Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav práva a humanitních věd
Rozpočet Jihomoravského kraje BAKALÁŘSKÁ PRÁCE
Vedoucí bakalářské práce:
Autor:
JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D.
Ivana Kolouchová
Brno 2008
1
Zadání
2
Prohlášení Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci na téma Rozpočet Jihomoravského kraje vypracovala samostatně pod vedením JUDr. Ing. Radka Jurčíka, Ph.D. a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně, dne 26.května 2008 __________________________ 3
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala JUDr. Ing. Radku Jurčíkovi, Ph.D.,za odborné vedení při vypracování bakalářské práce. Dále pracovníkům Ekonomického odboru Krajského úřadu Jihomoravského kraje, kteří mi ochotně poskytli konzultace a podklady pro vypracování této práce. Ivana Kolouchová
4
Abstrakt Kolouchová, I. Rozpočet Jihomoravského kraje. Bakalářská práce. Brno, 2008 Bakalářská práce se zabývá problematikou hospodaření Jihomoravského kraje. V teoretické části jsou vymezeny základní pojmy související se vznikem a pravomocemi vyšších územních samosprávných celků v České republice. Praktická část je pak zaměřena na konkrétní vyšší územní samosprávný celek - Jihomoravský kraj. Hlavním obsahem této části je analýza vývoje a struktury příjmů a výdajů rozpočtu kraje od roku 2001 do roku 2006. Rozpočtové hospodaření kraje v těchto letech je zhodnoceno pomocí vybraných ukazatelů. Hospodaření Jihomoravského kraje v letech 2007 a 2008 je v práci nastíněno v podobě stručného komentáře schválených rozpočtů.
Klíčová slova Kraj, rozpočet, rozpočtová soustava, rozpočtový proces, hospodaření krajů, příjmová a výdajová stránka rozpočtu.
Abstract Kolouchová, I. The budget of The South Moravian Region. Bachelor thesis. Brno, 2008 This bachelor thesis deals with the questions of the management of The South Moravian Region. In the theoretical part of the work, the basic concepts relating to the creation and competences of regions in the Czech Republic are defined. The practical part focuses on a specific region - The South Moravian Region. The main content of the thesis is the analysis of the development and structure of the revenues and expenditures of the budget from 2001 till 2006. For these years the budgetary control of the district is assessed through the medium of chosen indexes. The Budgetary controls of The South Moravian Region in 2007 and 2008 are outlined as a commentary on the approved budgets.
Keywords Region, budget, budget system, budget process, budgetary control of region, revenue and expenditure aspect of budget.
5
Obsah 1
Úvod a cíl práce .............................................................................................................................8
2
Metodika ........................................................................................................................................9
3
Přehled literatury..........................................................................................................................10 3.1 3.1.1
Historie vyšší územní samosprávy..................................................................................10
3.1.2
Vymezení kraje ...............................................................................................................11
3.1.3
Působnost kraje ...............................................................................................................14
3.1.4
Hospodářská činnost kraje ..............................................................................................16
3.2
4
Kraj jako územní samosprávný celek..................................................................................10
Rozpočet VÚSC ..................................................................................................................19
3.2.1
Příjmy rozpočtů VÚSC ...................................................................................................19
3.2.2
Výdaje rozpočtů VÚSC ..................................................................................................21
3.2.3
Postavení krajského rozpočtu v rozpočtové soustavě ČR...............................................23
3.2.4
Etapy rozpočtového procesu ...........................................................................................27
Vlastní práce ................................................................................................................................29 4.1
Charakteristika Jihomoravského kraje ................................................................................29
4.2
Rozpočtové příjmy JMK v letech 2001-2005 .....................................................................31
4.2.1
Vývoj struktury příjmů JMK v letech 2001-2005...........................................................31
4.2.2
Přijaté dotace JMK v letech 2001-2005..........................................................................32
4.3
Rozpočtové výdaje JMK v letech 2001-2005 .....................................................................35
4.3.1
Vzdělávání ......................................................................................................................36
4.3.2
Doprava...........................................................................................................................39
4.3.3
Zdravotnictví...................................................................................................................40
4.3.4
Další významné výdajové oddíly....................................................................................40
4.4
Rozpočet JMK v roce 2006.................................................................................................41
4.4.1
Rozpočtové příjmy JMK v roce 2006 .............................................................................41
4.4.2
Rozpočtové výdaje JMK v roce 2006 .............................................................................42
4.4.3
Shrnutí hospodaření JMK v roce 2006 ...........................................................................46
4.5
Hospodaření JMK v letech 2001-2006................................................................................47
4.5.1
Shrnutí rozpočtových příjmů JMK v letech 2001-2006..................................................47
4.5.2
Shrnutí rozpočtových výdajů JMK v letech 2001-2006 .................................................48
4.6
Vybrané finanční ukazatele.................................................................................................49
4.6.1
Míra finanční soběstačnosti ............................................................................................49
4.6.2
Daňová výtěžnost............................................................................................................49
4.7 4.7.1
Schválené rozpočty JMK pro roky 2007 a 2008 .................................................................50 Schválené příjmy JMK pro roky 2007 a 2008 ................................................................51
6
4.7.2 5
Schválené výdaje JMK pro roky 2007 a 2008 ................................................................52
Závěr ............................................................................................................................................54 5.1
Diskuze................................................................................................................................54
5.2
Závěr ...................................................................................................................................56
6
Seznam použité literatury ...........................................................................................................57
7
Seznam použitých zkratek ...........................................................................................................60
8
Seznam tabulek, grafů a schémat .................................................................................................61
7
1
Úvod a cíl práce
Vyšší samospráva byla zavedena ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Zmíněný ústavní zákon upravil ovšem pouze územní vymezení 14 krajů včetně hlavního města Prahy, nikoliv jejich konkrétní kompetence a způsob organizace. K vyřešení těchto otázek byla stanovena dlouhá legisvakance, tj. lhůta mezi platností a účinností právního předpisu. Účinnost zákona č. 347/1997 Sb. byla stanovena dnem 1. ledna 2000. Volby do zastupitelstev krajů se uskutečnily až v listopadu 2000 a příslušné zákony nabyly účinnosti ke dni voleb do zastupitelstev krajů, případně 1. ledna 2001.1 Kraje jsou tedy od 1.1.2001 novým prvkem státního uspořádání České republiky. Hlavním motivem pro vznik krajů byla decentralizace, posunutí rozhodovacích procesů do jednotlivých regionů. Zákon svěřil krajům odpovědnost za komplexní územní rozvoj, vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče, ochranu a rozvoj zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, výchovy a vzdělávání, kulturní rozvoj a veřejný pořádek. Již v prvním roce existence krajů bylo zřejmé, že jejich financování se bude postupně řešit několik let. Tato přechodnost byla dána celou řadou objektivních problémů, neboť zavedení krajů znamenalo obrovský zásah do systému veřejných financí. O hospodaření krajů můžeme mluvit právě až od roku 2001, tedy od doby, kdy na ně byla převedena podstatná část zařízení dosud spravovaná některými ministerstvy. Kraje vykonávají činnosti v oblasti samosprávy a státní správy dle příslušných právních předpisů. K umožnění chodu krajů je třeba nemalých finančních prostředků, které kraj získává z různých zdrojů. Významný podíl na straně příjmů rozpočtu hrají dotace, v posledních letech však narůstá i podíl daňových příjmů.. Spolu s narůstajícími kompetencemi a tedy i příjmy krajů zaznamenaly v uplynulých letech výrazné navyšování i výdajové položky. Vzrůstající vydání krajů způsobují zejména náklady vydané na vzdělávání a dopravu. Přestože od vzniku krajů jako vyšších územně samosprávných celků uplynulo už 7 let, otázka jeho financování zůstává stále neuzavřená a stále probíhají diskuse o případných změnách. Cílem bakalářské práce je provést analýzu vývoje hospodaření Jihomoravského kraje jako vyššího územně samosprávného celku a identifikovat faktory, jež ovlivňují tvorbu rozpočtu. Dále posoudit příjmové a výdajové položky rozpočtu od samotného vzniku krajů, a to v letech 2001-2008. Cílem je také analyzovat hospodaření kraje pomocí vybraných ukazatelů.
1
Veřejná správa v České republice. Ministerstvo vnitra [online]. c 2008 [cit. 29.3.2008]. Dostupné z www: < www.mv.cz/odbor/moderniz/vs_vcr.pdf >.
8
2
Metodika
Před započetím zpracování analýzy rozpočtů Jihomoravského kraje (dále jen JMK) bylo třeba nashromáždit odbornou literaturu týkající se daného tématu. Následovalo nastudování pramenů a relevantních zákonů, na něž se autoři v literatuře odkazují. Nejasnosti při zpracování mi pomohl objasnit internetový vyhledávač, užitečné pro vypracování byly i internetové články na webových stránkách MVČR. Stěžejním zdrojem informací pro praktickou část, především pak číselných dat, byly závěrečné účty rozpočtů kraje pro období 2001-2006 vystavené na internetových stránkách JMK. K pochopení problematiky financování kraje mi napomohla e-mailová korespondence a poté i řízená konzultace s odpovědnými pracovníky příslušných odborů Krajského úřadu, kde mi byly poskytnuty i některé interní materiály. Veškeré použité materiály jsou uvedeny v seznamu použité literatury na konci textu. Bakalářská práce je rozčleněna do několika částí. V teoretické části textu je objasněn vznik krajů jako územního samosprávného celku. Je zde vymezeno jeho právní postavení, definice, působnost a ve stručnosti pak popsána činnost orgánů kraje, hospodaření a vývoj financování vyšších územních samosprávných celků v České republice. V druhé části teoretické části je obecně uvedena struktura příjmů a výdajů krajů a objasněny etapy tvorby rozpočtu územního samosprávného celku. Na úvod praktické části je charakterizován vybraný vyšší územní samosprávný celek Jihomoravský kraj. Praktická část spočívá v popisu příjmových a výdajových položek rozpočtů JMK, jejich zhodnocení v závislosti na významných legislativních změnách a událostech daného roku. Ve sledovaném období 2001-2005 jsou odůvodněny změny ve struktuře příjmů JMK, v případě výdajových položek pak vybírám ke komentáři oddíly jen ty nejvýznamnější. V následující části analyzuji samostatně hospodaření JMK v roce 2006. Závěrečné účty kraje byly v dubnu aktuálního roku 2008 uveřejněny jen pro období 2001-2006. Je možné tedy vyhodnotit rozpočtové hospodaření pomocí vybraných ukazatelů právě jen do roku 2006. Při popisu struktury příjmové a výdajové stránky rozpočtu kraje v roce 2007 a 2008 je využito číselných údajů ze schváleného rozpočtu uveřejněného na stránkách kraje. Ekonomickým odborem Krajského úřadu JMK mi však byly bez záruky poskytnuty a v práci pak i částečně interpretovány číselné údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu JMK za rok 20072. Práce je doplněna tabulkami a v některých případech i pro větší názornost grafy. Na základě zjištěných poznatků je shrnuta praktická část a jsou navržena opatření pro zlepšení hospodaření kraje. Po závěrečné části textu následují seznamy použitých zdrojů, zkratek, tabulek a grafů a přílohy.
2
Závěrečný účet bude zveřejněn na úřední desce JMK dne 27.5.2008 a projednán na zasedání Zastupitelstva JMK dne 12.6.2008
9
3
Přehled literatury
3.1
Kraj jako územní samosprávný celek
V České republice (dále jen ČR) existuje dvoustupňový systém územní samosprávy. V Ústavě ČR je zakotveno členění státu na základní a vyšší územní samosprávné celky3. Základní územní samosprávné celky představují obce, vyšší územní samosprávné celky kraje. U územní samosprávy se nejedná o hierarchickou strukturu, resp. nadřízenost a podřízenost, neboť každý územní samosprávný celek má své samostatné kompetence, do kterých jiný územní samosprávný celek nemůže zasahovat. V ČR byt zvolen tzv. spojený model veřejné správy, tzn. že obce a kraje vykonávají vedle samostatných působností také státní správu v přenesené působnosti.4
3.1.1
Historie vyšší územní samosprávy
Vytvořením krajů roku 2000 byla ukončena dlouhá debata o postavení vyšší územní samosprávy u nás. Tato diskuse nastala po politickém převratu 1989 rozhodnutím zrušit krajské národní výbory v roce 1990, resp. rozhodnutím netransformovat je jako místní a okresní národní výbory na subjekty samosprávy (obce) nebo orgány státní správy (okresní úřady). Zrušením krajských národních výborů bez náhrady byl vysoce utužen centralismus na území Čech, Moravy a Slezska doprovázený velkým bujením centrálních státních orgánů v Praze a velmi neprůhledným budováním jejich dekoncentrátů a územních pracovišť pro různě velká území státu. V tomto období probíhal spor, zda má být vybudována silná vyšší územní samospráva na zemském principu, nebo slabší na krajském principu. Stejně jako u obcí je materiální síla VÚSC odvozena od jejich velikosti a s tím souvisejících možností rozpočtových a majetkových. Spor zemské a krajské varianty nebyl vyřešen ani při rozdělení Československa a přijetí nové Ústavy pro Čechy, Moravu a Slezsko.5 Jak již bylo zmíněno v úvodu tohoto textu, kraje byly zřízeny Ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., účinnost tohoto zákona však nastala až počátkem roku 2000. Počet krajů i jejich sídel byl totožný s kraji existujícími v letech 1949-1960. Vzorem krajů zřízených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků se stalo krajské zřízení zavedené zákonem č. 280/1948 Sb. K 1.1.1949 komunistickou vládou za prezidentství Klementa Gottwalda, proto se též pro tento typ krajského zřízení používá pojem „Gottwaldovy kraje“. Ve vztahu k organizaci krajů řešené již navazujícími zákony, zejména zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) spočíval základní problém ve volbě spojeného 3
Dále jen VÚSC. BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice. 5 KOUDELKA, Z., Obce a kraje: podle reformy veřejné správy v roce 2001 (včetně textu zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o okresních úřadech). 4
10
nebo odděleného modelu výkonu veřejné správy. Po hlasování v Poslanecké sněmovně byl nakonec realizován model spojený. Řešení problémů spojených se zřízením krajů a s jejich činností v počátečním období se obvykle označuje jako první fáze reformy územní veřejné správy. V současné době jsou z těchto problémů nejvýznamnější dva. První a nejzávažnější otázku představuje finanční zajištění činnosti krajů. Současný stav dovoluje zabezpečit vlastní organizaci krajů a výkon státní správy na krajské úrovni. K tomu, aby kraje mohly naplnit svou samostatnou působnost v otázkách územního rozvoje, však dosavadním finanční prostředky nejsou zcela postačující. Reálnou cestou k překonání tohoto problému je zvýšení podílu krajů na rozpočtovém určení výnosů daní. Toto zvýšení přitom zdaleka není bezkonfliktní záležitostí. V situaci všeobecného napětí mezi potřebami a zdroji se hledá takové řešení, aby podmínky činnosti na všech stupních byly obdobné, nelze preferovat jednu úroveň veřejné správy před ostatními. Decentralizační a dekoncentrační charakter reformy veřejné správy vylučuje zvýšení podílu krajů na úkor obcí, uspokojení krajů je proto možné pouze snížením podílu státu. Obtížnost nalezení optimálních proporcí je zřejmá v souvislosti s napjatostí státního rozpočtu na jedné straně a nezbytností realizovat i finančně decentralizaci na krajskou úroveň na druhé straně. Již při přípravě první fáze této reformy se uvažovalo o změně uspořádání státní správy i na okresním stupni. Nezbytnost této změny vyplývala jednak z decentralizačního a dekoncentračního charakteru reformy veřejné správy, a tedy svěřování dalších úkolů plněných dosud státem samosprávě, jednak z potřebnosti změny dosavadního územního uspořádání výkonu státní správy založeného rovněž na okresní úrovni v roce 1960. Reforma územní veřejné správy na základním stupni státní správy se označuje obvykle jako druhá fáze reformy územní veřejné správy. Její těžiště spočívalo ve zrušení okresních úřadů a přechodu jimi vykonávaných kompetencí na jiné orgány veřejné správy.6
3.1.2
Vymezení kraje
Právní postavení kraje Právní postavení krajů je upraveno Ústavou ČR, zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, a zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. Podmínky fungování finančního systému kraje jsou pak definovány v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).
6
BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice.
11
Definice kraje Kraj je územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Je veřejnoprávní korporací, která vlastní majetek, má vlastní příjmy a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Vystupuje v právních 7 vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.
