Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék
A polgárőrség szerepe a rendészeti igazgatásban
-szakdolgozat-
Konzulens:
Készítette:
Dr. Bodnár Norbert
Szeles Tünde
egyetemi tanársegéd
igazságügyi igazgatási alapszak
Miskolc, 2013.
University of Miskolc Faculty of Law Department of Administrative Law
The role of neighbourhood watch in the security administration
-thesis-
Tutor:
Author:
Dr. Norbert Bodnár
Tünde Szeles
assistant professor
forensic administration base
Miskolc, 2013.
2
Tartalom Bevezető .................................................................................................................... 5
I.
II. Rendészet ................................................................................................................... 7 II.1 Rendészet, mint állami tevékenység....................................................................... 7 II.2 A rendészet, mint tudományterület ......................................................................... 7 II.3 Alapfogalmak ......................................................................................................... 8 II.3.1 Rendészet ......................................................................................................... 8 II.3.2 Közigazgatás .................................................................................................... 9 II.3.3 A rendészeti igazgatás ................................................................................... 10 III.
A rendészet, rendvédelmi szervek kialakulása .................................................... 12
III.1 Történeti előzmény.............................................................................................. 12 III.2 Magyar rendvédelmi szervek a történelemben.................................................... 12 III.2.1. Államalapítástól a XX. századig ................................................................. 12 III.2.2. A XX. század első felében........................................................................... 16 IV.
Állami szervek a mai magyar rendvédelemben ................................................... 19
IV.1 Minisztériumok ................................................................................................... 19 IV.2 Kormányhivatal................................................................................................... 20 IV.3 Rendvédelmi szervek .......................................................................................... 20 IV.3.1 A polgári nemzetbiztonsági szolgálat........................................................... 20 IV.3.2 Hivatásos katasztrófavédelmi szerv ............................................................. 20 IV.3.3 Büntetés végrehajtási szervezet .................................................................... 22 IV.3.4 Rendőrség ..................................................................................................... 22 V. Rendőrség – Önkormányzatok ................................................................................ 23 V.1 Állami vagy önkormányzati rendőrség? .............................................................. 23 V.2 A rendőrség és az önkormányzatok kapcsolata napjainkban ............................... 25 VI.
A Polgárőrség ...................................................................................................... 28
VI.1 A polgárőrség mint civil szervezet ..................................................................... 28
3
VI.2 A polgárőrség létrejöttének okai, előzményei..................................................... 29 VI.3 A Polgárőrség szervezeti felépítése .................................................................... 31 VI.3.1 A polgárőr egyesületek................................................................................. 31 VI.3.2 Területi Polgárőr Szövetségek ..................................................................... 31 VI.3.3 Országos Polgárőr Szövetség ....................................................................... 31 VI.4 A polgárőr ........................................................................................................... 32 VI.5 Az együttműködés .............................................................................................. 33 VII.
Összefoglalás ....................................................................................................... 36
VIII. Irodalmi jegyzék .................................................................................................. 38 VIII.1 Szakkönyvek, szakcikkek: ............................................................................... 38 VIII.2 Jogszabályok: ................................................................................................... 38 VIII.3 Internetes hivatkozások: ................................................................................... 39
4
I.
Bevezető
„ Önkéntesen önmagunkért és mindenkiért1”. Ez a polgárőrök gyakori mottója. Egy alulról szerveződő, önkéntesekből létrejövő csoport a közrend, közbiztonság védelmében, mely olyan magas szintig jutott az állami igazgatásban, hogy a szervezetre vonatkozó szabályokat törvénybe foglalták. Dolgozatomban a teljesség tudatos hiányában kísérlem meg elhelyezni az állami szférában- és bemutatni a-polgárőrséget oly módon, hogy nagy hangsúlyt fektetek a megalakulásához szükséges körülményekre. Fokozatosan fogunk eljutni a dolgozatom pontos címének részletezéséhez, mert mielőtt a polgárőrségről fogok írni és tényszerű megállapításokat teszek a szervezetre, a szervezet működésére vonatkozóan, az előtt olyan elméleti és történelmi háttérrel gazdagítom az olvasót, melyből egyértelművé válhatnak a polgárőrségre vonatkozó meghatározások. A „legnagyobbtól” haladok majd a „legkisebb” felé. Ennek alapján tehát az első részben az államból fogok kiindulni, mégpedig az állam társadalmi rend fenntartásának funkciójából. A továbbiakban ennek eszközét, nevezetesen a rendészetet fogom vizsgálni. Bemutatom, mint a tudomány egyik területét és hangsúlyt fektetek arra, milyen fontos e tárgynak a vizsgálata a gyakorlatban történő sikeres működéshez. A második részben alapfogalmakkal ismertetem meg az olvasót. E szerint a rendészettel, a dolgozatomban kiemelkedő fontosságú állami tevékenységgel a közigazgatással és az előbb említetteket összekapcsolva, a rendészeti igazgatással. Fontos, hogy ezeket a fogalmakat elválasszuk egymástól és megértsük a különbségeket és az összefüggéseket szintén azért, hogy a későbbi megállapítások egyértelművé váljanak. A harmadik részben a múltba tekintünk vissza. A rendészti igazgatás alanyairól, a rendvédelmi szervekről fogok írni történelmi időszakonként, ezzel az érdekes kitekintéssel arra próbálom rávilágítani az olvasót, hogy felismerje milyen körülmények milyen hatással voltak (vannak) a rendvédelmi szervekre. A történelmi részt az átláthatóság érdekében kétfelé osztottam és az államalapítástól egészen az 1950-es évekig érintem egy-egy korszak rendészetét, rendészeti szerveit. 1
http://www.polgarortszm.hupont.hu/, 2013. március 25.
5
Ezt követően, a jelenlegi rendvédelmi szervek kerülnek bemutatásra, és tudatosan hagyom a végére a rendőrséget. Hangsúlyozom, hogy érintőlegesen jellemzem a szerveket és azért hagyom legutoljára a rendőrséget, mert a későbbiekben ennek a szervnek lesz fontos szerepe a polgárőrségekkel kapcsolatban. Az ötödik részben a rendőrség és önkormányzatok kapcsolatáról írok. Tudományos véleményeket említek meg arra vonatkozóan, hogy a feladatok megoszlása a rendvédelem vagy a közigazgatás részét képezze- e, magyarul rendőrségi vagy önkormányzati hatáskörben legyenek bizonyos tevékenységek. Mit és mennyit adhatunk át az önkormányzatoknak a rendészeti feladatokból, centralizált vagy a decentralizált rendőrségi modell-e a célszerűbb Magyarországon? Ez a rész azért lesz érdekes, mert a későbbiek folyamán láthatjuk majd, hogy a polgárőrség alulról szerveződött és lassan látni a szervezet állami központosítására utaló jegyeket. Dolgozatom legutolsó részében foglalkozom magával a polgárőrséggel, megismertetem az olvasót kialakulásának előzményeivel, bemutatom a szervezetet, foglalkozom a rendőrséggel való együttműködésével, érzékeltetem, hogy mennyire fontos e szervezet működése a társadalmi rend biztosítása érdekében. Bízom abban, hogy mindeközben az olvasó már teljességében meg fogja érteni dolgozatom címének jelentését és annak tartalmát.
6
II.
Rendészet
II.1 Rendészet, mint állami tevékenység Az állam egy adott földrajzi területen élő társadalmat kormányozza. Törvényben meghatározott funkciói és feladatai közül egy bizonyos konkréttal foglalkozom, mégpedig a társadalmi rend fenntartásának vizsgálatával, melyet törvényekkel illetőleg rendfenntartó szervek közreműködésével valósít meg. Biztosítja az állampolgárok jogát az élethez, a tulajdonhoz, az állam ugyanis minden esetben a közjóra törekszik. Ahol nincs rend, ahol nincs fegyelem, ott megakad a fejlődés. Minden erőnkkel, minden törvényes eszközt bevetve biztosítanunk kell a rendet, hogy ezzel vessük el a fejlődés magvait. A rend fenntartása tehát az egyik legfontosabb állami feladat. Teljes bizonyossággal állítom, hogy az állam képes ennek a feladatnak a megvalósítására. Minden lehetőséget ki kell aknázni, törvényes keretek között életre kelteni úgy, hogy minden esetben alkalmazkodjunk az adott társadalomhoz, hűek maradjunk a demokratikus elvekhez, az emberi jogokat az alapvető szabadságjogokat tiszteletben tartsuk. Ahhoz, hogy az államban rend legyen, egy olyan tevékenységre van szükség, mely
megakadályozza
maga
a
rend
megzavarására
irányuló
cselekvéseket,
magatartásokat, helyreállítja a már megzavart és felborított rendet. Ez az állami tevékenység pedig nem más, mint a rendészet.
II.2 A rendészet, mint tudományterület2 A rendészet a három hatalmi ág közül a végrehajtó hatalmon belül helyezkedik el, a demokratikus államban pedig a közigazgatás szervezetrendszerében foglal helyet. Mint ahogyan azt már előbb is említettem legfontosabb feladatai és céljai a rend fenntartása, a megzavart rend helyreállítása, a közbiztonság megteremtése. Ahhoz, hogy ez a gyakorlatban
megfelelően
működjön,
először
elméletben
kell
megteremteni
működésének stratégiáját. „A rendészetnek maga a rendészet elmélete kínálhat eredményesen működő laboratóriumot.”3 Magával a rendészettel, mint kutatási tárggyal, több tudományág foglalkozott az elmúlt időben. Az új tudományterület létrehozásának igénye 1990. év után merült fel a rendszerváltó országokban, majd több uniós országban. Először Szlovákiában és Szlovéniában hoztak létre új tudományos akadémiákat, melyek már önálló tudományágként vételezték be a rendészet tanát. 2 3
Finszter Géza: A rendészet elmélete, KJK-Kerszöv, 2003., 10-18.old. Finszter Géza: A rendészet elmélete, KJK-Kerszöv, 2003., 10.oldal
7
Magyarországon a rendszerváltás után jöttek létre ilyesfajta törekvések. A demokratikus átalakulás ugyanis kívánta és követelte a rendészet jogi szabályozását. Ezek az újonnan született szükségletek elméleti megállapításokat igényeltek, így a rendészet, kutatási tárggyá vált. A kutatási irányok közül kétfélét különböztethetünk meg. Az egyikben a rendészet a megrendelő, itt a jogellenes emberi cselekedet a tárgy, a kutatásokhoz szükséges adatokat maga a rendészet adja esettanulmányokra alapozva és a kutatási eredményeket a rendészet használja fel elsőként. A másikban nem a rendészetet jelöljük meg megrendelőként, hanem például egy társadalmi igényt vagy a kutató elhatározását. Itt a tárgy a rendészet működése, a hozzáférés azonban nehéz a tapasztalati adatokhoz, így a következtetést a levezetést használhatjuk. A kutatás eredményeinek a felhasználója a civil társadalom. A kutatások a mai napig zajlanak, azonban rengeteg még a megválaszolatlan kérdés, a megoldásra váró probléma. Egy dolgot ellenben le kell szögeznünk: egy demokratikus államban a gyakorlati tevékenység meghatározására elméleti háttérre van szükség, tudományos véleményekre, mert ellenkező esetben a demokrácia
törékennyé
válik.
