MEMO Van Telefoon Datum Onderwerp Kopie aan
Annemarie Kristen 074-2459742 / Fax 074-2459943 18 november 2011 achtergrondinformatie tbv commissie Sociaal 8 december 2011 Wethouder Janneke Oude Alink
Aan
Raadsleden van de commissie Sociaal
Beleid en Advies Postbus 18 7550 AA Hengelo
Geachte commissieleden, Met u is afgesproken dat wij u actief meenemen in de transitieprocessen Jeugdzorg en AWBZ-Wmo. Hiervoor worden oa de uitloopavonden van de commissie Sociaal benut. Op 8 december a.s. is om die reden wederom een informele bijeenkomst belegd waarin u geïnformeerd wordt over de voortgang van de transities. Tijdens deze bijeenkomst wordt aandacht besteed aan: 1. De kanteling In de Wmo staat dat gemeenten de taak hebben om maatschappelijke ondersteuning voor hun burgers te regelen. Het doel is dat mensen zo veel en zo lang mogelijk zelfstandig kunnen functioneren. Als een burger niet in staat is om deel te nemen aan de maatschappij, kan hij een beroep doen op de Wmo. Dat vraagt een nieuwe manier van denken en doen: vanuit de hele persoon, vanuit oplossingen en niet slechts vanuit de bestaande voorzieningen. De Wmo medewerkers grijpen niet meer terug op een voorzieningenlijst, waarin vaststaat welke voorziening bij welke beperking hoort. Er wordt van hen gevraagd om open een gesprek met hulpvragers aan te gaan, creatief te zijn en over de grenzen van de Wmo te kijken naar oplossingen. Een gesprek betekent een huisbezoek en het “keukentafelgesprek”. Het keukentafelgesprek staat voor zorgvuldig onderzoek naar de problemen van iemand op het gebied van zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie en naar het samen zoeken van een oplossing daarvoor. Een gesprek aan de keukentafel betekent ook een huisbezoek. Veel gemeenten zijn echter huiverig vanwege de tijd en kosten die het met zich meebrengt. De praktijk leert echter dat de voordelen van een keukentafelgesprek opwegen tegen de nadelen. De afdeling WMO van de Gemeente Hengelo doet al jaren huisbezoeken. Het bespreken van persoonlijke problemen in een kantoor is voor een burger afstandelijker en anoniemer. Daarnaast is niet iedere burger vaardig genoeg om goed zijn of haar vragen onder woorden te brengen. Een huisbezoek biedt meer mogelijkheden om de burger te ondersteunen zijn of haar vraag te verhelderen omdat men in de eigen veilige thuissituatie is. Het huisbezoek laat de burger met een hulpvraag in de eigen omgeving zien. De zelfredzaamheid van de betreffende burger wordt zichtbaar in zijn eigen leefomgeving. Dit biedt aanknopingspunten om door te vragen of er ook beperkingen zijn op andere levensterreinen. Alle levensterreinen komen in een huisbezoek aan bod. In Hengelo gaat de Wmo-consulent met de burger op zoek naar de beste manier om een probleem te compenseren. Er kunnen geen voorzieningen meer worden aangevraagd, maar de burger kan een probleem aangeven op een leefgebied. De leefgebieden zijn:
Het Het Het Het
voeren van uw huishouden verplaatsen in en om uw woning verplaatsen per vervoermiddel ontmoeten van andere mensen
Daarbij moet gedacht en gehandeld worden vanuit de hele persoon en vanuit alle mogelijke oplossingen. Het gaat om het resultaat: wordt met deze oplossing het probleem van deze burger voldoende opgelost? De Wmo is namelijk een participatiewet. Uitvoering van de Wmo moet zorgen voor zelfredzaamheid en het kunnen meedoen aan de samenleving. Wij zullen op 8 december uitleggen hoe “de Kanteling” in Hengelo wordt uitgevoerd. Wat doen we al, wat is onze aanpak en wat is het doel. En wat zijn de resultaten.
1
2. De Hengelose Visie op begeleiding De functie extramurale begeleiding gaat over van de AWBZ naar de Wmo. Gemeenten worden vanaf 1 januari 2013 verantwoordelijk voor de nieuwe aanvragers, voor cliënten van wie de indicatie afloopt in 2013 en voor cliënten waarbij de situatie verandert en daarom een nieuwe indicatie nodig hebben. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die op dit moment al extramurale begeleiding ontvangen in de AWBZ. Met de overheveling van de AWBZ functie Begeleiding naar het gemeentelijk domein, meer specifiek de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) zien de gemeenten een mogelijkheid om de centrale doelstelling van de Wmo ‘maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen’ te verbeteren. Door de begeleidingsfunctie toe te voegen aan alle andere instrumenten die gemeenten daarvoor al ter beschikking staan en zo de verantwoordelijk voor deze ambitie (bijna) geheel in één hand te leggen, willen gemeenten de kwaliteit voor burgers verhogen. Gemeenten verbonden aan een eventuele decentralisatie voorwaarden die moeten waarborgen dat ze ook daadwerkelijk meerwaarde zouden kunnen creëren. Het gaat hierbij om kwetsbare groepen mensen. Mensen met lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicaps of met psychogeriatrisch of psychiatrisch problemen. Het gaat om mensen die matige tot ernstige beperkingen hebben op het terrein van sociale redzaamheid, bewegen en verplaatsen, psychisch functioneren, geheugen en oriëntatie en/of probleemgedrag vertonen. Kortom: mensen die moeite hebben met het behouden van de regie over hun eigen leven, die in meer of mindere mate ondersteuning nodig hebben. Om invulling te kunnen geven aan deze grote opgave, zullen gemeenten o.m. een eigen visie op begeleiding moeten ontwikkelen. Inmiddels is een eerste concept van de Hengelose Visie op begeleiding geschreven. Dit concept is besproken met de programmaraad Wonen, Welzijn en Zorg. De concept visie is toegelicht tijdens diverse bijeenkomsten met aanbieders (Netwerk allochtone ouderen, werkconferentie (arbeids)dagbesteding). De concept visie wordt binnenkort gedeeld met de Wmoclientenraad (8 december ‘s middags). Wij nodigen al deze partners uit om te reageren en zonodig input te geven waarmee wij de Visie kunnen aanscherpen. Tijdens de raadsbijeenkomst van 8 december as willen wij de concept Visie met u delen. Graag gaan wij met u in discussie over hoe de gemeente de functie begeleiding gaat inbedden in de Wmo. Verder wil ik u attenderen op het feit dat de regionale startnotities Transitie Jeugdzorg en Startnotitie Transitie functie begeleiding (AWBZ/wmo) in het regionaal bestuurlijk afstemmingsoverleg is behandeld en dat de colleges van alle Twentse gemeenten deze hebben vastgesteld. Hierover gaat binnenkort een regionaal persbericht uit. Zoals eerder aangegeven is veel achtergrondinformatie te vinden ik de site van de VNG en van het Nederlands Jeugd Instituut (NJI). www.vng.nl www.nji.nl Zeer de moeite waard om te lezen: 1. 2.
