvoorbeeld bouwgronden en bijgevolg het oprichten van nieuwe woningen (Peeters & De Decker, 1997; Buyst e.a., 1999; Meulemans & Willemé, 1998).
Aan de lange groeiperiode komt een einde in het midden van de jaren zeventig. Tot het einde van de jaren tachtig blijft de groei beperkt en is ze soms zelfs negatief. Naar huisvesting toe is vooral van belang dat het gunstige toekomstperspectief verdwijnt. We leven in een tijd van aanhoudende hoge werkloosheid, een stijgende vraag naar uitkeringen en vooral een (aanhoudend) discours van onzekerheid. De risicomaatschappij is geboren (zie o.a. Geldof, 1999; Doling & Ford, 2003). Ook belangrijk is daarbij dat de arbeidsmarkt een andere structuur krijgt: minder vaste jobs in de industrie en overheid, meer tijdelijke en/of deeltijdse jobs in de diensten en over het algemeen lagere (individuele) lonen. Naar huisvesting toe is de impact aanzienlijk: sinds de nieuwbouwproductie in het begin van de jaren tachtig drastisch terugliep, is ze, niettegenstaande belangrijke behoeften en een economische heropleving, nooit meer op het vroegere niveau teruggekeerd (De Decker, 1993; Peeters & De Decker, 1997; Meulemans & Willemé, 1998). 117
We moeten opmerken dat inzake geografische spreiding de ouderdom van de woningvoorraad – en derhalve ook de uitrustingsgraad en de kwaliteit – twee dimensies vertoont. Er is in Vlaanderen in de eerste plaats een oostwest-tegenstelling waar te nemen: de woningen in de provincies Oost- en WestVlaanderen zijn ouder dan in de overige provincies. Daarnaast differentiëren bepaalde binnenstedelijke buurten zich van de suburbane gordels, met als gevolg concentraties van slechte woningen in vooral de 19de eeuwse buurten van onze steden. Zie hiervoor: Kesteloot e.a. (1996) en Goossens e.a. (1997).
245
Ter afsluiting van dit korte luik over de economische context, willen we er nog op wijzen dat in Vlaanderen niet alleen de bovenmodale inkomenscategorieën eigenaar van een woning werden. Ook heel wat huishoudens met een eerder laag tot moderaat inkomen stapten mee in dit hegemonische scenario. Ze milder(d)en de hoge investering o.a. door zelf de mouwen op te stropen en (delen van) hun woning met familie en vrienden te bouwen (Peeters & De Decker, 1997). Vakanties en weekends werden (en worden) daaraan opgeofferd. We moeten er trouwens ook op wijzen dat naarmate de economie verder herstructureert, het steeds moeilijker wordt om eigenaar te worden. De laatste jaren is de - eerder beperkte - aangroei van het eigenwoningbezit op het conto van tweeverdieners te schrijven (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996b).
2.2.3. Gezinsdemografische ontwikkelingen Ook gezinsdemografische ontwikkelingen zijn cruciaal voor het begrijpen van het woningmarktgebeuren. De woningvraag wordt bepaald door de omvang van de bevolking in combinatie met de gezinssamenstelling. Vooral wijzigingen in dit laatste zijn belangrijk voor het begrijpen van de huidige huisvestingsproblemen. Sinds halfweg de jaren zestig worden we geconfronteerd met wat demografen de desinstitutionalisering van het huwelijk noemen: de huwelijksleeftijd neemt toe, het aantal echtscheidingen stijgt en nieuwe relatievormen ontstaan, waardoor het alleen wonen toeneemt (Surkyn, 1996). Achter deze demografische transitie zijn zowel economisch-structurele als culturele motivaties aanwijsbaar. In de eerste plaats moet gewezen worden op de toegenomen arbeidsparticipatie en verloning van de vrouwen, waardoor hun economische zelfstandigheid sterk is toegenomen. Dit verklaart enerzijds de dalende huwelijksgeneigdheid en anderzijds de dalende geneigdheid van hertrouw na echtscheiding of overlijden van de partner. Bovendien zijn de meeste gezinnen in toenemende mate ingesteld op de beschikking van een dubbel gezinsinkomen: daardoor wordt de wens tot verdere gezinsuitbreiding vaak uit- en afgesteld. Aangezien ook het aandeel alleenstaande (hoog)bejaarden toeneemt als gevolg van een toegenomen levensverwachting, mag verwacht worden dat in de nabije toekomst het aantal éénpersoonshuishoudens en huishoudens met een alleenstaande ouder verder zal toenemen. Trouwens het vaak dominant geachte gezinstype, het koppel met afhankelijke kinderen, maakt in realiteit nog slechts één derde van het totaal aantal Vlaamse huishoudens uit (Geurts, De Decker & Meulemans, 1996).
Voor het wonen hebben deze ontwikkelingen belangrijke repercussies. In de eerste plaats blijft, zolang de gezinsgrootte daalt, ook bij een stagnerende bevolking de behoefte om de woningvoorraad uit te breiden, bestaan (Surkyn & Lesthaeghe, 1999). Even essentieel is dat de factor ‘tijdelijkheid’ belangrijker wordt: ‘..., het alleen gaan, het éénoudergezin, de commune, het ongehuwd samenwonen, het zijn even zoveel processen en vormen die nu naast elkaar en vaak in opeenvolging bestaan’ (Oude Engberink, 1996). En tijdelijk wonen is over het algemeen “huren”.
Daarnaast houdt het alleen wonen of het éénouderschap het slechts beschikken over één inkomen in. Dit is doorgaans een lager inkomen, waardoor de mogelijkheden op de woningmarkt afnemen. Vaak – en steeds meer - houdt het beschikken over slechts één inkomen ‘een verbanning’ naar de huursector in. In combinatie met deze ontwikkelingen speelt ook het vrij massale effect van de veroudering. Dit leidt tot zeer specifieke en zeer gedifferentieerde behoeften als gevolg van een combinatie van de aard van de behoefte in functie van leeftijd en mobiliteit, in functie van de locatie (suburbaan, ruraal, stedelijk - zie:
246
Maes e.a, 1998) en in functie van de financiële draagkracht van de betrokkenen. Nu reeds wonen heel wat bejaarden in precaire omstandigheden: huurders betalen vaak te veel voor te weinig kwaliteit en voor wat eigenaars betreft, kan worden vastgesteld dat de woning vervalt naarmate de bewoners ouder worden (Maes e.a., 1998).
2.2.4. Het huisvestingsbeleid In het samenspel van verschillende historische factoren en processen speelt ook de overheid een rol. Overheden kunnen immers tussenkomen op de woningmarkt en dit op zeer verschillende manieren. Internationaal vergelijkend onderzoek toont aan dat de aard van soms in een ver verleden gemaakte politieke keuzes in de eindafrekening sterk blijven doorwerken. Zo komt Kleinman (1996) na een vergelijkend onderzoek naar het wonen in Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland tot de conclusie dat het effect van verschillende institutionele settings en politieke structuren ‘leave a profound impression on both policy and its implementation’. Anders geformuleerd, niettegenstaande de genoemde landen heel wat gelijklopende economische, politieke en sociale krachten kennen, zorgt de mediatie van een verschillend huisvestingsbeleid voor uiteenlopende resultaten (zie ook Barlow & Duncan, 1994). Ook de Zweedse hoogleraar Jim Kemeny (1995, p. 177), die onderzoek verrichtte in zeer verschillende institutionele settings over de gehele wereld, zit op dezelfde golflengte: ‘I maintain that policy strategy in its broadest sense is of vital importance in determining the long-term structuring of the housing market’. Wat de eerder genoemde Kleinman eveneens concludeert - en dit is niet onbelangrijk voor het vervolg van ons verhaal - is dat landen al vrij snel opgesloten raken in hun oorspronkelijke keuzen. Hij stelt: ‘Countries become locked into particular patterns of policy development at an early stage, for reasons that may be historical, deliberately chosen, or the product of accident. Once locked in, this pattern then constrains future development’ (Kleinman, 1996, p. 181). De bedenkingen van Feddes (1995), na een doctoraalstudie in 10 Noordwest-Europese landen118, zijn gelijkluidend: ‘Het is opvallend hoezeer, in elk van de vergeleken landen, de eenmaal gebaande wegen de nationale voorkeur blijven behouden. De neiging lijkt slechts gering te zijn om van elders opgedane ervaringen te leren en te profiteren’.
Deze fragmenten illustreren enerzijds dat het al dan niet voeren van een bepaald historische huisvestingsbeleid zeer relevant is voor het begrijpen van de actuele stand van zaken. Anderzijds geven ze ook aan dat een bepaald beleid heel snel vast komt te zitten in vroege(re) opties, ook wanneer de omgevingsfactoren intussen grondig zijn gewijzigd. Edgar, Doherty & Mina-Coull (1998) wijzen op, na een speurtocht naar innovatieve wooninitiatieven in de Europese Unie, op dat aanpassingen aan nieuwe omstandigheden zelden het gevolg zijn van endogene processen119 (zie ook: Jacquier, 2003). Als iets verandert, is dit vaak van 118
Zie voetnoot 3.
119
Tijdens de debatten op de workshop ‘Social Housing Policy’ (Nunspeet 18-19 febr. 1999, org. ENHRCECODHAS-NETHUR) wijst Walter Matznetter (University of Vienna) erop dat aanpassingen aan het beleid verschillen naargelang een huisvestingsbeleid historisch ofwel werd geïmplementeerd als een soort ‘masterplan’ - wat bijv. in Zweden of Nederland het geval is geweest - dan wel op een incrementele manier tot stand kwam - zoals bijv. in Oostenrijk of België. In het eerste geval wordt gans het apparaat (wetgeving, middelen, beleid, implementatie) afgestemd op het bereiken van ‘het grote doel’ (bv. oplossen van de kwantitatieve woningnood onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog). Als de omstandigheden wijzigen, lijkt een dergelijk apparaat zich makkelijker aan de nieuwe omstandigheden aan te passen. Ook die aanpassing lijkt dan masterplansgewijs te gebeuren (bv. de privatisering of verzelfstandiging van grote delen van de sociale huursector). Wanneer een beleid op een meer incrementele wijze is tot stand gekomen, dit wil zeggen stap voor stap wanneer een specifiek probleem of een specifieke oplossing zich aanbood, lijkt omschakelen moeilijker omdat elke deeloplossing met zijn institutionalisering een eigen logica heeft verworven. Niet zelden zijn deze logica’s mekaars tegengestelde. Zie ook: Malznetter (1999).
247
exogene oorsprong, is het met andere woorden van buitenaf aan het sectorale beleid opgedrongen. Zo moeten bijvoorbeeld de politiek-ideologisch aangekaarte motieven om over te schakelen naar marktgerichte benaderingen in de loop van de jaren tachtig eerder in de toen geldende economische context - en de beperkingen als gevolg daarvan voor politieke actie - geplaatst worden (zie o.a. King, 1996).
Wanneer we terugkijken op het Belgische huisvestingsbeleid, kunnen we een merkwaardige continuïteit vaststellen (Goossens, 1983; Deschamps, 1997; De Meulder e.a., 1999). Het Belgische huisvestingsbeleid heeft zich in hoofdzaak gericht op het stimuleren van het eigenwoningbezit, bij voorkeur in een alleenstaande nieuwbouwversie (Mougenot, 1988). Om dit te realiseren, is doorheen de tijd een brede waaier aan instrumenten uitgewerkt. O.a. premies, fiscale kortingen, goedkope leningen en goedkope bouwgronden werden ter beschikking gesteld aan een vaak zeer breed gedefinieerde doelgroep (De Decker, 1994 ; Mougenot, 1988; Deschamps, 1997). De promotie van eigen woningbezit, dat van meet af aan het beleid domineerde, is doorheen de geschiedenis als belangrijkste optie nauwelijks ter discussie gesteld. De variante dat het individuele huishouden de woning bovendien zelf diende te bouwen, heeft, vergezeld van de boutade dat ‘elke Belg met een baksteen in zijn maag is geboren’, zelfs mythische proporties aangenomen. Dat huishoudens echter niet over een redelijk alternatief beschikten en vooral het ontbreken van een substantiële sociale huurwoningvoorraad hierbij speelt, werd/wordt meestal in het midden gelaten. Of zoals Kemeny (1995) stelt: ‘Limiting the availability of cost rental housing effectively forces the great majority of households to choose between insecure and high rent profit renting on the one hand and owner occupation on the other hand’. De overheid heeft immers nagelaten om volwaardige alternatieven uit te bouwen: de sociale huurwoningvoorraad is met een marktaandeel van 5 à 6% eerder marginaal en de “permanente weigering” om de particuliere huursector te regelen, vormen geen volwaardige alternatieven120, zodat huishoudens die een stabiele woonsituatie beogen, geen andere keuze hebben dan eigenaar te worden (De Decker, 1995). Daar bovenop komt dat er nooit een substantieel woningvernieuwingsbeleid is gevoerd en dat de geïnvesteerde middelen, zowel in macro- als in microtermen gering waren (De Decker, Meulemans & Geurts, 1998).
Vooraleer af te sluiten dienen we wel nog op te merken dat in de jaren negentig, onder druk van de electorale overwinning van het Vlaams Blok en, in mindere mate, van de feitelijke omstandigheden en het toegenomen bewonersactivisme (De Decker, 2002), aan een revival werd gewerkt. De Batselier krijgt het huisvestingsbeleid opnieuw op de maatschappelijke en politieke agenda. Dit uit zich in hoofdzaak in extra investeringen via Domus Flandria: 10.000 extra sociale woningen moeten de woningmarkt meer lucht geven. Ook andere initiatieven wijzen op een kentering: de omschakeling van de huisvestingspremies naar een rentesubsidiesysteem gaat gepaard met een drastische besparing; de sociale verhuurkantoren worden als experiment erkend; de huurdersbonden worden geïnstitutionaliseerd en een commissie werkt aan een nieuwe wettekst met het oog op de creatie van een eerste eigen Vlaamse woningwet. Dit elan trekt Peeters door: hij pakt de leegstand en verkrotting decretaal aan en slaagt erin om de Vlaamse Wooncode te laten goedkeuren. Maar een decreet, omdat dit een soort gereedschapskist is, is maar zo goed als het gebruik ervan, inclusief de hoeveelheid van de middelen die de overheid wenst vrij te maken om er gebruik van te maken. De (voorlopige) uitvoering wijst er in elk geval op dat de beleidsvoerders uit de Vlaamse regering wel degelijk de klepel wisten hangen: met de erkenning van de huurdiensten wenst de Vlaamse overheid 120 L. Deschamps (1997) schrijft droogweg dat ‘het beleid ten aanzien van de private-huursector niet geslaagd genoemd kan worden’. Zie ook: De Decker (1994).
248
verder te gaan in de socialisering van de particuliere huurwetgeving; de afbakening van de woonvernieuwing- en woningbouwgebieden wijst er op dat de overheid haar huisvestingsinvesteringen territoriaal wil inperken, terwijl met het conformiteitsattest, de introductie van het sociaal beheer- en het voorkooprecht de strijd tegen de verloederde woonomstandigheden wordt geïntensifieerd. Met andere woorden, de huisvestingsverantwoordelijken lijken de richting te hebben gevonden. Dat deze richting niet meten is omgegooid blijkt ook uit het feit dat de huidige Vlaamse regering, niettegenstaande ze reeds vijf huisvestingsministers heeft gekend, de budgetten is blijven verhogen121. Tevens worden de eerste stappen inzake een kwaliteitsbeleid gezet122.
2.3. Naar een aangepast woonbeleid In wat volgt, reiken we een kader voor een huisvestingsbeleid aan. We trekken de weg die door de laatste regeringen is ingeslagen verder door en schetsen hoe een doelgericht en doelmatig huisvestingsbeleid gestructureerd zou moeten zijn. We proberen daarbij realistisch te blijven. In de eerste plaats omwille van de persistentie van het verleden: een beleid dat meer dan 100 jaar een bepaalde richting heeft aangewezen, kan niet zomaar omgedacht noch omgedacht worden. Het aanhoudende sociale constructieproces leidt er immers toe dat bepaalde opvattingen en oplossingen zich in de samenleving hebben geworteld en moeilijk zijn uit te roeien. We zijn ook realistisch omdat een onzes inziens noodzakelijke bijsturing omwille van de omvang van de problemen met de nodige ‘capaciteitsproblemen’ geconfronteerd zal worden. Er is ‘te weinig’ (geld, mensen, ervaring, kennis) en er moet ‘zo veel’ (plannen, programmatie, onteigening, herhuisvesting, bouwen, verbouwen...).
Als kapstok voor de verdere beschouwingen gaan we uit van het recht op wonen zoals dit in de Vlaamse wooncode is vastgelegd. In de Wooncode wordt in artikel 3 gesteld dat iedereen recht heeft op menswaardig wonen. Daartoe, zo gaat de tekst verder, moet de beschikking over een aangepaste woning, van goede kwaliteit, in een behoorlijke woonomgeving, tegen een betaalbare prijs en met woonzekerheid worden bevorderd (Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, 1997). Als we het bijgevolg over een goed functionerende woningmarkt hebben, volgen we de logica van de wooncode - die essentieel een sociaal geïnspireerde logica is - en niet de logica van de op winstmaximalisatie gerichte markt.
121 Zie ter zake de verschillende bleidsnota’s en –brieven van de ministers Anciauw, Sauwens, Van Grembergen, Gabriëls en Keulen op de webstek van de Vlaamse regering. 122 Zie rapporten naar aanleiding van 1 jaar Vlaamse wooninspectie.