A
rendészetnek
reagálni
kell
a
tudomány
megállapításaira.
II.3 Alapfogalmak II.3.1 Rendészet4 Mielőtt jobban belemerülnék dolgozatom témájába, először is szükségét érzem annak, hogy e tanulmányban gyakorta előforduló fogalmakkal tisztában legyünk. Mit jelent a rendészet? Azt már tudjuk, hogy a rendészet egy állami tevékenység melynek feladata a társadalmi rend fenntartása stb., de koncentráljunk magára a szóra. Érdekes, maga a „rendészet” szó hungaricum. Nincs idegen nyelvű megfelelője. Ami talán ennél is érdekesebb és fontosabb, hogy tisztázatlan a jelentéstartalma. Mindkét érdekesség nagyon megnehezíti a kutatók munkáit. Hisz gondoljunk csak bele: ha nem tudjuk pontosan lefordítani más nyelvre, akkor az idegen nyelvű megfelelője eleve más jelentés tartalommal bír, ilyenformán a külföldi szóhasználatok nem fedik le a magyar valóságot. Azt is megemlítettem, hogy a rendészet a közigazgatás részeként funkcionál és ez fontos tény lesz a későbbiek során. Ezt azért érzem szükségszerűnek tisztázni, mert ha meghalljuk azt a szót, hogy „rendészet” hajlamosak vagyunk arra, hogy csak és kizárólag a rendőrséggel, a rendvédelmi tevékenységekkel azonosítsuk. Ha vizuális 4
Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 24-25.oldal
8
típusok vagyunk, lelki szemeink előtt csak a bilincs, a szirénázó autó, a fegyver, és maga a rendőri-, vagy esetleg a katonai jelenlét mutatkozik meg. Ne feledkezzünk meg arról, hogy a rendészetben résztvevő állami szervek, amelyekről a későbbiek folyamán részletesebben írok, közigazgatási feladatokat látnak el, ez által közigazgatási szervként működnek. II.3.2 Közigazgatás5 Ahol a közösségi ügyek jelentkeznek, ott jön létre a közigazgatás is, olyan ügyek tekintetében melyek megoldásához a társadalom hozzájárulása kell. A közösségi igazgatás, a közigazgatás első megjelenési formái először Kínában és Egyiptomban jöttek létre. Olyan országokban, ahol társadalmi összefogás kellett egy nagyobb feladat megoldása céljából. Ez pedig az öntözéses vízgazdálkodás volt. A közigazgatás alapja az, hogy a közügyek és magánügyek elkülönüljenek egymástól. Fontosnak tartom, hogy néhány
mondatban
beszéljünk
a
közigazgatásról,
mint
jellegzetes
állami
tevékenységről, melyet egy sajátos szervezetrendszer lát el. Tehát a közigazgatás egyrészről tevékenység, másrészről egy szervezetrendszer, amely meghatározott elemekből áll. A közigazgatás szó említésekor a társadalmi réteg magatartására is gondolunk, mely igazgatási tevékenységet lát el, mozgásban tartja a közigazgatás szervezetét. Tehát a közigazgatás három fő elemből tevődik össze: maga a tevékenység, a szervezet illetve a személyzet. Hosszú időn át a közigazgatást az államigazgatással azonosítottuk. Ennek oka pedig az volt, hogy a régi szocialista országok központosították a közigazgatás minden létező területét. Azonban 1990 óta, amikor kialakultak a helyi önkormányzatok, elkülönült egymástól az államigazgatás és a közigazgatás fogalmának esszenciája. Így jött létre az önkormányzati- illetőleg az állami igazgatás melyek együttesen alkotják magát a közigazgatást. A közigazgatást végző állami szerveket sokféleképpen tudnánk csoportosítani. Léteznek a hatalmi jogosítványokkal felruházott állami szervek, vannak olyanok, amelyek közérdekű szolgáltatásokat látnak el. A hatalmi jogosítványokkal felruházott szervek olyan döntéseket hoznak, amelyeket az állampolgároknak és szervezeteiknek tudomásul kell venni, magatartásukat igazítják hozzájuk, és ha ennek nem tesznek eleget, a hatalmi szervek erőszak útján is kikényszeríthetik. Vannak olyan szervek, melyek közszolgáltatásokat látnak el, közszükségleteket hajtanak végre, példának okáért ilyen a 5
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010., 24-25.oldal
9
gyógyítás vagy az oktatás is. A közigazgatás a hatalmi szervek rendszerében található. A hatalmi szerveknek három fő csoportjuk van: törvényhozást, végrehajtást, igazságszolgáltatást ellátó közigazgatási szervek. Az államigazgatási szervek-kivéve az önkormányzatokat- hierarchikusan épülnek fel, például az Országos rendőrfőkapitányság irányítása alá tartoznak a megyei-rendőrfőkapitányságok alattuk pedig városi rendőrkapitányságok és a rendőrőrsök helyezkednek el. Ha már a rendőrséget hoztam fel példának, amely a legtipikusabb rendészeti szerv, az eddigiek ismeretében is nyilvánvalóvá válik, hogy ez egy olyan rendészetben részt vevő állami szerv, amely közigazgatási feladatokat lát el, rendelkezik a közigazgatási szervekre vonatkozó jellegzetességekkel. II.3.3 A rendészeti igazgatás A rendészetet, mint tipikus állam által működtetett tevékenységet végrehajtó szerveket, rendészeti szerveknek nevezzük. Ezeknek a szerveknek a tevékenysége a közigazgatás részeként is funkcionál és eme szervek tevékenysége eredménnyel hat ki a közrendre illetve a közbiztonságra. „A rendészeti igazgatás a közigazgatásnak azon ága, amelyik a jogellenes emberi magatartásokból keletkező veszélyeket a legitim fizikai erőszak birtokában hárítja el.”6 A rendészeti igazgatásban megtaláljuk a közigazgatás általános ismérveit. „A rendészeti igazgatás alanya a rendészeti szervezet, amelynek létesítése, irányítása és vezetése megfelel a közigazgatási szervezettel szemben támasztott általános követelményeknek”.7 Maga a rendészeti szerv közigazgatási hatóságként jár el, közhatalmi jogosítványokkal felruházva, egyoldalú akaratnyilatkozatot használva kötelezettségeket állapít meg az ügyfél terhére. A rendészet személyzetére vonatkozó követelmények, szakmai kritériumok megfelelnek a köztisztviselőkkel szemben lévő általános követelményekkel. A rendészeti szerv hierarchikusan épül fel. Az előbb említettek mellé még számos közigazgatási sajátosságot is tudnánk sorolni. Természetesen a rendészeti igazgatás sajátos jegyekkel is rendelkezik. Elég, ha csak az egyenruhára, gumibotra és más törvényes fizikai erőhatalom jelképeire gondolunk. A rendészeti igazgatást egy ún. megelőző tevékenységként is definiálhatjuk, hisz a jogellenes cselekmény megelőzésére szolgál, a jogsértések megállítására törekszik. A rendészeti igazgatás negatív sajátossága legfőképpen az, hogy itt az ember gyakorta összekeveri a közigazgatási tevékenységet magával a rendészeti beavatkozással. 6 7
Dr. Finszter Géza: A rendészeti rendszer alkotmányos és közjogi alapjai, Budapest, 2008., 9.3 fejezet Finszter Géza: A rendészet elmélete KJK-Kerszöv, 2003., 201.oldal
10
Valóban nehezen választható el, a határok összemosódnak, ennek az oka rendészeti igazgatás kifejezés nehezen meghatározhatósága. Erről is egyébként az e területre jellemző tudományos műveletlenség tehet, ezért van nehéz dolga a kutatóknak, elemzőknek a rendészet, rendészeti igazgatás vizsgálatakor.
11
III. A rendészet, rendvédelmi szervek kialakulása III.1 Történeti előzmény A társadalmi rend fenntartása, a közbiztonság, a bűnmegelőzés állami tevékenységként először az egyiptomiaknál, rómaiaknál és a görögöknél jelent meg. Itt emelném ki Rómát. A jogrendszerünk római alapokra fektetett, ebből következik, hogy a „rendészet” csírái is a Rómában jelentek meg először. Köztudott és vitathatatlan tény, hogy Róma katonai jellegű társadalom volt. Az állam élén az uralkodó állt, munkáját a szenátus segítette, az együttes irányításuk alatt a fegyveres nép látott el meghatározott rendfenntartó tevékenységet. A nép lázadása nem igazán volt jellemző, ha erre került sor ugyanis, fizikai erőszak alkalmazásával leverték. A rendfenntartásban a fegyveres erők mellett a consulok, praetorok, aedilisek, lictorok jártak el. 8 Kitekintésképpen szeretnék megemlíteni egy európai országot, amely tipikus példája egy alulról szerveződő rendvédelemnek. Ez az ország pedig nem más, mint Anglia. Ezen a területen és más angol fennhatóság alá tartozó államban, tartományban I. Vilmos óta az államfő nem szólt bele a rendfenntartásba. A helyi közösségek maguk alakították ki ezt a tevékenységet, közös erővel védték a magántulajdont, vigyáztak a közbiztonságra, segítették a seriff munkáját. Anglia a tökéletes példája az angolszász rendészeti modellnek, melynek lényege, hogy lentről haladunk felfelé. Az alulról szervezett rendvédelemnek a későbbiek folyamán lesz jelentősége a dolgozatomban. 9
III.2 Magyar rendvédelmi szervek a történelemben III.2.1. Államalapítástól a XX. századig Államalapításunk idejében (Szent) István királyunk nevéhez fűződik a közigazgatás rendszer kialakítása, fejlődése. A vármegyék közigazgatási egységek voltak és a királyi vármegyerendszer jelentette a rendvédelem forrását. E mellett létezett az ún. falusi illetve városi rendvédelem is. Az igazságszolgáltatás is ebben az időben fejlődött ki. A vármegyék élén a várispánok álltak, akik ítélkezési és rendvédelmi feladatokat is elláttak, katonai helyettesük a hadnagy volt.