VNG-brief, dd 11 november 2011 Stand van zaken Wmo-AWBZ Beleidsbrief stelselwijziging jeugd “geen kind buiten spel” dd 8 november 2011
Deze documenten zijn op extranet geplaatst. Met vriendelijke groet, Annemarie Kristen-Reerink Programmaregisseur Programma 2: Zorg voor de mens gegarandeerd.
2
Bijlage 1 GROEIDOCUMENT: “Op weg naar een visie op begeleiding in Hengelo” 1. Inleiding De functie extramurale begeleiding gaat over van de AWBZ naar de Wmo. Dit is inclusief het bijbehorende vervoer. Gemeenten worden vanaf 1 januari 2013 verantwoordelijk voor de nieuwe aanvragers, voor cliënten van wie de indicatie afloopt in 2013 en voor cliënten waarbij de situatie verandert en daarom een nieuwe indicatie nodig hebben. Vanaf 2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle cliënten die op dit moment al extramurale begeleiding ontvangen in de AWBZ. Met de overheveling van de Awbz functie Begeleiding naar het gemeentelijk domein, meer specifiek de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) zien de gemeenten een mogelijkheid om de centrale doelstelling van de Wmo ‘maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen’ te verbeteren. Door de begeleidingsfunctie toe te voegen aan alle andere instrumenten die gemeenten daarvoor al ter beschikking staan en zo de verantwoordelijk voor deze ambitie (bijna) geheel in één hand te leggen, willen gemeenten de kwaliteit voor burgers verhogen. Gemeenten verbonden aan een eventuele decentralisatie voorwaarden die moeten waarborgen dat ze ook daadwerkelijk meerwaarde zouden kunnen creëren. Het gaat hierbij om kwetsbare groepen mensen. Mensen met lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicaps of met psychogeriatrisch of psychiatrisch problemen. Het gaat om mensen die matige tot ernstige beperkingen hebben op het terrein van sociale redzaamheid, bewegen en verplaatsen, psychisch functioneren, geheugen en orientatie en/of probleemgedrag vertonen. Kortom: mensen die moeite hebben met het behouden van de regie over hun eigen leven, die in meer of mindere mate ondersteuning nodig hebben. Om invulling te kunnen geven aan deze grote opgave, zullen gemeenten o.m. een eigen visie op begeleiding moeten ontwikkelen. Dit geldt dus ook voor de gemeente Hengelo.
3
Anders, maar niet helemaal nieuw In december 2010 is de Sociale Visie Hengelo 2020 door de Raad vastgesteld. Hierin zijn uitgangspunten geformuleerd met betrekking tot de rol van overheid, partners en inwoners van de stad, participatie & ontwikkeling en voorzieningen. Belangrijk hierin is dat Hengelo een beroep doet op de eigen kracht en verantwoordelijkheid van alle partners bij de aanpak van maatschappelijk en sociale uitdagingen en dat Hengelo uitgaat van de ambitie van burgers om zich te ontwikkelen en talenten te benutten. Hengelo streeft naar een evenwichtig, laagdrempelig en toegankelijk netwerk van (collectieve) voorzieningen. De decentralisatie van begeleiding past in de filosofie van de Hengelose Sociale Visie 2020. In lijn hiermee zullen we de komende jaren het decentralisatieproces gaan uitvoeren. Dit moet vooral een inhoudelijke vernieuwing en inrichting van zorg en welzijn inluiden. Aan de decentralisatie van de AWBZ begeleiding/dagbesteding naar de Wmo ligt het principe van “kantelen” ten grondslag. Het gaat hier om een andere aanpak om invulling te geven aan de compensatieplicht in de Wmo. Het bieden van compenserende maatregelen is wezenlijk anders dan de zorgplicht die we kennen uit de voormalige Wvg en het recht op zorg uit de AWBZ. Burgers hebben niet (langer) vast omschreven rechten. Aan de hand van de situatie wordt vastgesteld tot welk resultaat compensatie moet leiden en welke oplossingen daaraan bijdragen. Deels bestaan die oplossingen uit individuele voorzieningen, maar in toenemende mate zal compensatie gezocht worden in de vorm van algemene voorzieningen, welzijnsaanbod en inzet van vrijwilligers. De term Kanteling gaat om een omslag naar meer eigen verantwoordelijkheid en meer collectieve voorzieningen. Er is in de breedte sprake van een omslag van “ziekte en zorg” naar “gedrag en gezondheid”. In plaats van het verstrekken van voorzieningen, gaat het om het oplossen van problemen op een aantal leefdomeinen. De Kanteling moet meer zijn dan een uitgebreidere vraagverhelderingssystematiek (het zogenoemde keukentafelgesprek met een Wmo-consulent). En niet alleen de gemeente moet kantelen. Het geldt ook voor burgers en zeker ook voor de professionals (de hulpverleners), management en bestuurders (van zowel instellingen als overheid). De verbreding in denken en doen naar aanverwante terreinen is daarvoor ook essentieel, kantelen kan niet verkokerd plaatsvinden.
Bovenstaande driehoek illustreert de keten van eigen kracht naar zorg. Burgers en organisaties moeten zich meer richten op de eigen kracht van mensen en hun omgeving om zo de “claim” op zorg te doen afnemen. In de Hengelose uitvoering van de Wmo wordt al enige tijd volgens het kantelingsprincipe gewerkt. Consulenten leggen huisbezoeken af. Bij dat huisbezoek (het keukentafelgesprek) wordt niet op voorhand uitgegaan van een aanvraag om een voorziening of verstrekking. Uitgangspunt is een beperking op een van de leefdomeinen. Samen wordt gezocht naar alternatieve oplossingen in de eigen omgeving of anders met inzet van mantelzorgers, vrijwilligers of algemene welzijnsdiensten. Indien uiteindelijk blijkt dat een voorziening of verstrekking noodzakelijk is, is de consulent telijkertijd ook de indicatiesteller. Daarmee past de decentralisatie niet alleen binnen het gedachtengoed van de Sociale Visie, maar ook binnen de reeds ingevoerde vernieuwde aanpak van de uitvoering van de Wmo in Hengelo.
