Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně. Provozně ekonomická fakulta BAKALÁŘSKÁ PRÁCE. Brno Soňa Váleková

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Brno 2008

Soňa Váleková

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav ekonomie

Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu v České republice Bakalářská práce

Vedoucí práce: Ing. Pavel Breinek

Vypracovala: Soňa Váleková Brno 2008 2

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

PROHLÁŠENÍ

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu v České republice vypracovala samostatně za použití pramenů, které cituji a uvádím v přiloženém seznamu literatury a internetových zdrojů.

Dne 26. května 2008

………………………… Soňa Váleková 3

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

PODĚKOVÁNÍ

Mé poděkování patří panu Ing. Pavlu Breinkovi za projevenou ochotu při vedení této práce, za poskytnuté studijní materiály, cenné připomínky a odborné rady. Děkuji.

Soňa Váleková

4

ABSTRAKT

Tato bakalářská práce se zabývá analýzou vývoje mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky. Snaží se odhalit změny ve struktuře a objemu těchto výdajů ve sledovaném období. Dále se snaží posoudit jejich význam a roli při tvorbě celkových výdajů státního rozpočtu. Usiluje o analýzu jejich růstu s růstem HDP a celkových příjmů, čímž navazuje vyjádřením dopadů na deficit státního rozpočtu. Nakonec se snaží o porovnání situace veřejných financí se Slovenskou republikou.

Klíčová slova Mandatorní výdaje, státní rozpočet, rozpočtové příjmy, rozpočtové výdaje.

ABSTRACT

This bachelor thesis is focuses on the analysis of the evolution of mandatory expenses in the state budget of the Czech Republic. It aims to discover changes in the structure and volume of these expenses during the period observed. Further, it aims to consider their meaning and role in creating total expenses in the budget. It attempts to analyze their growth with the growth of GDP and total revenues, which follows by expressing their impacts on the budget deficit. Finally, an attempt is made at comparing the situation of public finances with Slovak Republic.

Key words Mandatory

expenses,

state

budget,

budget

incomes,

budget

expenses.

5

OBSAH 1 ÚVOD ............................................................................................................................................. 7 2 CÍL A METODIKA PRÁCE ....................................................................................................... 8 3 MANDATORNÍ VÝDAJE V RÁMCI FISKÁLNÍ POLITIKY ............................................... 9 3. 1 Fiskální politika a její nástroje ............................................................................................... 9 3. 1. 1 Vymezení fiskální politiky............................................................................................ 9 3. 1. 2 Státní rozpočet ............................................................................................................ 10 3. 1. 3 Rozpočtový proces a zásady jeho tvorby.................................................................... 11 3. 1. 4 Další nástroje fiskální politiky .................................................................................... 13 3. 2 Mandatorní výdaje a jejich postavení ve veřejných výdajích .............................................. 14 3. 2. 1 Definice mandatorních výdajů.................................................................................... 14 3. 2. 2 Veřejné výdaje ............................................................................................................ 15 3. 3 Ekonomické aspekty mandatorních výdajů.......................................................................... 15 3. 3. 1 Makroekonomické a mikroekonomické dopady výdajů státního rozpočtu ................ 16 3. 3. 2 Metody měření dynamiky veřejných a mandatorních výdajů..................................... 17 4 MANDATORNÍ VÝDAJE V ČR............................................................................................... 18 4. 1 Vývoj mandatorních výdajů................................................................................................. 18 4. 1. 1 Struktura mandatorních výdajů................................................................................... 18 4. 1. 2 Mandatorní výdaje vyplývající ze zákona .................................................................. 20 4. 1. 3 Ostatní mandatorní výdaje .......................................................................................... 24 4. 1. 4 Hodnocení vývoje mandatorních výdajů .................................................................... 26 4. 2 Ekonomická síla mandatorních výdajů ................................................................................ 27 4. 2. 1 Podíl na celkových výdajích ....................................................................................... 27 4. 2. 2 Podíl na HDP .............................................................................................................. 28 4. 2. 3 Dopady na státní rozpočet ČR .................................................................................... 30 4. 2. 4 Financování mandatorních výdajů, potažmo strukturálního deficitu SR.................... 32 4. 3 Mezinárodní porovnání ........................................................................................................ 35 4. 3. 1 Vývoj mandatorních výdajů na Slovensku ................................................................. 36 4. 3. 2 Dopady na státní rozpočet Slovenska ......................................................................... 37 5 ZÁVĚR......................................................................................................................................... 39 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY .......................................................................................... 41 SEZNAM INTERNETOVÝCH ZDROJŮ................................................................................... 42 SEZNAM TABULEK .................................................................................................................... 44 SEZNAM GRAFŮ ......................................................................................................................... 45 PŘÍLOHY ....................................................................................................................................... 46

6

1 ÚVOD V srpnu minulého roku Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR schválila reformu veřejných financí jako reakci na neustálý trend zvyšování se deficitu státního rozpočtu od poloviny devadesátých let. Tento nežádoucí jev je přítomen v každém roce, přestože ekonomická situace českého hospodářství je příznivá. Hodnota HDP rostla v meziročním srovnání roku 2006 k roku 2005 o 6,4 %. Míra inflace byla stabilní a ve „zdravé“ míře, když se pohybovala průměrně okolo hodnoty 2 %. Konečně byly sníženy náklady spojené s transformací ekonomiky. I bankovní sektor se stal stabilnější. Jako hlavní příčina tedy trvale deficitního hospodaření České republiky byly označeny mandatorní výdaje státního rozpočtu. Jejich nebezpečí tkví v neustálém nárůstu, což by mohlo vést k převýšení celkových příjmů nebo vytěsnění ostatních investičních výdajů státního rozpočtu, aby nedošlo k neúnosnému státnímu zadlužení. Mandatorní výdaje jako platby podložené zákonnými normami jsou spjaty s prioritami vládnoucích politických stran, které rozhodují o jejich alokaci dle cílů volební kampaně, a se závazky státu, které vyplývají ze smluv národní i mezinárodní úrovně. Jelikož jejich plnění je dle zákona, tak jejich regulace nebo jakákoli manipulace s nimi je omezena. Nejdiskutovanější součástí mandatorních výdajů jsou sociální transfery, zejména důchodové platby. Současný systém důchodového zabezpečení již neodráží možnosti české ekonomiky a z dlouhodobého hlediska je tak pro státní rozpočet neudržitelný. Proto jsou potřebné rozsáhlé reformy, aby tyto výdaje neprohlubovaly státní rozpočet. Vyvstává však otázka, do jaké míry jsou mandatorní výdaje skutečnou zátěží pro veřejné finance? Zdali jejich plnění je možné omezit tak, aby zůstaly zachovány potřebné jistoty celé společnosti?

7

2 CÍL A METODIKA PRÁCE Hlavním cílem práce je zhodnotit nedávný vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu. Naplnění tohoto cíle spočívá v řešení několika problémů. Nejprve se pokusíme zaznamenat změny ve struktuře těchto výdajů. Důraz je také kladen na to, jaký mají význam a váhu pro tvorbu celkové výdajové stránky státního rozpočtu. Taktéž se pokusíme provést porovnání jejich růstu s růstem HDP a s růstem celkových příjmů do státního rozpočtu. Následně provedeme analýzu dopadů mandatorních výdajů na vývoj státního rozpočtu a jeho deficitu. Rovněž budeme usilovat o porovnání situace veřejných financí se Slovenskou republikou, která má svou povahou velmi blízko k ČR. Problematika, jež je v práci zpracována, se tudíž zabývá otázkou nutností samotné realizace a finančního plnění mandatorních výdajů ze státního rozpočtu.

První část práce prezentuje teoretické pohledy na fiskální politiku, její nástroje a cíle. Důraz je při tom kladen na vymezení státního rozpočtu, zejména jeho výdajové stránky. Dále jsou

definovány mandatorní

výdaje

a

souvislosti

jejich

realizace

s dopady na

makroekonomické a mikroekonomické prostředí. Druhá část je rozdělena do tří kapitol. První kapitola zachycuje samotný vývoj v objemu a struktuře mandatorních výdajů. Druhá kapitola je zaměřena na jejich ekonomickou sílu vzhledem k vybraným ukazatelům a na dopady v národním hospodářství. Třetí kapitola porovnává situaci veřejných financí v ČR a na Slovensku.

Metodami zpracování jsou především popisné analýzy a komparace. Mezi popisné analýzy patří horizontální analýza, která určuje změny určitých položek oproti předchozímu období, a vertikální analýza, díky níž lze vyjádřit procentuální podíl dané položky vzhledem k stanovenému základu. Metoda komparace je použita v části věnující se porovnání vývoje mandatorních výdajů se Slovenskou republikou. Pro závěry bylo využito abstrakce a syntézy. Pro zpracování této práce byly použity podkladové materiály čerpané z několika informačních zdrojů. Hlavním pramenem byly internetové stránky Ministerstva financí České a Slovenské republiky stejně jako stránky Statistického úřadu obou zemí. Pozornost byla také věnována diskuzím na toto téma. Teoretická část je vypracována na základě informací z odborné literatury, jež je uvedena v seznamu.

8

3 MANDATORNÍ VÝDAJE V RÁMCI FISKÁLNÍ POLITIKY 3. 1 Fiskální politika a její nástroje 3. 1. 1 Vymezení fiskální politiky Pod pojmem fiskální politika1 Kotlán (2003) rozumí: „vědomé využívání státního rozpočtu“, aby bylo dosaženo makroekonomických cílů. Mezi hlavní a základní cíle fiskální

politiky uvádí udržení vyrovnaného ekonomického růstu a zajištění nízké míry nezaměstnanosti. Fiskální politika (resp. státní orgány jako její nositelé) plní mnoho důležitých ekonomických funkcí. Abychom je mohli analyzovat, je žádoucí tyto funkce rozdělit do tří kategorií, přesně vymezené americkým ekonomem Richardem Musgravem2 na konci 50. let minulého století. První funkcí plněnou veřejným sektorem je funkce alokační, která se zabývá optimálním umístění zdrojů tak, aby byly zajištěny potřeby občanů, které obstarává stát. Jedná se o vnitřní a vnější ochranu státu, vzdělávací proces atd. Druhou funkcí je funkce stabilizační, která má za úkol příznivě působit na růst národní ekonomiky tak, aby se zvyšoval hrubý domácí produkt, národní důchod, aby byla udržována uspokojivá míra inflace a platební schopnost, aby byla snižována nezaměstnanost. Poslední úkolem je tzv. distribuční funkce, která se snaží rovnoměrným a spravedlivým způsobem přerozdělit důchody a bohatství mezi jednotlivce, generace nebo mezi samotné regiony a kraje. Kvůli odlišnému upřednostňování zmíněných funkcí veřejných financí Kotlán dále odděluje pojmy fiskální a rozpočtová politika. Zatímco rozpočtová politika se soustředí na plnění alokační a distribuční funkce, čímž se snaží využít veřejné zdroje k financování veřejných statků nebo k přerozdělení důchodů bez toho aniž by se snažila ovlivnit makroekonomické ukazatele. A jejím nositelem je ministerstvo financí. Fiskální politika naopak upřednostňuje stabilizační funkci. Sleduje vliv veřejných financí na reálné makroekonomické charakteristiky tak, aby bylo dosaženo makroekonomické rovnováhy. Důležité při tom je, aby se prostřednictvím veřejných financí ovlivnil důchod různých ekonomických subjektů, což by mělo zároveň ovlivnit i jejich investiční a spotřební chování, čímž by se v neposlední řadě projevila i změna agregátní poptávky. Subjektem stabilizační fiskální politiky je vláda.