8
Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 30. oldal 9 Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 35. oldal
12
Szent László királyunk uralkodása idején szigorították a bűncselekmények szankcióit. Fontos feladatot képezett a lazulni látszó közbiztonság megerősítése. Akit lopáson értek felakasztották, a templomba menekülő tettest megvakították. A tettesek felderítéséért a királyi bíró felelt, ez jelentette a mai értelemben vett kezdetleges nyomozást. A nagy változást a rendvédelemben a királyi vármegyék nemesi vármegyékké való válása hozta. A nemesi vármegyék mellett a falvak rendvédelmét is megszervezték, ez utóbbi kiemelkedő jelentőséggel bírt. A falusi önkormányzatok élén a falusi bíró állt. A városok önkormányzatainak élén a városbíró helyezkedett el, ő volt felelős a rendfenntartásért. A városok polgárai is részt vettek a közrend, közbiztonság rendjének fenntartásában. A városok fertályokra tagolódtak, élükön a fertálymesterek álltak, akik éjjel-nappal rendfenntartó szolgálatot láttak el. A bűnösök kézre kerítését a poroszlók végezték, ők segítették a fertálymesterek munkáját.10 1458-ban Mátyás király trónra lépett és az uralkodása idején a közigazgatás és a rendvédelem teljesen megújult. Új törvényeket, rendeleteket alkotott. Ennek bizonyítéka a „ Decretum Maius” törvénykönyv. Erdélyben másképpen működött a közigazgatás. Erdély élén a vajda állt. Joghatósága nem terjedt ki a székelyekre és a szászokra. Európa első kisebbségi autonómiája Erdélyhez köthető, mégpedig a szászokhoz. A magyar főurak közül választották a szebeni ispánt, aki a szászok élén állt II. András óta. Mátyás király pedig a királybírók kinevezési jogát a hét szász széknek adta át. A szász székek feleltek a közrend, közbiztonság fenntartásáért. A török hódoltság idején a legjelentősebb dolog, melyet meg kell említenünk, hogy az addig kialakult rendvédelmünket nem sikerült felszámolni a törököknek, sőt nagyon is alkalmazkodott az új körülményekhez. Ebben az időben vált nyilvánvalóvá az a tény, hogy a magyar rendvédelemnek a nyugat-európai modellt kell követnie, ennek alapján a rendvédelem legfontosabb ismérvei az alulról szerveződött rendvédelem, mely kiszolgálta és megszervezte a helyi közösségek igényeit, a rendvédelem irányítása pedig az önkormányzatok, mint ugyebár közigazgatási egységek abszolút joga volt.11 Magyarország állami életében a XVIII. század változást hozott. A török uralom alóli felszabadulás után visszanyertük az állami önállósodás és az állami egység 10
Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 37-38. oldal 11 Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 39-41. oldal
13
visszaállításának feltételeit. Az osztrák-magyar monarchia idején a központosításra való törekvés volt jellemző. Ebben az időben jöttek létre a kormányszékek, melyek kizárólagosan az uralkodónak voltak alárendelve. A Helytartótanácsnak kiemelkedő szerep adatott, mely a közigazgatásban és a rendvédelemben is fontos szervként járt el. Fontos, említésre méltó, hogy a Helytartótanács kiadott egy ajánlást 1794-ben a közrend és a közbiztonság fenntartásáról. Mivel az ajánlás volt, így ugyebár kötelező erővel nem rendelkezett, azonban kiemelkedő hatással volt a rendészet fejlődésére. II. József a központosításra törekedett. Belekezdett a centralizált rendvédelem kiépítésébe. 1776ban Bécsben, egy rendelet látott napvilágot, amely a rendőri őrség megszervezésére irányult. Budán, Pesten és Pozsonyban létrejött a városi rendőrhivatal, de ezek inkább politikai feladatokkal voltak felruházva. Ez időben jöttek létre a Rendőr-igazgatóságok is néhány városban. Az tudnivaló, hogy II. József a halála előtt, minden rendeltét visszavonta, ebbe beletartoztak a rendőrségre vonatkozóak is. II. József halála után a rendek úgy látták jónak, hogy ismét törvénybe kell iktatni azt, hogy a király a törvények végrehajtására adhat ki rendeleteket, azonban a törvényekkel ellentmondó rendeleteket nem bocsáthat ki. De a végrehajtó hatalom tekintetében a törvények nem hátráltatták az uralkodót, amelybe beletartozott a közigazgatás is. A belügyeket és az igazgatási ügyeket a helytartótanács gyakorolta, mely élén a nádorral, központi igazgatási szervvé alakult ki. Az igazságügyi igazgatás azonban nem tartozott a hatáskörébe. A magyar kamara volt a másik központi szerv az országban, de az udvari kamara, ami Bécsben működött gyakorta beleavatkozott a magyar kamara ügyeibe. A hadügyek tekintetében például a rendek elismerték, hogy közös ügyről van szó, így a felsőfokú elintézése az udvari kamara jogosultságába tartozott.12 Mielőtt továbbhaladnánk, fontosnak érzem, hogy néhány mondatot ejtsünk a pandúrokról és a csendbiztosokról, akik a XVIII. századi nemesi vármegyék közbiztonságáért és rendfenntartásáért feleltek. A csendbiztosok a pandúrok fölé voltak rendelve. A pandúroknak kevés volt a keresetük, ezért gyakran előfordult az, hogy megalkudtak a zsiványokkal, és eléggé alulképzettek voltak, így tehát a nyomozásaik nem igazán vezettek eredményre. A városok rendvédelmének vonatkozásában, a városok kerületekre és tizedekre tagolódtak, a rendre az utcakapitányok, a tizedesek és a tízházgazdák vigyáztak. A városkapitány Pesten és Budán tevékenykedett, az ő
12
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976., 34. oldal
14
irányítása alá tartozott a rendvédelem és a közigazgatás. A Magyar Nemesi Testőrség a felvilágosult abszolutizmus idején született, magyar nemesek teljesítettek szolgálatot. Azoknak, akik be szerettek volna lépni a testőrségbe rengeteg kritériumnak kellett megfelelniük. A testi épség tökéletessége, a kifogástalan megjelenés, ez erkölcsi tisztaság illetve a magas fokú műveltségi szint, mind a feltételek közé sorolhatók.13 Az 1848-49-es szabadságharc hatalmas mérföldkőnek számított a közigazgatás és rendvédelem tekintetében. A márciusi forradalom kitörésekor az egész közigazgatás vezetése a kormány kezében landolt. A forradalom és a szabadságharc idején a rendes közigazgatási szervek mellett, speciális szerveket is létrehoztak, melyek kimondottan a szabadságharc céljainak elérésre összpontosultak, ezek voltak a rendre felügyelő választmányok illetve a közcsendi bizottmányok. Ez utóbbi központi szerve a Pesti Közcsendi Bizottmány volt, mely megmozdulásaira az egész ország felfigyelt. A városok illetve a vármegyék népei mind csatlakoztak a nemzeti függetlenségért és a polgári átalakulás elérését célzó programhoz, számos vidéki városban kialakultak a Pesti Közcsendi Bizottmányhoz hasonló szervek, melyek az utóbbival összeköttetésben voltak, elfogadták annak irányítását és ezen túlmenően még a fegyveres polgárőrségüket is felajánlották a részére. Ez időben jött létre az Országos Rendőri Hivatal is, amely a rendvédelem központi, országos szintű szerve volt, „hatáskörébe a közcsend és közbátorság fenntartása mellet még sok egyéb feladatkör is tartozott, melyek elsősorban a jóléti rendészet körébe sorolhatók. „
14
Ezen túlmenően ebben az időben
megszervezésre került a Nemzetőrség is. A Habsburg- Ház trónfosztása után Szemere Bertalan az 24 rendőri kerületre osztotta az országot, melyek élén rendőri felügyelők álltak. Ebben az időben látott napvilágot a csendőrség is, illetve a Legfőbb Rendőr Hatóság, mely utóbbi I. Ferenc József nyílt parancsa alapján hozták létre. Így jött létre a rendőr-minisztérium. „A szabadságharc idején a közigazgatás rendezése ugyan elmaradt, bizonyos részintézkedések mégis történtek. A belügyminiszter egyesítette Buda és Pest városokat, újjászervezte az állami rendőrséget, létrehozta annak vidéki szervezetét.”15 A szabadságharc bukása utáni önkényuralom idején az egész magyar közigazgatás rendszerében változások következtek be. Magyarország teljesen 13
Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 43. oldal 14 Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 44. oldal 15 Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976., 87. oldal
15
elveszítette az önállóságát. A végrehajtó hatalom legfőbb birtokosa a császár volt, az ő alárendeltségébe tartoztak a miniszterek, hivatalnokok. Megtörtént a bíráskodás elválasztása a közigazgatástól. A neoabszolutizmus kezdetén a helytartóság volt a legfelsőbb kormányzó hatóság. A helytartóság hatáskörébe a polgári közigazgatás egésze beletartozott, ideértve a rendészetet is. A Bach-korszakban megkülönböztetésre került a falu és város. A városok egy fajtája a kerületi székvárosok voltak, ahol a rendészeti feladatok végrehajtásáért a rendőr igazgatóságok feleltek, a többi városban pedig a rendőri különítmények látták el a rendvédelmi szolgálatot.16 A kiegyezést követően elmondható, hogy az egész magyar közigazgatás átalakult. A rendvédelem területén az osztrák érdekek ellentétben álltak a magyar érdekekkel. Az uralkodó ragaszkodott az önkényuralomban létrehozott rendvédelmi testületekhez, a magyarok azonban idegenkedtek tőlük. „ A kiegyezés után az országon belül a belső rendet a honvédség és a helyi karhatalom szervei biztosították. A honvédség s általában a honvédelem körüli igazgatási ügyek élén az honvédelmi miniszter állott. „ 17 Azonban a honvédség közigazgatási tevékenységet csak kivételesen látott el. A városi rendőrség visszaépült az önkormányzati szervezetbe. Ekkor került sor a fővárosi rendőrség államosítására is. 1881-ben összesen hat csendőrkerület működött az országban, ezek együttesen alkották a magyar királyi csendőrséget, mely a belügyminiszter fennhatósága alá tartozott. Magyarországon a rendészet illetve rendvédelem a dualizmus korában vált európai szintűre. A dualizmus rendvédelmi szervezi a következők voltak: rendőrségek, M.kir. Csendőrség, M.kir. Pénzügyőrség és Vámhivatalok, Koronaőrség, Képviselőházi Őrség és a büntetés végrehajtás szerve.18 III.2.2. A XX. század első felében A századforduló időszakában a rendvédelemért az önkormányzati-, illetve az állami rendőrségek feleltek. Az önkormányzatok fennhatósága alá tartoztak a városi rendőrségek, tehát a Belügyminiszter kizárólag az önkormányzatokon át tudott beleszólni a rendőrségek munkájába. Majd a századforduló közeledtével az önkormányzati
rendőrségeket
államosították.
