Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Államtudományi Intézet Közigazgatási Jogi Tanszék
Szakdolgozat A Magyar Önkormányzati rendszer régi-új köntösben
dr. Czékmann Zsolt
Varga- Jancsó Réka
Konzulens
Nk.: G8TT2K
egyetemi tanársegéd
hallgató
Készítés éve: 2016.
University of Miskolc Faculty of Law
Thesis The Hungarian local government system in old - new dress
dr. Czékmann Zsolt
Varga- Jancsó Réka
Consultant
Nk.: G8TT2K
professor
student
made year: 2016.
2
TARTALOMJEGYZÉK
I. II.
Témafelvetés- Bevezetés .......................................................................................... 5 Igazgatás- Közigazgatás ........................................................................................... 6 1. Igazgatás- Közigazgatás fogalom meghatározások ........................................ 6 2. Igazgatás- közigazgatás összehasonlítás......................................................... 7 3. A közigazgatás további modern kori fogalom meghatározás ......................... 9 4. Igazgatás- közigazgatás fogalom meghatározás összegzés ............................ 9 III. Angolszász vagy Kontinentális rendszer a magyar közigazgatásban..................... 11 1. Magyarország helyi önkormányzataira jellemző iskola meghatározása....... 11 2. Magyarország helyi önkormányzatinak elhelyezése a Kontinentális rendszeren belül .................................................................................................... 12 IV. Új közigazgatási rendszer a „régmúlt idő” alapján?............................................... 14 1. A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatában ...................................................... 15 2. Helyi önkormányzatok a Magyary Programban ........................................... 17 3. Kormányhivatalok ........................................................................................ 18 4. Járási hivatalok ........................................................................................... 20 4.1 Történeti áttekintés ......................................................................................... 20 4.2. Járási rendszer kialakításának ütemezése .................................................... 22 4.3 Jegyzői tevékenységek átcsoportosításának kezdete ...................................... 24 4.4. Jegyzői hatáskör csökkentésének kezdete .................................................... 25 4.6. Járási területi lehatárolások............................................................................ 27 4.7. Járások közeledő hatásköri változásai ........................................................... 28 V. Helyi Önkormányzatok léte az Alaptörvény felhatalmazása alapján, valamint Európai Uniós szintéren.................................................................................................. 34 1. Helyi önkormányzatok az Alkotmányban - Alaptörvényben ....................... 34 2. Kicsiny nemzetközi kitekintés ...................................................................... 35 2.1. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája............................................... 36 2.2. Demokrácia biztosításának előírása............................................................ 37 2.3. Átláthatóság követelménye......................................................................... 37 2.4. Megbízhatóság ............................................................................................ 38 3. Helyi önkormányzatok jellemzői a Charta alapján....................................... 38 VI. Magyarország Helyi Önkormányzatai kontra a Helyi Önkormányzatok ............... 41 1. Változások összegzése.................................................................................. 41 2. Lépcsőzetes hatálybalépés ............................................................................ 44 3. A helyi önkormányzatok életét közvetlenül érintő szervezeti változások .... 44 3.1. Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége .............................. 45 3.1.1. Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége a 2000. évi XCVI. törvény alapján ........................................................................................ 46 3.1.2 Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége a 2011. évi CLXXXIX. törvény alapján................................................................................ 47 3.2. Polgármester, alpolgármester szerepe az ÖTV. -ben és MÖTV. -ben ....... 49 3.2.1. A polgármester.................................................................................... 49 a) Polgármester díjazásának szabályai............................................................ 51 b) Polgármesteri feladatok csoportosítása és azok meghatározása ................. 54 c) Polgármesteri tisztség megszűnése ............................................................. 56 d) 5/2010. (IX.15.) Közigazgatási jogegységi határozat a közjogi felelősség körében.................................................................................................................. 56 3
3.2.2. Az alpolgármester jogállása................................................................ 57 3.3. Körjegyzőségek kontra Közös Önkormányzati Hivatalok ......................... 58 3.3.1. Körjegyzőségek .................................................................................. 58 a) Polgármesteri Hivatalok ............................................................................. 58 b) Polgármesteri hivatalokból kötelezően létrehozandó körjegyzőségek ....... 59 c) Körjegyzőségek szervezi felépítése ............................................................ 60 d) Körjegyzőségek pénzügyi rendszere .......................................................... 60 3.3.2. Közös Önkormányzati Hivatalok........................................................ 62 a) A közös önkormányzati hivatal kialakításának specialitásai ...................... 62 b) Közös önkormányzati hivatal fogalmának meghatározása......................... 64 c) A közös önkormányzati hivatalok szervezeti felépítése ............................. 65 d) Közös önkormányzati hivatalok pénzügyi rendszere ................................. 66 4. Megye és település, mint a jog jogosultjai az MÖTV. –ben......................... 67 VII. Az átalakítások további várható lépései ................................................................. 69 IX. Irodalom jegyzék .................................................................................................... 72 X. Mellékeltek ............................................................................................................. 75
4
I.
Témafelvetés- Bevezetés
A dolgozatom témája az Önkormányzati rendszer szervezeti, strukturális finanszírozási rendszerének az Önkormányzati törvény, valamint az ezt kísérő jogszabályainak összehasonlítása a Magyarország Helyi Önkormányzatiról szóló törvény hozta változásainak tükrében. Természetesen tekintettel arra, hogy önkormányzatokról beszélünk, nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az önkormányzatok nem más, mint az igazgatási tevékenység egyik címzettje, jogosultja. Az Önkormányzatok 1990-es létrehozását követően 2010 év első feléig már állóvízzé alakultak. Tekintettel arra, hogy az addig rájuk vonatkozó szabályanyag oly annyira beágyazódott a mindnapok feladatellátásaiban, hogy mikor bekövetkezett a 2010 év második felében történő változás, számtalan addigi szakember, ügyintéző esett ki az önkormányzatok láncaiból. A változás nem ment át, vagy nem megy át (hiszen napjainkban is zajlik a struktúra váltás) önállóan, csak és kizárólag az önkormányzatokat érintően. A változás tulajdonképpen minden egyes állami intézmény egyedét érintette, érinti. Ennek hatására számos igazgatási tevékenység csoportosult már eddig is át és csoportosul jelenleg is át. Az önkormányzati feladatellátást leginkább érintő változás dátuma 2015. március 01. napja volt. A téma választásom indokát a fentiekben leírt, napjainkban is kézzel fogható változások adták. Valamint az, hogy aktívan 2010 év második felétől jelen rendszerben látom el munkámat. A témaválasztás nehézségének oldalát abban tapasztaltam, hogy a változó rendszer ellenére, a jelenleg is folyó változás ellenére a téma nem rendelkezik elegendő jogirodalommal. A már meglévő jogszabályanyag sem állandó, folyamatos módosításra és felülvizsgálatra szorul. Hiszen a megalkotott szabályanyag gyakorlatba történő átültetése nem egyszerű munkafolyamat. Mindezek alapján kísérletet teszek az önkormányzati rendszer szemünk előtt zajló főbb változásának szegmenseit számba venni.
5
II.
Igazgatás- Közigazgatás
A magyar önkormányzati rendszer kiemelkedő hagyományai révén lehetőséget biztosít az állampolgárok közössége számára a helyi közügyek viteléhez való közvetlen hozzáféréshez, melyet lehetővé tesz az által, hogy az igazgatásközigazgatás vitelét ellátó személyeket közvetve (ki)választva határozza meg.
1. Igazgatás- Közigazgatás fogalom meghatározások
Az igazgatás és közigazgatás meghatározások elválaszthatatlanok egymástól, egyik a másikra épül, egyik a másik nélkül elképzelhetetlen. Az igazgatás meghatározásának előzményeként a társadalom egységekre bomlása emelendő ki, tehát a törzsszövetségek, törzsek, családok szétválása, melyek meghatározott kezdetben ugyan nem tudatos módon, de céllal alakultak ki, hiszen a közösség igényeinek kielégítése, a táplálkozás megszervezése, a területfoglalások meghatározóak voltak. Az igazgatás meghatározása: „ Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját.”1 Az igazgatásnak köszönhetően alakult ki a jelenleg működő társadalmunk, melynek meghatározó elemei az egyéntől való egyének együttélését elősegítő szabályanyag összességei. Az igazgatás előhívásaként létrejött szabályanyag által képes működni az egyén a közvetlen környezetében betartva ezzel az együttélés szabályit figyelemmel a társadalom többi egyénére. A békés együttélés és az igazgatás további feltétele az egyének által kifejtett tevékenység, az ehhez szükséges személyi és tárgyi feltételek, ezek koordinációja és annak az elérendő célnak a meghatározása, melyet a társadalom kíván elérni. Az egyszerű igazgatásból fejlődött ki a közigazgatás, mely mára meghatározóvá vált az egyének mindennapjaiban. A közigazgatás fogalmának meghatározására tett már a XX. század első felében is kísérletet tettek. A fogalom meghatározások természetesen az évtizedek folyamán számtalan változáson mentek át, de kiinduló
1
ÁJK- Miskolci Egyetem Közigazgatási Jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. 2014. 12.o.
6
pontként az akkora a hatalmi ágak, az a három hatalmi ág (törvényhozó hatalom, végrehajtó hatalom bírói hatalom) szétválasztását követően alakultak ki.2 A közigazgatás a hatalmi ágak közül végrehajtó hatalomra épül, hiszen meghatározott ügy intézése, igazítása a fő feladata, elősegítve a társadalmi együtt élést megfelelő mederbe tartva., A végrehajtó hatalom szervei elsősorban a miniszterek különféle állami hatóságok,, községek, de nemcsak egyes konkrét ügyek igazgatásával, hanem általános (nemcsak egyes esetekre szóló) szabályok alkotásával is (helyi önkormányzatok képviselő- testületei által hozott rendeletek keretében); a feladatellátásuk során szintén a közigazgatás keretébe tartoznak. A közigazgatás fogalmát tehát az államhatalmi ágak szétválasztásával lehet magyarázni, amely a demokráciát, mint alappillért hivatott biztosítani. A végreható hatalom alárendelt szerepet tölt be, a hatalmai ágak közötti alárendeltségét a törvényhozó hatalomnak köszönheti, hiszen a törvényhozás keretében elfogadott, el nem fogadott, valamint az elnapolt döntések sorozata határozza meg a végrehajtó hatalom jelenét és jövőjét. Közigazgatás,
mint
az
önkormányzatokat
meghatározó
feladatokkal-
és
hatáskörökkel felruházható döntően az államhatalom meghatározója volt. Az alábbi közigazgatás megfogalmazással találkozunk 2014-ből. A közigazgatás modern felfogása részben ugyan, de még mindig épít a fentiekben foglaltakra, azonban rövidségre és tömörségre igyekszik. „ Olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállaltok, intézetek igazgatási tevékenységében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam- szervezetei útjánhozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről.”4
2. Igazgatás- közigazgatás összehasonlítás
A fentiekben boncolgatott fogalom meghatározásból egyértelműen arra juthatunk, melyek természetesen a századok közötti állam fejlődésnek köszönhetően alakultak 2
A közigazgatási alapelvek „nélkülözhetetlen, politikai tartalmú tudományos konstrukciók, amelyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét.”Két alapelvben lehet összefoglalni a közigazgatási alapelveket. Az egyik a demokratizmus, mely lehet részvétel, közigazgatási törvény alárendeltsége, közigazgatás átláthatósága, közigazgatás közérdekűsége, alkalmazás demokratizmusa. A másik a hatékonyság, mely külső és belső hatékonyságra tagozódik. Lőrincz Lajos A közigazgatás Alapintézményei 3. átdolgozott kiadás hvg orac kft. Budapest 2010. 871.o.-74.o.) 4 ÁJK- Miskolci Egyetem Közigazgatási Jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. 2014. 28.o.
7
ki, ilyen többek között az államforma változásai, a közigazgatási feladatot ellátó szervek átalakulása, fejlődése, a feladatellátást szolgáló eszközök modernizálása. Az alábbi összehasonlító táblázat tartalmazza a változásokat a teljesség igénye nélkül:
Hatalmi ágak elválasztása
Hatalmi
ágak
elválasztódását
természetesnek veszi Nemcsak
köz-hanem
egyéni,
egyedi ügyek megoldását is a
Nem
tér
ki
az
ügyek
egyediségére és konkrétságára
közigazgatás tárgyának tartja A
közigazgatás
mind
a
tevékenységét
királyi
A közigazgatási feladat ellátást
hatalom
az állami vállalatok, valamint
gyakorlására, mind a miniszterek,
állami szervek feladat ellátásai
községek
révén látja ellátottnak tekinteni.
feladatellátására
is
levetíti
A
meghatározás
egyértelműen
utal
már az
önkormányzatokra, mint fontos címzett
a
közigazgatás
gyakorlásában A közigazgatási feladat ellátását
A közigazgatási feladat ellátását
szolgáló eszközök meglehetősen
szolgáló eszközök folyamatos
elmaradottak,
fejlődése
az
adattovábbítás
nehézkes, az információ áramlás lassú
A fentiek ismeretében ne felejtsük el a nyilvánvalóan kiütköző hasonlóságokat tekintet
nélkül
arra,
hogy
a
fentiekben
hivatkozott
századok
közötti
meghatározásokról van szó. Nem változott a cél, mely mind az egyéni, egyedi ügyek vitelére vonatkozó munkavégzés folyik. Hiszen a pro publico bono5 továbbra is megvalósítandó célként marad meg. Ezáltal nem változik a közigazgatás alanya és tárgya sem, hiszen alanyként mind személy megjelenik állampolgárságra, nemre, fajra, nemi hovatartozásra valamint vallási meggyőződésére való tekintet nélkül, még az adott ország területén való tartózkodás sem feltétlenül feltétel. Gondoljunk csak a
5
Közjóért
8
nemzetközi magánjog egyes esetire. Tárgya továbbra is a közösségi együttélés társadalom által elfogadott elemire vonatkozik.
3. A közigazgatás további modern kori fogalom meghatározás
További modern kori fogalom meghatározások, melyek a fentiekben ismertetett fogalom meghatározással egyezőek. „A közigazgatás azon szervezetek összessége, amelyek közhatalmat gyakorolva, az állam vagy az önkormányzat nevében közfeladatokat látnak el és jogszabályokat hajtanak végre. A helyi közügyekben az önkormányzati igazgatás, az országos jelentőségű ügyekben a központi közigazgatás jár el.”6 Tamás András szerint a közigazgatás nem más, mint emberi magatartást befolyásol eszköz, ezáltal reagál és irányít mind formális, mind informatikai eszközökkel, ugyanakkor mindezek mögött maga az ember áll.7 Az újabb fogalom meghatározásnál is közös ismérveként az állam hatalmának gyakorlása és végrehajtása a társadalom körében, értem ez alatt az állampolgárok összességét, amely nem korlátozódik a mindenkori választópolgárok összességére. Ezen eltérés alapvető oka a definíciók megszületésekor fennálló államhatalmi struktúra eltérése, mely a fentiekben már kifejtésre került.
4. Igazgatás- közigazgatás fogalom meghatározás összegzés
Összegezve, ha az igazgatást leegyszerűsítve szeretnénk meghatározni, akkor talán találó lehet, hogy nem más, mint az államhatalom által kívánt/ meghatározott cselekmények végrehajtása, a végrehajtás megszervezése, a megszervezéshez szükséges pénzügyi- technikai- humán erőforrások kialakítása. Az igazgatási feladatok a legalsóbb szinteken csapódnak le, a magyar rendszerben ezek az önkormányzatok- polgármesteri hivatalok- közös hivatalok- járási hivatalok. Azonban ne feledjük, hogy az önkormányzatok rendelkeznek qvázi törvényhozó hatalommal az érintett település közigazgatási területére vonatkozó hatállyal.
6 7
http://hu.wikipedia.org/wiki/K%C3%B6zigazgat%C3%A1s letöltés időpontja: 2015.01.31. Tamás András A közigazgatási jog elmélete , Szent István Társulat, Budapest, 2005. 263.
9
Mindezek alapján összegezve meg kell említeni a közigazgatatás célját, mely nem más, mint az össztársadalmi célok megvalósítása, melyeket az állam határoz meg, de mindezek középpontjában az ember kell, hogy álljon.8
Fogalom meghatározások ide vagy oda további újításokat hozott Magyarországon a Magyary Program, mely mind az önkormányzatok mind az állam közigazgatási tevékenységgel felruházott szintjeit alapjaiban változtatta meg. Mindezek előtt térjünk ki arra, hogy a magyar közigazgatási rendszer, mint végrehajtó hatalom az Angolszász vagy Kontinentális iskolára épít.
8
Cserny Ákos- Téglási András Tanulmányok a választási eljárás aktuális kérdéseiről 15.o. – Berkes Lilla jogi főreferens- Lapvető Jogok Biztosának Hivatala
10
III.
Angolszász vagy Kontinentális rendszer a magyar közigazgatásban
Az általános igazgatás- közigazgatás megismerését követően vegyük górcső alá a magyarországi helyi önkormányzatok esetében átvett kontinentális rendszert, amely segít megérteni az önkormányzati feladatok kialakulását.
1. Magyarország helyi önkormányzataira jellemző iskola meghatározása
A kialakult rendszerelméleteken belül kétfélét különböztetünk meg. Az egyik az angolszász rendszer a másik a kontinentális. „ Az angolszász rendszerek az „ultra vires” elvét alkalmazza a helyi önkormányzatoknak a nemzet parlamentje által törvényben meghatározott feladatokat adnak, melyeken ellátásuk során nem terjeszkedhetnek túl, saját önként vállalt feladatokkal nem rendelkezhetnek.”9 Amint látjuk, Magyarország helyi önkormányzatai részben sem tudnak azonosulni az angolszász rendszerekkel gondoljunk csak a helyi önkormányzatok önként vállat feladatira, melyek keretén belül tulajdonképpen bármilyen feladatot elláthatnak, mely a köz javát szolgálja, illetve amelyek a helyi önkormányzat költségvetéséből finanszírozhatóak
és
indokolatlanul
nem
terhelik
meg
az
önkormányzat
költségvetését. A szabadon választható feladatellátás természetesen a kötelező feladatok ellátását nem veszélyeztetheti, hiszen „Eltérő megoldást alkalmaznak a kontinentális rendszerekben, ahol a széles felelősségkör azt jelenti, hogy bár a helyi önkormányzatoknak kötelező feladat és hatáskört csak törvény határozhat meg, de emellett bizonyos garanciális feltételek mellett – a helyi önkormányzatok felvállalhatnak minden olyan helyi közügyet, melyek nem tartoznak más állami szerv hatáskörébe.”10 Más állami szerv hatáskörébe nem tartozó feladatok lehetnek például –elsősorban a hátrányos- valamint halmozottan hátrányos települések esetében11- az úgynevezett szociális bolt létrehozása, valamint működtetése. 9
A Magyarország Helyi Önkormányzatiról szóló törvény magyarázata Budapest 2014. HVG-ORAC Lapés Könyvkiadó Kft. 30.oldal 10 A Magyarország Helyi Önkormányzatairól szóló törvény magyarázata Budapest 2014 HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft. 30.o. 11
A társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve az országos átlagot jelentősen meghaladó munkanélküliséggel sújtott települések jegyzékéről szóló 2006/240. (XI.30.) kormány rendelet, melynek melléklete felsorolja azon településeket, melyek hátrányos vagy halmozottan hátrányos helyzetűek. 11
Azonban ha nem rugaszkodunk el ennyire az önként vállat feladatok körétől, akkor az önkormányzat általi gazdasági társaság alapítása is ebbe a körbe tartozik. Helyi önkormányzat gazdasági társaságot alapíthat például közterületek karbantartási tevékenységének ellátására, azért ezen példát hozom fel, mert az önkormányzatok zöldterület gazdálkodása egyébiránt kötelező feladat, azonban az hogy ezen feladatellátás gazdasági társaságban történő megvalósítás már nem kötelező. Helyi önkormányzat képviselő- testülete általi döntéstől és természetesen a takarékos gazdálkodástól függően határozza meg. A fenti kontinentális iskola jellemzésből kiindulva a kontinentális rendszereknek felelnek meg leginkább a magyarországi helyi önkormányzatok.