1

KOTLÁN, I. KLIKOVÁ, CH., Hospodářská politika (2003). INFO: Dictionnaire suisse de politique sociale.

2 SOCIAL

9

Základním nástrojem fiskální politiky je státní rozpočet, proto v následujících odstavcích je popsána problematika samotné realizace státního rozpočtu a také využívání ostatních nástrojů aktivní fiskální politiky. 3. 1. 2 Státní rozpočet Státní rozpočet je hlavním nástrojem aktivní fiskální politiky každého státu. Jedná se o centralizovaný peněžní fond, jak popisuje Peková ve své publikaci3, který poměřuje krytí výdajů příjmy. V ČR má podobu zákona, který je sestavován vždy na jeden kalendářní rok, a tak se stává závazným finančním plánem. Podle zákona o rozpočtových pravidlech (č. 218/2000, Sb.)4 se státním rozpočtem rozumí souhrn peněžních vztahů, které zabezpečují financování určitých funkcí státu (tj. výdajová stránka státního rozpočtu). Jedná se například o výdaje na mzdy a platy ve státní sféře, transfery a jiné sociální dávky, nebo placené úroky. Pro tento účel tedy soustřeďuje předpokládané rozpočtové příjmy vymezené zákonem (např. daně přímé a nepřímé, platby sociálního a zdravotního pojištění, cla, poplatky aj.). Rozpočtová skladba je členěna dle několika typů hledisek, jak ve své publikaci Veřejné finance uvádí Hamerníková. Prvním hlediskem je třídění odpovědnostní, kdy se všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu dělí podle jednotlivých správců kapitol, kteří odpovídají za jejich výši a řízení plnění rozpočtu. Z druhého hlediska, a to tzv. druhového, se příjmy a výdaje člení podle jejich ekonomické charakteristiky jednotlivých operací. Jedná se rozdělení na běžné a kapitálové výdaje, kam patří například výdaje na platy, neinvestiční transfery soukromoprávním subjektům, investiční nákupy a související výdaje nebo investiční transfery. Ministerstvo financí ČR též řadí k tomuto třídění samostatnou kapitolu mandatorních výdajů, která tvoří určitou část běžných výdajů. Třetím možným hlediskem povinného třídění finančních operací rozpočtové skladby je hledisko konsolidační, které člení příjmy a výdaje vznikající a vynakládané uvnitř soustavy veřejných rozpočtů. Nakonec americký ekonom Allen zdůrazňuje, že pro potřebnou transparentnost a statistické účely je efektivní, aby všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu byly sestavovány a vykazovány na základě jednotné a státem uznávané klasifikace. V České republice byla k roku 1997 zavedena klasifikace CZ-COFOG5 (později aktualizována k datu 1. 1. 2002 s celým názvem „Klasifikace funkcí vládních institucí CZ-COFOG“), která je vytvořena na základě

3

PEKOVÁ, J. Veřejné finance – úvod do problematiky (2005), str. 224. Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů. 5 Český statistický úřad, CZ-COFOG. 4

10

mezinárodního standardu COFOG („Classification of the Functions of Gouvernment“), jenž je zároveň používán pro harmonizaci mezinárodních systémů národních účtů.

3. 1. 3 Rozpočtový proces a zásady jeho tvorby Státní rozpočet je vytvářen během rozpočtového procesu, který se skládá ze tří fází. V první fázi dochází k sestavování očekávaných příjmů a výdajů podle Ministerstva financí. Tento proces začíná zhruba půl roku před začátkem nového rozpočtového období tak, aby se vše stihlo před počátkem dalšího kalendářního roku. Vychází se z úvah vývoje příjmů a výdajů z minulých let, vlivu předpokládané inflace, výše předpokládaných daní a vlivu dalších faktorů. Kvalita rozpočtu pak tedy závisí na kvalitě odhadu výnosů a výdajů. V Metodách analýz výdajů státního rozpočtu Kalouda6

popisuje tuto probíhající fázi (tj.

střednědobý výdajový rámec) rozpočtového procesu slovy:„Střednědobý výdajový rámec představuje klíčový dokument v rozpočtové politice, který vymezuje mantinely chování jednotlivých ekonomických subjektů v rozpočtovém cyklu a jímž je jim dána větší rozhodovací pravomoc o alokaci a využívání vymezených zdrojů.“ Tím chce autor říct, že se jedná omezení z vyšších funkcí

s patřičnými kompetencemi a zainteresanovostí ke konkrétním úřadům (např. z ministerstva práce a sociálních věcí jdou signály k Městské správě sociálního zabezpečení Brno) o limitech výdajů a opačně se směrem nahoru posílají informace o reálných nákladech. Při střetnutí se možnosti výdajů a potřeby nákladů zkorigují s disponibilními zdroji. Pro vládu je po schválení stejně závazný jako samotný návrh státního rozpočtu, protože tvoří základ pro sestavení státního rozpočtu na další rok. Nakonec střednědobý výdajový rámec představuje formu finančního plánu na delší dobu než 1 rok, a tak jsou v něm lépe viditelné dlouhodobější cíle vládní politiky. V další etapě se vede dlouhý dialog při projednávání a následně při schvalování konečné podoby státního rozpočtu postupně ve třech čteních. V této fázi se nejvíce projevují ideologie vládnoucích politických stran, protože se rozhoduje o alokaci veřejných finančních prostředků do odvětví a činností, které považují za prioritní vzhledem k náplni předvolební kampaně, za kterou byly strany zvoleny. Velká pozornost se tak věnuje objemu a struktuře příjmů jakož i výdajů, plánovanému saldu rozpočtu a způsobu úhrady případného rozpočtového deficitu. Nejprve je návrh schvalován vládou a poté Poslaneckou sněmovnou ve třech čteních. Poslední fáze rozpočtového procesu zahrnuje kontrolu a hodnocení plnění, za což je zodpovědná vláda (konkrétně ministerstvo financí). Vláda tímto úkolem pověřuje Nejvyšší 6

KALOUDA, F., Metody analýz výdajů státního rozpočtu (2007), str. 14.

11

kontrolní úřad a poté předkládá Poslanecké sněmovně pololetní zprávu o stavu a vývoji české ekonomiky a o konkrétním plnění rozpočtu. Tento kontrolní mechanismu je podle české ekonomky Hamerníkové7 označován jako institucionální. Hlavními aktéry této kontroly jsou Nejvyšší kontrolní úřad, který posuzuje efektivní hospodaření veřejných prostředků z pozice nestranného auditora, a Parlament ČR, který má pravomoc poslaneckých interpelací nebo kontroly a jednání při výkonu funkce v rozpočtovém výboru. Po skončení určitého rozpočtového období je sestavován státní závěrečný účet, ve kterém se sleduje přehled skutečného plnění příjmů a výdajů rozpočtu. Jedná se prostředek, který umožňuje široké veřejnosti zpětný pohled na hospodaření vlády, která je za svá rozhodnutí zodpovědná právě občanům. Tento mechanismus je nazýván laickou kontrolou, což ve skutečnosti znamená, že každý občan má ze zákona právo na přístup k informacím. Pokud se nestihne schválit návrh rozpočtu do začátku nového rozpočtového období, tak až do schválení návrhu se hospodaří podle rozpočtového provizoria. Jedná se o hospodaření buď podle dosud neschváleného návrhu rozpočtu, nebo podle schváleného rozpočtu na minulý rok.

Richard Allen ve svém díle o řízení veřejných výdajů8 identifikuje hlavní zásady efektivního státního rozpočtu. Důležité při tom je, aby veškeré hlavní výdajové položky (mezi nimi i ty mandatorní) byly co nejpřesněji pokryty státním rozpočtem. V opačném případě by mohl nastat problém, protože by nebylo reálné zajistit umístění finančních prostředků do oblastí s nejvyššími prioritami. Dále by nebylo možno dostatečně efektivně zaručit zákonnou kontrolu a odpovědnost vlády republiky vůči veřejnosti za dosažené výsledky při výkonu správy veřejných financí. V neposlední řadě samotný rozsah nezačleněných výdajů do státního rozpočtu by byl obtížně identifikovatelný a vynaložení těchto výdajů by se stalo neprůhledné. Proto by se všechny vynakládané položky veřejných výdajů měly podrobit stejnému rozhodovacímu, schvalovacímu a následně kontrolnímu procesu, aby nedošlo k narušení efektivity státního rozpočtu a principu odpovědnosti a povinnosti skládat závěrečné účty za dosažené výsledky ve veřejném sektoru. U mandatorních (nárokových) výdajů to platí dvojnásob, protože v řadě zemí se v minulosti tyto výdaje staly důvodem vzniku a posléze prohlubováním rozpočtových deficitů dle úvahy amerického ekonoma Randala O´Toola. Tento autor uvádí, že existence trvalých a nárokových výdajů často vede

7

HAMERNÍKOVÁ, B., Veřejné finance (2007), str. 195-197. ALLEN, R., TOMMASI, D., Řízení veřejných výdajů - Odborná příručka pro tranzitivní země (2001), str. 4850.

8

12

k oddělení rozhodovacího procesu, protože rozhodování o výši mandatorních výdajích velmi ovlivňuje výše ostatních vynakládaných výdajů a může tak nastat až jejich vytlačení do pozadí, což je během rozpočtového procesu velmi znevýhodní. Pokud se jedná o samotné rozhodování konečné výše mandatorních výdajů, Allen pokládá za nezbytné, aby tyto výdaje měly povahu ročních limitů, ale současně aby byla vytvořena zákonná rezerva, která by finančně zajišťovala neočekávané navýšení mandatorních výdajů, přičemž by pouhé čerpání této rezervy bylo přesně vymezeno a regulováno. Pro naplnění této zásady je nutné, aby rozhodovatelé o státním rozpočtu disponovali korektními predikcemi a analýzami, jenž přímo souvisí s určením celkových nárokových výdajů a dávek.

3. 1. 4 Další nástroje fiskální politiky Státní rozpočet jako nástroj je široký pojem. Zahrnuje mnoho různorodých finančních operací, které se v rámci náplně fiskální politiky mohou dělit na 2 druhy nástrojů. Kotlán uvádí, že v národní ekonomice existují buď v podobě tzv. vestavěných automatických stabilizátorů, nebo diskrétních opatření. Oba dva tyto nástroje mají principielně za úkol reagovat na změny ve vývoji makroekonomických ukazatelů. Automatické stabilizátory působí samovolně (automaticky), aniž by vyžadovali dalších zásahů vlády či jiných státních orgánů. Jedná se o: •

mandatorní výdaje,

•

progresivní daně z příjmu,

•

transferové platby.

