Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék
SZAKDOLGOZAT
Az önkormányzatok kötelező feladatairól, különös tekintettel a közoktatással kapcsolatos feladatokra About the obligatories of local governments, specialised for its duties related to public education
Név: Pusztai Zsófia Igazgatásszervező nappali tagozat
Konzulens: dr. Pap Gábor egyetemi adjunktus
Miskolc 2013.
Tartalomjegyzék
1. Bevezetés
4
2. A helyi önkormányzatok bemutatása
6
2.1. Az önkormányzat és az önkormányzás joga
6
2.2. A jogi szabályozás
8
2.3. A helyi önkormányzatok típusai
9
2.4. A helyi önkormányzatok jogai az Alkotmány alapján
10
2.5. A helyi önkormányzatok szervezete
12
2.6. A központi állami szervek és a helyi önkormányzatok kapcsolata
14
3. A helyi önkormányzatok kötelező feladatai
16
3.1. A feladatkör, a hatáskör és a hatósági jogkör fogalma
16
3.2. A helyi önkormányzati feladat- és hatáskör telepítésének szabályai
17
3.3. A helyi önkormányzat feladatainak típusai
18
3.4. A települési önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre
19
3.5. A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre
20
3.6. A megyei önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre
21
3.7. A feladatok ellátásának gazdasági háttere
23
4. A helyi önkormányzatok közoktatással kapcsolatos feladatai
26
4.1. A művelődéshez való jog, a tanszabadság, a közoktatás fogalma
26
4.2. A közoktatási intézmény alapítása, fenntartása
28
4.3. A helyi önkormányzatok közoktatási feladat- és hatásköre
28
4.4. A helyi önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettségének tartalma
30
4.5. A közoktatási feladat mint szolgáltatás ellátása
31
4.6. Az önkormányzati intézkedési terv, az önkormányzati minőségirányítási program, és a fővárosi, megyei fejlesztési tervek 2
33
4.7. A helyi önkormányzatok közoktatási feladatok megoldásában való együttműködése
38
4.8. Az irányítási viszonyok a közoktatásban
40
5. Összefoglalás
44
Irodalomjegyzék
47
Felhasznált irodalom
47
Felhasznált jogszabályok
48
3
1. Bevezetés Az 1990. évi első magyar szabad általános választásokat követően megalakult Országgyűlés és kormány, első és legfontosabb feladatának az új magyar helyi önkormányzati rendszer megalakítását tekintette, és érvényesült a decentralizáció iránti általános politikai elkötelezettség. Bekerültek az Alkotmányba az önkormányzati alapjogok,
amelyek
biztosítják
az
önkormányzati
tulajdont,
kiemelik
az
alkotmánybírósági és bírósági védelmüket, teljes körű szervezetalakítási és társulási szabadságot biztosítanak, a lehetőségek szerint teljes gazdasági önállóságot tesznek lehetővé. A
rendszerváltozás
sikerágának
tekinthető
a
helyi
önkormányzati
intézményrendszer, amely által a helyi közigazgatás közelebb került a lakossághoz, tevékenysége nyíltabb, demokratikusabb, szakszerűbb lett. Az önkormányzati rendszer létrehozásának kulcsfontosságú eleme volt az 1990. évi LXIII. alkotmánymódosító törvény. Ehhez szorosan kapcsolódott az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról. (továbbiakban: Ötv.) 1990. szeptember 30-án megtartották az első szabad helyhatósági választásokat, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény rendelkezései alapján. Kiemelkedő jelentőségű a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, amely biztosította az önkormányzatok számára az adóztatás jogát. Az Ötv. rendelkezései alapján törvényi szintű szabályozás született 1990-ben a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről. A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a – külön törvény alapján regionális szinten létrehozott – köztársasági megbízottak végezték. Rövid időn belül nyilvánvalóvá vált, hogy megyei hivatalok nélkül a rendszer nem képes hatékonyan működni. Az Országgyűlés folyamatosan alkotta meg azon törvényeket, amelyek kiszélesítették az önkormányzatok mozgásterét. A rendszerváltozás sajátossága volt, hogy az 1990 előtt alkotott jogszabályok hatályban maradtak. Ezért a legfontosabb teendő az önkormányzati feladat- és hatáskörök törvényi szintű szabályozása volt. Az önkormányzatok gazdasági önállóságának megteremtésében a helyi adótörvényen túl az önkormányzati vagyontörvény játszott fontos szerepet, melyet az Országgyűlés 1991ben fogadott el. Kialakultak a cél- és címzett támogatási rendszer működésének jogi
4
háttere, szervezeti keretei. 1992-ben elfogadták a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényt. 1994-ben megtörtént az Ötv. átfogó módosítása, amelynek célja a rendszer korszerűsítése, a szabályozási hiányosságok pótlása, a gyakorlatban felmerült ellentmondások kiküszöbölése volt.1 Szakdolgozatom célja, hogy bemutassa a helyi önkormányzati rendszer működését, szerepét a közfeladatok ellátása terén, különösen a közoktatásban. Ehhez elsőként a helyi önkormányzatok általános bemutatásának keretében tisztázom az önkormányzatok és az önkormányzás fogalmát, leírom a 2011. szeptember 1-jén hatályos szabályozási rendszert, az önkormányzatok típusait, a helyi önkormányzatok jogait, szervezetét, kapcsolatát a központi állami szervekkel. Ezután térek rá a helyi önkormányzatok feladataira, azon belül a kötelező feladatokra mind a települések, mind a megyék vonatkozásában. Végül, szakdolgozatom utolsó fejezetében érünk el a helyi önkormányzatok közoktatással kapcsolatos feladataihoz, melyről igyekszem átfogó képet nyújtani, kezdve a művelődéshez való jog, tanszabadság, és a közoktatás fogalmának tisztázásával, eljutva egészen az irányítási viszonyokig a közoktatásban. Fontos tisztázni, hogy a szakdolgozatomban foglaltakat A Magyar Köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány), az 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (továbbiakban: Kt.), és az Ötv. 2011. szeptember 1-jén hatályos állapota alapján írtam le.
1
www.eduline.hu (2013. 03. 21.)
5
2. A helyi önkormányzatok bemutatása 2.1. Az önkormányzat és az önkormányzás joga Az önkormányzat mint fogalom alatt általában valamely szervezet függetlenségét, autonómiáját, saját ügyeiben gyakorolt önálló döntési jogát értjük. Az önkormányzat biztosítéka a törvényben biztosított állami elismerés, a belső ügyek körének meghatározása. Az olyan törvényi szabályozás, mely előírja az önkormányzaton belül a demokratikus választáson nyugvó képviseletet, szabályozza az állami felügyelet tartalmát és módját, nem sérti az önkormányzat elvét. Az önkormányzatok a civil társadalom szerveződésének legfontosabb szervezeti formái. Az önkormányzatok közül legjelentősebbek a területi és települési önkormányzatok, és a szakmai önkormányzatok, a vallási közösségek önkormányzatai és az egyesületek. Az önkormányzatok képviselik tagjaik érdekeit, közreműködnek közösségi szükségleteik kielégítésében. A különböző célok, a szervezettség, és az aktivitás szintjei szerint az önkormányzatok különböző formái és fokozatai jöttek létre az önkéntes tagságon alapuló egyesületektől a törvény erejénél fogva kötelező részvételű formákig. Az önkormányzatok közül kiemelkednek azok, melyek tevékenységét a jogszabályok közérdekűnek minősítik, és alkotmányjogi státuszt biztosítanak számukra. A jogi nyelv köztestületeknek nevezi ezen önkormányzatokat, melyek társadalmi szervezetek ugyan, de közfunkciók ellátása alapján állami minőséget is nyernek.2 Az önkormányzatoknak több típusát különböztethetjük meg. Léteznek szakmai önkormányzatok, melyek szakmai alapon szerveződnek (pl. ügyvédi kamara). És vannak olyan önkormányzatok, melyek területi alapon jönnek létre, ezeket nevezzük helyi önkormányzatoknak. Lényegi különbség e két típus között az, hogy míg a területi önkormányzatoknak nincs, a szakmai önkormányzatoknak van felettes központi szerve, és ez élvezi az autonómiát. Alapvető eltérés továbbá, hogy az előbbiek létrehozása az Alkotmány alapján nem kötelező, bár törvény előírhatja. Utóbbiak létrehozását azonban Alkotmány kötelezővé teszi. Az helyi önkormányzatok decentralizált szervek, nincsen 2
Takács Imre: Az önkormányzat általános foglma. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. 2.
átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 491–492. o. (továbbiakban: Kukorelli.)
6
központi felettes szervük. A decentralizáció egyik fontos előnye, hogy a rendelkezésre álló forrásokat, pénzeszközöket teljes mértékben a helyi szükségleteknek megfelelően tudják szétosztani az önkormányzatok. Hiszen sokkal inkább fel tudják mérni a helyi igényeket helyben, mint egy távolabb eső központi szerv tenné. Az adott környezetben tehetik mindezt gyorsabban, és jóval több információ birtokában. A helyi közösség pedig sokkal nagyobb hatást tud gyakorolni a döntések meghozatalára. Az helyi önkormányzatokat megilleti az önkormányzás joga. Az Alkotmány 41. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság területe fővárosra, mely kerületekre oszlik, megyékre, városokra, melyekben kerületek alakíthatók ki, és községekre tagozódik. Minden állampolgár tartozik valamilyen önkormányzathoz területi alapon. Az azonos területi egységhez tartozó választópolgárokat illeti meg az önkormányzás joga, a népszuverenitásból fakadóan, alkotmányos jogként. A 18/1993. (III. 19.) AB határozat kimondja, hogy bár az Alkotmány a helyi önkormányzás jogát nem az alapvető jogok között szerepelteti, tartalma miatt az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvény állapíthat meg e jogra vonatkozó alapvető szabályokat. A 34/1993. (V. 28.) AB határozat alapján pedig lényeges tartalma nem korlátozható. A helyi önkormányzás joga az Alkotmány 42. §-ának meghatározása szerint nem más, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Eme fogalom egyik fontos eleme a helyi közhatalom. Ez jelenti egyrészt az önkormányzatok döntési jogát,
továbbá
azt
is,
hogy
ez
a
döntés
legitim
erőszak
útján,
állami
kényszereszközökkel kikényszeríthető. A közhatalom nemcsak a döntési, de a végrehajtási jogosítványokat is magába foglalja. Az önkormányzat döntése lehet normatív, mely rendelet vagy határozat formájában ölt testet, és lehet egyedi, mely rendszerint mindig határozatot jelent. A fogalomból az is kiolvasható, hogy a közhatalmat demokratikusan kell gyakorolni. Ennek a követelménynek tesz eleget az a tény, hogy a képviselő-testület a választópolgárok számára beleszólást enged a helyi ügyekbe népszavazás útján, illetve a képviselő-testület megválasztása révén. Továbbá a demokratikusság jegyében fogant az a gyakorlat is, miszerint a képviselő-testület tagjait a döntések meghozatalakor nem érheti hátrány szavazatuk miatt, nem lehet rajtuk számon kérni saját álláspontjukat.
7
Az önkormányzás jogát a helyi választópolgárok népszavazással, illetve választott képviselő-testület útján gyakorolják az Alkotmány 44. §-ának (1) bekezdése értelmében. A képviselő-testület az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben önállóan dönt, döntése csak törvényességi okokból vizsgálható felül. Csak az Alkotmánybíróság, és a bíróság teheti ezt meg. Az központi állami-kormányzati szervek az önkormányzatokat csak normatív módon irányíthatják.3 Végül az önkormányzás joga kapcsán fontos tisztázni, mi is az a helyi közügy. Az Ötv. 1. § (2) bekezdése alapján nem más, mint a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlása, valamint az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtése. Kiemelendő, hogy a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásáról van szó, ez a feladat nem csupán a választópolgárokra korlátozódik.
2.2. A jogi szabályozás Ma a Magyar Köztársaságban az önkormányzatokhoz kapcsolódó jogszabályok rendszere a következőképpen épül fel. Az Alkotmány IX. fejezete rögzíti az általános közigazgatási területbeosztást, meghatározza az önkormányzatok alapjogait, rögzíti az egyenlőségüket, és előírja az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény megalkotását. Keretjelleggel szabályoz, a részleteket a törvényre bízza. Az Ötv. az önkormányzatok szervezetének, működésének, gazdálkodásának szabályait és jogaiknak védelmét tartalmazza. Foglalkozik továbbá az önkormányzatokkal a helyi önkormányzati képviselők és polgármester választásáról szóló törvény, az önkormányzatok tulajdonáról szóló törvény, az önkormányzatok társulásairól és együttműködéseiről szóló törvény, és néhány alkotmánybírósági határozat.