16
A
közbiztonság
javulása
volt
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976., 79-96. oldal 17 Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976., 192.oldal 18 Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 45.oldal
16
megfigyelhető ebben az időszakban. A külföldi módszerek beépítése, a közigazgatás modernizálása, hozzájárult a magyar rendvédelem stabilizálódásához. Azonban az I. világháború megtörte ezt a fejlődést. Rengeteg változás következett be a közigazgatásban, számos feladat várt megoldásra, mely a közigazgatás szinte minden területére vonatkozott, ennek hatására felállításra került az Országos Hadigondozó Hivatal is.19 A rendvédelmi szervekben dolgozó személyeket besorozták, így pótolni kellett a keletkezett hiányt. De szakképzett emberek hiányában ezt csak civil, a rendfenntartás tekintetében is tapasztalatlan személyekkel tudták kiegészíteni. A közbiztonság ugrásszerű romlása vezetett oda, hogy egy-egy közösségi csoportok érdekének védelmére civil szervezetek alakultak. Megalakult a Vörös Őrség, ami a Tanácsköztársaság bukása után meg is szűnt, ezt követően a rendőrséget államosították, ez azonban hosszú évekig tartó folyamat volt. A szervezet élén az Országos Rendőrfőkapitányi Hivatal helyezkedett el, alá tartoztak a nagyvárosi rendőr-főkapitányságok illetőleg a vidéki kapitányságok. Ekkor alakult meg a vízi rendészet. A közigazgatási szervek karhatalmi segítségként alkalmazhatták a rendőrséget. A REF és az ún. internálás olyan intézménynek számítottak a két világháború között, melyek jelentősen korlátozták
az
állampolgárok
szabadságjogait.
A
közigazgatásban
és
az
államigazgatásban a központosítás volt megfigyelhető.20 A rendvédelem modernizálása a II. világháború közeledtével megállt, majd a háború ismét a honvédelemre kötelezte a rendvédelmi szervek állományát. A német megszállás ismét más irányba fordította a rendvédelem szervezését, német minta alapján lett kialakítva a rendszer. Ebben az időben terrorszervek működtek, ilyen volt a Nemzeti Számonkérő Szervezet. Ezt követően a szovjeturalom ismét változásokat hozott a rendvédelem tekintetében. A rendvédelmi állapot kritikus volt ezidőtájt. Rengeteg katona elesett a hadszíntéren, aki életben maradt hadifogságban tartották. A helyi közösségek, önkormányzatok ismét maguk próbálták kialakítani saját rendvédelmüket. A csendőrséget feloszlatták, a rendőrséget újjászervezték. 1946-ban jött létre a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztálya, mely a belügyminisztérium hatáskörébe tartozott. 1948-ban a módosításra került sor, létrehozva az Államrendőrség Államvédelmi Hatóságát. 1949-től egészen a hatvanas évekig a rendőrség politikai 19
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976., 300-302. oldal 20 Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 45-47.oldal
17
szolgálatot teljesített. Bár az 1949. évi XX. törvény, mely ugyebár szovjet mintára lett kialakítva nem említette meg, de a rendvédelmi szerveket az erőszakszervezetek közé sorolta. Az Országos Rendőrkapitányság 1954-ben alakult meg. Egyre több igazgatásrendészeti feladattal ruházták fel a rendőrséget, ekkor jött létre a Körzeti Megbízotti Szolgálat is.21
21
Christian László: A rendészet alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011., 47-48.oldal
18
IV. Állami szervek a mai magyar rendvédelemben A közigazgatás állandó változása a rendészetre is kihat, hiszen tudjuk, hogy a rendészet a közizgatás része, a rendvédelemben részt vevő szervek, központi államigazgatási szervként működnek. Tekintsük meg tehát a mai magyar rendvédelemben részt vevő állami szerveket.
IV.1 Minisztériumok22 A közigazgatás egyik központi országos hatáskörű állami szervei a minisztériumok. A 2010. évi XLII. törvény 1. §- a sorolja fel Magyarország minisztériumait, melyek a következők:
Belügyminisztérium
Honvédelmi Minisztérium
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium
Külügyminisztérium
Nemzetgazdasági Minisztérium
Emberi Erőforrások Minisztériuma
Nemzeti Fejlesztési Minisztérium
Vidékfejlesztési Minisztérium
A törvény szerint a Belügyminisztérium illetve a belügyminiszter hatáskörébe tartozik többek közt a rendészet, közbiztonság, élet-, és vagyonvédelmi biztonság is. Jelenlegi belügyminiszterünk Dr. Pintér Sándor. 2006-ban az Országgyűlés megszüntette a Belügyminisztériumot, így a rendészeti ügyek az Igazságügyi Minisztériumhoz kerültek.23 2010-ben azonban a Belügyminisztériumot visszaállították a minisztériumok közé, visszaadva az eredeti hatáskörét. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium a közvetlenül kapcsolódik a kormányzati tevékenységhez, alatta helyezkednek el a végrehajtás minisztériumai illetve a főhivatalok, melyek közvetlenül a végrehajtásra irányuló tevékenységgel ellátott szervekért felelősek, megszervezik a legalapvetőbb társadalmi szükségletek (például a közbiztonság) kielégítését.24
22
2010. évi XLII. törvény 1. § 2010. évi XLII. törvény 2. § (1) bekezdés ca) pont 24 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010., 122.oldal 23
19
IV.2 Kormányhivatal25 Szintén központi államigazgatási szerv, mely a kormánynak alárendelten működik. A 2010. évi XLIII. törvény rendelkezése szerint a rendvédelmi feladatok ellátásra is jogosult. A fővárosi-és a megyei kormányhivataloknak együttműködési kötelezettségük van a rendvédelmi szervekkel. Ez adatszolgáltatásra, információcserére vonatkozik, melyekkel természetesen elősegítik, megkönnyítik egymás munkáját.
IV.3 Rendvédelmi szervek26
Polgári nemzetbiztonsági szolgálat
Hivatásos katasztrófavédelmi szerv
Büntetés végrehajtási szervezet
Rendőrség
IV.3.1 A polgári nemzetbiztonsági szolgálat A kormány irányítása alatt, miniszter útján működő szerv. Az 1995. évi CXXV. törvény27 rendelkezik a polgári nemzetbiztonsági szolgálat feladat köréről. A katasztrófa
jellegű
események
megelőzése
illetve
bekövetkezése
során
a
nemzetbiztonsági szolgálatoknak nagy segítséget nyújtanak az önkéntesekből alakuló civil szervezetek is. IV.3.2 Hivatásos katasztrófavédelmi szerv A hivatásos katasztrófavédelmi szerveknek van egy országos, központi szerve, fővárosiilletve megyei területi szervei, alattuk helyezkednek el a helyi katasztrófavédelmű kirendeltségi szervek, ide tartoznak a tűzoltóságok is. Feladatok a katasztrófa elleni védekezés, a veszélyhelyzet megelőzésére és felkészülésére vonatkozó cselekmények megszervezése, irányítása. Minden magyar állampolgárnak joga van hozzá, hogy részt vegyen a katasztrófa elleni védekezésben. A védekezésben illetve a katasztrófa okozta következmények felszámolásában a rendvédelmi szervek is közreműködnek, illetve külön civil szervezetek is részt vehetnek a feladat teljesítése során, például a 2000-ben történt árvízvédekezéskor Mártély község Polgárőr- Tűz-és Vagyonvédelmi Közhasznú 25
2010. évi XLIII. törvény 70. § (1) bekezdés 2010. évi XLIII. törvény 1 § (5) bekezdés 27 9.§ A polgári nemzetbiztonsági szolgálatok végzik a feladataik teljesítéséhez szükséges technikai rendszerek, eszközök beszerzését, kutatását, fejlesztését és az eszközök alkalmazásával kapcsolatos szakmai felkészítést mindezek érdekében együttműködnek egymással és más szervekkel. Ellátják a rendkívüli állapottal, a szükségállapottal, a megelőző védelmi helyzettel, a veszélyhelyzettel, valamint a váratlan támadással összefüggő törvényben meghatározott feladatokat. 26
20
Egyesület áldozatkész, önkéntes munkája óriási segítség volt, több száz fő részt vett az árvíz elleni védekezésben, akik részben fizikai munkát végeztek, részben figyelőellenőrző feladatokat láttak el.28
28
Polgárőr almanach- A Polgárőrség tíz éve (OPSZ), 2001., 15. oldal
21
IV.3.3 Büntetés végrehajtási szervezet29 Miniszter irányítása alá tartozó fegyveres rendvédelmi szervek összessége, melyek arra specializálódtak,
hogy
olyan
büntetések,
intézkedések,
kényszerintézkedések
végrehajtását teljesítsék, melyek szabadság-elvonással járnak. IV.3.4 Rendőrség Magyarország legnagyobb fegyveres, rendvédelmi szerve. A belügyminiszter irányítása alatt lévő, közigazgatási szervként működő hierarchikusan felépülő szerv. A „piramis” csúcsán az Országos Rendőr-főkapitányság helyezkedik el, majd a Megyei Rendőrfőkapitányságok és a legalsó szinten találhatóak a városi rendőrkapitányságok, rendőrőrsök. A rendőrség személyi állományába tartoznak a hivatásos rendőrök illetve a közalkalmazottak. A fegyveres biztonsági őrök is részt vesznek a rendőrség munkájában. Minden kapitányságon dolgozik egy-két biztonsági őr. „A rendőrség alapvető feladata a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme.”30 Az Alaptörvényben meghatározott feladatokon túlmenően a rendőrség számos egyéb feladatkört is ellát, többek közt a bűnmegelőzést is. Az 1994. évi XXXIV. törvény határozza meg a rendőrség Alaptörvényen kívüli feladatit, a működésére, irányítására és a személyi állományára vonatkozó szabályokat. Részletesen kifejti a rendőri intézkedéseket és rendelkezik az együttműködésre vonatkozó szabályokról is, mely szerint „a rendőrség a feladata ellátása során együttműködik az állami és a helyi önkormányzati szervekkel, a társadalmi és a gazdálkodó szervezetekkel, az állampolgárok és azok közösségeivel, támogatja a helyi önkormányzatoknak és az állampolgárok közösségeinek a közbiztonságra irányuló önkéntes tevékenységét.” 31 A továbbiakban az rendőrség és az önkormányzatok kapcsolatáról, együttműködéséről fogok írni.