Naproti tomu diskrétní opatření jsou taková, jejichž účinnost je jednorázová a jejich zaměření je na řešení akutních problémů a nežádoucích změn v národním hospodářství. Jsou proto pružnější při samotném uskutečňování, ale jejich dopad může být znatelný až s časovým posunem. Mezi diskrétní opatření patří například: •

změna daňových sazeb,

•

zavedení nových daní,

•

změna ve výši některé z položek vládních výdajů,

•

změna struktury vládních výdajů,

•

realizace vládních projektů a programů.

Z výčtu používaných nástrojů je patrné, že jejich využívání v českém hospodářství je velmi časté. Mnohé z těchto nástrojů se vzájemně propojují a střetávají při uplatňování aktivní 13

fiskální politiky státu, která je reprezentována politickými stranami a hlavně jejich politickými vizemi.

3. 2 Mandatorní výdaje a jejich postavení ve veřejných výdajích 3. 2. 1 Definice mandatorních výdajů Mandatorní výdaje9 jsou výdaji nárokovými. To znamená, že jsou podloženy zákonnými normami a stát je musí zajišťovat podle platných právních předpisů. První skupinou jsou mandatorní výdaje vyplývající ze zákona. Zahrnují mimo jiné celou škálu sociálních transferů (tj. především výplaty starobních důchodů, nemocenské dávky nebo dávky státní sociální podpory). Dále jsou to takové povinné výdaje, které nemají povahu sociálních transferů. Jedná se tedy například o platby do zdravotního pojištění, příspěvky ke stavebnímu spoření a k penzijnímu připojištění, dotace státním fondům, výdaje na volby a finanční příspěvky politickým stranám atd. Kromě již zmíněných výdajů, které ustanovil zákon, existuje druhá skupina mandatorních výdajů, jež se staly závazkem státu především ze smluvních vztahů státu s různými subjekty. Nazývají se ostatní mandatorní výdaje a mezi ně se mimo jiné zahrnují platby na podporu hypotečního úvěrování a na podporu vlastního bydlení, příspěvky světovým organizacím (např. platby Mezinárodnímu měnovému fondu, Světové bance aj.) nebo smluvní záruky státu, které postupně přibývají na objemu z celkových ostatních mandatorních výdajů. Nakonec je třeba vymezit pojem tzv. quasi-mandatorní výdaje. Tyto výdaje státních financí nejsou upraveny žádnou zákonnou normou, přesto z jejich povahy je zřejmé, že jsou nezbytné pro zajištění veřejných služeb a správy státu. Výdaje jsou hlavně směřovány na mzdy pracovníků rozpočtových a příspěvkových organizací. Kromě této nejvýznamnější položky se do quasi-mandatorních výdajů řadí i příspěvky na aktivní politiku zaměstnanosti, dotace na daňovou povinnost nebo dotace ministerstvu obrany. Protože mandatorní výdaje tvoří významnou část státního rozpočtu, bývají často kritizovány řadou odborníků vzhledem k jejich neudržitelnému růstu a k vytěsňovacímu efektu výdajů na vládní investice, vědu a výzkum.

9

Český statistický úřad, Mandatorní výdaje státního rozpočtu jako riziko vnitřní nerovnováhy české ekonomiky.

14

3. 2. 2 Veřejné výdaje Veřejné výdaje, veřejné výdajové projekty a programy jsou významnou součástí fiskálních nástrojů, a tedy i rozpočtové a fiskální politiky státu. Dle Hamerníkové a Kubátové10 lze je chápat jako tok finančních prostředků v rámci veřejné rozpočtové soustavy tak, aby byly alokovány a použity k naplnění fiskálních funkcí státu. To znamená, že jsou použity k financování základních a nezbytných statků a služeb, bez kterých by stát nemohl vykonávat svoji funkci, ba dokonce by nemohl ani reálně existovat. Původně tyto veřejné výdaje sloužily k financování samotné vlády a jejich činitelů. Ale s postupným rozšiřováním působnosti bylo nutné finančně zabezpečit vnitřní a vnější bezpečnost státu, zdravotnictví, soudnictví atd. Veřejné výdaje se tak staly povětšinu nenávratné a neekvivalentní, což znamená, že nelze za ně očekávat zpětné plnění. Jak bylo řečeno, veřejné výdaje tvoří finanční prostředky v určité struktuře a objemu, aby tak mohly být lépe sestavovány, čerpány a kontrolovány. Mandatorní výdaje mají ve struktuře veřejných výdajů zcela výjimečné postavení. Obecně se totiž veřejné výdaje dělí podle významu na dvě významné skupiny11 (Hamerníková 2007). První skupinou veřejných výdajů jsou tzv. vládní výdaje (G), které slouží ke spotřební nebo investiční produkci statků a služeb. Druhou velkou a rozmanitou skupinou veřejných výdajů jsou tzv. transfery (Tr). Tyto prostředky veřejné správy slouží k naplňování především redistribuční fiskální funkce státu. Jedná se o specifické výdaje státního nebo municipálního rozpočtu poskytovaný určitým ekonomickým subjektům, aniž by očekával zpětnou návratnost v podobě ekvivalentního plnění. Ovšem jejich využitím se zvyšují důchody lidí, které jim následně umožňují nakupovat a spotřebovávat více statků a služeb. Mandatorní výdaje jsou součástí obou skupin, protože v sobě zahrnují jak položky vládních výdajů (např. souhrnné pojištění vozidel) tak transferů (např. dávky důchodového pojištění).

3. 3 Ekonomické aspekty mandatorních výdajů Mandatorní výdaje jsou speciální součástí celkových veřejných výdajů státního rozpočtu. Jejich poskytování veřejnosti proto musí mít evidentně dopady jak na makroekonomické úrovni, tak i na úrovni mikroekonomické.

10 11

HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K., Veřejné finance (2004), str. 124. HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., Veřejné finance (2007), str. 86.

15

3. 3. 1 Makroekonomické a mikroekonomické dopady výdajů státního rozpočtu Co se týče makroekonomických aspektů, tak Hamerníková uvádí, že výdaje státního rozpočtu stejně jako příjmy tvoří základní a nezbytnou součást ekonomického koloběhu, kam veřejný sektor vstupuje svými institucemi. Transfery a v jejich rámci členění mandatorní výdaje zvyšují reálný důchod subjektů, a tak tedy lze očekávat změny spotřeby či případně změny v investicích, čímž je ovlivněna agregátní poptávka. Dle rovnice agregátní poptávky Y = C + I + G + NX, kde C je soukromá spotřeba, I jsou soukromé investice, G jsou vládní výdaje, NX je rozdíl zahraničního obchodu, sice transferové platby uvedeny nejsou, ale jejich vliv je nepřímý díky právě změnám spotřeby (C) či investic (I). Dále pak růst těchto výdajů může způsobit změny v celkové zaměstnanosti a produkci v národní ekonomice. Z negativních dopadů na makroekonomické prostředí lze uvést například vznik deficitu a následně veřejného dluhu, zapříčiněným zvýšeným množstvím zejména transferů (Tr), které nemají pro ekonomiku návratnou podobu jako případy vládních investic (G). Samotné úroky z veřejných dluhů pak nadále mají podobu dalších výdajů a dále prohlubují deficitní politiku státu. Z této skutečnosti pak vyplývá i možnost transformace krátkodobé nerovnováhy do fiskální destabilizace dlouhodobé a trvalé. Bereme-li v potaz nyní mikroekonomické aspekty a dopady veřejných výdajů státního rozpočtu, ekonomka Hamerníková12 je popisuje jako způsob, jakým tyto výdaje ovlivní chování jednotlivých ekonomických subjektů. V této oblasti je nemarkantnější rozlišení dvou efektů – substitučního a důchodového efektu. Substituční efekt znamená změnu spotřebního chování, když je onomu subjektu poskytnutá nějaká dotace na 1 statek (výdaj veřejných financí), takže bude levnější a subjekt jej bude více spotřebovávat. Zatímco v důchodovém efektu se nejedná o změnu spotřebitelského chování, protože preference spotřebitele zůstávají stejné, ale zvýší se rozpočtové omezení, tj. ekonomický subjekt po dotaci může více spotřebovávat. V neposlední řadě autorka jmenuje další vlivy, které působí na objem a strukturu veřejných výdajů, z nichž určitě nelze vyloučit mandatorní výdaje. Tedy mezi tyto hlavní faktory patří politická angažovanost, která je znatelná v souvislostech s náplní alokační, redistribuční a stabilizační fiskálních funkcí státu. Každá z vládnoucích politických stran má

12

HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., Veřejné finance (2007), str. 92.

16

své programové cíle, které uskutečňuje při své vládnoucí etapě. A čím je větší zapojení vlády, tím je větší i objem nebo členitost struktury veřejných výdajů, a naopak. Jako další faktory, které ovlivňují růst nebo pokles výdajů, lze jmenovat vlivy geografické, demografické, urbanistické atd.

3. 3. 2 Metody měření dynamiky veřejných a mandatorních výdajů Z předchozích kapitol vyplynulo, že veřejné výdaje mění svůj objem, strukturu v závislostech na mnohých faktorech, a pro moji samostatnou práci je nezbytné se zabývat, jak můžeme posoudit jejich dynamiku růstu nebo poklesu, abychom poté byli schopni je porovnávat v časové posloupnosti. Hamerníková píše, že samotný objem veřejných výdajů (v mém případě zaměření na objem mandatorních výdajů) má omezenou vypovídací schopnost, protože jsou realizovány a vyvíjeny na popud jiných faktorů, jako je např. počet obyvatel, výše HDP, změny cenové hladiny a jiné. Proto při zohlednění této skutečnosti je vhodné, aby byl použit ukazatel podílu veřejných výdajů na HDP, čímž je znázorněná ekonomická síla těchto výdajů. Dalšími způsoby analýzy dynamiky výdajů státního rozpočtu jsou ukazatelé elasticity veřejných výdajů vzhledem k HDP a tzv. marginální sklon k HDP13.

E=

, kde:

vvt a vvt+1 jsou veřejné výdaje v období "t" a "t+1", HDPt a HDPt+1 jsou produkty v období "t" a "t+1". Elasticita bývá definována jako míra reakce jedné proměnné na změnu druhé proměnné. Též vyjadřuje procentuální změnu jedné veličiny při procentuální změně druhé veličiny. V případě druhého ukazatele, tzv. marginálního sklonu veřejného sektoru k HDP, je tento ukazatel definován jako přírůstek výdajů v procentech k procentnímu přírůstku HDP, tj.:

b=

, kde:

b je marginální sklon veřejného sektoru.

13

HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A., Veřejné finance (2007), str. 94.