Decentralisatie betekent overgang van AWBZ- naar Wmo-kader Wmo is participatiewet (ambitie om zich te ontwikkelen, meedoen) Wmo stelt mensen centraal en wil maatwerk bieden Wmo gaat uit van eigen kracht, zorgzame samenleving, draaglast en draagkracht In de Wmo zijn verschillen tussen gemeenten logisch De Wmo kent geen individuele rechten van mensen, wel een compensatieplicht voor gemeenten
2. De doelgroep Het gaat hier om de decentralisatie van de begeleiding voor jongeren, volwassenen en ouderen met een matige tot zware beperking. Deze matige tot zware beperking kan zich bevinden in een zintuiglijke, verstandelijke of lichamelijke handicap, in psychiatrische of psychogeriatrische problematiek of in een somatische aandoening.
4
We zien de volgende type cliënten met een globale onderlinge verdeling (gebaseerd op gegevens van Menzis en bureau HHM): 1) 2) 3) 4) 5) 6)
ouderen met somatische of psychogeriatrische problematiek volwassenen met psychiatrische problematiek mensen met een verstandelijke beperking mensen met een zintuiglijke beperking mensen met een lichamelijke beperking of chronische ziekte jongeren met psychiatrische problematiek in combinatie met opvoed- en opgroeiproblemen.
De groep die overkomt is niet homogeen, maar onder te verdelen in een aantal doelgroepen met ernstige of matige beperkingen op het gebied van:
sociale redzaamheid en/of bewegen en verplaatsen en/of psychisch functioneren en/of geheugen, oriëntatievermogen en/of probleemgedrag (verbaal/fysiek agressief, destructief, seksueel grensoverschrijdend, zelfbeschadiging).
Het doel van de functie begeleiding is er op gericht dat cliënten zo optimaal mogelijk kunnen functioneren op allerlei levensgebieden: zelfzorg, wonen, werken, financiën, vrije tijd, sociaal netwerk en contacten met instanties. De begeleiding ondersteunt cliënten vaak op het terrein van structuur en dagritme, maar omvat ook praktische hulp bij en overname van taken op het gebied van zelfzorg, huishouden en administratie. Een eerste berekening laat zien dat, uitgaande van de nu geldende toekenningscriteria (alleen Awbzzorg bij matige tot zware problematiek) in Hengelo op dit moment 933 mensen een vorm begeleiding ontvangen. Hoeveel mensen in de toekomst een beroep zullen doen op begeleiding is moeilijk te zeggen, omdat dit zal afhangen van de invulling van die ondersteuning binnen de Wmo. Veel mensen gebruiken al lange tijd bepaalde vormen van begeleiding uit de AWBZ. Zij en hun omgeving zullen hieraan vaak gewend zijn geraakt of door de aard van hun beperking niet meer zonder kunnen. Dit deel van de doelgroep zullen we naar alle waarschijnlijkheid een op een moeten overnemen. Dat betekent in de praktijk dat de voorgestane ambities meer kans van slagen hebben bij mensen die momenteel nog geen gebruik maken van AWBZ-begeleiding dan bij hen die dat wel doen.
4. De Hengelose visie De Hengelose visie gaat vooralsnog uit van het behoud van het goede, het verder ontwikkelen van alternatieven voor dure vormen van zorg, het vergroten van de draagkracht en draaglast door het aanboren van eigen krachten, het bewaren en (nog) meer versterken van de ondersteuning van mantelzorgers. We gaan op zoek naar een betere balans: meer informele zorg, minder geïndiceerde (formele) zorg, waarbij het uitgangspunt is dat iedereen de zorg/ondersteuning krijgt, die nodig is. Fundamenten van de visie: o o o o o o o
iedereen krijgt de ondersteuning en zorg (op maat) die hij/zij nodig heeft behoud het goede sterke inzet op welzijn, mantelzorg en vrijwilligers, versterking van de hierbij benodigde infrastructuur ontschotting en verbinden met welzijn, jeugd, werken naar vermogen begeleiding vooral richten op ondersteuning bij participatie: ondersteunen naar meer betekenisvolle contacten en naar meer zinvolle activiteiten verder ontwikkelen en verbeteren van een manier van werken die gericht is op het gehele systeem rondom de zorgvrager, op preventie en het aanboren van eigen kracht verhogen van de doelmatigheid, zorgdragen voor productieve prikkels (gericht op resultaten en niet op inspanningen), minder bureaucratie en ruimte voor professionals.
5. Een eerste uitwerking van de visie We realiseren ons dat dit geen kwestie is van vóór 2013 en 2014 een nieuw systeem ontwerpen en dan wachten tot de werkelijkheid zich heeft aangepast. De decentralisatie van begeleiding vraagt om een
5
zorgvuldig proces, waarin niet alleen innovatie en hervorming wordt nagestreefd, maar ook aandacht is voor continuïteit van dienstverlening en organisaties. Om deze kansen te verwezenlijken wil Hengelo inzetten op de volgende resultaten: Begeleiding als participatie-instrument Meer participatie (niet alleen zelfredzaamheid) Meer regie (minder afhankelijkheid) Meer betekenisvolle contacten (zelfde kwaliteit van zorg) Meer zinvolle activiteiten (minder bezighouden) Meer samenleving (andere overheid) De Kanteling Meer burger (minder cliënt) Meer maatwerk (minder kadertjes) Meer compensatie (minder voorzieningen) Meer (ruimte voor) informele zorg (andere professionals) Meer algemeen aanbod (minder geïndiceerde begeleiding) Begeleiding nieuwe stijl Meer leefwereld en menselijke maat (minder instituties) Meer presentie en preventie (minder herstelwerkzaamheden) Meer samenwerken (minder ‘bij je houden’) Meer ondersteuning van informele zorgers (minder direct hulpverlenen) Meer ruimte voor professionals (minder protocollering) Meer generalisten (minder specialisten)
De Verbinding Verbinding met welzijn Verbinding met zorg Verbinding met inclusiviteitsbeleid Verbinding met Werken naar Vermogen Verbinding met Jeugdzorg Verbinding met wijken en buurten (Thuis in de buurt) Meer en minder Meer eenvoud (minder kastjes en muren) Meer basisaanbod (minder indicatie). Meer verbinding (minder sectoraal) Meer vertrouwen (minder controle) Meer rendement (minder kosten)
De transitie van begeleiding Verbindingen leggen Aansluiten bij voorlopers Grote ambities, realistische verwachtingen Regie in bescheidenheid
De uitwerking hiervan is opgenomen in bijlage 1 van dit document.