249
2.3.1. Algemene beleidscondities Een absolute noodzakelijke voorwaarde voor het degelijk functioneren van een woningmarkt is dat er voldoende woningen van voldoende kwaliteit moeten zijn. Een woningmarkt moet voldoende ruim zijn om te voorzien in voldoende keuze, om te vermijden dat de prijzen te sterk zouden stijgen, om huishoudens toe te laten voldoende gemakkelijk te kunnen verhuizen wanneer ze dit wensen of wanneer dit noodzakelijk is.
Het is een bekend gegeven dat het hoofdprobleem van een marktgerichte woningallocatie is dat ze niet kan voldoen aan de woonbehoeften van bevolkingsgroepen met een laag en/of onzeker inkomen. Het is een historische waarheid dat lage inkomenshuishoudens niet in staat zijn om de marktprijs van een decente woning te betalen (Galbraith, 1992). Daar bovenop komt dat de markt endogene falingen kent. Dit is het gevolg van een imperfecte informatie, een gebrekkige coördinatie of de locatie van de economische agenten in verschillende geografische locaties, waardoor niet adequaat ingespeeld wordt op lokale differentiaties. Dit is ook een gevolg van de negatieve en positieve externaliteiten, problemen in verband met (on)beschikbaarheid van geld, onzekerheid, fluctuaties en moeilijkheden om met behoeften en keuzen om te gaan. Markten neigen er naar om enkel goederen te produceren met de hoogste winst (Holmes, 1998; Barlow & Duncan, 1994; Priemus, 1998). Deze falingen ontstaan omdat markten geen abstracte zwarte dozen zijn die functioneren door middel van de onzichtbare hand van het prijsmechanisme. Markten zijn sociale instituties waarbinnen mensen en organisaties met elkaar omgaan en institutionele relaties vormen. Markten zijn sociale instituties zoals andere, historisch geconstrueerd in een complexe sociale wereld. Alle sociale instituties voorzien in structuren van beperkingen en opportuniteiten (Barlow & Duncan, 1994- zie ook: De Decker, 1995). En deze verschillen naargelang de onderlinge verhoudingen. Zo onderzochten Barlow & Duncan (1994) de mogelijkheden van de markt inzake nieuwbouw van woningen in drie zeer verschillende sociaal-institutionele settings, namelijk het Verenigd Koninkrijk (een marktsysteem), Zweden (met een vergaande rol voor de staat) en Frankrijk (een gemengd systeem). Ze kwamen tot de conclusie dat met betrekking tot de bouw van nieuwe woningen in sterk verstedelijkte omgevingen het Zweeds model heel wat performanter was dan de twee andere. Vooral het meest ‘vermarkte’, Britse model presteerde ondermaats. Het zogenaamde ‘verstaatste’ Zweedse huisvestingsmodel produceerde niet alleen meer woningen (leidend tot één van de ruimste woningmarkten in Europa), het leidde ook tot een meer gedifferentieerd aanbod (en zo tot meer keuze, waardoor de aanpasbaarheid aan de steeds wijzigende gezinsomstandigheden makkelijker verloopt) en de introductie van nieuwe materialen (leidend tot een hogere productiviteit en dalende constructiekosten).
De diagnose dat de markt zonder subsidies niet voldoende woningen genereert, vindt ook grond in de vaststelling dat het nieuwbouwvolume spectaculair is gedaald in die landen die sedert de jaren tachtig de subsidies voor de bouw van (in hoofdzaak sociale) woningen vervingen door huursubsidies (Oxley, 1995; Best, 2002). Ook het naoorlogse België is ter zake een goed voorbeeld. In de volledige naoorlogse periode waren de huisvestingsinvesteringen in ons land naar Europese normen laag en werden de huisvestingsprestaties de facto door de omstandigheden van de markt bepaald. Dit heeft geleid tot het laagste nieuwbouwvolume in de EU en tot een eerder krappe markt (De Decker & Raes, 1996). Of anders gesteld, als overheden niet investeren in nieuwbouw, zijn er gewoon onvoldoende woningen van voldoende kwaliteit en voldoende aangepast aan de huishoudensituatie. Hieruit volgt dat overheden gedetermineerd zijn om tussen te komen, willen ze de geponeerde huisvestingsrechten realiseren. Volgens Barlow & Duncan is dit trouwens geen kwestie van de superioriteit van de marktallocatie over de overheidsallocatie -
250
of omgekeerd -, het is eerder een kwestie van een ideale mix, een stelling dit ook door Yates & Whitehead (1998) wordt bijgetreden. Ze wijzen erop dat het debat over de effectiviteit van een aanbodstimulerend versus een vraagstimulerend beleid eigenlijk misplaatst is123.
2.3.2. Duurzaam eigen woningbezit Overheden moeten dus financieel tussenkomen voor de uitbouw van een voldoende ruime woningvoorraad. Ze kunnen dit op verschillende manieren doen. Ze kunnen enerzijds de vraag stimuleren (door het verstrekken van financiële steun aan individuele huishoudens om een woning te bouwen, te kopen en/of te renoveren) en anderzijds het aanbod stimuleren (door de financiëring van toegelaten of erkende instellingen – sociale huisvestingsmaatschappijen, welzijnsinstellingen, lokale overheden). Men moet zich echter bewust zijn van het feit dat indien de overheid financiële steun geeft aan individuele gezinnen, ze de provisie van woningen koppelt aan de performantie van de economie. En deze is onzeker.
Vooraleer we hier verder op ingaan lijkt het ons zinvol om voor het vervolg van onze redenering stil te staan bij de notie duurzaam eigen eigenwonigbezit. Er werden en worden, zowel in het kader van een vraag- als aanbodstimulerend beleid, grote sommen overheidsgeld in de promotie van eigen woningbezit gestopt (De Decker, 2000). Heel wat huishoudens willen ook eigenaar worden. Ze hebben er goede redenen voor (Saunders, 1990; Elsinga, 1995) en ze kunnen het doorgaans betalen (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996a). Vanuit een beleidsoogpunt bekeken, moet eigen woningbezit onzes inziens duurzaam zijn. Dit concept is, na de huisvestingscrisis waarnaar zojuist is verwezen, geïntroduceerd in het Verenigd Koninkrijk. Het refereert aan het spanningsveld tussen de ‘vaste verplichtingen’ van de afbetaling en de ‘onzekere inkomens’ op een gewijzigde arbeidsmarkt (‘fixed commitments, uncertain incomes’ - Maclennan a.o., 1997).
Duurzaam eigen woningbezit heeft verschillende dimensies (Perry & Ayris, 1997). Eigen woningbezit is duurzaam als de huishoudens die eigenaar worden, dit ook kunnen blijven en als de huishoudens die geen eigenaar kunnen worden over valabele alternatieven beschikken. Eigen woningbezit is duurzaam als het niveau niet wordt beïnvloed door economische crisissen en daardoor consistent is met de lange termijnontwikkelingen van de economie. Of anders gesteld, het aandeel eigenaars is niet hoger dan logischerwijze op basis van de performantie van de economie kan verwacht worden. Eigen woningbezit is ook duurzaam wanneer een daling van het marktaandeel niet veroorzaakt wordt door de economische cycli, hoge(re) interesten of stijgende werkloosheid, maar enkel te wijten is aan tegenslag (ziekte; overlijden van de belangrijkste kostwinner). Eigen woningbezit is duurzaam wanneer er geen overheidssubsidies noodzakelijk zijn om de stabiliteit en de betaalbaarheid van de sector te waarborgen. Of anders gesteld: huishoudens worden eigenaar op basis van een realistische inschatting van de eigen loopbaan. Ze worden dus geen eigenaar omdat ze geen redelijk alternatief hebben.
123 In het verlengde hiervan kunnen we stellen dat in het debat over welk soort huisvestingsbeleid gevoerd moet worden, de vraag naar de noodzakelijke rol van de overheid (‘die nood is onmiskenbaar’) vaak verward wordt met de implementatievraag (‘hoe moet de overheid tussenkomen’). Critici van het huisvestingsbeleid gaan vaak niet in op de vraag of de overheid moet ingrijpen, doch bekritiseren in feite de wijze waarop de overheid een beleid voert (bv. door de bouw van grootschalige woningbouwcomplexen aan de rand van de steden (Power, 1997), of gecentraliseerde topdownimplementaties (King, 1996).
251
Dit referentiekader houdt in dat eigen woningbezit door de overheid best niet kunstmatig dient te worden opgedreven. Dit is niet enkel een principieel uitgangspunt, het wordt ook onderbouwd door enkele observaties. Er zitten immers een aantal weerhaken aan het subsidiëren van eigenwoningbezit. Malpass (1993) ziet financiële valkuilen m.b.t. de toegankelijkheid, het bouwen van de eigen woning en de kwaliteitsbewaking. Of anders gesteld, het subsidiëren van eigenwoningbezit is niet zonder problemen. Het verwerven van een eigen woning vergt een zware en langdurige financiële inspanning: zelfs al is een gezin bereid om een groot gedeelte van het inkomen te spenderen, dan nog is zeer veel geld nodig en is het voor velen niet haalbaar. Uit onderzoek is bekend dat subsidies voor eigendomspromotie in welke vorm dan ook doorgaans slechts weinigen over de streep kunnen trekken (Thiry e.a., 1979; Deleeck e.a., 1983; Nationale Bank geciteerd door De Batselier, 1994; De Decker, Goossens & Beirens, 1994; Meulemans, Geurts & De Decker, 1996; Balchin 1995). Trekken ze af en toe wel eens iemand over de streep - en dit vaak wegens het ontbreken van een valabel alternatief – dan kan dit tot risicovol eigenaarschap leiden (zie o.a. Verscheure, 1988; Kredietbank, 1991; Murie, 1986; Ford, 1998; Doling & Ford, 2003), met als mogelijk effect dat een gezin uit lage middenklasse permanent geconfronteerd wordt met een mogelijks verlies van de woning. In de periode 1985-1992 diende zo’n 5% van de huishoudens een eigen woning te ruilen voor een huurwoning (Meulemans, Geurts & De Decker, 1996). Dit correspondeert met 10 à 11.000 gezinnen124. In het verlengde van de hoge instapprijs en de langdurige last kan ook vastgesteld worden dat heel wat eigenaars afzien van onderhoud. Heel wat eigenaars mogen dan door het bezit van een woning heel wat activa bezitten, ze zijn hoe dan ook ‘income poor’ (Balchin, 1995). Daardoor is er gewoon te weinig geld om aan onderhoud te doen - en dit nog los van het feit of ze eventuele middelen al dan niet aan huisvesting dan wel aan iets anders wensen/moeten te spenderen. Het hoeft dan ook niet te verwonderen dat heel wat oudere eigenaars in slechte woningen wonen (Cellen Huisvesting, 1996; Maes e.a., 1999).
Naast valkuilen op het niveau van het huishouden zijn er ook vanuit een maatschappelijk oogpunt vragen te stellen bij de zin van de promotie van eigen woningbezit. Vooreerst vertonen deze subsidies een inflatoir karakter waardoor ze zichzelf tenietdoen. Er komt meer geld op de markt dan normalerwijze zonder de subsidies op de markt zou komen, waardoor op de markt van bouwgronden en koopwoningen de prijzen extra sterk gaan stijgen. Daar is in talrijke buitenlandse onderzoeken op gewezen (Ball, 1983; Saunders, 1990; Balchin 1995; Bramley e.a., 1995), terwijl ook Meulemans & Willemé (1998) vaststellen dat bijvoorbeeld het voorbeeld van een subsidie voor de aankoop van bouwgrond reeds op korte termijn door het er mee verbonden inflatoire effect verdwijnt. Of anders gesteld, de subsidie heeft geen effect op de toegang tot het goed (in casu bouwgrond) en is dus weggegooid geld. Dit inflatoir effect lijkt iets lager te zijn in de koopsector, doch is ook daar niet te verwaarlozen. Een dergelijke subsidie heeft derhalve zeer weinig effect op een meer efficiënte toegang tot de woningmarkt. Bovendien zijn subsidies aan huishoudens conjunctuurvolgend en niet contracyclisch. Het is vrij logisch dat huishoudens vooraleer ze een woning bouwen, gezien de hoegrootheid van de investering en de lange afbetalingsperiode, eerst hun job- en inkomensperspectief inschatten. Of anders gesteld, via een geïndividualiseerde subsidie is de kans groter dat in periodes van hoogconjunctuur de markt oververhit wordt dan dat in perioden van laagconjunctuur een slabakkende markt wordt opgevijzeld125. 124
Zie hiervoor ook De Decker & Geurts (2003). Er kan ter illustratie van deze redenering opnieuw naar Belgische situatie teruggekoppeld worden: in tijden van economische groei is de productie van nieuwe woningen hoger dan in andere. Daardoor wordt de woningmarkt daadwerkelijk ruimer (De Decker, 1990; Buyst, e.a., 1999). Maar zelfs in tijden van voorheen ongekende nieuwbouwvolumes was het aantal opgerichte woningen echter nooit hoog genoeg om ook de oude en slechte woningen te vervangen. Daardoor is het aantal substandaardwoningen in ons land steeds vrijwel even hoog gebleven (Peeters & De Decker, 1997). 125
252
De vaststelling dat de eigendomsondersteunende subsidies slechts weinigen over de streep trekken, heeft ook belangrijke effecten op macroniveau. We wezen reeds op het feit dat daardoor te weinig wordt gebouwd en dat bijgevolg slechte woningen in gebruik (moeten) blijven. Of anders gesteld, de effectiviteit van het doorstromingsprincipe, wat vaak gebruikt wordt als verantwoording van de subsidiëring van eigen woningbezit (Goossens, 1983), is betwistbaar (Galster, 1997). Daarnaast benadeelt de eigendomsondersteuning niet alleen de huurders - het pakket van alle subsidies voor eigenaars is doorgaans hoger126 -, het vergroot ook de welvaartskloof tussen huurders en eigenaars: eigenaars of hun erfgenamen kunnen op termijn niet alleen profiteren van de gestegen waarde van de woning wanneer ze de woning verkopen, ze komen daartoe deels door de steun van de genoten subsidie. Onder andere daarom is huren een ‘minderwaardig’ eigendomsstatuut (Balchin, 1995). Of anders gesteld, de dominante promotie van eigen woningbezit werkt concurrentievervalsend.
Eén van de voornaamste maatschappelijke problemen met eigendoms-ondersteunende maatregelen is dat ze zelden naar de meest behoeftigden gaan: daar een huishouden reeds over een voldoende hoog inkomen moet beschikken om te kunnen instappen, leidt dit ertoe dat dergelijke subsidies in hoofdzaak naar huishoudens met bovenmodale inkomens gaan. Voor ons land werd daar door H. Deleeck en collega’s op gewezen (Deleeck e.a., 1983), terwijl ook anderen reeds gelijkaardige cijfers presenteerden (De Decker, 1994b; 2000; Doms e.a., 2003). Wanneer ter zake specifiek naar de steun via belastingaftrek wordt gekeken127, dan vinden we in de literatuur termen als ‘grotesk’ (Saunders, 1990) en ‘bizar’ (Balchin, 1995) terug om het omgekeerd herverdelende karakter ervan te vatten (Oxley, 1995; Bramley e.a., 1995). Uit onderzoek is intussen gebleken dat gelijkaardige conclusies ook voor België kunnen worden getrokken. Uit onderzoek van De Decker (2000a) blijkt dat zowel de totale als de gemiddelde vrijstelling toeneemt met het inkomen. Zo krijgen de 10% hoogste inkomens, dit zijn huishoudens met een gemiddeld netto belastbaar inkomen van ongeveer 2,4 miljoen BEF (inkomen 1995-aanslagjaar 1996), 30% van de fiscale voordelen, terwijl de 10% laagste inkomens, dit zijn huishoudens met een gemiddelde netto belastbaar inkomen van € 3.848, van slechts 0.8% van de fiscale voordelen genieten.
Een ander maatschappelijk element betreft de effecten op de verhuisbereidheid. Eigenaars zijn door de lange afbetalingsperiode (‘fixed commitments’) geografisch weinig mobiel (Balchin, 1995). Pendelen primeert boven verhuizen omwille van de transactiekosten, maar meer nog door de emotionele binding met zijn investering. De doorbraak, de popularisering van eigen woningbezit hangt dan ook nauw samen met de opbouw van de verzorgingsstaat in een context van vast werk en groeiende inkomensverwachting (Florida & Feldman, 1988). Deze condities gelden echter niet langer: werkzekerheid is steeds minder evident en zekerheid van werkplaats nog minder. Niet alleen ten gevolge van werkloosheid doch ook steeds meer als gevolg van herstructureringen dringen verhuizingen zich op (Ford, 1998; Ford & Wilcox, 1998). Dit roept weerstand op en creëert ongenoegen.
126
Buyst e.a. (1999) ramen het fiscale voordeel in het kader van de belastingsaftrek voor eigen woningbezit op ong. 55 miljard BEF in 1995. De Decker (2002) komt op basis van gegevens van het NIS op ongeveer 60 miljard BEF, terwijl Doms e.a. (2003) voor 1999 “het verlies aan ontvangst” van de kapitaalaftrek, de woningaftrek en de interestenaftrek op een kleine 50 miljard BEF. 127 Het is bovendien zo dat de techniek van fiscale kortingen de toegang tot de woningmarkt niet beïnvloedt, met andere woorden geen effect heeft op de hoogte van de initiële middelen die moeten worden vrijgemaakt. Fiscale kortingen zijn in het beste geval een dankbaar achterafje waar uiteraard niemand ‘neen’ tegen zegt.