17

4 MANDATORNÍ VÝDAJE V ČR 4. 1 Vývoj mandatorních výdajů Při transformaci české ekonomiky došlo také k nárůstu veřejných výdajů, aby se podpořil hospodářský růst země. Od té doby se začal sledovat vývoj těchto výdajů, především pak mandatorních, které stát musí vyplácet. Pokud v roce 1995 činily 184,5 miliard, tak o deset let později mandatorní výdaje byly ve výši 523,19 miliard Kč. Jednou z příčin byly stimuly do hospodářství, při samotné transformaci. Ale v nynější době již tento argument nelze použít, proto analyzovaným obdobím budou roky 2002 až 2006, jež zahrnují aktuální problémy českého hospodářství a změny v oblasti veřejných financí. Pro rok 2007 nejsou ještě data k dispozici.

4. 1. 1 Struktura mandatorních výdajů Mandatorní výdaje se člení na 2 základní skupiny. První skupinou, která objemově tvoří většinu celkových mandatorních výdajů, jsou mandatorní výdaje vyplývající ze zákona. Do této oblasti patří všechny typy sociálních transferů obyvatelstvu (např. dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského pojištění, podpora v nezaměstnanosti a ostatní sociální dávky). Dalšími položkami jsou výdaje na dluhovou službu nebo platby do zdravotního pojištění. Druhou skupinou se rozumí ostatní mandatorní výdaje, které zahrnují mimo jiné státní podporu hypotečního úvěrování, novomanželské půjčky nebo především výdaje vyplývající ze smluvních závazků (a to konkrétně odvody vlastních zdrojů Evropského společenství do rozpočtu EU, nebo státní garance na podporu železniční dopravy). Vyjádření výše finančních prostředků základních skupin v porovnání s celkovými mandatorními výdaji je vyobrazeno v grafu č. 1, ze kterého lze dále vyčíst rostoucí tendenci obou skupin výdajů, jakožto i tím způsobený růst celkových mandatorních výdajů z 382,5 miliard korun na 523,19 miliard. V roce 2006 mandatorní výdaje vyplývající ze zákona byly vyplaceny v hodnotě celkem 473,73 mld. Kč, což v porovnání s hodnotou vydanou v roce 2002 je o 96,7 miliard Kč více. Přičemž v porovnání s rokem 1995 je to dokonce 4,3 krát vyšší částka, kdy tyto výdaje dělaly v součtu 184,5 miliard Kč.

18

Graf č. 1: Struktura mandatorních výdajů (v mld. Kč).

Zdroj: MF ČR.

Názorné zastoupení obou základních skupin na celkových mandatorních výdajích je dobře vidět i v tabulce č. 1. To znamená, že mandatorní výdaje vyplývající ze zákona činily v roce 2002 téměř 99 % všech výdajů, ale s dalším vývojem jejich podíl klesl k 90,55 %. Takže je patrné, že v posledních sledovaných letech narostl význam druhé skupiny (tj. ostatních mandatorních výdajů), když z 1 % poskočily za 5 let na podíl až 9,45 %.

Tab. č. 1: Struktura mandatorních výdajů v procentuálním vyjádření (v %). Mandatorní výdaje celkové Podíl mand. výdajů ze zákona Podíl ostatních mandatorních výdajů Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

2002 100% 98,57 1,43

2003 100% 94,08 5,92

2004 100% 92,29 7,71

2005 100% 90,10 9,90

2006 100% 90,55 9,45

Nakonec uvádíme vývojové změny ve sledovaném období v tabulce č. 2. V ní můžeme sledovat velký nárůst ostatních mandatorních výdajů především mezi léty 2002 a 2003 o 361,37 % a v absolutním vyjádření o 24,32 miliard Kč, kdy se z 5 miliard o rok později stalo přes 25 miliard vynaložených na tyto výdaje. V dalších letech tyto výdaje nerostou tak vysokým tempem. Co se týče zákonných mandatorních výdajů, tak významný vzrůst je hlavně mezi roky 2005 a 2006, kdy se zvýšily v relativním vyjádření sice jen o 11,45 %, ale v absolutních číslech to znamenalo navýšení o 48,68 miliard Kč. To znamená, že i když 19

v předchozích letech tyto výdaje relativně nestoupaly tak význačně jako ostatní mandatorní výdaje, tak ve vyjádření konkrétních hodnot se jednalo o růst přes deset miliard. A to je potřeba korigovat, protože každý nárůst byť jen o jedno procento se stává větší a větší zátěží celkových vládních výdajů.

Tab. č. 2: Meziroční změny ve struktuře mandatorních výdajů (v mld. Kč, v %). ∆2002-2003 abs. v. % Mandatorní výdaje celkem

44,09

∆2003-2004 abs. v. %

11,53

Mandatorní výdaje vyplývající ze zákona 24,32 6,45 Ostatní man. výdaje 19,78 361,37 Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

26,60

6,23

16,91 4,21 9,69 38,37

∆2004-2005 abs. v. % 18,56

∆2005-2006 abs. v. %

4,09

51,45 10,91

6,80 1,63 11,75 33,63

48,68 11,45 2,77 5,93

Příčiny tohoto vývoje jsou uvedeny v následujících odstavcích konkrétního rozboru těchto dvou základních skupin.

4. 1. 2 Mandatorní výdaje vyplývající ze zákona Tato skupina představuje většinovou část celkových mandatorních výdajů. Je to dáno zejména jejich složením, které soustřeďuje výdajové položky na zabezpečení redistribuční funkce státu. Tato role je umocněna snahou vlády o materiální zabezpečení svých občanů. V důsledku to znamená vyšší výdaje do sociální sféry, prohlubování státního dluhu, a tak ekonomicky ne zcela efektivní hospodaření. Mezi nejvýznamnější výdajové položky, které tvoří převážnou většinu celkových zákonných mandatorních výdajů, patří sociální transfery. Jedná se o výdaje na platby důchodů, sociální podpory, nemocenského pojištění nebo na podporu v nezaměstnanosti. Celkem zastupují přes 80 % všech výdajů v této skupině. Zbylých asi 20 % se dělí mezi platby státu do zdravotního pojištění (asi 8 %), výdaje na dluhovou službu (6 %) nebo příspěvky na podporu stavebního spoření (3 %). Grafické znázornění tohoto rozložení je možné pozorovat v grafu č. 2, kde je spočítáno poměrné zastoupení vybraných položek za rok 2002.

20

Graf č. 2: Procentuální skladba zákonných mandatorních výdajů v roce 2002.

Zdroj: MF ČR.

V porovnání s procentuálním vyjádřením z roku 2006, které je zobrazeno v grafu č. 3, je patrné, že jednotlivé položky zákonných mandatorních výdajů mají v čase téměř stejné procentuální zastoupení a tedy i jejich váha k celkovým výdajům je neměnná. Ve sledovaném období nedošlo k výrazné změně ve struktuře nejnákladnějších položek těchto výdajů.

Graf č. 3: Procentuální skladba zákonných mandatorních výdajů v roce 2006.

Zdroj: MF ČR.

21

Ani jedna z vyplácených položek nemá pro stát návratnou povahu v podobě zpětného peněžního plnění. Jejich hlavním posláním je stimulovat výši důchodu vybraným ekonomickým subjektům (např. obyvatelům, státním fondům, politickým stranám, atd.), aby se ovlivnilo a nejlépe zvýšilo jejich spotřební a investiční chování.

Tab. č. 3: Nejnákladnější položky zákonných mandatorních výdajů (v mld., v %). Mandatorní výdaje vyplývající ze zákona Sociální transfery - celkem - jejich podíl v % Dávky důchodového pojištění - jejich podíl k mand. výd. ze zákona v % Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

2002 2003 2004 2005 2006 377,03 401,34 418,25 425,06 473,73 305,23 322,14 330,93 343,50 372,95 80,96 80,27 79,12 80,81 78,73 213,65 225,83 230,90 247,39 272,91 56,67 56,27 55,21 58,20 57,61

V rámci sociálních transferů jsou jako nejnákladnější položka vymezeny dávky důchodového pojištění. V tabulce č. 3 je poukázána jejich celková výše, když od roku 2002 při výplatě 213,65 miliard Kč na starobních důchodech stoupla na 272,91 miliard Kč. K růstu tohoto trendu napomáhá stárnoucí populace a zvyšující se průměrná délka života obyvatel díky kvalitnější lékařské péči a celkovému zvýšení životní úrovně. Tento nastíněný demografický faktor však není jediný, který podporuje dlouhodobě neudržitelný růst důchodových dávek. To, že důchodové dávky jsou pro ekonomy a politiky závažným problémem, dokazuje i následující graf č. 4, který vyjadřuje podíl důchodů k celkovým mandatorním výdajům ze zákona. V jednotlivých letech vidíme kolísaní mezi 55,21 % a 58,20 %, což znamená, že mají přední vliv na změny v celkové výši zákonných mandatorních výdajů. Zajímavý skok je mezi roky 2004 a 2005, když v prvním zmiňovaném roce je tento podíl nejnižší za celé vybrané období a v následujícím roce je zase nejvyšší. Tento efekt je možné vysvětlit tím, že souhrnné mandatorní výdaje vyplývající ze zákona se zvýšily v tomto meziročí o 1,6 % (díky snížení některých položek jako výdajů na dluhovou službu, příspěvků politickým stranám nebo transferů státním fondům), zatímco dávky důchodového pojištění vystoupily o 7,1 %.

22

Graf č. 4: Podíl důchodových dávek k zákonným mandatorním výdajům (v %). %

Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

Trend zvyšování se těchto dávek má růst i v dalších letech, protože bude přibývat dále více obyvatel důchodového věku a zároveň se předpokládá, že se bude zvyšovat i jejich měsíční příjem. Průměrný vyplácený měsíční důchod se zvyšuje, jak je možné sledovat v grafu 5.

Graf č. 5: Vývoj průměrné měsíční důchodové dávky (v Kč).

Zdroj: MF ČR.

23

Tento vývoj je nezbytný vzhledem k růstu spotřebitelských cen a k rostoucím nákladům na základní životní potřeby. Přesto by se mohlo říci, že nárůst průměrného měsíčního důchodu není nikterak velký, když se každý rok zvýší o pár set korun, které výrazně nepřispívají ke zvýšení životní úrovně průměrného důchodce, pouze pokryjí zvýšení cen. Ale jakmile se tyto důchodové dávky vynásobí počtem příjemců a následně počtem měsíců, situace je okamžitě jiná a každá stokoruna má zásadní vliv na konečnou výši sociálních transferů v řádu několika miliard. A právě tento efekt je příčinou mnoha diskuzích o nutnosti reformy stávajícího důchodového systému.