2. Magyarország helyi önkormányzatinak elhelyezése a Kontinentális rendszeren belül
Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján az önkormányzati önként vállat feladatok esetében egy kikötést alkalmaz, mivel az önként vállat feladatok nem terjeszkedhetnek túl és nem veszélyeztethetik az önkormányzatok működőképességét, valamint a kötelező önkormányzati feladatok ellátását. A gazdaságilag nagyobb teljesítőképességű vagy lakosságszámú települések számára kötelező feladat- és hatáskör ellátását önállóan vagy más települési önkormányzat vagy társulás önként akkor vállalhat ha azt a lakossági igények indokolják, tehát a helyi igény, gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon tudja biztosítani az adott szolgáltatást és azt többlet állami támogatás igénylése nélkül képes ellátni.12 Nem vitatható, hogy az önként vállat feladatellátás az önkormányzatok számára veszélyes, hiszen a kötelező feladat ellátást veszélyeztetni nem szabad. A közvilágítás biztosítását nem veszélyeztetheti az önkormányzat általi olyan gazdasági társasági formában történő egyéb –például szociális bolt működtetés- feladatellátás, mely mögött valódi társadalmi igény nincs. Holott a társadalmi igény, a gazdaságosság, valamint a gördülékenység és hatékonyság elengedhetetlen a helyi önkormányzat működéséhez. Az sem vitatható el, hogy egy csereháti kis
12
Mötv. 12.§. (1) –ben foglaltak szerint
12
településnek (Gagyapáti életvitelszerűen ott tartózkodó lakosainak száma körülbelül 10fő) teljesen más lakossági igénye keletkezik, mint a megyeszékhelynek (Miskolc). A
fentiekben
ismertetett
önkormányzati
feladatellátás
hatékonyságát,
gazdaságosságát, szakmai változását segíti elő a jelenleg is folyamatban lévő közigazgatási átalakulás.
13
IV.
Új közigazgatási rendszer a „régmúlt idő” alapján?
A közigazgatás hatékonyság, gazdaságossági céllal történő átalakulását közvetlenül megelőzte a rendszerváltás óta hatodik alkalommal 2010 tavaszán tartott országgyűlési választás. A választás következő eredményekkel zárult FIDESZKDNP (263 fő). MSZP (59fő), Jobbik (47fő), LMP (16 fő) és a független Molnár Oszkár részvételével alakult meg az Országgyűlés. A közigazgatás igazi átalakítását valójában ezen választási eredmény idézte elő, igaz a közigazgatás jelen pillanatban is folyamatban lévő átalakulásához nélkülözhetetlen volt a 2014. tavaszi országgyűlési választás. Az alakulást követően azonnal kezdetét vette az állami szervek átalakításának folyamata. A folyamat elsődlegessége, átalakulásra szánt területe a közigazgatás rendszere volt. 2010. június 10 napjával datáltan a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium megjelentette „A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatában” mottóval ellátott Magyary Zoltán Közigazgatás- Fejlesztési Programot (továbbiakban: Magyary Program). A program számos újítást és átalakítást tartalmaz, mely a szakmán belül kifejezett negatív visszhangnak örvendett. Nem sokat kellett várni a közigazgatás átalakításának jogszabályi megjelenésére, mely a 2011. december 28 napján a 161. számú Magyar Közlönyben történt meg a 2011. évi CLXXXIX. törvény formájában. A közigazgatás átalakítása itt már olvasható volt, egyértelművé vált, valamint levezethető volt az egyes állomások meghatározása, sőt sok esetben felkészülési lehetőséget is biztosít a szakma számára. Mindezek ellenére ne feledjük, hogy a 2011. évi CLXXXIX. törvény nem csupán csak a ’régi’ Önkormányzati törvényt írta át, hanem több tucat jogszabályi igazítást is megkövetelt. A Magyary Program a számtalan jogszabályi módosítást, hatályon kívül helyezést segítette/segíti. Így válik nélkülözhetetlenné a következő címszó alatti Magyary Program kicsit részletesebb áttekintése.
14
1. A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatában 13
A Magyary Zoltán Közigazgatás- fejlesztési Program 2011. június 10 napján jelent meg és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium jegyzi. „A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatába” jelmondat a Program reményei szerint „… egy közösségi összetartozást és a külső megbecsülést erősítő, és kivált magatartási mintát adó szimbólum lehet.”14 Szimbóluma lehet továbbá a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás Tudományi Karának jelmondata is a ’pro publico bono’. A
Magyary
Program
által
elérendő
célként
tűzi
ki
a
www.magyaryprogram.kormany.hu leírása szerint egy új kormányzati stratégiai rendszer bevezetése, amely a stratégiák kiállításán túlmenően hangsúlyozza az elfogadott dokumentumokban foglaltak összehangolását, megvalósítását és ezek nyomon követését.”15 A Program összességében az állam teljesítőképességének növelését, valamint a szükséges beatvakozás eredményességének fokozását kívánja elérni. Mindezekkel összhangban jelent meg a 38/2012. (III.12.) Kormány rendelet a Kormányzati stratégiai irányításról. A Magyary Program öt nagy csoportba rendezi a közigazgatás fejlesztésére szánt feladatokat, illetve meghatározza az eddig működött közigazgatási program alapjait és előrevetítette a 2011. év végén megjelent új önkormányzati törvény alapvonásait. A Program16 a megvalósítását és a kitűzött eredményeket akkor tekinti elértnek, ha megtörténik a gyakorlatban is az ügyfélbarát ügyintézés, a korrupciómentesség és a közigazgatási szervezet teljes átláthatósága, a kormány- és köztisztviselők megbecsülése visszaáll a megközelíthetően húsz évvel ezelőtti mércére.
13
A Magyary Program jelmondata A Magyary Program 2.1 A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatába 17.o. 15 http://magyaryprogram.kormany.hu/strategiai-iranyitasi-rendszer letöltés ideje: 2016. január 20. 16 A Magyary Program általános rendszerbeli elhelyezkedése a következő: A Magyary Program –a 14
meghatározás szerint- a Nemzeti Együttműködés Programján belül egy része az ún. Széll Kálmán Terv és más részére az Új Széchenyi Terven belül helyezkedik el. Meghatározza továbbá, hogy az úgynevezett Jó Állam Fejlesztési Koncepciónak három alkotó eleme van. Az egyik a Magyary Program, a másik az Igazságszolgáltatási Reform, a harmadik az Önkormányzati Reform. E három alkotóelem mindegyike egy meghatározó jogszabály köré csoportosul, és pedig Magyarország Alaptörvénye.
15
A Kormány célja a Magyary Program megalkotásával a „Jó állam megteremtése”17. A Program meghatározza a helyi önkormányzatok alapvető célját, a közjó fogalmát. Közjó „…egyrészt magába foglalja azt, hogy az állam jogszerű és méltányos egyensúlyt teremt a számtalan érdek és igény között, e célból igényérvényesítést tesz lehetővé, és védelmet nyújt. Másrészt a jó állam kellő felelősséggel jár el az örökölt természeti és kulturális javak védelme, továbbörökítése érdekében. Harmadrészt a jó állam egyetlen önérdeke, hogy az előző két közjó elem érvényesítésére minden körülmények között és hatékonyan képes legyen, azaz megteremti a hatékony joguralmat, ennek részeként az intézményi működést, az egyéni és közösségi jogok tiszteletben tartását és számon kérhetőségét.”18 A közjót a Magyary Program már egyértelműen definiálta, ennek keretében kifejezi az egyensúlyteremtést a felmerülő érdekek és igények között, a minket körbevevő természeti- kulturális javak védelmének megteremtését, a megteremtettek fenntartását, valamint a mindezekhez szükséges infrastruktúra kialakítását, majd mindezek hosszú távon történő megőrzését, biztosítását. Mindezek zálogaként védelmet nyújt a közjó megtartására. A Magyary Program megismerésével kiderül, hogy a Kormány célja az államigazgatás reformálása, melynek középpontjába a köz- és kormánytisztviselők helyezkednek el. 2016 januárjában már a bürokrácia csökkentésétől hangos a sajtó, valamint az egyes eljárások után fizetendő illeték fizetés csökkentésétől. A Program megvalósítása
érdekében
megfelelő
intézményi
struktúra
felállításáról
is
gondoskodik az alábbiak szerint: - Közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkárság, - Nemzeti Közigazgatási Intézet - Nemzeti Közszolgálati Egyetem - ESOSTAT Kormányzati Hatásvizsgálati Központ - Közpolitikai Kutatások Intézete19. Az Intézményi infrastruktúra kialakítása nélkül a Magyary Program természetesen megvalósíthatatlanná válik, hiszen ha nincs meg a hivatott szakemberképzés, a szakembereket összefogó intézményi struktúra, mindezek elhelyezkedése nemzetközi szinten ha hiányzik és nincsenek meg a kellő kutató, elemző intézetek, akkor visszajelzés sincs, ezáltal a hatékonyság elmarad. A helyi önkormányzatok
17
A Magyary Program 1.1.1 A Magyary Program helye 5.o. A Magyary Program 1.1.1 A Magyary Program 19 A Magyary Program 1.1.3. A Magyary Programot fejlesztő intézményrendszer 8.o. 18
16
előremutató fejlődése a fentiekben foglaltak megvalósítása nélkül elmarad, ezáltal veszélybe kerül a társadalom fejlődése is. Ezáltal az Európai Unióban sem lehet sikeres országunk.
2. Helyi önkormányzatok a Magyary Programban
A jelen szakdolgozat témáját leginkább érintő átalakításokat a Program 3 fejezete tartalmazza, mely szerint „Ha egy hivatal rosszul van szervezve és vezetve, az alárendeltek legnagyobb erőfeszítése és lelkiismeretessége sem fog teljes eredményt elérni.”20 A Program fogalmi meghatározása szerint a közigazgatás, mint szervezetrendszer a nemzeti erőforrásoknak a közcélok megvalósítására történő felhasználásával foglalkozik, és a közigazgatási szervek összességéből épül fel. A Magyary Program eddigi intézkedései elsősorban a központi közigazgatás, az államigazgatás szervezetrendszerére terjedtek ki, de egyes javaslatait természetesen érintik az önkormányzatokat, mint szervezeteket (megyei, helyi, kisebbségi és köztestületi önkormányzati szervek.)21 Mindezek alapján szükségessé vált és ezáltal meghatározásra került továbbá a hatékony közigazgatás szervezetrendszerének főbb a jellemzői: 1. annyi és olyan szervezet áll rendelkezésre, ami a hatékony feladat végrehajtáshoz elégséges. A bürokrácia csökkentése már itt jól látszik, de nem elsősorban a sokszor végeláthatatlan közigazgatási eljárási útvesztőkben, hanem a közigazgatási eljárásban részt vevő számtalan szerv csökkentésében (szakigazgatásai szervek, kihelyezett osztályok, egyéb szakhatósági tevékenységet ellátó szervek). 2. Szervezetek belső működése, nyilvántartása, egymáshoz való viszonya tisztázott és elfogadott. A szervek működése szerteágazó, szerteágazó feladatokkal való felruházásuk miatt, ez természetesen a működésükre is kihatással van. A működésük szabályozása, azokat szabályozó szabályzatok és a szabályzatokat szabályozó összesítő nyilvántartások megnehezítik az átláthatóság követelményét. Olyan feladatot és kihívást támasztva ezzel a szervek felé, melyek követhetetlenek, valamint nagy 20 21
A Magyary Program 3. fejezet 21.o. Magyary Program 3.1.1. A közigazgatás szervezetének fogalma és egyszerűsítése 21.o.
17
gondot okoz, hogy az egymásnak mellérendelt működést szabályozó szabályzatok nincsenek összhangban, azok egymásnak ellentmondanak. A szervek nyitva tartása és ügyfélfogadási ideje egyre inkább emberközpontúvá válik, hiszen felsőbb szinteken már nincs a reggel nyolc órától négy óráig tartó ügyfélfogadási idő a hét valamely napjain, hanem sokkal inkább a délutáni ügyintézési idő kitolása válik jellemzővé. 3. a szervezet felszereltek, azaz fizikai és informatikai elhelyezésük és működésük megfelelő, az ehhez szükséges anyagi és személyi erőforrások rendelkezésre áll. Ha a Program vonatkozásában megvizsgáljuk a jegyző szerepét, mint az önkormányzatok szaktudással rendelkező alkalmazottját, akkor arra jutunk, hogy általános hatáskört és illetékességet határoz meg, illetve a legalsóbb, azaz helyi szinten helyezi el a nagy egészen belül. Ugyanakkor az önkormányzatoknál szakismerettel rendelkező dolgozókban észrevehető kicsi kételkedés a központi hatalom részéről, hiszen a hatáskörök áthelyezése már feladatelvonással jár, gondoljunk csak 2015. március 01. napjára, mely az önkormányzatoknál lévő szociális feladatok gyökeres átalakítását eredményezi majd. Ne feledkezzünk meg arról sem, hogy az önkormányzatok milyen számítógépes és azt szolgáló berendezésekkel vannak ellátva. Központilag az úgynevezett anyakönyves gépeket ugyan lecserélték ugyan, de minden más számítógép maradt a régi. A számítógépeken a mindennapos tevékenységhez használt programok is meglehetősen elavultak.
3. Kormányhivatalok
A közigazgatás szervezeti felépítését – meglehetősen hírtelen- 2010 szeptemberében merőben módosították22, mivel ezen időpontban állították fel a megyei közigazgatási hivatalokat, majd 2011 január 1 napjával megkezdték működésüket a fővárosi és megyei
kormányhivatalok,
mint
a
kormány
általános
hatáskörű
területi
államigazgatási szerveit, szakigazgatási szervekre tagozódva. A felépítésüket jól szemlélteti az alábbi ábra. A szervezeti rendszer élén álla a Kormánymegbízott, akit 22
Azonban változás nemcsak a Kormányhivatalok létrehozásával kapcsolatban történt, hanem a Minisztériumok teljes körű átalakításában is végbement. 2010-ben a második Orbán Kormány idején az alábbi nyolc tárcát állították fel: Belügyminisztérium, Honvédelmi Minisztérium, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Külügyminisztérium, Nemzetgazdasági Minisztérium, Nemzeti Erőforrás Minisztérium, Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, Vidékfejlesztési Minisztérium. Müller György Magyar kormányzati viszonyok, Dialóg Campus Kiadó, 2011. 47.o.
18
a köznyelv úgynevezett ’politikai vezetőkének’ minősít. A Kormányhivatalok szakmai centralizált vezetője a Főigazgató, mint a kormánymegbízott helyetteseként jelenik meg az Igazgató szervezeti struktúrában. Közvetlenül a Kormánymegbízott, ezáltal a Főigazgató szakmai irányítása alatt helyezkedik el a 14 szakigazgatási szerv. A Kormánymegbízott alá tartozik közvetlenül az alábbi ábrában meghatározott 7 főosztály. A napi munka folyamatát segíti elő a kormány megbízotti kabinet, valamint fontos elsősorban pénzügyi ellenőrző szervként jeleik meg a belső ellenőrzés. A szervezeti struktúra napjainkban is folyamatosan változó rendszer, melynek a változásait a gyakorlatban jelentkező hatékonyabb feladatellátás igénye adja. Főosztályokat vonnak össze, választanak le egymásról, így a végeleges kiforrott struktúrára még várnunk kell.
23
23
https://www.google.hu/search?q=k%C3%B6zigazgat%C3%A1si+szervezeti+fel%C3%A9p%C3%ADt% C3%A9s&biw=1138&bih=548&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=ki5NVI3SGcncaoGgcgC&ved=0CAYQ_AUoAQ#facrc=_&imgdii=_&imgrc=0yKYmd4nzQy9M%253A%3BXb1x0vzEuPppUM%3Bhttp%253A%252F%252Fjogszabalykereso.mhk.hu%252 Fcgi_bin%252F..%25255Ckonvert%25255CHtml%25255C2011%25255C2T%25255Cimage%25255C2 011_2T__B0000034A6CA_000_0.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fjogszabalykereso.mhk.hu%252Fcgi _bin%252Fnjt_doc.cgi%253Fdocid%253D135510.334793%2526kif%253Dtalajv%2525C3%2525A9dele m*%3B1092%3B746 letöltés ideje: 2015. február 01.
19
4. Járási hivatalok
4.1 Történeti áttekintés A járási hivatalok elnevezés nem új keletű kifejezés a magyar közigazgatási rendszerben, hiszen évtizedekkel ezelőtt már volt hozzá szerencsék, talán erre lehet találó a kifejezés, hogy „Nincs új a Nap alatt!” A járás már a középkorban kialakult igazgatási tevékenység. Kezdetben, mint igazságszolgáltatási feladatokkal felruházottan látta el feladatát, majd később bővült a feladatköre igazgatási feladatokkal. „Járás: területi igazgatási egység Magyarországon. A megyén belül több járás van;egy járás több községet foglal magában. Minden járás területén működik járási tanács, amely a járás ügyeit intézi, továbbá általában járási bíróság és járási ügyészség is. Azt a várost (községet), ahol a járási tanács tevékenykedik, járási székhelynek nevezzük. 1959 végén a járások száma 128.- A járás mint egység hazánkban már a feudalizmus alatt kialakult. Eleinte minden vármegyét négy járásra osztottak, azonban a későbbiek során a járások száma nagymértékben megszaporodott. A felszabadulás előtt a járásnak semmiféle önállósága nem volt, hanem a vármegye adminisztratív egységeként működött a főszolgabíró irányítása alatt.”24 A járás a XX. században meglehetősen felgyorsított változásokon ment keresztül köszönhetően az 1950-ben megjelent első tanácstörvénynek, majd pár évvel később 1954-ben újabb tanácstörvény született. A járások ezek hatására már önkormányzati jellegű funkcióval rendelkeztek, valamint kézzel fogható szervezeti kialakítás is megtörtént, hiszen megalakultak a tanácsok minden községben. Ennek hatására a járás szerepe újra kibővült a községi tanácsok feletti irányító, ellenőrző feladatot is ellátott és mint elsőfokú államigazgatási szerv jelent meg. A hatékonyabb ügyintézésnek, a költséghatékonyságnak, valamint az elaprózódás meggátolására tekintettel települések tanácsait egyesítették, így jöhettek létre a közös tanácsok. 1971-ben megszületett a harmadik tanácstörvény, mely véget vetett a járási tanácsoknak, így az önkormányzati funkciójuk is megszűnt. A harmadik tanácstörvény által létrejött járási hivatalok, mint másodfokú hatósági jogkört kaptak a községek által ellátott szakigazgatási tevékenységek felett.