6. Kansen en bedreigingen Er liggen kansen, in de decentralisatie van de begeleiding naar de gemeente en die zullen we optimaal moeten benutten w.o. : minder landelijke protocollen, meer lokaal en individueel maatwerk meer ruimte voor algemene voorzieningen, wijkgerichte aanpak minder loketten, meer samen zoeken naar oplossingen meer kijken naar wat iemand kan en wat anderen in de directe omgeving kunnen minder zorg, meer participatie minder verantwoorden, meer presteren. Maar het gaat niet alleen om de kansen. Er zijn ook bedreigingen: de opgave die op de gemeente af komt is groot, evenals de belangen van de mensen en organisaties waar het om gaat de randvoorwaarden die door het Rijk worden aangereikt zijn vooralsnog niet onverdeeld gunstig. In het huidige Regeerakkoord is aan de decentralisatie ook een besparingsopgave (doelmatigheidskorting) gekoppeld. Deze komt boven op aangekondigde bezuinigingen op het bestaande gemeentelijke domein en boven op een tweetal andere grote decentralisaties in het sociale domein – eveneens met besparingsopgaven. Ook zijn er bezuinigingen aangekondigd op de Awbz zelf, het passend onderwijs, werken naar vermogen tenslotte zijn daar de besparingen die dit kabinet denk te behalen door ingrepen als: verlagen zorgtoeslag, kindertoeslag, huurtoeslag
6
verhogen eigen risico ziektekosten introduceren eigen bijdrage in de GGZ verhoging premie basisverzekering (inkomensafhankelijkheid) afschaffen van de PGB voor merendeel van huidige klanten.
Al deze ingrepen en maatregelen gaan consequenties hebben voor de goede uitvoering van de decentralisatie van de begeleiding. De gemeente Hengelo is niet tegen deze veranderingen. In tegendeel, er worden mogelijkheden gezien om zaken op een andere, betere wijze aan te pakken. Maar er zijn vooralsnog ook zorgen omdat niet zeker is dat aan alle randvoorwaarden is voldaan om van de decentralisatie een succes te maken.
7. Waarom is dit een groeidocument? In dit document is in grote lijnen beschreven hoe de huidige situatie is ten aanzien van begeleiding en hoe die situatie moet worden? (ideaal beeld). De komende maanden zijn nodig om te onderzoeken welke stappen gezet moeten worden om te komen bij dat ideaalbeeld (of zo dicht mogelijk in de buurt daarvan). Het gaat daarbij om kwesties als: gaan we straks indiceren voor begeleiding of niet, of slechts in bepaalde gevallen? koppelen van gegeven en een integrale intake (samenvoeging bestanden werk, bijstand, zorgloket)? contracteren, subsidieren, aanbesteden? Voor deze decentralisatie geldt een verlicht regime van aanbestedingsregels, zgn. 2B-dienst. welke taken in gemeentehanden en/of welke uitbesteden? gaan we wel/niet een eigen bijdrage invoeren? gaat de gemeente nadelige financiële effecten bij on- en minvermogenden compenseren? hoe ziet de Hengelose zorgzame samenlening eruit en wat moet het doel van begeleiding zijn? is er nieuw aanbod nodig? Hoe organiseren we meer samenwerking onder de verschillende aanbieders? Wat zijn de verworvenheden van “Thuis in de buurt”? de relaties met de andere gemeentelijke programma’s gevolgen voor de gemeentelijke organisatie? wat doen we lokaal en wat regionaal? In het uiteindelijke Hengelose visiedocument moeten deze zaken zijn uitgewerkt en zullen beleidskeuzes en alternatieven worden voorgelegd.
BIJLAGE
Uitwerking van de beoogde resultaten van de decentralisatie Begeleiding als participatie-instrument Zelfredzaamheid is in de Wmo een randvoorwaarde voor participatie. En het is vanuit dat perspectief dat gemeenten en Rijk hebben gekozen voor het onderbrengen van begeleiding in de Wmo. De sociale netwerken en participatiemogelijkheden van mensen die van de AWBZ gebruik maken, zijn (te) vaak (te) beperkt. Participatie in de AWBZ is te vaak geen participatie met gelijkgestemden, maar met (toevallig) gelijkbeperkten. Zij kunnen terecht bij een beperkt aanbod van geïnstitutionaliseerde dagbesteding. De reguliere maatschappij biedt hen echter weinig mogelijkheden. Wij denken dat de beste (en enige) manier om werkelijk een slag te maken in de participatie van mensen met beperkingen ligt langs de weg van het ontsluiten van participatie-mogelijkheden in de reguliere maatschappij.
7
Daarnaast willen wij volop inzetten op het realiseren van betekenisvolle sociale netwerken. Het hebben van dergelijke netwerken draagt namelijk direct bij een de kwaliteit van leven. Bovendien kunnen netwerken helpen om bijvoorbeeld verdriet te verwerken, om praktische ondersteuning, hulp en zorg te leveren. Meer regie Geleefd worden vindt niemand prettig. Dat simpele uitgangspunt betekent voor ons dat mensen zoveel mogelijk zélf de regie over hun leven moeten voeren. Ondersteuning moet waar mogelijk geregisseerd worden door mensen met een zorgvraag zelf. Waar zij – met behulp van hun directe omgeving – hiertoe niet in staat zijn, moet zoveel mogelijk worden geprobeerd om dat te veranderen. Alleen waar regie vanuit het sociale systeem van mensen met beperkingen structureel niet mogelijk is, ontstaat op individueel niveau een regierol voor professionals en overheid. In dit kader is ook de PGB van belang. Gemeenten hebben herhaaldelijk gepleit voor het verruilen van de huidige rigide plicht om aan mensen met een Wmo-indicatie een PGB aan te bieden, voor de mogelijkheid om dat te doen. Gemeenten willende ruimte hebben om met goede redenen te kunnen afzien van het aanbieden van een PGB. Dat wil echter niet zeggen dat Hengelo deze mogelijkheid zal gebruiken om volledig afscheid te nemen van het PGB (voor begeleiding of anderszins). In tegendeel, wij zijn ons bewust van de meerwaarde die het PGB kan hebben. Wij willen bevorderen dat mensen zelf het initiatief (kunnen) nemen en regie voeren over hun ondersteuningsarrangementen. Door met een gekantelde werkwijze invulling te geven aan individueel maatwerk op basis van de verantwoordelijkheidsladder, kunnen wij het PGB aanbieden in die gevallen waarin dat meerwaarde heeft. En het is goed mogelijk dat dat bij veel mensen het geval zal zijn. Inclusiviteit Geïnspireerd door het denken over normalisering in de zorg, proberen wij al om onze welzijnsvoorzieningen, wijken en buurten optimaal geschikt te maken voor het gewoon meedoen van mensen met beperkingen. Zie de Hengelose notitie “Thuis in de buurt”. Dit beleid kent een harde en een zachte kant. De harde kant heeft vooral betrekking op het realiseren van woningen, accommodaties en een openbare