„Kraje“ je v současné době v ČR označení pro dva různé typy objektů: • vyšší územní samosprávné celky (územní společenství občanů, veřejnoprávní korporace), které ustanovuje ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků; • územní jednotky (části území republiky), které jsou stanoveny zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, v novelizovaném znění.8 Charakteristickými prvky kraje jsou: • Území - území krajů bylo ústavním zákonem vymezeno územími jednotlivých okresů, které k 1.1.2003 ukončily svoji činnost. Hranice krajů lze měnit pouze ústavním zákonem. Kraj může mít znak a vlajku. Území ČR je rozděleno do 14-ti krajů: Hlavní město Praha, Jihočeský kraj (se sídlem v Českých Budějovicích), Jihomoravský kraj (se sídlem v Brně), Karlovarský kraj (se sídlem v Karlových Varech), Královehradecký kraj (se sídlem v Hradci Králové), Vysočina (se sídlem v Jihlavě), Liberecký kraj (se sídlem v Liberci), Moravskoslezský kraj (se sídlem v Ostravě), Olomoucký kraj (se sídlem v Olomouci), Pardubický kraj (se sídlem v Pardubicích), Plzeňský kraj (se sídlem v Plzni), Středočeský kraj (se sídlem v Praze), Ústecký kraj (se sídlem v Ústí nad Labem), Zlínský kraj (se sídlem ve Zlíně). • Obyvatelstvo - občanem kraje je fyzická osoba, která je státním občanem ČR a je přihlášena k trvalému pobytu obci v územním obvodu kraje. Občané kraje disponují významnými oprávněními pro podíl na samosprávě kraje. Občan kraje, který dosáhl věku 18 let má právo : volit a být volen do zastupitelstva kraje, vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem, vyjadřovat se k návrhu rozpočtu kraje a k závěrečnému účtu kraje za uplynulý kalendářní rok, nahlížet do rozpočtu kraje a závěrečného účtu kraje, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva kraje a komisí rady kraje a pořizovat si z nich výpisy, požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou kraje nebo zastupitelstvem kraje, podávat orgánům kraje návrhy, připomínky a podněty.9 • Soustava orgánů – jedná se o orgány, jimiž kraj jedná a uskutečňuje svou vůli. • Právní subjektivita - kraj má postavení právnické osoby. 7
JANKŮ, M., Základy práva pro posluchače neprávnických fakult. Kraj. Wikipedia [online]. c 2008 [cit. 5.3.2008]. Dostupné z www: <www.wikipedia.org/wiki/Kraj >. 9 JURČÍK, R., Správní právo hmotné. 8
12
•
Vlastní hospodaření - kraj má právo na vlastní majetek a samostatné hospodaření s tímto majetkem v zákonných mezích.10 V následující tabulce pro názornost uvádím vybrané údaje o krajích ČR ke dni 31.12.2006. Střední stav obyvatel je vypočten jako aritmetický průměr počátečního a koncového stavu obyvatel ČR v roce 2006. Aktuálnější údaje o všech krajích nebyly na stránkách ČSÚ k datu odevzdání závěrečné práce bohužel vyvěšeny. Z tabulky je patrné, že JMK, jehož rozpočty jsou obsahem praktické části tohoto textu, zaujímá při porovnání s ostatními kraji přední místa ve všech sledovaných kategoriích. Jeho hospodaření se tedy významně podílí na hospodaření celé ČR jako celku. Tabulka č. 1: Kraje České republiky v roce 2006 Kraj
Střední počet obyvatel
Rozloha v 2 km
Počet obcí
Hustota obyvatel 2 na km
Hlavní město Praha 496,1 1 2 395 1 183 576 Středočeský 1 166 537 11 014,7 1146 107 Jihočeský 628 831 10 056,9 623 63 Plzeňský 552 898 7 561,1 501 73 Karlovarský 304 573 3 314,6 132 92 Ústecký 823 193 5 334,5 354 154 Liberecký 429 803 3 163,0 215 136 Královéhradecký 549 122 4 758,4 448 116 Pardubický 506 808 4 518,6 451 112 Vysočina 511 114 6 795,6 704 75 1 130 990 7 196,3 673 157 Jihomoravský Olomoucký 639 423 5 266,8 398 121 Zlínský 589 869 3 963,5 304 149 Moravskoslezský 1 249 909 5 427,0 299 230 10 266 646 78 867,0 6 249 130 ČR celkem Zdroj :Kraje České republiky v roce 2006. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 5.5.2008]. Dostupné z www: < www.czso.cz/csu/2007edicniplan.nsf/p/1304-07 >. Upraveno autorkou.
Orgány kraje Orgánem, který samostatně spravuje kraj, je zastupitelstvo11. Má 45 až 65 členů podle počtu obyvatel kraje. Zastupitelstvo může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory12. Vždy však musí zřídit výbory finanční, kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Ze svých řad volí členové zastupitelstva hejtmana (nebo náměstky hejtmana). Hejtman zastupuje kraj navenek, náměstek hejtmana zastupuje hejtmana v době jeho nepřítomnosti a oba jsou odpovědni za výkon své funkce zastupitelstvu. Hejtman předsedá jednáním zastupitelstva kraje a je členem rady kraje. Výkonným orgánem kraje
10
KOUDELKA, Z., Obce a kraje: podle reformy veřejné správy v roce 2001 (včetně textu zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o okresních úřadech). 11 Zastupitelstvo JMK má 65 členů. 12 Zastupitelstvo JMK zřizuje:Výbor kontrolní; Výbor finanční; Výbor pro výchovu , vzdělávání a zaměstnanost. Pod správu zastupitelstva JMK spadá také Rada pro národnostní menšiny.
13
je rada13, kterou tvoří hejtman, náměstek hejtmana (náměstci hejtmana) a další osoby zvolené z řad členů zastupitelstva. Má 9 až 11 členů. Rada zřizuje komise14 jako své iniciativní a poradní orgány. Dalším orgánem kraje je krajský úřad, který plní úkoly uložené v samostatné působnosti zastupitelstvem nebo radou a napomáhá činnosti výborů a komisí a dále plní úkoly v přenesené působnosti, které nejsou svěřeny zastupitelstvu, radě nebo zvláštnímu orgánu. Tento úřad vykonává metodickou pomoc a dozor nad obcemi, přezkoumává rozhodnutí vydaná orgány obce. V čele krajského úřadu stojí ředitel, jenž je odpovědný hejtmanovi, a dále zaměstnanci krajského úřadu, kteří pracují v různých odborech a odděleních. V souvislosti se zrušením okresních úřadů s účinností od 1.1.2003 je přenesená působnost krajských úřadů značně rozšířena.15
3.1.3
Působnost kraje
Kraj spravuje své záležitosti samostatně. V případě, že byl kraji svěřen výkon státní správy, vykonávají je orgány kraje jako svou přenesenou působnost. Kraj má povinnost zabezpečit výkon přenesené působnosti ve svém správním obvodu. Pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že se jedná o přenesenou působnost, platí, že jde o samostatnou působnost. Ve vztahu mezi obcí jako základním územním samosprávným celkem a krajem v pozici vyššího územního samosprávného celku nelze hovořit o žádném vztahu nadřízenosti a podřízenosti. Obec má v oblasti územní samosprávy obecnou působnost. Platí tedy, že je-li něco v působnosti územní samosprávy a není-li výslovně řečeno, že jde o působnost kraje, jedná se vždy o působnost obce. Kraj má tedy dvojí věcnou působnost, a to samostatnou a přenesenou.
Samostatná působnost Kraj v oblasti samostatné působnosti není podřízen vládním orgánům, spravuje v ní tedy své záležitosti samostatně. Při výkonu samosprávy se kraj řídí jen právním řádem, nikoliv interními akty státu. Zásah státu do samosprávy je možný jen při porušení ústavnosti a zákonnosti.16 Orgány kraje jsou povinny záměry rozvoje kraje vždy konzultovat s příslušnými orgány obcí, jichž se záměry dotýkají. Kraje mohou také vzájemně spolupracovat, buď na základě smluv, nebo společným zakládáním právnických osob.17 Samostatná působnost kraje je vymezena zákonem o krajích, který do této oblasti řadí záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Do samostatné působnosti podle zákona o krajích patří: hospodaření kraje, 13
Rada JMK má 11 členů. Rada JMK zřizuje: Komise dopravy a územního plánování; Komise finanční a majetková; Komise kulturní; Komise legislativní; Komise sociální; Komise sportovní; Komise zdravotní; Komise pro výchovu a vzdělávání; Komise pro meziregionální vztahy; Komise regionálního rozvoje; Komise pro rozvoj venkova; Komise životního prostředí. 15 Více o orgánech kraje a jejich pravomocích v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) v Hlavě IV a Hlavě V (§31-§80). 16 BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice. 17 JANKŮ, M., Základy práva pro posluchače neprávnických fakult. 14
14
rozpočet a závěrečný účet kraje, peněžní fondy kraje, právnické osoby kraje a organizační složky kraje a účast kraje v právnických osobách, osobní a věcné výdaje na činnost krajského úřadu a zvláštních orgánů kraje, organizace, řízení, personální a materiální zabezpečení krajského úřadu, vydávání obecné závazných vyhlášek, zákonodárná iniciativa vůči Poslanecké sněmovně, aktivní legitimace k podání ústavní samosprávné stížnosti a návrhu na zrušení podzákonného právního předpisu Ústavním soudem z důvodu nezákonnosti či neústavnosti, schvalování programu rozvoje kraje, územně plánovací dokumentace pro území, kraje a vyhlašování její závazné části obecně závaznou vyhláškou, spolupráce s jinými kraji, účast v regionech soudržnosti, dopravní obslužnost na území kraje, koncepce rozvoje cestovního ruchu, ukládání pokud v samostatné působnosti atd. Na základě zvláštních zákonů patří dále do samostatné působnosti kraje: koncepce rozvoje památkové péče, prováděcí plány zachování a obnovy kulturních památek, zajišťování přípravy na mimořádné události, provádění záchranných a likvidačních prací a podílení se na ochraně obyvatelstva, střední školy, odborná učeliště, speciální základní školy, konzervatoře, krajská zařízení a ústavy sociální péče, zařízení sociálně výchovné činnosti, zařízení odborného poradenství pro děti, zařízení pro výkon pěstounské péče, zřizování zařízení zdravotnické péče, záchranné služby, protialkoholního zařízení, ochrana před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, koncepce odpadového hospodářství kraje, účastnictví při řízení o posuzování vlivů na životní prostředí, zpracovávání strategie ochrany přírody, koncepce ochrany ovzduší atd.
Přenesená působnost V oblasti přenesené působnosti jsou orgány kraje podřízeny příslušným ministerstvům a musí respektovat i interní normativní akty těchto nadřízených orgánů. Je realizována jako výkon státní správy orgány kraje ve věcech, které stanoví zákon. Na základě zvláštních zákonů patří do přenesené působnosti kraje: odvolací řízení v první instanci, kontrola výkonu státní správy orgány obcí a metodická pomoc obcím, přezkoumávání hospodaření obce, pokud o to obec požádá, výkon dozoru nad zákonností ve státní správě a samosprávě obcí, 15
oprávnění rozhodnout v případech nečinnosti obecních úřadů v přenesené působnosti o jejím výkonu jiným obecním úřadem, povolování zvláštního užívání silnic II. a III. Třídy, výkon státní památkové péče v oblasti národních kulturních památek, zprostředkování osvojení a pěstounské péče, rozhodování o zařazení lesů do kategorie lesů, rozhodování na úseku myslivosti, např. povolování honiteb, rozhodování na úseku rybářství , např. vyhlašování rybářských revírů, vedení a zpracování evidence odpadů, schvalování nakládání s nebezpečnými látkami, řízení prevence závažných havárií, výkon na úseku ochrany přírody, ovzduší a zemědělského půdního fondu, výkon agendy krajských živnostenských úřadů atd.18
3.1.4
Hospodářská činnost kraje
Majetek kraje Na základě zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetků krajů došlo k převodu majetku státních příspěvkových a rozpočtových organizací, u kterých se stal zřizovatelem kraj. Na kraj byly dále převedeny také některé druhy komunikací, další nemovitý majetek a peněžní prostředky na účtech. Kraje získávaly majetek i na základě dalších zákonů a dále investováním nebo nákupem. O nakládání s majetkem rozhoduje zastupitelstvo kraje, rada kraje a krajský úřad. Z účetního hlediska se majetek krajů člení na dlouhodobý a krátkodobý majetek. Dlouhodobý majetek (stálá aktiva) je: • dlouhodobý hmotný majetek – nemovitosti a věcí movité nebo jejich soubory s použitelností delší jednoho roku a pořizovací cenou nad 40 tis. Kč, • drobný dlouhodobý majetek , tzn. s použitelností delší jednoho roku, • dlouhodobý nehmotný majetek – zejména software s dobou použitelnosti delší jednoho roku a pořizovací cenou nad 60 tis. Kč, • dlouhodobý finanční majetek, tzn. dluhopisy, vklady na termínovaných účtech. Krátkodobý majetek (oběžná aktiva) se spotřebovávají v průběhu rozpočtového roku. Jedná se o peněžní prostředky v hotovosti a na účtech, pohledávky z obchodního styku a věci okamžité spotřeby.
Vývoj hospodaření krajů V této kapitole ve stručnosti shrnu nejvýznamnější události, které od vzniku krajů proběhly a nastíním jejich dopad na hospodaření krajů ČR. 18
BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice.
16
Jak je uvedeno již v úvodu práce, v roce 2001 započala éra hospodaření novodobých krajů převodem 2 641 organizací z ministerstev. Na kraje přešel výkon zřizovatelských funkcí k asi 2 400 škol a školských zařízení. Stát v této první fázi rozhodl, že financování aktivit krajů v roce 2001 bude řešeno dotacemi ze státního rozpočtu. Od roku 2002 jsou kraje příjemci podílů na daňových výnosech na základě zákona č. 483/2001 Sb. Vymezené daňové příjmy byly koncipovány jako zdroje financování působností převedených na kraje v rámci realizace I. etapy reformy územní veřejné správy. Mimo to byl krajům poskytnut příspěvek na výkon státní správy. Po zrušení okresních úřadů (v rámci druhé fáze reformy územní veřejné správy) byly uskutečňovány další převody majetku, zřizovatelských funkcí (k různým ústavům) a správních činností do působností krajů. K 1.1.2003 tak přešla na kraje správa dalších 551 organizací dosud zřizovaných okresními úřady. Jedná se o organizace v oblasti kultury, zdravotnická zařízení a organizace poskytující sociální služby. Z hlediska četnosti byly nejvýznamnějšími převody zřizovatelských funkcí k organizacím poskytujícím sociální služby, které představovaly asi 50% z celkového počtu na kraje přešlých organizací. Převody zřizovatelských funkcí na kraje se neuskutečnily pouze z okrasních úřadů. Z Ministerstva zdravotnictví ČR bylo v rámci této fáze na kraje převedeno i 9 územních středisek záchranné služby. Od počátku roku 2003 kraje zabezpečují v přenesené i samostatné působnosti i některé správní činnosti, které dosud zajišťovaly okresní úřady. Do oblasti jejich výkonu přešlo z okresních úřadů na kraje 2067 pracovníků (tzv. funkčních míst). Rok 2003 byl z hlediska financování výdajů krajů poněkud nesystémový. Na financování výkonu správních činností a zřizovatelských funkcí převedených na kraje z okresních úřadů a Ministerstva zdravotnictví nebyly pro rok 2003 krajů stanoveny zvýšené podíly na daňových příjmech. Financování převedených aktivit bylo pokryto dotacemi ze státního rozpočtu.19 Novelou zákona o rozpočtovém určení daní vznikl krajům od roku 2005 v rámci vlastních příjmů určitý prostor pro stanovení vlastních finančních priorit. Cílem krajů je nastavení takového sytému financování, který umožní krajům komplexní rozvoj jejich území v souladu s potřebami občanů. Kraje rozhodují o alokaci prostředků na výkon kompetencí, které na ně byly převedeny v průběhu II. fáze reformy územní veřejné správy, nebo zcela nových, které dříve zabezpečovaly resorty a které byly financovány výhradně dotacemi ze státního rozpočtu a z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury.20 Z hlediska financování představoval rok 2005 pro kraje zásadní změnu proti předchozím letům. Důvodem byla již zmiňovaná změna zákona o rozpočtovém určení daní, která navýšila sdílené daňové příjmy pro kraje z 3,1% na 8,92%. Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí procentem stanoveným v příloze k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v platném znění.21 Na strukturu příjmů všech krajů ČR měla změna zákona podobný dopad. V Grafu 19
COGAN, R., Krajské zřízení. Rozpočet JMK na rok 2008. Jihomoravský kraj [online]. c 2008 [cit. 15.3.2008]. Dostupné z www: <www.kr-jihomoravsky.cz/Default.aspx?pubid=34845&TypeID=7&foldid=33214&foldtype=7>. 21 V případě Jihomoravského kraje se jedná o konstantní výši 9,526055 %. 20
17
č.1 a Grafu č.2 lze pozorovat zřejmý nárůst daňových příjmů v případě JMK v nepochybně převratném roce 2005 ve srovnání s rokem předchozím. Graf č.1 : Struktura příjmů JMK v roce 2004 Daňové příjmy 12%
Graf č.2 : Struktura příjmů JMK v roce 2005 Daňové příjmy 31%
Nedaňové příjmy 4%
Nedaňové příjmy 2% Kapitálové příjmy 0% Dotace 84%
Dotace 67%
Kapitálové příjmy 0%
Zdroj: Závěrečné účty JMK za roky 2004 a 2005. Zpracováno autorkou.
Na závěr této kapitoly uvádím jako shrnutí přehledný vývoj financování VÚSC v letech 2001-2008. Tabulka č. 2 : Vývoj financování VÚSC v letech 2001 - 2008 Rok
Způsob financování VÚSC
2001 Dotace ze SR 2002 Dotace ze SR + 3,1 % podíl na sdílených daních 2003 Zvýšení podílů dotací ze SR + 3,1 % podíl na sdílených daních 2004 Schválena novela zákona o RUD : 2005 Zvýšení podílu na 8,92 % celostátního hrubého výnosů sdílených daní 2006 2007 8,92 % podíl na celostátním hrubém výnosu sdílených daní 2008 Zdroj : Studijní materiály do předmětu Veřejné finance. Upraveno autorkou.
Příspěvkové organizace Právní forma příspěvkové organizace je dominantní formou hospodářské správy uskutečňované krajem. Kraje převzali státní příspěvkové organizace ve dvou vlnách, první se uskutečnila na základě zákona č. 157/2000 Sb., druhá byla zapříčiněna zákonem č. 290/2002. Kraj zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Příspěvková organizace je právnickou osobou, vzniká na základě rozhodnutí zastupitelstva kraje ve formě zřizovací listiny. Hospodářské vztahy příspěvkové organizace ke kraji jsou založeny na netto principu, tedy na poskytování čistých příspěvků ze strany kraje. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými
18
z rozpočtu kraje. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a s peněžitými dary od fyzických a právnických osob. Kraj poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla podle požadovaných výkonů a služeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti, kraj však může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje.22
3.2
Rozpočet VÚSC
3.2.1
Příjmy rozpočtů VÚSC
Příjmy veřejných rozpočtů můžeme členit z různých hledisek.23 V práci blíže popíšu dělení následující, nejednodušší a dle mého názoru nejpřehlednější. V současné době je struktura příjmů krajů tedy následující: Schéma č. 1 : Struktura příjmů VÚSC
Zdroj : Sestaveno autorkou.
Vlastní příjmy •
Daňové příjmy - kraje jsou příjemci daňových příjmů až od roku 2002, kdy nabyla účinnosti novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, daná zákonem č. 483/2001 Sb. První složkou daňových příjmů jsou sdílené daňové příjmy, což jsou to peněžní prostředky z celostátního hrubého výnosu z daní. Jsou sdílené se státním rozpočtem a jsou převáděny do rozpočtů obcí a krajů ve výši, která odpovídá procentnímu podílu na celostátním hrubém výnosu daní. U krajů je takto vypočtená
22
COGAN, R.: Hospodaření krajů [online]. c 2008 [cit. 15.3.2008]. Dostupné z www: < www.mvcr.cz/2003/casopisy/vs/0451_52/pril1_info.html>. 23 Např. PEKOVÁ, J. ve své publikaci Veřejná správa a finance veřejného sektoru podrobně popisuje členění příjmů veřejných rozpočtů z hlediska návratnosti (nenávratné, návratné), z časového hlediska (běžné, kapitálové), podle kritéria míry závaznosti (obligatorní, fakultativní), dále příjmy plánovatelné a neplánovatelé, příjmy fiskální a parafiskální.