3
Kukorelli István: Az önkormányzás fogalma, az önkormányzatok szervezeti, hatásköri és gazdasági
önállósága. In: Kukorelli 498–500. o.
8
2.3. A helyi önkormányzatok típusai A helyi
önkormányzatok
tehát
területi
szervek,
az
általános
közigazgatási
területbeosztáshoz igazodnak. A területi szerveken belül, az általános közigazgatási területbeosztás
alapján
beszélhetünk
települési
önkormányzatokról,
megyei
önkormányzatokról, megyei jogú város önkormányzatáról, fővárosi önkormányzatról, és kerületi önkormányzatairól. A község az önkormányzatok egyik alaptípusa. Azokban a községekben, melyekben a lélekszám tízezer alatt van 3-13 tagú képviselő-testületet kell választani úgynevezett “kislistás” választás alapján. Minden ötezernél több lakossal rendelkező község használhatja a nagyközségi címet. A helyi választópolgárok kezdeményezhetik a községgé nyilvánítást, melynek feltétele, hogy legalább háromszáz lakosú elkülönült településrészt érintsen, mely az önkormányzati jogok gyakorlására és kötelezettségek ellátására alkalmas. A köztársasági elnök gyakorolja a községalapítás jogát. A városi önkormányzatok szélesebb funkciót töltenek be, intézményeik kielégítenek körzeti igényeket is. A gazdaság működése, a termelési feltételek, a munkaerő-koncentráció és a közlekedési kapcsolatok alapján beszélhetünk körzeti vagy regionális szerepkörű városokról. A városalapítás joga is a köztársasági elnököt illeti meg. Léteznek megyei jogú városok, melyeknek a fővárossal egyetemben sajátos jogállásuk van. Megyei jogú városok a megyeszékhelyek, valamint minden ötezernél népesebb város kérheti az Országgyűléstől megyei jogú várossá nyilvánítását, ha el tudja látni a megye kötelezően ellátandó feladatait a város területén. Ezen városok a megye jogait élvezik. Budapest, az ország fővárosa szintén sajátos jogállású. Benne két szintű önkormányzati rendszer működik Mind a fővárosi önkormányzat, mind a fővárosi kerületi önkormányzatok önálló települési önkormányzatoknak minősülnek. A
megye
önkormányzata
a
megy
választópolgárai
közösségének
önkormányzata, a megyei közgyűlés tagjait közvetlen választással választják. A megyei önkormányzat képviseli a megye településeinek érdekeit, de nem ékelődik kötelező fórumként a települési önkormányzatok és a központi államigazgatási szervek közé. A
9
megyei jogú városok önkormányzataival együtt működik, közös intézményeket tarthatnak fenn, információkkal segíthetik egymás munkáját.4 Az
önkormányzatok
között
nincs
hierarchia,
alapjogaik
egyenlőek,
kötelezettségeik között lehetnek eltérések. Nincsen alá-fölé rendeltségi viszony a települési és megyei önkormányzatok között sem.
2.4. A helyi önkormányzatok jogai az Alkotmány alapján Az önkormányzatok jogairól az Alkotmány 44/A. szakasza rendelkezik. Eszerint az önkormányzatok képviselő-testületeinek joga van: -
az önálló szabályozáshoz, és igazgatáshoz,
-
az önálló tulajdonhoz és gazdálkodáshoz,
-
saját bevételhez és állami támogatáshoz,
-
az adókivetéshez,
-
saját szervezeti és működési szabályzatának megalkotásához,
-
jelképek megalkotásához, kitüntetések, címek alapításához,
-
kezdeményezéshez,
-
társuláshoz,
-
rendeletalkotáshoz.
Ezen alapjogok fő célja, hogy a Kormánnyal és más államigazgatási szervvel szemben biztosítsák az önkormányzatok autonómiáját, hogy ezen szervek beavatkozását az önkormányzat ügyeibe kizárják. Ha az önkormányzatok alapjogainak valamelyikét sérelem éri az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az önkormányzatok a helyi közügyeket önállóan intézhetik. Tehetik mindezt törvényi keretek között. Feladatuk a helyi közösség közszolgáltatásokkal való ellátása. Például a temetők, iskolák fenntartása, szemétszállítás megszervezése. Az önkormányzatok gazdasági önállóságot élveznek. Tulajdonuk lehet, bevételeikkel szabadon gazdálkodhatnak és vállalkozhatnak. A tulajdonosi jogokat a képviselő-testület gyakorolja. Tulajdonosi joga ugyanolyan, mint bármely más tulajdonosnak. Az önkormányzatok úgynevezett kettős arculatú szervek, autonóm közjogi
testületekként
működési
területükön
4
belül
közhatalmat
gyakorolnak,
Kukorelli István: Az általános területi beosztás, az önkormányzatok típusai. In: Kukorelli 507–509. o.
10
tulajdonosként pedig részt vesznek a gazdasági életben. A vállalkozást illetően az önkormányzatok szabadsága nem korlátok nélküli, csak a kötelező feladatok ellátása mellett vállalkozhat, nem annak rovására. A vagyoni hozzájárulásnak és a felelősségének arányban kell állnia, a felelőssége nem haladhatja meg a vagyoni hozzájárulás mértékét. Ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő az önkormányzat számára, akkor az ehhez szükséges anyagi forrásokat biztosítania kell az államnak a központi költségvetésből. Nem azonos mértékű az az összeg, melyet az önkormányzatok igényelhetnek, hanem az ellátandó feladat mértékével kell, hogy arányban álljon. A finanszírozás egyik módja lehet, hogy a központ a saját költségvetéséből ad pénzt a feladat ellátására, másik módja pedig, hogy az úgynevezett saját bevételeit meghagyja az önkormányzatoknak, nem szedi be azoktól. Adót csak törvény állapíthat meg, az önkormányzat csak annak mértékéről dönthet. Csak olyan adót jogosult kivetni, melyet a törvény helyi adóként állapít meg. Az Alkotmányból következik, hogy az önkormányzat maga alakítja ki szervezeti és működési rendjét, ellenben az Alkotmány felhatalmazza az Országgyűlést, hogy állapítsa meg ennek törvényes kereteit. Az önkormányzatok kötelesek szervezeti és működési szabályzatukat megalkotni és ezt rendeletben kell megtenniük. Az önkormányzat jogosult megalkotni saját jelképeit, és kitüntető címeket alapíthat rendeleti úton. Az adományozás egyedi önkormányzati döntési jog. Az önkormányzat kezdeményezési jogát felterjesztési jognak is szokás nevezni. Lényege, hogy az önkormányzat az önkormányzati jogok körébe és az önkormányzat hatáskörébe vagy feladatkörébe tartozó bármely ügyben, saját maga (közvetlenül) vagy érdekképviseleti szerve által (közvetetten), a hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást, felvilágosítást, adatot kérhet, szakmai, jogi kérdésben állásfoglalást kérhet, javaslatot tehet ezen szerveknek és intézkedést kezdeményezhet. A megkérdezett szerv válaszolási határideje 30 nap. Ha a felterjesztést nem a hatáskörrel rendelkező szerv kapja, köteles azt továbbítani a megfelelő helyre. A kezdeményezési jogba beletartozik a véleményezés kifogásolása is. A társulási és együttműködési szabadság azt jelenti, hogy az önkormányzatok azonos szinten, országos szinten és nemzetközi szinten is szabadon társulhatnak, együttműködhetnek. Közös intézményeket, érdekszövetséget és vállalkozói és hatósági
11
társulást hozhatnak létre. A magyar jog ösztönzi a társulásokat, pénzügyi előnyökhöz, kedvezményekhez köti. A társulási jog szabad és önkéntes, az önkormányzatok önállósága megmarad. A rendeletalkotási jog a képviselő-testületet illeti meg. Az önkormányzat rendelete magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes. Az önkormányzat képviselő-testülete eredeti jogalkotási hatáskörben, rendeletben szabályozhat minden olyan életviszonyt, melyet magasabb szintű jogszabály nem rendez. Származékos jogalkotási hatáskörben törvényi felhatalmazás alapján, annak végrehajtása céljából, a helyi sajátosságok figyelembe vételével alkot rendeletet. Az Alkotmánybíróság határozata alapján az önkormányzat törvényi felhatalmazás nélkül is alkothat rendeletet, ha az ügy melyre irányul helyi közügynek minősül és a magasabb szintű jogszabálynak mintegy kiegészítője lesz az önkormányzat rendelete. Az önkormányzat rendeletét csak az Alkotmánybíróság semmisítheti meg.5 Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése értelmében az alapjogok minden önkormányzat
esetében
egyenlőek.
A
hatásköreik
gyakorlásánál,
jogaik
érvényesítésénél nincs alá-fölé rendeltségi viszony, mindegyiküket azonos jogok illetik meg. Ez nem jelenti a kötelezettségek azonosságát is, de az azonos szintű önkormányzatok esetében a kötelezettségek is azonosak. A különbségek – az Ötv. 6. § (1) bekezdése alapján – a különböző szintek között jelentkeznek. Az önkormányzatok jogaikkal szabadon élhetnek a törvényes keretek között.
2.5. A helyi önkormányzatok szervezete A helyi önkormányzatok egyik alapjoga tehát, hogy a képviselő-testület önállóan alakíthatja ki szervezeti és működési rendjét a törvények és az Alkotmány keretei között. Az Alkotmány 44/B. szakaszában kötelezően előír néhány szervezeti szabályt. Ilyen szabály, hogy a képviselő-testület elnöke a polgármester, az önkormányzat hivatalt hoz létre. Bizottságot alapíthat, alpolgármestert választhat, aki olyan személy is lehet, aki nem tagja a képviselő-testületnek. A polgármestert azonban csak olyan személy helyettesítheti a képviselő-testület elnökeként, aki tagja a képviselő-testületnek. 5
Az Alkotmány magyarázata. Közgazdasági és jogi kiadványok. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó
Kft., Budapest, 2003, 482–491. o.
12
Az Ötv. alapján a települési önkormányzatok szervezete egy választott képviselő-testületből, egy választott polgármesterből, esetlegesen alpolgármesterből, jegyzőből, aljegyzőből, bizottságból és hivatalból áll. A jegyzőt – az Ötv. 36. § (1) bekezdése értelmében – pályázat alapján a képviselő-testület nevezi ki, aljegyző választása nem kötelező. Az Ötv. 22. § (1) bekezdése kimondja, hogy kétezernél nagyobb lakosú település esetében kötelező pénzügyi ellenőrző bizottságot létrehozni. Az Ötv. 61. §-ának rendelkezései szerint, a megyei jogú város szervezeti egységei a települési önkormányzatokhoz hasonlóan alakulnak, azzal az eltéréssel, hogy itt az alpolgármester választása is kötelező, és a képviselő-testület helyett közgyűlés működik. Megye önkormányzatának szervezetére vonatkozó szabályokat, az Ötv. 72–76. §-ai tartalmazzák. Ez alapján a megyék esetében is közgyűlésről beszélhetünk, melynek polgármester helyett elnöke van, akit az alelnök helyettesít. A jegyző helyett a főjegyzőt, annak helyetteseként az aljegyzőt említhetjük. Az Ötv. 62. § (3) bekezdése alapján a főváros képviselő-testülete a fővárosi közgyűlés. Az (5) bekezdés értelmében a fővárosban főpolgármestert, valamint főpolgármester-helyettest, a kerületben polgármestert és alpolgármestert választanak. A (6) bekezdés rögzíti, hogy a fővárosi kerületi képviselő-testület hivatalát a jegyző, a fővárosi közgyűlés hivatalát, pedig a főjegyző vezeti. A képviselő-testületnek az Ötv. 12. §-ának rendelkezései alapján egy évben legalább 6 ülést kell tartania. Ha a képviselők negyede vagy a bizottság kezdeményezi, kötelező ülést tartani. A képviselő-testület ülései rendszerint nyilvánosak, de bizonyos esetekben kötelező zárt ülést tartani. Az Ötv. 13. § alapján évente legalább egyszer kötelező előre meghirdetett, nyilvános közmeghallgatást tartani, hogy a polgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést intézhessenek és javaslatot tehessenek. Az Ötv. lehetővé teszi városrészi tanácskozás, illetve falugyűlés tartását. A törvény a legfontosabb ügyekben az összes megválasztott képviselő egyszerű többségi szavazatát írja elő. A képviselő-testület tanácsnokot választhat, aki az egyes feladatkörök ellátását felügyeli. Az Ötv. és az Alkotmány lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület működésképtelenség esetén feloszlassa magát, ezzel a polgármester megbízatását is megszüntetve. Az időközi választás költségeit az önkormányzat köteles viselni.