ruimte waar mensen met beperkingen goed uit de voeten kunnen. Onder onze vlag van woonservicegebieden worden op dit terrein door ons en onze partners (zorg- en welzijnsaanbieders en woningcorporaties) grote inspanningen geleverd. De zachte kant heeft meer betrekking op het sociaal toegankelijk maken van de maatschappij, bijvoorbeeld door met werkgevers, met winkeliers, met verenigingen en met buurten afspraken te maken over het scheppen van participatiemogelijkheden voor mensen met beperkingen (inclusief denken). Begeleiding als participatie-instrument Meer participatie (niet alleen zelfredzaamheid) Meer eigen regie (minder afhankelijkheid) Meer betekenisvolle contacten (zelfde kwaliteit van zorg) Meer zinvolle activiteiten (minder bezighouden) Meer samenleving (andere overheid) De Kanteling Met de Kanteling verandert het primaire proces in de Wmo van claimbeoordeling (aanvraag van een voorziening) in een gesprek over hoe de door de mensen met een beperking gewenste resultaten op het terrein van redzaamheid en participatie kunnen worden bereikt. De oplossingen worden opgebouwd vanuit de ‘verantwoordelijkheidsladder’ van de Wmo: eerst bepalen wat iemand op eigen kracht kan (of kan leren, organiseren of financieren). Biedt dat onvoldoende soelaas dan worden de mogelijkheden van informele zorg of sociale netwerken verkend. Zijn de belemmeringen daarmee niet volledig weggenomen, dan wordt gezocht naar oplossingen in collectieve, algemene voorzieningen. Pas in laatste instantie worden individuele, professionele voorzieningen ingezet. In de Kanteling is steeds aandacht voor de vraag wat iemand nog wél kan. Niet alleen om in de eigen ondersteunings- en participatiebehoefte te voorzien, maar ook in die van anderen. Met De Kanteling willen wij het accent in de Wmo verleggen van persoonlijke redzaamheid naar sociale redzaamheid en participatie. Hierdoor neemt de kwaliteit van leven toe. Tegelijkertijd zorgt de verschuiving in de balans van overheidsvoorzieningen enerzijds en oplossingen op eigen kracht en vanuit sociale netwerken anderzijds tot een grotere financiële houdbaarheid. De Kanteling van begeleiding Meer burger (minder cliënt) Meer maatwerk (minder kadertjes) Meer compensatie (minder voorzieningen) Meer (ruimte voor) informele zorg (andere professionals) Meer algemeen aanbod (minder geïndiceerde begeleiding
8
Begeleiding nieuwe stijl Onder de noemer Welzijn nieuwe stijl zijn Hengelo en haar sociale partners bezig met het herinrichten van het welzijnswerk. Aan de hand van 8 bakens worden de doelen en doelgroepen die met het welzijnswerk worden nagestreefd opnieuw doordacht. De focus van het welzijnswerk lag de laatste jaren op leefbaarheid, jongeren en integratie. Maar ouderen en mensen met beperkingen horen ook hoog op de agenda van het welzijnswerk te staan waarbij naast leefbaarheid ook individueel welbevinden een belangrijk doel is. Welzijn nieuwe stijl is daarbij ook een cultuurtraject. Van werkers wordt verwacht dat zij actiever op (mensen in de) problemen afgaan. Maar ook dat zij vervolgens niet te gauw overgaan tot ‘helpen’, maar proberen mensen op hun eigen kracht te wijzen – en deze indien nodig te versterken. Hengelo werkt in de Wmo reeds vanuit de menselijke maat: uitgaan van ‘echte’ mensen, in hun eigen ‘taal’ en vanuit hun eigen leefwereld, met herkenbare argumenten en besluiten en door bekende gezichten. De komende jaren zal dit ook verder worden ontwikkeld binnen het welzijnswerk, het algemeen maatschappelijk werk en aanpalende terreinen. Menselijke maat De kwaliteit van leven van mensen in de huidige AWBZ wordt aangetast door een gevoel van vervreemding. Deze vervreemding wordt veroorzaakt doordat kwetsbare mensen of hun mantelzorgers (informeel steunsysteem) zich op een moment waarop zij extra kwetsbaar zijn, moeten voegen in een systeem waarin institutionele logica centraal stelt. Ze kunnen nergens op basis van hun hele verhaal, in hun eigen ‘taal’ terecht, maar moeten hun situatie vertalen in deelproblemen en herdefiniëren in de termen van het systeem. Vervolgens worden zij geconfronteerd met procedures, regels en besluiten die niet herkenbaar zijn. En worden ze geholpen in grootschalige organisaties, vaak zonder gezicht. Werken binnen het systeem van de klant: Eigen kracht en informele zorg centraal stellen Het overgrote deel van ondersteuning, hulp en zorg aan mensen die dat nodig hebben wordt gerealiseerd vanuit sociale netwerken. Dat geldt voor mensen zonder beperkingen en ook voor mensen met beperkingen. (Beginnende) professionele ondersteuning vindt dan ook vrijwel altijd plaats in een systeem waarbinnen reeds veel informele ondersteuning aanwezig is. Bovendien kan de ‘nieuwe’ zorgvraag die aanleiding vormt van de introductie van professionals net zo goed veroorzaakt worden door een afgenomen draagkracht van het bestaande systeem, als door toegenomen draaglast van de zorgvrager. Dat maakt dat het bijzonder wenselijk is om een vraag naar professionele zorg vooral te beschouwen als een ondersteuningsvraag van de zorgvrager én diens systeem. De huidige AWBZ-indicaties zijn gebaseerd op de beperking van de zorgvrager en niet op eventuele ‘beperkingen’ in het systeem. Het is dan ook de zorgvrager die automatisch het aangrijpingspunt van eventuele ondersteuning en zorg wordt. En in de drang om dat efficiënt te doen wordt de inzet van de professional centraal gesteld. Dat kan echter tot gevolg hebben dat het ‘rendement’ van de inzet uit bestaande informele systemen sterk afneemt of zelfs verdwijnt. Professionals als onderdeel van sociale systemen Als professionele inzet zich niet alleen moet richten op individuele zorgvragers, maar ook op hun informele systemen en daarop moet worden gebaseerd en in ingebed, dan wordt deze inzet onderdeel van bredere sociale systemen. Begeleiding nieuwe stijl Meer leefwereld en menselijke maat (minder instituties) Meer burger-in-zijn-systeem (minder individuele cliënt) Meer ondersteuning van informele zorgers (minder direct hulpverlenen) Meer presentie en preventie (minder herstelwerkzaamheden) Meer ruimte voor professionals (minder protocollering) Meer generalisten (minder specialisten
De verbinding Een van de basisgedachten achter de Wmo is dat participatie van mensen met beperkingen gebaat is bij een integrale benadering, die het beste worden gerealiseerd op het lokale niveau, vandaar de keuze voor een wet met veel lokale beleidsvrijheid.