19
•
•
částka dále vynásobena procentem definovaným pro jednotlivé kraje v příloze č. 1, zákona o rozpočtovém určení daně.24 Podle aktuálně platného znění zákona o rozpočtovém určení daní se rozděluje krajům 8,92 % z celostátního hrubého výnosu sdílených daní, kterými jsou : daň z přidané hodnoty, daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou podle zvláštní sazby, daň z příjmů právnických osob (kromě případu, kdy je poplatníkem obec nebo kraj), 60% výnosy daně z příjmů fyzických osob z podnikání. Výlučné daňové příjmy krajů představuje výnos daně z příjmů právnických osob v případě, kdy je poplatníkem kraj. Nedaňové příjmy - znatelně menší část příjmů územních samosprávných celků je tvořena nedaňovými příjmy. V případě krajů se v roce 2007 jednalo přibližně jen o 2,3 %. Nedaňové příjmy jsou tvořeny příjmy z hospodářské činnosti zřizovaných organizací, příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti, z pronájmu majetku, z darů, vybraných pokut apod. Kapitálové příjmy - ještě menší částí se na rozpočtu podílí kapitálové příjmy, tj. příjmy získané prodejem majetku či úvěrem.
Další zdroje (dotace) Nevlastní zdroje tvoří podstatnou část rozpočtů územních samosprávných celků. Dotace můžeme dělit z několika hledisek. Následující dělení je založeno na různosti poskytovatelů. V současnosti jsou krajům poskytovány: dotace schválené zákonem o státním rozpočtu, dotace z kapitoly všeobecná pokladní správa SR, dotace z kapitol jednotlivých ministerstev, dotace ze strukturálních fondů Evropské unie, dotace z Národního fondu, dotace ze státních fondů dary (a dědictví) od osob soukromého práva.25 Dotace tvoří významnou část příjmů krajů v ČR. Je tedy vhodné na tomto místě objasnit současný princip poskytování dotací obcím kraje. V případě, že kraji je dána pravomoc rozhodovat o objemu a účelu finančních prostředků, obdrží finanční prostředky formou dotace, svým rozhodnutím určí příjemce těchto prostředků a poskytne je formou své dotace obcím. V případě, že o objemu a účelu finančních prostředků určených obcím nemůže kraj rozhodovat (objem a účel stanovil státní rozpočet), tyto prostředky krajem „protečou“
24
Daňové příjmy rozpočtů krajů a obcí plynoucí z celostátního hrubého výnosu daní podle počtu obyvatel. Česká daňová správa [online]. c 2008 [cit. 20.3.2008]. Dostupné z www: <www.cds.mfcr.cz/cps/rde/xchg/cds/xsl/219_381.html>. 25 COGAN, R., Krajské zřízení.
20
do rozpočtů obcí formou tzv. kompenzačních finančních operací. Výše takto přijatých prostředků se neprojeví v rozpočtu kraje a neovlivní jeho hospodaření. Zvláštním typem dotace je tzv. příspěvek na výkon státní správy. Financování krajů je dosud na rozdíl od obcí zajišťováno zejména prostřednictvím dotací ze státního rozpočtu, které tvoří základní zdroj financování krajů. To i přesto, že od roku 2002 mají kraje podíl na celostátním výnosu daní. Schválením již zmiňované novely se snížil výrazným způsobem objem dotací plynoucích ze státního rozpočtu do rozpočtu krajů. Dotace jsou tak směřovány pouze do příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti a do zařízení v oblasti sociální péče, kterými jsou domovy důchodců a ústavy sociální péče.26
3.2.2
Výdaje rozpočtů VÚSC
Jedním z nejobvyklejších způsobů členění výdajů je na běžné a kapitálové. Běžné výdaje slouží k financování každoročně se opakujících potřeb, souvisejících s příslušným rozpočtovým obdobím.27 Běžné výdaje se dále člení na: • neinvestiční nákupy, • neinvestiční transfery (tedy zejména příspěvkovým organizacím a organizačním složkám, vlastním fondům a dále neziskovým organizacím a jiným osobám), • neinvestiční půjčky, • ostatní běžné výdaje.28 Kapitálové výdaje se využívají pro financování dlouhodobých (zejména investičních) potřeb. Prostředky mohou být vynakládány jednak na přímé financování nové investice, nebo i na splácení jistiny investičního úvěru nebo půjčky jsou z emise cenných papírů. Naproti tomu úroky z úvěru či půjčky jsou hrazeny v rámci běžných výdajů, což můžeme (při vyšším zadlužení ÚSC) vést k omezením (úsporám) v ostatních skupinách běžných výdajů a následně ke snížení rozsahu či kvality poskytovaných veřejných služeb. Z hlediska nenávratnosti můžeme výdaje členit na návratné a nenávratné, přičemž většina veřejných výdajů má povahu nenávratných výdajů. V určitých případech však mohou mít veřejné výdaje i návratný charakter (např. návratné půjčky v rámci rozpočtové sousty nebo nákupy státních dluhopisů). Výčet výdajů kraje je uveden v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.29 Kapitálové výdaje se dále člení na: • investice, • nákup akcií a jiných majetkových podílů, • kapitálové transfery (opět především svým příspěvkovým organizacím, a dále i neziskovým a jiným právnickým osobám), • investiční půjčky, 26
BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice. ŠPOK, R., Rozvoj územní veřejné správy v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. 28 COGAN, R., Krajské zřízení. 29 ŠPOK, R., Rozvoj územní veřejné správy v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. 27
21
• ostatní kapitálové výdaje. Druhou metodou rozčlenění výdajů krajů je jejich analýza z hlediska určení prostředků, pak se jedná o: • výdaje na vlastní činnost kraje, tedy na činnost orgánů kraje, jeho organizačních složek a příspěvkových organizací, • výdaje jako protiplnění uzavřených smluv, • výdaje - nenávratné dotace - poskytované např. neziskovým nebo jiným právnickým osobám, • výdaje uskutečněné při sdružování finančních prostředků, při kooperaci samospráv na pořízení společných investic na smluvním základě.30 Pro názornost uvádím v Tabulce č. 3 přehled struktury příjmů a výdajů krajů ČR v roce 2006. Vysoký podíl JMK na celkových příjmech i výdajích krajů ČR opět značí podstatnou úlohu, kterou kraj hraje v hospodaření celého státu. Z tabulky je patrná výjimečnost kraje Hlavní město Praha. V případě daňových příjmů dosáhl JMK asi poloviční výše příjmů tohoto druhu ve srovnání s krajem Hlavní město Praha. Co se týče dotací, Jihomoravskému kraji byl v roce 2006 poskytnut největší objem ze všech krajů. Značná velikost a počet obyvatel JMK (viz Tabulka č. 1) se odráží ve výši celkových výdajů, tento kraj v roce 2006 vynaložil 42 242 mil. Kč, tedy o 13 614 mil. Kč méně než kraj Hlavní město Praha. Tabulka č. 3 : Struktura příjmů a výdajů krajů ČR v roce 2006
Kraje
Příjmy a výdaje krajů ČR v roce 2006 v mil. Kč v tom Příjmy nedaňové kapitálové přijaté daňové celkem příjmy příjmy příjmy dotace
Výdaje celkem
z toho kapitálové výdaje
Hlavní město Praha 57 243 38 557 55 856 2 451 48 16 188 18 022 Středočeský 37 778 16 692 38 238 2 931 2 458 15 697 10 293 Jihočeský 22 096 22 589 9 612 2 300 944 9 241 5 135 Plzeňský 19 585 19 138 9 786 2 078 932 6 789 4 841 Karlovarský 10 553 10 577 4 629 1 104 502 4 317 2 406 Ústecký 28 836 11 719 28 297 1 554 2 228 13 334 6 543 Liberecký 14 778 14 573 6 251 1 124 1 345 6 058 3 463 Královéhradecký 17 954 17 970 7 755 1 594 917 7 689 4 360 Pardubický 16 481 16 961 7 004 1 104 1 044 7 329 4 669 Vysočina 18 154 18 323 7 713 1 533 921 7 988 5 191 41 125 18 027 2 672 2 080 18 346 42 242 12 426 Jihomoravský Olomoucký 21 590 22 566 9 104 1 463 582 10 444 6 440 Zlínský 19 135 20 653 7 571 1 329 640 9 595 6 362 Česká republika 367 733 172 939 26 447 16 373 151 977 371 754 100 620 Zdroj : Příjmy a výdaje krajů ČR v roce 2006. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 5.5.2008]. Dostupné z www: < www.czso.cz/xb/edicniplan.nsf/kapitola/13-6201-07-2007-04 >. Upraveno autorkou.
30
COGAN, R., Krajské zřízení.
22
3.2.3
Postavení krajského rozpočtu v rozpočtové soustavě ČR
Rozpočtová soustava Hospodaření s veřejnými rozpočty je realizováno v rámci rozpočtové soustavy. Rozpočtová soustava je pojmem ekvivalentním pojmu veřejné rozpočty, pomocí kterého je definováno rozpočtové právo. Schéma č. 2 : Rozpočtová soustava v ČR
Zdroj: ŠPOK, R., Rozvoj územní veřejné správy v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. Upraveno autorkou.
V nejširším pojetí představuje rozpočtová soustava souhrn všech rozpočtů v oblasti veřejných financí31 a poté se skládá z jednotlivých článků (veřejných rozpočtů). V jiném pojetí však rozpočtová soustava může být pojímána jako souhrn rozpočtových orgánů a institucí, které rozdělují a hospodaří s veřejnými prostředky. Pražská učebnice finančního práva rozumí rozpočtovou soustavou státní rozpočet společně s rozpočty krajů, obcí a rozpočty národních fondů.32 Šířeji pojímá veřejné rozpočty brněnská učebnice finančního práva, která vedle státního rozpočtu, rozpočtů obcí a krajů a rozpočtů státních fondů řadí mezi veřejné rozpočty i rozpočty některých jiných rozpočtových jednotek (např. příspěvkových organizací).33 Do soustavy veřejných rozpočtů lze však zahrnout i rozpočet Evropské unie.34 Rozpočtovou soustavou tak můžeme rozumět soustavu veřejných rozpočtů,
31
„Veřejné finance lze definovat jako peněžní vztahy vznikající v souvislostí s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních prostředků, spojených s činností veřejných institucí nebo s realizací základních funkcí veřejné správy. Jedním z těchto subjektů je vždy stát (obec, město). Tyto vztahy se odehrávají na principech nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti.“ HAMERNÍKOVÁ, B., Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. 32 BAKEŠ, M. a kol., Finanční právo. 33 MRKÝVKA, P a kol., Finanční právo a finanční správa. 34 PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., Veřejná správa a finance veřejného sektoru.
23
mezi které patří státní rozpočet, místní rozpočty (rovněž označované jako rozpočty územních samosprávných celků), rozpočty státních fondů a v neposlední řadě rozpočet Evropské unie (tzv. užší pojetí). V širším pojetí řadíme mezi veřejné rozpočty i jednotlivé rozpočty, které jsou součástí určitého veřejného rozpočtu (např. rozpočty organizačních složek státu, které jsou součástí státního rozpočtu), nebo rozpočty, které jsou na veřejné rozpočty napojeny (např. rozpočty příspěvkových organizací, školských právnických osob či veřejných výzkumných institucí napojených na státní či místní rozpočty).35 K systematickému znázornění rozpočtové soustavy můžeme použít i uvedené Schéma č. 2. Veřejné rozpočty zahrnují v podmínkách ČR: • státní rozpočet, • rozpočet krajů (vyšších územních samosprávných celků), • rozpočet okresních úřadů (dočasně), • rozpočet obcí, • rozpočty organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací, • rozpočty organizací, u nichž je zřizovatelem kraj či obec.36 Kraj vedle rozpočtu hospodaří také v rámci peněžních mimorozpočtových fondů, které mohou mít konkrétní účel anebo mohou být bez účelového určení. Objem prostředků svěřený fondům není omezen, zákon jen stanoví, že zdrojem peněžních fondů územního samosprávného celku mohou být zejména: • přebytky hospodaření z minulých let, • příjmy běžného roku, které nejsou určeny k využití v běžném roce, • převody prostředků z rozpočtu během roku do účelových peněžních fondů.37
Rozpočet územních samosprávných celků „Obsahem rozpočtu jsou příjmy, výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití fondů, pokud neprobíhají mimo rozpočet.“38 Rozpočet obce, stejně jako rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy, je nástrojem realizace koncepce ekonomického a sociálního rozvoje daného území, nástrojem prosazování poslání územní samosprávy, nástrojem financování volebních programů, nástrojem prosazování lokálních, resp. regionálních zájmů a preferencí obyvatelstva, které žije na daném území. Územní rozpočty se postupně stávají i významným nástrojem ovlivňujícím dlouhodobý ekonomický potenciál daného území. Například v ČR obce a kraje využívají své rozpočty jako nástroje zabezpečení a financování svých úkolů, a to jak v samotné působnosti, tak i v rámci přenesené působnosti.
35
MARKOVÁ, H., Rozpočtové právo. VYBÍHAL, V., Veřejné finance. 37 MARKOVÁ, H., Rozpočtové právo. 38 MARKOVÁ, H., Finance obcí, měst a krajů. 36
24
Z institucionálního hlediska je rozpočet důležitým nástrojem řízení v orgánech obce, regionu, ale i v organizacích v lokálním a regionálním veřejném sektoru (např. v ČR v příspěvkových organizacích).39 Rozpočet územních samosprávných celků může být pojímán jako: • decentralizovaný peněžní fond, v němž se soustřeďují různé druhy v němž se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, které se rozdělují a používají na financování veřejných statků, zajišťovaných prostřednictvím municipálního a regionálního veřejného sektoru nebo též nakupovaných u soukromého sektoru; • bilance příjmů a výdajů za rozpočtové období (kalendářní rok), které je shodné s rozpočtovým obdobím v celé soustavě veřejných rozpočtů; • finanční plán, podle kterého obce a kraje hospodaří v daném rozpočtovém období; • právní dokument schválený příslušným zastupitelstvem; • nástroj prosazování cílů obecní a krajské politiky (tj. priorit schválených veřejných politik); • ekonomický vztah související se shromažďováním a rozdělováním peněžních prostředků.40 Sestavování rozpočtu se řídí zásadou: • každoročního sestavování a schvalování, • reálnosti a pravdivosti, • účelovosti, • úplnosti a jednotnosti, • dlouhodobé vyrovnanosti. Když rozpočet bude přebytkový, může být přebytek požit v následujícím roce. Schodkový rozpočet může kraj schválit jen v případě, že schodek uhradí finančním přebytkem z minulých let nebo návratnými zdroji (půjčky, úvěry, návratné finanční výpomoci, výnosy z prodeje vlastních dluhopisů). Obecně lze říci, že přebytkový rozpočet může zpomalovat rozvoj v konkrétním roce, ale může sloužit k přípravě velké investice. Schodkový rozpočet uspokojuje v danou dobu větší rozsah potřeb, ale zatěžuje budoucí rozpočty splátkami (dluhovou službou). Hospodaření s rozpočtovými prostředky se řídí zásadou: • veřejnosti. • efektivnosti a hospodárnosti, • omezení přesunů a nerozpočtovaných výdajů, • stanovení pravidel pro rozpočtové provizorium.41
39
PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy. Finance územní samosprávy-nástroj řízení a realizace veřejných politik. Ministerstvo vnitra. [online]. c 2008 [cit. 17.4.2008]. Dostupné z www: <www.mvcr.cz/reforma/vzdelani/kapit_10.pdf>. 41 KOUDELKA, Z., Průvodce územní samosprávou po 1.1.2003 ( včetně úplného znění obecního a krajského zřízení). 40
25
Rozpočtový proces územních rozpočtů Rozpočtové období na úrovni územní samosprávy je v každé zemi shodné s rozpočtovým obdobím celé rozpočtové soustavy. Trvá jeden rok a ve většině zemí se kryje s kalendářním rokem (i v ČR). Rozpočtový proces, tj. všechny etapy rozpočtového procesu, je však delší, zpravidla zahrnuje dobu 1,5 – 2 roky. Schéma č. 3 : Rozpočtový proces územních samosprávných celků
Zdroj : Finance územní samosprávy-nástroj řízení a realizace veřejných politik. Ministerstvo vnitra. [online]. c 2008 [cit. 17.4.2008]. Dostupné z www: <www.mvcr.cz/reforma/vzdelani/kapit_10.pdf>.
Rozpočtový proces představuje činnost orgánů, a to jak volených, tak výkonných, spojenou se sestavením návrhu územního rozpočtu, s jeho schválením a realizací během rozpočtového období, průběžnou a následnou kontrolou jeho plnění a sestavení a schválení závěrečné skutečné bilance hospodaření. 42 Územní samosprávný celek (kraj i obec) vypracovává svůj rozpočet v návaznosti na svůj rozpočtový výhled na základě údajů z rozpisu platného státního rozpočtu (nebo rozpočtového provizoria), jímž státní rozpočet určuje své vztahy k rozpočtům krajů nebo jednotlivých obcí a rozpočet kraje určuje své vztahy k rozpočtům obcí v kraji.43
42 43
PEKOVÁ, J., Hospodaření a finance územní samosprávy. VYBÍHAL, V., Veřejné finance.