29
1995 évi CVII. 1.§ Alaptörvény 46.cikk (1) bekezdés 31 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről 30
22
V.
Rendőrség – Önkormányzatok
V.1 Állami vagy önkormányzati rendőrség? A demokratikus államokban a rendőrség modelljének két fajtáját különböztethetjük meg: az állami rendőrséget illetve az önkormányzati rendőrséget. Mindkét szerv a közigazgatás szervezetében foglal helyet. Magyarországon állami rendőrség alakult ki. Az első államrendőrség 1881-ben alakult, ez volt Budapest főváros rendőrsége. Az 1980-as évek végén a rendészeti kutatások újra életre keltek és különböző álláspontok alakultak ki annak fényében, hogy melyik rendőrségi modellt lenne célszerű alkalmazni Magyarországon. Dr. Felkai László: Az önkormányzatok és a rendőrség hazai kapcsolatáról szóló tanulmányában kifejtette az a nézetet, mely szerint Magyarországon igenis centralizált rendőrségnek kell működnie. Alátámasztotta ezt azzal az indokokkal, hogy egyrészről léteznek olyan jelentős súlyú bűnügyek, melyeket a helyi illetékességű rendőri szervek nem képesek teljesíteni, szükség van egy nagyobb létszámú rendfenntartó erőre. A másik érv az állam javára, a minimális személy illetve vagyonbiztonság teljesítési kötelessége, melyet az állam a „rendőrségén” keresztül tud biztosítani, de az önkormányzatok e tekintetben bizalmatlanságot tükröznek, hisz a helyi politikai harcok, további helyi érdekek elsőbbség élvezete miatt kevésbé megbízhatóak. Az említett álláspont szerint, semmilyen helyi rendőrség hatáskörébe tartozó részfeladatot nem lehet áthelyezni az önkormányzatok irányítása alá. Az már inkább elképzelhető, hogy az önkormányzatok a helyi rendőrség számára bizonyos plusz feladatot határozzanak meg, de ennek elvégzése a központi feladatok teljesítését nem hátráltathatja, az önkormányzatok biztosítani kötelesek a feladat elvégzéséhez szükséges személyi-és tárgyi feltételeket. E nézet szerint nincs akadálya annak, hogy az önkormányzat beleszóljon az illetékes kapitányságvezető kiválasztásába. Továbbá az önkormányzat meghatározhatná azt is, hogy a közrendvédelmi feladatokat az adott rendőri szerv milyen szervezeti bontásban látná el. Az ehhez szükséges tárgyi feltételeket, - például a gépjármű vagy az egyenruha- a központi szervek biztosítanák. Elképzelhető volt akár az is, hogy az önkormányzat címerét az egyenruhán viselhessék. 32
Dr. Dános Valér nézete szerint, azonban az önkormányzati rendőrség kialakítása lenne a legmegfelelőbb az akkori pénzügyi-illetve gazdasági helyzetre hivatkozva, ellenben 32
Dr. Felkai László: Az önkormányzatok és a rendőrség hazai kapcsolatáról; Belügyi Szemle, 1990. év, 5. szám, 18-22. oldal
23
leszögezte azt a tényt is, hogy a megvalósítása hosszú folyamatot képezne, és rengeteg nehézségbe ütközne. Olyan tevékenységeket átvehetne az önkormányzat, ami a rendőrség igazgatásrendészeti feladatkörébe tartozik, de ezek közül is csak néhányat, amelyek ténylegesen igazgatásjellegűek. A közrendvédelmi feladatok tekintetében már más az álláspont. Az előző nézettel egyetértve szintén megállapítható az tény, hogy vannak olyan nagyobb volumenű feladatok, melyeket a központi szervek gyors és hatékony irányítása nélkül nem lehetséges végrehajtani. A nagyvárosokban kilehetne alakítani az önkormányzati rendőrséget, már pusztán, ha csak az erőforrások nagyságára gondolunk, azonban a kisebb településeken ez nem lenne célszerű, ott meg kellene maradni a szimpla együttműködésnél. A közlekedésrendészet tekintetében csak a helyi közlekedésbiztonsággal, forgalomellenőrzéssel kapcsolatos közlekedési ügyeket lenne célszerű önkormányzati hatáskörbe utalni, illetve a forgalmi és a vezetői okmányok kiállítása és nyilvántartása is puszta igazgatási jellegű tevékenység révén is önkormányzati jogkörbe kerülhetne. Ez utóbbi 2000. január 1-én életbe is lépett. A bűnügyi tevékenység körébe tartozó feladatok közül csak a kisebb súlyú, kizárólag helyi bűncselekmények felderítése és vizsgálata kerülhetne az önkormányzat joghatóságába, illetve az adminisztratív jellegű igazgatási feladatok elvégzése.33 Dr. Finszter Géza 1997-es tanulmányában ajánlásokat tett arra vonatkozóan, hogy hogyan valósulhatna meg a rendőrség civil közigazgatásba történő visszahelyezése. Álláspontja szerint a közösségek gondjára kell bízni a közbiztonság védelmének azon területeit, amelyek megvalósításához társadalmi összefogás szükséges. Meg kell erősíteni a helyi autonómiákat. Nézete szerint a rendőrségnek professzionális jellegű szervnek kell lennie. A civil kontroll fontosságát is részletezte. Továbbá ajánlásai között szerepel az is, hogy a lakosság és rendőrség kapcsolatát új alapokra kell fektetni, növelni kell a civil szervezetek szerepét. 34 1990-ben vitaülést tartottak arra vonatkozóan, hogy célszerű lenne-e kialakítani az önkormányzati rendőrséget. Ezen a vitaülésen háromféle koncepció alakult ki: az első elgondolás szerint megmaradna az állami rendőrség. A második elképzelés szerint szintén maradna a dekoncentrált szervezet, azonban a közrend és a közbiztonság fenntartásának kérdésébe tartozó feladatok végrehajtásába a helyi önkormányzatok 33
Dr. Dános Valér: Az önkormányzat és a bűnüldözés összefüggéseinek egyes kérdései; Belügyi Szemle, 1990. év, 5. szám, 23-30. oldal 34 Dr. Finszter Géza: A tekintélyelvű rendőrségtől a civil közigazgatás felé; Belügyi Szemle, 1997. év, 5. szám, 18-22. oldal
24
beleszólhatnának. A harmadik álláspont értelmében létrejönne az önkormányzati rendőrség. Ez utóbbinál nem volt vita a tekintetben, hogy vannak olyan feladatok is, melyek központi irányítást igényelnek. A vita sajnos nem vezetett eredményre. Amikor olvastam az előbb megemlített tanulmányokat, megállapítottam, hogy az ötletek, elképzelések java mára már kialakult vagy még kialakulóban van. E szerint a kutatók, szakértők koncepcióit figyelembe vették és elindult egy olyan folyamat, ami talán ténylegesen pozitív hatással lesz a társadalmi rendre. Ennek fényében tekintsük meg milyen kapcsolat alakult ki napjainkra a rendőrség és az önkormányzatok között. 35
V.2 A rendőrség és az önkormányzatok kapcsolata napjainkban Említésre került egy vitaülés 1990-ben, melyben nem született ugyan határozott döntés, de a három variáció közül mára nyilvánvalóvá vált, hogy a második alternatíva mellett döntöttek és ennek tükrében indult meg a változás. Az 1990. LXV. törvény a helyi közbiztonság megteremtését és fenntartását az önkormányzatok teendői közé sorolja. Természetesen a rend fenntartása, a közbiztonság, állam feladat, melyet az állam a rendőrség által teremt meg, szükség van arra, hogy a rendőrség és az önkormányzatok kapcsolatát rendezzük, és kellőképpen megvilágítsuk. A Rtv. biztosítja az önkormányzatok véleményezési jogkörét bizonyos kérdésekben, melyet három területre osztunk. Az első körbe tartozik, hogy a helyi kapitányság vagy rendőrőrs létrehozásához, vagy éppen megszüntetéséhez, az adott önkormányzat eredményes
képviselő-testületének együttműködés
előzetes
megvalósítása
véleményezése
érdekében
az
szükséges.
helyi
Az
önkormányzat
véleményét ki kell kérni bizonyos rendőrségi vezetők kinevezését illetően. A helyi körzeti megbízott kinevezésével kapcsolatban is véleményezési jogot kap az önkormányzat, a felmentéséről és az elvégzett munkája értékeléséről is alkothat meglátást. Minden év elején a rendőrség kapitánya értekezletre hívja össze a szervezetében dolgozó körzeti
megbízottakat, mely értekezletre
az illetékes
polgármestereket is meginvitálja, akik értékelhetik a körzeti megbízottak által végzett munkát és ötleteket is megfogalmazhatnak a sikeres együttműködés elérése céljából. A kapitányságvezető évente beszámolási kötelezettséggel tartozik, az önkormányzatok felé. Ekkor kimegy az adott településre és ott prezentálja az elmúlt egy év munkáját, a bűncselekmények számának emelkedését vagy csökkenését, melyet statisztikai 35
Dr. Szikinger István: A rendőrség és az önkormányzatok várható kapcsolatáról; Belügyi Szemle, 1990. év, 5. szám, 31-34. oldal
25
adatokkal igazol, értékeli a közbiztonságot, a közlekedési balesetek számáról is beszámol, bűnmegelőzéssel kapcsolatos lehetőségekről is tájékoztatást nyújt, ismerteti a más szervezetekkel történő együttműködés alakulását. Mielőtt olyan intézkedésbe kezdene a rendőrségi szerv, ami a lakosság nagyobb hányadát érintené, az önkormányzatot tájékoztatnia kell erről. Említést kell tennünk arra vonatkozóan is, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testületének észrevételezési joga van bizonyos rendőri intézkedésekkel, döntésekkel vagy mulasztásokkal kapcsolatban. Ezt az adott rendőri szervhez kell benyújtani. 36 Az utóbbi időben együttműködési megállapodások sora jött létre a rendőrség és az önkormányzatok között. Ennek az egyik alapvető oka, a rendőrség rossz anyagi helyzete, mely következtében az önkormányzatok anyagi támogatására szorul. Ebből az anyagi támogatásokból a rendőri szerv bővítésére is áldozhatnak, vagy ha maga az önkormányzat biztosítani képes egy új rendőrőrs létrehozásához és működéshez szükséges feltételrendszert, akkor a településen egy új rendőri egység is kialakulhat, de ez az újonnan, önkormányzati forrás felhasználásával kialakított szerv továbbra is a központi
irányítás
alárendeltségébe
tartozna.