13
2.6. A központi állami szervek és a helyi önkormányzatok kapcsolata Az önkormányzatoknak nincs felettes központi szerve mely irányítja, azonban mégis kapcsolat fűzi azokat a központi szervekhez. A következőekben tekintsük át ezeket. Első ilyen szervként említhető az Országgyűlés, melynek az önkormányzatokhoz fűződő viszonyát az Ötv. 93. §-a rendezi. Az Országgyűlés törvényben szabályozza az önkormányzatokra vonatkozó legfontosabb kérdéseket. (Például az önkormányzatok jogállását, jogait, kötelező feladatait, kötelező szervtípusait.) Jogosult továbbá, az alkotmányellenesen
működő
képviselő-testület
feloszlatására.
A
feloszlatással
egyidejűleg három hónapon belüli időpontra időközi választást kell kitűzni. Az Országgyűlés dönt a legfontosabb területszervezési kérdésekről, például az állam területi beosztásáról, megyei jogú várossá nyilvánításról, megyék összevonásáról, megyehatárokról, megyék elnevezéséről. Az Ötv. 94. §-a alapján a köztársasági elnök tűzi ki az önkormányzati választások időpontját törvényi keretek között. Az Országgyűlés mellett, a köztársasági elnök is ellát területszervezési feladatokat, például dönt a városi cím adományozásáról; községek átalakításáról, egyesítéséről, elnevezéséről. Ha az Országgyűlés feloszlatja a képviselő-testületet, az új képviselő-testület megválasztásáig köztársasági biztost nevez ki. Az önkormányzatok és a Kormány kapcsolatát az Ötv. 95. §-a tartalmazza. A Kormány, a kormányhivatalok révén a törvényességi ellenőrzést gyakorolja az önkormányzatok felett. A kormányhivatalok ellenőrizhetik az önkormányzatok működésének szabályszerűségét és a döntések törvényességét. Ha a kormányhivatal jogszabálysértést
állapít
meg,
első
lépcsőben
kezdeményezheti
a
döntés
megváltoztatását a képviselő-testületnél. Ha erre nem kerül sor, akkor a kormányhivatal vezetője kezdeményezheti a jogsértő határozat bírósági felülvizsgálatát, vagy a jogsértő rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatát. A kormányhivatal az önkormányzatok gazdálkodását érintő vizsgálatot kezdeményezhet az Állami Számvevőszéknél. A Kormány kezdeményezi az alkotmányellenesen működő képviselő-testület feloszlatását az Országgyűlésnél. Közreműködik az önkormányzatokat érintő jogszabályok előkészítésében, és összehangolja az önkormányzatok működésével kapcsolatos kormányzati feladatokat. A Kormány irányítja az államigazgatási feladatok ellátását.
14
A helyi önkormányzatokért felelős miniszter, a belügyminiszter feladata – az Ötv. 96. §-ának értelmében –, hogy előkészítse a területszervezési döntéseket. Előkészíti ezenfelül az önkormányzati rendszerrel kapcsolatos jogszabályokat. Közreműködik az önkormányzatok feloszlatásával kapcsolatos előkészítő feladatokban. A többi miniszter az önkormányzatok vonatkozásában általában normatív, azaz szabályozó tevékenységet végez. Az Ötv. 92. § (1) bekezdésének rendelkezése alapján az Állami Számvevőszék ellenőrzi az önkormányzatok gazdálkodását, például a helyi adóztatási tevékenységet, valamint
az
állami
költségvetésből
juttatott
támogatások
felhasználását.
Az
Alkotmánybíróság kizárólagos hatásköre, hogy az Alkotmányba vagy bármely törvénybe ütköző önkormányzati rendeletet megsemmisítse. Az önkormányzati rendeletek vizsgálatánál az Alkotmánybíróság háromtagú tanácsban jár el. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján az önkormányzat jogai védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
15
3. A helyi önkormányzatok kötelező feladatai 3.1. A feladatkör, a hatáskör és a hatósági jogkör fogalma A helyi önkormányzati feladatok bemutatása megkívánja a címben említett három fogalom tisztázását. A feladatkör mindig egy szerv feladatainak összességét jelenti, azon tevékenységeinek halmazát, melyek ellátására az adott szervet létrehozták, illetve magába foglalja azon eszközöket is, amelyeket az adott szerv feladatainak végrehajtásakor használ. A feladatkör nem más tehát, mint a szerv társadalmi, jogi rendeltetése. A feladatkörön belül léteznek olyan feladatok melyeket az említett szerv egyedi vagy normatív aktussal más szervtől kap, és vannak olyanok is, melyeket maga vállal fel. A hatáskört definiálhatjuk úgy, hogy a szerv feladatainak ellátásához rendelkezésére álló jogi eszközök összessége, a szerv jogainak és kötelezettségeinek összessége. A hatáskör a feladat teljesítéséhez eljárási, döntési jogot és kötelezettséget biztosít, és meghatározza, hogy egy adott ügyben mely típusú szervezetnek és milyen szinten lehet, illetőleg kell eljárnia. A hatósági hatáskör feljogosítja az adott szervet a közhatalom államilag kikényszeríthető gyakorlására, jogot vagy kötelezettséget tartalmazó egyedi közhatalmi aktus kibocsátására és ellenőrzés lefolytatására. A hatósági jogkör lényege, hogy a hatáskörrel rendelkező szerv döntése kívülálló szervekre, személyekre is vonatkozhat, illetve, hogy az említett szerv közhatalom birtokosa. A közigazgatási feladatok ellátásához nem minden esetben, de jórészt szükség van a hatósági hatáskörre.6 A feladatkör és hatáskör viszonyáról elmondható, hogy egymással cél-eszköz viszonyban állnak. Az ellátandó feladatok testesítik meg a célt, míg a hatáskör a cél eléréséhez szükséges eszközöket biztosítja, foglalja magába. Fontos megemlíteni továbbá, hogy míg a feladatkör több szervnél lehet azonos vagy hasonló, egy feladat ellátásában több szerv is lehet érintett, addig ugyanez hatáskör esetén csak hiba
6
Fogarai József (szerk.): A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest,
2010, 101. o.
16
eredménye lehet. Azonos típusú szerveket pont a hatáskörük különbözteti meg. Ha két szerv hatásköre azonos, az hatásköri összeütközéshez vezet melyet meg kell szüntetni.7
3.2. A helyi önkormányzati feladat- és hatáskör telepítésének szabályai Az Alkotmány 43.§ (2) bekezdése alapján elmondható, hogy önkormányzati jogokat és kötelezettségeket csak törvény határozhat meg. Feladat- és hatáskör telepítésére az Országgyűlés jogosult. Alkotmányi szinten kell meghatározni a feladat- és hatáskörmegosztás alapkérdéseit és a megfelelő garanciákat. Azonban az alkotmányi szabályozásból hiányzik a feladat- és hatáskör-telepítés alapvető szabályozása. Az önkormányzatok feladat- és hatásköreinek terjedelme, nem csak az önállóságuktól függ, befolyásolja többek között a gazdasági helyzete, a felette gyakorolt ellenőrzés és felügyelet, stb. Legtöbb esetben a feladat- és hatáskörök telepítése politikai megfontolásokon nyugszik. A magyar Alkotmány nem rögzíti a szubszidiaritás elvét, mely alapján a feladatok és hatáskörök szétoszthatóak az önkormányzati szintek között. Az elv lényege A helyi önkormányzatok európai chartájának 4. cikk 3. pontja alapján a következő: „A közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint a hatékonysági és gazdaságossági követelményektől függ.”.Az Ötv. különböző feladat- és hatásköröket telepít ez egyes önkormányzati szintekhez, azonban gyakorta előforduló probléma, hogy a települési önkormányzatok túl sok, a megyei és a fővárosi önkormányzatok túl kevés feladat- és hatáskört kapnak. A szubszidiaritás elvének megfelelően hazánkban a kisebb települések önkormányzatai csak alapszintű feladat- és hatásköröket kapnak, az ezen felüli feladat- és hatáskörök ellátását a középszintű önkormányzatokhoz telepítik, vagy esetleg a társulást ösztönzik. A közigazgatás funkciói folyamatos változásban vannak, ebből következik, hogy a feladat- és hatáskörök tekintetében sem beszélhetünk állandóságról. Kerülendő azonban a feladat- és hatáskörök állandó módosítása, hiszen jogbizonytalanságot eredményez. 7
Uo. 102. o.
17
A feladat- és hatáskör-telepítés törvényi rendszerét illetően elmondható, hogy az Ötv. csak az ezzel kapcsolatos általános alapelveket tartalmazza, illetve az alapvető feladat- és hatásköröket. Tartalmukat, címzettjüket, ellátásuk szabályait és feltételeit külön
törvények
tartalmazzák
részletesen.
Megemlíthető
például
A
helyi
önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény. A hatályos szabályozás
szerint
főként
az
ágazati,
szakmai
törvények
tartalmazzák
az
önkormányzatok feladat- és hatásköreinek részletes szabályait. A jogalkotónak feladatés hatáskör telepítésekor figyelembe kell vennie az Alkotmányban és az Ötv.-ben foglalt erre vonatkozó alapvető szabályokat. Az önkéntes feladatvállalás vagy az önkormányzatok közötti feladat átvállalás lehetősége eredményezheti a feladat- és hatáskört szabályozó önkormányzati rendeletek hatásköri összeütközését. (Például előfordulhat, hogy egy települési önkormányzat rendelete, a megyei önkormányzat rendeletének területi hatályát szűkíti.) Ebből fakadóan, ha az Országgyűlés a megye által kötelezően ellátandó közszolgáltatás, község vagy város általi átvállalásának rendjét és eljárási szabályait nem szabályozza, mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követ el.8
3.3. A helyi önkormányzatok feladatainak típusai Az önkormányzatok feladatait két csoportra oszthatjuk, vannak kötelezően előírt és szabadon vállalható feladataik. Kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg önkormányzat számára. Ezen feladatok ellátása az önkormányzatok elsődleges kötelezettsége. Emellett önként vállalható, fakultatív feladatot is csak törvény írhat elő az önkormányzatoknak. Ezek közül az önkormányzat szabadon dönthet arról, hogy mit, milyen mértékben és módon kíván ellátni, ezt a lehetőséget az Ötv. biztosítja. A helyi önkormányzat önként vállalhatja a helyi közügyekből bármelyik önálló ellátását, ha azt jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe. Önként vállalt helyi közügyekben, pedig megteheti mindazt, ami jogszabályt nem sért. A döntés történhet népszavazással, vagy a képviselőtestület útján. A képviselőtestület rendeletben dönthet arról, hogy mely feladat 8
Uo. 103–106. o.
18
ellátását vállalja az önkormányzat önként, a helyi igényeknek és lehetőségeknek megfelelően. Előfordul, hogy az önkormányzat önként vállalt feladatait maga az SZMSZ tartalmazza, de lehetséges olyan eset is, hogy az önkormányzat önálló rendeletet alkot a feladatok elvállalásának, felülvizsgálatának részletszabályairól, amelyhez mellékletként csatolja a szabadon vállalt feladat- és hatáskörök jegyzékét.9 Fontos azonban, hogy az önként vállalt feladatok ellátása nem mehet a kötelező feladatok ellátásának rovására. Az Ötv. alapján a különböző szintű önkormányzatoknak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. Ez a rendelkezés vonatkozik a kötelező és a szabadon vállalható feladatokra egyaránt.
