Milieurecht. Productieve benadering van milieurechtelijke uitdagingen

Milieurecht

Productieve benadering van milieurechtelijke uitdagingen

Inhoudsopgave Inleiding 3 Milieurecht en transparantie 5 1. 2. 3. 4.

Energy Roadmap: investeren met de blik op 2050 9 EU 2020: verandering handhavingstaken 9 RUD: verandering vergunningverlening en handhaving IPPC-inrichtingen 10 RIE: integrale regels en kwaliteitscriteria handhaving 11

Inleiding Het milieurecht is voor veel Nederlandse ondernemingen het meest weerbarstige van alle rechtsgebieden. Hoe kunt u langetermijnbeleid ontwikkelen en investeringsbeslissingen nemen, als milieurichtlijnen en handhavingpraktijken voortdurend worden aangepast? Vrijwel alle maak- en technisch georiënteerde bedrijven hebben hier mee te maken, maar ook transport- en opslagbedrijven. Boekel De Nerée heeft een uitgesproken visie op dit vraagstuk. Deze heeft geleid tot een nieuwe, praktische benadering die het juridische kader net zo transparant maakt als het bedrijfsproces.

Knelpunt of kans? 15 De Boekel-benadering 17 Geïnteresseerd? 18 Geraadpleegde literatuur 19

2 | BOEKEL DE NERÉE

Productieve benadering van milieurechtelijke uitdagingen | 3

Milieurecht en transparantie Het milieurecht bestaat uit een doolhof aan regels. De regels worden bovendien vaak vernieuwd en veranderd, nu eens onder druk van de publieke opinie, dan weer vanuit wensen van het bedrijfsleven. Vanuit Europa komen nieuwe opgaven op ons af. Daarbovenop komt beleid van overheden die ieder hun eigen ideeën hebben over hoe zij met de deelterreinen van het milieurecht willen omgaan. Milieu in ruime zin staat hoog op het prioriteitenlijstje van ‘Europa’. De invloed hiervan werkt ook door op het gebied van uitvoering, monitoring, handhaving en toezicht van Europese en nationale milieuregelgeving. De EU-wetgever stelt op deelterreinen wetgeving vast, maar maakt geen integrale milieuwetgeving. De instructies die vanuit Europa komen zijn dan ook vooral gericht op het bereiken van bepaalde doelen. Vaak wordt geen voorkeur uitgesproken voor het juridisch kader waarbinnen de oplossing geboden moet worden. Binnen het milieurecht zal dan ook nauwer moeten worden samengewerkt om te komen tot maatwerk en flexibele oplossingen. Inzichten vanuit het civiel recht of het strafrecht kunnen daarbij behulpzaam zijn. Het eenvoudigweg doorlopen van bestuursrechtelijke procedures is niet meer van deze tijd. Procedures bieden ook weinig soulaas nu tot in de laatste rechtelijke instantie gebreken of omissies in de besluitvorming kunnen worden geheeld. (Die mogelijkheid biedt het recht sinds kort om tot een effectieve rechtspleging te kunnen komen.) Oplossingen zullen dus in gezamenlijkheid moeten worden gevonden. Bij het verzoeken om besluitvorming of het aangaan van een procedure zal uitdrukkelijk strategie moeten worden bepaald.



Recent onderzoek heeft nog eens aangetoond dat het sociale proces rondom de besluitvorming vaak net zo belangrijk is als de juridische haken en ogen. Dat proces rondom de besluitvorming wordt overigens wel sterk gestuurd door het juridische kader. Hoe transparanter het juridische kader, hoe soepeler het besluitvormingsproces. Onzekerheid en milieurecht horen dus -helaas- bij elkaar. Geen wetenschappelijk onderzoek dat alle onzekerheden kan wegnemen. Gelukkig is absolute zekerheid ook niet noodzakelijk voor verantwoorde beleids- en bedrijfsstrategieën. Met een goed inzicht in de mogelijkheden en risico’s die verbonden zijn aan de verschillende keuzes kunt u heel ver komen. De volgende vier ontwikkelingen zijn met name van belang om te volgen.