Mindehhez
a
rendőr-főkapitány
engedélyezése szükséges. Az tudnunk kell, hogy az effajta anyagi támogatások lehetnek kis összegűek, de lehetnek hosszú távú magas összegű anyagi szponzorálások is. Tipikus támogatási forma, amikor a rendőrség részére az önkormányzat gépjárművet vásárol, vagy annak megvételéhez anyagi segítséget biztosít. Jellemző az is, hogy a kapott anyagi forrást üzemanyag-költség fedezetére fordítja a rendőri szerv. Gyakran technikai eszközök megvásárlásával támogatja az önkormányzat a rendőrséget, ezzel is biztosítva a munkavégzés könnyebbé, hatékonyabbá tételét, zavartalan működését. Létezik a támogatásnak egy harmadik fajtája is, ez pedig, hogy ingatlanokat ad ki bérbe (kis összegért) vagy ingyen biztosít önkormányzati tulajdonban lévő épületeket a rendőrség számára. Ezek az épületek alkalmasak arra, hogy kialakítható legyen bennük egy rendőrőrs vagy esetleg körzeti megbízotti iroda is. Amikor az önkormányzatok ingatlanokat biztosítanak, akkor gondoskodnak arról is, hogy ezek az épületek az ellátandó rendőri munka elvégzéséhez megfelelően legyenek kialakítva. Gyakori példa, hogy szolgálati lakást nyújtanak a rendőrség részére. Általában a helyi körzeti megbízott kapja meg ezt a lakást. Az említettekből is tisztán látszik és nyilvánvalóvá
36
Kósa László-Kálmán Zsolt: A rendőrség és az önkormányzatok kapcsolata a rendszerváltás után; Belügyi Szemle, 2000. év, 10. szám, 68-71. oldal
26
válik, hogy az önkormányzatok a lehetőségeikhez mérten, sok támogatásban részesítik a rendőri szervet. A két szervnek fel kellett ismernie, hogy a közös célok elérése érdekében egymásra vannak utalva, az egyetlen probléma ezzel csak az, hogy ezt a felismerést a rendőrség rossz anyagi körülménye váltotta ki. Azért a sok anyagi támogatásnak léteznek hátulütői is. Itt arra kell gondolnunk, amikor a rendőrségi vezetők félnek, hogy az önkormányzatok úgy gondolhatják, az anyagi segítség miatt beleszólhatnak majd a szakmai tevékenységbe is. Ez utóbbira már konkrét példák is vannak az országban.37 Az előbb elmondottak alapján megállapítható, hogy vannak olyan közös célok és helyi érdekek, melyek elérése csak összefogással valósulhat meg. Azonban a törvény nem csak az önkormányzatokra vonatkozóan határoz meg együttműködést, a helyi közösségeket, csoportokat, társadalmi-, és gazdálkodószervezeteket is hozzá rendeli. Olyan egyesületeket, társaságokat is ide sorolhatunk, melyek egyesülési jog alapján jöttek létre, alapszabállyal rendelkeznek, melyben vállalták azt, hogy támogatják, segítik a bűnmegelőzést és törekednek a közbiztonság megteremtésére. Ilyen egyesület a Polgárőrség is. A továbbiakban a polgárőrség kialakulása, szervezete és rendőrséggel történő együttműködése kerül kifejtésre.
37
Kósa László-Kálmán Zsolt: A rendőrség és az önkormányzatok kapcsolata a rendszerváltás után; Belügyi Szemle, 2000. év, 10. szám, 71-73. oldal
27
VI. A Polgárőrség VI.1 A polgárőrség mint civil szervezet38 A civil szervezetek kétféle csoportját szokás emlegetni. Egyrészről képviseleti úton létrejött szervezetek tartoznak a körébe, másrészről olyan csoportosulásokat értünk alatta, melyek az önkéntesség jegyében jöttek létre. Ez utóbbira kiváló példa maga a polgárőrség. A civil szervezetek függetlenek, általános feladatkörükbe tartozik, hogy közvetítő szerepet látnak el a közszféra és a magánszféra között, ellátják bizonyos társadalmi csoportosulások érdekképviseletét, szolgálják a közjót és társadalmi kontrollt is biztosítanak. A civil szervezetek szerepvállalásának növekedése 1990 után figyelhető meg. Ekkor már együttműködési szerződéseket kötöttek a közigazgatási szervekkel. A kormányzat és a civil szervezetek közötti együttműködés sok területen megmutatkozik. Jó példa erre az érdekérvényesítés, a közfeladatok ellátásának támogatása vagy akár az önkéntes munka. Az együttműködés sikerének egyik alapfeltétele a két fél közötti partner jellegű viszony kialakítása, amely csak abban az esetben valósul meg, ha a kormányzati szerv megbízhatónak, hitelesnek a lakosság feltétlen bizalmát élvezőnek látja az adott civil szervezetet. A kormányzati szervek az együttműködésben leginkább arra törekszenek, hogy biztosítsák a civil szervezetek működéséhez szükséges anyagi forrásokat illetve, hogy a partnerük kellő szakmai ismerettel rendelkezzen az adott feladat végrehajtásához. Az együttműködő feleknek fontos megismerni és belátni azt a tényt, hogy egyedül nem megy, az egymásra utaltságot el kell fogadniuk, mert csak így érhetik el közös céljaikat. Az utóbbi évek során megfigyelhető, hogy a két szerv igyekszik
egymással
szorosabb
együttműködést
kialakítani, de
még mindig
tapasztalhatóak nehézségek, problémák, melyek kiküszöbölése érdekében további feladatok várnak megvalósításra. Említettem, hogy a polgárőrség is egy civil szervezet, tipikusan az a fajta, amely önkéntességi alapon jött létre. Érdekképviseleti célból jött létre, melyet- a későbbiek folyamán ki is fejtek- a szükség teremtett meg. Az védelem jegyében alakult ki, független, intézményesült társadalmi csoportosulás, mely szoros kapcsolatban van az önkormányzattal és a rendőrséggel, mint kormányzati,- és az utóbbira értendő rendvédelmi szervvel. Így épül be a közigazgatás rendszerébe, így része a rendészetnek. 38
http://www.szmm.gov.hu/civil-tananyag/tananyag/civil-program/does/breiner_tanulmany.pdf,
április 5.
28
2013.
Tekintsük meg tehát a polgárőrség kialakulásának körülményeit, világítsunk rá a célokra, feladatokra, mutassuk be szervezetrendszerét és az együttműködések hatékonyságát.
VI.2 A polgárőrség létrejöttének okai, előzményei Ha visszatekintünk a dolgozatom azon részére, amikor különböző történelmi korokban mutattam be a rendvédelmi szerveket, akkor elevenítsük fel milyen volt a rendvédelmünk a világháborúk idején. Egy szóval: katasztrofális. Említést tettem arról, hogy a szakképzett rendészeti dolgozók nagy részét katonai szolgálatra hívták be, így az itthon szakképzetlen önkéntesek vigyáztak- vagy inkább próbáltak vigyázni- a közbiztonságra, jobban mondva megteremteni azt. Olyan súlyos volt ugyanis a közbiztonságunk, hogy a társadalomnak reagálnia kellett erre. Mivel központilag nem várhattak segítséget, kialakult egy bizonyos önvédelmi reflex, melyet a biztonságérzet hiánya és a félelem generált. Ha drasztikus példát is hoztam fel, ezzel a pár mondattal bizonyossá akarom tenni azt a tényt, mely szerint a közbiztonság romlása vezet oda, hogy a társadalom a „tettek mezejére lépve” rendvédelmi tevékenységbe kezdjen. Így alakult ki a polgárőrség szervezete is, így nőtte ki magát a társadalomból olyan szinten, hogy működésének szabályait, feladatai meghatározását, a szervezetben dolgozók jogait és kötelezettségeit az állam törvénybe iktatta. Az 1980-as években a közbiztonság nagymértékben megromlott. A bűncselekmények száma folyamatosan emelkedett. A rendőrség képtelen volt megbirkózni az új állapottal és a folyamatosan növekvő elszegényedés erre csak rányomta a bélyeget. „ A bűnözés ugrásszerű növekedése sokkolta a társadalmat, ám ezt nem követte pánik..” 39 Az a bizonyos önvédelmi reflex létrehozta a civil szervezeteket. Az első ilyen csoportok megalakulásának egyik példája, egy bérházban lakók összefogása. Angyalföldön történt az eset, amikor is a lakóházat felújítani készültek és fel kellett állványozni az utcafrontot, ami veszélyeztette az ott lakók értékeit. Ennek védelmében hoztak létre civil csoportot, amely önvédelmi célú társulás volt. Azokban az országokban, ahol a rendvédelmi testület korszerűnek mondható, kezdetben önvédelmi szerveződések jöttek létre. Tipikus példa erre Amerika és a seriff. A seriffet a település lakói jelölték ki és ők finanszírozták a munkáját. Nem volt ez másképp Európában sem, nem a központi hatalom által felállított hadsereg, vagy éppen zsoldosok vigyáztak a köznyugalomra, 39
Polgárőr almanach- A Polgárőrség tíz éve, (OPSZ), 2001., 7.oldal.