24
Új Magyar Lexikon, Akadémiai Kiadó, 1962., III. kötet, 491.oldal
20
A járási rendszert 1984-ben szüntették meg ezáltal a községi tanácsok nagyobb szerepet kaptak és a megyei tanácsok felügyelete alá kerültek. Végül hat évvel később a települések megkapták az önkormányzás jogát. Az önkormányzatokra hatalmas feladat hárult, hiszen a korábbi szervezetrendszerben megosztott hatáskörök címzettje első fokon az önkormányzat lett. Ezekbe a feladatokba számtalan szakigazgatási feladat is bele tartozik, mely nem kis szaktudást, speciális szakképzettséget és szakismertet igényel, mely a jegyzőknek nem volt. Szükségképen olyan szaktudással, szakismerettel rendelkező ügyintézői kört kellett alkalmazni, akik e feladat ellátására alkalmas. Korán felismerte a jogszabályalkotó, hogy ahány település annyi féle sajátosság, annyi féle lakosság, annyi féle probléma és probléma megoldás és a felsorolásból ne felejtsük el a települések eltérő teljesítő képességét. Ezért további társulások kialakulását tette lehetővé, mellyel számtalan kis lakosságszámú település élt. Így alakultak meg a körjegyzőségek, melyek egészen 2012. év végéig tartották is magukat. A körjegyzőségek kialakításának célja, hogy a lakosokhoz minél közelebb vigye közigazgatást. Ne gondoljuk, hogy a rendszerváltástól 2013-ig feladat átcsoportosításokra nem került sor, azt se gondoljuk, hogy állóvízként maradt a közigazgatás. 2013. január 01. napja volt az az időpont, mikor a jelenleg kialakult járási rendszer megkezdte működését. A kialakítás jogszabályi háttere a 2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról (továbbiakban: járási törvény). A járási törvény megalkotását vezérelte „az Országgyűlés a Jó Állam kialakítása érdekében,
a
törvényesen
és
átláthatóan
működő,
a
közszolgáltatásokat
maradéktalanul biztosító Állam működési feltételeinek a megteremtése, valamint a helyi államigazgatási rendszer megújítása, hatékonyságának további növelése és a struktúrájának átláthatóbbá tétele érdekében…”.25 Borsod- Abaúj- Zemplén Megyében a Járási hivatalok felsorolását a 1. számú melléklet tartalmazza.
25
2012.évi XCIII. törvény
21
4.2.
Járási rendszer kialakításának ütemezése
A Magyary Program szerint a járási rendszer kialakításának ütemezésének első állomása 2011 júliusában következett be szakmai koncepció megvitatása körében. 2011 októbere az önkormányzati és államigazgatási járási szintű illesztése, a szükséges jogszabályokkal történő alátámasztásának ideje volt. 2012 első félévére esett a járási rendszer, valamint a határok kialakítása. 2013. január 1. volt az addigi megelőző munka beteljesedése az új járási rendszer indulása. A fentiekben megjelölt időpontokat tartani voltak képesek, azonban a kialakítás során a vártnál és indokoltnál több szerepet kaptak az önkormányzatok és ezáltal a feladat végrehajtásának közvetlen címzettjei a jegyzők is. Hiszen a kialakítás során a képviselő- testületek döntést voltak kénytelen meghozni központi utasítás szerint. Ezen döntések a zökkenőmentes feladatellátást szolgálták, hiszen a folyamatban lévő ügyiratok átvételét, a lakosság majdani kiszolgálását elő kellett készíteni. Az előkészítés alatt értem a helyben, heti egyszeri, nyolc órás hivatalsegédi ügyfélfogadást. A folyamatban lévő ügyeket jegyzőkönyvben foglalt, iratjegyzékkel ellátva volt szükséges átadni. A fentiekben hivatkozott központi utasítás tartalmazta, hogy az önkormányzatok képviselő- testületei által határozatban a polgármesternek adott felhatalmazásukban a megállapodás megkötését lehetővé kellett, hogy tegyék, melynek kiinduló pontja azon államigazgatási feladatok csoportja, amelyek a majdani járási hivatalokhoz kerülnek. Elsősorban az okmányirodai feladatok (személyi adat- és lakcímnyilvántartás, útlevél-igazgatás, közlekedési igazgatás, stb.). Továbbá A gyermekvédelmi és gyámügyek, valamint egyes szociális, környezetvédelmi, természetvédelmi igazgatási ügyek. A Kormányhivatalhoz már 2012. áprilisában átadásra kerültek a szabálysértési ügyek. Az államigazgatási feladatokkal együtt a járási hivatalok átvették a polgármesteri hivataloktól
valamint
az
akkori
körjegyzőségektől
a
feladatokat
ellátó
köztisztviselőket. Az ő jogviszonyuk így kormányzati szolgálati jogviszonnyá alakult át. Nemcsak a köztisztviselők, hanem a feladatellátáshoz szükséges ingó (számítógépeket beszolgáltatás útján kellett a járási hivatalokhoz eljuttatni, az íróasztalok és irodai székek maradtak az ügykezelői tevékenység gyakorlásacéljából) és
ingatlan
(az
önkormányzatok
képviselő-
testületeinek
szükséges
volt
meghatároznia négyzetméter egységben azt a helyiséget, melyet átad az ügygondnok 22
részére) vagyon is átkerült a járási hivatalokba, ezek a magyar állam ingyenes használatába kerültek, a vagyonkezelő a Kormányhivatal lett. Ennek a jogszabályi felhatalmazása a 2012. évi XCIII. törvény 2.§. (1) bekezdésében található: „A települési önkormányzatok mindazon vagyona és vagyoni értékű joga (a továbbiakban együtt: államigazgatási feladat ellátását biztosító vagyon), amely a jogszabály által meghatározott, átvételre kerülő államigazgatási feladatok ellátását biztosítja, 2013. január 1-jén – a feladat ellátásának időtartamára – az állam ingyenes használatába kerül. A használati jogot a fővárosi és megyei kormányhivatal gyakorolja.” A járási hivatal kétféleképpen biztosítja az állampolgároknak az ügyfélszolgálatot. Azon településeken, ahol a lakosok és az elintézendő ügyek száma indokolja, ott minden munkanapon állandó ügyintézést biztosító kirendeltséget működtet a már több ízben emlegetett hivatalsegédi rendszer keretében. A kisebb településeken heti 1-2 alkalommal tartanak ügyfélfogadást a települési hivatalsegéd a települési önkormányzat által biztosított helyiségben. Nagy segítség lett, hogy ügyintézésre lakóhelyükön a településre kirendelt hivatalsegéd által lesz lehetőség, és olyan ügyeket is helyben tudnak majd intézni, amelyekért eddig a megyeszékhelyre kellett utazniuk. Így a fentiekben meghatározott utasítás szerint javasolták a képviselő- testületeknek a határozatok meghozatalát, melyhez természetesen határozati javaslat is párosult. Az önkormányzatok voltak hivatottak a járási hivatalok részére biztosítani a megfelelő technikai és humán erőforrást, valamint rendelkezni kellett arról, hogy a helyben megvalósuló ügyfélfogadás ügysegédi rendszerben történő végrehajtására érdekében az önkormányzatok tulajdonában lévő önkormányzati hivatalként működő épületből melyik rész és hány négyzetméter kerül majd átadásra. Az hivatalsegédi rendszer kialakítása során 2013. márciusi adatok alapján 78 állandó települési hivatalsegéd volt, majd 2014. februárjában ez a szám 222 fő volt. Ideiglenes települési hivatalsegéd volt 2013. márciusában 1740 fő, majd 2014. februárjában 1748 fő.26 Majd 2013 év végére megérkeztek azon határozatok küldését az önkormányzatok felé, a Kormányhivatalok Földhivatalai részéről, melyből egyértelművé vált, hogy közvetve az önkormányzati épületeken elidegenítési joga került bejegyzésre a Magyar Államnak. A felháborodás egyértelmű volt az Önkormányzati vezetők
26
Önkormányzat XXIV. évfolyam.2014. harmadik negyedév 14.o.
23
részéről, hiszen a fentiekben hivatkozott képviselő- testületi határozatokban megjelölt négyzetmétereket adták át a járási rendszer működésének, nem pedig a tulajdonjogukat korlátozták.
4.3 Jegyzői tevékenységek átcsoportosításának kezdete
A helyi önkormányzatoknál meglévő jegyzői feladatellátást közvetlenül ugyan nem érintette a fentiekben ismertetett struktúra kialakítása–hacsak nem számolunk a szabálysértés jegyzői hatáskörben történő átalakításával- azonban már felismerhetően irányozta elő a centralizációs rendszer az átalakulás irányát azáltal, hogy a jegyzői feladatellátást a Magyary Program egyenlőre csak burkoltan jelenítette meg az alábbiak szerint: „Az ún. jegyzői hatásköri jegyzék áttekintésre került a következő szempontok szerint: - a helyi közügyek körébe tartozó (szakmai) hatáskörök ( a jövőben önkormányzati hatáskör); - államigazgatási (szakmai) hatáskörök (jövőben kormányhivatali hatáskör); - az igazgatási (funkcionális) hatáskörök mindkét szerv hatáskörébe maradnak;”27 A ma már közös önkormányzati hivatalok életében hatalmas változást várt a szakma a járási rendszer kialakításától, tekintettel arra, hogy elsősorban jegyzői feladatok elvételével járt a változás. Várta a szakma azt is, hogy az elkövetkezendőkben előny lesz, hogy egy ’mezei’ jegyzőnek nem kell majd több ezer jogszabállyal tisztában lenni. Ezen várakozások nem teljesen hozták el a hozzá fűzött reményeket, hiszen a járás olyan feladatokat vitt el, melyek esetszáma egy ’mezei’ jegyző életében elenyésző volt (például: közgyógyellátás), a közigazgatás szerteágazóbbá vált. Ugyanakkor a járási törvény először körülbelül nyolcvan államigazgatási feladatot telepített át a járásokhoz. A jogalkotó meglehetősen körültekintően járt el akkor, amikor különválasztásra ítélte az államigazgatási és önkormányzati feladatokat. Ezen feladatok többsége korábban egy kézben volt, majd minden a jegyzőnél. Az Államot ruházta fel a járási törvény államigazgatási feladatok ellátásával. A jegyzőnél csak olyan feladatokat kívánt hagyni, melyekben a helyi viszonyok a meghatározóan, illetve illetékességi területenként eltérést engednek a kapcsolódó jogszabályok a
27
Magyary Program 3.1.2. 2. 25.o.
24
központi szabályozáshoz képest. Ilyenek például az adóigazgatási ügyek, ipari- és kereskedelmi igazgatás, valamint egyes környezetvédelmi ügyek. Egyszerűsödés egyenlőre nem tapasztalható, hiszen a közszolgáltatást igénybe vevők a járási székhely településen vehetik igénybe a számukra jogszabály által kötelezően előírt, vagy az ő döntésük alapján igénybe vehető szolgáltatást. Természetesen ne feledjük az hivatalsegédi rendszer igénybevételének lehetőségét, mely a közös hivatalok székhelyén működik, heti egy alkalommal, 8 órában. 2014. december 31. napjával bezárólag azon ügykörök, melyek osztott hatáskörben maradtak a Közös Önkormányzati Hivatalok valamint a Járások között, ilyen a lakcím nyilvántartási eljárások, hiszen a lakcím bejelentési eljárást, ennek rögzítését a számítógépes rendszerben egyenlőre mind a jegyző, mind a járási hivatalok szervezeti struktúrájába beillesztett okmányirodák is elláthatják. Itt említhető meg továbbá az egyes állategészségügyi, vízügyi, környezetvédelmi feladatok.
4.4.
Jegyzői hatáskör csökkentésének kezdete
Hogy a járási hivatalok milyen feladatokkal rendelkeznek azt leginkább Zöld- Nagy Viktória, a Miniszterelnökség terület közigazgatási fejlesztéséért felelős helyettes államtitkára fogalmazta meg. A járási hivatalokba feladatokként elsősorban a fővárosi, megyei kormányhivatalok szervei által ellátott, valamint a helyi szintű szervek feladatai kerültek. A járási hivatalok alapfeladatait elsősorban a jegyzőktől átvett feladatok adják. A feladat átvétel több ütemben zajlott, illetve zajlik napjainkban is. A jegyzői feladatok közül gyámhivatali feladatok önálló szakigazgatási szervként működnek de nem ez az egyetlen feladata, mely szakigazgatási szervként (járási szakigazgatási szervek) működnek a járási törzshivatalban: - járási gyámhivatal- a gyermekvédelmi és gyámügyi feladatok ellátásra, minden járásban; - járási építésügyi és örökségvédelmi hivatal- az építésfelügyeleti hatósági, az egyes jogszabályokban meghatározott építésügyi hatósági és a kulturális örökségvédelmi hatósági feladatok ellátása 59 járásban; - járási állat-egészségügyi és élelmiszerellenőrzési szakigazgatási szerv- az élelmiszer- biztonsági, élelmiszerminőség- ellenőrzési, takarmány- ellenőrzési 25
élelmiszerlánc- felügyeleti és állat-egészségügyi, illetve a falugazdász-hálózat útján ellátott egyes földművelésügyi feladatok ellátása, országosan 94 járásban; - járási földhivatal- az ingatlanügyi és telekkialakítási feladatok ellátása, országosan 119 járásban; - járási hivatal munkaügyi kirendeltsége- a foglalkoztatási, munkaerő- piaci feladatok ellátására, országosan 167 járásban; - járási népegészségügyi intézet- a népegészségügyi feladatok ellátására, országosan 78 járásban. Amint a felsorolásból is látszik, nem minden járásban működik mind a hat szakigazgatási szerv, a szervek száma alapvetően az ellátandó feladatok számához igazodik. Elsősorban az országos munkaerő piaci helyzethez igazodóan 167 járásban került kialakításra munkaügyi kirendeltség. Az illetékességi terület mindig megegyezik az adott járások teljes illetékességi területeivel.28 A helyettes államtitkár írására alapozott gondolatokra hoznám példaként az Encsi Járási Hivatal járási népegészségügyi intézetét, mely nemcsak Encsi Járási Hivatal területére vonatkoztatva lát el feladatokat, hanem a többek között a Szikszói Járási Hivatal illetékességére is.
4.5. Járási törzshivatalhoz kerülő feladatok áttekintése
Vannak ügykörök melyeket ’elvitt a járás’ a jegyzőktől 2013. január 01. napjával. Ilyen volt a közgyógyellátás, valamint a gyámügyi tevékenység körében ellátott jegyzői feladat terén az úgynevezett ’50 órás igazolatlan iskolai hiányzásokat’. 2013. január 01. napjával a Járási törzshivatalhoz a alábbi ügykörök kerültek: Okmányirodai
feladatok:
személyigazolvány
ügyintézés,
lakcímigazolvány,
lakcímnyilvántartás, egyéni vállalkozói igazolvány, vezetői engedély, útlevél, diákigazolvány, ügyfélkapu- regisztráció, gépjárművel kapcsolatos okmányirodai feladatok. Szociális ügyek közül: ápolási díj megállapításával- folyósításával kapcsolatos ügyek, alanyi és normatív alapú közgyógyellátással kapcsolatos ügyek, egészségügyi szolgáltatásra való jogosultságról hatósági bizonyítvány kiállítása, szociális
28
Önkormányzat XXIV. évfolyam-2014. harmadik negyedév14. o.
26
rászorultság igazolása, hadigondozotti ügyek, aktív korúak ellátásával kapcsolatos ügyintézés. A jelenleg aktuális menekültekkel kapcsolatos feladatok: a menekültek, az oltalmazottak és a menedékesek jogszabályban meghatározott ellátásairól és támogatásokról való döntések meghozatala. Kommunális igazgatási feladatok: temető fenntartás és üzemeltetéssel kapcsoltos feladatok és temetkezési tevékenység. Állatvédelemmel és állattartással kapcsolatos feladatok közül állatmenhely, állatpanzió létesítése, engedélyezési ügye. Egyes honvédelemmel kapcsolatos feladatok. Közműszolgáltatással kapcsolatos hatósági feladatok: villamos energia és földgáz fogyasztásmérő leolvasásnak, ellenőrzésének, cseréjének valamint ellátásából való kikapcsolásnak, illetve a berendezés ellenőrzésének tűrésére, az együttműködésre vonatkozó kötelezettség megállapítására vonatkozó hatáskör. Vízügyi igazgatási hatáskörök: elsősorban fogyasztói kötelezések. Kulturális örökségvédelmi feladatok keretében a régészeti lelőhely, vagy lelet felfedezője bejelentésének fogadása. Oktatással kapcsolatos feladatok: tanköteles igazolatlan iskolai mulasztásával kapcsolatos
eljárások,
tanköteles
tanuló
tanulmányainak
külföldön
történő
folytatásához kapcsolódó eljárás. A fentieken túl kerültek a járási törzshivatalokhoz egyéb földüggyel kapcsolatos eljárások, bizonyos hegyközségekkel kapcsolatos feladatok is. Összességében és a fentiek ismeretében elmondható, hogy bizonyos ügyköröket korábban is csak körzetközponti jegyzők láttak el. Vagy előfordul, hogy jegyzők azért nem láttak el kis településeken bizonyos a felsorolásban megtalálható feladatokat, mert nem is keletkezet ilyen eljárási kötelezettségük.