Dalšími nákladnými položkami, jež v úhrnu tvoří 100 miliard, jsou různé výplaty sociálních podpor, dávek nemocenského pojištění a platby do zdravotního pojištění. Tyto položky se ani tak nepotýkají s růstem celkové výše (ta je udržována konstantní) jako s efektivností této služby občanům. Protože příliš vysoké dávky některých typů sociální podpory mohou mít za následek neochotu pracovat, a tak řešit aktivně svoji slabou finanční situaci, měl by mít jejich vývoj spíše klesající tendenci. Co se týče ostatních položek mandatorních výdajů vyplývajících ze zákona (např. příspěvky na podporu stavebního spoření, transfery státním fondům, atd.), tak jejich vývoj je též mírně rostoucí. Jejich dopad na celkovou výši výdajů je ale zanedbatelný, protože tvoří jen malé procento z celku, a tak i jakýkoli zásah nebude mít výrazný efekt na stabilizaci výdajové strany rozpočtu. Do roku 2009 se přesto očekává pokles výdajů na podporu stavebního spoření, protože od 1. 1. 2004 vyšla v účinnost novela zákona o stavebním spoření14, která mimo jiné snižuje maximální výši státního příspěvku ze 4 500 Kč na 3 000 Kč.

4. 1. 3 Ostatní mandatorní výdaje Tato druhá skupina se člení na výdaje vyplývající z jiných právních norem, kam patří například podpora hypotečního úvěrování nebo nově zavedená finanční pomoc v podobě novomanželských půjček, a také výdaje vyplývající ze smluvních závazků. Tato podskupina je podstatně důležitější, protože zahrnuje financování státních záruk, transfery mezinárodním organizacím nebo konkrétní platby státu za své závazky. Graf č. 6 zobrazuje procentuální podíly výdajů z jiných právních norem a ze smluvních závazků k ostatním mandatorním výdajům jako celku. Jak je vidno, tak právě zmíněná druhá podskupina tvoří přes 90 % 14

zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření ve znění pozdějších platných předpisů

24

ostatních mandatorních výdajů. Od roku 2002 je možné sledovat pokles výdajů z jiných právních norem. V absolutním vyjádření se jedná o snížení výdajů z 516 milionů Kč na 215 milionů, poskytnutých v roce 2006. Tento jev je způsoben zejména omezením podpory v oblasti příspěvků na úroky z hypotečních úvěrů a kompletní zrušení podpory na hypoteční smlouvy uzavřené od 1. 2. 2004. Logicky se zcela opačně chová druhá podskupina, tj. výdaje vyplývající ze smluvních závazků státu.

Graf č. 6: Struktura ostatních mandatorních výdajů (v %).

Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

Výdaje ze smluvních závazků zaznamenaly několikanásobný vzestup. Z roku 2002, kdy činily necelých 5 miliard Kč, se vyšplhaly až na téměř 50 miliard Kč v roce 2006. Jedná se o devětkrát vyšší částku. V tabulce č. 4 lze analyzovat meziroční změny v absolutním a relativním vyjádření. Největší nárůst o 19,77 miliard korun, což je téměř čtyřnásobek roku 2002, byl uskutečněn mezi lety 2002 a 2003. Původcem tohoto zvýšení je růst výdajů na státní záruky a negarantované platby Správě železniční dopravní cesty, u nichž se jednalo o zvýšení o necelých 9 miliard, a také vypořádání závazků státu vůči CME15 a Housing&Construction16 v celkové výši 11,25 miliard Kč.

15

CME (Central European Media Entreprises Llt.) vysoudila v arbitráži s ČR odškodné za znevýhodnění její investice do televize Nova. 16 Penále ČR za odstoupení vlády od uzavřené smlouvy na výstavbu, financování a provoz dálnice D47.

25

Tab. č. 4: Meziroční změny ostatních mandatorních výdajů (v mld. Kč, v %). ∆2002-2003 abs. v. % Ostatní man. výdaje celkem Výdaje ze smluvních závazků

∆2003-2004 abs. v. %

∆2004-2005 abs. v. %

∆2005-2006 abs. v. %

19,78 361,37

9,69 38,37

11,75 33,63

2,77

5,93

19,77 398,73 Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

9,69 39,20

11,89 34,54

2,95

6,36

V dalších letech se začala projevovat povinnost platby do rozpočtu EU poté, co ČR v roce 2004 vstoupila do Evropské Unie. V roce 2004 se jednalo o 16,05 miliard korun, v roce 2005 26,33 mld. a v roce 2006 to bylo 26,35 miliard korun. Právě poslední meziroční růst sledovaného období není již tak výrazný, když se rovná změně o 6,36 %. Dalo by se hovořit o postupném snižování přírůstků těchto výdajů. Jenomže z příkladu roku 2003 je evidentní, že některé velmi nákladné položky se nedají predikovat dopředu (tj. různá odškodnění, smluvní penále atd.), takže tuto oblast mandatorních výdajů je třeba brát s rezervou a jistou neurčitostí v jejím dalším vývoji.

4. 1. 4 Hodnocení vývoje mandatorních výdajů Období mezi lety 2002 a 2006 je také obdobím, kdy se česká ekonomika začala zaobírat myšlenkou svého dalšího vývoje, když úspěšně dokázala transformovat ekonomiku plánovaného hospodářství, udržované v zemi po desetiletí, na tržní hospodářství. Postupně se vypořádala s vysokými náklady na transformaci, které zatěžovaly státní rozpočet. Jenže jako další riziko se v letech dynamické části výdajové stránky rozpočtu ČR jeví mandatorní výdaje, které jsou podložené zákonem, a tak se jejich podoba a výše musí respektovat. Z podrobné analýzy mandatorních vyplynulo, že během pěti let se zvýšily o 36,78 %, ale v porovnání s tempem růstu celkových příjmů, které by měly sloužit k úhradě výdajových položek rozpočtu, rostou o 6 % rychleji. V této situaci hrozí postupné vytěsnění ostatních výdajů státního rozpočtu, protože příjmy pokryjí pouze mandatorní výdaje. Vzhledem ke struktuře je možné pozorovat, že většinu z celku tvoří mandatorní výdaje vyplývající ze zákona, protože jejich podíl převyšuje 90 % všech mandatorních výdajů. Ale během let se zvyšuje podíl druhé skupiny (tj. ostatních mandatorních výdajů), která se 3,5 krát znásobila v roce 2003 oproti roku 2002. Co se týče mandatorních výdajů vyplývající ze zákona, tak jejich určení nejlépe vystihuje pojem sociální transfery, protože v této skupině povinných plateb státu jednoznačně dominují dávky do sociálního systému. V nejvyšší míře to jsou výplaty 26

důchodů, jež tvoří přes 55 % všech mandatorních výdajů. V absolutním vyjádření za 5 let vzrostly o 60 miliard Kč. Příčin bylo zároveň několik. Za prvé, neovlivnitelný demografický vývoj, konkrétně stárnutí obyvatel a prodlužování průměrné délky životy. Za druhé, zvyšování průměrné měsíční důchodové dávky kvůli růstu spotřebních cen. Tyto první dva faktory není možné úspěšně korigovat vzhledem k neovlivnění životního cyklu a k zajištění přijatelné životní úrovně důchodců. Za třetí, umožnění předčasného odchodu do důchodu, čemuž již bylo zabráněno právě kvůli v budoucnu finančně neudržitelnému důchodovému systému. V dalších oblastech sociálních transferů by bylo vhodnější, aby se tyto výdaje snížily. Výplata sociálních dávek nemotivuje občany k aktivnímu přístupu k práci, a tak stát tratí na nevratných peněžních plnění. Ostatní mandatorní výdaje jsou položkami nestabilními, hlavně z důvodu toho, že se zde vyskytují závazky státu vůči podnikatelským subjektům například z prohraného arbitrážního líčení nebo z titulu penále za odstoupení od smlouvy. Od roku 2004 je zde zahrnuta položka platby do rozpočtu Evropské unie, která v roce 2006 tvořila částku 26,3 miliard Kč. Tato skupina mandatorních výdajů by měla být státem velmi hlídaná, aby z rozpočtu EU České republice dostala finanční plnění minimálně ve stejné výši, jako je odvod do něj. Zároveň by se mělo předcházet zbytečným výdajům za prohrané státní spory.

4. 2 Ekonomická síla mandatorních výdajů 4. 2. 1 Podíl na celkových výdajích Výdajová struktura státního rozpočtu je řízena prioritami vlády a zákony, které předurčují výši některých výdajových položek, což může mít za následek vytlačení výdajů, směřujících na rozvoj infrastruktury, podporu vědy a výzkumu nebo na investice do rozvojových programů. V tabulce č. 5 je možné vidět proměny výše celkových výdajů a mandatorních výdajů, které každým rokem stoupají.

Tab. č. 5: Rozpočtové výdaje (v mld. Kč). Celkové výdaje Mandatorní výdaje Podíl na celkových výdajích SR Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

2002 2003 2004 2005 750,68 808,72 862,89 922,8 382,50 426,59 453,19 471,75 50,95% 52,75% 52,52% 51,12%

2006 1 020,64 523,19 51,26%

27

Z 382,5 mld. Kč se během pěti let vyšplhaly na 523,19 mld. Kč, což znamená nárůst o 36,78 %. Meziroční růst mandatorních výdajů je variabilní (viz také tabulka 2). V porovnání s celkovými výdaji, které též mají rostoucí tendenci, tento rostoucí efekt není tolik znatelný, protože jejich podíl na celkových výdajích lze označit za konstantní, a to v rozmezí 51 -53 %, jak je patrné z grafu č. 7. Nejvyšší podíl na celkových výdajích byl v roce 2003, a to 52,75 % především kvůli neočekávanému nárůstu objemu ostatních mandatorních výdajů a už tolik velkému státnímu deficitu, takže se zmenšil reálný podíl financí do rozvojových a investičních oblastí výdajové struktury, které jsou financovány ze zbývající části veřejných výdajů. Naopak nejmenší podíl byl zaznamenán v roce 2002, kdy činil 50,95 %. Pokud bychom ale srovnávali s dobou před deseti lety, tak tento podíl mandatorních výdajů k celkovým dosahoval jen 44,8 %. Tento rostoucí vývoj je způsoben rostoucími náklady na sociální transfery (resp. na platby do důchodového systému), ale i nově realizovanými platbami v rámci odvodů do rozpočtu EU nebo jinými vzniklými závazky ČR k podnikatelským subjektům.

Graf. č. 7: Podíl mandatorních výdajů na celkových výdajích (v %).

Zdroj: MF ČR.

4. 2. 2 Podíl na HDP Protože objem těchto výdajů je závislý i na působení jiných faktorů (např. demografických atd.), tak je zároveň potřeba sledovat jejich podíl vzhledem k vybrané makroekonomické veličině, například k vývoji HDP a k vývoji příjmů do státního rozpočtu.

28

V grafu č. 8 je vyobrazen podíl mandatorních výdajů k HDP. Opět je zde možno sledovat jeho konstantní podobu.

Graf. č. 8: Podíl mandatorních výdajů na HDP (v %).

Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty. Procentuálně se tento ukazatel pohybuje v rozpětí 1 procentního bodu po celou dobu sledovaného období, to znamená mezi 15,5-16,5 %. Nejvyšší hodnoty nabývá v roce 2003, kdy tento podíl dělá 16,55 %, a nejmenší v roce 2002 při hodnotě 15,52 %. Je dobré, že ukazatel nevychází příliš rostoucí. Znamenalo by to totiž, že i přes ekonomický růst (tj. zvyšování hodnoty HDP), jsou ještě stále vynakládány velké výdaje státního rozpočtu, které nepřinášejí žádanou finanční protihodnotu. Ovšem i tak je 16% podíl nebezpečný, protože to značí, kolik produktu je vynaloženo na povinné platby ze státního rozpočtu. Pro rozšíření pohledu na ekonomickou sílu provedeme analýzu dynamiky vývoje mandatorních výdajů výpočtem jejich elasticity (tj. závislosti jejich změny na změně HDP). Tak zjistíme, že mandatorní výdaje rostou rychleji než HDP mezi roky 2002 a 2003 a poté mezi roky 2005 a 2006, když jejich hodnota E je větší než 1. Následkem je pak růst státního dluhu. Mezi léty 2003 až 2005 je tento ukazatel nižší než 1, což značí nižší růst výdajů oproti růstu HDP. Pro národní hospodářství to znamená lepší situaci ekonomiky, protože je v hospodářském růstu a nemusí vynakládat další finanční prostředky na státní dluh. Názorný přehled o dynamice vývoje je zachycen v tabulce č. 6.

29

Tab. č. 6: Ukazatelé dynamiky vývoje mandatorních výdajů. 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 Elasticita výdajů 2,52 0,67 0,65 1,45 Marginální sklon 0,39 0,11 0,10 0,23 Zdroj: MF ČR, vlastní výpočty.

Nápodobně lze interpretovat výsledky ukazatele mezního sklonu výdajů k HDP. Nejvyšší přírůstek k HDP byl zaznamenán mezi roky 2002 a 2003. To znamená vyšší rychlost změny výdajů k HDP, tj. jejich vyšší nárůst. Oproti tomu během dalších dvou let je ukazatel mezního sklonu malý, což značí i menší rychlost změny mandatorních výdajů.

4. 2. 3 Dopady na státní rozpočet ČR Nakonec je účelné analyzovat vliv mandatorních výdajů na celkovou strukturu státního rozpočtu, když v předchozích odstavcích byly uvedeny některé z hlavních příčin jejich růstové tendence. Státní rozpočet České republiky je trvale deficitní již od roku 1995, kdy poprvé celkové výdaje převýšily celkové příjmy. Nejprve se vláda snažila o restriktivní fiskální politiku, aby udržela saldo v kladných číslech nebo mírně v záporných, ale nárůst rozpočtového deficitu se každým rokem více prohluboval. Rekordní výše byla zaznamenána v roce 2003, kdy celkový rozdíl mezi příjmy a výdaji činil -109,05 miliard Kč, jak je viditelné v grafu č. 9.

Graf č. 9: Deficit státního rozpočtu 2002-2006 (v mld. Kč).

Zdroj: MF ČR. 30

Hodnota deficitu v roce 2003 je o 65,1 miliard korun vyšší, než tomu bylo v roce 2002. Dáno jednak poklesem příjmů o 6,3 mld. Kč a vysokým nárůstem mandatorních výdajů o 44 miliard, když se do deficitu promítly neočekávané výdaje v podobě vypořádání závazků vůči CME a Housing&Construction ve výši 11 miliard. Zatím poslední zveřejněný deficit rozpočtu má hodnotu -97,58 mld. Kč a týká se hospodaření za rok 2006. Obecně lze konstatovat, že deficit mezi léty 2002 až 2006 podléhá velkým výkyvům. Z roku 2002 se propadl až na schodek ve výši 109 miliard. Poté následovalo snížení schodku na 93,68 miliard a o rok dál na 56,34 miliard korun. Jenomže v následujícím roce 2006 se deficit rozpočtu opět propadl k stomiliardové hranici. Tento propad byl ovlivněn neočekávanými výdaji ve prospěch ČNB ve výši 15,2 mld. Kč. Nejednalo se tak ani o vliv mandatorních výdajů, protože ty sice také vzrostly (o 51,4 mld. Kč více), ale stále se držely 51% podílu na celkových výdajích. Nárůst rozpočtového schodku v devadesátých letech 20. století byl způsoben nejprve náklady na transformaci české ekonomiky a restrukturalizaci některých hospodářských odvětví (především bankovnictví). Ale tento jev již v posledních letech není tak výrazný, takže se spíše mluví o neudržitelném růstu a vývoji výše výdajů, zejména pak těch mandatorních, jejichž podíl přesahuje 50 % všech výdajů. Z toho plyne, že jejich růstová funkce výrazně ovlivňuje růstový vývoj celkových výdajů. Dále se nesmí opominout růstové tendence tzv. quasi-mandatorních výdajů, které zabezpečují výplatu mezd státním zaměstnancům. Jejich podíl na celkových výdajích se pohybuje okolo 23 %. V součtu to znamená, že zákonem povinné platby tvoří přes 70 % všech výdajů, takže pokud budou nekontrolovatelně růst, je jisté, že to bude mít i vliv na konečný růst celkových výdajů. Poté zůstává otázkou, odkud zajistit jejich financování. Příjmy do státního rozpočtu sice zaznamenávají vyšší tempo růstu, než je tomu v případě výdajů. Konkrétně mezi léty 2003 až 2005 se jedná o 9,94% (resp. 12,64%) meziročního nárůstu, když výdaje mají toto tempo nižší o 3 (resp. 6) procentních bodů. Přesto ale hodnota příjmů stále ještě nekompenzuje výši veřejných výdajů. Pro lepší představu je v grafu č. 10 znázorněn vývoj celkových příjmů a výdajů během posledních let. Z tohoto grafu je též dobře vidět, proč byl schodek rozpočtu v roce 2003 tak vysoký. A to proto, že příjmy do rozpočtu v roce 2003 byly nižší než roku předcházejícího o 0,75 %, což v absolutním vyjádření je to snížení o 5,3 miliard. Ale výdaje zaznamenaly meziroční nárůst o 7,73 % (tj. o 58 miliard Kč).

31

Graf č. 10: Vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu 2002-2006 (v mld. Kč).

Zdroj: MF ČR.

4. 2. 4 Financování mandatorních výdajů, potažmo strukturálního deficitu SR Jak bylo uvedeno, tak státní rozpočet tvoří dvě strany. Výdajová stránka a její vývoj v posledních letech byl již zanalyzován v předchozích kapitolách, dále je proto třeba zjistit, odkud nebo jak lze zajistit potřebné finanční prostředky na krytí státem schválených výdajových položek, konkrétně se zaměřením na krytí povinných plateb mandatorních výdajů. První možnost, která se okamžitě nabízí, je financování některých výdajů z konkrétních občanům povinným odvodů do státní pokladny. Tyto odvody jsou přímo určeny ke krytí výdajové stránky rozpočtu. Jedná se o platby do sociálního a zdravotního pojištění, ze kterých se hradí důchodové pojištění a výdaje na lékařskou péči. V této oblasti státního rozpočtu by se dalo říci, že se daří kompenzovat vysoké výdaje na důchodové platby příjmy ze zákona povinného sociálního pojištění. Z grafického vyjádření této situace v grafu č. 11 je dobře čitelné, že skoro každým rokem je zaznamenán přebytek příjmů nad výdaji. Pouze v roce 2003 se na sociálním pojištění vybrala extrémně nízká částka, která způsobila schodek v důchodovém pojištění v celkové výši 16 mld. Kč. Jenomže pokud se do bilanční rovnice příjmů s výdajů započítají i náklady na správu důchodového systému, tj. náklady při výběru pojistného a naopak při výplatě jednotlivých dávek, tak se poměry mění. Takže například pokud v roce 2003 jen samotná výplata důchodových dávek zapříčinila deficit 16 miliard, tak úhrn správních nákladů tento deficit

32

jen prohloubí do výše 19 miliard Kč, které je potřeba financovat z jiných zdrojů, než jsou příjmy ze zákonného sociálního zabezpečení.

Graf č. 11: Srovnání příjmů a výdajů v důchodovém systému (v mld. Kč).

Zdroj: MF ČR.

Podobně se jeví i situace v roce 2006, když v porovnání příjmů a výdajů vychází přebytek finančních prostředků ve výši 4 miliard korun, ale po započtení správních nákladů v celkové hodnotě 4,87 miliard se výsledek hospodaření důchodového systému stává opět deficitním, což přispívá ke konečnému schodku státního rozpočtu. Ve vývojové řadě je viditelné, že nárůst příjmů nemá tak velké tempo růstu jako tempo růstu výdajů a v posledních třech letech analyzovaného období je znát, jak se k sobě tyto dvě křivky přibližují. Jedná se opět o efekt stárnutí obyvatelstva, kdy se ztenčuje vrstva pracujících obyvatel a narůstá vrstva obyvatel důchodového věku.

Dalšími možnostmi státu jak financovat výdaje jsou prostředky z jiných vlastních příjmových položek státního rozpočtu (např. z daňového systému, z příjmů z vlastní činnosti a odvodů přebytku, z přijatých splátek půjčených peněžních prostředků, z kapitálových výdajů). Pokud provedeme analýzu podílu mandatorních výdajů vzhledem k celkové výši příjmů do státního rozpočtu, tak zjistíme, že přes padesát procent příjmů slouží k pokrytí pouze mandatorních výdajů. V roce 2003 to bylo dokonce přes 60,97 % příjmů, které jsou upotřebeny na povinné platby státu. Přehled o vývoji ukazatele tohoto podílu je zaznamenán v tabulce 7. 33

Tab. č. 7: Podíl na příjmech státního rozpočtu (v %). Podíl man. výdajů na příjmech Zdroj: MF ČR, vlastní výpočet.

2002 2003 2004 2005 2006 54,26% 60,97% 58,92% 54,45% 56,68%

Dále existuje možnost získat různé dotace například ze strukturálních fondů EU. Ale z rozboru vývoje státního rozpočtu je jasné, že celkové příjmy dlouhodobě neuspokojují celkové výdaje. A pokud vláda chce nebo je nucena zákonem realizovat všechny položky na výdajové stráně rozpočtu, tak musí hledat další řešení, která zabezpečí příliv finančních prostředků do státní pokladny. Jeden z často využívaných prostředků je emise státních dluhopisů. Dále se používá přijetí dlouhodobých úvěrů. V tabulce č. 8 lze sledovat hodnoty emitovaných dluhopisů a přijatých dlouhodobých úvěrů, které sloužily na financování schodku státního rozpočtu ČR. Z největší části jsou finanční prostředky čerpány právě z emise dluhopisů. V roce 2003 dokonce k tomuto účelu byly emitovány dluhopisy v nominální hodnotě 106,48 miliard Kč, což tvořilo prostředky k pokrytí 97,64 % rozpočtového schodku.