Milieurecht en transparantie 1. Energy Roadmap: investeren met de blik op 2050 Op 5 december 2011 heeft de Europese Commissie besloten om broeikasgasemissies in 2050 terug te brengen tot 80% – 95% onder de niveaus die zijn behaald in 1990. Om de gestelde doelen van de Energy Roadmap te bereiken dienen dringende strategieën voor na 2020 te worden ontwikkeld. Het kost tijd voordat energie-investeringen resultaat opleveren. In dit decennium is een investeringscyclus aan de gang om de infrastructuur te vervangen die 30 tot 40 jaar geleden is gebouwd. Er zal dus nu moeten worden gehandeld om kostbare bijsturingen in de komende decennia te vermijden en lock-in-effecten tegen te gaan. Onzekerheid vormt een grote belemmering voor investeringen. Daarom is in de Energy-Roadmap 2050 een stappenplan ontwikkeld waarin de belangrijkste conclusies inzake “no-regret”opties voor het Europese energiesysteem zijn weergegeven. 2. EU 2020: verandering handhavingstaken In de “EU2020-strategie” zijn de prioriteiten van de Europese Commissie in hoofdlijnen vastgelegd. Deze strategie is onder meer gericht op duurzame ontwikkeling van het milieu. De Commissie heeft wat betreft milieu de ‘20/20/20-doelstellingen’ gesteld: 20% lagere uitstoot broeikasgassen dan in 1990; 20% hogere energie-efficiëntie; 20% duurzame energie. De milieuinspecties in verschillende lidstaten verschillen sterk van elkaar. Daarom hebben het Europees Parlement en de Raad al in 2001 een aanbeveling over minimumcriteria voor de inspecties goedgekeurd.



In de aanbeveling worden handreikingen gedaan voor de uitvoering en monitoring van handhavingstaken. In dit kader speelt ook de implementatie van de Richtlijn Industriële Emissies een rol. Parallel aan de Europese evaluaties van de Richtlijn industriële emissies zal daarom de Nederlandse implementatie worden geëvalueerd, mede met het oog op de in ontwikkeling zijnde emissieplafonds voor 2020. 3. RUD: verandering vergunningverlening en handhaving IPPCinrichtingen Handhaving en toezicht op risicovolle bedrijven heeft meer en meer de aandacht van de overheid. Dit blijkt uit de belangstelling die hiernaar uitgaat in de media. Gevaarlijke bedrijven worden sinds de brand bij Chemie-Pack strenger gecontroleerd en vaker tot de orde geroepen, zo bleek uit onderzoek van de NOS onder de 12 provincies dat begin juli 2012 openbaar werd gemaakt. Om de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te verbeteren hebben de Rijksoverheid, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Inter Provinciaal Overleg samen afspraken gemaakt. Deze afspraken zijn uitgemond in het vormen van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s). Dit is inmiddels door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in een wetsvoorstel opgenomen. Gemeenten en provincies gaan in deze uitvoeringsdiensten samenwerken om de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van complexe en bovenlokale milieugerelateerde uitvoeringstaken te verbeteren. Onder de toezichtsfeer vallen risicovolle bedrijven en IPPC-inrichtingen. Volgens de plannen moeten de RUD’s op 13 januari 2013 operationeel zijn. Inmiddels zijn er dan ook al een aantal RUD’s opgericht.


Daarnaast is sinds 1 mei 2012 de Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten van kracht. De (toekomstige) RUD’s, waterschappen en nu nog de provincies hebben hiermee de bevoegdheid om naast de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, dit strafrechtelijke handhavingsinstrument te gebruiken voor een aantal specifiek benoemde milieuovertredingen in het kader van onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, het Besluit inzamelen afvalstoffen en de Wet bodembescherming. 4. RIE: integrale regels en kwaliteitscriteria handhaving Op 21 december 2007 publiceerde de Europese Commissie de Mededeling ‘Naar een beter beleid inzake industriële emissies’ en een voorstel voor een Richtlijn inzake Industriële Emissies. De rode draad is de verbetering en vereenvoudiging van de bestaande wetgeving betreffende industriële emissies. De RIE stroomlijnt, verduidelijkt en vereenvoudigt termen en definities uit zeven richtlijnen. In de RIE zullen geïntegreerde regels staan voor bestrijding en voorkoming van emissies naar lucht, water en bodem met als doel een hoog niveau van bescherming van het milieu als geheel. Om dit mogelijk te maken worden het Besluit omgevingsrecht, het Activiteitenbesluit en verschillende AvB’s gewijzigd. In de RIE zijn ook kwaliteitscriteria voor handhaving gesteld. Van belang blijft dat naast bestuursrechtelijke handhaving, in Nederland strafrechtelijke handhaving mogelijk is op grond van de Wet op de economische delicten. In artikel 1a, onder 1º WED is bepaald dat overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 8.40 lid 1 van de Wet milieubeheer een strafbaar feit oplevert.


Milieurecht en transparantie Nederland heeft binnen het Europese handhavingnetwerk IMPEL het initiatief genomen om gezamenlijk de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid te verbeteren. De Nederlandse overheid benadrukt dat de uitvoering en handhaving van de Richtlijn bij de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s) zal liggen, die het bevoegd gezag ondersteunen. Komende veranderingen: • de eisen aan milieuvergunningen (thans: omgevingsvergunningen) zijn verduidelijkt; • de wijze waarop en de termijn waarbinnen BBT-conclusies moeten worden geïmplementeerd zijn in de richtlijn opgenomen evenals de procedure voor totstandkoming en de hoofdlijnen van de inhoud van BREF-documenten; • de eisen aan inspectie en handhaving zijn verduidelijkt en afgestemd op de Europese aanbeveling minimumcriteria milieu-inspecties; • de richtlijn verplicht tot programmatisch toezicht en eist voor IPPCinstallaties een minimale inspectiefrequentie tussen één keer per jaar en één keer per drie jaar. Vanuit Europees perspectief betekent dit een impuls voor intensivering van toezicht en handhaving; • het wetsvoorstel om bij actualisatie van de milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning), voorschriften te stellen die leiden tot toepassing van andere technieken, waarbij de grondslag van de vergunningaanvraag kan worden verlaten.