4.6. Járási területi lehatárolások
A Járások kialakításánál már a területi megszervezés is volt ahol gondot okozott. Vannak területek melyek lehatárolása szerencsétlenül alakult. Példaként említeném Gibárt települést, amely Encs városától, kicsit több mint 5 kilométerre fekszik,
27
ugyanakkor a tőle körülbelül 16.8 km-re fekvő Gönci Járáshoz került. A helyben lakók nem egy esetben, hozzáteszem józan paraszt ész alapján, az Encsi Járási Hivatalba mennek ügyet intézni. A szakma gondolt a járások kialakítása óta többször, hogy a járási hivatalok akkor érhetnék el a hozzájuk fűzött reményeket, ha megfelelő feladatkörrel lennének felruházva. A valóságban is ügydöntő kérdések elbírálására lenne lehetőségük. Ezen kijelentések változása következik be 2015. március 01. napjával. Pozitívumként le kell szögezni, hogy azon feladatok közül, melyeket a Járási Hivatalok az Önkormányzatoktól ’kaptak’ elérte a kívánt célt azáltal, hogy a járási hivatalok ügyfélbarátok, de személytelen, ebből kifolyólag azon ellátásban részesülőket, akik jogosultsága picit kétes volt, kiszűrésre kerültek a rendszerből. Ugyanakkor 2015. február 28. napjáig a járásokhoz átkerült feladatkörök még elenyészőek. A valódi feladatkört majd csak 2015. március 01. napjával kapják meg.
4.7. Járások közeledő hatásköri változásai
A szociális támogatások rendszerének átalakítását leszabályozó szabályanyag a Magyar Közlöny 184.számában lett kihirdetve 2014. december 29. napján, eddig bíztak az ügyfélbarát kistelepülési önkormányzatok abba, hogy ez az időpont soha nem fog eljönni. Tekintettel arra, hogy az összefoglaló néven szociális ellátások kifizetése minden esetben lehetőséget biztosított a települések vezetőinek arra, hogy az önkormányzatok segítsék a hátrányos helyzetben lévő lakosságot. Hiszen mindennapi gondot okoz a gyermekek magas száma a családokban, az ő ellátásuk, egészségi állapotuk rendben tartása, a gyógyszerek kiváltása. Ugyanilyen gondot okoz, hogy a hátrányos helyzetű, valamint halmozottan hátrányos helyzetű lakosok nem képesek a saját élelmezésüket megoldani a hónap közepén, illetve a hónap végén. A törvény markáns vonalat húzott az önkormányzatok és az állam által nyújtott szociális ellátások közé. Ugyanakkor ne felejtsük el, hogy ez a markáns vonal már elő volt irányozva a 2014.évi XCIX. törvény III. fejezetében. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény márciusi módosítása nemcsak ügyirat átadással, ügyintézői létszám esetleges csökkenésével, hanem a helyi önkormányzati szociális rendelet felülvizsgálatával is jár. A tisztánlátás végett az alábbi táblázat tartalmazza a hatásköri változást felhasználva ehhez Dr. Ágics 28
Viktória a Budapesti Főváros XXIII. kerület, Soroksár jogásza által kialakított struktúra alapján, mely Jegyző és Közigazgatás XVI. Évfolyam 6. számának 7-8 oldalakon jelent meg. Ellátás
Hatáskört
Ellátás
Hatáskört gyakorló
megnevezése
gyakorló
megnevezése
megnevezése
megnevezése 2015. február 28. Aktív
jegyző
2015. március 01. Aktív korúak ellátása:
korúak
- foglalkoztatás
ellátása:
helyettesítő támogatás
-
- rendszeres szociális
foglalkozta
segély
járási hivatal
tás helyettesít ő támogatás rendszeres szociális segély Lakásfenn
jegyző
Települési támogatás
képviselő-
tartási
(azonban ez nem
testület
támogatás
kötelezően lakás
(átruházott
fenntartására fordítandó)
hatáskörben a képviselőtestület bizottsága, polgármeste r vagy jegyző)
29
Méltányos sági ápolási díj
képviselő- testület (átruházott hatáskörben a képviselő- testület
Települési támogatás (azonban ez nem kötelezően nyújtandó)
képviselőtestület (átruházott
bizottsága,
hatáskörben
polgármester vagy
a képviselő-
jegyző)
testület bizottsága, polgármeste r vagy jegyző)
Adósságk ezelési szolgáltat ás
képviselő- testület (átruházott hatáskörben a képviselő- testület
Települési támogatás (azonban ez nem kötelezően nyújtandó)
képviselőtestület (átruházott
bizottsága,
hatáskörben
polgármester vagy
a képviselő-
jegyző)
testület bizottsága, polgármeste r vagy jegyző)
képviselő- testület
Rendkívüli települési
képviselő-
nyzati
(átruházott hatáskörben
támogatás (kötelezően
testület
segély
a képviselő- testület
Önkormá
nyújtandó)
(átruházott
bizottsága,
hatáskörben
polgármester vagy
a képviselő-
jegyző)
testület bizottsága, polgármeste r vagy jegyző)
30
Méltányos sági
képviselő- testület
Települési támogatás
(átruházott hatáskörben
(azonban ez nem
testület
alapon
a képviselő- testület
nyújtott
bizottsága,
hatáskörben
polgármester vagy
a képviselő-
jegyző)
testület
köz gyógy ellátás
kötelezően nyújtandó)
képviselő-
(átruházott
bizottsága, polgármeste r vagy jegyző) Köztemet
polgármester
Köztemetés
képviselőtestület
és
(átruházott hatáskörben a képviselőtestület bizottsága, polgármeste r vagy jegyző) 31
A hatáskörváltozást kiválóan ábrázolja a fenti táblázat. A korábbi jegyzői hatáskörben lévő ügyek csökkentek. A korábbi aktív korúak ellátása egy az egyben kerül át a járási hivatalokhoz, míg a lakásfenntartási támogatás a jelenlegi formájában kivezetésre kerül az ellátások rendszeréből. A jegyzői hatáskört redukálja a joganyag, hiszen csak a képviselő- testület által hatáskör átruházással átadott döntési jogosultságok maradnak a jegyzőnél és az általa vezetett közös hivatalnál. A járási hivatal 2015. március 1. napjával hatáskörrel rendelkezik az aktív korúak ellátásai ügyében. A jegyző kötelessége 2015. február 28. napjáig felülvizsgálni a rendszeres szociális segélyben részesülőket és majd a foglalkoztatást helyettesítő támogatást átadni darabszintű jegyzékkel 2015. március 6. napjáig. Egyben az
31
Az 1993.évi III. törvény hatáskör változásait rögzíti az ábra
31
úgynevezett PTR32 rendszerben történő rögzítéseket maradéktalanul el kell végezni. Az önkormányzatok ezen ellátásokat utolsó alkalommal 2015. február 28. napján fizették ki. A soron következő folyósítás kötelezettsége már a járási hivatalokat terheli majd. Bonyolultabb a helyzet a lakásfenntartási támogatás vonatkozásában, hiszen a jegyzői hatáskör ugyancsak megszűnik, azonban nem egy az egyben a meglévő/ az ellátást igénybe vevők által megszokott rendben emelte át a jogszabály más szerv hatáskörében, hanem először megszünteti azt. Az ellátás megszüntetése több tónusban kell, hogy történjen, egy biztos, hogy a 2015-ös évben tejesen kivezetésre kerül. Vegyünk rá példát Azon ellátott, akinek a lakásfenntartási támogatása 2014. november 3. napján került megállapításra, annak a lakásfenntartási támogatása 2015. november 2. napján jár le. Ugyanakkor, akinek a lakásfenntartási támogatása 2015. január 5-én került megállapításra annak 2015. február 28. napjáig került az ellátás folyósításra. Összegezve az 1993.évi III. törvény 134/C.§.(1) bekezdés értelmében „… A 2015. január 1-jén folyamatban lévő, valamint a 2014. december 31-ét követően benyújtott lakásfenntartási támogatás megállapítása és folyósítása legfeljebb 2015. február 28-ig terjedő időtartamra történhet…”.
33
Hátrányos
helyzetbe kerülnek azok, akiknek az évekkel ezelőtt megállapított lakásfenntartási támogatás újraigénylésének időpontja december vagy január, illetve februári időpontokra fog esni. Meg kell említeni, hogy a kis településeken ez konfliktus forrásává fog válni. A megszüntetést követően a képviselő- testületek kezébe dobja a labdát, mely alapján a szociális rendeletében dönthet arról, hogy kit, milyen formában, milyen feltételekkel részesít települési támogatásban. Az 1993. évi III. törvény a települési támogatás helyi önkormányzati rendeletben történő lehetséges feltételeiről csak példálózóan határoz. A helyi szociális rendeleteket felülvizsgálni 2015. február 28. napjáig kellett. A felülvizsgálat nem túl helyes kifejezés, hiszen nem igazából felülvizsgálni kell, hanem sokkal inkább a jelenleg hatályban lévő rendelet hatályon kívül helyezése és új rendelet alkotása. Az önkormányzatok alapvető rendeletalkotási jogát az Alaptörvény határozza meg. Tekintettel arra a kormányzati kommunikációban foglalt gondolatra, hogy a helyi sajátosságokat leginkább a helyben élő, valamint a helyben tevékenykedő, a helyi választópolgárok
32 33
Szociális ágazati portál pénzbeli és természetbeni ellátások rendszere Jegyző és Közigazgatás XVI. Évfolyam, 6.szám, 2014. november- december 8.o.
32
által megválasztott képviselők ismerik. A fenti táblázatban foglalt valamennyi ellátási formára az imént leírtak az irányadóak.
33
V.
Helyi Önkormányzatok léte az Alaptörvény felhatalmazása alapján, valamint Európai Uniós szintéren
Magyarország Országgyűlése a hosszas vitát követően megalkotta Magyarország Alaptörvényt, mely a korábbi 1949. évi XX. törvényt váltotta. A megalkotott szabályanyag 2011. április 25. napján került be az ország vérkeringésébe, megalapozva ezzel az önkormányzatok hatáskörrel felruházott további létezését, azóta természetesen már többször került módosításra.
1. Helyi önkormányzatok az Alkotmányban - Alaptörvényben
Az új helyi önkormányzatok megismeréséhez nélkülözhetetlen, hogy lássuk, hogy az állampolgárok részére a helyi önkormányzáshoz a felhatalmazást az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése adja34. A helyi önkormányzatok a helyi közhatalom gyakorlására és a közügyek intézésére lettek felruházva hatáskörrel, természetesen az illetékességi területük változatlanul hagyása mellett. Összehasonlítás gyanánt az Alkotmány (1949. évi XX. törvény) a következőképpen határozza meg a helyi önkormányzáshoz való jogot:
„41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. (2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. 42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló,
34
”(1) Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi
önkormányzatok működnek. (2) A helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. (3) A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.”
34
demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”35 Az Alaptörvény a helyi közügyek intézésre hivatott szervként ’hozza létre’ az Önkormányzatokat, ugyanakkor az Alkotmány nem tesz mást, mint a helyi közügyek lakosság érdekében történő intézést veszi alapul, de a választópolgárokét, és tette mindezt demokratikus úton. Ráadásul az önkormányzatok közötti különbségeket már nagyságuk alapján is sorra vette község, város, főváros és kerületei, végül a megye. Ilyen megközelítésben az önkormányzatok nem változtak, beszélünk községi, városi, fővárosi valamint kerületei és megyei önkormányzatokról. Az összehasonlítás alapján megállapítható, hogy az önkormányzatiság merőben megváltozott az évek alatt az Alkotmányban valamint az Alaptörvényben. A fentiekben is kitűnik, hogy eltérő hangsúlyt kap a demokrácia, a közügyek és a helyi közhatalom. Az Alaptörvény egyáltalán nem fektet hangsúlyt a demokráciára, azt nem emeli ki. Az Alaptörvény demokratikus voltát egyébiránt, elsősorban Európai Uniós szintéren is megkérdőjelezték. Ezáltal a benne foglalt önkormányzatok demokratikus alapokra helyezését is. Mint az Európai Unió tagországaként már a Magyarország helyi önkormányzatairól
szóló
törvény
is
nyomokban
tartalmaz
nemzetközi
hivatkozásokat, követve ezáltal az Uniós fejlődést.
2. Kicsiny nemzetközi kitekintés
Magyarország a helyi közügyek intézésére szolgáló helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény preambulumában nemzetközi kitekintéssel vegyítve az alábbiakat határozza meg:
„Az Országgyűlés elismeri és védi a helyi választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát.” Kiindulva az általános választójog alapelvéből, valamint a választás szabadságából képesek a választópolgárok gyakorolni a helyi közösség és közügyek viteléhez szükséges hatalmat. Ugyanakkor az önkormányzás mindig közvetett, hiszen a választásokkor legtöbb szavazatot kapó, képviselettel
35
1949. évi XX. törvény IX. fejezet
35
felhatalmazottak gyakorolják az önkormányzás jogát. Természetesen csak akkor, ha hatáskör átruházás révén nem adják azt tovább. „A helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését.”36 A jogszabály az Önkormányzatokat, mint az állam szervezetrendszerét határozza meg, majd továbbbontja s az Alaptörvényben meghatározott
államcélok
vitelével
ruházza
fel
őket.
Mint
az
állami
szervezetrendszer végpontjában álló legkisebb végrehajtó (olykor magasabb szintű jogszabályi felhatalmazás/ kötelezés alapján jogszabályalkotó) hatalmi ágat.
2.1. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
„Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alaptörvényben meghatározott önkormányzati jogok kiteljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében – figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket – az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. § (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján a következő törvényt alkotja:…”37 Az
idézett jogszabályrész
egyértelműen
tartalmazza és
kiemeli a Helyi
Önkormányzatok Európai Chartáját. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strassbourgban kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény, melynek ratifikálásával magára nézve is kötelező érvényűnek fogadta el az Országgyűlés. Alapelvek meghatározása már a preambulumban is megfogalmazódik, követve az Európai Unió alapértékeit. Elsődleges a Chartában, hogy valódi kötelezést nem ír elő az Egyezményt aláíró tagállamok részére. Az Uniós tagországok a valóságban a szuverenitásukat megtarthatják, természetesen az alapvető Uniós alapelveket meg nem sértve.
36 37
Helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény preambuluma Helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény preambuluma
36
2.2. Demokrácia biztosításának előírása
Unió alapelvei között szerepel a demokratikus működés meghatározása, ugyanakkor egyértelműen szembeötlő az eltérés a Charta és az Mötv. preambuluma között. Kitűnik a Charta- ban megfogalmazott demokrácia alapvető elvárása, melyről az Mötv. elfelejt rendelkezni.38 Egyértelműen azt nem írja elő. Természetesen attól függetlenül még a demokratikus elveket be kell tartani a közigazgatás működése során, azt elhanyagolni nem lehet. Leegyszerűsítve a demokrácia nem más, mint a helyi választópolgárok hatalom gyakorlásának lehetősége a közigazgatási szerveken keresztül. A hatalomgyakorlás közvetlen választás útján keletkezik. Legutóbbi hatalomgyakorlás kifejtése 2014. október 12. napján volt. A helyhatósági választásokon való részvétel nem kötelező, arról történő távolmaradást egyetlen jogszabály sem szankcionálja, azonban a választások nem megfelelő eredménye esetén a választójoggal rendelkező választópolgárok előszeretettel mutatják ki nemtetszésüket.
2.3. Átláthatóság követelménye
Előtérbe kell helyezni az annyit hangoztatott átláthatóságot. Az átláthatóság nem mást, mint a közigazgatásban olykor- olykor megjelenő korrupció elleni küzdelem
38
https://www.kaposvar.hu/eloterjesztesek/et20110323/.../e07m04.doc/ letöltés ideje: 2015. február 04.
„Az Európa Tanácsnak a jelen Chartát aláíró tagállamai figyelembe véve azt, hogy az Európa Tanács célja a tagjai közötti szorosabb egység létrehozása, a közös örökségüket képező eszmék és elvek védelmének és megvalósításának érdekében, figyelembe véve azt, hogy e cél elérésének egyik eszköze a közigazgatás terén történő megállapodás, figyelembe véve azt, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik alapintézményét képezik, figyelembe véve azt, hogy az állampolgárok közügyekben való részvételének joga egyike az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott demokratikus elveknek, meggyőződve arról, hogy e jog legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható, meggyőződve arról, hogy csak tényleges feladatkörrel bíró helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatást, tudatában annak, hogy a helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző európai országokban fontos hozzájárulás a demokráciának és a hatalom decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakításához, megerősítve azt, hogy mindez feltételezi olyan helyi önkormányzatok létezését, amelyeknek részét képezik a demokratikusan létrehozott döntéshozó szervek, és amelyek feladatainak és e feladatok gyakorlása módjának és eszközeinek, valamint mindezek megvalósításához szükséges forrásoknak a tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek, a következőkben állapodtak meg:” 37
egyik eszköze. Az átláthatóság megteremtése éppen a közigazgatási hatalommal való visszaélés elkerülése, annak megelőzése, ennek eszköze a közigazgatás szereplőinek minden egyes ’mozdulatának’ nyílttá tétele, azok a nagyközönség által történő ellenőrizhetősége, átvilágíthatósága. A legapróbb szerveknél is megjelenteti ezt a jogszabályalkotó. Példa erre a 2013. január 01-én elindított rendszerrel, mely az úgynevezett www.njt.hu weblapon kötelezi a jegyzőket a képviselő- testületek által hozott rendeletek ezen felületen történő haladéktalan közzétételére. Feltöltésre kell, hogy kerüljön a rendelet szövege és annak mellékletei, valamint a függelékek egyaránt. Természetesen ez a kötelezés a helyben szokásos módon történő közzététel alól nem mentesít. Ugyanakkor a képviselő- testületek Szervezeti- és Működési Szabályzatában egyéb átláthatóságot elősegítő rendelkezéseket írhat elő.
2.4. Megbízhatóság
A közigazgatás szerv nem más, mint a közhatalom gyakorlása érdekében tevékenységet kifejtő végrehajtó hatalommal felruházott szerv. Ilyen jellemzők mellé társulnia szükséges a jogszabály végrehajtás megfelelősége. A megbízhatóság közvetve jelenthet a megfelelő szakértelemmel rendelkezőséget egyaránt, illetve a megfelelő eljárási módok, eljárási cselekmények foganatosítását is.
3. Helyi önkormányzatok jellemzői a Charta alapján
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a Preambulumában határozza meg a helyi önkormányzatok alapvető jellemzőit: „- A helyi (értsd: települési) önkormányzatok minden demokratikus rendszer alapintézményei, amelyek biztosítják az állampolgárok közügyekben való részvételi jogának gyakorlását.”39 Demokratikus alapintézményként említi a helyi vagy települési önkormányzatokat, hiszen a helyhatósági választások során az ott megválasztott települési képviselők, polgármesterek útján képesek az akaratnyilvánításra a lakosok. A választások során válik lehetőség a közügyben való részvétel gyakorlására. Ugyanakkor vannak olyan helyi közügynek minősített esetek, amelyekben a döntés nem a közvetlenül 39
Czékmann Zsolt- Kalas Tibor- Torma András- Turkovics István ÁJK Miskolci Egyetem Európai közigazgatás Állam. És Jogtudományi Kar Miskolci Egyetemi Kiadó 2013. 147.o.