253
Benevens deze problemen in verband met de mobiliteit wijzen tal van studies op nog andere nadelen voor de economie van een hoog eigen woningbezit. Er blijkt bijvoorbeeld een verband te zijn tussen hogere werkloosheid en hoog eigenwoningbezit (Radley, 1997). Als men bovendien de economische prestaties internationaal vergelijkt, dan blijkt verder dat landen met een hoge eigendomsratio een relatief lagere groei van het BNP laten noteren (naar Feddes, 1995). En last but not least, wanneer spaargelden in woningen worden geïnvesteerd, komen ze in hoofdzaak in minder productieve sectoren terecht, terwijl de middelen die door de huishoudens in bakstenen worden geïnvesteerd, niet door bedrijven kunnen worden gebruikt (Balchin, 1995).
Beleidsmatig kan ook worden vastgesteld dat een aanhoudende ondersteuning van eigenwoningbezit een zichzelf voedende spiraal op gang lijkt te brengen van steeds weer nieuwe maatregelen voor steeds weer nieuwe (en armere) bevolkingsgroepen, die eigenaar willen/moeten worden, terwijl de grenzen van de groei bereikt zijn en nieuwe maatregelen steeds minder effect sorteren128 (Kemeny, 1995). Balchin (1995, p. 225) vat zijn appreciatie over eigendomsondersteunende maatregelen samen als ‘unjust, wasteful en inefficiënt’.
Het klinkt paradoxaal, maar er moet op gewezen worden dat ons uitgangspunt om in principe de toegang129 tot eigen woningbezit niet te subsidiëren geen keuze tegen eigen woningbezit is. Integendeel. Het heeft alleen de bedoeling om eigen woningbezit duurzaam te maken. Er kan zelfs opgeworpen worden, dat zonder premies, goedkope leningen en fiscale voordelen (Follain & Sturman Melamed, 1998), er nauwelijks minder huishoudens eigenaars zouden zijn geworden, vooral om dat in de voorbije decennia de inflatie de afbetalingslast zeer snel reduceerde - ook een conditie die nu niet meer geldt. Tegelijkertijd is het de bedoeling om de middelen die kunnen worden vrijgemaakt, voor andere doeleinden te besteden, namelijk in het voorzien in goede betaalbare woningen voor huishoudens die de steun echt nodig hebben
2.3.3. Huren Zelfs los van de optie om eigenwoningbezit al dan niet te subsidiëren, zal, door de actuele sociaaldemografische en sociaal-economische condities, het marktaandeel van de eigendomswoningen stagneren tussen 70 en 75%130 (op basis van buitenlandse studies, zie o.a.: De Decker, 1998c). Een raming van Meulemans & Willemé (1998) ziet ook voor Vlaanderen het saturatiepunt in zicht komen.Dit houdt in dat er een huurwoningmarkt van ruwweg 25% blijft functioneren. Deze zal enerzijds bestaan uit sociale huurwoningen, 128 De introductie door de federale overheid van een vermindering van extra € 248 op de notariskosten bij de aankoop van een bescheiden woning is daar een voorbeeld van (diverse persberichten, o.a. Gazet van Antwerpen, 6/2/1999). Er kan moeilijk worden aangehouden dat een extra korting van € 248 de toegang tot de nieuwbouw- of de koopsector - toch een miljoenenkwestie - op een substantiële wijze verhoogt. Eenzelfde opmerking geldt voor de vermindering van de registratierechten die met ingang van 1 jan. 2002 door de Vlaamse regering zijn ingevoerd. 129
We zijn – analoog aan andere voorbeelden uit de sociale zekerheid - wel voorstander van een verplicht en substantieel verzekeringssysteem tegen inkomensverlies, wat trouwens door de vorige Vlaamse regering is ingevoerd. Daarnaast zijn we ook voorstander van een grond- en pandenbeleid (wat prijsmilderend moet werken), en – onder bepaalde voorwaarden – voor subsidies voor eigenaars in het kader van de woningverbetering. Enerzijds mogen eigenaars niet de dupe zijn van prijsstijgingen als gevolg van schaarste op de grondmarkt (en als gevolg daarvan na een substitutieproces op de koopmarkt). Anderzijds zijn nieuwe eigenaars niet verantwoordelijk voor verouderingsprocessen van woningen die vroeger werden gebouwd en waarvan de materialen niet tegen de tand des tijd bestand zijn. Zie reeds: De Decker (1994; 1998a). 130
Wanneer het % eigen woningbezit nog toeneemt, is dit vooral het gevolg van een cohorte-effect.
254
institutioneel voorzien van een gereglementeerde toegang, en een o.i. moeilijk te reglementeren particuliere huurwoningmarkt (De Decker, 1994a). Vlaanderen heeft met 5 à 6% een te laag aandeel sociale huurwoningen. Onderzoek heeft aangetoond dat er op zijn minst ongeveer 100.000 bij zouden moeten komen om de prioritaire nood te leningen (Meulemans & Willemé, 1998 in een actualisatie van Meulemans, Geurts & De Decker, 1996). Als alle nieuw gebouwde woningen uit de periode 1997-1999 sociale huurwoningen zouden zijn, dan nog zou het ongeveer 4 jaar duren om een minimum minimorum te halen131. Maar niet alle nieuw gebouwde woningen zijn sociale huurwoningen. De huidige Vlaamse regering heeft zich tot doel gesteld om 15.000 sociale huurwoningen te bouwen. Dit houdt een bouwproductie van 3.000 woningen per jaar in. Aan dat tempo wordt het huidige absolute minimum pas over 40 jaar bereikt… Het is met andere woorden niet realistisch om te stellen dat we met een verhoging van de sociale-huurwoningvoorraad op korte termijn de behoeften dekken.
Rest: tussenkomen op de particuliere markt. Op deze markt is het een structureel gegeven dat zonder financiële overheidstussenkomst de combinatie voldoende rendement voor de verhuurder en goed en betaalbaar wonen voor huishoudens met een laag inkomen niet mogelijk is. Er zou, zoals is gebeurd, om die reden gepleit kunnen worden voor de verdwijning van deze sector (Priemus, 1978; Whitehead, 1997; Kemp, 1997). Maar ook dit is niet realistisch. De particuliere huursector is een blijver. We moeten dus andere wegen bewandelen.
Inschakeling van huurdiensten Ten einde vat te krijgen op de particuliere huurwoningmarkt, worden door de Vlaamse overheid reeds twee zinvolle wegen bewandeld, namelijk deze van de huurdersbonden en de sociale verhuurkantoren (voor een uitvoerige bespreking zie deel I, 2.2.1). Minister De Batselier heeft enkele huurdersbonden erkend in de hoop daarmee de positie van de kansarme huurder te versterken. De huurdersbonden verstrekken rechtshulp aan huurders bij huurgeschillen. Een echte socialisering van de particuliere huurmarkt ligt buiten hun terrein. Ze richten zich enkel op het verhogen van de weerbaarheid van de huurders. In die zin is hun huidige ondersteuning door de overheid eerder minimalistisch ingevuld. De tweede weg betreft de sociale verhuurkantoren, die als bemiddelaar op de particuliere huurwoningenmarkt ageren. Ze bemiddelen tussen de eigenaars - die ze betaling van de huur en het onderhoud van de woning garanderen - en de huurders - die ze een betaalbare woning en desgevallend sociale begeleiding aanbieden. Eind 2002 beheerden een kleine 100 sociale verhuurkantoren ongeveer 2.100 woningen132. Of, hun marktaandeel blijft bescheiden.
Individuele huursubsidies We stelden zojuist dat een substantieel op ‘bakstenen’ gericht beleid op korte noch op middellange termijn tot de realisatie van een voldoende ruime markt van goede woningen zal leiden. Zelfs als alle neuzen in dezelfde richting zouden wijzen en als gevolg daarvan
131 Meulemans & Willemé (1998) ramen het aantal huishoudens in 2010 op 2.615.606. Als we veronderstellen dat de frictieleegstand 3% moet zijn, betekent dit dat we 2.694.074 woningen nodig hebben om de markt naar behoren te laten functioneren. 10% - wat ongeveer neerkomt op het minimum minimorum (zie daarvoor Meulemans e.a., 1996) - is 269.407. De huidige sociale huurwoningvoorraad is ongeveer 120.000. Het gemiddelde nieuwbouwvolume van de afgelopen 3 jaar (in 1999) was ongeveer 32.000 eenheden. 132
Bron: Vlaams OverlegBewonersbelangen.
255
voldoende middelen worden vrijgemaakt, dan nog is het instrumenteel-technisch niet doenbaar om op korte, zelfs niet op middellange termijn tot een ‘volwassen’ woningmarkt te komen. En ook de svk’s zullen het gat (op korte noch op lange termijn) niet helpen toe rijden. De sociale verhuurkantoren mogen van een lumineus idee tot waardevol experiment zijn uitgegroeid (VOB, 1998), ook hun capaciteit blijft beperkt. En hun succes zal hoe dan ook blijvend afhangen van de steun van de overheid133.
Vanuit een rechtvaardigheidsoogpunt is het echter niet vol te houden om enerzijds als een soort lot in de loterij degelijke en zeer betaalbare sociale huurwoningen toe te wijzen en tegelijkertijd de ogen te sluiten voor de vaak deplorabele condities op de particuliere huurmarkt. Er moet, in afwachting van de effecten van de gestage uitbreiding van de sociale huurwoningvoorraad, dus iets gebeuren op de particuliere huurmarkt. Het conglomeraat van deze argumenten en van de argumenten bij de introductie van huursubsidies in het buitenland hebben het voorbehoud ten aanzien van huursubsidies doen afnemen (De Decker, 1998). Dit betekent echter niet dat we blindelings op dezelfde trein moeten springen. We moeten ons immers realiseren dat de huisvestingscontext van land tot land verschilt en waardoor we een bepaald model niet blindelings kunnen transponeren. Woningmarkten hebben immers verschillende niveaus van rijpheid, ‘maturation’. Kemeny (1995; 1998) definieert ‘maturation’ als ‘the process whereby the average per dwelling cost of debt-servicing of a stock of dwellings falls in relation to the cost of debt-servicing new dwellings’. In essentie betekent dit dat in landen met een lange traditie van aanbodstimulerende subsidies en een daarmee samenhangend nieuwbouwvolume - dus in landen met een behoorlijk ruime woningmarkt - het beleid makkelijker kan overschakelen van bouwsubsidies naar geïndividualiseerde subsidies omdat de bakstenen (quasi) afbetaald zijn. De overheidstussenkomsten krijgen in zo’n ‘volwassen’ markt een andere functie, namelijk de kwaliteit en de betaalbaarheid waarborgen. In dergelijke condities kan men op korte termijn inderdaad afstappen van een bouwsubsidiebeleid (zie voor Nederland Priemus, 2001). Landen of regio’s - zoals Vlaanderen - waar de markt eerder krap is, of de sociale woningvoorraad gering, of waar een belangrijk aandeel van de woningen van bedroevende kwaliteit is gebleven, kunnen dit niet en dienen op volle kracht een aanbodbeleid te voeren.
Desalniettemin is ingrijpen op de particuliere huurmarkt noodzakelijk en komt een voorwaardelijk individueel huursubsidiesysteem in het vizier. De volgende oefening kan dan worden gemaakt. Er wordt naar analogie van wat referentiehuurprijs’134 ingevoerd. Dit is
in deel IV is neergeschreven, een ‘lokale een gemiddelde huurprijs op de particuliere
133
P. Malpass (1999) stelt met betrekking tot een vergelijkbare ontwikkeling van de ‘voluntary housing organisations’ (waaronder de ‘housing associations’, een soort sociale-huisvestingsmaatschappijen, die samen ongeveer 4% van de Britse woningvoorraad beheren en verhuren) het volgende: ‘Voluntary housing organisations were generally incapable of raising sufficient capital to make any real impact on the problem of how to accommodate low income households. Without the state support made available to them ... it is virtually certain that they would have continued on the margins of relevance’.
134
In Groot-Brittannië bepaalt een ‘rent officer’ een ‘local reference rent’ als het gemiddelde van een reeks geobserveerde huren voor gelijkaardige woningen (Kemp & McLaverty, 1998). Een gelijkaardig systeem bestaat in Duitsland, waar, niettegenstaande tendensen voor een meer marktgerichte huisvesting, het systeem van huurregulatie met als kern de vergelijkbare huren (‘Vergleichsmiete’), niet ter discussie komt te staan (Tomann, 1996). Ook in de USA bestaat een vorm van huurhulp waarbij huurprijs en kwaliteit aan mekaar verbonden worden: ‘low-income households may choose to live in any housing unit meeting HUD’s - dit is de federale bevoegde administratie - rent and quality standards, if the owner agrees to participate’ (Ratzenberger, 1998). Ook in de VS kunnen huurders een subsidie ontvangen, een voucher genaamd. De woning moet er voldoen aan een aantal kwaliteitseisen (die federaal worden vastgesteld) en de huurprijs moet redelijk zijn. Dit wil zeggen dat de huurprijs niet extreem veel hoger mag zijn dan de huren van vergelijkbare woningen in de omgeving. De waarde van de voucher is gebaseerd op het inkomen van het huishouden en de ‘payment standard’. De ‘pyament
256
huurmarkt, gedifferentieerd naar woningtype. De huurprijs staat in verhouding tot de kwaliteit van de woningen en wordt, om regionale verschillen te ondervangen, lokaal bepaald door een pool waarin vertegenwoordigers van verhuurders, huurders en ambtenaren zetelen. Wanneer eigenaars tot dit systeem toetreden, kunnen zij - en zij alleen - genieten van subsidies voor de verbetering van hun woning. En enkel hun huurders kunnen genieten van een huursubsidie die in verhouding staat tot hun inkomen. Beide subsidies moeten verhinderen dat de woning na renovatie onbetaalbaar wordt. Zo wordt betaalbaarheid met kwaliteit verzoend. De registratie die noodzakelijkerwijs met een dergelijk systeem gepaard gaat, garandeert de eigenaar dat de huur wordt betaald en laat de overheid toe om aan kwaliteitsbewaking te doen.
De invoering van een dergelijk voorwaardelijk huursubsidiesysteem verhoogt de kans weliswaar zonder absolute garanties - dat voor het woonbeleid ‘verloren’ of slechte woningen worden gerecupereerd. Ook is het op korte termijn minder duur dan het bouwen van nieuwe woningen. Meegenomen is bovendien dat een niet onbelangrijk neveneffect de afname van de druk op de rest van de markt - incl. de sociale huursector - is.
Ondanks bovenstaand pleidooi voor een huursubsidie willen we er toch even op wijzen dat de invoering van een veralgemeend huursubsidiesysteem niet alles zaligmakend zal/kan zijn. We moeten ons. Kemp (1998) vermeldt er vier: huursubsidies stimuleren huishoudens die van een uitkering – en inzonderheid van een werkloosheidsuitkering - niet om terug aan de slag te gaan; er is geen stimulans om op de woningmarkt te gaan ‘shoppen’; er ontstaat een ongelijkheid tussen huurders en er blijft hoe dan ook een niet te onderschatten administratieve rompslomp. Huursubsidies spelen een belangrijke rol in wat de armoedeval of armoedefuik wordt genoemd omdat de subsidie afneemt of komt te vervallen als het inkomen stijgt. Dit is ogenschijnlijk vrij logisch, doch het kan in perverse effecten resulteren. Huursubsidies komen feitelijk neer op een inkomenssubsidie, waardoor de kloof tussen de uitkering+huursubsidie en de laagst betaalde lonen op zijn minst wordt verkleind (en soms omgekeerd). Na verrekening van het verlies van uitkering en extra kosten zoals verplaatsingskosten, houden betrokkenen soms meer over wanneer ze niet werken. Huursubsidies geven de begunstigden ook geen stimulans om op zoek te gaan naar een goedkopere woongelegenheid135. Het zet hen ook niet aan om met de eigenaar te onderhandelen over een lagere huur of om te verhuizen naar iets kleiner. De introductie van een huursubsidie leidt er in elk geval toe dat op de particuliere huurmarkt twee soorten huurders ontstaan, beschermde en niet beschermde. Dit geldt zeker wanneer een systeem - o.a. omdat het anders politiek niet haalbaar is - slechts op basis van vrijwilligheid wordt ingevoerd. Niet alleen vergt een veralgemeend huursubsidiestelsel een uitgebreide administratie, de kans is ook vrij reëel dat de aanpak zeer sterk zal verschillen van plaats tot plaats.
standard’ is een virtuele huurprijs die de huren van een geschikte woning op de situatie op de lokale woningmarkt weerspiegelt. De overheid stelt per wijk jaarlijks de hoogte van deze redelijke markthuur vast (Van der Bos, 2003). 135 In één beweging stellen Kemp & McLaverty (1998) vast dat huurders evenmin gaan ‘shoppen’ om een maximaal voordeel te bekomen, wat, volgens hen, hun zwakke positie op de woningmarkt illustreert. Er wordt m.a.w. niet vastgesteld dat huishoudens moedwillig verhuizen om voordeel uit het huursubsidiesysteem te halen.