26
3.2.4
Etapy rozpočtového procesu
Sestavení návrhu příslušného veřejného rozpočtu, jeho projednání a schválení, hospodaření podle rozpočtu během rozpočtového období a kontrola plnění rozpočtu, ať již průběžná během rozpočtového období nebo následná po skončení rozpočtového období představují etapy rozpočtového procesu.44 • Rozpočtový výhled – rozpočtový výhled je dle § 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, pomocným nástrojem územního samosprávného celku, který slouží pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled by měl obsahovat souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích, zejména o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách, o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů. Rozpočtový výhled se zavedl z toho důvodu, že období rozpočtového roku je příliš krátké, neboť investiční činnost a mnohé smluvní vztahy, které ovlivňují rozpočet, překračují roční horizont. • Sestavení návrhu rozpočtu - práce spojené se sestavováním návrhu veřejného rozpočtu začínají zpravidla půl roku i dříve před začátkem nového rozpočtového období. Sestavení návrhu rozpočtu je nejsložitější etapa rozpočtového procesu, má-li být rozpočet reálným finančním plánem. Při sestavování návrhu rozpočtu se zpravidla stále postupuje tak, že se bere v úvahu vývoj příjmů a výdajů v minulých letech, skutečný vývoj příjmů a výdajů od začátku roku do doby, kdy se začne pracovat na návrhu rozpočtu, tzn. většinou za tři čtvrtletí běžného roku. Na základě zkušeností s vývojem příjmů a výdajů v minulých letech a v běžném roce se provede odhad plnění příjmů a výdajů v závěrečné části roku, tzv. očekávané plnění rozpočtu do konce roku. Při sestavování návrhu rozpočtu na další rok se bere v úvahu vliv předpokládané inflace, vliv případné změny daňového určení a vliv uvažovaných změn v potřebách a vliv dalších faktorů. Na základě tohoto odhadu se naplánují příjmy a výdaje rozpočtu na další rok. • Projednání a schválení rozpočtu - návrh rozpočtu je projednáván ve volených orgánech na příslušné vládní úrovni. Při schvalování návrhu příslušného rozpočtu se věnuje zvláštní pozornost objemu a struktuře příjmů a výdajů, změnám v daňovém určení, případně plánovanému saldu veřejného rozpočtu, včetně způsobu úhrady případného deficitu rozpočtu. Schvalování návrhu rozpočtu může být i dlouhodobou záležitostí, zejména v případě vrácení rozpočtu k přepracování. Pokud se nepodaří schválit návrh rozpočtu kraje do začátku rozpočtového období, pak až do schválení návrhu rozpočtu se hospodaří podle tzv. rozpočtového provizoria, zpravidla podle dosud neschváleného rozpočtového období nebo schváleného rozpočtu na předchozí rok. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření 44
PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., Veřejná správa a finance veřejného sektoru.
27
•
•
na vlastní úrovni a u právnických osob financovaných ÚSC stanoví zastupitelstvo. Na začátku rozpočtového období nemusí ještě kraj znát objem dotací, které dostane ze státního rozpočtu, případně z ostatních rozpočtů a peněžních fondů v rozpočtové soustavě, je rozpočtové provizorium dost časté, i když nemusí být příliš dlouhé. Návrh rozpočtu musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu územního samosprávného celku. Realizace a kontrola - za plnění příslušného rozpočtu jsou odpovědny výkonné orgány kraje, které také průběžně kontrolují plnění rozpočtu a předkládají zprávu, která analyzuje i příčiny neplnění zastupitelstvu kraje. To hledá vhodná účinná opatření, která by mohla odstranit působení negativních vlivů v rozpočtovém hospodaření. Rozpočet může být po jeho schválení změněn pouze rozpočtovým opatřením, které se uskutečňuje povinně, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám nebo jestliže hrozí nebezpečí rozpočtového schodku. Změny rozpočtu mohou být provedeny pouze z následujících důvodů: organizační změny, metodické změny (změna právních předpisů ovlivňující výši rozpočtovaných příjmů nebo výdajů), věcné změny (objektivně působící skutečnosti ovlivňující plnění rozpočtu příjmů nebo výdajů). Závěrečný účet - po skončení rozpočtového období se údaje o ročním hospodaření územního samosprávného celku souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. Závěrečný účet, spolu se zdůvodněním odchylek v plnění rozpočtu, je opět projednáván a schvalován ve voleném orgánu, který schvaloval návrh rozpočtu. Závěrečný účet obsahuje tyto údaje: plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby, údaje o finančních operacích včetně tvorby a použití fondů, údaje o finančním hospodaření zřízených a založených (územním samosprávným celkem) právnických osob a hospodaření s jejich majetkem, vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, vyúčtování finančních vztahů ke státním fondům, vyúčtování finančních vztahů k rozpočtům krajů, obcí a k hospodaření dalších osob (případně k jiným rozpočtům), zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření. Návrh závěrečného účtu územního samosprávného celku musí být zveřejněn nejméně po 15 dnů před jeho projednáním zastupitelstvu.45 46
45
Finance územní samosprávy-nástroj řízení a realizace veřejných politik. Ministerstvo vnitra. [online]. c 2008 [cit. 17.4.2008]. Dostupné z www: < www.mvcr.cz/reforma/vzdelani/kapit_10.pdf>. 46 PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., Veřejná správa a finance veřejného sektoru.
28
4 4.1
Vlastní práce Charakteristika Jihomoravského kraje
Základní údaje k 31.12. 2006 47: Rozloha: 7 196,5 km2 Počet obyvatel48: 1 140 534 obyvatel Hustota osídlení: 157,4 obyvatel / km2 Počet měst: 47 + statutární město Brno Počet okresů: 7 Počet obcí: 673 Počet obcí s rozšířenou působností: 21 Počet obcí s pověřeným obecním úřadem: 34
Jihomoravský kraj se rozkládá v jihovýchodní části ČR při hranicích s Rakouskem a Slovenskem a sousedí s dalšími pěti kraji ČR. Centrem kraje je druhé největší město ČR Brno, které je významným střediskem justice, městem univerzit a veletržním centrem střední Evropy s dlouholetou tradicí pořádání veletrhů. Území kraje se dále dělí na 7 okresů (Blansko, Brno-město, Brno-venkov, Břeclav, Hodonín, Vyškov, Znojmo) , na 21 správních obvodů obcí s rozšířenou působností a 34 obvodů pověřených obecních úřadů49. Celkem se v kraji nachází 673 obcí50, z nichž 48 má status města, Brno je městem statutárním. Počtem obyvatel i rozlohou je JMK čtvrtým největším krajem v ČR, z hlediska hustoty zalidnění je v pořadí na třetím místě.51 JMK patří k regionům s významným ekonomickým potenciálem. Vytvořený hrubý domácí produkt kraje představuje desetinu hrubého domácího produktu ČR. Dosažená výše podílu HDP ovšem neodpovídá podílu obyvatelstva kraje na obyvatelstvu ČR, který činí 11 %. Hrubý domácí produkt v paritě kupní síly připadající na 1 obyvatele JMK v roce 2006 dosáhl 72,0 % průměru EU. Vzhledem k průmyslové tradici Brna a jeho okolí má stále dominantní postavení v ekonomice JMK zpracovatelský průmysl, který se na celkové hrubé přidané hodnotě kraje podílí 24,1 %, na další tradiční odvětví především jižních oblastí kraje,
47
Výroční zpráva Jihomoravského kraje za rok 2006. Podle předběžných výsledků demografické statistiky k 31. prosinci 2007. Zdroj : Ke konci roku 2007 žilo v Jihomoravském kraji 1 140 534 obyvatel. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 19.4.2008]. Dostupné z www: 48
<www.notes.czso.cz/xb/redakce.nsf/i/ke_konci_roku_2007_zilo_v_jihomoravskem_kraji_1_140_534_obyvatel >. 49
Vojenský újezd Březina má zvláštní status. K 1. 7. 2006 přibyla v okrese Břeclav obec Ladná oddělením od okresního města. 51 Výroční zpráva Jihomoravského kraje za rok 2006. 50
29
zemědělství, připadá pouze 3,0 %. Rozvíjející se stavebnictví se podílí 7,8 % a nelze opomenout ani obchod a opravy spotřebního zboží s 14,3 % a tzv. komerční služby (15,3 %). JMK patří dlouhodobě k oblastem s nadprůměrnou mírou nezaměstnanosti (průměrná míra nezaměstnanosti pro rok 2006 činila 9,2 %, což bylo o 1,1 % více než průměrná hodnota). Zejména v posledních letech roste počet podnikatelských subjektů v oblasti počítačové technologie, telekomunikací, vývoje softwaru a ostatních hi-tech oborů. JMK výrazně podporuje rozvoj technologických a biotechnologických inkubátorů určených pro začínající firmy. Na vysoké úrovni je i jihomoravské zemědělství – zemědělská půda tvoří 60% výměry regionu, z níž 84% připadá na ornou půdu. Specialitou jižní Moravy je především vinohradnictví evropské úrovně (v kraji je přes 96 % plochy vinic v rámci ČR), pro kraj je typické množství malých producentů vína a vinných sklepů. Silnou tradici zde má pěstování ovoce a zeleniny. Severní oblasti kraje jsou významným centrem lesnictví a produkce dřeva. V rámci živočišné výroby zaujímá JMK jedno z předních míst v chovu prasat a drůbeže. Zdravotní péče v kraji je zabezpečena sítí 22 nemocnic s celkovým počtem 8 012 lůžek. Vzdělaností se obyvatelé JMK zařazují na druhé místo ve státě. Děti v předškolním věku svěřují rodiče 633 mateřským školám, základní vzdělání poskytuje 479 základních škol, z nichž převážná část žáků přechází na další studium do 56 oborů středních odborných učilišť nebo do 92 oborů středních odborných škol a 41 gymnázií. V kraji působí 12 vysokých škol, kde studuje přes 60 000 studentů.52 JMK je regionem s bohatými kulturně-historickými kořeny a cennou kolekcí architektonických památek všech stavebních slohů. Dvě z nich, brněnská vila Tugendhat a Lednicko-valtický areál, byly oceněny zapsáním do seznamu světového kulturního dědictví UNESCO. UNESCO chrání na území kraje také dvě biosferické rezervace – Dolní Morava a Bílé Karpaty. Na území kraje leží rovněž jeden ze čtyř národních parků České republiky – Podyjí. Rozsáhlé komplexy krápníkových jeskyní včetně propasti Macocha nabízí návštěvníkům chráněná krajinná oblast Moravský kras. Světově proslulým pojmem je rovněž Slavkov – Austerlitz a archeologické naleziště Dolní Věstonice. Turisty na jižní Moravu dále láká folklór zahrnující hudbu, tanec, jazyk, lidové kroje, užité umění a umělecká řemesla. Specifický způsob poznávání JMK nabízejí cyklotrasy včetně populárních vinařských stezek. Milovníky silných motorů přitahují automobilové a motocyklové závody na Masarykově okruhu včetně každoročního podniku mistrovství světa motocyklů.53
52
Charakteristika Jihomoravského kraje.ČSÚ[online]. c 2008 [cit. 12.3.2008]. Dostupné z www:
. 53 Výroční zpráva Jihomoravského kraje za rok 2006.
30
4.2
Rozpočtové příjmy JMK v letech 2001-2005 Tabulka č.4 : Přehled příjmů JMK v letech 2001-2005 (v tis. Kč)
2001 2002 2003 2004 2005 Daňové příjmy 160 1 072 748 1 197 467 1 304 218 3 883 007 Nedaňové příjmy 13 618 14 035 84 269 396 713 231 429 Kapitálové příjmy 5 458 55 8 704 7 036 42 075 VLASTNÍ PŘÍJMY 19 236 1 086 838 1 290 440 1 707 967 4 156 511 DOTACE 2 207 876 3 272 751 9 002 059 9 545 981 8 408 946 2 227 112 4 359 589 10 292 499 11 253 948 12 565 456 PŘÍJMY CELKEM Zdroj: Závěrečné účty JMK z let 2001-2005. Sestaveno autorkou.
4.2.1
Vývoj struktury příjmů JMK v letech 2001-2005
Rok 2001 byl prvním rokem existence JMK jako jednoho ze čtrnácti vyšších územních samosprávných celků. Pro tento rok nebyly nově vzniklému JMK zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, vyčleněny daňové příjmy. Z této kategorie příjmů získal kraj v tomto roce pouze správní poplatky, jejichž celková výše byla pouhých 160 tis. Kč. JMK, tak byl financován pouze z dotací ze státního rozpočtu, případně ze státních fondů. Vlastní příjmy JMK byly v tomto roce opravdu minimální. Cizí zdroje, tedy přijaté dotace, tvořily celých 99 % veškerých příjmů JMK. Jednoznačně nejvyšší podíl na celkových dotacích, celých 85 %, zaujímaly dotace do školství s přijatou částkou 1 881 304 tis. Kč. V roce 2002 byla legislativně realizována II. fáze reformy veřejné správy, jejímž cílem bylo nové uspořádání státní správy na mikroregionální úrovni. Šlo především o zrušení okresních úřadů a přenos jejich působnosti na jiné orgány veřejné správy, zejména na kraje a nově vytvořené obce s rozšířenou působností. Pro tento rok již byly Jihomoravskému kraji zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, v platném znění, vyčleněny daňové příjmy. Podíl daňových příjmů JMK na celkových narostl z nulové hodnoty na 24,6 %. Stěžejním daňovým příjmem pak byla daň z přidané hodnoty, která do rozpočtu JMK přispěla částkou 421 110 tis. Kč. Podíl dotací na celkových výdajích sice poklesl na 75,1 %, můžeme však sledovat meziroční absolutní nárůst v porovnání s rokem předchozím o 1 064 875 tis. Kč. V roce 2002 byl tedy kraj i nadále financován v převážné míře z dotací ze státního rozpočtu. V roce 2003 byly kompetence převedené z okresních úřadů na kraje a obce finančně zabezpečeny dotacemi ze státního rozpočtu, nikoliv formou zvýšeného podílu na příslušných daňových titulech. V oblasti příjmů došlo k pouze k významnému navýšení nedaňových příjmů o 70 234 tis. Kč, zapříčinily to odvody příspěvkových organizací v oblasti sociálních věcí a zdravotnictví a v oblasti školství. Z hlediska financování představoval rok 2004 pro kraje přechodné období související s II. etapou reformy územní veřejné správy. Hospodaření krajů bylo ovlivněno také probíhající komplexní reformou veřejných financí, v jejímž důsledku došlo ke změně
31
struktury daňových příjmů54 a vstupem ČR do EU. V roce 2004 očekávaly kraje přijetí novely zákona č. 243/200 Sb., o rozpočtovém určení daní, v níž mělo být zvýšeno procento podílu na sdílených daních. Očekávání však v tomto roce zůstala nenaplněna a procento podílu zůstalo na stejné úrovni. Významný nárůst v nedaňových příjmech JMK v roce 2004 zaznamenaly opět Odvody příspěvkových organizací, a to částkou 235 191 tis. Kč. Vyšší procento plnění rozpočtu bylo způsobeno zejména tím, že JMK obdržel nedaňové příjmy, se kterými nebylo v rozpočtu počítáno. Jedná se zejména o neplánované příjmy z pronájmu ostatních nemovitostí a jejich částí a platby za odebrané množství podzemních vod. Ve struktuře příjmů jinak i nadále převažují dotace nad vlastními příjmy podílem asi 85 % na celkových příjmech. Rok 2005 představoval pro JMK významnou změnu. Tento rok totiž nabyla účinnosti novela zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Touto novelou se zvýšilo procento podílu krajů na sdílených daních z 3,1 % na 8,92 %. Příjmy JMK v roce 2005 dosáhly výše 12 565 456 tis. Kč, z toho daňové byly ve výši 3 883 007 tis. Kč. Dosažené daňové příjmy v roce 2005 byly o 2 578 789 tis. Kč vyšší než v roce 2004, tj. meziroční nárůst o 197,7 %. Srovnání daňových příjmů kraje roku 2005 s rokem předcházejícím má malou vypovídací hodnotu způsobenou nabytím účinnosti již zmiňované novely. Nejvýznamnějšími položkami byly příjmy z DPH (43% daňových příjmů, meziroční růst 208,4 %) a příjmy z daně z příjmů právnických osob (28% daňových příjmů, meziroční růst 198,2 %). V roce 2005 byly na účet JMK připsány neočekávaně vysoké kapitálové příjmy ve výši 38 257 tis. Kč, z toho 16 000 tis. Kč za prodej budovy a pozemku v k.ú. Lednice do vlastnictví Mendelovy zemědělské a lesnické univerzity v Brně a 13 000 tis. Kč za prodej nemovitostí v k.ú. Blansko společnosti Korekt DISP s.r.o.. Přestože přijaté dotace v tomto roce tvořily tvoří téměř 67% veškerých příjmů JMK, nová podoba struktury příjmů znamená pro kraj právo rozhodovat samostatně o použití určité části svých příjmů.
4.2.2
Přijaté dotace JMK v letech 2001-2005
Přestože ve sledovaném období dochází k nárůstu objemu příjmů JMK získaných jako vlastních, dotace stále zůstávají stěžejním zdrojem příjmů kraje. Ve své práci jsem se proto rozhodla věnovat jednu kapitolu problematice poskytování dotací Jihomoravskému kraji do oblasti, která v hospodaření kraje hraje prim - Vzdělávání. V Grafu č. 3 lze pozorovat jednoznačnou převahu objemu dotací přijatých od MŠMT v porovnání s ostatními poskytovateli dotací - ministerstvy ČR. V Tabulce č. 5 a v navazujícím textu tedy přibližuji strukturu dotací přijatých Jihomoravským krajem právě od MŠMT.
54
Snížení základní sazby DPH, snižování sazby daně z příjmů právnických osob apod.
32
Graf č. 3: Struktura přijatých dotací JMK v období 2001-2005 12 000 000
v tis. Kč
10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 2001
2002
2003
2004
2005
rok Dotace od MŠMT
Ostatní přijaté dotace
Zdroj: Interních materiály JMK. Sestaveno autorkou.