3.4. A települési önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre Települési önkormányzat alatt a községek, a városok, a főváros és kerületeinek önkormányzatait értjük. Az Ötv. II. fejezetének 8. §-ától 11. §-áig terjedő részben találhatjuk meg a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörére vonatkozó rendelkezéseket. Vannak olyan közszolgáltatások melyek a lakosság számára nélkülözhetetlenek, ezek ellátását a törvény kötelezővé teszi a települési önkormányzatok számára. A település nagyságától, a lakosság számától és más tényezőktől függően a települési önkormányzatok kötelezettségei eltérően is megállapíthatók. Eltérő lehet az egyes települési önkormányzatok feladat- és hatásköre, de az eltérés a feladat- és hatáskörök számában is megmutatkozhat. Az Ötv. 6. § (1) bekezdésének b) pontja kimondja, hogy a nagyobb népességű és teljesítőképességű önkormányzatnak a törvény több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése alapján a települési önkormányzat köteles gondoskodni: -
az egészséges ivóvíz ellátásról;
-
az óvodai nevelésről;
-
általános iskolai oktatásról és nevelésről;
-
az egészségügyi és szociális alapellátásról;
-
a közvilágítás biztosításáról;
-
a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról;
9
Uo. 109–110. o.
19
-
és a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről.
Az Ötv. 8. § (5) bekezdése alapján az önkormányzat feladatai körében támogatja az önszerveződő közösségeket, a képviselő-testület SZMSZ-ében meghatározza, hogy e közösségek mely képviselőit illeti meg a tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottságai ülésein. Az Ötv. 9. §-ának rendelkezései alapján elmondható, hogy az önkormányzat feladat- és hatáskörei a képviselő-testületet illetik meg. Amit pedig a polgármester képvisel. Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület, a polgármester, a bizottságok, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület feladatainak ellátása céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, vagy más szervezetet alapíthat, vezetőit kinevezheti. A képviselő-testület az egyes hatásköreit – az Ötv. 9. §-ának (3) bekezdése értelmében – átruházhatja polgármesterre, bizottságra, részönkormányzatra, kisebbségi önkormányzatra vagy társulására. Ezen hatáskör gyakorlásához utasítást adhat és a hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör további átruházására nincs lehetőség. Az Ötv. 10. §-a egy nem taxatív felsorolást tartalmaz a képviselő-testület azon hatásköreiről, melyeket nem ruházhat át. Ilyen például a rendeletalkotási jog, a szervezeti és működési szabályzat megalkotásának joga, a költségvetés megállapítása, a helyi népszavazás kezdeményezése, a társulási jog, az adókivetés joga, a gazdasági program megállapítása, közterület elnevezése, az Alkotmánybíróságnál eljárás kezdeményezésének joga, stb. Az Ötv.-ben meghatározott át nem ruházható hatáskörökön felül más törvény még továbbiakat is megállapíthat.
3.5. A fővárosi és a fővárosi kerületei önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre Az Ötv. VII. fejezetének 63. §-a tartalmazza a feladat- és hatáskörök megosztására vonatkozó szabályokat a főváros és kerületei önkormányzatai között. Az Ötv. 63. § (1) bekezdése a következőket tartalmazza: „A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A kerületi működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről
és
oktatásról,
egészségügyi
20
és
szociális
alapellátásról,
valamint
feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a helyi közutakon, a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről.” A fővárosi önkormányzat az Ötv. 63. § (2) bekezdése szerint ellátja mindazokat
a
terület-
és
településfejlesztési,
valamint
területrendezési,
településrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A fővárosi önkormányzat látja el a főváros egészét, valamint a több kerületét érintő helyi önkormányzati feladatokat. A fővárosi kerületi önkormányzatok – törvény keretei között – önállóan gyakorolják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amelyet törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe, valamint ellátják fővárosi önkormányzat hatáskörébe nem tartozó településfejlesztési, valamint településrendezési és településüzemeltetési feladatokat.
3.6. A megyei önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköre A megyei önkormányzatok feladat- és hatáskörére vonatkozó rendelkezéseket az Ötv. 69–71. § tartalmazza. A megye, az Ötv. 69. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzatok által ellátandó feladatok körét meghaladó közszolgáltatásokat köteles ellátni. A kötelező feladatok körében törvény előírhat olyan körzeti jellegű közszolgáltatást, amely a megye egészére vagy nagy részére terjed ki. Előfordulhat olyan kötelező körzeti jellegű közszolgáltatás megszervezésének törvény általi előírása, amikor a szolgáltatást igénybevevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. A körzeti jellegű közszolgáltatást biztosító megyei intézmény fenntartását, az annak székhelye szerinti települési önkormányzat átvállalhatja, legalább három éves időtartamra, megállapodás alapján, ha a szolgáltatást igénybevevők többsége, az átvállalást megelőző négy év átlagában, a településen lakóhellyel rendelkező lakosok közül került ki. Ezt az Ötv. 69.§ (3)–(4) bekezdése tartalmazza.
21
A települési önkormányzatok a megye kötelező feladatai közé tartozó közszolgáltatások ellátására önként vállalt feladatként új körzeti intézményt hozhatnak létre, új körzeti szolgáltatást szervezhetnek meg, az Ötv. 69. §-ának (5) bekezdése alapján. A települési önkormányzat az Ötv. 69. §-ának (6) bekezdésének értelmében az átvett vagy átvállalt megyei feladatokkal arányban álló bevételi támogatásban részesül. A megye kötelezően ellátandó feladatai az Ötv. 70. § (1) bekezdése alapján a következők szerint foglalhatók össze. A megye önkormányzata köteles: -
középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról gondoskodni,
-
a
kulturális
javak,
történelmi
iratok
gyűjtését,
őrizését,
tudományos
feldolgozását biztosítani, -
megyei könyvtári szolgáltatást biztosítani, pedagógiai és közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról gondoskodni,
-
ellátni a megyei testnevelési- és sportszervezési feladatokat, és biztosítani a gyermek- és ifjúságvédelmi jogok érvényesítését,
-
az egészségügyi intézetben tartós gyógykezelés alatt álló vagy fogyatékos gyermek oktatásáról gondoskodni,
-
egészségügyi szakellátást biztosítani,
-
a gyermek- és ifjúságvédelmi szakellátást megszervezni,
-
a szociális szakellátást területileg összehangolni,
-
az épített és természeti környezet védelmével és településrendezéssel kapcsolatos feladatokat összehangolni,
-
megyei idegenforgalmi feladatokat ellátni,
-
térségi foglalkoztatási feladatok és a szakképzés összehangolásában részt venni,
-
a területi információs rendszer kialakításában közreműködni.
Hozzá kell tenni, hogy ez a felsorolás nem taxatív, további kötelező feladatot törvény megállapíthat megyei önkormányzat számára. A megyei önkormányzatoknak is fontos feladata az Ötv. 70. §-ának (5) bekezdése értelmében, hogy biztosítsa jogaik érvényesítését az etnikai kisebbségek számára. Ha oktatással vagy egészségüggyel kapcsolatos feladatot ellátó megyei intézmény, ellát települési önkormányzathoz tartozó, kötelező vagy szabadon vállalt közszolgáltatást is, akkor az intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat és a megyei önkormányzat megállapodást köthet az intézmény közös fenntartásáról, az Ötv.
22
70.§ (2) bekezdése szerint. Az Ötv. 70. § (3) bekezdésének rendelkezései alapján, a területfejlesztéssel kapcsolatos feladatokat a területfejlesztési tanács végzi. A megyei területfejlesztési terv elfogadása azonban a megyei önkormányzat hatáskörébe tartozik.
3.7. A feladatok ellátásának gazdasági háttere Az önkormányzatok a feladatok ellátásához, vagyis a társadalmi rendeltetésük ellátásához szükséges gazdasági önállóságot élveznek. Ezt az önállóságot az Alkotmány az önkormányzatok alapjogai között rögzíti, a 44/A (1) bekezdésében: „A helyi képviselő-testület: -
gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
-
az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá a feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
-
törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét.”
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek szellemében születtek az Ötv. gazdasági szabályai. Eszerint az önkormányzatok feladataik ellátását saját bevételekből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, a központi költségvetés normatív hozzájárulásaiból és támogatásokból finanszírozzák. A saját bevételeket a törvény 82. § (1) bekezdése tartalmazza. Ilyen például a saját tevékenységből, vállalkozásból, az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj; a helyi adók; az önkormányzat területén kiszabott és onnan befolyt bírságok külön jogszabályban meghatározott hányada; stb. Az átengedett központi adók körében a magánszemélyek jövedelemadójának meghatározott része, és egyéb megosztott adók említhetők az Ötv. 83. §-a alapján. Az Ötv. 84. § (1) bekezdése kimondja, hogy az Országgyűlés úgynevezett normatív hozzájárulást állapít meg a lakosságszám, az egyes korcsoportok, az intézményi ellátottak és egyéb mutatók figyelembe vételével. Az Ötv. 84. § (2) bekezdése alapján: „ A központi költségvetésben meghatározott összeg felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül – az önkormányzatnál felmerülő személyi jellegű juttatásokat és egyéb
23
kifizetéseket terhelő levonások, járulékok teljesítését és elszámolását követően -, közvetlenül illeti meg a helyi önkormányzatokat, illetőleg a törvény által meghatározott körben a feladatokat ellátó önkormányzatot.” A támogatások körében az Ötv. a céltámogatást, a címzett támogatást, és a kiegészítő támogatást tartalmazza a 85., 86., 87. §-ában. A céltámogatást az önkormányzat az Országgyűlés által meghatározott kiemelt jelentőségű országos célokra használhatja fel. A címzett támogatás az egyes nagy költségigényű beruházási feladatok megvalósítására szolgál. Az ilyen támogatás kizárólag a meghatározott célra használható fel. A kiegészítő állami támogatás célja, hogy az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatokat segítse. A törvény a 87. § (2) bekezdésében rögzít azt is, hogy új önkormányzati feladat megállapításakor az Országgyűlés egyidejűleg köteles az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet is biztosítani az önkormányzat számára. A gyakorlatban azonban sajnálatos módon az tapasztalható, hogy sem az állami finanszírozás, sem a saját bevételek lehetősége nem éri el a gazdasági autonómia kívánt szintjét. Az önkormányzatok többsége jelentősen alulfinanszírozott, gazdasági lehetőségeit elsősorban a kötelező közfeladatok szinten tartó ellátása emészti fel.10 Az önkormányzati feladatellátáshoz kapcsolódó gazdálkodás körében említést érdemel, hogy az önkormányzatok vagyona két részre osztható. Egyrészt beszélhetünk törzsvagyonról,
másrészt
forgalomképes
vagyonról.
A
törzsvagyon,
az
az
önkormányzati tulajdon, mely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását, vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. Az önkormányzatok törzsvagyona lehet forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes. A forgalomképtelen tárgyat nem lehet elidegeníteni, megterhelni, biztosítékul sem szolgálhat. A korlátozottan forgalomképes tárgyon csak önkormányzat szerezhet tulajdonjogot. Elidegenítésének speciális szabályait önkormányzati rendelet írja elő. Az önkormányzat törzsvagyonába nem tartozó tulajdona a forgalomképes, vállalkozásba vihető vagyona. Ez a vagyon szabadon felhasználható, de kizárólag önkormányzati célokat szolgálhat. A vállalkozás eszköz a feladatok ellátásához. 10
Csefkó Ferenc: Önkormányzati iránytű. Új Historica Kiadó, Villány,1999, 190. o. (továbbiakban:
Csefkó)
24
Az önkormányzatoknak az önkormányzati vagyont elsősorban a kötelező feladatok ellátására kell felhasználniuk, csak ezt követően finanszírozhatók az önként vállalt közfeladatok és a fennmaradó vagyon használható vállalkozásra.11
11
Uo. 194. o.