Knelpunt of kans? Ondanks alle ontwikkelingen en goede bedoelingen zal het milieurecht voorlopig gekenmerkt blijven door onoverzichtelijkheid, onvoorspelbaarheid en onvoldoende samenhang. Juist technisch georiënteerde bedrijven blijken in de praktijk moeite te hebben om op een productieve manier met deze omstandigheden om te gaan. De bedrijfscultuur die zo geschikt is om technische uitdagingen het hoofd te bieden, lijkt niet zo geschikt voor de uitdagingen die het milieurecht met zich meebrengt. De begrijpelijke neiging om de juridische zaken dan maar een beetje de rug toe te keren is natuurlijk contraproductief. Ze kan slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten en frustrerende uitkomsten tot gevolg hebben. En dat terwijl het milieurecht wel degelijk goede aanknopingspunten biedt voor een productieve benadering.



De Boekel-benadering De sectie Milieurecht van Boekel De Nerée heeft veel ervaring met strategische besluitvorming in technisch georiënteerde ondernemingen. Bij deze opdrachtgevers vervult Boekel De Nerée de rol van trusted advisor. Onze bijdrage is primair gericht op het bereiken van doelen en het identificeren van risico’s. We zijn daarin proactiever dan de meeste opdrachtgevers gewend zijn. De snelheid van de op ons afkomende veranderingen vereist dat. Milieu en duurzaamheid zullen meer dan ooit eisen stellen aan technische doorbraken en investeringsbeslissingen. We hameren erop dat het juridische kader net zo transparant moet zijn als het bedrijfsproces. We stellen veel vragen. Waar nodig dringen we aan op een mentaliteitsverandering. Natuurlijk, als het strategisch vereist is treden we ook op als advocaat. In een procedure kunnen we het best haalbare resultaat voor u uit het vuur slepen. Maar dergelijke procedures komen in onze milieupraktijk steeds minder voor. Wij zijn geneigd dat als een bewijs te zien voor de effectiviteit van onze benadering en opdrachtgevers steunen ons in die zienswijze. Handhaving kan vermeden worden wanneer het juridisch kader transparant is. Uiteraard zien we erop toe dat de communicatie met de overheid binnen die kaders en op de juiste toon verloopt. Wij hebben daar veel ervaring mee en weten wat er verwacht wordt. Beperkingen worden kansen.



Geïnteresseerd? Bent u nieuwsgierig naar praktijkvoorbeelden of referenties? Wilt u weten wat de Boekel-benadering voor uw bedrijf kan betekenen? Neem dan contact op met: Anne-Marie Klijn Voorzitter praktijkgroep milieurecht 020 - 7953293 [email protected] Wij komen graag bij u langs voor een vrijblijvende kennismaking of kantoorpresentatie.


Geraadpleegde literatuur 1. Eenvoudig Beter, Waarom een nieuwe omgevingswet Najaar 2011, Ministerie van I & M 2. Trust rules KPMG Accountants N.V., 2009 3. Helden uit noodzaak Paul Guilding, 2011 4. Actorenanalyses Hermans en Van der Leij, 2012 5. Energy Roadmap 2050 European Commission, 15 december 2011 6. Richtlijn industriële emissies 2010/75/EU en de concept implementatie daarvan, TK 2011-2012, 33 197, nr.3 7. Conceptwetsvoorstel vergunningverlening, toezicht en handhaving (oprichting RUD’s) 16 april 2012, (31 953) 8. Aanbeveling minimumcriteria milieu-inspecties Europese Europees Parlement en raad van 23 oktober 2001 (2001/331/EG) (PBEU 2001 L118)


Dit is een uitgave van:

Boekel De Nerée N.V. Milieurecht AMSTERDAM Gustav Mahlerplein 2 Postbus 75510, 1070 AM Amsterdam T 020 795 39 53 F 020 795 39 00 E [email protected] www.boekel.com LONDON 36-38 Cornhill, 6th Floor London EC3V 3ND Verenigd Koninkrijk T +44 207 337 25 00 F +44 207 337 25 01 © Boekel De Nerée N.V. 2012

Milieurecht. Productieve benadering van milieurechtelijke uitdagingen

Recommend Documents