Vzdělávání Tabulka č. 5 : Nejvýznamnější položky dotací přijatých Jihomoravským krajem od MŠMT v letech 2001-2005 (v tis. Kč) 2001 2002 2003 2004 2005 Přímé náklady na vzdělávání 1 232 259 2 565 966 2 833 660 2 904 643 3 064 721 škol zřizovaných krajem Přímé náklady na vzdělávání *716 806 *1 007 513 3 784 510 3 964 950 4 095 247 škol zřizovaných obcemi 146 369 275 742 328 906 355 792 375 123 Náklady soukromých škol Přímé náklady sportovních 0 0 6 027 6 460 0 55 gymnázií 263 798 374 266 63 940 36 605 84 925 Ostatní dotace od MŠMT 1 642 426 3 215 974 7 011 016 7 268 017 7 626 476 Dotace od MŠMT celkem Zdroj: Interních materiály JMK. Upraveno autorkou. *kompenzační peněžní operace, do přijatých dotací nezapočítány
Do Přímých nákladů na vzdělávání škol zřizovaných krajem se zahrnují výdaje na střední školy, střední odborné školy, speciální školy a zařízení.56 V případě položky Přímé náklady na vzdělávání škol zřizovaných obcemi jde o dotace určené a prostřednictvím JMK poskytované převážně mateřským a základním školám kraje.57 Výše této dotace není v letech 2001 a 2002 uvedena v příjmech ani výdajích rozpočtu JMK, ale pouze s plusem a mínusem v příjmech. Proč je tomu tak? Dotace totiž v těchto dvou letech vystupovala v rozpočtu JMK 55
Jednalo se o finanční prostředky pro Sportovní gymnázium Ludvíka Daňka Brno, Botanická 70. Podrobnější výčet lze nalézt v §181-§182 Zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). 57 Podrobnější výčet lze nalézt v §178-§180 Zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). 56
33
jako tzv. kompenzační peněžní operace58. JMK v tomto případě figuroval pouze jako zprostředkovatel toku finančních prostředků mezi poskytovatelem, tj. státním rozpočtem a příjemcem, tj. městem Brnem (Magistrátem města Brna). Výrazný nárůst na dvojnásobnou výši zaznamenala v období 2001/2002 položka Přímé náklady na vzdělávání škol zřizovaných krajem. Stalo se tak již zmiňovaným převodem školských zařízení do správy kraje, což stát zajistil navýšením poskytnutých dotací. Podstatnou změnou od roku 2003 bylo zrušení zprostředkovatelské funkce okresních úřadů pro vztah státního rozpočtu a rozpočtů obcí. Od tohoto roku byly finanční prostředky poskytované obcím z jednotlivých kapitol státního rozpočtu poskytovány prostřednictvím JMK. Do 31.12.2004 poskytoval Krajský úřad JMK školám a školským zařízením přímé výdaje na vzdělávání prostřednictvím pověřené obce, jakožto zřizovatele. Ty je dále rozesílaly na jednotlivé školy a školská zařízení. Od začátku roku 2005 jsou z tohoto přerozdělování pověřené obce vyloučeny a veškeré finanční prostředky jsou školám a školským zařízením poskytovány právě formou příspěvku (dotace). Do oblasti vzdělávání JMK proudí z ministerstev každoročně značná částka dotací formou již zmiňovaných kompenzačních peněžních operací. V roce 2005 takto proběhla např. dotace na opravu ZŠ Želetice (od MF ČR poskytnuty 4 000 tis.Kč) nebo dotace Programu na podporu integrace romské komunity na ZŠ a MŠ Křenová a ZŠ 28. října (od MŠMT poskytnuto 1 049 tis. Kč). V souvislosti s tímto tématem je vhodné dodat, že ministerstvo tedy v současnosti rozepisuje na základě republikových normativů59 a poskytuje Krajskému úřadu JMK formou dotace na zvláštní účet kraje finanční prostředky vyčleněné ze státního rozpočtu na činnost : • škol a školských zařízení zřizovaných JMK na přímé výdaje, • škol a školských zařízení zřizovaných obcemi nebo svazky obcí JMK na přímé výdaje.60 Jsou-li přímé výdaje „kryty“ dotacemi ze státního rozpočtu, zvídavého čtenáře nyní napadne otázka, jak je tedy zabezpečován samotný provoz (tzv. nepřímé, resp. provozní výdaje) školských zařízení zřizovaných krajem? Děje se tak v podobě daňových příjmů. Více o financování školství a hospodaření v této oblasti uvádím v následující kapitole.
58
Postup tzv. kompenzační peněžní operace je v souladu s § 21 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. 59 Republikové normativy stanoví ministerstvo jako výši výdajů podle §160 odst. 1 písm. c) a d) školského zákona připadajících na vzdělávání a školské služby pro jedno dítě, žáka nebo studenta příslušné věkové kategorie v oblasti předškolního vzdělávání, základního vzdělávání, středního vzdělávání a vyššího odborného vzdělávání na kalendářní rok a zveřejňuje je ve Věstníku. 60 §161 Zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
34
4.3
Rozpočtové výdaje JMK v letech 2001-2005
Důležitým faktem, ovlivňující výdajovou stránku rozpočtu JMK je fakt, že na kraj byl v průběhu roku 2001 postupně převáděn majetek státu a zřizovatelské funkce k příspěvkovým organizacím a organizačním složkám. Dále byl majetek na kraj převáděn v souvislosti s přechodem agend z ústředních orgánů státní správy.61 Podrobněji skutečnosti ovlivňující výdajovou stránku rozpočtů JMK analyzuji vždy u rozboru daného výdajového oddílu. Tabulka č. 6 : Přehled vybraných výdajů JMK v letech 2001-2005 (v tis. Kč) Doprava Vzdělávání Zdravotnictví Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti Ostatní výdaje
2001 2002 206 458 114 723 1 833 461 3 769 852 578 8 201
2003 581 836 7 585 381 697 772
2004 773 815 7 904 276 860 404
2005 1 798 888 8 314 265 515 401
109 550
162 448
349 237
435 161
356 363
19 431
70 702
533 653
602 719
787 525
47 495
188 666
365 390
716 278
840 342
2 218 973 4 316 592
10 115 269
11 294 653
12 614 784
z toho BĚŽNÉ VÝDAJE 9 674 457 10 288 945 2 030 327 3 882 520 KAPITÁLOVÉ VÝDAJE 186 646 432 072 438 812 1 003 708 Zdroj: Závěrečné účtů JMK z let 2001-2005. Upraveno autorkou.
11 607 875 1 004 909
VÝDAJE CELKEM
V tabulce č. 6 uvádím 5 nejnákladnějších výdajových oddílů rozpočtu JMK ve sledovaných letech. V období 2001-2005 došlo k nárůstu výdajů vynaložených na Vzdělávání; Státní moc, státní správu, územní samosprávu a politické strany; Sociální péči a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti. Mírné kolísání pak můžeme sledovat v případě oddílu Doprava a Zdravotnictví. Celkové běžné i kapitálové výdaje JMK pak období 2001-2005 každým rokem výrazně narůstaly.
61
Podle zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, byly na JMK převedeny z příslušných ministerstev následující organizace: Ministerstvo dopravy a spojů : Správa a údržba silnic (6); Ministerstvo kultury : Ústav archeologické památkové péče Brno, Galerie výtvarného umění v Hodoníně; Ministerstvo zemědělství : Střední odborné učiliště (15); Ministerstvo zdravotnictví : územní středisko Záchranné služby; Ministerstvo práce a sociálních věcí: Ústav sociální péče pro tělesně postižené.
35
Graf č. 4 : Vybrané výdajové oddíly rozpočtů JMK v letech 2001-2005 Ostatní výdaje
100% 90%
Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti
80% 70%
Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany
60% 50%
Zdravotnictví
40% 30% 20%
Vzdělávání
10% 0%
Doprava
2001
2002
2003
2004
2005
rok
Zdroj : Tabulka č.6. Sestaveno autorkou.
4.3.1
Vzdělávání
Financování škol JMK je vícezdrojové, což znamená, že část nákladů je hrazena ze státního rozpočtu a část hradí samotný kraj jako zřizovatel. Kraj dle právní úpravy roku 200462 zřizuje a zrušuje: • střední školy, • vyšší odborné školy, • mateřské, základní, střední školy a školská zařízení pro děti a žáky se zdravotním postižením, • základní školy speciální, • školy při zdravotnických zařízeních, • školská výchovná a ubytovací zařízení a zařízení školního stravování pro děti, žáky a studenty škol, které zřizuje, • střední školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny • jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky, • základní umělecké školy, • školská zařízení pro zájmové vzdělávání, • dětské domovy. Rozpočet výdajů oddílu Vzdělávání se člení podle druhů výdajů na kapitálové (investiční) a běžné (neinvestiční) výdaje a dále podle věcných okruhů (paragrafů), na které se výdaje používají. 62
Zákon č. 561/2004 Sb. o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
36
•
Běžné výdaje představují neinvestiční výdaje potřebné k zabezpečení chodu škol. Zahrnují: Přímé výdaje - zahrnují zejména platy pracovníků, náhrady platů, učební pomůcky, učebnice, školní potřeby poskytované bezplatně, povinné odvody, atd. Rozpis těchto nákladů je založen na normativní metodě.63 Nepřímé (provozní) výdaje - zahrnují např. materiál, služby, opravy a údržbu, odpisy, energii . • Kapitálové výdaje jsou hrazeny z prostředků JMK, jedná se o budovy, stavby, pozemky a samostatné movité věci s dobou upotřebitelnosti delší než 1 rok a pořizovací cenou nad 40 tis. Kč (u nehmotných věcí nad 60 tis. Kč). MŠMT zajišťuje přímé výdaje na vzdělávání formou dotace ze svého rozpočtu do rozpočtu JMK bez rozlišení na školy krajské a obecní. Rozdělení těchto finančních prostředků provádí Krajský úřad Jihomoravského kraje. Jedná se o přenesenou působnost. Krajské školy a školská zařízení dostávají od kraje ještě finanční prostředky na nepřímé (provozní) výdaje a péči o majetek. Tyto prostředky vyčleňuje JMK ze svého rozpočtu a v podobě daňových příjmů poskytuje je školám v samostatné působnosti. Děje se tak i pomocí tzv. programového financování ISPROFIN.64 Oddíl Vzdělávání byl ve sledovaných letech tím, který nejvíce zatěžoval rozpočet JMK. V této kapitole proto podrobněji přiblížím hospodaření JMK v této oblasti a navážu tak na výše popsaný systém poskytování dotací od MŠMT. Podstatnou roli v hospodaření JMK sehrál rok 2001, kdy se mnohé státní příspěvkové organizace staly příspěvkovými organizacemi kraje. Jak již bylo uvedeno dříve, v případě JMK se jednalo o 15 Středních odborných učelišť (z Ministerstva zemědělství) a převod veškerých organizací škol, předškolních a školských zařízeních mimo uvedené v Příloze č. 2 k zákonu č. 157/2000 Sb. Příloha obsahuje seznam organizací, které Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky nepřevedlo na kraje. 65 V tomto roce se JMK stal zřizovatelem celkem 278 škol a školských zařízení. S pokračující reformou a navyšováním poskytnutých dotací od státu došlo i k nárůstu částky výdajů vynaložených na Vzdělávání JMK v roce 2002. Také meziroční navýšení výdajů mezi roky 2002 a 2003 lze z již popsaných skutečností snadno odvodit. Tento nárůst byl způsoben zejména faktem, že v roce 2002 nebyly přímé náklady na vzdělávání určené pro školy a školská zařízení zřizované obcemi součástí 63
„Krajské normativy stanoví krajský úřad jako výši výdajů připadajících na jednotku výkonu na kalendářní rok za podmínek stanovených prováděcím právním předpisem a zveřejní je. Jednotkou výkonu je jedno dítě, žák, student, ubytovaný, stravovaný, lůžko, třída, studijní skupina nebo oddělení. Jednotkou výkonu je jedno dítě, žák, student, ubytovaný, stravovaný, lůžko, třída, studijní skupina, oddělení nebo jiná jednotka stanovená zvláštním právním předpisem“ §161 Zákon č. 561/2004 Sb. o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) 64 Informační Systém PROgramového FINancování je manažerský systém pro řízení a kontrolu čerpání položek státního rozpočtu. Více na http://www.isprofin.cz/is_isprofin.asp. 65 Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů.
37
rozpočtu kraje. Od 1. 1. 2003 došlo ke změně systému financování škol, předškolních a školských zařízení zřizovaných obcemi (základní školy), kterým byly finanční prostředky na zajištění přímých nákladů na vzdělávání poskytovány z rozpočtu kapitoly 333-MŠMT prostřednictvím krajských úřadů. V důsledku zejména začlenění peněz na přímé náklady na vzdělávání pro obce do rozpočtu krajů došlo k významnému zkreslení celkové výše příjmů krajských rozpočtů, protože tyto prostředky lze označit za "průběžnou" položku, která se ve stejné výši objevuje jak na straně příjmů krajů, tak i na straně výdajů. Změny v hospodaření JMK jsou zřetelné z Grafu č. 5, zejména pak z vývoje křivky výdajů vynaložených na základní školy. Další vývoj výdajů vynaložených na Vzdělávání už po roce 2003 nebyl ve srovnání s předešlými léty zajímavý, proto ho ani v textu nebudu blíže analyzovat. Graf č. 5: Nejnákladnější výdajové položky oddílu Vzdělávání v letech 2001-2005 (dle paragrafů) 3 000 000
v tis. Kč
2 500 000 Střední odborná učiliště a učiliště Střední odborné školy Gymnázia
2 000 000 1 500 000 1 000 000
Základní školy
500 000 0 2001
Předškolní zařízení
2002
2003
2004
2005
rok
Zdroj:Závěrečné účty JMK 2001-2005. Sestaveno autorkou.
Oddíl Vzdělávání byl položkou nejvíce zatěžující rozpočet JMK po celé sledované období 2001-2005. Tento oddíl se na celkových výdajích podílel v průběhu let 2001-2005 v rozmezí 70% (2004) až 87 % (2002). Celkové výdaje vynaložené na tento oddíl každým rokem výrazně narůstaly. V relativním vyjádření činil tento nárůst 105,6 % mezi léty 2001/2002, v absolutním vyjádření pak mezi léty 2002/2003 narostly o 3 815 529 tis. Kč. Běžné výdaje na Vzdělávání po celé období jednoznačně převyšovaly výdaje kapitálové. Nejvýznamnější položkou běžných výdajů byly Přímé náklady na vzdělávání (položky Přímé náklady na vzdělávání obecních škol a Přímé náklady na vzdělávání škol zřizovaných JMK). Co se týče členění dle paragrafů, nejvíce prostředků bylo v roce 2001 vynaloženo na Střední odborné školy (514 180 tis Kč), v roce 2002 na Střední odborná učiliště a učiliště (1 058 762 tis. Kč) a od roku 2003 byly výdaje vynaložené na tyto dva i ostatní paragrafy výrazně převýšeny výdaji na vynaloženými na Základní školy, nárůst zaznamenaly i výdaje na Předškolní zařízení.
38
Objem kapitálových výdajů byl nejvyšší ze sledovaného období v roce 2002, stalo se tak v důsledku meziročního navýšení kapitálových výdajů paragrafu Střední odborná učiliště a učiliště o 1474 % na částku 81 513 tis. Kč.
v tis. Kč
Graf č. 6: Běžné a kapitálové výdaje JMK vynaložené na oddíl Vzdělávání v letech 2001-2005 9 000 000 8 000 000 7 000 000 6 000 000 5 000 000 4 000 000 3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 2001
2002
2003
2004
2005
rok
Běžné výdaje
Kapitálové výdaje
Zdroj:Závěrečné účty JMK 2001-2005. Sestaveno autorkou.
4.3.2
Doprava
Výdaje na oddíl Doprava dosáhly v roce 2005 téměř devítinásobné hodnoty v porovnání s rokem výchozím. V roce 2001 byly výdaje rozpočtovány pouze do paragrafu Silnice (197 838 tis. Kč). K prvnímu významnému navýšení výdajů na dopravu došlo od roku 2003, a to na základě zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, který novelizoval zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Touto novelizací přešla od roku 2003 na kraje působnost v oblasti dopravní obslužnosti v silniční dopravě z okresních úřadů na obce. Kraj na tyto nové pravomoce dostal dotaci ze státního rozpočtu (byla součástí tzv. dotace v rámci souhrnného finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtu kraje, přičemž výše této dotace byla stanovena přímo zákonem o státním rozpočtu ČR na rok 2003). Výše dotace na dopravní obslužnost JMK činila 441 400 tis. Kč. Kromě toho však JMK vynakládal na dopravu i prostředky, které byly kryté vlastními příjmy a nikoliv dotací. Ve všech sledovaných letech se jednalo zejména o výdaje pro příspěvkovou organizaci Správa a údržba silnic JMK, a to na opravy a rekonstrukce silnic II. a III. tříd. Výše těchto výdajů závisela na rozhodnutí orgánů kraje, kolik se do oblasti dopravy rozhodne vynaložit. Co se týče samotných položek rozpočtu JMK, v roce 2003 přibyl významný paragraf Provoz veřejné silniční dopravy (42,8 % celkových výdajů na dopravu roku 2003) a Provoz veřejné železniční dopravy (33,9 % celkových výdajů na dopravu roku 2003). K dalšímu významnému navýšení výdajů na dopravu došlo od roku 2005, a to v souvislosti s novelou zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Tímto zákonem se krajům výrazně zvýšily jejich vlastní daňový výnosy, ale znamenalo to na druhé straně to, že už kraj přestal dostávat dotaci na dopravní obslužnost a tyto výdaje si hradil ze svých 39
vlastních příjmů. Od tohoto roku už zvyšování dotací v příjmové stránce kraje víceméně nesouvisí se zvyšováním výdajů na dopravu, neboť oblast dopravy u krajů není ze státního rozpočtu nijak významně dotována. Zvyšování výdajů kraje v oblasti dopravy od roku 2005 je výsledkem samosprávných rozhodnutí orgánů kraje. Novelou zákona o rozpočtovém určení daní došlo ke zvýšení finanční samostatnosti krajů, aby mohly efektivně zabezpečovat svěřené funkce, které dříve financoval stát. Činnosti dříve financované dotačně ze státního rozpočtu a SFDI66 začaly od roku 2005 kraje hradit ze svých vlastních příjmů a v podstatě záleží na nich, kolik na kterou z těchto činností vynaloží. V oblasti dopravy se jednalo zejména o výdaje na úhradu prokazatelné ztráty ve veřejné drážní osobní dopravě, příspěvky na dopravní obslužnost v autobusové a drážní dopravě, prostředky na financování oprav a údržby silnic II. a III. třídy, investice u silnic II. a III. třídy, dotace na žákovské jízdné. V roce 2005 nejvíce prostředků plynulo do paragrafu Silnice, a to částka 866 021 tis. Kč (tj. 48% celkových výdajů na dopravu).
4.3.3
Zdravotnictví
V prvním roce existence JMK byly v rámci tohoto oddílu rozpočtovány minimální prostředky pouze do paragrafu Prevence před drogami, alkoholem a nikotinem (468 tis. Kč) a Speciální zdravotní programy (110 tis. Kč). V roce následujícím bylo na Prevenci před drogami, alkoholem a nikotinem vynaložen více než desetinásobek prostředků v porovnání s rokem 2001 (4 723 tis. Kč), na Odborné léčebné ústavy bylo vynaloženo 4 400 tis. Kč. V roce 2003 došlo v tomto oddílu k obrovskému meziročnímu růstu výdajů v relativní vyjádření o 8 408 %. V rozpočtu JMK totiž přibyly nové a velmi nákladné výdajové paragrafy, z nichž jako nejvýznamnější lze uvést Ostatní nemocnice (tzn. jiné než Fakultní nemocnice) s částkou 443 125 tis. Kč a Zdravotnická záchranná služba s vydanou částkou 181 166 tis. Kč. K tomuto nárůstu výdajů došlo v důsledku faktu, že 1.1.2003 přešla na základě zákona č. 290/2002 Sb. na JMK zřizovatelská funkce k celkem 19 příspěvkovým organizacím67. Do výdajů JMK se pak promítly i mimořádné výdaje - např. státní dotace na "oddlužení" nemocnic.