38
megválasztott döntéshozó szerv hatáskörébe tartozik. A gyakorlatban képes akár egy falugyűlés olyan nyomásgyakorlásra a képviselők felé, hogy a számukra legkedvezőbb döntés születhessen meg. „- Csakis a tényleges feladatkörrel rendelkező helyi önkormányzatok biztosíthatják az egyszerre hatékony és állampolgárokhoz közelálló közigazgatást.”40 Az önkormányzatok lennének képesek az állampolgárok számára a leghatékonyabb közigazgatás gyakorlására, azonban a jelenleg is folyamatban lévő átszervezések, közigazgatási átalakítások, hatáskör átcsoportosítások nem efelé mutatnak. „- A helyi önkormányzatok védelme és megerősítése fontos hozzájárulás a demokrácián és a hatalom decentralizációján nyugvó új (egységes) Európa kialakításához. - Az új Európa olyan helyi önkormányzatok létezését feltételezi, amelyeknek szerves részét képezik a demokratikusan választott döntéshozó szervek, továbbá amelyek széles körű autonómiával rendelkeznek a feladataik gyakorlási módjának és eszközének kiválasztásában, valamint az ehhez szükséges források tekintetésben.”41 Ahogy a fentiekben már kifejtésre került, a helyi önkormányzatoknál leszögezhetjük a demokratikus létet, ezáltal a választópolgárok közügyekben történő részvételét, mely már a közvetlen választójoggal való felruházással és azzal való éléssel megvalósul. Rendelkezésre áll mindez a választhatósággal és választójoggal való rendelkezéssel, egyszerűbben az aktív és passzív választójoggal egyaránt. Az állampolgárokhoz közel álló közigazgatás létezése kérdés lehet. A kérdésként való felmerülés azért jelenik meg, mert az állampolgárok számára nemcsak jogokat ír elő a közigazgatás, hanem kötelezettséget is előírhat, ezáltal szankcionálhat. A hatékonyság,
mint
követelmény
megjelenik
a
Preambulumban,
melyet
a
közigazgatási szervek a gyakorlatban szem előtt tartanak, azonban sok esetben nem képesek ezt be –vagy megtartani, hiszen a túlzott bürokrácia minden eljárásra rányomja bélyegét. Az önkormányzatok védelme és megerősítése a demokrácia érdekében történik. Hogy valóban széles körű autonomivál rendelkeznek- e a helyi önkormányzatok a feladat ellátásaik során, az már nem olyan egyértelmű, hiszen a helyi közügyek
40
Czékmann Zsolt- Kalas Tibor- Torma András- Turkovics István ÁJK Miskolci Egyetem Európai közigazgatás Állam. És Jogtudományi Kar Miskolci Egyetemi Kiadó 2013. 147.o. 41 Czékmann Zsolt- Kalas Tibor- Torma András- Turkovics István ÁJK Miskolci Egyetem Európai közigazgatás Állam. És Jogtudományi Kar Miskolci Egyetemi Kiadó 2013. 147.o.
39
vitelét alapvetően határozzák meg, hálózzák be a felsőbb szintű rendelkezések utasítások. Mindenesetre, mint jellemzőt a Preambulum tartalmazza.
40
VI.
Magyarország Helyi Önkormányzatai kontra a Helyi Önkormányzatok
Az előző pontban taglalt kicsiny nemzetközi kitekintésből kiindulva, illetve tovább boncolgatva a Helyi Önkormányzatok Európa Chartája meghatározza a helyi önkormányzás fogalmát, valamint terjedelmét az alábbiak szerint: „ A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között- a közügyek jelentős részét saját hatáskörben szabályozzák és igazgassák, a helyi lakosság érdekében. Az önkormányzás jogát olyan testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait- általános egyenlő és közvetlen választójogon alapuló, szabad és titkos szavazással- választja meg a lakosság és amely testületek rendelkeznek nekik felelős végrehajtó szervvel.”42 Az imént leírtakat részletekbe menőem már az előző fejezet tartalmazta, azonban nem lehet elégszer hangsúlyozni a helyi önkormányzatok alapvető létét, valamint a közhatalom gyakorlásához való jogának eredetét. Továbbá azt, hogy a közügyek vitelét és elsődleges döntéshozó szerepét az önkormányzatok képviselő- testületei fejtik ki, nagyobb lakosságszámú városok esetében a közgyűlés.
1.
Változások összegzése
A fentiekben leírtak az évtizedek alatt csak keveset változtak, azonban a 2010. tavaszi országgyűlési választásokat követően a Kormány belevette magát a reformálás világába, mely reformok alapjaiban változtatták/változtatják meg az elsősorban végrehajtó szervek működését. Az Országgyűlés 2011. december 19. napi ülésszakán fogadta el a 2011. évi CLXXXIX. törvényt (továbbiakban: MÖTV.), mely Magyarország helyi önkormányzatairól rendelkezik. És hogy miféle változások következnek be? Tulajdonképpen minden. Összefoglalva Dr. Kiss László Alkotmánybíró fogalmazta meg43 a változásokat a leginkább 42
Czékmann Zsolt- Kalas Tibor- Torma András- Turkovics István ÁJK Miskolci Egyetem Európai közigazgatás Állam. És Jogtudományi KAR Miskolci Egyetemi Kiadó 2013. 148.o. 43
„…Változnak a feladatok, a hatáskör telepítés elvei és színterei, az eddigieknél jóval nagyobb
szerephez jutnak a gazdaságosság, hatékonyság szempontjai; megjelennek új feladatok (például a helyi közbiztonsággal kapcsolatos teendők)… kiépülnek a járások, megjelenik a járásszékhely
41
közérthető módon. A helyi önkormányzatok feladatai már nem igazán ismerhetőek fel például a tíz évvel ezelőtti állapothoz viszonyítva. Ugyanakkor az is megjegyzendő, hogy felismerhető a feladatok meghatározása során egyfajta hasonlóság az önkormányzatok rendszerváltás kori feladatai és Magyary Program által célként kitűzött önkormányzatok feladatai között. Elég, ha arra gondolunk, hogy a Járási Hivatalok első ízben 2013. január 1. napjával vittek magukkal feladatot, ezáltal ruházódtak fel hatáskörrel, a soron következő lépcső 2015. március 1. és azóta is folyamatosan. Az önkormányzati feladatellátás során előtérbe helyezik a gazdaságosságot és hatékonyságot. A gazdaságosság megvalósítása egyenlőre nem teljes, hiszen ha arra gondolunk, hogy az önkormányzatok a feladat ellátásra megfelelő szakember gárdával rendelkeztek, akiket a feladattal együtt a Járási Hivatal elvitt ugyan, azonban ezen szakembereknek, akik eddig helyben látták el feladatukat, mára utazási költségük keletkezett. Az ilyen jellegű költségek tovább növelik a kiadásokat, mind a munkáltatóét, mind a dolgozóét. Ugyanakkor ilyen többletköltség a Járási Hivatal fenntartási költsége, a vezetők munkabérének költségei, hiszen ezek mind idáig nem jelentkeztek, nem terhelték a központi költségvetést. Továbbá helyi szinten maradva, a helyi önkormányzatok egyik döntéshozó szerve a képviselő- testület feladatai és hatáskörei is folyamatos változásban vannak. Egy idő után már szinte lemeztelenítve maradnak meg, majdhogynem kizárólag a helyi sajátos viszonyokra rendelkeznek majd döntési jogkörrel. Természetesen többek város kategóriája; átfogalmazódik a megyei jogú város önkormányzatának szerepköre; újra tanulandó lesz a főváros és kerületeinek kapcsolatrendszere; … teljesen más szerepkörben tűnik fel a megyei önkormányzat; módosul a helyi képviselő- testület hatásköre, működési rendjében is figyelmet érdemlő változások következnek be; belép a társult képviselő- testület intézménye; … komoly átrendeződés megy végbe a polgármester és a jegyző közjogi viszonyában, ezen belül különösen az egyes munkáltatói jogkörök gyakorlásában; változások a tisztségviselők díjazásának, költségtérítésének szabályai; új intézményként jelenik meg a közös önkormányzati hivatal; átértékelődött az önkormányzati társulásokra vonatkozó eddigi törvényi szabályozás;… belép a helyi önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszere;… újrafogalmazásra került és markánsabb eszközöket kapott az önkormányzatok felett gyakorló törvényességi felügyelet (ezek már 2012. január 1-jétől gyakorolhatók). S a katalógus még nem teljes!” Jegyző és Közigazgatás HVG ORAC Lap –és Könyvkiadó Kft. XV. évfolyam 1. szám 2013. január- február 6.o. Dr Kiss László DSc. Egyetemi tanár, alkotmánybíró
42
között a helyi önkormányzat vagyonával való rendelkezés megmarad hatáskörükben, döntési jogkörükben. A képviselő- testületek működési rendjében is folyamatos változások vannak. Ugyanakkor a képviselő- testületek alapvető működési rendjét továbbra is a Szervezeti- és Működési Szabályzat adja, melyet magukra nézve kötelezőnek fogadják el. Ne feledkezzünk meg a korábbi önkormányzati társulásokról, vagy éppen a közoktatási intézmények fenntartásának megszűnéséről. Jelenleg is változás van a helyi önkormányzatok finanszírozásában is. A változásokról újabb összegzést fogalmaz meg Dr. Zongori Gábor TÖOSZ főtitkár az alábbi mondatban: „ 2013. január elsejével új időszámítás kezdődött a 3177 magyarországi önkormányzata számára. Gyakorlatilag a település nevek, a még továbbszolgáló polgármesterek és a képviselő- testületi tagok személyének kivételével jószerivel minden megváltozott.”44
Az MÖTV. 156.§. (3) bekezdése szerint hatályát veszti a rendszerváltozás/ rendszerváltoztatás óta, több mint húsz évet átvészelő jogszabályanyag, tehát a volt önkormányzati törvény. Ugyanakkor nemcsak ez a szabályanyag vesztette hatályát, hanem az MÖTV. 157.§.- alapján: - a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény, - a területszervezési eljárásról szóló 1999.évi XLI. törvény, - a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásokról szóló 2004.évi CVII. törvény. Ezen jogszabályok eddig az alapjait képezték az önkormányzati működésnek, a feladataik ellátásának, ma már a Magyarország Helyi Önkormányzatiról szóló törvény egységes szerkezetbe rendelkezik többek között ezekről is. További jogszabályok hatályon kívül helyezését írja elő az MÖTV. 158.§.-ában, melyek a következőek: - polgármesteri tisztség ellátásnak egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tisztelet díjáról szóló 1994.évi LXIV. törvény,
44
Jegyző és Közigazgatás HVG ORAC Lap –és Könyvkiadó Kft. XV. évfolyam 1. szám 2013. januárfebruár 7.o. Dr Zongor Gábor. TÖOSZ főtitkár, hivatásos önkormányzati érdekvédő
43
- a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény.
2. Lépcsőzetes hatálybalépés
Dehogy ne csak a hatályvesztésekről essen szó, az MÖTV. hatályba lépése lépcsős, több egymástól eltérő időpontban következik be. Ismeretes, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) rendelkezései négy időpontban léptek hatályba. Nagy részük már 2012. január 1-jétől alkalmazandó, néhány paragrafus egyes szabályai 2012. április 15-én léptek hatályba, 92 paragrafus vagy egészében vagy részeiben 2013. január 1-jétől hatályos, míg 26 rendelkezés a 2014. évi általános önkormányzati választások napjától vált a gyakorlat részévé.45
Magyarország helyi önkormányzatiról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 2011. XII.18. –án került kihirdetésre. Hatályba lépés időpontja
Hatályba lépő paragrafusok
2012. január 01.
38 paragrafus
2012. április 15.
2 paragrafus
2013. január 01.
92 paragrafus
2014. évi helyhatósági választás, a
26 paragrafus
gyakorlatban 2014. október 13. 46
3. A helyi önkormányzatok életét közvetlenül érintő szervezeti változások
A jogszabály bevezetése és az 1990. évi LXV. törvény (Továbbiakban: ÖTV.) kivezetése, mint látható fokozatos, hagyva ezáltal bizonyos felkészülési időt a gyakorlatban a jogszabályanyagot alkalmazók és betartani hivatottak számára. Illetve azoknak is, akikre jogot vagy kötelezettségek fogalmaz meg az MÖTV. De ne hagyatkozzunk csak az ÖTV. hatálytalanságára, nézzünk néhány példát az MÖTV. hatályába lépését érintően más jogszabályokra is a gyakorlatba. 45
Jegyző és Közigazgatás HVG ORAC Lap –és Könyvkiadó Kft. XV. évfolyam 1. szám 2013. januárfebruár 6.o. Dr Kiss László DSc. Egyetemi tanár, alkotmánybíró 46 Az MÖTV hatálybalépését összegző ábra az MÖTV. alapján
44
3.1. Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége
Az MÖTV. képviselők összeférhetetlenségére vonatkozó rendelkezése 2014. október 12. napján megtartott helyhatósági választásokat követően lépett életbe, felkészülve arra a jelölteknek, jelölő szervezeteknek, hogy megválasztás esetén a későbbi összeférhetetlenség miatt ne keljen lemondani, vagy az összeférhetetlenségét más úton megszüntetni. Ezzel együtt hatályát vesztette a helyi önkormányzati képviselők jogállásról szóló 2000. évi XCVI. törvény. A változásokat akkor látjuk a legjobban, ha a két ide vonatkozó szabályanyag helyi önkormányzatit érintő főbb rendelkezéseit egymást követően összehasonlítjuk. Az önkormányzati döntéshozó szerv a képviselő- testület, a helyben lakó- vagy tartózkodási hellyel rendelkező választópolgárok által közvetlen úton megválasztott képviselők összessége. A képviselő- testületek létszáma az utóbbi években nem változott. A képviselő- testületek képviselőinek száma a települési lakosságszámhoz igazodik. A 2010. évi L. törvény 4.- 5.§- a határozza meg a képviselő- testületek létszámát, különbséget téve a 10.000 lakos alatti és az a fölötti települési lakosságszám alapján. Lakosságszám (fő)
Képviselő- testület létszáma (fő)
0-100
2
101-1000
4
1001-5000
6
5001-10000
8
10001-25000
8
egyéni
választó
kerületi
3
kompenzációs listás mandátum 25001-50000
10
egyéni
választó
kerületi
4
kompenzációs listás mandátum 50001-75000
12
egyéni
választó
kerületi
5
kompenzációs listás mandátum 75001- 100000
14
egyéni
választó
kerületi
6
kompenzációs listás mandátum 47
47
Az Mötv –ben foglalt rendelkezések az ábra alapja
45
Az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségi szabályai az ÖTV. és MÖTV. rendelkezései alapján megváltoztak. A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről rendelkező 2000. évi XCVI. törvény hatályát vesztette 2013. október 1-jével. Az MÖTV. magába olvasztotta a képviselők jogállásáról szóló rendelkezését is.
3.1.1. Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége a 2000. évi XCVI. törvény alapján
A 2000. XCVI. törvény a helyi önkormányzati képviselők 10 összeférhetetlenségi okot határozott meg az 5.§.-ában. Kizárta a képviselők köréből a központi államigazgatási szerv köztisztviselőit. A központi államigazgatási szerveket a 2010. évi XLIII. törvény 1.§.48-a sorolja fel. További
összeférhetetlenségi
okként
sorolja
a
Kormányhivatalok
vezetőit,
köztisztviselőt, akiket ugyan a 2010. évi XLIII. törvény 1.§.-a már meghatározott. A helyi önkormányzatok, valamint ezek szerveinél foglalkoztatott köztisztviselők összeférhetetlensége is megjelent a jogszabályban. Ennek egyik fő oka, hogy a képviselő- testület döntési jogköre kiterjed a önkormányzat, valamint szerveinek működésére, ilyen vonatkozásban határozat valamint, rendeletet alkotási jogköre van. Kifogásolható,
ha
az
önkormányzatnál
foglalkoztatott
köztisztviselő
az
önkormányzatra, mint munkáltatójára vonatkozóan rendelkezik, vagy határoz. Nem lehetett továbbá képviselő a jegyző vagy az aljegyző, valamint az ugyanannál az önkormányzatnál létrehozott képviselő- testület hivatalát vezető hivatalvezető, 48
2010.évi XLIII. törvény 1. § (1)E törvény hatálya a központi államigazgatási szervekre, a Kormány tagjaira, az államtitkárokra, valamint - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a közigazgatási államtitkárokra és a helyettes államtitkárokra terjed ki. Központi államigazgatási szerv továbbá a Kormány, kormánybizottság, a minisztérium, az autonóm államigazgatási szerv, a kormányhivatal, a központi hivatal, a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, az önálló szabályozó szervek. Autonóm államigazgatási szervként jelöli a jogszabály a Közbeszerzési Hatóság, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, a Nemzeti Választási Iroda. Új szervként iktatta be a Kormányhivatalt, a Központi Statisztikai Hivatalt, az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal. Számtalan vitát váltott ki a rendvédelmi szervek képviselőként történő kizárása. Rendvédelmi szerva rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. Valamint önálló szabályozó szerv a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.
46
valamint ezen hivatal köztisztviselője. A kizárás oka természetesen egyezik az előző gondolatokban foglaltakkal. A területfejlesztési tanácsnál alkalmazottakat. Ugyanakkor kizárta a képviselői tisztség betöltésének lehetősége alól többek között a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökét. A
képviselő-
testület
által
létrehozott
közalapítvány
kezelő
szervének
tisztségviselőjét, azonban a kuratóriumi tagságot engedélyezte. A képviselő- testület által létrehozott közalapítvány évente beszámolási kötelezettséggel tartozik, elsősorban például az éves pénzügyi beszámoló, mint kötelezettség. Az önkormányzat képviselő- testülete által alapított vállalat vezérigazgatója, vezérigazgató- helyettes, valamint a vezető testületének bármely tagja. Az önkormányzatok képviselő- testületei által létrehozott gazdasági társaság vezető tisztségviselőit, tisztségviselőt. A helyi körzeti médiaszolgáltató, lapkiadó vezető állású alkalmazottját.