29
hanem csendbiztosok, pandúrok, hajdúk vagy éppen a mezőőrök. A fejlett államok ezeket a csoportokat tették a magukévá, beépítették a hierarchiába, mert azt akarták, hogy ők irányíthassák a rendet. A kocka ekkor fordult. Ezek a szervezetek akkor már nem a nép érdekeit szolgálták, hanem mondhatni a hatalomgyakorlás öklei voltak és az érdekvédelem helyett a nép elnyomása került előtérbe. De ezek a történelmi előzmények nem jutottak eszükbe azoknak, akik elsőként hozták létre ezeket a csoportokat Magyarországon. Az első polgárőrök nem a gazdag, elit rétegből kerültek ki, szegény parasztok voltak, fizikai munkások, akik sokkal kevesebb vagyonnal rendelkeztek, mint a felsőbb réteg. „ Az önvédelmi csoportok a rendőrség kritikájaként jöttek létre, ám nem a rendőrség ellenfeleiként.”40 Ezek tükrében megállapítható, hogy rendvédelmi csoportosulás akkor jön létre, amikor olyan súlyos helyzetű a közbiztonság, hogy az állam képtelen egyedül ezt a feladatot megoldani. 41 1991. március 28-án jött létre az Országos Polgárőr Szövetség ekkor még Önvédelmi Szervezetek Országos Szövetsége volt a neve. Tényleges alulról szerveződött mozgalom alakult ki. A polgárőrség nagyon gyorsan országos terjedelmű szervezetté alakult, ma már kb. 85.000 fő regisztrált taggal rendelkezik. Az első öt évben a polgárőrség még csak a helyét kereste a rendvédelem. Az ezt követő három évben nagy változások voltak megfigyelhetők. Legfontosabb célkitűzés a bűnmegelőzés lett. A polgárőr szervezet központi vezetősége úgy határozta meg, hogy a vagyonvédelem, a kábítószer elleni küzdelem alapvető fontosságú feladat. Tevékenységüket a prevenciós munka hatotta át. 1998-ban létrejött a szervezet működési szabályzata és ezzel egy időben elindulhatott a polgárőrök képzése is. Az anyagi támogatások egyre jobban nőttek, sorra jöttek létre az együttműködési megállapodások az önkormányzatokkal. Az Országos
Polgárőr
Szövetséget,
a
Fővárosi
Bíróság
2000-ben
átminősítette
kiemelkedően közhasznú szervezetnek. Majd az azt követő években minőségileg fejlesztették
a
szervezetet.
Az
állandó
folytonos
anyagi
támogatások,
az
együttműködések megerősítése, a bűnmegelőzés céljából létesített programok szervezése valamint a szervezet működésére vonatkozó jogi szabályozási háttér mind új és hosszú távú célkitűzésként jelent meg. Nagy előrelépésnek számított az is, hogy a kormány az évi költségvetésben helyet adott az Országos Polgárőr Szövetségnek is. Elérkeztünk a legfontosabb mérföldkőhöz, ami egy civil szervezetet érinthet, ugyanis
40 41
Polgárőr Almanach- A Polgárőrség tíz éve, (OPSZ), 2001., 9.oldal Bólyai János: Polgárőrségek Magyarországon; Belügyi Szemle, 2004. év, 10. szám, 90-93. oldal
30
2006-ben megszületett a polgárőrségről szóló legfontosabb jogi szabályozás, tehát a 2006 évi LII. törvény. Az előbb elmondottakból számomra egyértelművé válik az a tény, ami a nyugati országokra vonatkozik, mégpedig, hogy az alulról szerveződött rendvédelmi csoportosulást lassan, de biztosan központosítja az állam.
VI.3 A Polgárőrség szervezeti felépítése42 A polgárőrségről szóló 2011. évi CLXV. törvény meghatározza, hogy a polgárőr szervezeteknek milyen típusait különböztethetjük meg. A törvény a polgárőr szervezetek körébe utalja a polgárőr egyesületeket, a területi polgárőr szövetséget illetve az Országos Polgárőr Szövetséget. A törvény azt is meghatározza, hogy a polgárőr szervezeteknek politikailag semlegesnek kell lenniük. VI.3.1 A polgárőr egyesületek Városi illetve kistérségi társulásokat értünk alattuk. A törvény részletesen meghatározza a kötelezően illetve önkéntesen ellátandó feladatait. A polgárőr egyesületek helyi csoportosulások melyek a közrend illetve közbiztonság védelméért felelnek, aktív részt vesznek a bűnmegelőzésben és jelzőőri tevékenységet is ellátnak. A katasztrófák elleni védekezésben, illetve a katasztrófák okozta károk helyreállításában is fontos feladatokat látnak el. Környezetvédelmi, közlekedésbiztonsági, baleset megelőzési tevékenységgel is
segítik
a
rendőrség
illetve
önkormányzatok
munkáját.
Gyakori
a
rendezvénybiztosításban történő részvétel is. VI.3.2 Területi Polgárőr Szövetségek A polgárőr egyesületek szövetségét értjük alatta, melyek az adott megyében vagy a fővárosban rendelkeznek székhellyel. Az adott megye közigazgatási területén gyakorolja hatáskörét. A területi polgárőr szövetség a tagok érdekképviseletét látja el, a tagok tevékenységét egységesíti, a megyei önkormányzatokkal továbbá a megyei rendőr-főkapitányságokkal működik együtt. VI.3.3 Országos Polgárőr Szövetség „Az Országos Polgárőr Szövetség az önkormányzás elvén alapuló közhasznú jogállású köztestület”.43 Az Országos Polgárőr Szövetség alapszabállyal rendelkező testület, mely a központi irányítás mellet közigazgatási hatóságként eljárva különböző feladatokat lát
42 43
2011. évi CLXV. törvény a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól 2011. évi CLXV. törvény a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól 8.§ (1) bekezdés
31
el. Az Országos Polgárőr Szövetség vezeti a nyilvántartásokat a polgárőr igazolványokról, panaszelbíráló szervként lép fel a szabályszegő polgárőrökkel kapcsolatban. Ezen túlmenően feladatkörébe tartozik még a polgárőrök szakszerű képzése, szolgálati,- illetve etikai szabályzatot alkot, ezen felül koordinációs jogkört is gyakorol a polgárőr szövetségek és a polgárőr egyesületek tevékenységének elősegítése érdekében, érdekképviseleti feladatot is ellát, véleményezési joga van a szervezetre vonatkozó jogszabályokat illetően, továbbá a rendszeres statisztikai szolgáltatás is a feladatkörébe sorolható.
VI.4 A polgárőr44 A polgárőr közfeladatot ellátó személynek minősül és a helyi polgárőr egyesület tagjaként tevékenykedik. Minden büntetlen előéletű, 18. életévét betöltött személy, aki önként tenni szándékozik a szervezet célkitűzései megvalósításának érdekében és megfelel az alapismereti vizsgán is, polgárőr lehet. Arra, hogy miért is szánja el valaki magát a polgárőri tevékenységre, több lehetséges magyarázat létezik. Saját tapasztalatomból kifolyólag, azt tudnám megállapítani, hogy három lehetséges alternatívája van. Az első azokat foglalja magába, akik régen hivatásos rendvédelmi dolgozók voltak és nyugdíjas éveiket részben e hasznos tevékenységgel töltik el. A második körbe tartozók rendőri ambícióval rendelkeznek, de valamilyen oknál fogva nem tudtak rendőrré válni, tehát a hivatástudat vezényli őket. A harmadik eset lehet e kettőtől különálló, de az előzőek mellet is létezhet. E szerint az állampolgár megelégeli a tarthatatlan állapotot és mivel nem bízik a rendőri erő pozitív teljesítőképességében, önként a segítségükre siet és belép a polgárőr egyesületbe. A szervezet megköveteli a polgárőrrel szemben az aktív részvételt, hogy ösztönözze a környezetében lakókat arra, miszerint tiszteletreméltóan, becsületesen viselkedjenek, továbbá kötelezi arra, melynek értelmében vállaljon felelősségtudatot környezetének biztonsága érdekében, óvakodjon minden szélsőséges nézettől, segítsen a bajba jutottaknak, ápolja a közbiztonságot, vegyen részt a bűnmegelőző tevékenységekben, és együttműködési kötelezettséget keletkeztet az önkormányzatokkal, más helyi egyesülésekkel és az állami rendvédelmi szervezetekkel is. A polgárőr állampolgári jogaiból eredően jogos védelemre jogosult, bűncselekmények illetőleg szabálysértések esetén feljelentést tehet, e mellett jogos 44
Polgárőr alapismeretek: Tansegédlet a polgárőr egyesületek tagjainak alapismereti képzéséhez, OPSZ
módosított kiadványa, OPSZ 2010., 11-14. oldal
32
önhatalom illeti meg a birtokvédelem kapcsán és beavatkozási jogosultságával is élhet végszükségi helyzetekben. Az utóbbi időkben a jogosultságok köre bővült, ám az én meglátásom szerint is húzni kell egy határvonalat, mert ha csak nőnek a polgárőrök jogai, akkor előbb-utóbb mi fogja őket megkülönböztetni a rendőrtől? A törvényi szabályozás szerintem rendkívül helytálló és elegendő a polgárőrök jogosultságait illetően. Fontos tény, hogy a polgárőröknek sincs több jogosultságuk, mint az ország más állampolgárainak, akik törvénytisztelő életmódot folytatnak, ez az önvédelmi eszközökre is vonatkozik, viszont lehetőségük van, hogy szolgálati feladatokat lássanak el.45 Ne feledkezzünk meg arról, hogy ők egyszerű állampolgárok, a tevékenységük során sem terheli őket annyi kötelezettség és felelősség, mint egy rendőrt. Bűncselekményen tetten ért személyeket felszólíthatnak arra, hogy fejezzék be a cselekményüket és a rendőrök kiérkezéséig visszatarthatják őket, jogos védelmi helyzet adta indokból lehet csak gázsprayt használniuk, segíthetnek a rendőrnek a gépjármű azonosítás folyamán. Egyenruhájukra történő előírások sem kifejezetten bonyolultak és költségesek, ugyanis csak egy megkülönböztető mellény felvétele kötelező, amin csak a Polgárőrség felirat szerepelhet. Meg kell említenünk, hogy az egyenruhára vonatkozóan például, vagy számos más egyéb tevékenységüket elősegítő eszközöket illetően is rengeteg kötelező dolgot lehetne előírni, de ne feledkezzünk meg a szűk anyagi lehetőségekről. A polgárőrnek meg van tiltva a lőfegyver használat és a kényszerítő eszközök alkalmazása is. Az előbb említettek csupán csak töredéke a polgárőrökre vonatkozó előírásoknak, a teljesség igénye nélkül próbáltam ábrázolni egy képet róluk. A következőkben koncentráljunk kizárólag a tevékenységre, konkrétabban a rendőrökkel történő együttműködésre.