257
3. De vertaling… In dit derde hoofdstuk schematiseren we bovenstaand kader met betrekking tot de inschakeling van de particuliere huursector in het Vlaams woonbeleid. We splisten de maatregelen op in enerzijds algemene beleidsvoorwaarden en anderzijds specifieke voorstellen ten aanzien van de particuliere huursector. Toch wensen nog eerst zeer kort de conditionaliteit van particulier verhuren kort samen te vatten. Dezeheeft betrekking op de doelgroep. Anders geformuleerd, het betreft de vraag naar wie bevolkt de particuliere huursector en zal in de nabij toekomst de particuliere huursector blijven bevolken. En vooral wie kan/zal er met problematische (slechte, dure) omstandigheden geconfronteerd worden? De particuliere huursector zal zoals voorheen een brede waaier aan bevolkingscategorieën blijven huisvesten. Tevens zal hij zijn rol van sector voor gemakkelijke opvang blijven spelen. Hij zal met andere woorden starters op de woningmarkt en uitvallers uit andere sectoren blijven opvangen. Maar tegelijkertijd – en dit is essentieel - tekent zich ook een structurele tendens af: daar tweeverdieners in toenemende mate via nieuwbouw of via koop eigenaar van hun woning worden, zal de huursector in het algemeen een sector van ééninkomenhuishoudens worden (zie tabel 1). Deze structurele conditie geldt en zal gelden voor alle deelsegmenten en zal dus niet alleen de particuliere verhuurders treffen, maar ook de sociale verhuurders en de verhuurders van SVK-woningen. Deze conditie impliceert dat een realisatie van het recht op wonen – namelijk het aanbieden van goede en betaalbare woningen voor de doelgroep – moeilijk, zoniet onhaalbaar wordt en dat derhalve door de overheid ingegrepen dient te worden wil ze het in haar wetten ingeschreven doelstellingen realiseren. Tabel 1. Vlaanderen, evolutie aandeel ééninkomenshuishoudens, 1992-1997 1992 Particuliere 47.7% huursector Vlaanderen 44.6% Bron: SEP-CSB, Universiteit Antwerpen
1997 61.9%
evolutie +14.2%
47.7%
+3.1%
3.1. Algemene beleidsvoorwaarden 3.1.1. Homogeen bevoegdheidspakket Constitutioneel bekeken is huisvesting in volheid van bevoegdheid aan de gewesten overgedragen. In de praktijk zijn echter voor het huisvestingsbeleid in het algemeen en beleid t.a.v. de particuliere huursector in het bijzonder belangrijke aspecten federale bevoegdheden gebleven. Dit betreft in de eerste plaats de huisvestingsfiscaliteit wat voor Vlaanderen, zoals aangetoond, een equivalent van om en bij de 1,24 miljard Euro (50 miljard BEF) betreft. Dit betreft daarnaast ook de bevoegdheden inzake de particuliere huurwetgeving, waardoor de gewesten nauwelijks of niet kunnen ingrijpen in de prijskwaliteitverhoudingen en de huurinkomensverhoudingen. De gewesten kunnen evenmin tussenkomen in de duur van de contracten waardoor bijvoorbeeld SVK’s – toch uitvoering van geregionaliseerd beleid – met het federale ‘huurkader’ moeten werken136. Zo de Vlaamse overheid de particuliere huursector in haar woonbeleid wil inschakelen, is het aangewezen om de schotten tussen de beleidsniveaus, die nu onafhankelijk functioneren137, weg te halen. Gegeven haar grondwettelijke opdracht, wordt een 136
Idem dito voor gemeenten en OCMW voor woningen waar geen Vlaamse subsidies aan te pas kwamen.
137
Kwaliteitsnormen (weliswaar verschillende modaliteiten) op beide niveau’s.
258
huisvestingsbeleid in Vlaanderen gevoerd en zijn de daarvoor noodzakelijke ingrediënten aanwezig: de bevoegdheid ‘wonen’ is duidelijk toegewezen, er is een administratie, een wetgeving, instellingen en middelen. Dit is federaal niet het geval. Niettegenstaande de federale ‘huisvestingsmiddelen’ (fiscaliteit) groter zijn dan de Vlaamse en niettegenstaande met de particuliere huurwetgeving een duidelijke huisvestingsmaterie federaal is gebleven, is er op het federale niveau geen duidelijk toegewezen huisvestingsbevoegdheid. Het spreekt voor zich dat een dergelijke constellatie het voeren van een efficiënt beleid bemoeilijkt. Aanbeveling 1. luidt dan ook dat de Vlaamse gemeenschap moet laten nagaan hoe ze zeggenschap over én de federaal gebleven bevoegdheden én over de federale huisvestingsmiddelen moet krijgen. Dit is voer voor juristen en fiscalisten en staat buiten deze opdracht. Dit neemt niet weg dat het essentieel is. Twee voorbeelden.
Voorbeeld 1. Op dit moment zijn de fiscale aftrekken gekoppeld aan de hypothecaire lening en bijvoorbeeld niet aan de activiteit die er mee verricht wordt. Of een huishouden nu bouwt, koopt en/of verbouwt, maakt niets uit. Er valt – gebaseerd op het kader dat zojuist is uitgewerkt - te beargumenteren dat met het oog op een meer effectief beleid woningvernieuwing positief gediscrimineerd ten aanzien van nieuwbouw. Of dat diegene die investeert in het particulier verhuren van woningen positief gediscrimineerd wordt ten aanzien van hij of zij die voor eigen bewoning investeert.
Voorbeeld 2. Op dit moment kan Vlaanderen niet tussenkomen in de duur van particuliere huurovereenkomsten. Onderzoeksmatig stellen we vast dat van de huishoudens die slecht wonen een behoorlijk aandeel bejaard is en dat zich op dat niveau de schrijnende toestanden voordoen. Gegeven de veroudering van de bevolking kan over een groot aantal huishoudens gaan. Het valt te beargumenteren dat huurcontracten vanaf een bepaalde leeftijd van de huurder – bijv. vanaf het moment dat hij of zij geen lening voor verwerving meer kan krijgen - een langere looptijd kent. Vlaanderen, zo ze dit zou willen, kan dit niet regelen.
3.1.2. Meer kennis Zowat elke regering en enkele huisvestings- cq woonminister stelt in zijn of haar beleidsnota’s en –brieven dat het beleid gebaseerd dient te zijn op wetenschappelijk onderzoek. Zonder dat wetenschappers (die feiten en inzichten verschaffen) in de plaats van de politici moeten treden, is dit eigenlijk een evidentie. Kennis en inzicht in de aard en de omvang van de problemen in tijds- en ruimtelijk perspectief is essentieel, anders vliegt het beleid blind. Kennis laat toe om beleidsopties de juiste richting mee te geven (doelgerichtheid) en effectief te zijn (doelmatigheid). Kennis en inzicht laat ook toe perverse inzichten van bepaalde maatregelen in te schatten. Enkele voorbeelden. Ogenschijnlijk lijken fiscale kortingen en huursubsidies de toegang tot de woningmarkt te vergemakkelijken. Zonder bijsturing is de realiteit echter dat ze, omdat meer geld dan normaal op de markt brengen, inflatoir te werken en wonen duurder te maken en Een ander voorbeeld betreft de effecten op dus de toegankelijkheid moeilijker138. sociaalruimtelijke segregatie. Ogenschijnlijk zijn de aankoop- en renovatiepremies zoals uitgewerkt in het woonnoodbesluit bij het begin van de jaren negentig of is de bouw van
138
Zie bijvoorbeeld berekeningen in Meulemans & Willemé (1998).
259
sociale huurwoningen zeer zinvolle maatregelen. Beiden hebben echter als neveneffect de sociaal-economische en sociaaletnische segregatie gehad139. Uit dit onderzoek blijkt overduidelijk dat de gegevens waarop we een beroep kunnen doen, oud zijn en daardoor minstens deels gedateerd. Gegevens m.b.t. uitrusting en woningkwaliteit dateren op het moment van onderzoek respectievelijk van 1991 (woningtelling) en 1994-1995 (woningschouwing administratie Woonbeleid). De inkomens waar wij hier gebruik van hebben gemaakt dateren van 1997140. Intussen zijn in Nederland reeds twee grootschalige woningbehoeftenonderzoeken gepleegd (1998; 2002141). Woonwensen zijn nauwelijks gekend, laat staan dat we een inzicht hebben in de handelingen die zich aandienen. Ook de woonsatisfactie is slechts occasioneel en fragmentair bekend142. Het gevolg hiervan is dat ook in dit onderzoek de resultaten eerder fragmentair dan globaal zijn. Er kunnen op dit moment geen gegevens worden aangemaakt die toelaten om aantallen of budgetten (voor bijv. het invoeren van een huursubsidie) worden aangemaakt. Dit houdt in dat dringend werk gemaakt moet worden van ernstig en structureel wetenschappelijk onderzoek. Stel hypothetisch dat begin 2004 een grootschalig onderzoek kan worden opgestart, dan zullen in het beste geval pas eind 2006 de eerste gegevens beschikbaar kunnen komen. Het verzamelen van kennis heeft een dubbel niveau: niveau.
een elementair en een idealiter
Op het elementaire niveau houdt dit in dat het bestaande beleid op een permanente basis wordt opgevolgd (monitoring). Dit hoort een algemene en permanente opdracht te zijn. Het louter opvolgen van evoluties kan immers reeds inzichten opleveren. Het valt bijvoorbeeld te argumenteren dat mits een jaar op jaar monitoring van de sociale huurders en meer nog van de kandidaat sociale huurders het debat over de sociale mix en de leefbaarheid in de sociale woningbouw een veel meer sereen en voor de sociale huursector minder stigmatiserend verloop zou hebben gekend. Concreet naar de particuliere huursector toe impliceert dit dat de huurdiensten (huurdersbonden, sociale verhuurkantoren) en de vertegenwoordigers van de eigenaars ondersteund moeten worden om hun cliënteel te monitoren. Dit impliceert ook dat de Vlaamse overheid bij de federale overheid aandringt op het naleven van de wettelijke verplichting van de registratie van huurcontracten. Dit zou onderzoekers toelaten om op zijn minst een representatieve steekproef te trekken. Wil dit slaagkansen hebben dan zal een systeem van afdoende sanctionering vereist zijn en moet personeel belast worden met de opvolging van de huurcontracten. Sanctionering vatten we niet op als de ontbinding van het huurcontract maar in het opleggen van een boete. De concrete organisatie van de controle is een zaak van overleg tussen de administratie van justitie en financieën alsook van de Vlaamse gemeenschap. Op het meer ideale niveau houdt de verwerving van kennis de uitbouw van een volwaardig onderzoeksbeleid en onderzoeksinstelling in. In dit kader kan eveneens overwogen worden om een hoogwaardige opleiding te voorzien.
Dit alles leidt tot de volgende aanbeveling.
139
Zie voor effecten woonnoodbesluit, De Decker (1994) en voor de ontwikkelingen m.b.t. de sociale huursector, De Decker & Pannecouke (2003). 140 Er is intussen – maar helaas te laat voor dit onderzoek - via de Psbh ook cijfers voor 1999 beschikbaar gekomen. Zie voor een huisvestingstoepassing, Dewilde & Dekeulenaer (2003). 141 Priemus (2003) schrijft naar aanleiding van de huisvestingsopties bij het aantreden van de regering Balkenende 2 dat de gegevens van 1998 achter zijn en dat de analyse van deze van 2002 dringend op tafel moeten komen. 142
Zie Pannecoucke e.a. (2001) en Stad Antwerpen (2003) voor de sociale huursector.
260
Aanbeveling 2. Elementair: Ten einde de wettelijke verplichte registratie van huurcontracten als belangrijke informatiebron zou kunnen fungeren, dient een systeem van afdoende sanctionering (in de vorm van boetes) ontwikkeld te worden en moet personeel belast worden met de opvolging van de huurcontracten. Idealiter: De uitbouw van een volwaardig en structureel wetenschappelijk onderzoek gebaseerd op twee poten, namelijk een verankering in de administratie (vertaling naar beleid, monitoring eigen gegevens…) en in een voldoende uitgebouwd en uitgerust onderzoekssteunpunt Wonen en Woonbeleid.
We hebben – na de aanbeveling over de bevoegdheidsverdeling en verschillend van vele rapporten waar de onderzoeksnoodzaak helemaal op het einde wordt geformuleerd - de aanbeveling inzake kennis als eerste geplaatst. Dit omdat kennis en dus wetenschappelijk onderzoek essentieel zijn voor de volgende aanbeveling.
3.1.3. Meer beleid We hebben hierboven geargumenteerd dat een huisvestingsbeleid onvermijdelijk zal bestaan uit een mix van maatregelen. Dit volgt uit de diversiteit van de huisvestingsproblematiek en –beleid. Niet alleen is er de bakstenen dimensie (bouw, vernieuwbouw), er is ook de problematiek van de betaalbaarheid en woonzekerheid, en relaties met zowat alle belendende beleidsdisciplines (ruimtelijke ordening, welzijn, onderwijs, economie,…). Wie het huisvestingsbeleid van nabij volgt, kan zich niet van de indruk ontdoen dat bepaalde maatregelen worden genomen omdat ze daarvoor ook werden gedaan; dat met andere woorden wordt gevlogen op automatische piloot. Budgetten gaan soms op en af, maar blijven doorgaans bestaan. Het is pas uitzonderlijk dat maatregelen verdwijnen (zie de bouwpremie onder besparingsdruk) of dat nieuwe middelen vrij worden gemaakt (zie bijv. middelen voor de sociale verhuurkantoren). Feit is dat er geen document bestaat die uitspraken over de verhoudingen binnen de mix van maatregelen, laat staat dat er een op onderzoek gebaseerde motivatie bestaat. Evenmin bestaande is lange termijnvisie. Waar Vlaanderen inzaken wonen (aantal, differentiatie, betaalbaarheid, kwaliteit…) in pakweg 2015 wil staan en hoe ze er naar toe wil werken, met welke middelen en welke mensen is niet uitgetekend. Daar de implementatie van huisvestingsmaatregelen een traag gebeuren is, willen we dan ook een pleidooi houden voor het invoeren van een echt langetermijnbeleid. Het is pas als de langetermijncontouren (doelstelling, budgetten) uitgetekend zijn dat de vele partners (sociale verhuurders, verstrekkers van sociale lening, svk’s, huurderbonden, lokale besturen, particuliere verhuurder en investeerders…) een eigen planning kunnen maken en op basis daarvan met mekaar samen kunnen gaan werken. Het is pas als de langetermijn voor de eigen sector bekend is dat men met anderen op een evenwaardige manier kan samenwerken. Wie in een traag gebeuren als het woongebeuren niet weet over welke middelen hij of zij het volgende jaar beschikt, maakt de ruimte niet vrij voor samenwerking. Daar is dan de tijd noch het perspectief voor. Tal van studies over wonen en woonbeleid refereren expliciet of impliciet aan mogelijkheden om de beleidvoering als dusdanig te optimaliseren. 'Beleid is het samenhangende geheel van initiatieven dat geïnspireerd vanuit een door zoveel mogelijk betrokken instanties en personen gedragen visie en gebaseerd op zoveel mogelijk terreinkennis vertaald wordt in een geïntegreerd en gefaseerd plan dat tussentijds en achteraf geëvalueerd en zo nodig bijgestuurd wordt.' We moeten er wel op wijzen dat een volwaardig woonbeleid geen kans maakt binnen onze typisch Belgisch-federale context, zolang de particuliere (ver-)huurmarkt een kwestie blijft
261
van verdeelde, overheden.
partiële bevoegdheden van respectievelijk de federale en de regionale
Dit leidt tot de volgende aanbeveling. Aanbeveling 3. De woonplanning op twee niveaus (Vlaanderen en een lager) wordt ingevoerd en decretaal verankerd in de Vlaamse Wooncode. Ondersteunend hierbij zijn onder andere: -
homogene bevoegdheidspakketten (zie aanbeveling 1)
-
Systematisch overleg tussen beleidsverantwoordelijken, huurders en verhuurders i.f.v visievorming over het te voeren woonbeleid., binnen de decretaal voorziene nog te installeren Vlaamse Woonraad
-
Bevraging van de woonbehoeften moet de aandacht trekken op categoriale woonbehoeften van huurders (ouderen, jongeren, jonge gezinnen, lage inkomens, eenverdieners, alleenstaanden, allochtonen, illegalen, asielzoekers, ex-psychiatrische patiënten, daklozen, vluchtelingen, …)
-
Stelselmatige bewaking van de beleidsdoelstellingen op het terrein, o.m. door toedoen van wooninspecteurs voornamelijk i.v.m. de controle inzake prijs en kwaliteit van het aanbod
-
Stelselmatige bewaking van de beleidsdoelstellingen via meerjarige woonplanning en planningscontrole (montoring) op alle beleidsniveaus
Voor een uitgebeide argumentatie verwijzen we hier naar de tekst die destijds door de Vlaamse Wooncodecommissie (1994) is neergelegd.