9
Zo zijn gemeenten via het welzijnswerk verantwoordelijk voor vormen van begeleiding die aansluiten bij en wellicht zelfs overlap vertonen met de via de AWBZ vormgegeven Begeleiding. Denk voor individuele begeleiding bijvoorbeeld aan het maatschappelijk werk, ouderenadvisering en mantelzorgondersteuning en voor groepsbegeleiding in buurthuizen en dienstencentra voor ouderen. De raakvlakken beperken zich daarbij niet alleen tot het welzijnswerk, maar zijn ook te vinden tussen AWBZ begeleiding en bijvoorbeeld het case-management en de re-integratie van uitkeringsgerechtigden, onder de WWB vormgegeven Activeringscentra of de sociale werkplaatsen. Of tussen AWBZ-begeleiding en reeds bestaande vormen van bemoeizorg en begeleiding. Ook een verbinding tussen begeleiding en het inkomensbeleid is het verkennen waard. Tenslotte zijn er grote raakvlakken tussen AWBZ-begeleiding en het gemeentelijk beleid rondom ouderen en wonen, welzijn en zorg. De raakvlakken tussen Begeleiding en andere onderdelen van het gemeentelijk domein nemen nog verder toe als we de twee andere grote decentralisaties in de sociale domein in het plaatje betrekken: de decentralisatie van de Jeugdzorg en de Wet Werken naar Vermogen. De doelgroepen die van deze wetten gebruik maken vertonen grote overlap met de groepen die gebruik maken van Begeleiding. Wij moeten dan ook de drie decentralisaties in samenhang bezien. In ieder geval op het niveau van visie/kijkwijze én in de uitvoering is een gescheiden benadering immers onproductief en ongeloofwaardig. Versterken lokale zorgnetwerken De huidige AWBZ kent hoogwaardige professionals die hun werk inbedden in bredere zorgarrangementen. Gezien de vaak complexe en soms specifieke problemen waarmee de doelgroep kampt, moeten we ervoor waken dat deze verbinding met de zorgcomponent straks in het gemeentelijk domein niet verloren gaat. In dat kader doen wij er goed aan om aan te sluiten bij de trend in de AWBZ en de zorgverzekeringswet om meer en meer te werken in aan de voorkant samenwerkende lokale zorg- en ondersteuningsnetwerken. Er zijn meerdere gemeenten waar de Wmo-uitvoering al goed in dergelijke netwerken is ingebed. Zo ook in Hengelo. Dat vraagt om verdergaande ontschotting van beleid en middelen. Binnen de gemeente, maar ook tussen gemeenten en zorgverzekeraars. Het verbinden van begeleiding Verbinding met welzijnsaanbod Verbinding met zorg Verbinding met inclusiviteitsbeleid Verbinding met inkomensbeleid Verbinding met Werken naar Vermogen Verbinding met Zorg voor Jeugd Verbinding met wijk- en kerngericht werken Benutten systeemvrijheid Wat het resultaat van Wm-ondersteuning moet zijn, is niet gemakkelijk te definiëren en al helemaal niet vooraf op individueel niveau te operationaliseren. Dat zou ook alleen kunnen als we ervan uit konden gaan dat (wenselijke) kwaliteit van leven iets is dat voor elk mens – of in ieder geval voor categorieën van mensen – hetzelfde is. Dat is echter niet het geval. Behalve dat het doel van begeleiding van mens tot mens verschilt, schrijft de Wmo ook nog voor dat bij het bepalen van de compensatie en ondersteuning van mensen bij hun participatie rekening dient te worden gehouden met hun individuele kenmerken en die van de context van de ‘ondersteuningsvraag’. Ook hier geldt dat mensen qua karakter, eigenschappen, kenmerken en mogelijkheden enorm van elkaar verschillen. En dat geldt in nog hogere mate voor de context van zo’n ondersteuningsvraag (de aanleiding voor de ‘vraag’; de kenmerken van de situatie; de mogelijkheden van de omgeving, etc). Hengelo kiest in de Wmo voor een echte maatwerkbenadering. Deze benadering gaat uit van het samen met de zorgvrager en diens omgeving (inclusief zorgaanbieders) analyseren van problemen en het kiezen en realiseren van oplossingen. Wij realiseren ons daarbij dat wij weliswaar de regisseur van deze benadering zijn, maar dat we de kennis en expertise om de inhoud van problemen en oplossingen te doorgronden (vooralsnog) missen. Wij willen dan ook niet alleen op beleidsniveau gebruik maken van de expertise van professionals en hun organisaties, maar ook op het niveau van individuele gevallen. Een kansrijke manier om de beschreven verschuivingen te realiseren zonder verlies – en mogelijk zelfs met winst – aan efficiëntie is om veel minder vaak op individuele indicatie (vooraf) te gaan werken. Door professionals (ook specialistische) als een algemene voorziening present te laten zijn in wijken en buurten en naar eigen inzicht (en op afroep van burgers) te laten interveniëren kan grote winst worden geboekt. Deze winst ligt op het terrein van meer en eerdere preventie.