4.3.4
Další významné výdajové oddíly
Výše výdajů vynaložená na oddíl Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany v letech 2001-2005 kolísala. Uvedu snad jen, že nejvíce prostředků v tomto období bylo vynaloženo na činnost Zastupitelstva krajů a Činnost regionální správy. V roce 2003
66
Státní fond dopravní infrastruktury. Uvedeny názvy dle zřizovacích listin organizací k 1.1.2003 (interní materiály JMK) : Nemocnice Znojmo, Nemocnice Kyjov, Nemocnice Vyškov, Bakešova nemocnice Brno, Nemocnice Břeclav, Nemocnice Tišnov, Nemocnice Ivančice, Nemocnice TGM Hodonín, Nemocnice Milosrdných bratří Letovice, Dětská ozdravovna Křetín, Dětská léčebna se speleoterapií Ostrov u Macochy, Dětská léčebna pohybových poruch Boskovice, Dětské centrum Znojmo, LILA Domov pro postižené děti Otnice, Kojenecký ústav Kyjov, Zdravotnická záchranná služba Blansko, Zdravotnická záchranná služba Hodonín, Zdravotnická záchranná služba Vyškov, Územní středisko záchranné služby Brno.
67
40
a 2004 byly součástí oddílu i paragrafy související s volbami – Volby do parlamentu ČR a Volby do zastupitelstev územních samosprávných celků. V počátečním roce 2001 oddíl Sociální péči a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti obsahoval pouze paragrafy Sociální ústavy pro dospělé (6 150 tis. Kč) a Ústavy pro mládež (13 281 tis. Kč). V roce 2003 byl pak enormní nárůst způsoben začleněním paragrafu Domovy důchodců (225 829 tis. Kč) a Sociální ústavy pro zdravotně postiženou mládež včetně diagnostických ústavů (91 917 tis. Kč) a také navýšením paragrafů již zmíněných. V roce 2004 a 2005 výdaje do všech zmíněných paragrafů narůstaly rovnoměrně.
4.4
Rozpočet JMK v roce 2006
S ohledem na téma závěrečné práce jsem se rozhodla pro podrobnější popis jednoho konkrétního rozpočtu vybraného kraje. Jak už je uvedeno v úvodu tohoto textu, data k rozpočtu JMK pro rok 2007 ještě nejsou zpracována, analyzuji tedy rok 2006.
4.4.1
Rozpočtové příjmy JMK v roce 2006 Tabulka č. 7 : Struktura příjmů JMK v roce 2006 (v tis. Kč)
Daňové příjmy -sdílené daňové příjmy -výlučné daňové příjmy Nedaňové příjmy Kapitálové příjmy VLASTNÍ PŘÍJMY PŘIJATÉ DOTACE PŘÍJMY CELKEM
Schválený rozpočet Upravený rozpočet Skutečný rozpočet 4 116 263 4 150 382 4 098 592 4 096 631 4 096 631 4 129 875 19 632 20 507 1 961 70 563 219 898 248 163 24 298 29 826 15 480 4 184 635 4 360 459 4 428 371 8 949 478 8 949 513 551 803 4 736 438 13 309 937 13 377 884
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Upraveno autorkou.
Schválený rozpočet příjmů JMK činil 4 736 438 tis. Kč a do konce roku 2006 narostl do výše 13 377 884 tis. Kč. V roce 2006 dosáhly vlastní příjmy podílu asi 33 % na celkových příjmech JMK, zbylou část příjmů pak tvořily přijaté dotace. Meziroční nárůst 2005/2006 celkových daňových příjmů JMK v relativním vyjádření činil 6,9 %, tj. v absolutním vyjádření nárůst o 267 375 tis. Kč. V roce 2005 činil podíl JMK na sdílených daních 9,526055 %, přičemž se pro rok 2006 nezměnil. Nejvýznamnějšími položkami daňových příjmů JMK v roce 2006 byly: Daň z přidané hodnoty (1 868 139 tis. Kč), Daň z příjmů právnických osob - bez daně placené krajem (1 157 253 tis. Kč) a Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (949 690 tis. Kč). Příjmy z ostatních daní byly v tomto roce v porovnání se zmiňovanými zanedbatelné. Nedaňové příjmy dosáhly k 31. 12. 2006 celkové výše 248 163 tis. Kč. Nejvýznamněji se na plnění rozpočtu nedaňových příjmů podílely Odvody příspěvkových organizací ve výši
41
68 615 tis. Kč, Platby za odebrané množství podzemní vody v objemu 51 631 tis. Kč a Příjmy z finančního vypořádání minulých let mezi krajem a obcemi ve výši 45 717 tis. Kč. JMK získal v roce 2006 kapitálové příjmy z prodeje majetku ve výši 29 826 tis. Kč. Z této částky činily příjmy z prodeje ostatních nemovitostí a jejich částí částku 27 487 tis. Kč, příjmy z prodeje pozemků 1 439 tis. Kč, a přijaté dary na pořízení dlouhodobého majetku částku 900 tis. Kč. K 31. 12. 2006 obdržel JMK dotace ve výši 8 949 451 tis. Kč. Na celkových příjmech kraje se dotace v roce 2006 podílely stejně jako v předchozím roce 67 %. JMK byl v roce 2006 příjemcem účelových dotací z jednotlivých ministerstev, úřadů práce, Národního fondu, Státního fondu životního prostředí, Státního úřadu pro jadernou bezpečnost a dále od města Mikulov a od krajů Pardubického, Plzeňského a Vysočina. Z celkového objemu dotací, které JMK získal v roce 2006 ze státního rozpočtu, byla převážná část určena na vzdělávání (89 % poskytnutých dotací). Mezi další významnější dotace přijaté ze státního rozpočtu v průběhu roku 2006 patří dotace v rámci souhrnného dotačního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům krajů (tato dotace zahrnovala příspěvek na výkon státní správy, příspěvek pro jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí a dotaci na sociální služby).
4.4.2
Rozpočtové výdaje JMK v roce 2006 Tabulka č.8: Výdajové oddíly rozpočtu JMK v roce 2006 (v tis. Kč) Schválený rozpočet
Zemědělství a lesní hospodářství
Upravený rozpočet
Skutečný rozpočet
26 010
32 963
32 913
131 264 2 004 948
221 379 2 179 523
185 951 2 113 682
Vodní hospodářství Vzdělávání
106 170 812 670
204 574 8 890 130
176 632 8 832 419
Kultura, církve a sdělovací prostředky Tělovýchova a zájmová činnost
162 689 59 116 786 734
199 624 207 467 589 046
187 941 207 279 560 475
155 991
137 421
87 318
29 650
46 045
41 933
623 515
865 519
853 875
2 000
14 738
13 517
3 500
4 281
4 259
23 325
25 924
25 799
383 925
376 580
369 824
41 330 20 000
37 971 28 671
30 867 26 802
Ostatní činnosti VÝDAJE CELKEM
82 000 5 454 837
102 191 14 164 046
58 397 13 809 901
z toho: běžné výdaje kapitálové výdaje
4 117 943 1 336 894
12 442 210 1 721 836
12 342 689 1 467 212
Průmysl, stavebnictví, obchod a služby Doprava
Zdravotnictví Bydlení, komunální služby a územní rozvoj Ochrana životního prostředí Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti Civilní připravenost na krizové stavy Bezpečnost a veřejný pořádek Požární ochrana a integrovaný záchranný systém Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany Jiné veřejné služby a činnosti Finanční operace
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Upraveno autorkou.
42
Skutečný rozpočet výdajů JMK pro rok 2006 představoval částku 13 809 901 tis. Kč. Čerpání běžných výdajů tvořilo částku 12 342 689 tis. Kč, kapitálové výdaje dosáhly výše 1 467 212 tis. Kč. Ve srovnání s rokem 2005 byly vynaložené výdaje vyšší o 1 197 117 tis. Kč, tj. o 9,5 %. K navýšení běžných výdajů v průběhu roku téměř na trojnásobek došlo zejména v důsledku výše zapojení dotací ze státního rozpočtu a státních fondů68, přičemž objem těchto dotací přijatých v průběhu roku činil 8 213 736 tis. Kč. Na posílení kapitálových výdajů se podílelo zejména zapojení zůstatku finančních prostředků z minulých let, zapojení účelových dotací ze státního rozpočtu, zapojení dosud nerozpočtovaných vlastních příjmů kraje (zejména odvodů investičních zdrojů příspěvkových organizací) a přesuny finančních prostředků z běžných výdajů. Graf č. 7 : Kapitálové výdaje JMK v roce 2006 Soc. péče a pomoc a společné činnosti v soc. zabezpečení a politice zaměstnanosti 6%
Zdravotnictví 3% Ostatní běžné výdaje 8%
Doprava 13%
Vzdělávání 70%
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Sestaveno autorkou.
Graf č. 8 : Běžné výdaje JMK v roce 2006 Ostatní kapitálové výdaje 25%
Vodní hospodářství 10%
Doprava 35%
Zdravotnictví 13%
Vzdělávání 17%
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Sestaveno autorkou. 68
Na přijatých dotacích se nejvíce podílely dotace z Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR, zejména dotace ke krytí přímých výdajů na vzdělávání pro školy a školská zařízení zřizovaná Jihomoravským krajem a obcemi na území kraje (7 456 649 tis. Kč). Jako další významné neinvestiční dotace lze uvést dotaci pro soukromé školy (412 809 tis. Kč) a dotaci z Ministerstva práce a sociálních věcí ČR na program podpory sociálních služeb poskytovaných nestátními neziskovými organizacemi seniorům a osobám se zdravotním postižením (100 636 tis. Kč).
43
V Grafech č. 7 a č. 8 uvádím nejvýznamnější položky běžných a kapitálových výdajů. Nejnákladnějšími oddíly zůstávají tytéž jako v předcházejících letech.. Jak je zřejmé z grafů, nejvíce prostředků z rozpočtu běžných výdajů putovalo do oddílu Vzdělávání; Doprava; Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti a Zdravotnictví. V kapitálových výdajích pak dominoval oddíl Doprava; Vzdělávání; Zdravotnictví a Vodní hospodářství.
Vzdělávání Na navýšení celkových výdajů JMK (převážně běžných výdajů) se v průběhu roku 2006 objemově nejvýznamněji podílel právě oddíl Vzdělávání. Ve srovnání s rokem předchozím výdaje na tento oddíl narostly o 6,2 %. V případě členění výdajů celkově vynaložených na Vzdělávání podle paragrafů jsou nejvýznamnější položky oddílu Vzdělávání, do kterých v roce 2006 plynuly prostředky, zobrazeny na Grafu č. 9. Graf č. 9 : Struktura výdajů oddílu Vzdělávání dle paragrafů
Základní školy 32% Ostatní výdaje na vzdělávání 33% Předškolní zařízení 10%
Střední odborné školy 12%
Střední odborné učeliště a učeliště 13%
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Sestaveno autorkou.
Nejvíce prostředků tedy bylo opět vynaloženo na Základní školy, méně pak na Střední odborné učiliště a učiliště, Střední odborné školy a Předškolní zařízení. V roce 2006 do oddílu Vzdělávání proudilo 70 % celkových běžných výdajů a 17 % celkových kapitálových výdajů. Běžné výdaje oddílu Vzdělávání dosáhly ke konci roku výše 8 586 332 tis. Kč. Největší podíl na výdajích tohoto oddílu představovaly Přímé náklady na vzdělávání obecních škol ve výši 4 257 294 tis. Kč a Přímé náklady na vzdělávání škol zřizovaných JMK ve výši 3 023 310 tis. Kč. Ke konci roku 2006 bylo vyčerpáno 246 087 tis. Kč kapitálových výdajů určených na Vzdělávání. Podstatnou část finančních prostředků (231 243 tis. Kč) představovaly investiční dotace zřízeným školským organizacím. Z vlastních zdrojů kraje bylo příspěvkovým organizacím zasláno 224 243 tis. Kč, zbývající částku 7 000 tis. Kč tvořily účelové investiční dotace ze státního rozpočtu.
44
Doprava Další významnou oblastí, do které směřovaly výdaje JMK, byla Doprava, kde bylo k 31.12.2006 vyčerpáno 2 113 682 tis. Kč. Oddíl můžeme opět členit na jednotlivé paragrafy, z nichž ty nejvíce zatěžující rozpočet JMK v této oblasti jsou : Silnice (945 435 tis. Kč), Provoz veřejné silniční dopravy (443 329 tis. Kč), Provoz veřejné železniční dopravy (442 881 tis. Kč) a v neposlední řadě paragraf Letiště (216 690 tis. Kč). Graf č. 10 : Struktura výdajů oddílu Doprava dle paragrafů Provoz veřejné železniční dopravy 21% Provoz veřejné silniční dopravy 21%
Letiště 10%
Ostatní výdaje na dopravu 3%
Silnice 45%
Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Sestaveno autorkou.
Jako běžných výdajů bylo vyčerpáno 1 600 634 tis. Kč (13 % podíl na celkových běžných výdajích oddílu). Mezi nejvýznamnější výdaje v oblasti dopravy patřil příspěvek na provoz pro příspěvkovou organizaci Správa a údržba silnic Jihomoravského kraje ve výši 659 406 tis. Kč, výdaje na dopravní obslužnost v autobusové dopravě ve výši 375 000 tis. Kč a výdaje na dopravní obslužnost v drážní dopravě ve výši 442 881 tis. Kč. Objemově nejvýznamnější oblast kapitálových výdajů vůbec představovaly právě výdaje oddílu Doprava, které dosáhly ke konci roku 2006 výše 513 048 tis. Kč (35 % podíl na celkových kapitálových výdajích JMK). Jako nejvýznamnější výdaje v oblasti dopravy tohoto druhu lze uvést výdaje na výstavbu odbavovacího terminálu Letiště Brno – Tuřany ve výši 204 184 tis. Kč, dotaci na investice pro příspěvkovou organizaci Správa a údržba silnic JMK ve výši 237 018 tis. Kč a výdaje na projekt „Rozvoj dopravní obslužnosti formou IDS v rámci SROP“ ve výši 34 455 tis. Kč.
Zdravotnictví Další objemově výraznější skupinu běžných výdajů tvořil oddíl Zdravotnictví (vyčerpáno 370 987 tis. Kč, tj. 3 % podíl na celkových běžných výdajích). Největší podíl opět představovaly Příspěvky na provoz zřízeným příspěvkovým organizacím poskytnuté z vlastních zdrojů kraje, v oblasti zdravotnictví činily 312 912 tis. Kč. V oblasti zdravotnictví bylo k 31.12.2006 vyčerpáno 189 488 tis. Kč jako kapitálových výdajů, tj. 12,9 % z celkových kapitálových výdajů. Téměř veškeré kapitálové výdaje v oblasti Zdravotnictví (187 776 tis. Kč) byly určeny jako Dotace na investice zřízeným příspěvkovým organizacím. Z vlastních zdrojů kraje bylo uvolněno 82 360 tis. Kč Nemocnici 45
Břeclav a 16 900 tis. Kč Nemocnici Znojmo na rozvoj infrastruktury v oblasti zdravotnictví, ostatní investiční dotace činily 64 117 tis. Kč. Z prostředků státního rozpočtu bylo v rámci programového financování ISPROFIN vyčerpáno 24 399 tis. Kč.
Další významné výdajové oddíly Významnou skupinu běžných výdajů tvořil oddíl Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a politice zaměstnanosti (vyčerpáno 771 509 tis. Kč, tj. 6,3 % podíl na celkových běžných výdajích) U tohoto oddílu představovaly největší podíl Příspěvky na provoz zřízeným příspěvkovým organizacím poskytnuté z vlastních zdrojů kraje, v oblasti sociálních věcí 486 607 tis. Kč a v oblasti školství (dětské domovy) činily 27 589 tis. Kč. Další významnou skupinu výdajů tvořily Dotace na podporu nestátních neziskových organizací poskytujících sociální služby, kde bylo uvolněno 153 771 tis. Kč . Jako další významnou položku kapitálových výdajů JMK lze uvést výdaje v oblasti Vodního hospodářství, kde bylo v roce 2006 vynaloženo 148 449 tis. Kč (10,1 % podíl na celkových kapitálových výdajích). Finanční prostředky byly čerpány zejména jako dotace obcím a dobrovolným svazkům obcí na vodohospodářské stavby (126 764 tis. Kč), na program vodního hospodářství (8 000 tis. Kč) a na zpracování projektů v oblasti vodního hospodářství (11 711 tis. Kč).
4.4.3
Shrnutí hospodaření JMK v roce 2006 Tabulka č. 9 : Celková bilance hospodaření JMK za rok 2006 (v tis. Kč)
Schválený rozpočet Upravený rozpočet Skutečný rozpočet Příjmy celkem 4 736 438 13 309 937 13 377 884 Výdaje celkem 14 164 045 13 809 901 5 454 837 -718 399 -854 108 -432 017 Saldo příjmů a výdajů Financování 854 108 432 017 718 399 v tom: zapojení prostředků z minulých let 152 335 298 108 -123 983 přijetí úvěru od EIB 566 064 556 000 556 000 Zdroj : Závěrečný účet JMK pro rok 2006. Upraveno autorkou.
Z hlediska financování byl rok 2006 již druhým rokem, kdy JMK hospodařil s větším objemem vlastních příjmů. Na výdajové straně rozpočtů přitom zároveň působilo mnoho vlivů, které vyvolaly nárůst výdajů, zejména spolufinancování projektů realizovaných s podporou strukturálních fondů EU. Proto byly kraje nuceny použít také návratné zdroje. K financování výdajů roku 2006 byly do rozpočtu JMK zapojeny prostředky z minulých let v objemu 298 108 tis. Kč. Na financování projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie a ostatních projektů JMK a jím zřízených příspěvkových organizací čerpal Jihomoravský kraj v roce 2006 úvěr od Evropské investiční banky ve výši 556 000 tis. Kč. Smlouva o financování mezi EIB a JMK na úvěr v celkové výši 1 200 000 tis. Kč byla podepsána dne 17. října 2005. Čerpání úvěru bude probíhat do konce roku 2008. Doba jeho splatnosti je do 15. června 2018, jistina bude splácena na základě splátkového kalendáře pevně stanoveného smlouvou. 46
4.5
Hospodaření JMK v letech 2001-2006
V následující kapitole shrnu příjmovou a výdajovou stránku rozpočtu JMK ve sledovaných letech 2001-2006. Tabulka č. 10 : Příjmy a výdaje JMK v letech 2001-2006 2001
2 002
2003
2004
2005
2006
PŘÍJMY CELKEM
2 227 112
4 359 589
10 292 499
11 253 948
12 565 456
13 377 884
VÝDAJE CELKEM
2 218 973
4 316 592
10 113 268
11 294 653
12 614 784
13 809 901
Saldo příjmů a výdajů Financování
8 139
42 997
179 231
-38 705
-49 328
-432 017
-8 139
-42 997
-179 231
38 705
49 328
432 017
Zdroj : Závěrečné účty JMK za období 2001-2006. Upraveno autorkou.