25
4. A helyi önkormányzatok közoktatással kapcsolatos feladatai 4.1. A művelődéshez való jog, a tanszabadság, a közoktatás fogalma Az Alkotmány az a XII. fejezetében, az Alapvető jogok és kötelezettségek körében rögzíti a művelődéshez való jogot. A művelődéshez való jog magába foglalja az ingyenes és kötelező általános iskolát és a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető középfokú és felsőfokú oktatást. A művelődéshez való jog jelenti az állampolgárok tanuláshoz való jogát, továbbá az államnak azt a kötelezettségét, hogy biztosítsa a területén tartózkodó személyek részére a tanuláshoz való jog gyakorlásának szervezeti és jogszabályi feltételeit. A művelődéshez való jog tartalma a legáltalánosabb értelemben: az egyénnek az a joga, hogy megismerje a számára szükséges információkat, hozzájusson a boldogulásához szükséges ismeretekhez, felkészüljön az életkezdésre, szükség esetén életpályájának módosítására, továbbá magába foglalja az államnak azt a kötelezettségét, hogy megteremtse a szervezeti, jogi, gazdasági feltételeit a tanuláshoz való jog és kötelezettség lelkiismereti, vallási hovatartozástól független teljesítéséhez, illetve, hogy az oktatás útján csökkentse a hátrányos helyzetből adódó különbségeket.12 A művelődéshez való joghoz szorosan kapcsolódik a tanszabadság, mely ugyancsak alkotmányos jog. E jog megfogalmazását is az Alkotmány XII. fejezetében találhatjuk, értelmezése azonban az oktatás egyes területeit szabályozó törvényekre marad. A tanszabadság magába foglalja azt a jogot, hogy az egyén megválassza, milyen oktatásban vesz részt, milyen tudásra tesz szert, milyen intézmény szolgáltatását veszi igénybe. Az államnak tehát kötelessége megteremteni azokat a jogi és gazdasági feltételeket,
amelyek
alapján létrejöhetnek
a különböző fenntartású
oktatási
intézmények, és amelyek a tényleges intézményválasztás lehetőségét biztosítják, még akkor is, ha az oktatásban való részvétel egyébként kötelező. Az állam, vagy helyi önkormányzat által fenntartott és működtetett oktatási intézményeknek „semlegesnek” kell lenniük, bennük a világnézeti ismereteket teljeskörűen, kiegyensúlyozott arányban
12
Szüdi János: Az oktatás nagy kézikönyve. CompLex Kiadó, Budapest, 2006, 13–15. o. (továbbiakban:
Szüdi I.)
26
és tárgyilagosan kell közvetíteni, így biztosítva a szabad és megalapozott választás lehetőségét.13 A
közoktatás
a
legtágabb
értelemben
jelent
minden
olyan
oktatási
tevékenységet, amely az Alkotmányban meghatározott művelődéshez való jog érvényesülését szolgálja. A Kt. ennél szűkebb értelemben használja a fogalmat. Eszerint a közoktatás az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a kollégiumi ellátás – függetlenül attól, hogy az iskolai nevelő és oktató munkának mi a célja -, továbbá a nevelő és oktató munkához kapcsolódó, azzal összefüggő valamennyi szolgáltató és igazgatási tevékenység. A szolgáltatás ingyenes igénybevétele nem feltétlenül ismérve a közoktatásnak, az azonban igen, hogy mindenki által igénybe vehető legyen. A fizetési kötelezettség miatt viszont egyre inkább elképzelhető, hogy a közoktatás nem vehető igénybe mindenki által. Ezért indokolt a szűkebb értelemben vett közoktatáson belül elvégezni egy további osztályozást aszerint, hogy mennyire biztosított a szolgáltatás igénybevételének lehetősége. Ezesetben csak azokat a szolgáltatásokat lehet közoktatás alatt érteni, melyeknek igénybevételéhez nem kapcsolódik ellenszolgáltatás, fizetési kötelezettség. További szűkítésre van lehetőség abból a szempontból, hogy melyek azok a szolgáltatások melyek igénybevétele nem csak jog, hanem egyidejűleg kötelezettség is. Ez adja a közoktatás fogalmának legszűkebb körét. Ebben az értelemben a közoktatás az állami szervek és a helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményekben, illetve az önkormányzati feladatellátása alapján a szülő és gyermeke részére ingyenesen biztosított óvodai nevelés keretében folyó iskolai életmódra felkészítő foglalkozás, a tankötelezettség fennállása alatti iskolai nevelés és oktatás, a pedagógiai szakszolgálatok, továbbá a nevelő és oktató munkához kapcsolódó, azzal összefüggő valamennyi szolgáltató és igazgatási tevékenység.14
13
Uo. 17–18. o.
14
Szüdi János: Közoktatás-igazgatás. OKKER Oktatási Iroda, h. n., é. n., 16-19. o. (továbbiakban: Szüdi
II.)
27
4.2. A közoktatási intézmény alapítása, fenntartása A Kt. 3. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy kik alapíthatnak és tarthatnak fenn közoktatási intézményt: -
az állam,
-
a helyi önkormányzat,
-
a települési, területi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat,
-
a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy,
-
a Magyar Köztársaság területén alapított, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet (ha rendelkezik belföldi székhellyel),
-
az alapítvány, az egyesület és más jogi személy,
-
továbbá természetes személy.
Ezen jog gyakorlásának előfeltétele, hogy az érintett rendelkezzen a tevékenység folytatásának jogával, illetve jogszabályban foglaltak szerint megszerezze ezt a jogot. A természetes személy egyéni vállalkozóként alapíthat és tarthat fenn közoktatási intézményt.
4.3. A helyi önkormányzatok közoktatási feladat- és hatásköre A Kt. 20. § (1) bekezdése meghatározza a közoktatás intézményeit. Magyarországon a közoktatási intézmények túlnyomó többsége önkormányzati fenntartású. A jogalkotó az önkormányzatok eltérő nagysága miatt differenciált a feladat- és hatáskörök telepítésében. A Kt. élve az Ötv. 1. §-ának (5) bekezdésében biztosított felhatalmazással, pontosan meghatározza, hogy melyik önkormányzat milyen módon köteles részt venni a közoktatás feladatainak ellátásában, megszervezésében. A Kt. 86. §. alapján a községi, városi, a fővárosi, a kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és az általános iskolai neveléséről és oktatásáról. E kötelezettség magába foglalja a sajátos nevelési igényű gyermekek tanulók ellátását is, ha azok a többi gyermekkel, tanulóval együtt oktathatók,
28
nevelhetők. A fővárosi kerületi önkormányzat a 86. § (4) bekezdése értelmében köteles gondoskodni az enyhe értelmi fogyatékos tanulók általános iskolai oktatásáról, az alapfokú művészetoktatásról, az általános iskolai felnőttoktatásról, a nevelési tanácsadásról, logopédiai szolgáltatásról és gyógytestnevelésről –, ha a fővárosi önkormányzattal kötött megállapodás másképp nem rendelkezik. A megyei és a fővárosi önkormányzat – ha a 86. § (4) bekezdés másképp nem rendelkezik –, valamint a megyei jogú város saját területén köteles gondoskodni a kollégiumi és nemzeti és etnikai kisebbségi kollégiumi ellátásról, a középiskolai és szakiskolai ellátásról, a nemzeti és etnikai kisebbség középiskolai és szakiskolai ellátásáról, a felnőttoktatásról, az alapfokú művészetoktatásról, a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadásról, a nevelési tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatásról, a gyógytestnevelésről – abban az esetben, ha a községi, városi, fővárosi kerületi önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja, illetve a feladat ellátása a főváros, megye területén nem megoldott. A megyei és a fővárosi önkormányzat a Kt. 87.§-a alapján, a fentieken túl köteles gondoskodni azoknak a tanulóknak a különbözeti vizsga vagy évfolyamismétlés nélküli iskolaváltásáról, akiknek a lakóhelyén, ennek hiányában a tartózkodási helyén a tankötelezettség végéig nem biztosítottak az iskolai nevelés és oktatás feltételei, a középiskolai és szakiskolai felvételekkel összefüggő tájékoztató tevékenységről, az önkormányzati pedagógiai-szakmai szolgáltatásról. Előírás az önkormányzat számára a gyermekgyógyüdülőkeben,
egészségügyi
intézményekben
rehabilitációs
intézményekben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek tankötelezettségének teljesítéséhez szükséges oktatásról, a többi gyermekkel, tanulóval együtt nem foglalkoztatható, illetőleg oktatható testi, érzékszervi, értelmi, beszéd- vagy más fogyatékos gyermekek, tanulók óvodai, iskolai, továbbá kollégiumi ellátásáról, a képzési kötelezettség teljesítéséhez szükséges feltételekről. Kötelező a gyógypedagógiai tanácsadás, korai fejlesztés és gondozás megszervezése, a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs tevékenység, a konduktív pedagógiai ellátás, továbbá a gyógytestnevelés feladatainak ellátásához szükséges utazó szakember hálózat működtetéséről. Végül a Kt. 87.§ (4) bekezdése szerint, a fővárosi, megyei önkormányzat
–
jogszabályokban
meghatározottak
szerint
–
gondoskodik
pedagógusok fővárosi, megyei állandó helyettesítési rendszerének működtetéséről.
29
a
4.4.
A
helyi
önkormányzatok feladat-ellátási
kötelezettségének
tartalma A
helyi
önkormányzatok
szerepe
kiemelkedő
a
közoktatás
feladatainak
megvalósításában. Az önkormányzat az egyetlen olyan intézményfenntartói kör, amelyik nem mérlegelheti a feladatellátásba való bekapcsolódás lehetőségét. A közoktatás rendszerének működtetése, mint már említettem az állam feladata. A közoktatás a helyi önkormányzatok feladat-ellátási kötelezettségét jelentő közfeladat. A helyi önkormányzatok szabadon dönthetnek arról, hogy a köztelező feladataik ellátását milyen módon oldják meg. Az Alkotmányban meghatározott feladatellátás az állami szerveket és a helyi önkormányzatokat terheli. Az ingyenes szolgáltatási kötelezettség nem az intézményfenntartói tevékenység keretében, hanem a feladat-ellátás szervezése során valósul meg. Hiszen a helyi önkormányzatok nem intézményfenntartásra, hanem feladat-ellátásra kötelesek az Ötv. alapján. A Kt. rendelkezéseinek értelmében a helyi önkormányzatok maguk határozzák meg, hogy milyen módon tesznek eleget a feladatellátási kötelezettségüknek: intézményfenntartással, társulásba való belépéssel, más helyi önkormányzatokkal történő együttműködéssel, vagy nem önkormányzati intézményfenntartóval kötött megállapodás útján.15 A Legfelsőbb Bíróság konkrét ügyben hozott döntésében mutatott rá arra, hogy az Ötv.-ben meghatározott szolgáltatási kötelezettség teljesítése a szolgáltatást igénybe vevők és a szolgáltató között polgári jogi jogviszonyt keletkeztet, amelyben a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének elve érvényesül. A települések önkormányzatai kötelesek gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről. A jogszabály azonban arról nem rendelkezik, hogy a községben lakó gyermekekről történő ilyen gondoskodás kizárólagosan a településen belül történhet. Ebből következik, hogy az önkormányzat törvényi kötelezettsége akkor is fennáll, ha a területén óvodát és iskolát nem működtet, ennél fogva a területéről a gyermekek más települések intézményeibe járnak. Ez esetben a gondoskodás a másik település által fenntartott intézmény működéséhez való hozzájárulásban mutatkozik. Ebből következően a küldő és a fogadó önkormányzatok között polgári jogi jogviszony
15
Szüdi I. 101. o.
30
keletkezik, amit a szerződésekre vonatkozó jogszabályok alapján kell elbírálni. (BH 1997/405.)
4.5. A közoktatási feladat mint szolgáltatás ellátása Az önkormányzati alrendszerre nézve ma már különösen igaz, hogy a végrehajtórendelkező tevékenysége mellett egyre inkább szolgáltatási feladatokat is ellát. Ezt bizonyítja az is, hogy az Ötv. felsorolja a kötelező közszolgáltatások körét. A közoktatás megszervezése egy kötelező közszolgáltatás az önkormányzatok számára. Mint már említettem a helyi szinten az önkormányzatoknak az alapfokú oktatásról és óvodai
ellátásról
kell
gondoskodniuk,
középszinten
pedig
fő
feladatuk
az
intézményfenntartás általában azokon a területeken, ahol területi szolgáltatásokra van szükség, mint például a középiskolák, szakiskolák, kisegítő iskolák. Az önkormányzati szolgáltatások három féle szervezeti formában jelenhetnek meg: -
profitorientált szervezeti formában, mint például gazdasági társaságok, vállalkozások,
-
nonprofit szervezeti formában, mint például alapítványok, egyesületek,
-
vagy költségvetési intézmény.