VI.5 Az együttműködés Már a Polgárőrség megalakulásának kezdeti időszakában a belügyminiszter kibocsátott egy utasítást, amely a rendőrség és a polgárőrség együttműködéséről szólt. A kapitányságok vezetőit utasította a helyi polgárőr szervezetek vezetőivel való kapcsolatfelvételre.
Azt
is
meghatározta,
hogy
próbálják
meg
bevonni
az
önkormányzatokat is az együttműködésbe. Ezen túlmenően az is megfogalmazódott, hogy
a
rendőrségek
támogassák
a
polgárőröket
tevékenységük
során.
Az
együttműködésről szóló BM utasítás kiemelkedő pontja volt, hogy az országos rendőr45
Vári József: A polgárőrképzés és –továbbképzés alapja; Rendészeti Szemle, 1994. év, 32. évfolyam, 1. szám, 93-94. oldal
33
főkapitány részére kezdeményezési kötelezettséget állapított meg annak céljából, hogy az Országos Rendőr-főkapitányság valamint az (akkor még) Önvédelmi Szervezetek Országos Szövetsége együttműködési megállapodást kössön. A későbbiek folyamán erre is sor került. Ma már minden egyesület kötelessége együttműködési megállapodást kötni az illetékes megyei-rendőrfőkapitánysággal, melynek
szabályait a törvény
pontosan meghatározza miszerint: „ A polgárőr egyesület a helyi rendőri szervnél kezdeményezi az együttműködési megállapodás megkötését. A helyi rendőri szerv az együttműködési megállapodás megkötésére irányuló kérelmet- a kézhezvételt követő30 napon belül, javaslatával együtt köteles felterjeszteni a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitányságra. A megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányság az együttműködési megállapodást a kérelem és a helyi rendőri szerv javaslatának kézhezvételét követő 30 napon belül köti meg.”46 Az együttműködésről szóló tanulmányok olvasása során azt állapítottam meg, hogy a fenti, központi szervek a tökéletes, harmonizált együttműködés látszatát keltik, de az utcán már egész más a helyzet. Bólyai János: Polgárőrségek Magyarországon címmel megjelent tanulmányában polgárőrök és rendőrök véleményeit teszi közzé a közös munkával kapcsolatban. A tapasztalatok vegyesek. Vannak olyan települések ahol, rendkívül szoros együttműködés valósul meg és vannak, ahol ez nem alakul ki. Hozzá kell tennünk, hogy az önkormányzatok támogatása is jelentős mértékben befolyásolja az együttműködés hatékonyságát. Vannak, ahol a rendőrök, a vezetőjük utasítása ellenében sem mutatnak hajlandóságot a polgárőrökkel való együttműködésre, és vannak, ahol megbecsülik az önként vállalt munkaerőt és igyekeznek hasznos feladattal ellátni őket. Egy azonban biztos tény: hatalmas segítséget jelentenek a rendvédelmi szervek számára és ez alatt nem csak a rendőrséget értem. A polgárőrök számos más területen is bizonyítják segítőkészségüket és rátermettségüket. Példának okáért itt van az árvíz ellen védekezés. A statisztikai adatok kimutatják, hogy azokon a településeken ahol polgárőr egyesület működik, az elmúlt évekhez képest javul a közbiztonság.47 „ Akkor vennénk észre, ha nem lennének, természetesnek vesszük, hogy vannak, nem tudnánk megoldani a feladatokat nélkülük. Vannak végrehajtói szinten, akik azt
46 47
2010. évi CLXV. törvény 5.§ (1) bekezdés: a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól Bólyai János: Polgárőrségek Magyarországon; Belügyi Szemle, 2004. év, 10. szám, 93-97. oldal
34
mondják minek ide polgárőr, nem bíznak bennük, de ez nem jellemző. Ők még mernek tanúskodni, az eljárás törvényességét nagymértékben segítik.”48
48
Bólyai János: Polgárőrségek Magyarországon; Belügyi Szemle, 2004. év, 10. szám, 99. oldal
35
VII. Összefoglalás Dolgozatom végéhez értünk, foglaljuk röviden össze akkor miről is esett szó ebben a tanulmányban. A rendészet egy állami tevékenység, mely a rendfenntartásért, a rend helyreállításáért felel, és amely a közigazgatás egy fontos részét képezi. Beszélhetünk róla, mint tudományterületről, mely mind a mai napig fejlődik és melynek kutatása és azok eredményéi
rendkívül
célszerűek
és
fontosak
a
működési
stratégiájának
meghatározásához. A rendészetben résztvevő szervek közigazgatási szervként is működnek, rendelkeznek a közigazgatási szervekre jellemző sajátosságokkal. A rendészeti igazgatás egy olyan tevékenység mely egyszerre lát el közigazgatási illetve rendészeti feladatokat, és amelynek alanyai maguk a rendészeti szervek. A magyar rendészeti csírái Rómában jelentek meg először. Az alulról szerveződő rendvédelem tipikus példája pedig Anglia volt. A történelmi áttekintés során megismerkedhettünk szinte minden történelmi korszak rendvédelmi szerveivel. Láthattuk, hogy bizonyos történelmi események milyen hatással voltak a közigazgatásra illetve a rendészetre. Azokban az időkben, amikor az országunk független és önálló volt a legtöbb esetben a rendészet is alulról szerveződött. A diktatúrák idején azonban a központosítás volt jellemző. A közbiztonság romlása vezetett oda, hogy az állampolgárok beleavatkozzanak a rendvédelembe. Láthattuk azt is, hogy a mai magyar rendvédelmünk központosított jellegű, hiszen a belügyminisztérium irányítása alá tartoznak a rendvédelmi szervek, melyek szorosan együttműködnek a közigazgatás legáltalánosabb egységeivel, az önkormányzatokkal, a kormányhivatalokkal is. Hazánk legnagyobb rendvédelmi szerve a rendőrség illetőleg az önkormányzatok kapcsolata az elmúlt évtizedekben különböző vitákat váltott ki. A központosított vagy az alulról szerveződött rendvédelem tekintetében más-más állásfoglalások láttak napvilágot, ezek a vélemények nagy hatással voltak a mai magyar rendvédelmünkre. A polgárőrség egy társadalmi cél érdekében létrejövő önkéntes csoportosulás, melyet a közbiztonság jelentős hanyatlása keltett életre, és amelynek az elmúlt évek folyamán saját szervezete alakult ki. A közigazgatási szervekre jellemző hierarchikusan felépülő
36
központi irányító szerv igazgatása szerint tevékenykedő helyi- illetőleg megyei hatáskörű szervek, melyek rendvédelmi feladatok ellátására specializálódtak, szorosan együttműködve a hazai rendészet elsődleges szervével, a rendőrséggel illetve a legáltalánosabb közigazgatási szervekkel, az önkormányzatokkal. A polgárőrség alulról szerveződött, a társadalomból nőtte ki magát, de úgy tűnik, az állam lassan bekebelezi ezt a szervezetet is. Úgy gondolom, az eddig elmondottak alapján most már egyértelművé-, és tartalmakkal dúsítottá vált a dolgozatom címének jelentése.
37
VIII. Irodalmi jegyzék VIII.1 Szakkönyvek, szakcikkek: 1. Bólyai János: Polgárőrségek Magyarországon, Belügyi Szemle 2004. év 10. szám 2. Christian László: A rendvédelem alapvonalai, önkormányzati rendőrség, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., 2011. 3. Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Akadémiai kiadó, Budapest, 1976 4. Dr. Dános Valér: Az önkormányzat és a bűnüldözés összefüggéseinek egyes kérdései; Belügyi Szemle 1990. év 5. szám 5. Dr. Finszter Géza: A tekintélyelvű rendőrségtől a civil közigazgatás felé; Belügyi Szemle 1997. év 4. szám 6. Dr. Finszter Géza: A rendvédelmi rendszer alkotmányos és közjogi alapjai, Budapest, 2008. 7. Dr. Szikinger István: A rendőrség és az önkormányzatok várható kapcsolatáról; Belügyi Szemle 1990. év 5. szám 8. Felkai László: Az önkormányzatok és a rendőrség hazai kapcsolatáról, Belügyi Szemle 1990. év 5. szám 9. Finszter Géza: A rendészet elmélete, , KJK-Kerszöv, 2003. 10. Kósa László-Kálmán Zsolt: Rendőrség és önkormányzatok kapcsolata a rendszerváltás után; Belügyi Szemle 2000. év 10. szám 11. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010., 122.oldal 12. Polgárőr
alapismeretek: Tansegédlet
a
polgárőr
egyesületek
tagjainak
alapismereti képzéséhez, OPSZ módosított kiadványa, OPSZ 2010. 13. Polgárőr almanach- A polgárőrség tíz éve (OPSZ) 2001. 14. Vári József: A polgárőrképzés és –továbbképzés alapja; Rendészeti Szemle 1994. év, 32. évfolyam, 1. szám
VIII.2 Jogszabályok: 1. Alaptörvény 2. 1994. évi XXXIV. törvény Rendőrségről 3. 1995. évi CVII. törvény a büntetés végrehajtási szervezetről 38
4. 1995. évi CXXV. törvény a nemzetbiztonsági szolgálatról 5. 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről 6. 2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és a megyei kormányhivatalokról 7. 2011. évi CLXV. törvény a polgárőrségről és a polgárőri tevékenység szabályairól
VIII.3 Internetes hivatkozások: 1. http://www.szmm.gov.hu/civil-tananyag/tananyag/civilprogram/does/breiner_tanulmany.pdf. 2. http://www.polgarortszm.hupont.hu/
39