3.1.4. Voldoende personeel Het was geen doelstelling van dit onderzoek, maar in het kader van algemene aanbevelingen kunnen we er niet naast. En eigenlijk behoeft dit geen betoog, maar efficiënt en effectief beleid vergt voldoende en gekwalificeerd personeel. Ter informatie geven we mee dat een vertaling van het Britse systeem van ‘rent officer’ (zie hoger) naar Vlaanderen een equivalent van ongeveer 60 personeelsleden inhoudt. In Greater Manchester, een gebied van 2,5 miljoen inwoners, wordt bewerkt door een staf van 20 mensen. De genoemde rent officer is een ambtenaar (‘civil servant’) die is toegewezen aan de Koningin, wat hem of haar een zeer onafhankelijke status heeft. Daartoe is geopteerd omdat de rent officer over én de kwaliteit van de woning én de redelijke huurprijs én de huursubsidie. Dit is zo delicaat dat men uit de handen van de lokale bestuurders heeft willen houden. Sinds in 1995 in Vlaanderen de belasting op leegstand en verkrotting is ingevoerd, steek herhaaldelijk en in verschillende redenen een ongenoegen de kop op. Inzake oplossing wordt dan steevast voorgesteld om de verantwoordelijkheid naar de lokale besturen door te schuiven. Hoewel we het in principe eens zijn met de keuze van de Vlaamse Wooncode om de gemeente een voortrekkersrol in het woonbeleid te laten spelen, vinden we dat de gemeente voor de aanpak van de repressieve dimensie van het woonbeleid (en die zijn, wil met effectief zijn, onvermijdelijk) geen verstandige optie is. Op lokaal niveau komen rechter en partij te dichtbij mekaar wat tot verzwakking van de uitvoering zal leiden.
262
Kortom, we opteren om de positieve/stimulerende maatregelen zo dicht mogelijk bij de bevolking te lokaliseren, terwijl we de sanctionerende (die efficiënt moeten worden uitgevoerd) op een zo hoog mogelijk bestuursniveau te lokaliseren dit ten einde de slagkracht én de onafhankelijkheid te garanderen.
Dit alles leidt tot de volgende aanbevelingen. Aanbeveling 4. Voorzie in voldoende en voldoende gekwalificeerd personeel. Aanbeveling 5. Sanctionerende maatregelen en handhaving van het beleid worden het best georganiseerd zo ver mogelijk weg van de lokale besturen. Een opleiding wonen en woonbeleid kan hier ondersteunend werken.
3.1.5. Middelen Rekening houdend met de behoeften van vooral bescheiden inkomenscategorieën op de woningmarkt, maar ook in vergelijking met onze buurlanden is het aanbod aan behoorlijke en betaalbare en kwalitatieve (huur)woningen in Vlaanderen problematisch laag. Onderzoek wijst ook uit dat behoorlijk wat begrotingsmiddelen in België onder meer via de fiscaliteit naar eigendomsverwerving gaan, zonder dat de begunstigden daartoe echt nood aan hebben143. Met de huidige begrotingsenveloppe – met inbegrip van én de geregionaliseerde equivalenten van de fiscale voordelen (zie hoger) én de bestaande investeringsmidddelen op regionaal niveau - zou een herverdeling van middelen, onder meer ten behoeve van de noodlijdende (particuliere) huursector veel doelmatiger zijn voor de leniging van de woonbehoeften. Ondermeer omdat de behoeften niet gekend zijn, is het niet mogelijk om een raming te maken van de benodigde middelen. Doch presenteren we twee cijfers ter indicatie. Zoals zojuist gesteld staat de federale fiscale korting voor een bedrag van om en bij de 1,24 miljard Euro (50 miljard BEF). Voeg daarbij de Vlaamse investeringsmiddelen die momenteel 0,37 à 0,50 miljard Euro (15 à 20 miljard BEF) bedragen, dan bedraagt het budget woonbeleid in feite 1,61 à 1,74 miljard Euro (65 à 70 miljard BEF). We zijn er van overtuigd dat mochten deze middelen structureel (dus op lange termijn), coherent (in één plan of op mekaar afgestemde plannen) en efficiënt (dus gericht op de mensen en woningen die het nodig hebben) worden ingezet, de huisvestingsproblemen drastisch zouden dalen. Om dit te realiseren zijn echter nodig: -
homogene bevoegdheidspakken of harde afspraken (advies 1)
-
kennis van de behoeften (advies 2),
-
een woonplan (advies 3),
-
voldoende personeel (advies 4).
Cijfer 2. Stel dat we er voor de toekenning van een huursubsidie erg realistisch van uitgaan dat de kritische betaalbaarheidsgrens overschreden wordt als meer dan 1/5 van het inkomen naar huur gaat en op grond van onze bevindingen ook effectief weten dat in 1997 ongeveer 55% van de particuliere huurders meer dan een vijfde van hun inkomen aan huur besteedt (cfr. 2° deel van dit onderzoeksrapport), dan overschrijden in Vlaanderen 262.000 huishoudens de kritische 20%-norm. Gemiddeld betalen ze maandelijks 145€ meer. Kortom, in 1997 zou een huursubsidiesysteem (op basis van de 20%-norm) 465 miljoen € vergen. Dit 143 Zie reeds bij het begin van de jaren tachtig Deleeck, e.a., 1983. Zie recent: De Decker (2000) en Doms e.a. (2001).
263
bedrag is louter indicatief: we formuleerden immers geen voorwaarden ten aanzien van karakteristieken van de woning en de woonplaats noch ten opzichte van de huurder (bijvoorbeeld een maximale inkomensgrens). Het gaat hier om een cross-sectionele berekening zonder bijkomende condities.
3.2. Specifieke voorstellen 3.2.1. Relatie huurder-verhuurder In het publieke discours wordt de relatie tussen huurders en verhuurders niet zelden, zelfs bijna systematisch als problematisch tot conflictueel gepresenteerd. Die voorstellingswijze strookt zoals uit dit onderzoek blijkt maar heel ten dele met de realiteit. Dit neemt niet weg dat er effectief problemen zijn (vooral de terugbetaling van de waarborg en het doen van herstellingen blijken zwakke punten te zijn). Een meer opbouwende benadering waarbij de mogelijke bijdrage van de verhuurders tot de leniging van het woonprobleem wordt erkend en aangewend, en een aantal (wetgevende) stimuli om huurders en verhuurders in complementair verband en op basis van wederzijds vertrouwen te laten samenwerken (bijvoorbeeld met de steun van SVK’s als belanghebbende derden), zou ons een hele stap verder helpen. In beide gevallen kan meer informatie en een behoorlijke belangenbehartiging de relatie tussen huurders en verhuurders overigens alleen maar ten goede komen. Dat vooral de zwakkere categorieën onder de huurders gebaat zijn bij deskundig advies wordt inmiddels onder meer via de erkenning van de huurdersbonden algemeen aanvaard. Ons onderzoek toont echter ook aan dat nogal wat kleine verhuurders, overigens niet alleen in eigen voordeel, behoefte hebben aan informatieve ondersteuning. Vermelden we hierbij nog dat het ons hier niet alleen om juridisch advies gaat. In dat opzicht beantwoorden de woonwijzers en woonwinkels voor beide categorieën overigens aan een reële behoefte. Zij informeren onder meer omtrent overheidstegemoetkomingen inzake wonen, maar ze adviseren evenzeer omtrent de aanpak van onderhouds-, renovatie en saneringswerken en lenen daarvoor ook passend gereedschap uit. In essentie gaat het hier om een vorm van eerstelijnsondersteuning ten bate van huurders én verhuurders. Dit voorstel is op dit moment in aanzet al gedeeltelijk gerealiseerd, voornamelijk onder de gedaante van huurdersbonden, woonwinkels en woonwijzers. Een definitieve formule zou bijvoorbeeld kunnen in combinatie met de zogenaamde huurcommissies (voor huurders én verhuurders). Om de doelmatigheid van deze institutie te waarborgen is op dit moment in elk geval nog wat denkwerk vereist. Bovendien moet behoorlijk wat aandacht gaan naar de promotie ervan al was het maar om bij huurders en verhuurders het nodige vertrouwen te wekken. Op dit moment is stelselmatige en doelmatige informatieverstrekking nog een zwak punt van het (privaat) huurbeleid. Om die doelstelling te optimaliseren moeten we enerzijds gebruik maken van bestaande goedwerkende initiatieven zoals de huurdersbonden en is het zelfs aangewezen een betere dekking van het grondgebied te waarborgen. Tegelijkertijd kan natuurlijk ook gebruik gemaakt worden van de nieuwste, bijvoorbeeld digitale technieken en kanalen. Rekening houdend met de digitale kloof onder de bevolking, en zeker gezien de achterstand terzake van het zwakste deel van de bewonerspopulatie moet ook de meer traditionele informatieverstrekking geoptimaliseerd worden.
Dit leidt tot het volgende advies.
264
Aanbeveling 6. Ten einde de relatoies tussen huurder en verhuurder te optimaliseren stellen we voor om huur(geschillen)commissies op te richten. Deze richten zich zowel op advies verlening als het beslechten van conflicten. Deze commissies, die voldoende bevolkt zijn, worden het best samengesteld uit vertegenwoordigers van de huurders en de verhuurders en vertegenwoordigers van de overheid. Dit impliceert: -
Uitbouw van een voldoende aantal en gebiedsdekkende huur(geschillen) commissies
-
Uitbouw van een voldoende dekkend net van huurderbonden
-
Uitbouw van een voldoende dekkend net van verhuurdersbonden
-
Uitbouw van een strategisch uitgewerkt net van woonwijzers en woonwinkels die strategisch. Ook de combinatie met andere initiatieven wordt vooraf best grondig bekeken, onder meer vanuit complementariteits-overwegingen
-
Uitbouw van een informatiebank
In dit kader zijn we er voorstander van om huurdersbonden bij geschillen huurders te vertegenwoordigen, wat momentel niet kan, wat als gevolg heeft dat kosten onnodig worden opgedreven. Tevens zijn we ten einde de diverse rollen (advies, belangenbehartiging, optreden inzake geschillen) om de huurders- en verhuurdersbnden buiten de huur(geschillen)commissie te ondersteunen. In de commissie kan dan gewerkt worden met een afvaardiging.
3.2.2. Investeren in huurwoningen Als ons onderzoek iets duidelijk heeft gemaakt dan is het wel dat Vlaanderen dringend nood heeft aan meer (huur)woningen. Daartoe kan via tal van beproefde beleidsingrepen uiteraard best werk maken van wat nu al beschikbaar is, maar door leegstand en verkrotting buiten gebruik blijft. Onder meer op basis van continue historische ervaringen lijkt ons hier niet overbodig te herhalen dat de gemeenten niet het meest geschikt zijn om als sanctionerende instanties bij de strijd tegen leegstand en verkrotting op te treden. Feit is dat dit domein tot de bevoegdheid van de Vlaamse regering behoort. Ten tweede maakten we duidelijk dat de particuliere huursector in tal van opzichten essentiële functies op de woningmarkt vervult. In die zin lijken ons een aantal inspanningen op hun plaats om potentiële investeerders tot de verhuur van woningen over te halen en zittende verhuurders te steunen in hun inspanningen en ze zodoende blijvend te motiveren. Naar analogie met wat in Duitsland bestaat, wordt in ruil voor de overheidssteun, van de verhuurders verwacht dat zij hun eigendom gedurende een periode ‘sociaal’ ter beschikking stellen, waarna ze de betrokken woningen verder vrij op de markt kunnen aanbieden. De opvolging van deze initiatieven veronderstelt inzet van voldoende bijbehorende middelen en personeel. Daar waar in het buitenland investeren in de particuliere verhuring gebeurt, gebeurt dit doorgaan door middel van de fiscaliteit (aftrekbaarheid van investeringen; vrijstelling van belastingen…). Het is technisch relatief eenvoudig. Voor Vlaanderen is het probleem hier duidelijk dat ze de besteding van de huisvestingsfiscaliteit niet in eigen handen heeft en dat ze dus nauwelijks over hefbomen beschikt om de bestaande benadering, die gericht is op de investering van een individueel huishouden voor de eigen woning, om te buigen. Zodoende wordt het investeren in particuliere huurwoningen niet gestimuleerd.
265
Dit leidt tot de volgende aanbevelingen. Aanbeveling 7. De intensifiëring van het beleid dat beoogt de leegstand in te schakelen en de verkrotting te verminderen. De Vlaamse Wooncode, het decreet op de leegstand en verkrotting en het decreet op kamerwonen bieden daartoe de instrumenten aan. Middelen en mensen moeten worden voorzien om een grotere schaal affecten te sorteren. Aanbeveling 8. Minimaal: er worden met de federale overheid afspraken gemaakt om de huisvestingsfiscaliteit om te buigen zodat investeren in de particuliere huursector rendabel wordt. Maximaal: er wordt met de federale overheid onderhandeld om de huisvestingsmiddelen over te hevelen naar die regio’s die constitutioneel bevoegd zijn voor het voeren van een huisvestingsbeleid.
3.2.3. Prijs-kwaliteit Bij gebrek aan een reële toepassing van officiële kwaliteitsnormen kan Vlaanderen de indruk wekken dat bij ons geen woningnood bestaat. Wie de opeenvolgende kwaliteitsenquêtes sinds het begin van de jaren 1960 kent en de bevindingen van bijkomend onderzoek daaraan toevoegt, weet inmiddels wel beter. De situatie op de particuliere huurmarkt blijkt in elk geval voor wat de onderste segmenten, de zogenaamde residuele huurmarkt, betreft slecht. Twee bijkomende elementen sporen ons aan extra suggesties te formuleren om de kwaliteit van het aanbod op te voeren. Ten eerste zijn het vooral de meest kwetsbare bevolkingscategorieën die de slechtste woningen huren. Maar ten tweede, slecht wonen impliceert tal van negatieve consequenties op uiteenlopende beleidsterreinen en bezwaart in die zin het politiek en maatschappelijk leven en tal van bijbehorende overheidsbudgetten. Slecht wonen: -
bezwaart de gezondheid en de gezondheidsuitgaven;
-
bezwaart de gezondheid en leidt tot nodeloos werkverzuim, onder meer met de bijbehorende kosten, én voor het bedrijfsleven én voor de overheid;
-
hindert de schoolprestaties, leidt zo tot nodeloos overzitten en zo tot overbodige onderwijsuitgaven;
-
hindert de schoolprestaties, leidt tot schoolmoeheid, maakt dat veel verborgen talent via de onderwijsval niet tot zijn recht komt. Veel mensen komen daardoor niet of onder hun intrinsiek niveau op de arbeidsmarkt terecht. Daardoor moet de overheid dan weer tussenkomen via de uitkering van vervangingsinkomens of om de lage financiële draagkracht te helpen compenseren;
-
leidt tot uithuizigheid van jongeren, en bij gebrek aan opvangmogelijkheden op het openbaar domein, tot (gevoelens van) onveiligheid bij (een groeiend aantal oudere) burgers die met ‘rondhangende’ jongeren worden geconfronteerd en confronteert de overheid met ‘verzuurde burgers’ en hun electorale vertaling, maar bijvoorbeeld ook tot de inzet van ‘meer blauw op straat’;
-
bezwaart mede de gezins- en partnerrelaties, zodoende tot echtscheidingen, waarvan bekend is dat ze een belangrijke bron van armoede en bestaansonzekerheid vormen, en zodoende weer tot allerhande bijkomende overheidsuitgaven.
Meer behoorlijke woningen aanbieden, veronderstelt natuurlijk een behoorlijke normering, maar minstens zo belangrijk is die normen afdwingen op het terrein. Dat kan
266
mits de nodige uitvoeringsbesluiten binnen de contouren van de Vlaamse Wooncode en zelfs binnen de geldende bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten (zoals Wallonië illustreert op basis van zijn verhuurvergunning). We willen kwaliteit niet los zien van betaalbaarheid. Omdat de woning als marktproduct en vooral qua financiële impact op het gezinsbudget absoluut niet op dezelfde manier kan beoordeeld en benaderd worden als een doorsnee consumptiegoed, veronderstelt de woonproblematiek een extra maatschappelijke inspanning. Uit nogal wat onderzoek blijkt inderdaad onomstotelijk dat de impact van de woningkosten voor een toenemend aantal gezinnen een meer en meer ondraaglijke budgetpost vormt144. Dat gegeven op zich, samen met tal van andere, meer traditionele, zelfs aloude vaststellingen betreffende de relatie tussen armoede en sociale uitsluiting enerzijds en slechte woonomstandigheden anderzijds, moet voor de overheid voldoende zijn om te concluderen dat de werking van de (vrije) markt onmogelijk voor een volautomatische oplossing van het woonprobleem kan borg staan. Er is dus nood aan de zichtbare hand van de overheid om de kloof tussen de kostprijs van wonen, c.q. huren en de draagkracht van vrij grote aantallen huishoudens te helpen dichten. Wonen is ten slotte een basisbehoefte. De kern van een beleid gericht op de inschakeling van de particuliere huursector in het woonbeleid bestaat uit de verbinding van de drie facetten, namelijk (1) kwaliteit en een kwaliteitsbeleid, (2) de betaalbaarheid en (3) de normering.
(1) Laten we vertrekken van de particuliere huurwoning. Deze moet van voldoende goede kwaliteit zijn. Wanneer investeringen gebeuren, worden deze normaal in de huur doorgerekend. Dit betekent dat hoe beter de kwaliteit van de woning is wordt, hoe problematischer de betaalbaarheid voor een huishouden met een laag inkomen is. Ten einde dit effect te vermijden, stellen we voor om vernieuwbouw conditioneel financieel te ondersteunen. Tot heden is een substantieel woningvernieuwingsbeleid afwezig, waardoor slechte woningen in gebruik blijven. Dit vernieuwingsbeleid hoort een algemeen beleid te zijn, maar heeft t.a.v. de particuliere huursector als effect dat wordt vermeden dat de kosten van de investeirng in de huen worden doorgerekend. Een vernieuwingsbeleid kan gevoerd worden via de fiscaliteit en via gewone subsidiëring. We komen er nog op terug. Feit is in elk geval dat als we willen vermijden dat het kwaliteitsbeleid tot een verhoging van de huren leidt, de vernieuwing van het woningpatrimonium door de overheid financieel ondersteund zal moeten worden145.