V letech 2001 – 2003 vykazovalo hospodaření JMK rozpočtové přebytky, v roce 2004 skončilo hospodaření se schodkem ve výši 38 705 tis. Kč. Deficitní hospodaření pokračovalo i v roce 2005 s deficitem ve výši 47 328 tis. Kč a v roce 2006 s deficitem ve výši 432 017 tis. Kč. JMK nepřijal žádný úvěr ani půjčku až do roku 2005, kdy přijal úvěr od Evropské investiční banky.
4.5.1
Shrnutí rozpočtových příjmů JMK v letech 2001-2006
Jak lze vypozorovat v Tabulce č. 10 a v na další straně zobrazeném Grafu č. 11, vývoj příjmů JMK dle skutečnosti dosažené v období roku 2001 až 2006 má vzrůstající tendenci. Nejvýznamnější zdroj ve financování kraje představují dotace ze státního rozpočtu. Hlavním důvodem je fakt, že rozpočtem kraje procházejí prostředky na úhradu tzv. přímých nákladů na vzdělávání, a to jak pro obecní, tak krajské školství. Dotace na přímé náklady na vzdělávání představovala v roce 2006 přibližně 83 % z celkového objemu dotací JMK. Dalšími významnými dotacemi a příspěvky jsou finanční prostředky zahrnuté ve finančním vztahu státního rozpočtu k rozpočtu kraje dle zákona o státním rozpočtu. Od roku 2003 do roku 2004 se jednalo o následující dotace a příspěvky: příspěvek na výkon státní správy, příspěvek na dopravní obslužnost v drážní a v autobusové dopravě, příspěvek na jednotky dobrovolných hasičů obcí, dotace na výkon zřizovatelských funkcí a činností převedených z okresních úřadů, obcí, případně resortů krajům a dotace na reprodukci majetku. Na celkovém objemu dotací se v roce 2004 významně podílela rovněž mimořádná dotace na financování běžného a investičního rozvoje územních samosprávných celků, kterou obdržel JMK v důsledku nepřijetí novely zákona č. 243/2002 Sb., o rozpočtovém určení daní. V roce 2005 došlo v důsledku novely zákona o rozpočtovém určení daní ke snížení dotace v rámci souhrnného dotačního vztahu státního rozpočtu k rozpočtu kraje a také ke změně její struktury. Od roku 2005 do roku 2006 zahrnovala pouze příspěvek na výkon státní správy (včetně příspěvku na jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí) a dotaci na sociální služby. V důsledku přijetí zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, obsahuje dotace poskytovaná kraji v rámci souhrnného dotačního vztahu státního rozpočtu k rozpočtu kraje od roku 2007 pouze příspěvek na výkon státní správy (včetně příspěvku na jednotky sborů 47
dobrovolných hasičů obcí). Dotace na sociální služby jsou poskytovány poskytovatelům sociálních služeb přímo z kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí ČR a rozpočtem kraje pouze „protékají“. Vlivem přijetí novely zákona o rozpočtovém určení daní došlo od roku 2005 k určitému snížení ostatních dotací, neboť některé činnosti financované dříve z prostředků státního rozpočtu přešly do kompetence krajů. Naopak od roku 2005 se zvyšují dotace na projekty financované z fondů Evropské unie. Rozhodujícími vlastními příjmy JMK jsou podíly na celostátním výnosu vybraných daní, které byly na kraje delegovány na základě zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, poprvé v roce 2002. Navýšení procentního podílu krajů na celostátním hrubém výnosu daní se projevilo v růstu vlastních příjmů kraje a ve snížení objemu dotací přijatých ze státního rozpočtu. Poměr vlastních a cizích zdrojů se v letech 2005 a 2006 ustálil. Nedaňové a kapitálové příjmy JMK dosud představují cca 2-3% z celkových příjmů kraje, proto je jejich vliv na celkový vývoj příjmů zanedbatelný. Nedaňové příjmy zahrnují především příjmy z pronájmu nemovitého majetku, příjmy z úroků z bankovních účtů JMK, příjmy z plateb za odebrané množství podzemní vody, přijaté sankční platby a odvody příspěvkových organizací. Kapitálové příjmy zahrnují příjmy z prodeje majetku kraje.
4.5.2
Shrnutí rozpočtových výdajů JMK v letech 2001-2006
Výdaje JMK jsou tvořeny běžnými výdaji a výdaji kapitálovými. Vývoj výdajů JMK dle skutečnosti dosažené v období let 2001 až 2006 je znázorněn v níže uvedeném Grafu č. 12. Podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích se v tomto období pohybuje okolo 8 - 10%, což je způsobeno zejména vysokým podílem účelových neinvestičních dotací ze státního rozpočtu na financování výdajů kraje. Přesto však má podíl kapitálových výdajů na celkových výdajích kraje vzrůstající tendenci. V případě dělení výdajů dle příslušných oddílů a dále pak paragrafů, jejich struktura byla po sledované období velmi podobná.
Graf č. 11 : Příjmy JMK v letech 2001-2006
Graf č. 12 : Příjmy JMK v letech 2001-2006
Zdroj : Závěrečné účty JMK za období 2001-2006. Upraveno autorkou.
48
4.6 4.6.1
Vybrané finanční ukazatele Míra finanční soběstačnosti Míra finanční soběstačnosti = (vlastní příjmy/celkové příjmy) x 100 Tabulka č. 11 : Míra finanční soběstačnosti JMK v letech 2001-2006 2001
2002
2003
2004
2005
2006
19 239
1 086 838
1 290 440
1 707 967
4 156 511
4 428 371
2 227 112
4 359 589
10 292 499
11 253 948
12 565 456
13 377 884
0,86
24,93
12,54
15,18
33,08
33,10
Vlastní příjmy (v tis. Kč) Celkové příjmy (v tis. Kč) Míra finanční soběstačnosti (v %)
Zdroj : Závěrečné účty JMK za období 2001-2006. Sestaveno autorkou.
U ukazatele míry soběstačnosti obecně platí, že čím bude jeho hodnota vyšší, tím větší podíl finančních prostředků budou mít kraje na realizaci svých vlastních potřeb. Roste tak tedy i podíl vlastních příjmů na příjmech celkových, o kterých si kraje mohou rozhodovat samostatně. Z uvedené Tabulky č. 11 je zřejmé, že míra finanční soběstačnosti JMK měla ve sledovaném období let 2001-2006 kolísavý průběh. Nově zřízené kraje neměly v roce 2001 žádný podíl na státních daních., jejich finanční soběstačnost byla minimální (např. ze správních poplatků a podobných příjmů). Míra finanční soběstačnosti JMK v tomto roce dosáhla zanedbatelných 0,86 %. Vývoj v posledních dvou sledovaných letech byl pro JMK příznivý, míra soběstačnosti kraje se vyhoupla a udržela nad 30 %. Tato úroveň už krajům zabezpečuje jistou, přesto stále nedostačující finanční samostatnost. Výkyvy ukazatele jsou způsobeny událostmi daných let a změnami zákonů, především pak zákona o rozpočtovém určení daní. Tyto změny jsem již podrobněji rozepsala u rozborů rozpočtů JMK v jednotlivých letech .
4.6.2
Daňová výtěžnost
Daňová výtěžnost je definována jako poměr daňových příjmů v daném území k počtu trvale bydlících obyvatel. Tabulka č. 12 : Daňová výtěžnost JMK v letech 2001-2006 (v Kč) Daňové příjmy celkem Střední stav obyvatel Daňová výtěžnost
2001
2002
2003
2004
2005
2006
160 000
1 072 748 000
1 197 467 000
1 304 218 000
3 883 007 000
4 150 382 000
1 126 926
1 122 759
1 121 669
1 122 391
1 130 282
1 130 990
0,1
955,5
1 067,6
1 162,0
3 435,4
3 669,7
Zdroj : Dlouhodobý vývoj JMK v letech 1993-2004. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 12.4.2008]. Dostupné z www: <www.czso.cz/xb/redakce.nsf/i/dlouhodoby_vyvoj_kraje>.
49
Tabulka č . 12 poměřuje objem daňových příjmů připadajících na jednoho obyvatele. Počet obyvatel JMK v průběhu sledovaných let 2001-2003 klesal, od roku 2004 stoupá především vlivem přistěhování. Daňové výnosy v období velmi výrazně narůstají a s nimi tedy i samotný ukazatel daňové výtěžnosti. Tento ukazatel v průběhu let narostl z dá se říci nulové hodnoty do výše 3 670 Kč na obyvatele. Meziroční nárůst 2001/2002 byl způsoben skutečností, že krajům byly na rok 2002 již přidělen podíl na sdílených daních ve výši 3,1 %. Navýšení hodnoty ukazatele v roce 2004 bylo způsobeno zvýšením podílu krajů na 8,92 % celostátního hrubého výnosů sdílených daní. Uvedený vývoj ukazatele daňové výtěžnosti JMK v letech 2001-2006 svědčí o sále se zlepšující úrovni ekonomiky kraje.
4.7
Schválené rozpočty JMK pro roky 2007 a 2008
V poslední kapitole toho textu jsem se rozhodla nastínit čtenáři plánované - „schválené hospodaření“ JMK v dosud nevyhodnoceném roce 2007 a aktuálním roce 2008. Činím tak pro oba roky dohromady, protože se v těchto letech neočekávají zdaleka tak přelomové události, resp. legislativní změny, jako v letech minulých. V roce 2007 dochází ve finančním hospodaření územních samosprávných celků k několika významným změnám z hlediska objemu a struktury poskytovaných dotací. Změny vyplývají především z nově přijatých zákonů v sociální oblasti (zejména zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách69 a zákon č.111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi70), dále pak z novel právních předpisů, které nabyly účinnosti během roku 2006, avšak plněji se do hospodaření územních samosprávných celků promítají až v tomto roce (změna zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a změna zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí).71 Vývoj rozpočtů krajů, jako součásti veřejných rozpočtů, je v aktuálním roce 2008 výrazně ovlivněn dopady zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů. Hlavním cílem reformy je snížit deficit veřejných rozpočtů na udržitelnou úroveň a v dlouhodobém časovém horizontu zastavit růst úrovně zadlužení. Další významnou skutečností, která má dopad na finanční hospodaření krajů v roce 2008, je realizace projektů financovaných ze zdrojů Evropské unie 69
V návaznosti na zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, již nejsou v tomto roce rozpočtovány dotační tituly týkající se financování sociálních služeb, které byly dosud poskytovány z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu v rámci finančních vztahů státního rozpočtu k rozpočtům krajů, obcí a hl. m. Prahy (konkrétně se jedná o dotaci na sociální služby pro kraje, vůči obcím a hl. m. Praze jde o dotaci na domovy důchodců, dotaci na ústavy sociální péče a dotaci na výkon zřizovatelských funkcí v oblasti služeb). Výše uvedené dotační tituly jsou nahrazeny novým dotačním systémem, který je realizován v rámci kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. 70 V souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi byl systém dávek sociální péče podmíněných sociální potřebností nahrazen novým systémem dávek pomoci v hmotné nouzi. Od roku 2007 jsou jak nové dávky pomoci v hmotné nouzi, tak stávající dávky pro zdravotně postižené uvolňovány z kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. 71 Hospodaření rozpočtů územních samosprávných celků za 1. pololetí 2007. MF ČR [online]. c 2008 [cit. 15.4.2008]. Dostupné z www: <www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/polol_poklpln_34927.html>.
50
v programovacím období 2007-2013. Podíl krajů na sdílených daních a spektrum sdílených daní, na kterých se kraje podílejí, se pro rok 2008 nemění. JMK se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí stále 9,526055 %. Tabulka č. 13 : Schválený rozpočet příjmů a výdajů JMK pro roky 2007 a 2008 (v tis. Kč) Schválený rozpočet 2007 2008 Daňové příjmy 4 322 831 4 754 785 Nedaňové příjmy 217 287 308 759 Kapitálové příjmy 24 900 35 700 VLASTNÍ PŘÍJMY 4 565 018 5 099 244 PŘIJATÉ DOTACE 118 195 119 800 4 683 213 5 219 044 PŘÍJMY CELKEM Běžné výdaje 3 757 430 4 098 844 Kapitálové výdaje 1 488 973 1 459 630 5 246 403 5 558 474 VÝDAJE CELKEM Saldo příjmů a výdajů -563 190 -339 430 Zdroj : Schválené rozpočty JMK pro roky 2007 a 2008. Upraveno autorkou.
4.7.1
Schválené příjmy JMK pro roky 2007 a 2008
Příjmy JMK na rok 2007 byly schváleny v celkové částce 4 683 213 tis. Kč, v roce 2008 pak o 535 831 tis. Kč vyšší. Schválené daňové příjmy se na celkových příjmech JMK v roce 2007 podílejí 92 % , v roce současném 91 %. Daňové příjmy zahrnují zejména očekávané podíly JMK na sdílených daních ve výši 4 320 536 tis. Kč v roce 2007, 4 753 315 tis. Kč v roce 2008. Odhad těchto příjmů JMK byl stanoven s přihlédnutím k predikci Ministerstva financí. Do daňových příjmů se zařazují i správní poplatky, jejichž rozpočet ve výši 2 295 tis. Kč v roce 2007 a 1 420 tis. Kč v roce 2008 byl stanoven odborným odhadem jednotlivých odborů Krajského úřadu Jihomoravského kraje. Na celkových schválených příjmech JMK se v roce 2007 nedaňové příjmy podílely 4,7 %, v roce následujícím 5,9 %. Rozpočet schválených nedaňových příjmů obsahuje tzv. ostatní nedaňové příjmy jinde nezařazené – předpokládané přijaté prostředky na uskutečněné výdaje projektů spolufinancovaných z fondů EU ve výši 100 000 tis. Kč v roce 2007, 200 000 tis. Kč v roce 2008. Platby za odebrané množství podzemní vody byly rozpočtovány v obou letech shodně ve výši 35 000 tis. Kč. V roce 2007 jsou dále započítány příjmy z pronájmu ostatních nemovitostí a jejich částí ve výši 25 151 tis. Kč, přijaté nekapitálové příspěvky a náhrady - příspěvky od obcí na zabezpečení fungování IDS JMK ve výši 21 000 tis. Kč a dále například příjmy z úroků z bankovních účtů JMK ve výši 20 300 tis. Kč. V roce 2008 byly zase příjmy z finančního vypořádání předchozích let od jiných veřejných rozpočtů vyčísleny částkou 27 000 tis. Kč a představují předpokládaný nárok na odpočet daně z přidané hodnoty v souvislosti s registrací JMK jako plátce DPH.
51
Kapitálové příjmy obsahují odhad příjmů z prodeje nemovitého majetku JMK, v roce 2007 byly schváleny ve výši 24 900 tis. Kč (0,5 % celkových příjmů) a na rok současný ve výši 35 700 tis. Kč (0,7 % celkových příjmů). Na celkových schválených příjmech JMK se dotace v roce 2007 podílely 2,5 %, v roce následujícím pak 2,3 %. Do schváleného rozpočtu byly zahrnuty dotace, které budou JMK poskytnuty v rámci tzv. souhrnného finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtu JMK. V tom byl v roce 2007 obsažen příspěvek na výkon státní správy v celkové výši 118 195 tis. Kč, v roce 2008 byl stanoven ve výši 119 800 tis. Kč. V roce 2007 zahrnoval jednak příspěvek na vlastní výkon státní správy ve výši 114 641 tis. Kč a dále prostředky pro jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí ve výši 3 554 tis. Kč. Oproti předcházejícím obdobím nebudou v roce 2008 JMK v rámci souhrnného dotačního vztahu poskytovány finanční prostředky pro jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí. Tyto prostředky budou převedeny do kapitoly Ministerstva vnitra ČR a budou uvolňovány v průběhu roku jako účelová dotace. Na tomto místě považuji za důležité okomentovat zdánlivě vysoký podíl daňových příjmů (92 %) a naopak malý podíl přijatých dotací (2,5 %) na celkových příjmech JMK v roce 2007. Čtenář by tak mohl nabýt dojmu, že finanční soběstačnost JMK je více než uspokojivá. Je třeba si však uvědomit, že jsem v případě rozpočtů JMK 2001-2005 pracovala se „skutečnými“ rozpočty kraje, zatímco v případě let 2007 a 2008 se značně odlišnými částkami „schválených“ rozpočtů. Dle zastupitelstvem JMK doposud neprojednaných podkladů vztahujícím se k hospodaření kraje v roce 2007, dosáhly daňové příjmy výše 4 520 086 tis. Kč (schváleno 4 322 831 tis. Kč) a přijaté dotace částky 8 727 642 tis. Kč (schváleno 118 195 tis. Kč). Porovnáním „skutečných“ částek roku 2007 ve srovnání s rokem 2006 (viz výše Rozpočet JMK v roce 2006) se tak dostáváme na velmi podobný poměr.
4.7.2
Schválené výdaje JMK pro roky 2007 a 2008
Tabulka č. 14 : Schválený rozpočet vybraných výdajových oddílů JMK pro roky 2007 a 2008 (v tis. Kč) VÝDAJE 2007 2008 1 664 183 2 070 220 Doprava 900 891 883 495 Vzdělávání Státní moc, státní správa, územní 550 087 517 000 samospráva a politické strany 849 390 546 203 Zdravotnictví Sociální péče a pomoc a společné činnosti v sociálním zabezpečení a 150 751 159 949 politice zaměstnanosti 1 164188 1 348 520 Ostatní výdaje 5 246 403 5 558 474 VÝDAJE CELKEM Zdroj : Schválené rozpočty JMK pro roky 2007 a 2008. Upraveno autorkou.