Az önkormányzatoknak el kell dönteniük, hogy melyek azok a tevékenységi körök, amelyek sokkal jobban működtethetők a profitszektor keretein belül, és melyek azok amelyek nehezen piacosíthatók, önkormányzati kézben való tartásukhoz közösségi érdek fűződik. Annak eldöntéséhez, hogy az önkormányzatok milyen területeken és miként vállalhatnak gazdasági szolgáltató tevékenységet, három feltételt kell figyelembe venniük. Első feltétel a közcél, hogy a vállalkozást közérdek tegye feltétlenül szükségessé. A közcél-jelleg megítélése a helyi döntéshozók feladata. Közcélról akkor beszélünk, ha a vállalkozási tevékenység célja a lakosság ellátása, a profitszerzés szándéka önmagában nem tekinthető közcélnak. Második feltétel a teljesítőképesség és az igény. Célja, hogy megóvja az önkormányzatot az erején felüli vállalkozásoktól. Minden esetben vizsgálandó tehát, hogy a gazdasági tevékenység termel- e profitot, illetve a megfelelő megtakarítások mellett a saját tőke piaci kamatozását biztosítja-e. Végül pedig a harmadik feltétel a szubszidiaritás. Lényege,
31
hogy az önkormányzat vállalkozást csak akkor üzemeltethet, ha nincs olyan magánvállalkozás, amely az adott feladatot gazdaságosabban el tudná látni. Ennek megítélése az önkormányzatok feladata. A hazai szabályozás a helyi önkormányzatoknak teljes döntési szabadságot biztosít az adott szolgáltatási tevékenység ellátásának szervezeti formáját illetően. Lehetőségük van, hogy feladatukat maguk lássák el, akár költségvetési intézményi keretek között, akár a nonprofit szférához kapcsolódó közalapítvány formájában, vagy ellátási szerződést kössenek, amelyben a kötelezett akár piaci körülmények között is elláthatja. A szolgáltatások feloszthatóak humán szolgáltatásokra, amelyeket az oktatási, szociális, egészségügyi intézmények biztosítanak, és reálszolgáltatásokra, mint például a közvilágítás, köztisztaság stb. A profitorientált szervezetek általi feladat-ellátás főként az utóbbi szolgáltatási kör tekintetében jön szóba. Míg az előbbi feladatok ellátása tipikusan költségvetési szervekhez kapcsolódik.16 Az oktatás tehát túlnyomórészt költségvetési intézmény keretei között működik. Az önkormányzat a Kt.-ben meghatározott valamennyi fenntartói jogot csak és kizárólagosan a költségvetési szerv esetében gyakorolhatja. Az éves költségvetési törvényben meghatározott normatív hozzájárulásokat is csak abban az esetben kaphatja meg, ha mint intézményfenntartó létrehozza, fenntartja és működteti közoktatási intézményét.
A
közfeladat
ellátásához
létrehozhat
közhasznú
társaságot
és
közalapítvány működéséhez járulhat hozzá. Ha az önkormányzat közalapítvány vagy közhasznú társaság útján látja el közfeladatait, a fenntartói irányítás átkerül a közalapítványhoz, illetve közhasznú társasághoz, valamint a normatív támogatás is ezen szerveket illeti meg. Az önkormányzatok felelőssége a feladat ellátásáért ezesetben sem szűnik meg, tehát sem a közalapítványt, sem a közhasznú társaságot nem hozhatja olyan helyzetbe, hogy az ne tudja megfelelő színvonalon, a Kt.-ben meghatározottak szerint biztosítani az önkormányzati feladatellátás körébe tartozó szolgáltatásokat. A feladatellátásért felelős önkormányzatnak közoktatási megállapodással kell bevonnia a közalapítványt, illetve közhasznú társaságot a feladat ellátásába. Ennek keretében olyan
16
Csefkó 207–211. o.
32
kiegészítő támogatást kell nyújtania, hogy az átvett önkormányzati feladatokat a közalapítvány, közhasznú társaság el tudja látni.17
4.6. Az önkormányzati intézkedési terv, az önkormányzati minőségirányítási program, és a fővárosi, megyei fejlesztési tervek A Kt. 85. § (4) bekezdésének értelmében a helyi önkormányzat köteles elkészíteni a közoktatási feladatai megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntés-előkészítést szolgáló feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervet. Az önkormányzati intézkedési terv elkészíthető más helyi önkormányzattal közösen is. A közös intézkedési tervben lehetőség nyílik arra, hogy az együttműködés legkülönfélébb módjait, formáit kidolgozzák. A terv elkészítésénél figyelembe kell venni a fővárosi, megyei fejlesztési tervben foglaltakat. Az önkormányzati intézkedési tervnek tartalmaznia kell, hogy az önkormányzat kötelező feladatait, milyen módon látja el, illetőleg milyen nem kötelező feladatokat kíván ellátni, valamint az intézményrendszer működtetésével,
fenntartásával,
fejlesztésével,
átszervezésével
kapcsolatos
elképzeléseket is. Az intézkedési terv elkészítéséhez ki kell kérni a településen működő közoktatási intézmények vezetőinek, a szülői és diákszervezeteknek, a nem önkormányzati intézményfenntartóknak, és a települési szintű szakszervezeteknek a véleményét, a megalapozottság érdekében. Be kell szerezni a települési, területi kisebbségi
önkormányzat
egyetértését
is,
ez
garantálja
a kisebbségi
jogok
érvényesülését. Az intézkedési terv elkészítésére nem csak akkor van szükség, ha a helyi önkormányzat a feladatait intézményfenntartással látja el. Ha a helyi önkormányzat feladatait részben vagy egészben nem intézményfenntartással látja el, akkor azt, hogy milyen módon tesz eleget a törvényben előírt kötelezettségeinek, az önkormányzati intézkedési tervben kell meghatároznia. Az önkormányzati intézkedési tervet pedig azzal a helyi önkormányzattal közösen kell elkészítenie, amelyik által fenntartott nevelési-oktatási intézmény látja el az illetékességi területén élők vonatkozásában a kötelező felvételt biztosító óvoda, illetve a kötelező felvételt biztosító
17
Szüdi I. 221–222. o.
33
iskola feladatait. Az intézmény fenntartásáról nem gondoskodó helyi önkormányzatnak kell megkeresnie azt az önkormányzatot, amellyel együttműködve biztosítja a szülőknek,
hogy
gyermekük
számára
óvodát,
általános
iskolát
találjanak.
Értelemszerűen nincs ilyen kötelezettsége az érintett helyi önkormányzatnak ha társul, vagy más intézményfenntartóval kötött megállapodás útján látja el feladatait. Az intézkedési terv elkészítéséhez indokolt, hogy a helyi önkormányzat kialakítsa a helyi oktatáspolitikát, melynek számos kérdésben kell állást foglalnia, mielőtt a helyi önkormányzat elkezdi a közoktatás feladatait intéző rendszerének áttekintését, átalakítását, fejlesztését, esetleg visszafejlesztését. A közoktatáspolitikát meghatározó három tényező: – a település népességmegtartó képessége, – a település gazdasági ereje, – a település elhelyezkedése, helyzete az adott régión belül.18 A helyi önkormányzatnak az önkormányzati intézkedési terv mellett el kell készítenie az általa működtetett közoktatási intézményrendszer működéséhez a minőségirányítási programot is a Kt. 85. § (6) bekezdésének értelmében. A minőségirányítási programban a közoktatási rendszer egészére, azon belül az egyes intézményekre kell meghatározni a fenntartói elvárásokat. A közoktatás szolgáltatásai szoros kapcsolatban vannak más ágazatba tartozó feladatokkal, illetve feladatokat ellátó rendszerekkel. Ilyen például: –
az iskola-egészségügyi szolgáltatás,
–
a gyermek- és ifjúságvédelmi rendszer,
–
a családsegítő szolgáltatások,
–
a szociális ellátó rendszer,
–
a foglalkoztatás, munkaerőpiac.
Indokolt tehát, hogy a minőségirányítási program kitérjen az ágazatok között együttműködésre, kapcsolatokra. A minőségirányítási programban meg kell határozni, hogy a helyi önkormányzat a fenntartói irányítás keretében milyen szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzés megtartását tűzi ki célul. Az ellenőrzési feladatok közös tervezése lehetővé teszi a tervszerű, összehangolt, a gazdasági követelményeket is mérlegelő ellenőrzési program 18
Uo. 207–210. o.
34
végrehajtását. A fenntartói ellenőrzés nem zárja ki a szakmai önállóságot, de az intézmények döntései soha nem lehetnek öncélúak, mindig azt a célt kell szolgálniuk amire az adott intézményt létrehozták, tágabb értelemben, amiért a közoktatás szolgáltató rendszerét működtetni kell. A közoktatás intézményrendszere számos olyan feladat megoldásában működik közre, melyek nem tartoznak a közoktatáshoz ágazati szinten, de elválaszthatatlan részei a nevelési-oktatási intézmények által nyújtott szolgáltatásoknak. A jól működő közoktatás segítséget tud nyújtani a település munkaerő-gazdálkodásához, az ellátórendszerek munkaerő-igényeinek kielégítéséhez. Ezért van szükség arra, hogy az önkormányzatok elkészítsék az önkormányzati intézkedési tervet, és a minőségirányítási programjukat. Ezen dokumentumok feladta, hogy az önkormányzat közoktatási rendszerének egészére nézve adjanak döntési alternatívákat. A minőségirányítási program irányt mutat az egyes közoktatási intézményeknek a saját feladatuk megtervezéséhez, és annak tisztánlátásához, hogy milyen elvárások fogalmazódnak meg az önkormányzat részéről az adott intézménnyel szemben. Az intézmény alapító okiratában testet ölt az alapítói szándék, és ez alapján elkészülnek az intézmény szabályzatai, programjai, az intézményi minőségirányítási program. Tehát a helyi önkormányzat azt határozhatja meg, hogy mit vár el az egyes intézményétől, és a végrehajtás során, a megoldás módjában érvényesülhet a nevelésioktatási intézmény szakmai önállósága.19 A Kt. 85. § (4) bekezdésének értelmében a helyi önkormányzat a fenntartói irányítás keretében vizsgálja, hogy az óvoda nevelési programja, az iskola és a kollégium pedagógiai programja megfelel-e az önkormányzati intézkedési tervben foglaltaknak. Továbbá a Kt. 85. § (7) bekezdése alapján az intézményi minőségirányítási
programnak
összhangban
kell
állnia
az
önkormányzati
minőségirányítási programmal. Mivel számos olyan szolgáltatás van, melyek megszervezése nem helyi szintű feladat, azonban az egyes településen élők számára biztosítani kell, és mivel a közoktatás-szolgáltatás
rendszerszerű
megszervezése
települési
szinten
nem
megoldható, szükség van arra, hogy a fővárosi önkormányzat, a fővárosi kerületi önkormányzatok, a megyei önkormányzat a megye területén működő helyi 19
Uo. 210–211. o.
35
önkormányzatok véleményének kikérésével és közreműködésével elkészítsék a feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet. Az elkészítésben közreműködők köre biztosítja a megalapozott, körültekintő tervezést. A fejlesztési terv elkészítésében közreműködők körét a Kt. 88. § (1) bekezdése tartalmazza. Eszerint a fejlesztési terv elkészítésénél a fővárosi, megyei statisztikai hivatal, munkaügyi központ, a területi gazdasági kamara, a fővárosi, megyei szülői és diákszervezet, a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók, a fővárosi, megyei szintű pedagógus szakszervezet véleményét ki kell kérni. Véleményt nyilváníthat és az elkészítésben közreműködhet az érdekelt települési, területi kisebbségi önkormányzat. Az országos kisebbségi önkormányzat véleményét be kell szerezni. A Kt. 88. § (2) bekezdésének rendelkezései szerint a fejlesztési tervnek tartalmaznia kell a közoktatás-szolgáltatás megszervezésének helyzetértékelését, a megoldásra váró feladatokat, továbbá a főváros, illetve a egye területére vonatkozó középtávú beiskolázási tervet, az önkormányzatok együttműködésének alapelveit az oktatásszervezés terén. Az alapelvek kitérhetnek a feladatszervezés és finanszírozás kérdéseire.