Tab. č. 8: Finanční prostředky na pokrytí rozpočtového deficitu (v mld. Kč, v %). Deficit státního rozpočtu Hodnota emitovaných obligací Dlouhodobé úvěry Podíl dluhopisů na financování deficitu Zdroj: MF ČR, vlastní výpočet.

2003 2004 2005 2006 -109,05 -93,68 -56,34 -97,58 106,48 87,1 46,6 82,99 4,21 9,91 11,87 6,97 97,64% 92,98% 82,71% 85,06%

4. 2. 5 Posouzení ekonomických dopadů mandatorních výdajů V analýze ekonomické síly mandatorních výdajů bylo uvedeno, že povinné platby státu tvoří polovinu všech výdajů státního rozpočtu, a tak mají velký vliv na tvorbu rozpočtu a na výši jeho deficitu. V čase avšak zůstává tento podíl konstantní. Nezvyšuje se, ani se nesnižuje, tedy nelze považovat mandatorní výdaje za příčiny a hrozby vytlačování ostatních výdajových položek. Státní deficit podléhá velkým výkyvům, ovlivněných růstovými tendencemi výdajů a příjmů. Výdaje rostou konstantně meziročně o 7 procent, ale příjmy podléhají výkyvům v jejich meziročním růstu. Z grafu 10 vyplývá, že dokonce mezi lety 2002 a 2003 poklesly, a tak zapříčinily nedostatek financí a vysoký schodek 109 miliard 34

korun. Ale pak do roku 2005 rostou velmi rychle. Tento progres je následně opět zpomalen. Vzhledem k tomu, že mandatorní výdaje rostou úměrně k příjmům i výdajům, tak nejsou považovány za příčiny deficitu státního rozpočtu. Procentuální podíl mandatorních výdajů k HDP je téměř konstantní po celé sledované období, když se pohybuje mezi 15 a 16 %. To znamená, že i když Česká republika zaznamenává růst HDP, tak k němu rostou povinné platby z rozpočtu. Dokonce mezi roky 2002-2003 byla rychlost změny růstu mandatorních výdajů větší než rychlost změny růstu HDP, což pro ekonomiku značí, že národní produkt musí hradit více těchto výdajů. Tyto důsledky se taktéž promítají do tvorby státního rozpočtu. Z důvodů trvalého nižšího stavu příjmů vzhledem k výdajům, je třeba zabezpečit další finanční prostředky pro pokrytí všech povinných plateb a ostatních výdajů, jež jsou prioritami vlády. Podíl mandatorních výdajů vzhledem k příjmům je přes 55 %, což znamená, že více jako polovina přijatých plateb do státní pokladny je vydána na mandatorní výdaje. V rozboru správy rozpočtu důchodového systému bylo vidět, že přijaté platby do sociálního pojištění jsou vyšší než samotné výplaty důchodů. Ale pokud se započítají i náklady na řízení a správu tohoto důchodového systému, tak tento rozdíl již není tak vysoký a v čase dochází k převýšení výdajů na příjmy ze sociálního pojištění. Tento jev bude s dalším postupem času čím dál tím patrnější. Jako finanční instrumenty k uspokojení deficitu státního rozpočtu jsou využívány emise dluhopisů a dlouhodobé úvěry. Právě z emise dluhopisů se zajišťuje většina potřebných financí pro srovnání příjmové strany státního rozpočtu. Procentuální podíl k celkovému deficitu tvoří rozpětí mezi 82 až 97 % (viz tabulka 8).

4. 3 Mezinárodní porovnání Pro rozšíření úhlu pohledu na vývoj situace mandatorních výdajů, celkových výdajů a příjmů státního rozpočtu ČR je dobré provést komparaci s jinou evropskou zemí, která prošla podobnou etapou transformace z centrálně plánovaného hospodářství na tržní, která plní nadměrně redistribuční funkci státu výplatou četných typů sociálních dávek a která se potýká s potřebou reformy důchodového systému, který již nezohledňuje proces stárnutí populace, a tím je dlouhodobě neudržitelný. Takovou zemí je i Slovenská republika, která v rámci

35

reforem veřejných financí z roku 2003 provedla razantní kroky k dosažení hlavního cíle – snížení deficitu17.

4. 3. 1 Vývoj mandatorních výdajů na Slovensku Jedním prostředkem jak tohoto cíle dosáhnout bylo minimalizovat meziroční růst zákonných plateb ze státního rozpočtu, do kterých jsou řazeny podle Ministerstva financí SR platby pojistného a příspěvek na pojištění, sociální dávky, platby pojistného za zákonem určené osoby, dotace nefinančním subjektům, od roku 2004 odvody do rozpočtu EU a splátky úroků a jiné platby spojené se správou úvěrů. Názorný přehled o vývoji těchto položek slovenského státního rozpočtu je vidět z grafu č. 12. Ve sledovaném období je vidět růstová funkce těchto výdajů, ale oproti růstové funkci českých mandatorních výdajů je mírnějšího sklonu. Za 5 let se zvýšila výše vyplacených výdajů pouze o 21,8 miliard Sk, zatímco v České republice to bylo o 140,69 miliard Kč (viz graf č. 1).

Graf č. 12: Vývoj mandatorních výdajů na Slovensku (v mld. Sk).

Zdroj: MF SR.

Ostatně tento jev mírného vzestupu slovenských mandatorních výdajů je vidět i v tabulce č. 9, kde jsou vypočítány procentuální podíly těchto typů výdajů k celkovým výdajům, příjmům a k HDP jak pro Slovensko, tak pro Českou republiku. Z tabulky lze vyčíst, že podíl a tedy vliv povinných plateb se na Slovensku v čase snižuje, zatímco v ČR se

17

Reforma riadenia verejných financií v slovenskej republike, MF SR.

36

udržuje konstantní s drobnými výkyvy snížení nebo zvýšení. Velmi pozitivně se pro Slovensko jeví ukazatelé podílu mandatorních plateb k celkovým příjmům a k HDP. V obou případech dochází ke snižování tohoto ukazatele. V prvním případě to znamená, že každým rokem konečné příjmy do rozpočtu musí pokrývat menší a menší díl povinných plateb, a tak se naskytuje vládě větší prostor pro realizaci investic do rozvoje infrastruktury, regionálních programů, vědy a výzkumu. V druhém případě to znamená menší ekonomickou sílu výdajů. HDP není spotřebováván na financování povinných plateb, když v ČR jsou výsledky tohoto ukazatele dvojnásobné.

Tab. č. 9: Srovnání podílů mandatorních výdajů na jednotlivých ukazatelích (v %). 2002 2003 Slovenská republika Podíl man. na výdajích celkem 49,16 39,42 Podíl man. výdajů na příjmech celkem 62,95 48,88 Podíl man. výdajů na HDP 10,54 9,48 Česká republika Podíl man. výdajů na celk. výdajích 50,95 52,75 Podíl man. výdajů na příjmech 54,26 60,97 Podíl man. výdajů na HDP 15,52 16,55 Zdroj: MF ČR, MF SR, ŠÚ SR, vlastní výpočet.

2004

2005

2006

38,61 49,81 9,11

42,91 48,53 8,72

42,52 47,14 8,41

52,52 58,92 16,09

51,12 54,45 15,75

51,26 56,68 16,25

4. 3. 2 Dopady na státní rozpočet Slovenska Co se týče příčin úspěšného snížení negativních dopadů mandatorních výdajů na Slovensku, tak plynou z razantních reformních kroků, které zasáhly mimo jiné oblasti důchodového a sociálního systému. Právě v sociální oblasti bylo hlavní myšlenkou zamezit zneužívání sociálních podpor a naopak zvýhodnit pracující občany, což se potýká s problémem v regionech, kde mají vysokou míru nezaměstnanosti, proto je třeba, aby stát nadále pomáhal takto postiženým občanům. Další příznivou příčinou je vyšší tempo růstu příjmů než výdajů, jak je patrné z tabulky č. 10. Z ní lze dále usoudit, že po komplexní reformě byl zaznamenán dokonce pokles celkových výdajů mezi lety 2004 a 2005. Naproti tomu příjmová strana rozpočtu se udržuje v růstu, který je většinou vyšší než u výdajů. Takže je možné skutečně sledovat vládou proklamované snížení deficitu.

37

Tab. č. 10: Meziroční změny ve struktuře státního rozpočtu SR (v mld. Sk, v %). ∆2002-2003 ∆2003-2004 ∆2004-2005 ∆2005-2006 abs. v. % abs. v. % abs. v. % abs. v. % Zákonné výdaje -1,90 -1,64 6,83 6,00 4,78 3,96 12,09 9,63 Celkové výdaje 53,41 22,67 23,69 8,20 -20,15 -6,44 31,07 10,62 Celkové příjmy 49,08 26,68 9,37 4,02 16,25 6,70 33,28 12,87 Zdroj: MF SR, vlastní výpočty.

V českém prostředí jsou výdaje stále dominantnější než příjmy. Jejich vývojové tendence jsou kolísavého charakteru (viz graf č. 10), když v jednom roce rozdíl mezi příjmy a výdaji činí schodek ve výši 56 miliard a v dalším roce přes 97 miliard Kč (viz graf č. 9). Slovenské veřejné finance jsou v tomto ohledu stabilnější a příjmová stránka dotahuje tu výdajovou především od roku 2005. Grafické znázornění této situace je vyobrazeno v grafu č. 13.

Graf č. 13: Vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu SR 2002-2006 (v mld. Sk).

Zdroj: MF SR.

Tedy při porovnání stavu veřejných financí České republiky se Slovenskem vyplynulo, že díky důrazným krokům slovenské vlády proběhnuvší reforma přinesla ekonomické úspěchy na poli snížení mandatorních výdajů na celkových příjmech a na HDP. V konečném důsledku se podařilo zvýšit dynamiku růstu příjmů tak, aby se snižoval i deficit rozpočtu a zadluženost státu. Slovenská ekonomika tak má stabilnější charakter než česká a zároveň již

38

má důležité kroky reformy hlavně v sociální oblasti za sebou, což Česká republika pocítila až od 1. 1. 2008.