(2) Een tweede dimensie is de dimensie betaalbaarheid. Het is niet omdat vernieuwbouw wordt gesubsidieerd dat huren voor alle lage inkomenscategorieën betaalbaar wordt. Daarom bepleiten we de invoering van een huursubsidie. Deze zou tot gevolg moeten hebben dat een huishoudens slechts maximaal een bepaald percentage van het inkomen aan wonen spendeert. In al onze buurlanden bestaat – net als in de VS trouwens – een huursubsidiesysteem, in die mate zelfs dat in extreme gevallen en voor korte periodes zelfs gratis kan worden gewoond in Duitsland, Frankrijk en het VK. De toegang wordt bepaald door het inkomen en gezinssituatie. Toch zijn er enkele punten van verschil. We zetten ze – zonder uitspraak te doen – naast mekaar. Een eerste discussiepunt betreft het aandeel van het inkomen dat aan huur gespendeerd mag worden. Twee visies staan tegenover mekaar: voor iedereen wordt een bepaald percentage vooropgesteld (bijv. 25% in Nederland; 30% in de VS) en de huursubsidie is daaraan gerelateerd. Daartegenover staat dat de visie dat dergelijke percentage, hoe goed 144
Zie bijvoorbeeld De Decker (2002a).
145
Neveneffect: geconcentreerde verkrotting verdwijnt
267
bedoeld, voor de allerlaagste inkomens nog de consequentie hebben dat ze niet op een goede manier aan de rest van de samenleving kunnen participeren. Deze visie bepleit een % dat afneemt met het inkomen. Een optie voor deze laatste visie houdt in dat het huursubsidiebedrag hoger zal zijn. Verschilpunt twee is van principiële aard. In Duitsland heeft iedereen die aan de voorwaarden voldoet recht op de subsidie. De benodigde middelen worden daartoe voorzien. Dit leidt de eerste jaren na invoering tot een jaarlijkse cummulatieve stijging van het bedrag (zie ook Nederland). Daartegenover staat dat voorafgaand een bedrag in de begroting wordt ingeschreven en dat dit volgens bepaalde methodieken (wachtlijsten met criteria) worden toegewezen. Het effect hiervan is meestal dat het budgetten te laag worden ingechat en dat wachttijden ontstaan (in de VS tot 10 jaar). Een laatste punt betreft de modaliteit van uitkering. Een minimale versie heeft een forfaitair bedrag (een huurcheque), waarmee de huurder zich dan op de markt begeeft. Het voordeel hiervan is dat het minder administratief werk vergt dan andere methodieken. De facto is deze vorm echter eerder een vorm van inkomensbeleid en minder van huisvesingsbeleid, met als risico dat het inflatoir werkt en dat kwaliteitsnormen moeiijker afdwingbaar zijn. Daartegenover staat een huursubsidie die inkomensgerelateerd is, wat meer administratie en opvolging vergt.
(3) Het gecombineerd invoeren van het ondersteunen van de verbetering van de woningkwaliteit als de veralgemeende invoering van een huursubsidie zal ernstige budgettaire gevolgen hebben. Ten einde deze kosten te beheersen en ten einde een inflatoir effect van huursubsidies te vermijden, is het noodzakelijk om een normeringssysteem in te voeren. Dit houdt in dat de overheid voor elke huurwoning een prijskwaliteitsverhouding, vertrekkend van de markthuren in een bepaald gebied, bepaald. Een dergelijk referentiehuurprijssysteem bestaan in elk van onze buurlanden (en ook in de VS waar de federale overheid de lokale referentiehuren elk jaar opnieuw vastlegt). Methoden en technieken verschillen sterk. In Nederland wordt gebruik gemaakt van een gedetailleerd puntensysteem, terwijl in het VK d.m.v. de ‘rent officer’ dit van de vakbekwaamheid van betrokkene afhangt. Feit is dat er in al onze buurland een systeem van referentiehuren (fair rents; Vergleichmiete) bestaan. We bepleiten de gezamenlijke uitwerking van deze drie. Elk afzonderlijk kunnen ze immers in perverse effecten resorteren. Investeren in vernieuwbouw is absoluut noodzakelijk, maar impliceert als het alleen staat, niet noodzakelijk betaalbaarheid. Een huursubsidie die niet gepaard gaat met kwaliteitsbewaking heeft tot gevolg dat verhuring van slechte woningen mogelijk blijft. Een normering zonder investeren en zonder huursubsies is louter ‘window dressing’. Institutioneel betekent dit dat lokaal een cel voorzien zal moeten worden die deze drie facetten verknoopt. Het spreekt voor zich dat deze voorstellen botsen op de bevoegdheidsverdeling. Er zal federaal wetgevend werk verricht moeten worden. Maar daarnaast moet ook nagedacht worden over de financiële repercusies. Als we alle middelen, de Vlaamse en het Vlaamse equivalent van de huisvestingsfiscaliteit, in zouden kunnen schakelen, dan kan een dergelijk systeem succesvol functioneren. Er is echter een maar indien niet op het federale equivalent beroep kan worden gedaan. Dit heeft als gevolg dat Vlaamse middelen moeten worden vrijgemaakt. De consequentie daarvan is ofwel dat de Vlaamse huisvestingsmiddelen drastisch omhoog zullen moeten of dat de huursubsidie ten koste van andere begrotingsposten gaat (bijv. ten koste van sociale huurwoningbouw, wat niet verstandig zou zijn). Met andere woorden, indien de federale huisvestingsmiddelen, die zeer inefficiënt worden gespendeerd, buiten schot blijven, dan impliceert de invoering van een huursubsidie een competitie voor middelen binnen de Vlaamse begroting.
268
Aanbeveling 9. We bepleiten de invoering van (1) een referentiehuurprijs, (2) een veralgemeend huursubsidiesysteem en (3) een woningvernieuwingsbeleid. Deze drie facetten zijn, willen ze succesvol zijn, onlosmakelijk met elkaar verbonden.
3.2.4. Voldoende woonzekerheid Huurders op de particuliere huurmarkt vormen geen homogene groep. Voor een deel behoren ze tot de hoogste inkomenslaag en ervaren ze terzake geen probleem. Dat type huurder, maar ook anderen kiezen bewust voor huren. Ze zijn vaak voldoende mondig en beschikken over de nodige vaardigheden om voor zichzelf redelijke voorwaarden te bedingen. Een andere groep huurt in functie van een kortetermijnperspectief. Ze zijn zijn starter op de woningmarkt of genoodzaakt om snel een woning te vinden. ‘Easy access’ is overigens, zoals we in het rapport al ter sprake brachten, een van dé functies van particuliere verhuring. En tenslotte rest er een grote groep huishoudens die geen andere keus heeft dan privaat te huren. Ofwel kunnen ze niet in een sociale huurwoning terecht, ofwel beschikken ze niet over de middelen (of zijn ze te oud) om eigenaar te worden. Nogal wat huurders komen op de private markt terecht uitgerekend omwille van hun algemene bestaansonzekere situatie. Het fundamenteel uiteenlopende profiel dat huurders aannemen, verantwoordt natuurlijk wel aangepaste huurcondities (inzake prijzen, woonzekerheid, …). Hoe dan ook moeten de rechten van vooral de zwakste huurderscategorieën volledig gegarandeerd zijn, o.m. via de tussenkomst van de Vlaamse Verhuurdienst (zie hoger). Zo kan gedacht worden aan een ‘korte’ proefperiode, mits positieve evaluatie gevolgd door een wettelijk verplichte periode van hoge woonzekerheid. Oudere huurders zouden vanaf een bepaalde leeftijd aanspraak moeten kunnen maken op een onbeperkte woonzekerheid. Anderzijds en zowel in het voordeel van huurders als van verhuurders, moeten meer flexibele huurcontracten (bijvoorbeeld van korte duur) in welomschreven situaties en voor voldoende sterke huurderscategorieën mogelijk zijn. Ook in deze gevallen blijft ons voorstel betreffende de verplichte registratie en de opvolging uiteraard van toepassing. Vermelden we in dit verband toch ook dat onze beleidssuggesties voor woonzekerheid in de eerste plaats de zaak van de zwakke en kwetsbare huurders wil dienen. Voor beter gesitueerde huurders op andere huurmarktsegmenten en met andere behoeften moeten meer flexibele woninghuurcontracten mogelijk blijven.
Aanbeveling 10. Voor bepaalde categorieën dienen strengere maatregelen te gelden: bejaarden zouden moeten kunnen beschikken over een contract van onbepaalde duur. Aangezien +45-jarigen niet probleemloos een hypothecaire lening kunnen aangaan, zou de woonzekerheid van deze groep meer gegarandeerd moeten worden .
269
270
BIBLIOGRAFIE Afsa, C. (2001), Aide au logement et emploi, Economie et Statistique, nr. 346-347, 2001 – 6/7. Allen, J. & L. McDowell (1989), Landlords and property: social relations in the private rented sector, Cambridge University Press, Cambridge. Andries, M. (1996), Omtrent het bestaansminimum: enkele doelmatigheidsproblemen in internationaal vergelijkend perspectief, Berichten van het Centrum voor Sociaal Beleid, Ufsia, Antwerpen. Avramov, D. (s.d.), Housing the Poor in Europe, ftp://ftp.iccr.co.at/impact/avramov.doc. Balchin, P. (1996), Housing Policy in Europe, Routledge, Londen. Balchin, P. & M. Rhoden (1998), Housing: the essential foundations, Routledge, Londen. Ball, M. (1983), Housing policy and economic power, Metheun, Londen. Barlow, J. & S. Duncan (1994), Success and failure in housing provisión. European systems compared, Pergamon, Oxford. Beck, U. & M. Ritter (1992), Risk Society, Sage, Londen. Best, R. (2002), ‘More houses please’, Roof, vol.17, nr.1, 8-9. Best, R., Kemp, P.A., Coleman, D., Merrett, S. & T. Crook (1992), The future of private renting. Consensus and action, J.R.Foundation, York. Bevan, M., Kemp, P.A. & D. Rhodes (1995), Private Landlords and Housing Benefit – Research Report, University of York, Centre for Housing Policy, York. Bevan, M. & Sandeling, L. (1996), Private Renting in Rural Areas, Centre for Housing Policy, University of York, York. B.I.V. (Beroepsinstituut voor Vastgoedmakelaars) (2001), Jaarverslag 2001, Brussel. Blanc, M. & L. Bertrand (1996), ‘France’, in : Balchin, P., Housing Policy in Europe, Routledge, Londen. Boelhouwer, P. (2003), ‘Huisvestingssystemen. Wonen als de wankele pilaar onder de verzorgingsstaat’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 2, 39-44. Boelhouwer, P., Haffner, M., Neuteboom, P. & P. de Vries (2002), ‘Koopprijsontwikkeling en de fiscale behandeling van het eigen huis’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 38-44. Boviard, E., Harloe, M. & C.M.E. Whitehead (1985), ‘Private rented housing: its current role’, Journal of Social Policy, 14(1), 1-23. Bramley, G. (1995), Too high a price. Homeless households, housing benefit and the private rented sector, Shelter, Londen. Bundesministerium
für
Arbeid
und
Sozialordnung
http://www.bma.bund.de/download/broschueren/A988.pdf.
Busch-Geertsema, V. (s.d.), Housing Policy in Germany, GISS Bremen, ftp://ftp.iccr.co.at/impact/housing-policies-de.doc
271
(s.d.),
Buyst, E., Dottermans, G. & A. Soete (1999), ‘Financieel-economische aspecten van wonen en woonbeleid’, in: De Decker, P. (red), Wonen onderzocht: 1995-1999, Afdeling Woonbeleid, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 159-176. Cantillon, B., De Lathouwer, L., Marx, I. & K. Van den Bosch (1999), Sociale Indicatoren 1976-1997, Berichten van het Centrum voor Sociaal Beleid, Ufsia, Antwerpen. Cellen Huisvesting (1996), Een uitwendig onderzoek naar de kwaliteit van de woningen in Vlaanderen. Verslag van de survey 1994-1995, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Chaplin, R. & A. Freeman (1999), ‘Towards an accurate description of affordability’, Urban Studies, vol.36, nr.11, 1949-1957. Clark, W.A.V. & F. M. Dieleman (1996), Households and Housing, Centre for Urban Policy Research, Rutgers University, New Brunswick. Conijn, J. (2003), ‘Huursubsidie’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, februari, nr. 1, 5. Crook, A.D.H., Kemp, P.A. & J. Hughes (1995), The Supply of Privately Rented Homes, Joseph Rowntree Foundation, York. Crooks, A. D. H. & J. E. T. Hughes (2001), ‘Market signals and disrepair in privately rented housing’, Journal of Property Research, 18 (1), 21-50. De Batselier, N. (1994), Leefbaar wonen in Vlaanderen. Beleidsnota Huisvesting, Minister Vice-President van de Vlaamse Regering en Vlaams Minister van Leefmilieu en Huisvesting, Brussel. De Brabander, G., Vervoort, L. & F. Witlox (1992), Metropolis. Over mensen, steden en centen, Kritak, Leuven. De Decker, P. (1987), ‚Over een gebrek aan uitvoeringsgerichtheid bij stadsvernieuwing en het verval van woningen’, Planologisch Nieuws, jg.7, nr.2, 66-71. De Decker, P. (1990), ‘Uitgesteld paradijs – een kaleidoscopische kijk op het wonen in het Vlaanderen van de jaren ’80, Tijdschrift voor Sociologie, jg. 11, nr.1, 1-55. De Decker, P. (1993), Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Deelproject Prognoses: Huisvesting, Eindrapport in opdracht van K.U. Leuven Research & Development, Gent. De Decker, P. (1994a), ‘Kennen, kiezen, keren. Voorwaarden voor een sociaal-woonbeleid’, Planologisch Nieuws, 14, nr.3, 254-267. De Decker, P. (1994b), ‘Waarheen met de particuliere huursector?’, Ruimtelijke Planning, katern 1, februari 1994, 49-80. De Decker, P. (1994c), ‘Blijft Mattheus met de scepter zwaaien? De inkomenspositie van de begunstigden van het sociaal huisvestingsbeleid’, Ruimtelijke Planning, jg.2, katern2, 75-83. De Decker, P. (1995), ‘Minder markt, betere huisvesting? Drie huisvestingsmodellen onder de loep’, Ruimtelijke Planning/Feiten, kritieken, perspectieven, jg.3, katern 3, 83-106. De Decker, P. (1995a), ‘De ideologie van de baksteen. Forum’, Planologisch Nieuws, jg.15, nr.4, 319-321. De Decker, P. (1995b), ‘Minder markt, betere huisvesting? Drie huisvestingsmodellen onder de loep’, Ruimtelijke Planning/Feiten, kritieken, perspectieven, jg.3, katern 3, 83-106. De Decker, P. (1998), ‘De woontorens worden gesloopt. Utopia is veroordeeld. Over kind en badwater in de sociale huisvesting’, Samenleving & Politiek, jg.5, nr.9, 32-43. De Decker, P. (1998b), 337-344.
‘Huursubsidies? Neen, maar …’, Planologisch Nieuws, jg.18, nr.4,
272
De Decker, P. (1998c), ‘De wonen belangrijk is. Het Vlaamse woonbeleid voorbij de Wooncode’, Samenleving & Politiek, jg.5, nr.2, 4-12. De Decker, P. (1999): De stadsmus raakt zelfs zijn bomen kwijt. Over de misnoegde stad, in: N. Wiesbauer (red): De krant van Babel. Een docudrama in 6 brieven en 5 seizoenen, Uitg. De Kersentuin, Antwerpen, p. 39-47. De Decker, P. (2000a), Onderzoek naar de mogelijkheden voor de integratie van de particuliere huurmarkt in het Vlaams Woonbeleid. Startnota., OASeS, Ufsia, Antwerpen. De Decker, P. (2000b), Onderzoek naar de mogelijkheden voor de integratie van de particuliere huurmarkt in het Vlaams Woonbeleid. Werkdocument 1, OASeS, Ufsia, Antwerpen. De Decker, P. (2000c), ‘Wie geniet van de huisvestingssubsidies in Vlaanderen?’, Ruimtelijke & Planning, jg.20, nr.1. De Decker, P. (2001), ‘Jammed between housing and property rights: Belgian private renting in perspective’ European Journal of Housing Policy, 1 (1), 17-39. De Decker, P. (2002a), ‘De huisvestingsval klapt dicht! Over wat huishoudens over houden na het betalen van hun woonkosten en wat de overheid daaraan doet.’, Ruimte & Planning, jg.22, nr.2, 119-140. De Decker, P. (2002b), ‘On the Genesis of Social Rental Agencies in Belgium’, Urban Studies, vol.39, nr.2, 297-326. De Decker, P. (2002c): Op weg naar een duurzaam woonbeleid? Hoe tegenwoordig blijft het verleden?, Welzijnsgids – Noden. Wonen en woonomgeving, Afl. 44 (juni), p. 23-59. De Decker, P. (2003), Het belang van de stad. Bouwblokken voor de studie van de stad, OASeS-cahier (nog te verschijnen). De Decker, P. & V. Geurts (2000), ‘Wonen. Residualiseert de huursector’, in: Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2000, Acco, Leuven, 193-204.