A
fejlesztési
tervnek
tartalmaznia
kell
továbbá
az
oktatási
intézményrendszer átjárhatóságának feltételeit és biztosítékait. A Kt. 88. § (2) bekezdésének értelmében a beiskolázási tervben kell meghatározni a tanulói létszám várható alakulását, figyelembe véve az egyes iskolatípusok összes befogadó képességét, hogy az egyes iskoláknak a tankötelezettség teljesítésében és a továbbtanulás feltételeinek megteremtésében milyen feladata van. A megyei fejlesztési tervben önálló fejezetként jelenik meg a kötelező megyei önkormányzati feladatok ellátására, ennek keretein belül a nyolcadik évfolyam elvégzése után középfokú tanulmányok folytatása iránti igények teljesítésére vonatkozó terv. A Kt. 88. § (2) bekezdésébe foglaltak alapján a fejlesztési terv akkor tölti be rendeltetését, ha meg lehet állapítani, hogy az egyes önkormányzatok milyen módon tesznek eleget a közoktatással összefüggő feladat-ellátási kötelezettségüknek, továbbá, hogy az egyes településeken élő gyermekek, tanulók hol vehetik igénybe a közoktatásszolgáltatásokat, a kötelező felvételt biztosító óvodát, iskolát, a nevelési tanácsadót, a logopédiai ellátást, a gyógytestnevelést, stb.
36
Szintén a Kt. 88. §-ának (2) bekezdése alapján, a nem helyi önkormányzat, nem állami szerv által fenntartott közoktatási intézményt a fejlesztési terv elkészítésénél, módosításánál figyelembe kell venni, ha közoktatási megállapodás keretében közreműködik a helyi önkormányzat kötelező feladatának ellátásában, illetve az egyházi jogi személy fenntartó egyoldalú nyilatkozattal vállalta az önkormányzati feladat ellátásában való részvételt. A fejlesztési terv nem jogszabály, mégis irányt mutat az egyes fenntartói döntések meghozatalakor. A megyei, fővárosi fejlesztési tervnek szerepe van a felvételei körzetek meghatározása során, az egyes intézmények tevékenységének fenntartók általi összehangolásában. Hiszen a fejlesztési tervek egyik lényeges feladata, hogy garantálja minden település minden gyermeke és tanulója számára, hogy hozzájusson a közoktatás rendszere által nyújtott szolgáltatásokhoz akkor is, ha annak ellátására, megszervezésére az adott település önkormányzata nem köteles, illetve az adott település önkormányzata nem vállalkozott. A fenntartó által meghatározott területen élő gyermekek, tanulók felvételi kérelmét, ellátását az intézmények nem utasíthatják el. Minden gyermek és tanuló jogosult hozzáférni a logopédiai ellátáshoz, a nevelési
tanácsadáshoz,
a
gyógytestneveléshez
és
minden
más
pedagógiai
szakszolgálathoz, tehát ezen intézmények felvételi körzetét oly módon kell meghúzni, hogy a megye, illetve a főváros egész területe le legyen fedve. Indokolt az önkormányzatok közötti együttműködés a sajátos nevelési igényű gyermekek ellátásának megszervezésekor. Az ilyen gyermekek iskolaválasztásában jelentős szerepe van a szakértői és rehabilitációs bizottságoknak, illetve a lakóhely, ennek hiányában tartózkodási hely szerint illetékes jegyzőnek is. Ezért a döntéshozatalban résztvevőknek is szükségük van arra, hogy tudják, hogy az adott területen hol, milyen feladatot ellátó nevelési-oktatási intézmény működik, és annak milyen felvételi körzete van. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó gyermekek, tanulók ellátásának megszervezése során körültekintő döntéshozatalra van szükség. Hiszen az érintett gyermek óvodai nevelését, iskolai nevelését és oktatását akkor lehet hatékonyan megszervezni, ha a feladat ellátásában közreműködő óvod, illetve iskola anyanyelvi környezetben folytatja a tevékenységét.
37
A középiskolai és szakiskolai tanulmányok megszervezésekor mérlegelni kell azt is, hogy az iskola elvégzése, illetve a megszerzett bizonyítvány, szakképesítés alapján reális lehetősége van-e a tanulónak arra, hogy munkába álljon. Ebben az illetékes munkaügyi központ nyújthat segítséget, információk biztosításával. A felvételi körzet kialakításakor fontos figyelni arra, hogy ne sérüljön az egyenlő bánásmód követelménye, s gyermekek mindenek felett álló érdeke.20
4.7.
A
helyi
önkormányzatok
közoktatási
feladatok
megoldásában való együttműködése Az önkormányzatok sok esetben vállalnak erejüket meghaladó terheket az intézmény működtetése és fenntartása kapcsán. Előfordul, hogy a megfelelő színvonalú feladatellátás meghaladja az önkormányzat erejét, sőt sok esetben a helyi önkormányzat akkor sem keresi a közös megoldás lehetőségét, ha egyáltalán nem tesz eleget az előírt kötelezettségeinek és nem működteti azokat az intézményeket, amelyek a törvényben meghatározott kötelező szolgáltatásainak nyújtásához szükségesek.21 A fővárosi és a megyei önkormányzat kötelezettségei közé tartozik a Kt. 89. §ának értelmében, hogy a közoktatási feladatok zavartalan biztosítása érdekében együttműködési megállapodás megkötését kezdeményezze a főváros, illetve a megye területén működő önkormányzatokkal. Ez a kezdeményezés csak akkor vezethet eredményre, ha az érintett önkormányzatoknál van készség az együttműködésre. A fővárosi, megyei fejlesztési tervek alapján kell megtalálni az együttműködés lehetséges területeit és formáit. A fővárosi, megyei önkormányzat pedig mindent megtesz az érdekelt partnerek összehozása, összekapcsolása érdekében. Az önkormányzatok lehetséges együttműködési formái a közoktatási feladatok ellátásában a következők lehetnek. 1.A képviselő-testületek megállapodhatnak, hogy az egyikük által fenntartott közoktatási intézmény meghatározott szolgáltatást biztosít, a másik önkormányzat lakosai számára. Ekkor a társulási megállapodásban rögzíteni szükséges azt a szolgáltatást, amelyet az adott intézmény nyújt az érintetteknek, továbbá a megbízás 20
Uo. 215–216. o.
21
Uo. 216. o.
38
időtartamát, teljesítésének feltételeit, díját, költségeit, ezek elszámolásának és ellenőrzésének a módját. 2. A társulás másik formája, ha a közoktatási intézmény közös fenntartásáról, az egyes alapítói, fenntartói jogok közös gyakorlásáról állapodnak meg a felek. A megállapodásnak ezesetben is tartalmaznia kell többek között az ellátott feladatokat, a közösen fenntartott intézmény megnevezését, a megállapodás időtartamát, a költségek viselésének arányát és teljesítésének feltételeit. Célszerű rendezni benn az intézmény vezetőjével
kapcsolatos
munkáltatói
jogok
gyakorlását,
a
költségvetés
meghatározásának rendjét, a szervezeti és működési szabályzat, a nevelési program, illetve pedagógiai program jóváhagyásának kérdéseit, a törvényességi ellenőrzéssel, szakmai ellenőrzéssel kapcsolatos feladatok ellátását, stb. 3. A közoktatás biztosításának egyik módja a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény rendelkezései alapján létrehozott
többcélú
kistérségi
társulás. Ez
a kistérségbe tartozó települési
önkormányzatok döntése alapján jön létre. A kistérségi társulásokról szóló törvény meghatározza, hogy mely feladatok ellátásáról gondoskodhat a kistérségi társulás. Ezen feladatok közé tartozik a szociális ellátás, az egészségügy, és a területfejlesztés mellett, az oktatás és nevelés is. Tehát a többcélú kistérségi társulás elláthatja Kt.-ben meghatározott feladatokat. Lehetőség van valamennyi oktatási, nevelési feladat átvállalására, de nem kizárt az sem, hogy csak egyes feladatok végrehajtására vállalkozzon a többcélú kistérségi társulás. A társulás csak annyi jogosítvánnyal rendelkezhet, mint amennyit a társulásba belépő képviselő-testületek rá átruháztak. Ilyen társulás létrehozása feladatszervezési, szolgáltatásszervezési lehetőséget teremt, nem pedig a feladat-ellátási kötelezettség alóli mentesülést jelenti. 4. A szerződés alapján történő együttműködés külön önkormányzati társulás alapítása nélkül is irányulhat az önkormányzati intézmények közös fenntartására. Az egyes megállapodások megkötésénél, a megállapodások időtartamának meghatározásánál, a felmondási jog, a megállapodás megszüntetési jogának rendezésekor soha nem hagyható figyelmen kívül azoknak a gyermekeknek, tanulóknak a helyzete, akik igénybe veszik az érintett óvodát, iskolát, kollégiumot vagy más közoktatási intézményt. A megállapodások csak akkor szolgálhatják a gyermekek, tanulók érdekeit, ha lehetővé teszik, hogy a megállapodás alapján megkezdett
39
szolgáltatás igénybevételét be lehessen fejezni. Ha az érintett önkormányzatok időközben úgy döntenek, hogy megszüntetik az együttműködést, az intézmény közös fenntartását, akkor sem hozhatják a gyermeket, tanulót olyan helyzetbe, hogy ne tudja igénybe venni az óvodai ellátást vagy az iskolát ott, ahová a megállapodás alapján beiratkozott. Arra sincs lehetőség, hogy az önkormányzatok közötti esetleges vita miatt a gyermekre, tanulóra, szülőre bármilyen fizetési kötelezettség háruljon. Az óvodai felvétel, a tanulói jogviszony, illetve a kollégiumi tagsági viszony csak a Kt.-ben meghatározott feltételekkel szüntethető meg. A helyi önkormányzati feladatellátás keretében pedig szintén csak a Kt.-ben meghatározott esetben lehet ellenszolgáltatást kérni. A törvényi rendelkezéseket a megállapodás megkötése vagy felbontása nem érintheti, nem változtathatja meg.22
4.8. Az irányítási viszonyok a közoktatásban Az irányításról általában elmondható, hogy biztosítja valamely feladat, tevékenység meghatározott
céloknak,
érdekeknek
megfelelő
ellátását,
megvalósítását.
Az
irányításnak ki kell tűznie a célokat, a megvalósítandó feladatokat, meg kell határoznia, hogy a célokat és feladatokat mely rendszer, milyen szervezeti formában valósítja meg, és hozzá kell rendelnie a szükséges eszközöket. Az irányítás ellenőrzi, vizsgálja a kitűzött célok és feladatok megvalósulását, feltárja azokat az okokat, amelyek hátráltatják, illetve javítják a célok megvalósulását, és megteszi a szükséges korrekciókat a rendszer működtetésében.23 A közoktatási rendszer irányításának két fő jellemzője: a felelősségmegosztás, valamint a közoktatási integráció. A közoktatásért való felelősség horizontálisan többféle kormányzati szerv között, vertikálisan a központi kormányzati szervek, a területi önkormányzatok, a települési önkormányzatok és a közoktatási intézmények között oszlik meg. Ezek valamilyen önálló jogkörrel rendelkeznek és közöttük aktív együttműködés van. Az integráció azt jelenti, hogy a közoktatási igazgatás helyi és területi szinten nem válik el a közigazgatás általános rendszerétől, vagyis az önkormányzati igazgatástól. A központi kormányzatnak nincsenek közvetlenül 22
Uo. 216–220. o.
23
Szüdi II. 54. o.