10
Meer en minder Meer eenvoud (minder kastjes en muren) Meer algemeen beschikbaar aanbod (minder indicatie). Meer vertrouwen (minder controle) Meer rendement (minder kosten) Meer mee-ademen met de behoefte (minder in beton gegoten arrangementen)
De transitie van Begeleiding We hebben al aangegeven dat wij bij de decentralisatie van Begeleiding hoge ambities willen combineren met realistische verwachtingen. Er bestaan forse verschillen binnen de uitvoeringspraktijken van Begeleiding in de AWBZ. Die verschillen bestaan tussen sectoren, tussen instellingen, tussen locaties en projecten en tussen professionals. De AWBZ kent – gelukkig – tal van goede voorbeelden van praktijken die passen in de Wmo-visie. Er zijn instellingen die er in slagen om – vaak door samen te werken met informele zorgers en bijvoorbeeld welzijns- en vrijwilligersprojecten – hun cliënten te helpen een hoog niveau van participatie, betekenisvolle sociale contacten en zinvolle activiteiten te realiseren. Er zijn voorbeelden van verbindingen tussen AWBZ-dagbesteding en welzijnswerk, tussen professionele individuele begeleiding en zelfhulp- en maatjesprojecten. En er zijn talrijke voorbeelden van professionals die hun doen en laten afstemmen op datgene wat voor hun cliënt het beste is, ook als dat voor henzelf of hun werkgever niet de meest handige oplossingen zijn. Voor ons is dit een prettig gegeven. Wij zijn straks de regievoerder over Begeleiding, maar zullen er voor waken ons te snel als inhoudelijke deskundige dit voor ons nieuwe terrein te manifesteren. Wij willen dan ook aansluiting zoeken bij deze voorlopers in de AWBZ en samen met hen verkennen onder welke voorwaarden de uitzonderingen de toekomstige regel kunnen worden. Daarbij willen wij niet alleen vrijheid geven, door belemmeringen weg te halen, maar ook actief met aanbieders aan de slag om er voor te zorgen dat de vrijheid optimaal wordt benut. Door de transitie van Begeleiding zullen wij de rol van inkoper hebben, en niet langer de zorgkantoren. Daarbij zal uiteraard aandacht zijn voor een realistische prijsstelling van ondersteuning, maar minstens zo belangrijk is dat we samen met partijen die de inhoudelijke expertise hebben willen optrekken. Wij zijn naar het zich laat aanzien gehouden aan Europese regels met betrekking tot aanbesteding, maar zullen daarbinnen zoeken naar mogelijkheden om in partnerschap te werken. De decentralisatie maakt dat straks meer dan 400 gemeenten verantwoordelijk zijn voor Wmobegeleiding. Voor passende ondersteuning aan sommige kleine doelgroepen zal het lokale niveau te kleinschalig zijn. En ook voor grotere doelgroepen kan op bovenlokaal niveau een grotere diversiteit in het aanbod – en daarmee in (keuze)mogelijkheden voor de klant worden bewerkstelligd. Regionale samenwerking tussen gemeenten biedt mogelijkheden om te komen tot een zo optimaal mogelijk aanbod. In Twente hebben de 14 gemeenten reeds gekozen voor samenwerking onder het motto: “Lokaal wat lokaal kan, regionaal wat regionaal moet”. Gemeenten hebben als regisseurs een natuurlijke focus op professionele partners. Zorgaanbieders hebben vanuit de AWBZ een focus op hun financier. In de Wmo-benadering van begeleiding is de hoofdrol weggelegd voor mensen met een beperking en hun informele systemen. En de belangrijkste bijrol is die van ‘de zorgzame, inclusieve maatschappij’. Wij zullen onze sturing dan ook in eerst instantie op deze spelers richten. De sturing op professionele organisaties is daarbij een – relatief gemakkelijk vorm te geven – afgeleide. De transitie van begeleiding Grote ambities, realistische verwachtingen Aansluiten bij voorlopers Regie in bescheidenheid, inkoop in partnerschap Regnionale samenwerking voor een optimaal aanbod Niet alleen regie op professionele organisaties, maar juist op burgers en samenleving
11
Overige relevante wijzigingen en ontwikkelingen De modernisering van de AWBZ wordt nu voortgezet door het schrappen van de functie begeleiding uit de AWBZ. Begeleiding is één van de vijf ‘functies’ waarin de AWBZ-zorg wordt ingedeeld (verpleging, behandeling, verblijf, persoonlijke verzorging en begeleiding). Onder begeleiding wordt verstaan: hulp bij het aanbrengen van structuur, het voeren van regie, ondersteuning bij praktische vaardigheden en het bieden van toezicht. Ze valt uiteen in individuele begeleiding en groepsgewijze begeleiding (waaronder dagbesteding). De kosten van de AWBZ zijn in de afgelopen decennia gestegen (van 20,3 miljard in 2003 naar 23,5 miljard in 2010). Aanvankelijk was de wet bedoeld als verzekering voor zware geneeskundige risico’s. Onder druk van de Tweede Kamer is de wet al bij de invoering verbreed met voorzieningen in de sfeer van welzijn en maatschappelijke participatie. Door de jaren heen is de dekking steeds verder uitgebreid, terwijl de inkomsten uit premie-inkomsten, rijksbijdragen en eigen bijdragen nauwelijks zijn gestegen. Het tekort op de dekking van de AWBZ is daarmee in 2010 opgelopen tot 2 miljard. Door middel van verschillende maatregelen is geprobeerd om de doelmatigheid van de AWBZ te vergroten en beter greep te krijgen op de verschillende kostencomponenten. In het licht van de vergrijzing zijn deze maatregelen mogelijk noodzakelijk maar niet afdoende om de houdbaarheid van de AWBZ te waarborgen. Er zijn dan ook de afgelopen jaren rapporten van onder andere de SER en de Raad voor de Volksgezondheid gepubliceerd met zienswijzen hoe ook op de langere termijn de uitgaven aan AWBZ zorg kunnen worden beteugeld. Het kabinet kiest voor het verder terugbrengen van de AWBZ tot de kern: het bieden van hoognodige en noodzakelijke voorzieningen voor mensen met serieuze beperkingen. De AWBZ zal verder worden versoberd door de decentralisatie van de functie begeleiding en dagbesteding naar gemeenten, de revalidatiezorg via de zorgverzekering te bekostigen en op termijn de woonkosten niet langer uit de AWBZ te financieren. Dit is niet de eerste ingreep in de AWBZ. Ten eerste werd vanaf 2008 de toegang tot de AWBZ voor cliënten met louter psychosociale problematiek afgebouwd. Per 2009 verviel hun recht op AWBZ-zorg helemaal (Staatssecretaris van VWS, 2008). De middelen voor de zorg aan die groep werden volledig overgeheveld naar gemeenten, zodat zij alternatieve ondersteuningsvormen konden ontwikkelen. Ten tweede werd per 1 januari 2009 de zogeheten ‘pakketmaatregel’ van kracht. Daarin werden de criteria om aanspraak te kunnen maken op de functie ‘begeleiding’ aangescherpt. Cliënten met een lichte beperking verloren hun aanspraak op zorg; voortaan was alleen een matige of ernstige beperking voldoende om AWBZ-zorg te kunnen krijgen. Ook werd de omvang van het aantal beschikbare