De Decker, P. & V. Geurts (2000), ‘Belgium’, in: Doling, J. & J. Ford (red), Globalisation and homeownership. Experiences in eight member states of the European Union, Housing and Urban Policy Studies 21, Delft University Press, Delft, 21-48. De Decker, P. & L. Goossens (1999), ‘Woonbeleid – een legislatuuroverzicht 1995-1999’ in Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 1999, Acco, Leuven, 216-223. De Decker, P., Goossens, L. & K. Beirens (1993), Naar een eerste Vlaamse Wooncode. Achtergrondnota, rapport in het kader van de Vlaamse Wooncode-commissie, Departement Sociologie en Sociaal Beleid (Steunpunt Wonen en Woonbeleid), Ufsia, Antwerpen. De Decker, P. & G. Inslegers (1996), Jammed between Housing and Property Rights. Belgian private renting in perspective – paper voor het seminarie ‘The operation and regulation of the privately rented sector in Europe’, Wast Hill House, Birmingham, 20-224 november 1996. De Decker, P. & C. Kesteloot (1994), ‘Geklemd op de stedelijke woningmarkt. De lokatie van gemarginaliseerde bevolkingsgroepen als maatschappelijke structurering.’, in: Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 1994, Acco, Leuven, 1936-153. De Decker, P., Kesteloot, C., De Ryck, T. & V. Geurts (1996), On the housing history of labour migrants in the cities of Flanders (Belgium), paper voor de ENHR/SBI Conferentie ‘Housing and European Integration’, Helsingor, Denemarken, 26-31 augustus. De Decker, P., Meulemans, B. & L. Goossens (1994), ‘Verdringing op de woningmarkt (19761992): feit of illusie?’ in: Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 1994, Acco, Leuven, 154-168. De Decker, P. & I. Pannecoucke (2001), ‘Wonen’, in: : Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2001, Acco, Leuven, 243-261.
273
De Decker, P. & I. Pannecoucke (2002), ‘Gekneld tussen satisfactie en marginalisering. Het debat over de sociale huursector in Vlaanderen in haar context’, in: Heeren, V. (red), Hoorzitting over de sociale mix en de leefbaarheid in de sociale huisvesting, Vlaams Parlement, Zitting 2002-2003, 16 december 2002, Stuk 1498 (2002-2003), nr.1, 43-81. De Decker, P. & K. Raes (1996), Access to housing, processes of exclusion and tenure (in)security in Belgium, Feantsa, Brussel. De Decker, P., Raymaekers, P. & H. Meert (1998), ‘Permanent wonen op campings in België: de antichambre van de kartonnen doos’, Tijdschrift voor Volkshuisvesting, jg.4, nr.2, 14-18. Deleeck, H. (1983), Het Matteüseffect, Kluwer, Antwerpen. Deleeck, H. (1992), De architectuur van de welvaartstaat, Acco, Leuven. De Meulder, B., De Decker, P., e.a. (1999), ‘Over de plaats van de volkswoningbouw in de Vlaamse ruimte’, in: De Decker, P., Van Mele, E. & M. Demalsche (red), Huiszoeking. Een kijkboek sociale woningbouw, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 10-86. Deschamps, L. (1997), ‘Het sociale-huisvestingsbeleid vanaf WOII tot heden. Van missie tot resultaten: de basisgegevens’, in: XXX, Bouwstenen van een sociaal woonbeleid. De VHM bekijkt 50 jaar volkshuisvesting in Vlaanderen, VHM, Brussel, Deel 1, 21-82. Dewilde, C. & F. De Keulenaer (2002), ‘Huisvesting: de ‘vergeten’ dimensie van armoede’, in: Ruimte & Planning, jg.22, nr.2, 99-118. Dieleman, F.M, Clark, W.A.V. & M.C. Deurloo (1995), ‘Falling out of the home owner market’, in: Housing Studies, 10 (1), 3-15. Dierckx, D. (2001), ‘Hoe blijft het behang plakken? Wonen en armoede(beleid) door de bril van de doelgroep’, in: Dierckx, D., De Cock, A. & A. Vanhove, Armoedebestrijding in Vlaanderen. Recente evolutie inzake de huisvesting (werknota 3), Koning Boudewijnstichting, Brussel, p.6-28. Dierckx, D., De Cock, A. & A. Vanhove (2001), Armoedebestrijding in Vlaanderen. Recente evolutie inzake de huisvesting (werknota 3), Koning Boudewijnstichting, Brussel. Ditch, J., Lewis, A. & S. Wilcox (2001), Social housing, tenure and housing allowance: an international review, University of York: Social Policy, Department for Work and Pensions, York. Doling, J. (1997), Comparative Housing Policy – Government and Housing in Advanced Industrialized countries, Macmillan Press Ltd, Londen. Doling, J. & J. Ford (red) (2003), Globalisation and homeownership. Experiences in eight member states of the European Union, Housing and Urban Policy Studies 21, Delft University Press, Delft. Donner, C. (2000), Housing Policies in the European Union – Theory and practice, Austrian Federal Ministry of Economic Affairs and Labour, Wenen. Doms, K. Van Damme, B., Winters, S., Bilsen, V. & E. Buyst (2001), Op zoek naar eigendom. Een onderzoek naar de overheidssteun voor eigenaars van woningen, HIVA, Leuven. Edou, E. (1998).- Les HLM, Paris, Société Poche, Economica, 112 p. Edgar, W.M., Doherty, J.M. & A. Mina-Coull (1998), Services for the homeless. Innovation and change in the European Union, First draft of the Transnational report for the European Observatory on Homeless FEANTSA, Joint Centre for Scottisch Housing Research, University of St. Andrews/University of Dundee, Dundee. Elliot, B. & D. McCrone (1982), The city. Patterns of domination and conflict, MacMillan, Londen.
274
Elsinga, M. (1995), Een eigen huis voor een smalle beurs: het ideaal voor bewoners en overheid?, Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt, Delftse Universitaire Pers, Delft. European Commission (1999), Eurobarometer 52.1, Brussel. Eurostat (1998), Social Portrait of Europe, Office of Official Publications of the European Communities, Luxemburg. Feddes, A. (1995), Woningmarkt, regulering volkshuisvestingsbeleid van tien Noordwest-Europese Geografische Studies, Utrecht.
en inflatie: het landen vergeleken,
naoorlogse Nederlandse
Federal Statistical Office Germany (2002), http://www.destatis.de/basis/e/bauwo/wosittab6.htm, gelezen op 17 november 2002. Federal Statistical Office Germany (2002), http://www.destatis.de/basis/e/solei/soleitab4.htm, 10 december 2002. Florida, R.L. & M.M.A. Feldman (1998), ‘Housing in US Fordism’, International Journal of Urban and Regional Research, vol.12, nr.2, 187-210. Ford,
J.
(1998),
Risks.
Home
ownership
and
job
insecurity,
Shelter,
Londen.
Ford, J. & S. Wilcox (1998), ‘Owner occupation, employment and welfare: the impact of changing relationships on sustainable home ownership’, Housing Studies, vol.13, nr.5, 623638. Galbraith, J.K. (1992), De cultuur van tevredenheid, Sesam, Baarn. Galster, G. (1996), ‘William Grisby and the analysis of housing submarkets and filtering’, Urban Studies, vol.33, nr.10, 1797-1805. Geldof, D. (1999), Niet meer maar beter. Over zelfbeperking in de risicomaatschappij, Acco, Leuven. Geurts, V., De Decker, P. & B. Meulemans (1996), ‘De woonsituatie van de gezinnen in Vlaanderen’, in : Planologisch Nieuws, jg.16, nr.3, 222-232. Gilderbloom, J.I. & R.P. Appelbaum (1987), ‘Toward a Sociology of Rent: Are Rental Housing Markets Competitive?’, Social Problems, vol.34, nr.3, 261-276. Giorgi, L. & A. Kofler (s.d.), ftp://ftp.iccr.co.at/impact/giorgi-kofler.doc.
European
Housing
Policies
Compared,
Glazer, B. & A. Strauss (1976), The discovery of grounded theory: strategies for qualitative research, Aldine-Atherton, Chicago. Goossens, L. (1982): Het sociaal huisvestingsbeleid in België. Een historisch-sociologische analyse van de maatschappelijke probleembehandeling op het gebied van het wonen, ongepubl. Doctoraatsverhandeling, Departement Sociologie, KU Leuven, Leuven. Goossens, L. (1983), ‘Het sociaal huisvestingsbeleid in België sinds 1830’ in: Koning Boudewijnstichting (red.), Sociaal woonbeleid, Brussel, p.12-33. Goossens, L. (1983a), ‘Het sociaal huisvestingsbeleid in België. Een historisch-sociologische analyse van de woonproblematiek sinds 1830’, Tijdschrift voor Sociale Wetenschappen, jg.28, nr.2, 83-110. Goossens, L. (1999), Huisvestingsbeleid: Van arbeiderswoning tot stedelijk beleid. Een historisch-sociologische analyse van het woonbeleid in België 1889-2000, Steunpunt Wonen en Woonbeleid, Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen, Universiteit Antwerpen, Antwerpen.
275
Goossens, L. & T. Maes (1992), ‘Wonen verwoord. Visies op wonen en woonbeleid in Vlaanderen’, Planologisch Nieuws, jg.12, nr.4, 253-322. Goossens, L., Thomas, I., Vanneste, D., Debeer, I. & V. Geurts (1997), Huisvesting in sociaaleconomisch en geografisch perspectief, Censusmonografie in opdracht van de Diensten van de Eerste Minister voor Wetenschappelijke, Technische en Culturele aangelegenheden, Brussel. Greve, J. (1965), Private Landlors in England, Occasional Papers in Social Administration, nr.16, Bell, Londen. Grunfeld, F. (1979): Gebouwde omgeving: neerslag van onze samenleving, Samson, Alphen aan de Rijn. Hamnett, C. (1979), The changing social structure, Sage, Londen. Hamnett, C. (1999), Winners and Losers, UCL Press, Londen. Hamnett, C. & B. Randolph (1988), Cities, housing and profits, Hutchinson, Londen. Harloe, M. (1985), Private Rented Housing in the United States and Europe, Croom Helm, Londen. Hartman, C. (1998), ‘The case for a right to housing’, Housing Policy Debate, vol. 9, 2, 223246. Heeren, V. (2002), Goed wonen is een mensenrecht. CD&V Strijdpunten voor Woonbeleid, http://www.cdenv.be/standpunten/02-2002/Goed_wonen.htm, gelezen op 1/03/2002. Holmes, C. (1998), ‘Building trouble’, in: Roof, November-december, 12-13. Hubeau, B. (ed.) (2002), Vijf jaar Vlaamse Wooncode : het woonbeleid (nog) niet op kruissnelheid ?, die Keure, Brugge. Hubert, F. (1998), ‘Private rented housing in Germany’, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol.13, nr.3, 205-232. Hulse, K. & T. Burke (2000), Social Exclusion and the private rental sector: the experience of 3 market liberal countries, paper gepresenteerd op ENHR conferentie in Gävle, 26-30 juni 2000. Hurts, S. (2001), ‘Basisgegevens Armoede en Sociale Uitsluiting’, in: Vranken, J., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2001, Acco, Leuven, 407-459. Huurdersbond Antwerpen vzw (2001), Jaarverslag 2000, Huurdersbond Antwerpen vzw, Antwerpen. Huurdersbond ‘Huurders helpen huurders’ (2001), Werkingsverslag 2000, Huurders Helpen Huurders – Regionale Huurdersbond Turnhout, Turnhout. Huurdersbond Oost-Vlaanderen vzw (2001), Werkingsverslag 2000, Wetswinkel vzw – Deelwerking Huurdersbond Oost-Vlaanderen, Gent. Huurdersbond Vlaams-Brabant vzw (2001), Jaarverslag 2000, Huurdersbond Vlaams-Brabant vzw, Kessel-Lo. Huurdersbond Waasland vzw (2001), Jaarverslag 2000, Huurdersbond Waasland vzw, St.Niklaas. Huurdersyndicaat Limburg (2001), Jaarverslag 2000, Huurderssyndicaat Limburg, Genk. Jacquier, C. (2003), ‘La politique de la ville: towards a more integrated urban governance in France’, in: De Decker, P., Vranken, J., Baumont, J. & I. Van Nieuwenhuyze (red.), On the origins of urban development programmes in nine European countries, Garant, Antwerpen, 59-72.
276
Kemeny, J. (1981), The myth of home ownership: public versus private choices in housing tenure, Routledge, Londen. Kemeny, J. (1992), Housing and social theory, Routledge, Londen. Kemeny, J. (1994), Understanding European Rental Systems. Working Paper 120, SAUS Publications, University of Bristol, Bristol. Kemeny, J. (1995), From public housing to the social market. Rental policy strategies in comparative perspective, Routledge, Londen. Kemp, P. (1980), Housing Production and the Decline of the Privately-rented Sector. Some Preliminary Remarks, Working Paper nr.20, Urban and Regional Studies, University of Sussex, Sussex. Kemp, P.A. (1990), ‘Shifting the balance between state and market: the reprivatisation of rental housing provision in Britain, Environment and Planning A, 22, 793-810. Kemp, P.A. (1992), ‘Beyond BES: an overview of trends, problems, and prospects’, in: Best, R., e.a. (red), The future of private renting. Consensus and action, J.R.Foundation, York, 1024. Kemp, P.A. (1996), ‘Ideology, Public Policy and Private Rental Housing since the War’, in: Williams, P. (red), Directions in Housing Policy. Towards sustainable housing policies for the UK, Paul Chapman Publishing, Londen. Kemp, P.A. (1997), ‘Ideology, public policy and private renting housing since the War’, in: Williams, P. (red) (1996), Directions in Housing Policy. Towards sustainable housing policies for the UK, Paul Chapman Publishing, Londen, 68-83. Kemp, P.A. (1998), ‘Private renting in England’, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol.13, nr.3, 233-253. Kemp, P.A. (1998a), Housing benefit. Time for reform, Joseph Rowntree Foudation, York. Kemp, P.A. & M. Keoghan (2001), ‘Movement Into and Out of the Private Rental Sector in England’, Housing Studies, vol.16, 21-38. Kemp, P.A. & P. McLaverty (s.d.), Rent Officers and Housing Benefit, discussion paper nr. 3, Centre for Housing Policy, Universiteit van York, York. Kemp, P.A. & P. McLaverty (1998), ‘Private tenants and ‘perverse incentives’ in the housing benefit scheme’, Environment & Planning C: Government & Policy, vol.16, 395-409. Kemp, P.A. & D. Rhodes (1994), Private landlords in Scotland, Scottish Homes, Edinburgh. Kemp, P.A. & D. Rhodes (1997), ‘The motivations and attitudes to letting of private landlords in Scotland’, Journal of Property Research, 14, 117-132. Kemp, P.A. & M. Keoghan (2001), ‘Movement into and out of the private rented sector in England’, Housing Studies, 16, 1, 21-37. Kempen, van, R. & H. Priemus (1999), Revolution in social housing in the Netherlands: changing social function and legal status of housing association Kesteloot, C. (1988): Accummulation regimes, reproduction of labour force and the organization of urban residential space: the case of Belgium, paper presented at the International Conference on the Theory of regulation: present situation and future prospects, Barcelona, 16-18 June.
277
Kesteloot, C. & P. De Decker (1992): Territoria en migraties als geografische faktoren van racisme, in: Deslé, E. & A. Martens (red.): Gezichten van hedendaags racisme, VUB Press, Brussel, p. 69-108. Kesteloot, C. & H. Vandenbroecke (1996), Atlas van achtergestelde buurten in Vlaanderen en Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Kesteloot, C., Vandenbroecke, H., Martens A. & K. Sette (1998), Integratie met vallen en opstaan: over de woonsituatie van etnische minderheden in Vlaanderen. Eindrapport, Vlaams Ministerie van Huisvesting, Binnenlandse Aangelegenheden en Stedelijk Beleid, Brussel. Kesteloot, C., Vandenbroecke, H. & A. Martens (1999), ‘Integratie met vallen en opstaan: over de woonsituatie van etnische minderheden in Vlaanderen’, in: De Decker, P. (red), Wonen onderzocht 1995-1999. Een overzicht van de resultaten van de recente onderzoeken, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 129-157. King, P. (1996), The limits of housing policy. A philosophical investigation, Middlesex University Press, Londen. Kleinman, M. (1996), Housing, welfare, and the state in Europe: a comparative analysis of Britain, France and Germany, Edward Elgar Publishing Company, Cheltenham. Kleinman, M., Whitehead, C. & K. Scanlon (1996), The Private Rented Sector, National Federation of Housing Associations, Londen. King, P. (1996), The Limits of Housing Policy: A Philosophical Investigation, Middlesex University Press, Londen. Kongs, P. (1988), ‘Migranten vaak de dupe van lokaal woonbeleid’, Bareel, 41, 9-11. Kredietbank (1991), ‘De financiëring van de sociale huisvesting in het Vlaams Gewest’, Weekberichten, jg.46, nr.9. Laferrère, A. & D. le Blanc (2002), ‘Comment les aides au logement affectent-elles les loyers ?, Economie et Statistique, nr.351, 3-30. Laferrère, A. & C. Warzée (2002), ‘L’évolution des loyers en 2001. Secteur libre et HLM, deux dynamiques différentes, INSEE première, nr.839, maart. Lancksweerdt, E. & L. Lavrijsen (1988), ‘De geschiedenis van de private huurwetgeving in het licht van de woonzekerheid’ in: Hubeau, B. en J. Vande Lanotte (red.), Wonen in (on)zekerheid, Tegenspraak Cahier nr.6, Kluwer, Antwerpen, 19-62. Lefebvre, B. (1992), Housing in France: the consequences of 10 years of deregulation, paper gepresenteerd op ENHR Housing Finance Group Meeting, Den Haag. Lescrauwaet, D (2000), Thuislozen krijgen geen voet aan huis in de sociale huisvesting. Peiling toegankelijkheid sociale huisvesting voor thuislozen, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, Berchem. Lescrauwaet, D. (2001), Begeleid wonen: van appendix naar ruggengraat thuislozenzorg. Steunpunt-dossier, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, Berchem.
van
de
Lesthaeghe, R. & J. Surkyn (1996), Gezin en woning. Evolutie van gezinsstructuren en effecten op de bouw- en woningmarkt, Studie in opdracht van de Federatie van Algemene Bouwaannemers (FABA-congres, september 1996), V.U.B., Brussel. Lister, D. (1999), A law unto themselves? The diverse nature of relations between landlords and young tenants in the private rented sector, paper voor Herfstconferentie van Housing Studies Association en Housing & Society Research Group, Universiteit van Newcastle, Newcastle.