3.1.2 Helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlensége a 2011. évi CLXXXIX. törvény alapján
Az MÖTV. 36.§.-a tartalmazza az összeférhetetlenségi szabályokat. Már az első mondatában tartalmaz általános meghatározást, mely szerint a helyi önkormányzati képviselő nem folytathat olyan tevékenységet, mely a feladatainak ellátása során a közbizalmat megingathatja. Mint látjuk a 2013. október 1-ig hatályban lévő szabályok ilyen általános jellegű meghatározást nem tartalmaztak, melyek a közbizalmat, vagyis az állampolgárok (beleértve a választópolgárok) bizalmát ingathatják meg. Ilyen lehet például, ha a települési önkormányzati képviselő köztartozással rendelkezik, de tágabb értelemben példa lehet, ha a képviselő nem teljesíti vagyonnyilatkozat tételi kötelezettségété, vagy az abban foglaltak nem fedik a valóságot, valamint téves, félrevezető adatokat tartalmaznak. Továbbá kizárja a helyi önkormányzati képviselőség lehetőségét az országgyűlési képviselő tekintetében. Megjegyzendő, hogy az országgyűlési képviselők a korábbi szabályozás tükrében lehettek párhuzamosan országgyűlési képviselők és helyi önkormányzati képviselők egyaránt. Számtalan példa volt már erre az országban. 47
Azon feladatellátást is kizárja, melyet az Országgyűléstől, köztársasági elnöktől, a Kormánytól, annak tagjától és a Kormány alárendeltségébe tartozó szervektől kapta, kivéve, ha a megbízás valamely tudományos, oktatói művészeti tevékenység ellátását szolgálja.
Ugyanakkor
ilyen
vonatkozásban
engedélyezi
az
egészségügyi
intézmények főigazgatói tisztségének, valamint gazdasági vezetőjének képviselői tisztség betöltését. A szociális intézmények vezetőit sem. Egyezőség a két jogszabály között a központi államigazgatási szervek megjelölése. Mint viszonylag új foglalkoztatási forma a kormánytisztviselő, akik kinevezésük erejénél fogva vannak kizárva. A korábbi 2000. évi XCVI. törvény a központi államigazgatási szerv meghatározását vette alapul a kizárásra, az MÖTV. a rendvédelmi szerveket már konkrétan határozza meg. Fontosnak tartom kiemelni a Nemzeti Adó-és Vámhivatal (továbbiakban: NAV) hivatásos állományú tagjait, tekintettel arra, hogy a NAV a Vám- és Pénzügyőrség valamint az APEH összeolvadásából alakult, mint jogutód szerv. Az összehasonlítás további lépcsője az MÖTV.- ben már megegyezik a 2000. évi XCVI. törvényben foglaltakkal. A jegyző, aljegyző, közös önkormányzati hivatal köztisztviselője, alkalmazottjának kizárásáról rendelkezik. Itt is fontos megjegyezni, hogy a korábbi körjegyzőségek –általában- jogutódjaként jelentek meg a közös önkormányzati hivatalok. Megállapítható, hogy a kis települések polgármesteri hivatalait is véglegesen szüntette meg, vezette ki a rendszerből. Új pontként jelenik meg a más településen önkormányzati képviselői tisztség megléte, hiszen két vagy több helyi önkormányzati képviselői megbízatást a jogszabály kizárja. Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzati képviselőtestületének tagja a polgármester, ezáltal értelemszerűen az alpolgármester is (ugyanúgy egy szavazati
joggal
rendelkezik)
kizárásra
kerül
más
helyi
önkormányzati képviselő- testületének tagjai közül. A helyi önkormányzat képviselő- testületei által alapított gazdasági társaságra vonatkozó szabályoktól nincs eltérés az előző fejezetben foglaltakhoz képest. A fentiekből is szembetűnő, hogy a 2011.évi szabályozás már természetesen figyelembe vette a teljesen megújuló szervezeti felépítést és a 36.§. (1) bekezdés ab) pontját már ennek tükrében alakította ki. Hiszen mind az oktatási intézmény, mind az egészségügyi intézmény dolgozóit már egyértelműen engedi helyi önkormányzati képviselőnek lenni. Tegyük hozzá, hogy az oktatási intézmények nagy része korábban önkormányzati fenntartásban volt, az oktatási intézmények igazgatóit 5 48
éves ciklusra a képviselő- testület nevezte ki, a nemzetiségi önkormányzatok (amennyiben működik a településen) véleményének nyilvánítása mellett. Nem engedi a képviselői tisztséget viszont a rendvédelmi szervek dolgozóinak, s a NAV hivatásos állományú tagjainak sem, ugyanakkor nem változott az önkormányzatok által részben vagy egészben alapított gazdasági társaságokkal jogviszonyban állók esetében.
3.2. Polgármester, alpolgármester szerepe az ÖTV. -ben és MÖTV. -ben
A polgármesteri és alpolgármesteri tisztség betöltésének feltételeit merőben változtatta meg a 2014. október 12-én megtartott helyhatósági választás. A változásokra volt elég idő felkészülni, hiszen az MÖTV. mind a polgármesterekre, mind az alpolgármesterekre vonatkozó rendelkezéseket már jó időben tartalmazta, de hatályba csak a helyhatósági választást követően léptette. A polgármesterek számára egyértelműen hátrányosabb helyzetet teremetett, mint a korábbi szabályozás, ugyanakkor az alpolgármestereket a korábbinál kedvezőbb helyzetbe hozta. Az ellentétét már itt is jelentkezik. Egy biztos, hogy mind a két tisztség nem más, mint a helyi önkormányzati tisztségviselői pozíció. De kit is tekintünk polgármesternek? A helyi önkormányzatok képviselőtestületeinek vezetőit, illetve a közvetlen választással megválasztásra került települési polgármestert, községi, városi,megyei jogú városi, fővárosi kerületi polgármesterek, valamint a közvetlen választással megválasztásra került fővárosi polgármester és a megyei közgyűlés által megválasztott megyei közgyűlés elnöke.49
3.2.1. A polgármester
A polgármesteri tisztség először Magyarországon az első szabad helyhatósági választásokkor keletkezett, melynek időpontja 1990. szeptember 30. illetve október 14. Akkor még két fordulóban dőlt el, hogy a polgármesteri és a helyi önkormányzati képviselők mandátumának sorsa. A helyi önkormányzat elsőszámú vezetője a polgármester. A polgármesteri szakma nem csupán egyszerű foglalkozás, amely során nyolctól négyig ellátja feladatát, hanem annál sokkal több. Szükséges hozzá 49
Nagy Marianna és Hoffmann István Magyarország helyi önkormányzatiról szóló törvény magyarázata hvg orac Kft. Budapest, 2012. 229.o.
49
hivatástudat, szakmai ismeret és nem elhanyagolható, hogy számtalan megközelítés, mint művészetet határozza meg. A korábbi ÖTV. a polgármesteri ciklus időtartamát négy évben határozta meg, ez az időtartam öt év lett az MÖTV. alapján. A kép vegyes, hiszen vannak polgármesterek, akik egy ciklusra kerülnek megválasztásra és továbbiakban már lehetőséget nem kapnak, azonban vannak, akik hivatásszerűen gyakorolják feladatukat több cikluson keresztül. Egy biztos, hogy választási eredmény ide vagy oda, polgármesternek nem születik senki, a szakma alapjait tanulni szükséges. Szakmai alapként kerül megjelölésre a Magyarország helyi önkormányzatokról szóló törvény ismerete, a gazdálkodásra vonatkozó alapvető szabályok ismerete és nem elhanyagolhatóak a közéleti normák elsajátítása sem. A helyi közügyek viteléhez szükséges kompromisszum készség elengedhetetlen. A polgármesternek kiemelt feladata van abban, hogy a megválasztott helyi önkormányzati képviselők munkáját elősegítsék, megfelelő információkkal lássák el őket a település életének mindennapjaival kapcsolatban. Tekintettel arra, hogy a település életében a képviselő- testület hozza meg a minden lakosra hatással lévő döntéseket, ezért a polgármesternek szükséges feladatai közé tartozik, hogy a napirenden lévő döntés meghozatalában a képviselők többségét döntésre sarkalja, elnyerje a többség támogatását.50 Ennek fontos eszköze az érvelés és a meggyőzés. Ebből is látszik, hogy a polgármester és a képviselők egymás közti tevékenysége nem éppen konfliktus mentes. Az MÖTV. azonban lehetőséget biztosít a polgármesternek arra, hogy amennyiben a helyi képviselő- testület döntését az önkormányzat érdekeire nézve sértőnek tartja, akkor kezdeményezheti az ügy ismételt tárgyalását. Ilyen esetben a korábban meghozott döntés nem hajtható végre. Hasonló lehetőség a másik oldalról is megvan. A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenység észlelése vagy esetleges mulasztásai miatt a képviselőtestület a törvényszékhez fordulhat a tisztség megszüntetése érdekében.
50
Éppen ebben rejlik a polgármesteri döntéshozatal nehézsége, hiszen a polgármesterek jelenleg a ’képviselő- testületek foglyai” ezzel nehezítve meg a döntések meghozatalát és az előrehaladást is. – Kákai László 20 évesek az önkormányzatok születésnap, vagy halotti tor? Publikon Kiadó Pécs, 2010 Zongor Gábor 154.o.
50
a) Polgármester díjazásának szabályai
A polgármester díjazására vonatkozó rendelkezéseket a korábbi ÖTV. nem tartalmazta. Arról külön szabályanyag rendelkezett. Az 1994. évi LXIV. törvény a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről, és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról (továbbiakban PTTV.). Az ebben szabályozott polgármesteri díjazás hatályát vesztette a 2014. évben megtartott helyi önkormányzati választások során. Hátrányos helyzetbe hozva ezzel elsősorban az ötszáz lakosság szám alatti település polgármestereit. A hátrány a díjazásukban nyilvánul meg. Hiszen a feladat változatlan maradt, a bér viszont csökkent. Speciális helyzet állt elő a gyakorlatban akkor, amikor a 2010-2014 közötti ciklusban polgármesteri tisztséget betöltő személy a 2014-es helyhatósági választás eredménytelensége miatt (például a két vagy több polgármester jelölt pontosan ugyannyi szavazatot kapott) az időközi önkormányzati választásig milyen bérezést kaphat, hiszen addig a 2010- ben megválasztott polgármester látja el továbbra is a teendőket. Jelen esetben a polgármesteri tisztség keletkezése még 2010-ben jött létre a PTTV. alapján. Illetve a 2014 októberében megtartott helyi önkormányzati választás polgármesteri választás eredménytelensége miatt nem került a település vezető felesketésre, hanem határozott időre még az előző látja el továbbra is a feladatot. A jogeset megoldása egyértelmű, de speciális. Ilyen esetben a 2010. évből magával hozott bért szükséges kifizetni. A bértábla a PTTV.- ben és az MÖTV.- ben a következők szerint alakul. PTTV. 3.§. (2) bekezdésében foglalat díjazás: Szorzószám
Lakosságszám
Alapilletmény
7,0-9,0
0-999
270.550-347.850
8,5-11,00
1000-2999
328.525-425.150
11,00-12,50
3000-10000
425.150-483.125
13,5-14,5
Fővárosi kerületi önkormányzat
521.775-560.425
(38.650*szorzószám)
esetén 14,00-15,00
Megyei jogú város önkormányzat
541.100-579.750
és megyei önkormányzat esetén 51
51
Az Mötv rendelkezései az ábra alapja
51
Az MÖTV. szerinti díjazás merőben eltér a fentiekben hivatkozottaktól. Ez volt az a pont, amely nagy felháborodást kavart a médiában a település vezetők által. Az eltérés egyik alapvető oka, hogy már nem a köztisztviselői illetményalaphoz (38.650 Ft) igazította a szorzó számokat, hanem a miniszter központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvényben
(továbbiakban:
Törvény)
meghatározott
alapilletményéhez,
illetménykiegészítéséhez vezetői illetménypótlékából álló illetmény összegéhez igazította. Fontos eltérésként jelentkezett, hogy az ÖTV. ugyan nem tartalmazta a díjazást, azonban az MÖTV. már egységesen rendelkezik róla és magába foglalja azt. MÖTV. szerinti bértábla az alábbiak szerint határozza meg a polgármesteri díjazást. Az ezzel kapcsolatos hátrányos helyzet teremetését már számtalan ötszáz lakosság szám alatti település polgármestere fejtette nyílt levélben és küldte meg az illetékes Miniszter részére. Változást eddig az időpontig nem sikerült elérniük. Azonban nem kizárólag az ötszáz lakosság szám alatti települések polgármesterei kerültek rosszabb helyzetbe, hanem az ezer lakosságszám fölöttiek is, hiszen ott szintén bércsökkenés tapasztalható. Azonban jól jártak azok a polgármesterek, akik által képviselt települések lakosságszáma ötszázat fölötti, de az ezret nem éri el, hiszek az ő bérük egyel magasabb kategóriába került.
Törvényben meghatározott %
Lakosságszám
20
0-500
40
501-1500
60
1501-10000
70
10001-30000
80
30000-
90
Megyei
önkormányzat
közgyűlés elnökének díja 50
Társadalmi
megbízatású
polgármester az adott település lakosságszámának
megfelelő
mértékű tiszteletdíjra jogosult 52
52
Az Mötv ben foglalat rendelkezések az ábra alapja
52
A kétféle bértáblának egy közös vonása van, ez nem mást, mint az, hogy a képviselőtestületek határozzák meg továbbra is a polgármester illetményét. Az ÖTV. alapján ez természetesen a képviselő- testület jogköre a szorzószámok közötti választást jelentette. Az MÖTV. -ben viszont a lakosságszám alapján meghatározott % -tól eltérni nem lehet, a képviselő- testületnek mégis az alakuló ülésen jóvá kell hagynia.
53
b) Polgármesteri feladatok csoportosítása és azok meghatározása
Mint említettem a polgármesteri díjazás csökkent, de feladata maradt. A polgármester feladataival kapcsolatos jogosítványait az MÖTV. 67.-68. §.-ai tartalmazzák. A polgármesteri feladatoknak két nagy csoportját különbözteti meg az MÖTV. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy a polgármesteri tisztség főként e két feladatkör köré csoportosul. Más eltérő jogszabályok is előszeretettel ruháznak feladatot a polgármesterre. Az önkormányzat igazgatási szervezetével kapcsolatos feladat- és hatáskörökről az MÖTV. 67.§. rendelkezik. - A polgármester részére előírt önkormányzati igazgatásszervezésével kapcsolatos feladatok elsősorban amennyiben a képviselő- testület döntése alapján a polgármester hatáskörébe utalja a közös önkormányzati hivatal vagy polgármesteri hivatal irányítási feladatit. A polgármesteri hivatal, valamint a közös önkormányzati hivatalt a polgármester irányítja, de jegyző vezeti. Mivel a polgármester az önkormányzat első számú vezetője, ezért az önkormányzatot érintően széleskörű jogosultsággal rendelkezik az önkormányzatok számára a képviselő- testület valamint a polgármester által meghatározott célok elérése érdekében.
- Fontos szerepet nyújt a jogszabály a polgármester részére azáltal, hogy polgármesteri
hivatal,
vagy
közös
önkormányzati
hivatal
munkájának
megszervezésével, döntéseinek előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatban, természetesen a jegyző egyetértése mellett. Ennél a pontnál fontos, hogy külön válasszuk a polgármesteri hivatalokat és közös önkormányzati hivatalokat. A polgármesteri hivatalhoz minden esetben egy polgármester társul, míg a közös önkormányzati hivatalhoz mindig több, minimum két polgármester társul. Így a szervezési feladatok meghatározását célszerű a gyakorlatban a jegyzőre bízni.
- A jogszabály a polgármester hatáskörébe utal államigazgatási ügyeket, hatósági hatásköröket, valamint ezeket át is ruházhatja. De ne feledjük, hogy a képviselő54
testület is adhat át a polgármester részére hasonló ügyeket. Ezeket a gyakorlatban a testületek rendelet útján ruházhatják vagy, vagy a Szervezeti és Működési Szabályzatukban, melyet az alakuló üléseken kell felülvizsgálni.
- A polgármester a polgármesteri hivatal vagy a közös önkormányzati hivatal belső szervezeti tagozódásának, létszámának, ügyfélfogadási rendjének és ügyrendjének meghatározására a jegyző javaslatára, előterjesztést nyújt be a képviselő- testület felé. Ezek a döntések, valamint dokumentumok a hivatalok alapvető működését támasztják alá, természetesen a felsőbb szintű jogszabályoknak nem mondhatnak ellent.
- A kiadmányozás rendje a polgármester hatáskörében van. Elsősorban pénzügyi vonatkozásban van ennek jelentősége.
- A jegyző tekintetében a munkáltatói jogokat gyakorolja. Továbbá szintén munkáltatói jogok gyakorlásának joga illeti meg a képviselők és az alpolgármester tekintetében is.
Másik csoportosítási forma a polgármester feladatellátása során képviselő- testülettel függ össze az MÖTV. 68.§.-a alapján. A polgármester egy alkalommal élhet vétó jogával a képviselő- testület döntése ellne. Ehhez szükséges, hogy teljesüljön az a feltétel, hogy ez a döntés sértse az önkormányzat érdekeit. Ilyen esetben a meghozott döntést végrehajtani nem lehet a következő döntés meghozataláig. A vétó joggal való élés időpontja az ülést követő három napon belül kell, hogy essen. További lehetőséget ad az MÖTV. a polgármester kezébe, amikor is megállapítja, hogy a amennyiben a képviselő- testület egymást követő legalább két alkalommal nem hoz döntést az ügyben, akkor a polgármester döntést hozhat, melyről a soron következő képviselő- testületi ülésen a képviselőket tájékoztatja. Nem utolsó sorban önkormányzati
rendeletben
meghatározott
összeghatárig
a
polgármester
forrásfelhasználásról dönthet, de ilyekor is kötelezettsége a képviselő- testületet a soron következő ülésen tájékoztatni.