40
alárendelt helyi vagy területi igazgatási szervei. A helyi és területi közoktatási igazgatási feladatokért részben az önkormányzatok választott testületei (iskolák nyitása, megszüntetése, az iskola költségvetésének meghatározása, az intézmény igazgatójának kinevezése),
részben
az
általános
közigazgatási
feladatokat
ellátó
jegyzők
(törvényességi felügyelet) a felelősek. Az integráció a közoktatás finanszírozásának általános rendjében is megmutatkozik, mely beleolvad a helyi közszolgáltatások finanszírozásának általános rendszerébe.24 A Kt. értelmező rendelkezéseinek értelmében a fenntartói irányításból fakadó jogokat az gyakorolhatja, aki a Kt.-ben meghatározottaknak megfelelően gondoskodik a közoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről. A fenntartói irányítás szabályait a Kt. a 102–106. §-ában egységesen rendezi, nem tesz különbséget a fenntartó jogosítványai között aszerint, hogy az intézmény fenntartója helyi önkormányzat,
állami
szerv, egyház, gazdálkodó
szervezet,
egyesület,
vagy
magánszemély. A fenntartó irányítói jogosítványai átfogják azokat a döntéseket, amelyek a feladatellátás szervezéséhez kötődnek. A Kt. 102. § (2) bekezdésének rendelkezései szerint a fenntartó: -
dönt
a
közoktatási
átszervezéséről,
intézmény
megszüntetéséről,
létesítéséről,
gazdálkodási
tevékenységi
körének
jogköréről,
módosításáról,
nevének megállapításáról, az óvodába történő jelentkezés módjáról, a nagyobb létszámú gyermekek egy időszakon belüli óvodai felvételének időpontjáról, az óvoda heti és éves nyitvatartási idejének meghatározásáról; -
meghatározza a közoktatási intézmény költségvetését, továbbá a kérhető költségtérítés és tandíj megállapításának szabályait, a szociális alapon adható kedvezmények feltételeit;
-
az adott nevelési évben indítható óvodai csoportok számát meghatározza, engedélyezi a maximális osztály, csoport létszámtól való eltérést, meghatározza az adott tanítási évben az iskolában indítható osztályok, napközis osztályok, a kollégiumban szervezhető csoportok számát, engedélyezi a maximális létszámtól való eltérést;
-
a
minőségirányítási
programban
meghatározottak
alapján
működteti
a
minőségfejlesztés rendszerét, rendszeresen ellenőrzi a közoktatási intézmény 24
Csefkó 228. o.
41
gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, s szakmai munka eredményességét, nevelési-oktatási intézményben továbbá a gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységet, a tanuló- és gyermekbaleset megelőzése érdekében tett intézkedéseket; ha a fenntartó nem helyi önkormányzat, jelenti az intézmény székhelye szerint illetékes fővárosi, megyei főjegyzőnek; -
megbízza a közoktatási intézmény vezetőjét, gyakorolja felette a munkáltatói jogokat;
-
jóváhagyja a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát, minőségirányítási programját, és a nevelési- oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai
programját,
házirendjét,
az
általános
művelődési
központ
pedagógiai-művelődési programját; -
értékeli a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, valamint pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai- szakmai munka eredményességét. A fenntartói irányítás intézkedési, döntési keretei szabályozottak. A szervezeti és
működési szabályzat jóváhagyása például csak abban az esetben tagadható meg, ha jogszabálysértő. A megtagadáshoz önmagában nem elegendő, hogy a fenntartó megítélése szerint nem a lehető legcélszerűbb megoldásokat tartalmazza. A nevelési, illetve pedagógiai program jóváhagyását csak a Kt.-ben meghatározott okból lehet megtagadni. A fenntartó jogosan tagadhatja meg a benyújtott nevelési, illetve pedagógiai program jóváhagyását, ha azok olyan többletfeladatot
tartalmaznak,
amelyek
meghaladják
az
alapító
okiratban
meghatározott intézményi feladatkört, vagy amelyek már nem tartoznak az alapfeladatok körébe. A fenntartónak joga van az általa létrehozott és működtetett nevelési-oktatási intézmény részére feladatot meghatározni, ha az ehhez szükséges feltételeket megteremti. Ha a nevelési, illetve pedagógiai program mégsem tartalmazná az ilyen feladat végrehajtását, ugyancsak jogosan tagadja meg a jóváhagyást a fenntartó. A fenntartó a gazdálkodási és törvényességi ellenőrzés jogosítványait közvetlenül gyakorolhatja, a szakmai munkával kapcsolatos ismereteit szakérzők bevonásával, illetőleg beszámoltatással szerezheti.
42
A törvényesség biztosításával kapcsolatos ügyekben a fenntartó joga nem korlátlan és nem is teljeskörű. Nem terjed ki a kollektív szerződésre és a közalkalmazotti szabályzatra, mivel azokat a munkáltató és a szakszervezet köti. Szintén nem jogosult eljárni a közalkalmazotti szabályzat vizsgálatában, mivel e szabályzatot a közalkalmazotti tanács és a munkáltató alkotja meg. A közoktatási intézmények más szabályzatainál azonban jogában áll a fenntartónak fellépni a törvényesség biztosítása érdekében. A szabályzatok vizsgálatakor a fenntartó intézkedési joga korlátozott, nem terjed ki a célszerűségi kérdések vizsgálatára, továbbá nem vonhatja el a közoktatási intézmény döntési jogát még akkor sem, ha jogszabálysértést észlel. Csak arra van lehetősége, hogy megállapítsa a jogszabálysértés
tényét
és
kezdeményezze
annak
megszüntetését.
Ha
a
kezdeményezés eredménytelen, megsemmisítheti a jogszabálysértő döntést, és megfelelő intézkedés meghozatalára utasíthatja a közoktatási intézményt. Azokban az esetekben, amikor a fenntartó másodfokon bírálja el a közoktatási intézmények által hozott döntések ellen benyújtott eljárást megindító kérelmet, jogosítványai szélesebb körűek. A gyermekek, tanulók, szülők érdekében döntési joga kiterjed az egyéni érdeksérelmek vizsgálatára, és a nevelési-oktatási intézmény döntését meg is változtathatja.25 A Kt. 106. § kimondja, hogy a fenntartói irányítás nem sértheti meg a nevelésioktatási intézmény szakmai önállóságát, az intézmény szakmai döntési hatáskörét. A közoktatási intézmény nem sértheti meg a fenntartói jogokat, de a fenntartó sem vonhatja el intézménye döntési jogosítványait.
25
Szüdi II. 59-62. o.
43
5. Összefoglalás Az önkormányzatok kötelező feladataikat, köztük a közoktatással kapcsolatos feladatokat saját bevételekből és állami támogatásokból látják el. A Kt. 118. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a közoktatás rendszerének működéséhez szükséges fedezetet az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és a közoktatási intézmény más saját bevétele egészíthet ki. A Kt. 118. § (3) bekezdésének értelmében a központi költségvetés a helyi önkormányzatok részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmény működéséhez, a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve normatív költségvetési hozzájárulást biztosít. Ennek összege a Kt. 118. § (4) bekezdése értelmében, nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított teljes kiadások – csökkentve a felhalmozási és tőkejellegű kiadások és az intézmények működési célú bevételei, valamint a központosított előirányzatok összegével – kilencven százaléka. Összegének el kell érnie az előző évi normatív hozzájárulások összegét. Az éves költségvetési törvényben meg kell határozni annak a támogatásnak az összegét, melyet az iskolafenntartó kap a piaci áron forgalomba kerülő tanulói tankönyvek megvásárlásának támogatásához, valamint amelyet az iskolafenntartó a gyermekek kedvezményes étkeztetésének megszervezéséhez kap. Ezt a rendelkezést a 118. § (5) bekezdése tartalmazza. A
közoktatási
feladatok
finanszírozásához
az
önkormányzatok
saját
bevételeikkel is hozzájárulnak, a helyileg kivetett adókból, a birtokolt ingatlanok eladásából vagy bérbeadásából, valamint a helyi vállalatok profitjából származó összeggel. A Kt. 119. § (1) bekezdése alapján a megyében a megyei és a megyei jogú városi, a fővárosban a fővárosi önkormányzat közalapítványt hoz létre a közoktatás – fejlesztési tervben jóváhagyott – körzeti, térségi és országos feladatainak támogatásához.
A
közalapítvány bevételei
a
központi
költségvetés
éves
költségvetési törvényben megállapított mértékű hozzájárulása, törvényben vagy kormányrendeletben előírt egyéb befizetések, illetve természetes személyek, jogi
44
személyek, vagy ezek jogi személyiség nélküli társaságainak önkéntes befizetései, illetve az alapító okiratban meghatározott egyéb bevételek. Az összeg felosztásába be kell vonni a fővárosi, megyei gazdasági kamarákat, a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartókat is. Részben vagy egészben kizárható a támogatottak köréből az a közoktatási intézmény, amelynek fenntartója a fejlesztési tervben foglaltakat nem fogadja el. A Kt. 119. § (2) bekezdése rendelkezik arról, hogy a sajátos nevelési igényű gyermekek nevelésével és oktatásával, a pedagógiai szakszolgálatok biztosításával, a korai fejlesztéssel kapcsolatos közoktatási feladatok segítésére, a feladatellátásban közreműködő intézményrendszer működtetésére és fejlesztésére, az érintett gyermekek, tanulók részére a különleges gondozás igénybevételéhez szükséges eszközök, járművek beszerzésének támogatására, a szülői gondozói tanfolyam megszervezésének segítésére a Kormány közalapítványt hoz létre. Ennek bevételei a központi költségvetés éves költségvetési törvényben, illetőleg az Egészségbiztosítási Alap a költségvetését meghatározó törvényben megállapított mértékű hozzájárulása, törvényben vagy kormányrendeletben előírt befizetések, illetve természetes személyek, jogi személyek, vagy ezek jogi személyiség nélküli társaságainak önkéntes befizetései, valamint az alapító okiratában meghatározott egyéb bevételek. A helyi önkormányzatok költségvetésének legnagyobb kiadási tétele általában az oktatás. Általában az önkormányzatok többet költenek az iskolákra, mint amennyit az államtól kapnak és amennyit valójában megengedhettek volna maguknak, bizonyítva ezzel, hogy még más feladatok rovására is érvényesítik az oktatás elismert közösségi értékének védelmét. Véleményem szerint a közoktatás finanszírozásában jelentős szerepet kapnak a szülők is. Meg kell tehát említenünk a szülői részvételt is a finanszírozás területén, hiszen az iskoláztatási költségek egyre nagyobb részét viselik még a kötelező alapoktatás területén is. A szülők pénzüket vagy közvetlenül az iskolai oktatással kapcsolatos szolgáltatásokra és felszerelésekre fordítják (speciális tankönyvek, kirándulások, tanórán kívüli tevékenységek, ajándékok stb.), vagy ingyenesen szolgáltatott munkák, javítások, felajánlott tevékenységek formájában támogatják az iskolákat. Lehetőség van arra továbbá, hogy a szülők iskolacélú alapítványt
45
hozzanak létre, melynek segítségével lehetővé válik, hogy adóalapjukat az intézmény javára tett felajánlásokkal csökkentsék. Még a szülő támogatások ellenére is gyakran hallani, hogy a helyi önkormányzatoknak milyen nagy gondot okoz a közoktatási intézmények fenntartása. A pénzhiány miatt gyakorta előfordul, hogy egy-egy önkormányzat által fenntartott iskolában, óvodában nem megfelelő, vagy esetleg időszakonként hiányzik az áramellátás, fűtésszolgáltatás. Nemegyszer előfordul az is, hogy a közoktatási intézmények állapota meglehetősen kifogásolható. Esetenként például az omladozó vakolat akár veszélyt is jelenthet a gyermekek, tanulók, és az ott dolgozók számára. Álláspontom szerint közoktatás színvonalának javulásához elsősorban az állam nagyobb szerepvállalása lenne szükséges a finanszírozás területén. Ha a közoktatási intézmények fenntartói több pénzt kapnának az államtól, lehetőségük lenne a gyermekek, tanulók számára esztétikus környezetet, megfelelő berendezéseket,
eszközöket,
felszereléseket
biztosítani,
hozzájárulhatna az oktatás, nevelés minőségének javulásához.
46
ami
nagyban
Irodalomjegyzék
Felhasznált irodalom Az Alkotmány Magyarázata. Közgazdasági és jogi kiadványok. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003. Csefkó Ferenc (szerk.): Önkormányzati iránytű. Új Historica Kiadó, Villány, 1999. Fogarasi József (szerk.): A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010. Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. 2. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 2007. Szüdi János: Az oktatás nagy kézikönyve. CompLex Kiadó, Budapest, 2006. Szüdi János: Közoktatás-igazgatás. OKKER Oktatási Iroda, h. n., é. n. www.eduline.hu
47
Felhasznált jogszabályok 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1990. évi LXIII. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról 1990. évi LXIV. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról 1990. évi C. törvény a helyi adókról 1991. évi XX. törvény a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről 1991. évi XXXIII. törvény egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról 1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról 1994. évi LXIII. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról 18/1993. (III. 19.) AB határozat 34/1993 (V. 28.) AB határozat BH 1997/405. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
48