5 ZÁVĚR Cílem bakalářské práce bylo posouzení vývoje mandatorních výdajů a jejich vlivu na ekonomické prostředí státu. Není pochyb o tom, že mandatorní výdaje tvoří velkou část celkových výdajů státního rozpočtu ČR. Otázkou ale je, jestli jsou i jeho zátěží. Z finančního hlediska je jasné, že ano, protože představují několika set miliardové plnění. Tato částka v posledních letech narůstala. V roce 2002 to bylo plnění ve výši 382,5 miliard Kč a o pět let později 523,19 miliard korun. Přesto jako podíl na celkových příjmech a výdajích není vidět nárůst, nýbrž drží si konstantní trend. Podíl k příjmům do státního rozpočtu se pohybuje mezi 55 až 60 % a podíl na výdajích okolo 51 %. Z toho vyplývá, že mandatorní výdaje jsou i přes vysoký podíl ve stabilní pozici, přestože zpracované propagační materiály a predikce jiných subjektů (tj. Reforma veřejných financí 2007-2010) hovoří o jejich neudržitelném růstu. Rizikem může být, na jak dlouho zůstanou v konstantní pozici vůči oběma stranám státního rozpočtu. To je úkolem vlády. Vzhledem k faktoru stárnutí populace a úbytku aktivního obyvatelstva se očekává nárůst důchodových plateb, které jsou nejvýznamnější položkou mandatorních výdajů kvůli jejich objemu. Jenomže z lidského hlediska je i tato výše nízká. Platy starobních důchodů jsou velmi tristní vzhledem k průměrné mzdě a k růstu spotřebních cen. Proto hovořit o jakémkoliv snižování těchto výdajů ze státního rozpočtu pro současné důchodce je nesmyslné. Je potřebné udělat strukturální kroky pro zabezpečení důchodových plateb a jistot pro nynější aktivní obyvatelstvo, až bude v penzi. Tento problém je aktuální již několik let. Mnoho názorů je zaměřeno na propagaci razantní reformy hlavně sociálního a důchodového systému. Jedná se o oblast vnímanou veřejnosti velmi citlivě, proto tolik opatrnosti a odkladů. Nakonec je třeba si uvědomit, že vládnoucí a parlamentní politické strany jsou odpovědny svým voličům, proto upřednostňují umístění prostředků do oblastí, které jsou prioritní z hlediska jejich volebního programu, za něž byly zvoleny. Nelze tím však zcela omluvit nevyrovnanost státního rozpočtu. Z dlouhodobého hlediska je nutné, aby se našel vhodný způsob, jak zajistit přijatelnou životní úroveň důchodců a současně nezatěžovat státní rozpočet povinnými výdaji. V tomto ohledu již několik let je zavedený systém penzijního 39

připojištění, který finančně podporuje občany, kteří si spoří na svojí penzi, protože stát nemůže občanům zaručit budoucí plnění starobních důchodů v podobě známé nyní. Omezit mandatorní výdaje lze v jiných oblastech než v rámci plateb důchodového pojištění. Například šetřit na ostatních sociálních transferech, které jsou mnohdy zneužívané. Je užitečné poučit se z reforem na Slovensku, které byly cílené na lepší adresnost plateb sociálních dávek a podporu aktivně hledajícím pracovní uplatnění. Tyto snahy a cíle jsou nyní proklamovány i v české reformě veřejných financí 2007-2010, která nabyla účinnosti 1. ledna 2008. V neposlední řadě výši mandatorních výdajů ovlivňují i závazky, jež vystávají státu za porušení smluvních ujednání. V těchto případech je nezbytné, aby vláda minimalizovala negativní dopady z uzavřených smluv, které pociťují následně všichni občané, když místo podpory rozvoje infrastruktury, vědy a výzkumu jsou hrazeny penále a jiná smluvní odškodnění. Co se týče porovnání mandatorních výdajů k vývoji HDP, tak se jedná o vysoký podíl povinných plateb státu vůči domácímu produktu, který se pohybuje okolo 16 %. HDP se v České republice zvyšovalo, ale k němu podíl mandatorních výdajů zůstal konstantní, takže je stále stejně spotřebováváno těmito výdaji. Z tohoto pohledu je tedy třeba, aby se hledala řešení a opatření vedoucí ke snížení objemu některých mandatorních položek.

40

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY [1] ALLEN, R., TOMMASI, D. Řízení veřejných výdajů - Odborná příručka pro tranzitivní země, české vyd. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2002. 496 s. ISBN 80-8504-512-5. [2] HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance - učebnice, 2. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. 355 s. ISBN 80-8643-288-2. [3] HAMERNÍKOVÁ, B. -- MAAYTOVÁ, A. Veřejné finance. 3. vyd. Praha: ASPI, 2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0. [4] JANDEKOVÁ, Nikol. Srovnání reforem veřejných financí v rámci hospodářské politiky Česka a Slovenska. [s.l.], 2008. 100 s. Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, Provozně ekonomická fakulta, Ústav ekonomie. Diplomová práce. [5] KALOUDA, F. Metody analýz výdajů státního rozpočtu, 1. vyd. Praha: Alfa Publishing 2007. 125 s. ISBN 97-8808-6851754. [6] KOTLÁN, I. KLIKOVÁ, CH. Hospodářská politika, Ostrava, Sokrates, 2003, 275 s. ISBN 80-86572-04-8. [7] PEKOVÁ, J. Veřejné finance – úvod do problematiky, 3. vyd. Praha: ASPI, 2005. 527 s. ISBN 80-7357-049-1. [8] SLANÝ, A., a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003. 375 s. ISBN 80-7179-738-3. [9] SLANÝ, A. -- ŽÁK, M. Hospodářská politika. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1999. 271 s. ISBN 80-7179-237-3.

41

SEZNAM INTERNETOVÝCH ZDROJŮ [1] BBC Czech: Deset let televize Nova [online]. [2003] [cit. 2008-04-28]. Dostupný z WWW: http://www.bbc.co.uk/czech/specials/1811_nova_10years/page4.shtml. [2] Český statistický úřad: Mandatorní výdaje státního rozpočtu jako riziko vnitřní nerovnováhy

české

ekonomiky,

[online].

[cit.

2008-04-28].

Dostupný

na

http://www.czso.cz/csu/2004edicniplan.nsf/p/1526-04. [3] Finance.cz : Podpora hypoték [online]. c2000-2008 [cit. 2008-04-28]. Dostupný z WWW: http://www.finance.cz/financovani-bydleni/informace/hypoteky/podpory/. [4] KDU-ČSL: Dálnice D 47 bude o rok dříve [online]. c1997-2008 [cit. 2008-04-28]. Dostupný z WWW: http://www.kdu.cz/default.asp?page=311&idr=133&IDCl=2443. [5] Ministerstvo financí ČR: Návrh státního závěrečného účtu České republiky pro rok 2006 [online].

[2007]

[cit.

2008-03-20].

Dostupný

z

WWW:

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/SZU2006_C_pdf.pdf. [6] Ministerstvo financí ČR: Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu za rok 2003 [online].

2004

[cit.

2008-04-29].

Dostupný

z

WWW:

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/statni_zav_ucet_14960.html. [7] Ministerstvo financí ČR: Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu za rok 2004 [online].

2006

[cit.

2008-04-29].

Dostupný

z

WWW:

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/statni_zav_ucet_17298.html?year=2004. [8] Ministerstvo financí ČR: Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu na rok 2005 [online].

[2006]

[cit.

2008-04-29].

Dostupný

z

WWW:

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/statni_zav_ucet_28535.html?year=2005. [9] Ministerstvo financií SR: Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2003 [online]. c2005

[cit.

2008-05-02].

Dostupný

z

WWW:

http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=3558. [10] Ministerstvo financií SR: Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2004 [online]. c2005

[cit.

2008-05-02].

Dostupný

z

WWW:

http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=4580. [11] Ministerstvo financií SR: Návrh štátneho záverečného účtu SR za rok 2005 [online]. c2005

[cit.

2008-05-02].

Dostupný

z

WWW:

http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=5299.

42

[12] Ministerstvo financií SR: Reforma riadenia verejných financií v slovenskej republike [online].

c2005

[cit.

2008-05-09].

Dostupný

z

WWW:

http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=3555. [13] Ministerstvo financií SR: Štátny záverečný účet SR za rok 2006 [online]. c2005 [cit. 2008-05-02]. Dostupný z WWW: http://www.finance.gov.sk/Default.aspx?CatID=6189. [14] Ministerstvo práce a sociálních věcí: Tiskové oddělení [online]. [2003] [cit. 2008-04-29]. Dostupný z WWW: http://www.mpsv.cz/files/clanky/481/200503.pdf. [15] SOCIAL INFO: Dictionnaire suisse de politique sociale, [online]. [cit. 2008-04-28]. Dostupné na http://www.socialinfo.ch/cgi-bin/dicoposso/show.cfm?id=593. [16] Štatistický úrad SR: Revidované údaje HDP za roky 1995-2005 a odhad za rok 2006 v běžných

cenách,

[online].

[cit.

2008-04-28].

Dostupné

z

http://portal.statistics.sk/showdoc.do?docid=9616. [17] Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů,

[online].

[cit.

2008-04-28].

Dostupný

na

http://www.avo.cz/dokument/zak218sb.htm.

43

SEZNAM TABULEK Tabulka č. 1: Struktura mandatorních výdajů v procentuálním vyjádření (v %) Tabulka č. 2: Meziroční změny ve struktuře mandatorních výdajů (v mld. Kč, v %) Tabulka č. 3: Nejnákladnější položky zákonných mandatorních výdajů (v mld., v %) Tabulka č. 4: Meziroční změny ostatních mandatorních výdajů (v mld. Kč, v %) Tabulka č. 5: Rozpočtové výdaje (v mld. Kč) Tabulka č. 6: Ukazatelé dynamiky vývoje mandatorních výdajů Tabulka č. 7: Podíl na příjmech státního rozpočtu (v %) Tabulka č. 8: Finanční prostředky na pokrytí rozpočtového deficitu (v mld. Kč, v %) Tabulka č. 9: Srovnání podílů mandatorních výdajů na jednotlivých ukazatelích (v %) Tabulka č. 10: Meziroční změny ve struktuře státního rozpočtu SR (v mld. Sk, v %)

44

SEZNAM GRAFŮ Graf č. 1: Struktura mandatorních výdajů (v mld. Kč) Graf č. 2: Procentuální skladba zákonných mandatorních výdajů v roce 2002 Graf č. 3: Procentuální skladba zákonných mandatorních výdajů v roce 2006 Graf č. 4: Podíl důchodových dávek k zákonným mandatorním výdajům (v %) Graf č. 5: Vývoj průměrné měsíční důchodové dávky (v Kč) Graf č. 6: Struktura ostatních mandatorních výdajů (v %) Graf č. 7: Podíl mandatorních výdajů na celkových výdajích (v %) Graf č. 8: Podíl mandatorních výdajů na HDP (v %) Graf č. 9: Deficit státního rozpočtu 2002-2006 (v mld. Kč) Graf č. 10: Vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu 2002-2006 (v mld. Kč) Graf č. 11: Srovnání příjmů a výdajů v důchodovém systému (v mld. Kč) Graf č. 12: Vývoj mandatorních výdajů na Slovensku (v mld. Sk) Graf č. 13: Vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu SR 2002-2006 (v mld. Sk)

45

PŘÍLOHY Příloha 1 Výkaz mandatorních výdajů pro rok 2003.

Zdroj: MF ČR.

46

Příloha 2 Výkaz mandatorních výdajů pro rok 2004.

Zdroj: MF ČR.

47

Příloha 3 Výkaz mandatorních výdajů pro rok 2005.

Zdroj: MF ČR.

48

Příloha 4: Výkaz mandatorních výdajů pro rok 2006.

Zdroj: MF ČR.

49