278
Lister, D. (2003), ‘The nature of tenancy relationships: landlords and young people’, in: Lowe, S. & D. Hughes (red.), The private rented sector in a new century. Revival or false dawn?, The Policy Press, Londen, 95-107. Maes, T., Vanden Bergh, H., Jacobs, TH. , & P. De Decker (1999), ‘Keerpunten in de woongeschiedenis van ouderen. Enkele snapshots’, in: De Decker, P. (red), Wonen onderzocht 1995-1999. Een overzicht van de resultaten van de recente onderzoeken, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – afdeling Woonbeleid, Brussel, 105-128. Maclennan, D., Stephens, M. & P. Kemp (1996), Housing policy in the EU member states, Social Affairs Series W-14, European Parliament, DG for Research, Luxemburg. Maclennan, D., Meen, G., Gibb, K. & M. Stephens (1997), Fixed commitments, uncertain incomes. Sustainable owner-occupation and the economy, Joseph Rowntree Foundation, York. Maclennan, D. (1998), ‘The future for private rental housing: surviving niches or flexible markets?’, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol.13, nr.3, 387-407. Maes, T., Vanden Bergh, H. & T. Jacobs (1998), Keerpunten in de geschiedenis van ouderen, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Malpass, P. (1993), ‘Housing and affordability: the British disease’, in: Hallet, G. (red), The new housing shortage. Housing affordability in Europe and the USA, Routledge, Londen, 6897. Marketing Research en Development van de Persgroep (s.d.), De vastgoedmakelaar in Vlaanderen, een studie uitgevoerd in opdracht van ‘Markt’, de zoekertjesbijlage van het Laatste Nieuws, De Nieuwe Gazet en De Morgen. Matznetter, W. (1998), Social housing policy and the welfare state, an Austrian perspective, paper voor de conferentie ‘Social housing management in the European Union’, Nunspeet, 2627 februari. McCrone, G. & M. Stephens (1995), Housing Policy in Britain and Europe, UCL Press, Londen. Meert, H.(1998), De geografie van het overleven: bestaansonzekere huishoudens en hun strategieën in een stedelijke en rurale context, Doctoraal proefschrift, Faculteit der Wetenschappen, Departement Geografie-Geologie, K.U. Leuven. Meert, H. (2000), ‘Arcadië onderuit? Woonzones met recreatief karakter als outlet centers voor de witte produkten van de Vlaamse woningmarkt’, in:Ruimte en Planning, 20(1), 36-50. Meert, H., De Rijck, T. & M. Bourgeois (2002), Omvang en ruimtelijk-economische dimensie van het grijze wooncircuit in Vlaanderen: , PBO Vlaanderen 1998, ISEG, KuLeuven. Mellor, R., (1977), Urban Sociology in an Urbanized Society, Routledge and Kegan Paul, Londen. Meulemans, B., Geurts, V. & P. De Decker (1996a), Het onbereikbare dak. Eigendomsverwerving, wooncomfort, prijsontwikkelingen en betaalbaarheid in dynamisch en geografisch perspectief, Berichten Centrum voor Sociaal Beleid, Ufsia, Antwerpen. Meulemans, B., Geurts, V. & P. De Decker (1996b), Wonen in Vlaanderen. Onderzoek naar de doelgroepen van het woonbeleid, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Meulemans, B. & P. Willemé (1998), Woonbehoeften in Vlaanderen 1995-2010, rapport in opdracht van L. Peeters, Vlaams Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Stedelijk Beleid en Huisvesting, Ufsia, Antwerpen. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1996), De staat van het woningpark in Vlaanderen. Resultaten van het kwaliteitsonderzoek 1994-1995, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Leefmilieu en Infrastructuur, administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen, Brussel.
279
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (1998), Nieuwe kwaliteitsnormen voor woningen. De Vlaamse Wooncode en het Kamerdecreet, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – afdeling Woonbeleid, Brussel. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2000a), De huurdersbonden in Vlaanderen. Een zicht op de werking van de huurdersbonden, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – afdeling Woonbeleid, Brussel. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2000b), De sociale verhuurkantoren in Vlaanderen. Een zicht op de werking van de sociale verhuurkantoren, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – afdeling Woonbeleid, Brussel. Mougenot, C. (1998), ‘Promoting the single-family house in Belgium: the social construction of model housing’, International Journal of Housing and Regional Research, vol.12, nr.4, 531547. Murie, A., Niner, P. & C. Watson (1976), Housing Policy and the Housing System, George Allen & Unwin, Londen. Murie, A. (1986), ‘Social differentiation in urban areas: housing or occupational class at work?’, Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, vol.77, nr.5, 345-357. Nationaal Instituut voor de Statistiek, Woningtelling, 1981-1991, NIS, Brussel. Nationaal Instituut voor de Statistiek (1997), Huishoudbudgetonderzoek, Enquête gehouden van juni 1995 tot mei 1996, Brussel. Notredame, L. (1994), De nieuwe wooninitiatieven, Koning Boudewijnstichting, Brussel. O’Dwyer, L. (1999), ‘Housing inherintance and the private rental sector in Australia’, in: Housing Studies, vol.14, nr.6, 755-776. Oude Engberink, G. (1996), De verdeelde stad. Armoedebestrijding in Rotterdam, lezing op het Seminarie ‘Armoede en Stedelijk Beleid’, Brussel, 16 oktober. Overleg Vlaamse Huurdersbonden (1996), U huurt toch ook? Cijfers en conclusies over huren en verhuren, V.O.B.,Berchem. Oxley, M. (1995), ‘Private and social rented housing in Europe: distinctions, comparisons and resource allocation’, Scandinavian Journal of Housing and Planning Research, 12 (2), 59-72. Oxley, M. (1995a), Improving access to housing: demand side subsidies or supply side subsidies – an European perspective, paper voor het Derde Internationale FEANTSA Congres ‘Where to sleep tonight? Where to live tomorrow?’, Madrid, 30 november – 2 december. Oxley, M. & J. Smith (1996), Housing Policy and Rented Housing in Europe, Spon, Londen. Pannecoucke, I. (2001), 'En nu .. de sociale huurders aan het woord. De houding van sociale huurders t.a.v. hun woonsituatie' in: Ruimte & Planning, jg. 21, nr.3, 217-229. Pannecoucke, I., Geurts, V., Van Dam, R. e.a. (2001), Profiel van de sociale huurder en subjectieve beleving van de realisaties van de sociale huisvesting. Eindrapport, Onderzoeksgroep Armoede, Sociale Uitsluiting en de Stad (OASeS)/ Centrum voor Sociaal Beleid (CSB), Ufsia, Antwerpen. Peeters, L. (1995), Voor steden en mensen, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel. Peeters, L. & P. De Decker (1997), Het woonbeleid in Vlaanderen op een tweesprong, EPO, Antwerpen. Peleman, K. & C. Kesteloot (2001), ‘Van positie naar inbedding: het onderzoek naar wonen en spreiding van etnische minderheden’, in: Vranken, J., Timmerman, C. en K. Van der Heyden (red), Komende generaties. Wat weten we (niet) over allochtonen in Vlaanderen?, Acco, Leuven, 237-254.
280
Perry & Ayris (1997), Sustainable home ownership. New politics for a new government, Chartered Institute of Housing, Coventry. Power, A. (1997), Estates on the edge. The social consequences of mass housing in Nothern Europe, London, Macmillan. PriceWaterhouseCoopers (2000), Invoering van een stelsels van richthuurprijzen voor kamers in het Vlaams Gewest, AROHM, Brussel. Priemus, H. (1978), Volkshuisvesting. Begrippen, problemen, beleid, Samson, Alphen aan de Rijn. Priemus, H. (1998), ‘Commercial rented housing: two sectors in the Netherlands’, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol.13, nr.3, 255-277. Priemus, H. (1998a), ‘Spannende dagen. Impressie van de NIROVvolkshuisvestingsdiscussiedagen 1998’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, jg.4, nr.8, 6-10. Priemus, H. (1999), ‘Armoede en Volkshuisvesting’, in: Engbersen, G., Vroonman, J.C. & E. Snel (red), Vierde jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam University Press, Amsterdam, 83-94. Priemus, H. (2001a), ‘De acht vette jaren van paars’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, jg.7, nr.7, 26-29. Priemus, H. (2001b), ‘VROM-beleid onder Balkenende 2’, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, jg.9, nr.56, 5-9. Priemus, H. & D. Maclennan (1998), ‘The different faces of private rented housing’, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol.13, nr.3, 197-204. Radley, S. (1997), Sustainable home ownership: a new concept. A report for the Joseph Rowntree Foundation, The Henley Centre/Joseph Rowntree Foundation, York. Rakoff, R.M. (1977): Ideology in everday life: the meaning of the home, in: Politics and Society, vol. 7, nr. 1, p. 85-104, geciteerd in: De Decker, P. (2003), Het belang van de stad. Bouwblokken voor de studie van de stad, OASeS-cahier, (nog te verschijnen). Ratzenberger, J. (1998), ‘Section 8: Lower Income Rental Assistance’, in: Van Vliet, W. (red), The encyclopedia of housing, Sage, Thousend Oask/Londen, 506-507. Raymaekers, P. (1999), ‘Permanente bewoning op campings in Vlaanderen’, in: De Decker, P. (red), Wonen onderzocht 1995-1999. Een overzicht van de resultaten van de recente onderzoeken, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, 87-104. Recht-Op vzw (1998), Dossier ‘Recht-Op Wonen. Naar een betere onbewoonbaarverklaring, Antwerpen, 15 december 1998, 32 p. + 3p.
procedure
van
Reulens, L. & I. Nicaise (2002), Hulp van krediet. Schuldbemiddeling in de Vlaamse OCMW’s en CAW’s, KULeuven – HIVA, Leuven. Satsangi, M. (1998), ‘Private rented housing in France’, in: Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol13, nr.3, 301-326. Saunders, P. (1990), A nation of homeowners, Unwin Hyman, Londen. Stoop, R. & M. Albertijn (2003), Beter een goede buurt dan een verre vriend. Bewoners van Antwerpse sociale woningen over de leefbaarheid van hun omgeving, Stad Antwerpen. Stark, D. (1992), ‘The great transformation? Social change in eastern Europe’, Contemporary Sociology, 21, 299-304.
281
Stone, M. (1993), Shelter poverty: new ideas on housing affordability, Temple Univ. Press, Philadelphia. Surkyn, J. (1996), Gezin en woning. Evolutie van gezinsstructuren en effecten op de bouw- en woningmarkt, Studie in opdracht van de Federatie van Algemene Bouwaannemers voor het FABA-congres, Steunpunt Demografie, V.U. Brussel. Thiry, e.a., (1979), Ontwikkeling van sociale indicatoren. Naar een sociaal verslag, Planbureau, Brussel. Tomann, H. (1996), ‘Germany’ in: Balchin, P. (red), Housing Policy in Europe, Routledge, Londen. Tratsaert, K. (1999), ‘Stadsvlucht maakt vrij’, Planologisch Nieuws, jg.19, nr.2. Van Dam, R. & V. Geurts (2000), De bewoners van gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde woningen in Vlaanderen: profiel, woningkwaliteit en betaalbaarheid, CSB-Berichten/Ufsia, Antwerpen. Van Damme, B. & S. Winters (2002), Naar een betaalbare huisvesting, HIVA – KULeuven, Leuven. Vandamme, P. (2002), ‘Hoofdstuk 4: Toepassing van het instrumentarium kwaliteitsbewaking’, 163-192, in: Hubeau, B. (ed.), Vijf jaar Vlaamse Wooncode : het woonbeleid (nog) niet op kruissnelheid ?, die Keure, Brugge. Van der Bos, A. (2003), Agora, 19, 4, 40-43.
‘Wonen op de bon. Vouchers als alternatief voor huursubsidie’,
Van de Ven, B.L.M. (1995), Vergelijkende studie naar volkshuisvestingssystemen in Europa. Woningbeheer in de huursector, Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft, Delft. Van Engelsdorp Gastelaars, R. & J. Vijgen (1992), Centrum, stadsrand, groeikern: bewonersprofielen en leefpatronen in drie woonmilieus binnen het gewest Amsterdam – stedelijke netwerken: werkstukken, 40, Centrum voor Grootstedelijk Onderzoek, Amsterdam. Vanhove, A. (2001), ‘Wonen in armoede. Wonen en armoede(beleid) door de bril van de werkers op het veld.’ in, Dierckx, D., De Cock, A. en A. Vanhove, Armoedebestrijding in Vlaanderen. Recente evolutie inzake de huisvesting (werknota 3), Koning Boudewijnstichting, Brussel. Van Menxel, G. (2001), ‘Schulden en overlast’, in: Vranken, J., Geldof, D. & G. Van Menxel, Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2001, Acco, Leuven/Amersfoort, 183-198. Van Houtte, J., Van Wambeke, W. & E. Delanoeije (1995), Rechtshulp en rechtsinformatie, Federale Diensten voor Wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden, Brussel. Van Isacker, K. (1978), Mijn land in de kering 1830-1980. Deel 1. Een ouderwetse wereld 1830-1914, De Nederlandsche Boekhandel, Antwerpen-Amsterdam. Van Isacker, K. (1978), Mijn land in de kering 1830-1980. Deel 2. Een ouderwetse wereld 1914-1980, De Nederlandsche Boekhandel, Antwerpen-Amsterdam. Verscheure, G. (1988), Fonction sociale et dimension économique du logement en Belgique, Bureau du Plan, Brussel. Vlaams Overleg Bewonersbelangen, http://www.vob-vzw.be/start.htm, gelezen op 18 april 2002. Vlaams Overleg Bewonersbelangen, woonwijzer/index.htm gelezen op 18 april 2002.
http://www.vob-vzw.be/woonwinkel-
Vlaams Overleg Bewonersbelangen, http://www.vob-vzw.be/sociaalverhuurkantoor/, gelezen op 19 april 2002.
282
VROM - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1997), Verleden trends? Een studie naar de ontwikkelingen in het wonen sinds het begin van de jaren zestig. Woonverkenningen MMXXX-achtergrondstudies, VROM, Den Haag. VROM - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1999), Wonen in de 21ste eeuw. Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, VROM, Den Haag. VROM - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2000), Nota ‘Mensen, Wensen en Wonen’, VROM, Den Haag. VROM - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002), Verslag van de werking van de Huursubsidiewet 2000/2001 en de Wet bevordering eigenwoningbezit 2001, VROM, Den Haag. Whitehead, C. (1997), ‘Changing needs, changing incentives: trends in UK housing system’, in: Williams, P. (red) (1996), Directions in Housing Policy. Towards sustainable housing policies for the UK, Paul Chapman Publishing, Londen, 7-21. Whitehead, C.M.E. & M. Kleinman (1986), Private Rented Housing in the 1980s and 1990s, Granta Publications, Cambridge. Wilcox, S. (1999), Housing Finance Review 1999, The Centre for Housing Policy – The University of York, York. Willaert, D. (1999), ‘Stadsvlucht of verstedelijking? Een analyse van migratiebewegingen in België’, Planologisch Nieuws, jg.19, nr.2. Williams, P. (red) (1996), Directions in Housing Policy. Towards sustainable housing policies for the UK, Paul Chapman Publishing, Londen. Winters, S., Valkenborgh, A. & F. Pirard (2002), Naar een transparant woonbeleid. Communicatieluik van het onderzoek ‘Ondersteuning van particulieren voor verwerving en renovatie van een woning’, Leuven: HIVA, http://www.hiva.be/publicaties, gelezen op 15/01/2003. Wiktorin, M. (1993), An international comparison of rent setting and conflict resolution, Swedisch Institute for Building Research, Gävle. XXX (1999), ‘Wegwijs bij de nakende verkiezing’, Huurdersblad, nr.132, 4-7. Yates, J. & C. Whitehead (1998), ‘In defense of greater agnosticism: a response to Galter’s comparing demand-side and supply-side policies’, Housing Studies, vol.13, nr.3, 415-423. Zandstra, A. (1994), ‘Huursubsidie, kerninstrument in een veranderende context’, in: Rooilijn, vol.27, afl.10, 462-466.
283