55
c) Polgármesteri tisztség megszűnése
A polgármesteri tisztség megszűnésének eseteit kógensen határozza meg az MÖTV. a 69.§.-ban53. A helyhatósági választások során új polgármester megválasztásával, amennyiben választójogát (aktív-passzív) elvesztette, összeférhetetlenségét nem szüntette
meg,
méltatlanság
megállapításával
a
képviselő-
testület
közreműködésével, a polgármesteri tisztségről történő lemondás esetén, a polgármester halálával és nem utolsó sorban közjogi felelősségi szabályainak megsértése esetén.
d) 5/2010. (IX.15.) Közigazgatási jogegységi határozat a közjogi felelősség körében
A polgármester közjogi felelőssége meghatározó, olyannyira, ahogy azt az előző c.) pontban is írtam a tisztség megszűnésének egyik esete is lehet. A közjogi felelősséget az MÖTV. 70.§.-a határozza meg. A közjogi felelősség nem jelent mást, mint polgármester sorozatos törvénysértő tevékenységének gyakorlását. Ebben az esetben a képviselő- testületnek kereset indítási joga van, természetesen minősített többségi döntés szükségeltetik hozzá. Kérheti ilyen esetben a testület a polgármesternek e tisztségből történő felmentését
53
MÖTV. 69. § (1) „A polgármester e tisztsége megszűnik: a) az új polgármester megválasztásával; b) ha a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán már nem választható; c) az összeférhetetlenség kimondásával; d) méltatlanság megállapításával; e) sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával; f) a tisztségről történő lemondással; g) a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően új polgármester megválasztásával; h) az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával; i) halálával. (2) A polgármester e tisztségéről a képviselő-testülethez intézett írásbeli nyilatkozatával mondhat le, amelyet az alpolgármesternek, ennek hiányában a szervezeti és működési szabályzatban a képviselő-testület összehívására, vezetésére kijelölt képviselőnek adja át, részére juttatja el. A polgármester e tisztsége az általa meghatározott, a lemondást követő egy hónapon belüli időpontban, ennek hiányában az írásbeli nyilatkozat átvételének napjával szűnik meg. A lemondás nem vonható vissza. Az írásbeli nyilatkozatot a képviselőtestület következő ülésén ismertetni kell.” 56
is. Természetesen ebben a döntéshozatalban a polgármester nem vehet részt, hiszen saját jogát, jogos érdekét az ügy érinti. A számtalan hasonló tárgyú perindításra vonatkozóan a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának Közigazgatási Jogegységi Tanácsa meghozta az 5/2010. (IX.15.) Közigazgatási Jogegységi határozatot (továbbiakban: KJE), melynek tárgya természetesen a polgármesteri tisztség megszüntetése. Az ilyen ügyben indított perekben természetesen alkalmazni kell polgári perrendtartásról szóló törvény megfelelő rendelkezéseit. A KJE először azt állapította meg, hogy a polgármesteri foglalkoztatási jogviszony egy sajátos közszolgálati jogviszony, mely választással keletkezik. Ezáltal a per szereplői a képviselő- testület, mint felperes és a polgármester, mint alperes. A KJE magyarázata szerint azért volt fontos a perbeli szerepek tisztázása, mert az önkormányzat áll perben egy harmadik személlyel, hanem az önkormányzati szervezetrendszeren belül történik a pereskedés. Másik fontos eltérés a polgári perrendtartás általános szabályaitól, hogy perben viszontkeresetnek, szünetelésnek, valamint egyezségnek helye nincs. A per tárgya fontos szempont, hiszen az nem mást, mint a polgármester tevékenységének törvénysértése. Azonban ez a tevékenység csak súlyos törvénysértések és mulasztások esetében jelenik meg. A KJE szerint a vagoni hátrány okozása sorozatos mulasztás, vagy aktív tevékenység, tehát törvénysértés megállapítása hiányában nem lehet a tisztség megszüntetéséről határozni. Az eljáró bíróságok mindezek ellenére rendkívül széles mérlegelési jogkörrel vannak felruházva.
3.2.2. Az alpolgármester jogállása
Az alpolgármesteri tisztségnek változásait szintén az MÖTV. hozta meg. A képviselő- testület dönt az alpolgármester személyéről, de továbbra is a polgármester tesz javaslatot. Az alpolgármester megválasztását kötelezőként írja elő az MÖTV. a 74.§. -ában. Az alpolgármesteri tisztség mind főállásban, mind társadalmi megbízatás keretében ellátható feladat. Az sem változott, hogy az alpolgármester lehet megválasztott önkormányzati képviselő és lehet külsős is, tehát nem a képviselőtestület tagjai közül kerül ki. Az alpolgármesteri tisztség megszűnésének az előző pontban a polgármesteri tisztség megszűnésének eseteivel megegyezik, kivéve azt az esetet, mely kimondja, hogy a 57
polgármester javaslatára a képviselő- testület, titkos szavazással, minősített többséggel megbízatását visszavonja. Fontos változás akkor következett, amikor az MÖTV. kötelezően írta elő a 80.§.ában az alpolgármester részérő történő illetmény megállapítását. Melyről természetesen az alpolgármester lemondhat, azonban a gyakorlatban nem ez a jellemző. Főállású alpolgármester illetményének összegét a polgármester illetménye 70-90%-a közötti összegben a képviselő- testület állapítja meg. Itt már felismerhető a képviselő-
testület
mérlegelési
jogosítványa.
A
társadalmi
megbízatású
polgármesterek tiszteletdíját a fentiekben leírtak szerint állapítja meg a képviselőtestület, azonban minden esetben figyelemmel kell lenni arra, hogy ezen kifizetések az önkormányzat gazdálkodását nem veszélyeztethetik.
3.3. Körjegyzőségek kontra Közös Önkormányzati Hivatalok
A közös hivatalok létrehozását a volt körjegyzőségek helyett az MÖTV. már 2013. január 1-jével hatályba léptette, a legtöbb településen teljes területi változást okozva. Nem beszélve az ezáltal kialakult feszültségre a település vezetői között, a gyakorlatban nem szólt másról a történet, mint kicsinyes hatalmi harcokról a ’feleségül veszlek, vagy hozzád megyek vagy nem kérdésben’. Akkor nézzük, hogy mely változások vezettek az általánosságban eluralkodó konfliktusos helyzethez.
3.3.1. Körjegyzőségek
a) Polgármesteri Hivatalok A Körjegyzőségek történeti kialakulása a ’90-es évek második felére vezethető vissza, ugyanis a rendszerváltoztatást követően közvetlenül a polgármesteri hivatal struktúra került kialakításra. A polgármesteri hivatalok meghatározása a következő: „A polgármesteri hivatal a helyi önkormányzat hivatásos szakapparátusa. Rendeltetése az önkormányzat működésének segítése, a közigazgatási ügyek döntésre való szakszerű előkészítése és a döntések végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátása.”54
54
http://hu.wikipedia.org/wiki/Polg%C3%A1rmesteri_hivatal/ letöltés ideje: 2015. február 7.
58
A polgármesteri hivatal irányítási és vezetési jogosultságai külön válnak. Természetesen az elnevezéstől függetlenül itt is a jegyző, mint szakértelemmel rendelkező hivatalvezető jelen van, aki irányítja a polgármesteri hivatal működését. A polgármesteri hivatalok irányítási feladata a mindenkori polgármester kezében helyezkedik el. Aki a gyakorlatban csak ritkán él ezen jogosultságával. Sokkal inkább volt jellemző s ami napig is ez a jellemző a gyakorlatban, hogy igazán a jegyző, aki a fentiekben megjelölt feladatot komplex módon látja el.
b) Polgármesteri hivatalokból kötelezően létrehozandó körjegyzőségek Az egyéni polgármesteri hivatalok kialakításának rendszere pár éven belül változtatásra szorult, hiszen a hatékonyság, takarékosság és gazdaságosság egyáltalán nem volt a rendszer jellemzői közé sorolható. Sőt az egy képviselő- testület, (akkor még magas létszámmal lásd az összehasonlítót táblázatot a …..számú mellékletben) az egy (olykor kis lélekszámú településre) jegyző alkalmazása, valamint a jelenleg is meglévő rendszer alapján, egy kistelepülésre egy önálló polgármester indokolatlannak költségesnek minősült. Ezáltal a jogszabályalkotó hamar felismerte, hogy nem fogja a települések szuverenitását megsérteni akkor, ha több településnek ’ad’ egy közös jegyzőt, mindemellett fenntartva az egy település egy képviselő- testület, egy polgármester rendszerét. A kialakítást az ÖTV. 39. § (1) bekezdése írta elő: „Az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet.”55 Elősegítette azt is, hogy a korábban egy önálló jegyzőt és hivatalát alkalmazó kis lakosságszámú települések számára kevesebb állami támogatást nyújtott a feladat önállóan történő ellátására. Ezáltal csakis azon csekély lélekszámú települések tarthatták meg önálló jegyző valamint önálló hivatali apparátusokat, akik rendelkeztek annyi saját bevétellel (például magas iparűzési adó bevétellel), hogy az önálló rendszer fenntartását meg tudták oldani. Természetesen ez az imént részletezett példa csak nagyon kevés alkalommal fordult elő.
55
ÖTV 39.§. (1) bekezdése
59
Ami állandósult és gyakorlattá vált, hogy területileg lehatárolt, település szám alapján létrehozták a gazdaságilag elmaradott települések a körjegyzőségeket.
c) Körjegyzőségek szervezi felépítése A körjegyzőségek szervezeti felépítése a következő. A hierarchia élén a körjegyző állt, aki a körjegyzőséget irányította, a körjegyzőség dolgozói felett gyakorolta a munkáltatói
jogokat.
A
hivatali
struktúra
további
személyei
voltak
a
szakképzettséggel rendelkező pénzügyi előadó, akiből általában minimum kettő kellett, hiszen a pénztárosi, könyvelési feladatok külön kellett, hogy váljanak a különféle összeférhetetlenségi szabályok miatt. Majd szükséges volt a szociális, az adó feladatok ellátására külön ügyintézőkre és akkor az anyakönyv- vezetésről még nem esett szó. Igaz, hogy a pénztelenség miatt helytelenül ugyan, de az adóügy ügyintéző volt a szociális ügyintéző és az anyakönyv- vezető egyben. A hivatal segédek alkalmazása pedig már el is maradt a legtöbb jegyzőségen. A körjegyzőségekhez átlagosan 3-4 település tartozott, tekintettel arra, hogy már akkor is felismerték, hogy ennél több települést egy körjegyzőség megfelelő szakmaisággal nem képes ellátni.
d) Körjegyzőségek pénzügyi rendszere Ugyanakkor az is megjegyzendő, hogy a körjegyzőségekhez történő tartozás óriási terhet rótt a körjegyzőség székhelyének helyet adó –azaz a gesztor önkormányzattelepülésre. Ez a teher elsősorban pénzügyi teherként jelentkezett, hiszen a körjegyzőség költségvetés bevételi oldalának három fő forrása volt. A források fő részét az állami támogatás tette ki, melyet a gesztor önkormányzat minden hónap végén a Magyar Államkincstártól kapott meg, amelyet tovább kellett volna utalnia a körjegyzőség bakszámla számlájára. Ez a lépés maradt el, hiszen a gyakorlatban a gesztor önkormányzat a körjegyzőség dolgozóinak bérét megfizette, annak minden terhével, járulékaival együtt. A pénzügyi elszámolás a gesztor önkormányzat és a körjegyzőség között viszont már elmaradt. A bevételi források következő nagy csoportja a társult települési önkormányzatok lakosság száma szerinti hozzájárulás adja. A lakosság szám alapján történő hozzájárulást az ÖTV 39.§. (1) bekezdésében szabályozta. Ezen összegek meghatározása a körjegyzőséghez tartozó települések, közös képviselő- testületi ülésein, minden év február 15 -ig beterjesztett költségvetési tervezet tárgyalása során 60
alakult ki. Illetve alakultak volna ki, ha a körjegyző által beterjesztett költségvetési számokat a társult önkormányzatok képviselő- testületei elfogadták volna. Amennyiben elfogadták, akkor azt magukra nézve is kötelezőnek ismerték el és a költségvetésben meghatározott összeget havi bontásban kellett, hogy teljesítsék a körjegyzőség felé, a megfelelő működéshez történő hozzájárulás zálogaként. Ez a következő pont, amely szinte minden esetben elmaradt, mármint a havi átutalás teljesítése a társult települési önkormányzatok részéről. A körjegyzőségek megfelelő működési mindezek ellenére továbbra is követelményként jelent meg. A bevételi források harmadik, elhanyagolható csoportját alkották az egyéb saját bevételek. Általában bérbeadásból, valamely szolgáltatás teljesítéséből vagy illetékek, díjak megfizetéséből tevődtek össze. Valamely szolgáltatás lehet például a körjegyzőség telefonjának magáncélra történő használata bárki által, vagy magáncélra történő fénymásolás, nyomtatása díjai. De illeték lerovásként jelentkezett továbbá például a fölhaszonbérleti vagy termőföld eladási szerződések közzététele, kifüggesztéséből származó díjak. Összefoglalva a körjegyzőség költségvetésvetésének bevételi oldalát, arányaiban az alábbi diagram szemlélteti megfelelően a kialakult gyakorlatot. Általában a normatív állami támogatás az összes bevétel mintegy 65%-át, a társult önkormányzatok hozzájárulásai mintegy 35%-ot, a saját bevételek összességében 5%-ot tettek ki. Természetesen ezek az arányok eltérőek lehetettek az egyes helyi sajátosságok figyelembe vétele tükrében.
60 50 40 30 20 10 0 Éves költségvetési bevételi oldal
Normatív támogatás Társult önkormányzatok hozzájárulásai Saját bevételek
56
56
A diagramm a gyakorlatban kialakult finanszírozási arányokat mutatja meg
61
A Körjegyzőségek kialakítását előíró korábbi ÖTV. 39.§. (1) bekezdése hosszú időn keresztül tartotta magát. Elmondható, hogy ami lehetőség a rendszerbe volt, az minden felhasználásra került a kicsit több, mint húsz év alatt. Majd elérkezett a 2013. január 1. napja és a soron következő változás, mely merőben bolygatta fel a települések álló vizeit.
3.3.2. Közös Önkormányzati Hivatalok A közös önkormányzati hivatalt az MÖTV. 84.§.-a hívta életre 2013. január 1-i indulással. A jogszabály alkotó fűzött a létrehozáshoz egy speciális kitételt, mely a létrehozás határidejét legkésőbb 3013.márciussáig hosszabbította meg. Ez azt jelentette, hogy a települési önkormányzatok képviselő- testületeinek eddig a határidőig volt lehetőségük megállapodást kötni másik települési önkormányzatok képviselő- testületeivel a közös hivatal létrehozására.
a) A közös önkormányzati hivatal kialakításának specialitásai Az MÖTV. értelmében közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a települések, akik járáson belül helyezkednek el. Ez a feltétel a korábbi körjegyzőségek kialakításánál nem volt fellelhető, hiszen ott megengedett volt, hogy olyan települések is tartozhatnak egy körjegyzőségbe, amelyek nem voltak tagjai ugyanazon társulásoknak. A járáson belüli földrajzi lehatárolás feltétele továbbá, hogy legfeljebb egy település közigazgatási terülte választhatja el egymástól az egy közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. Ez pici könnyebbséget jelentett a korábbi rendszerhez képest. További feltétel már nem területi, valamint földrajzi határozás, hanem lakosságszám alapján történik. Ez a bizonyos lakosságszám határ a kétezer fő. A jogszabály a kétezer főnél nagyobb lakosságszámú települések esetében is lehetőséget biztosít a közös önkormányzati hivatalhoz való tartozáshoz. Azonban kétezer fő alatti lakosságszámú település esetében tartozni kell közös önkormányzati hivatalhoz. A közös önkormányzati hivatal létrehozásának két fő kialakítási lehetősége van. Az egyik, hogy a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összes lakosságszáma el kell, hogy érje a két ezer főt, amennyiben ez belátható településszámmal nem lehetséges akkor egy további könnyebbséget épített be a 62
jogszabályalkotó, mégpedig a hét település szám vonatkozásában. Amennyiben ez utóbbi kitétel nincs az MÖTV.- ben, akkor a kis lakosságszámú települések bajban lennének, hiszen előfordulhatna, hogy több mint tíz település tartozzon egy közös önkormányzati hivatalhoz. Ugyanakkor, igaz, hogy mindezek ellenére vannak közös hivatalok, amelyekhez több mint hét település tartozik. Megjegyzendő, hogy amennyiben egy közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések közül valamelyik település város, akkor az előzőekben leírtak nem irányadóak. A körjegyzőségekhez tarozó települések akár évente válthattak körjegyzőséget. Hiszen nem volt olyan kikötés, hogy csak választási ciklusonként lehet hivatalt váltani. Az MÖTV. szigorú szabályt ír elő a közös önkormányzati hivatalhoz való tartozás vonatkozásában. A helyi önkormányzati választás követő naptól számított hatvan napon belül állapodhatnak meg önkormányzatok képviselő- testületei egymás között a közös önkormányzati hivatal vonatkozásban. Amennyiben megállapodás születik, akkor a helyhatósági választást követő év január elsejével válnak a kiválasztott közös önkormányzati hivatal szerves részévé. Előfordulhat olyan helyzet amikor nem tudnak önkormányzatok képviselő- testületei megegyezni a közös hivatalhoz tartozás kérdésében, vagy az éppen egyik közös önkormányzati hivatalból kiváló települést az általa kiválasztott másik közös önkormányzati hivatal települései nem fogadják, akkor főszerepet kap az illetékes kormányhivatal vezetője. Hiszen ilyen esetben a kormánymegbízott jelöli ki az a közös önkormányzati hivatalt, ahová tartozni fog a következőekben az érintett település. A kormány megbízott döntése ellen természetesen fellebbezési joggal élhet az érintett képviselő- testület, amennyiben azzal nem ért egyet, vagy nem fogadja el. Összefoglalva a fentieket a két hivatkozott jogszabály (ÖTV. – MÖTV.) merőben más, teljes struktúraváltást hordoz magában. Már az elnevezésből is kiindulhatnánk, de fontosabb ennél az alakítás azon feltétele, hogy közös hivatalhoz szükséges minimum kétezer fő lakos, vagy hét település, míg az 1990. évi jogszabályanyag (ÖTV.) azt határozta meg, hogy az ezernél kevesebb lakosú települések alakítanak és tartanak fenn körjegyzőséget. Így fordulhat elő az a helyzet, hogy közös önkormányzati hivatalokhoz több mint hét település tartozik. Igaz, hogy sok esetben ezen települések lakosságszáma nem haladja meg a 100 főt. Ugyanakkor ezeknél a településeknél mást nem tesz az illetékes jegyző csak képviselő- testületi ülésről képviselő- testületi ülésre jár, ha éppen nincs képviselő- testületi ülés, akkor előkészíti a soron következő ülés előterjesztéseit, illetve teljesíti a jegyzőkönyv 63
felterjesztési kötelezettségét. Láthatjuk, hogy a hét település rendkívül sok, függetlenül azok lakosság számától. Az Ötv. és Mötv. számtalan eltérései ellenére ne feledjük, hogy vannak jogszabályhelyek, melyek közel majdnem azonosak a két törvényben. Ilyenként lehet megjelölni a kötelező önkormányzati feladatokról való rendelkezést.
b) Közös önkormányzati hivatal fogalmának meghatározása Dehogy mi is a közös önkormányzati hivatal, azt az MÖTV. 84.§. (1) bekezdése határozza meg. „ A helyi önkormányzatok képviselő- testülete az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat-és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre. A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közti, valamint az állami szervekkel történő együttműködésének összehangolásában.” A közös hivatal feladat ellátása
alapjaiban
megegyezik
volt
körjegyzőségek
feladat
ellátásának
meghatározásával, azonban a hatásköre a két év alatt lényegesen változott. Területi illetékessége pedig az esetek döntő többségében merőben változott meg. Azt látni kell, hogy a közös önkormányzati hivatalok létrehozását, azok működtetését az ÖTV. szabályozta ugyan, de az MÖTV. a korábbihoz képeset jóval szélesebb körben egyszerű és frappáns mondatokkal látja el a szabályozási feladatát, a legapróbb részletekig kiterjedően. A települési önkormányzatok számára kötelezőként írja elő vagy a polgármesteri hivatalt, vagy a közös önkormányzati hivatalt. A létrehozott szervek számára egyértelműen írja le az MÖTV. a hivatalok pontos elnevezését57, ebben semmi kreativitás, semmi szabadság nincs. Az MÖTV. valóban betölti az úgynevezett használati útmutató szerepet.