52
Mezi nejnákladnější schválené výdajové položky patří tytéž oddíly jako v předchozích letech. Pro oddíl Doprava je typické, že se výše částky schválené a ke konci roku skutečně vykázané výrazně neliší, ke konci roku 2007 je dle posledních propočtů ekonomického odboru krajského úřadu JMK vyčíslena částka 1 781 278 tis. Kč. Nejvyššími vynaloženými částkami oba roky disponují opět paragrafy Silnice, Veřejné železniční dopravy a Provoz veřejné silniční dopravy. V případě oddílu Vzdělávání byl největší objem prostředků opět rozpočtován mezi paragrafy Střední odborná učiliště a učiliště, Střední odborné školy a Gymnázia. V průběhu roku pak ze schválených 2 478 tis. Kč mnohonásobně narostly a nejnákladnějšími se staly výdaje na Základní školy s dosud nepotvrzenou částkou 2 563 369 tis. Kč. Jak již bylo řečeno v předchozím textu, k takto výraznému nárůstu výdajů na Vzdělávání dochází v důsledku zapojení dotací ze státního rozpočtu a státních fondů. Skutečné výdajové částky roku 2007 nejsou ještě projednány zastupitelstvem JMK, proto nelze hospodaření tohoto roku zatím objektivně zhodnotit.
53
5
Závěr
5.1
Diskuze
Bezprostředně poté, co se v roce 2001 Jihomoravský kraj, stejně jako zbylých 13 vyšších územních samosprávných celků, stal novým prvkem státního uspořádání ČR, se dostavily mnohé a vcelku logické komplikace. Mnohé považuji za pochopitelné a očekávané. Bylo třeba zajistit a vybavit budovy, přijmout nové pracovníky a začít "úřadovat". Tyto potíže růstu byly vcelku rychle vyřešeny. Decentralizace pravomocí však přenáší na územní orgány vyšší odpovědnost, která se musí opírat o nástroje, nezbytné k plnění nových úkolů. V rámci reformy došlo nejen k úpravě řady právních předpisů, ale změnil se celý přístup k rozpočtovému procesu a celkovému finančnímu hospodaření územních samosprávných celků. Účelem reformy bylo především efektivní rozdělení kompetencí a odpovědnosti mezi jednotlivé stupně veřejné správy, zlepšení účinnosti řízení a dosažení alokační efektivnosti ve veřejném sektoru. Proces fiskální decentralizace znamenal převod kompetencí a hlavně finančních zdrojů na nižší úroveň veřejné správy tak, aby zajistila vyšší efektivnost využívání těchto zdrojů. V této mé diskuzi se nyní nabízí otázka, zda bylo této efektivnosti dosaženo. Při zpracování práce jsem nejednou narazila na prohlášení zástupců krajů, v nichž se (zejména v počátečních obdobích existence krajů) domáhali změny v sytému financování územních samosprávných celků. V čem tato nespokojenost tedy tkví? Pro plnění základních funkcí samosprávy nové kraje nedostaly to základní - dostatečné finanční prostředky. Tento „stav nedostatku“ lze v éře hospodaření krajů pociťovat dodnes. Z finančního hlediska se postavení krajů od samého počátku značně liší od postavení obcí, kterým se vrátil značný "historický" majetek z minulosti. Tímto majetkem mohou obce v souladu se zákonem svobodně nakládat. Kraje naproti tomu dostaly majetek pouze ve formě na ně převáděných zařízení s přesně vymezeným účelem. Jednalo se především o budovy a další majetek související s provozováním středních škol, nemocnic, ústavů sociální péče, galerií, muzeí a dalších. V současné době tudíž disponují majetkem, se kterým mohou nakládat jen velmi omezeně. Z bilance příjmů a výdajů JMK v letech 2001-2006 je zřejmé, že jeho příjmy a tedy i výdaje rychle rostou. Podstatnou část příjmů krajů však představují dotace ze státního rozpočtu či státních fondů. Možnost kraje alokovat rozpočtové prostředky podle svého uvážení a podle své vlastní politiky je tudíž výrazně omezena. Značná část výdajů je předurčena účelovými dotacemi, jejichž užití je nutné přesně dodržet. Dotace lze považovat za nástroj zasahování do rozhodování kraje. Laicky řečeno : „Ten, kdo platí, může také stanovit, na co jím poskytnutá plnění budou využita“. Stát nebo jiný poskytovatel dotace tak může směřovat politiku kraje jím určeným směrem. Kraje se tak dostávají do područí ústředí a snižuje se tak jejich samostatnost. Snižuje se efektivita alokace zdrojů a dochází k nárůstu výdajů. Úctyhodný růst příjmů JMK ve sledovaných letech je pouze důsledkem zvyšování počtu převáděných zařízení a výkonu státní správy v přenesené působnosti na kraj. Proto se 54
mnoho nemění na skutečnosti, že prostor pro vlastní rozhodování krajů o nakládání s příjmy je i v současné době nadále výrazně omezený. Příjmy JMK se sice od roku 2001 rychle zvyšovaly, ale v rámci nich naprosto převládají účelové dotace z centrální úrovně, což kraji vytváří jen velmi omezený prostor pro vlastní rozhodování o užití takto získaných peněz. Dodávám, že poměr vlastních a cizích zdrojů JMK se posledních 3 letech ustálil zhruba na 1 : 2. Výdajová stránka rozpočtu se odvíjí od stránky příjmové a zejména závisí na objemu dotací. Největší podíl výdajů plyne do odvětví školství. Při hodnocení ekonomické úrovně jednotlivých JMK je dobré mít na paměti, že na ni má kraj jen velmi zprostředkovaný vliv. Příčinou je jednak souhrn krajských kompetencí a především způsob jejich financování, omezený prostor pro samotné rozhodování. Současný systém financování JMK lze hodnotit jako stabilizovaný. Po „bouřlivých“ začátcích fungování VÚSC, kdy byly na JMK převedeny mnohé zřizovatelské funkce, avšak nedostatek prostředků, lze říci, že se situace po roce 2005 ustálila. Neuspokojivý stav financování JMK byl v tomto roce částečně vyřešen navýšením podílu na sdílených daních. Míra finanční soběstačnosti se v letech 2005 a 2006 ustálila na 33 %, JMK je stále značně závislý na státní správě a jeho autonomní funkce je omezena. V žádném případě nelze tvrdit, že JMK disponuje v současnosti dostatečnou finanční autonomií. Řešením daného problému je stanovení kompromisu mezi oběma stranami. Míra finanční soběstačnosti by se měla pohybovat kolem hodnoty 50 %. Při této úrovni by JMK disponoval větším množstvím finančních prostředků, které by mohl, dle vlastního uvážení, využít na financování svých aktivit. Aby tento ukazatel narostl do potřebné výše, mělo by dojít ke zvýšení podílu krajů na sdílených daních aspoň na 15 %. Otázkou však zůstává, zda existují další činnosti, které by mohly kraje samostatně zabezpečovat. Pro hospodaření JMK by tedy východiskem z této neuspokojivé situace byla další úprava zákona o rozpočtovém určení daní, která by ještě navýšila podíly krajů na sdílených daních. Kraji nelze na jedné straně ukládat odpovědnost za rozvoj území, finanční hospodaření jimi zřizovaných organizací, odpovědnost za nakládání s majetkem a na druhé straně nevytvořit rámec pro rozhodovací pravomoci a místo toho z centra stanovit na tu kterou činnost dotaci ze státního rozpočtu. Ústřední vláda by se měla vzdát kontroly nad kraji prostřednictvím dotací a ponechat zabezpečení výdajů v působnosti JMK, potažmo všech krajů, zejména z daňových příjmů právě formou navýšení procenta určeného krajům na sdílených daních. Výhodou tohoto opatření by nebylo zvýšení příjmů kraje, nýbrž skutečnost, že krajská samospráva bude moci samostatně rozhodovat o větší části svého rozpočtu. Růst příjmů krajů bude záviset mj. na budoucím vývoji výnosu třech sdílených daní, a to daně z přidané hodnoty, daně z příjmů fyzických a daně z příjmů právnických osob, resp. na změnách jejich sazeb, odčitatelných položek apod. Kraj ovšem nemůže, obdobně jako obce, objem peněz plynoucí ze sdílených daní žádným způsobem svou aktivitou ovlivnit. Příjem ze sdílených daní je, stejně jako u obcí, obdobný mechanismu obecných dotací, u nichž příjemce neovlivní jejich výši, ale rozhoduje o užití takto získaných prostředků. Mluvit v této souvislosti o zvýšení podílu vlastních příjmů není na místě, protože tento druh příjmů nenaplňuje všechny charakteristiky vlastních příjmů.
55
Vzhledem ke skutečnosti, že se v této práci ve velké míře zaobírám hospodařením JMK v oblasti školství, považuji za vhodné i v diskuzi uvést komentář k tomuto tématu . Jak bylo zmíněno už v samotné práci, náklady na provoz škol zřizovaných Jihomoravský krajem jsou pokryty daňovými příjmy. Podstatně větší objem však zaujímají dotace přijaté od státu, které naopak pokrývají vydané výdaje na přímé vzdělávání. Opět se zde nabízí úvaha, že kraje jsou zřizovateli školských zařízení, proto by měly i samy rozhodovat o finančních prostředcích vynaložených na přímou úhradu těchto škol. Kraje by tak sice mohly použít peníze na jiný účel nebo preferovat vlastní priority, ale právě to je podstatou samosprávy. Zastávám tedy názor, že JMK, který nyní vybavuje školy nejnovějším zařízením a zkvalitňuje výuku, by s větším objemem finančních prostředků dokázal hospodařit efektivněji než stát. Docházelo by tak ke zdravé konkurenci mezi školami, což by mělo opět za následek zkvalitnění školství. Co dodat na závěr této diskuze? Kraje jako vyšší územní samosprávné celky mají v soustavě veřejných rozpočtů velmi důležitou roli. Má-li v praxi fungovat princip subsidiarity, o kterém se na univerzitách s oblibou přednáší, musí krajskou samosprávní úroveň provázet nejen odpovědnost, ale i kompetence. Nutným předpokladem výkonu samosprávy je však její finanční a ekonomická nezávislost.
5.2
Závěr
Cílem mé práce bylo analyzovat rozpočet vybraného kraje. Zamýšlela jsem vytvořit práci, ze které by vyplynula jasná doporučení pro další rozpočtové hospodaření. V případě kraje se však jedná o velmi rozsáhlou problematiku, kterou v bakalářské práci nelze pojmout. Čtenář tak po přečtení tohoto textu (stejně jako autorka při jeho zpracování) získá základní přehled o vývoji hospodaření vyšších územních samosprávných celků v ČR, přičemž dopady legislativních změn a jejich souvislosti v letech 2001-2006 může sledovat příkladě konkrétního, Jihomoravského kraje. Jak je z mojí závěrečné práce patrné, v průběhu jejího zpracování mě zaujala problematika hospodaření JMK v oblasti, která hraje prim ve výdajové i příjmové stránce rozpočtu . Jedná se o oblast školství. Na zmíněnou problematiku bych ráda navázala v diplomové práci.
56
6
Seznam použité literatury
Monografie:
COGAN, R.: Krajské zřízení. 1. vyd. Praha: ASPI, 2004. 440 s. ISBN 8073570416.
KOUDELKA, Z.: Obce a kraje : podle reformy veřejné správy v roce 2001 (včetně textu zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o okresních úřadech). 2. vyd. Praha: Linde, 2001. 423 s. ISBN 807201272X.
MARKOVÁ, H.: Finance obcí, měst a krajů. 1. vyd. Praha: ORAC, 2000. 190 s. ISBN 8086199231.
PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press, 2004. 375 s. ISBN 8072610864.
PEKOVÁ, J., PILNÝ, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru.1. vyd. Praha: ASPI, 2002. 442 s. ISBN 8086395219.
JANKŮ, M., Základy práva pro posluchače neprávnických fakult. 1. vyd. Praha : C.H. Beck, 2004. 502 s. ISBN: 8071798835.
JURČÍK, R., Správní právo hmotné. 1.vyd. Brno : MZLU, 2006. 181 s. ISBN: 8071579319.
BUREŠ, P., Veřejná správa v České republice. 1. vyd. Praha : MVČR, 2004. 102 s. ISBN: 8023936425.
ŠPOK, R., Rozvoj územní veřejné správy v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie. 1. vyd. Praha : Ministerstvo vnitra ČR, 2004. 207 s. ISBN: 8023941003.
BAKEŠ, M. a kol., Finanční právo. 3. vyd. Praha : C.H. Beck, 2003. 721 s. ISBN: 8071796670.
MRKÝVKA, P a kol., Finanční právo a finanční správa. 1. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2004. 404 s. ISBN: 8021035781.
MARKOVÁ, H., Rozpočtové právo. 1.vyd. Praha : C.H. Beck, 2007. 248 s. ISBN: 9788071795988.
57
VYBÍHAL, V., Veřejné finance. 1. vyd. Brno : B.I.B.S., 2001.105 s. ISBN: 8086575039.
Legislativa :
Vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
Internetové zdroje :
Veřejná správa v České republice. Ministerstvo vnitra [online]. c 2008 [cit. 29.3.2008]. Dostupné z www: < www.mv.cz/odbor/moderniz/vs_vcr.pdf >.
Dlouhodobý vývoj JMK v letech 1993-2004. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 12.4.2008]. Dostupné z www: <www.czso.cz/xb/redakce.nsf/i/dlouhodoby_vyvoj_kraje>.
Charakteristika Jihomoravského kraje.ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 12.3.2008]. Dostupné z www: .
Finance územní samosprávy-nástroj řízení a realizace veřejných politik. Ministerstvo vnitra. [online]. c 2008 [cit. 17.4.2008]. Dostupné z www: <www.mvcr.cz/reforma/vzdelani/kapit_10.pdf>.
Příjmy a výdaje krajů ČR v roce 2006. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 5.5.2008]. Dostupné z www: < www.czso.cz/xb/edicniplan.nsf/kapitola/13-6201-07-2007-04 >.
Kraj. Wikipedia [online]. c 2008 [cit. 5.3.2008]. Dostupné z www: <www.wikipedia.org/wiki/Kraj >.
Kraje České republiky v roce 2006. ČSÚ [online]. c 2008 [cit. 5.5.2008]. Dostupné z www: < www.czso.cz/csu/2007edicniplan.nsf/p/1304-07 >. Upraveno autorkou.
COGAN, R.: Hospodaření krajů [online]. c 2008 [cit. 15.3.2008]. Dostupné z www: < www.mvcr.cz/2003/casopisy/vs/0451_52/pril1_info.html>.
58
Daňové příjmy rozpočtů krajů a obcí plynoucí z celostátního hrubého výnosu daní podle počtu obyvatel. Česká daňová správa [online]. c 2008 [cit. 20.3.2008]. Dostupné z www:<www.cds.mfcr.cz/cps/rde/xchg/cds/xsl/219_381.html>.
Z materiálů vyvěšených na stránkách Ekonomického odboru JMK byly pro zpracování této práce použity následující (www.krjihomoravsky.cz/Default.aspx?PubID=1784&TypeID=1): Závěrečný účet JMK za rok 2001 Závěrečný účet JMK za rok 2002 Závěrečný účet JMK za rok 2003 Závěrečný účet JMK za rok 2004 Závěrečný účet JMK za rok 2005 Závěrečný účet JMK za rok 2006 Schválený rozpočet JMK na rok 2007 Schválený rozpočet JMK na rok 2008 Výroční zpráva JMK za rok 2006 Výroční zpráva JMK za rok 2007 V práci byly využity interní materiály poskytnuté Ekonomickým odborem KrÚ JMK.
59
7
Seznam použitých zkratek
ČR
Česká republika
EIB
Evropská investiční banka
EU
Evropská unie
IDS
Integrovaný dopravní systém
JMK
Jihomoravský kraj
KrÚ
Krajský úřad
MFČR
Ministerstvo financí České republiky
MŠMT
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
MVČR
Ministerstvo vnitra České republiky
60
8
Seznam tabulek, grafů a schémat
Tabulka č. 1: Kraje České republiky v roce 2006 …………………………………………..13 Tabulka č. 2 :Vývoj financování VÚSC v letech 2001 – 2008…….………………………..18 Tabulka č. 3 : Struktura příjmů a výdajů krajů ČR v roce 2006……………………………..22 Tabulka č. 4 : Přehled příjmů JMK v letech 2001-2005 (v tis. Kč)………...………………..31 Tabulka č. 5 : Nejvýznamnější položky dotací přijatých Jihomoravským krajem od MŠMT v letech 2001-2005 (v tis. Kč)…………………...……………….33 Tabulka č. 6 : Přehled vybraných výdajů JMK v letech 2001-2005 (v tis. Kč)………....…...35 Tabulka č. 7 : Struktura příjmů JMK v roce 2006 (v tis. Kč)……………………………..…41 Tabulka č. 8 : Výdajové oddíly rozpočtu JMK v roce 2006 (v tis. Kč)…...…………………42 Tabulka č. 9 : Celková bilance hospodaření JMK za rok 2006 (v tis. Kč)………………..…46 Tabulka č. 10 : Příjmy a výdaje JMK v letech 2001-2006…………………………………..47 Tabulka č. 11 : Míra finanční soběstačnosti JMK v letech 2001-2006…………………...…49 Tabulka č. 12 : Daňová výtěžnost JMK v letech 2001-2006 (v Kč)………………………....49 Tabulka č. 13 : Schválený rozpočet příjmů a výdajů JMK pro roky 2007 a 2008 (v tis. Kč)…………………………………………….51 Tabulka č. 14 : Schválený rozpočet vybraných výdajových oddílů JMK pro roky 2007 a 2008 ( v tis. Kč)…………………………………………....53 Graf č.1 : Struktura příjmů JMK v roce 2004………………………………………………..18 Graf č.2 : Struktura příjmů JMK v roce 2005..........................................................................18 Graf č. 3: Struktura přijatých dotací JMK v období 2001-2005……………………………..33 Graf č. 4 : Vybrané výdajové oddíly rozpočtů JMK v letech 2001-2005……………………36 Graf č. 5: Nejnákladnější výdajové položky oddílu Vzdělávání v letech 2001-2005 (dle paragrafů)………………………………………………..38 Graf č. 6: Běžné a kapitálové výdaje JMK vynaložené na oddíl Vzdělávání v letech 2001-2005………………………………………………………………...39 Graf č. 7 : Kapitálové výdaje JMK v roce 2006……………...……………………………...43 Graf č. 8 : Běžné výdaje JMK v roce 2006…………………………………………………..43 Graf č. 9 : Struktura výdajů oddílu Vzdělávání dle paragrafů ………………………………44 Graf č. 10 : Struktura výdajů oddílu Doprava dle paragrafů………………………………...45 Graf č. 11 : Příjmy JMK v letech 2001-2006……………………………..………………….48 Graf č. 12 : Příjmy JMK v letech 2001-2006………………………………………………...48 Schéma č. 1 : Struktura příjmů VÚSC………………………………………..……………...19 Schéma č. 2 : Rozpočtová soustava v ČR…………………………………………………....23 Schéma č. 3 : Rozpočtový proces územních samosprávných celků………………………....26
61