57
MÖTV. 84.§. (4) bekezdése: „ A polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal hivatalos megnevezése: a) települési polgármesteri hivatal esetén: (település neve)-i Polgármesteri Hivatal; b) közös önkormányzati hivatal esetén: (székhelytelepülés neve)-i Közös Önkormányzati Hivatal; c) megyei önkormányzati hivatal esetén: (megye neve) Megyei Önkormányzati Hivatal; d) megyei jogú városi polgármesteri hivatal esetén: (település neve) Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala.”
64
c) A közös önkormányzati hivatalok szervezeti felépítése Ahogy azt a 3.2.1 fejezet c.) pontjában láthattuk a korábbi körjegyzőségek szervezeti felépítése a közös hivatal szervezeti felépítése között csekély különbség van csupán. Azonban ez a csekély különbség a szervezet felső szintjeiben fejti ki hatását. Ugyanis a körjegyzőségek idejében a társult önkormányzatok képviselő- testületei nevezték ki a körjegyzőt a gesztor önkormányzat polgármesterének javaslatára. A gyakorlatban ezen döntést a közös képviselő- testületi ülésen hozták meg, természetesen pályázati kiírást megelőző eljárás lezárásaként. Változott a helyzet a jegyző kinevezése során a közös önkormányzati hivatalok felállítása során. A jegyző kinevezési rendjéről már nem a társult önkormányzatok képviselő- testületei rendelkeznek, hanem lakosságszám arányában a társult önkormányzatok polgármesterei58. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy önállóan a gesztor település önkormányzat polgármestere nem rendelkezik tejhatalommal a jegyző kinevezését illetően, hiszen a társult önkormányzatok polgármestereinek is van hozzászólásuk. Azt ne feledjük el, hogy a gesztor önkormányzati posztot általában a társult települési önkormányzatok közül az kapja, akinek a lakosságszáma a legmagasabb, természetesen ez nem minden esetben állja meg a helyét, vannak kivételek. A gesztor önkormányzat kiválasztásánál sok esetben a helyi viszonyokat is figyelembe kell venni. Fontos tényező lehető a kiválasztásnál például az adott település közbiztonsági jellemzője. A szervezeti felépítésnél további változások a két rendszer (körjegyzőség- közös önkormányzati hivatal) között nem jelentkezik. A közös hivatal munkavállalóinak kinevezésének rendje, hogy a jegyző dönt az alkalmazottak kinevezéséről természetesen figyelembe véve az MÖTV. 81.§. (4) bekezdését, mely szerint a polgármester/
társult
önkormányzatok
polgármestereinek
egyetértése
is
szükségeltetik.
58
MÖTV. 82. § (1) „A polgármester - pályázat alapján határozatlan időre - nevezi ki a jegyzőt. A tízezer főnél kevesebb lakosú települések önkormányzatánál és a tízezer főnél kevesebb együttes lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalánál a polgármester - a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint, a jegyző javaslatára - kinevezheti, más önkormányzatnál, közös önkormányzati hivatalnál kinevezi az aljegyzőt. A jegyzői és az aljegyzői kinevezés vezetői munkakörnek minősül, a jegyzőre, aljegyzőre alkalmazni kell a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény vonatkozó rendelkezéseit. Megyei jogú városban több aljegyző is kinevezhető.”
65
d) Közös önkormányzati hivatalok pénzügyi rendszere A 3.2.1 fejezet d.) pontjában már bemutatásra került a körjegyzőségek pénzügyi rendszere. Ahhoz viszonyítva sikerült merőben megváltoztatni. A változás eredményét az MÖTV. 85.§. (11) bekezdése alkotta meg. Jelen felállás szerint a közös önkormányzati hivatal bevételi forrása az állam által nyújtott normatívára, valamint esetlegesen a társult települések önkormányzatainak lakosság arányában történő hozzájárulásra koncentrálódik. Megjegyzendő, hogy a termőföld eladásvalamint haszonbérleti szerződések kifüggesztései már nem díjkötelesek, így veszítette el a közös önkormányzati hivatal a saját bevételi forrásának nagy részét. A körjegyzőségek állami finanszírozása meglehetősen alacsony volt, a közös önkormányzati hivataloké már elegendőnek mondható. A 2015- ös évben ez 4.580.000 Ft/ hivatali létszám. Ezt a finanszírozási rendszert és a hivatal létszámot a 2014. évi C. törvény 2. mellékletében tartalmazza. Az így megkapott feladatarányos finanszírozás a székhelytelepülés számlájára utalódik. A gyakorlat azt mutatja, hogy a hivatalhoz tartozó társult önkormányzatok képviselő- testületeinek nem szükséges hozzátenniük plusz finanszírozást. Ezáltal nincsenek a hivatalok kitéve annak a kiszolgáltatott helyzetnek, hogy a társult önkormányzatok nem adják át, nem utalják át a megkapott finanszírozást. A közös önkormányzati hivatal költségvetését a székhely település költségvetésébe kell beépíteni. Amennyiben a hivatalnak olyan kiadásai keletkeznek, melyeket a feladatarányos finanszírozás nem fedez, akkor annak lakosságszám arányos felosztását be kell építeni a társult önkormányzatok költségvetéseiben. Azonban ezek ritkán keletkező költségek. Összegezve a következő diagram jól tükrözi a finanszírozás leegyszerűsödését.
66
59
4. Megye és település, mint a jog jogosultjai az MÖTV. –ben
Már az Ötv. is megfogalmazta az önkormányzáshoz való jog jogosultjait, amely nem másé, mint a település és a megye választópolgárainak Alaptörvényhez fűződő jogosultsága. Már untalanig szó esett a helyi önkormányzás jogának létéről, azonban az arra való felhatalmazásról nem sok. A helyi önkormányzás jogát az MÖTV. 3.§. (1) bekezdés első fordulatában a települést határozza meg. Ebből is arra enged következtetni, hogy alulról építik fel a rendszert. Az alulról építkezés alapgondolata lehet, hogy a közügyek (a kis településeken magánügyek is) helyben történő intézése nélkülözhetetlen, figyelmet fordítva ezzel a választópolgárok egészének akaratára, így képes érvényesülni, hogy nemcsak a helyhatósági választások napján abban a bizonyos egy négyzetméterben érvényesüljön a választói akarat. De a köz- és magánügyek intézéséhez való jogosultság nemcsak a választópolgárokat, hanem általában a településen élő állandó vagy ideiglenes lakcímmel rendelkezőket, életvitelszerűen vagy ideiglenes jelleggel tartózkodókat egyaránt. Az önkormányzatok a helyi közösség életében nemcsak közügyek intézésére szolgálnak, legkevésbé csak a törvényekben előírt kötelezettségekkel vannak terhelve, hanem sokkal inkább a helyi lakosok igényeinek kielégítésére szolgálnak, melyek jogi szabályozással aligha rendelkeznek. Ezen meghatározó feladatok ellátást 59
A diagramm a gyakorlatban kialakult finanszírozást mutatja be
67
sem az ÖTV. sem az újdonsült MÖTV. sem rendezte/ rendezi. Ugyanakkor az önkormányzatok szinte ’imádkoznak’ valamiféle szabályanyagért e vonatkozásban. Ettől alapjaiban térnek el a megyei önkormányzatok feladatai, már abban is, hogy nem a helyi lakosok kiszolgálása a fontos, mivel már nem az úgynevezett ’legalsóbb szintről’ beszélünk és a szó szoros értelmében helyi lakosság sincs. Már a feladataik felsorolása is mind az ÖTV.-ben mind az MÖTV.-ben eltérnek. Hiszen ez már egy magasabb szint, magasabban kvalifikált humán- és informatikai forrásokkal. Mindezek ellenére mind a települési, mind a megyei önkormányzatok képesek külön élni egymástól, egymás önállóságát meg nem sértve.
68
VII.
Az átalakítások további várható lépései
Az alapvető változások szemmel érzékelhetőek és egy egyszerű ügyintézés elvégzése során a hétköznapi állpolgárok is érzékelik mindent. A közigazgatás átszervezése még mindig nem záródott le, napjainkban is zajlik. Ennek formája a bürokrácia csökkentése, ezzel szorosan összekapcsolódik a létszámleépítés. Csepreghy Nándor államtitkár az ATV-nek adott interjújában elmondta, hogy a közeljövőben 60 ezer helyett, körülbelül 100 ezer fővel csökkenhet az államigazgatásban dolgozók létszáma. Az államigazgatás átszervezésének lényegét a kormányzati kommunikáció szerint az állami tisztviselői kar létrehozásában, egy béremelési programban, a járási hivatalok megerősítésében, valamint 91 központi államigazgatási szerv hatáskörének átadásában a kormányhivatalok, illetve betagozódásukat a minisztériumokba látják. 2016. július 1-jén tervezik létrehozni az állami tisztviselői kart, amelybe első körben a járási hivatalok munkatársai tagozódhatnának be. A kar létrehozása egy új bértáblát is jelent: július 1-jén 30 százalékkal nőnek a bérek, a következő években pedig 5-5 százalékkal, egészen az 50 százalékos béremelés eléréséig. 2017. január 1jén ezt tervezik kiterjeszteni a teljes kormányhivatali struktúrára, 2018-tól pedig az összes állami tisztviselőre – közölte. Az új illetménytábla mellett új minőségi követelményeket és új képzési rendszert vezetnének be, továbbá megújulnak a munkavállalói feltételek is. A járási hivatalok további erősítését is célként tűzték ki. A megvalósítás olyan módon történne, hogy több kormányhivatali munkát irányítanának át a járási hivatalokhoz, így az első fokon eljáró hatóság a járási hivatal lesz majd például családtámogatási döntések meghozatala esetén is. Ezen átszervezések első dátuma lehet 2016. július 1-je. És hogyan várható megvalósulni az egyszerű világos és átlátható államigazgatási struktúra? A válasz Minisztériumok, kormányhivatalok és a már megerősített járási hivatalok.
69
VIII. Összefoglaló
A dolgozat célja a közigazgatás már megvalósult és jelenleg is zajló változásainak elsősorban a gyakorlatban történő bemutatása természeten a jogi szabályozások tükrében. Az elmúlt öt évben lezajló és folyamatosan zajló változások, átszervezések, infrastrukturális és szervezeti átalakulást igyekeztem számba venni elsősorban helyi közigazgatási, tehát közös önkormányzati hivatali, valamint önkormányzati szempontból egészen fölfelé a Kormányhivatalok szintjéig. A változások meglehetősen átformálták a közigazgatás eljárási, személyi, szervezeti rendszerét, hiszen a korábban meglehetősen nagy önállósággal rendelkező önkormányzatok szabadságát csorbította meg. Az önkormányzatoknál lévő fontos hatásköröket ruházott át a 2013. január 01 napjával felállított járási törzshivatalokra kizárólagos eljárási hatáskört adva ezáltal a részükre. Megnehezítette ez az intézkedés azt az alapvető követelményt, hogy az állampolgár ügyei intézését lehetőleg a lakóhelyéhez legközelebb tudja elintézni. Ennek orvoslására kialakították a járási hivatalsegédi rendszert, mely korlátozott időtartamban ugyan, de a rendelkezésre áll az ügyeiket intézők számára. Az átszervezés itt nem ért véget. A korábbi kistelepüléseket csoportosító, összefogó körjegyzőségek egy csapásra közös hivatalok lettek, általában több települést centralizálva ezáltal. A kis lélekszámú települések polgármestereinek hatáskörét is csökkentette, valamint a munkájukért járó díjazást is igencsak megnyirbálta az új rendszer. Nem úgy az alpolgármesterek esetében, ahol a korábbi tiszteletdíjat váltotta fel egy polgármesteri bérhez mért kellően magas százalékos juttatás. A települések költségvetése is átalakításra került, burkoltan ugyan, de a feladatalapú finanszírozásnak köszönhetően a korábbi költség nemeken belüli átjárhatóság megszüntetése miatt, az alul finanszírozott, kötelezően ellátandó feladatok hézagait szinte kötelezően kivetendő adóbevételeiből pótoltatja. A fenti főbb változásokat a helyi önkormányzatokat szabályozó Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény teremtette meg, melynek teljes hatálybalépése egyetlen év alatt nem zajlódott le. Az átszervezés továbbra is zajlik. Várható 70
befejezésének ideje 2018-2019. De ne feledjük, hogy 2019 már a helyhatósági választások éve lesz.
71
IX.
Irodalom jegyzék
Lőrincz Lajos- A közigazgatás alapintézményei 3. átdolgozott kiadás hvg orac Lapés könyvkiadó Kft. Budapest 2010.
Cserny Ákos- Téglási András Tanulmányok a választási eljárás aktuális kérdéseiről
Tamás András- A közigazgatási jog elmélete, Szent István Társulat Budapest, 2005.
Müller György -Magyar Kormányzati viszonyok, Dialóg Campus Kiadó, 2011.
Kákai László -20 évesek az önkormányzatok születésnap, vagy halotti tor? Publicon Kiadó Pécs, 2010.
JK- Miskolci Egyetem Közigazgatási Jog 1. Magyar közigazgatási jog Általános rész I. 2014.
A Magyarország Helyi Önkormányzatairól szóló törvény magyarázata Budapest 2014 HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft.
Czékmann Zsolt- Kalas Tibor- Torma András- Turkovics István ÁJK Miskolci Egyetem Európai közigazgatás Állam és Jogtudományi Kar Miskolci Egyetemi Kiadó 2013.
Új Magyar Lexikon, Akadémiai Kiadó, 1962., III. kötet
Jogszabályjegyzék
1949.évi XX. törvény Magyarország Alkotmánya
Magyarország Alaptörvénye
2011.évi CLXXXIX. törvény Magyarország Helyi Önkormányzatairól 72
1990.évi LXV. Magyarország helyi önkormányzatairól
A társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból elmaradott, illetve az országos átlagot jelentősen meghaladó munkanélküliséggel sújtott települések jegyzékéről szóló 2006/240. (XI.30.) kormány rendelet, melynek melléklete felsorolja azon településeket, melyek hátrányos vagy halmozottan hátrányos helyzetűek
2012.évi XCIII. törvény a járások kialakításáról valamit egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról
1994.évi LXIV. törvény a polgármesteri tisztség ellátásnak egyes kérdéseiről, és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról
Hivatkozások jegyzéke
Magyary Program 2.1 A Haza Üdvére és a Köz Szolgálatába
Önkormányzat XXIV. évfolyam. 2014. harmadik negyedév
Jegyző és Közigazgatás XVI. Évfolyam, 6.szám, 2014. november- december
Jegyző és Közigazgatás HVG ORAC Lap –és Könyvkiadó Kft. XV. évfolyam 1. szám 2013. január- február
http://hu.wikipedia.org/wiki/K%C3%B6zigazgat%C3%A1s
letöltés
időpontja:
2015.01.31.
73
https://www.google.hu/search?q=k%C3%B6zigazgat%C3%A1si+szervezeti+fel%C 3%A9p%C3%ADt%C3%A9s&biw=1138&bih=548&source=lnms&tbm=isch&sa= X&ei=ki5NVI3SGcncaoGgcgC&ved=0CAYQ_AUoAQ#facrc=_&imgdii=_&imgrc=0yKYmd4nzQy9M%253A%3BXb1x0vzEuPppUM%3Bhttp%253A%252F%252Fjogszabal ykereso.mhk.hu%252Fcgi_bin%252F..%25255Ckonvert%25255CHtml%25255C20 11%25255C2T%25255Cimage%25255C2011_2T__B0000034A6CA_000_0.jpg%3 Bhttp%253A%252F%252Fjogszabalykereso.mhk.hu%252Fcgi_bin%252Fnjt_doc.c gi%253Fdocid%253D135510.334793%2526kif%253Dtalajv%2525C3%2525A9del em*%3B1092%3B746 letöltés ideje: 2015. február 01.
https://www.kaposvar.hu/eloterjesztesek/et20110323/.../e07m04.doc/ letöltés ideje: 2015. február 04.
http://hu.wikipedia.org/wiki/Polg%C3%A1rmesteri_hivatal/ letöltés ideje: 2015. február 7.
http://www.kormanyhivatal.hu/download/b/85/11000/Ugyfelkapcsolat_es_az_ugyfe lfogadasi_rend.pdf#!DocumentBrowse
http://www.gyomaendrod.hu/hu/szervezeti_felepites letöltés ideje: 2015. február 08.
http://www.jogiforum.hu/hirek/23259/ letöltés ideje: 2015. február 07.
74
X.
Mellékeltek 1.számú melléket
Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatalok:
- Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Cigándi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Edelényi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Encsi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Gönci Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Kazincbarcikai Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Mezőcsáti Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Mezőkövesdi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Miskolci Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Ózdi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Putnok Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Sárospataki Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Sátoraljaújhelyi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Szerencsi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Szikszói Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Tiszaújvárosi Járási Hivatal - Borsod- Abaúj- Zemplén Megyei Kormányhivatal Tokaji Járási Hivatal60
60
Forrás: http://www.kormanyhivatal.hu/download/b/85/11000/Ugyfelkapcsolat_es_az_ugyfelfogadasi_rend.pdf#! DocumentBrowse
75
2.számú melléklet A képviselő testületek számának alakulása61 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú település 1990 Lakosságszám
61
2010
Megszerezhető mandátum
100-ig
3
600-ig
5
1 300-ig
7
3 000-ig
9
5 000-ig 10 000-ig
Lakosságszám
Megszerezhető mandátum
100-ig
2
1 000-ig
4
11
5 000-ig
6
13
10 000-ig
8
http://www.jogiforum.hu/hirek/23259/ letöltés ideje: 2015. február 07.
76
10 000-nél több lakosú települések, fővárosi kerületek
25 000-ig
10
7
25 000-ig
8
3
50 000-ig
14
9
50 000-ig
10
4
60 000-ig
15
10
75 000-ig
12
5
70 000-ig
16
11
100 000-ig
14
6
Minden további 10 000 lakos után
Minden további 10 000 lakos után eggyel
eggyel nő az egyéni
nő az egyéni választókerületben, és
választókerületben, és minden
minden további 25 000 lakos után eggyel
további 15 000 lakos után eggyel nő a
nő a kompenzációs listán választott
kompenzációs listán választott
képviselők száma.
képviselők száma.
77
mandát
nzációs
Kompe
um
mandát
Egyéni
ágszám
Lakoss
mandát
nzációs
Kompe
2010 um
mandát
Egyéni
ágszám
Lakoss
1990
3.számú melléklet
http://www.gyomaendrod.hu/hu/szervezeti_felepites letöltés ideje: 2015. február 08.
78