uren ingeperkt. Het Wmo-gedachtengoed kent een aantal elementen, die van groot belang zijn voor de goede uitvoering van de nieuwe taak. Participatie en zelfredzaamheid ‘Meedoen’ is het centrale doel van de Wmo. Ondersteuning van mensen met een beperking moet plaatsvinden vanuit het perspectief van maatschappelijke participatie en minder vanuit het perspectief van zorgverlening. Een randvoorwaarde voor maatschappelijke participatie is dat mensen in staat zijn zelfstandig te functioneren. De Wmo geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om deze persoonlijke zelfredzaamheid te waarborgen, voor zover de sociale netwerken van mensen en andere wettelijke voorzieningen dat niet doen. Burger centraal Een belangrijke ambitie van de Wmo is om kwetsbare mensen de regie over hun eigen leven te laten voeren. Dat was in bijvoorbeeld de voormalige WVG en de AWBZ onvoldoende het geval. Daar staan met name voorzieningen en professionele organisaties centraal. Eigen kracht De Wmo wil de vraag naar wat mensen wél kunnen leidend laten zijn over de vraag wat zij niet kunnen. Dat heeft geleid tot een wettelijk kader waarin de gemeente primair de taak heeft om te zorgen voor een lokale samenleving waarin zoveel mogelijk mensen op eigen kracht kunnen meedoen. Waar nodig zal daarbij gericht worden geïnvesteerd in het vergroten van de eigen kracht en zelfredzaamheid . Civil society
12
De Nederlandse samenleving is voor velen een zorgzame samenleving. Dat is een van de redenen waarom de meeste mensen met beperkingen hun leven weten vorm te geven zónder dat zij daarbij door de overheid worden ondersteund. De Wmo beoogt de zorgzame samenleving – de civil society – volop de ruimte te geven en waar nodig en mogelijk te ondersteunen en te versterken. Verantwoordelijkheden De overheid – zowel de landelijke als de lokale – heeft in de Wmo primair een verantwoordelijkheid als facilitator: gemeenten en Rijk dragen bij aan de voorwaarden die nodig zijn om te komen tot een zorgzame samenleving waarin mensen zoveel mogelijk op eigen kracht hun participatie-ambities realiseren. Mensen en hun verbanden (familie en andere sociale netwerken) hebben zélf de primaire verantwoordelijkheid om de gewenste maatschappelijke participatie en sociale kwaliteit te realiseren. Alleen waar de randvoorwaarden op individueel niveau onvoldoende blijken, heeft de overheid een actieve rol als ondersteuner bij individuele participatie. Lokale vrijheid Een wet die participatie als doel heeft en waarin mensen centraal staan, vraagt om de mogelijkheden om individueel maatwerk te realiseren. Een wet die uitgaat van de kracht van mensen in de samenleving, vraagt om de mogelijkheden om van geval tot geval te bepalen wat nodig en mogelijk is. En een wet die koerst op sociale samenhang in wijken en kernen, moet de mogelijkheid bieden tot (sub)-)lokale verschillen. Dit heeft ertoe geleid dat de Wmo niet is vormgegeven als een voorzieningenwet, zoals bijvoorbeeld de voormalige Wvg, de AWBZ, of – buiten de Wmo - de Wet Werk en Bijstand. Ook is hij niet vormgegeven als een domeinwet, zoals bijvoorbeeld de voormalige Welzijnswet. In plaats daarvan is gekozen voor een resultatenwet. De Wmo verplicht gemeenten om op een 9-tal prestatievelden resultaten na te streven. Wat deze resultaten precies zijn wordt overgelaten aan de gemeente(-raad), evenals de vraag hoe de resultaten worden nagestreefd. Wel overleggen gemeenten over de resultaten met Wmo-raden. Compensatie-beginsel Gemeenten zijn verplicht om mensen met beperkingen in staat stellen om een huishouden te voeren, zich in en om de woning te kunnen bewegen, zich lokaal te kunnen verplaatsen en medemensen te ontmoeten en sociale contacten te onderhouden. Van belang is dat gemeenten niet verplicht zijn iemand die beperking A of B heeft voorziening X of Y te leveren. De gemeente is verplicht om dusdanige maatregelen te nemen dat de beperking optimaal gecompenseerd wordt. Niet het middel (de voorziening), maar het resultaat staat voorop. Elke vorm van ondersteuning die er toe leidt dat mensen in staat zijn om de genoemde resultaten te realiseren – en de rechter kan dat beoordelen – volstaat. Dit wordt de compensatieplicht genoemd, omdat gemeenten gehouden zijn mensen dusdanig te ondersteunen, dat hun belemmeringen om deze resultaten zelf te kunnen realiseren worden gecompenseerd. Andere maatregelen en transities De decentralisatie van begeleiding naar gemeenten staat niet op zich zelf. Er zijn andere wetswijzigingen die enerzijds mogelijkheden bieden om zaken te verbinden, te versterken en te vernieuwen, maar het is op zijn plaats om hier te waarschuwen voor de cumulatie van effecten voor kwetsbare burgers. Daarover later meer.
Wet werken naar vermogen: Naar verwachting zullen per 2013 de WWB, de Wajong en de WSW worden samengevoegd tot één regeling. Deze regeling is voor cliënten die niet in het reguliere arbeidsproces passen, maar die ook niet (langer) een beroep kunnen doen op beschut werk. Het aantal cliënten dat een beroep kan doen op beschut werk wordt tegelijkertijd teruggebracht. Binnen de functie begeleiding voor verstandelijk en zintuiglijk gehandicapten en psychiatrische patiënten van 18 tot 65 jaar bestaat een deel van de begeleiding uit arbeidsmatige begeleiding/ dagbesteding. Het gaat daarbij om toeleiden naar werk, het opdoen van werkervaring, begeleid werk, productiewerk en maatschappelijke (her)integratie. Een groot deel van hen heeft een Wajonguitkering. Samenhang met, en eventueel aansluiting bij, dit arbeidsmatig deel van de functie van begeleiding met de vernieuwende arbeidsmarktaanpak lijkt een logische stap.
Transitie Jeugdzorg Een ander onderwerp uit het bestuursakkoord betreft de transitie van de jeugdzorg. De jeugdzorg moet wezenlijk anders georganiseerd worden. Er komt een nieuw financieel kader waarin alle huidige regelingen opgaan en er is nieuwe wetgeving aangekondigd. De stelselherziening maakt het mogelijk om ondersteuning en hulpverlening aan kinderen, jongeren en/of hun opvoeders inhoudelijk anders te organiseren. Gemeenten worden de verantwoordelijke bestuurslaag. Het Rijk blijft stelselverantwoordelijk. Er bestaat momenteel overlap tussen de ondersteuning die kinderen,
13
jongeren en/of hun opvoeders ontvangen vanuit de jeugdzorg en vanuit de begeleiding vanuit de AWBZ. Samenhang met, en eventueel aansluiting bij, dit opvoedkundige deel van de functie van begeleiding met de stelselherziening van de jeugdzorg is noodzakelijk.
De zorg voor clienten met een IQ tussen de 70 en 85 uit de AWBZ Het kabinet is voornemens om per 1 januari 2013 de zorg voor cliënten met een IQ tussen de 70 en 85 uit de AWBZ te halen. Het gaat daarbij niet alleen (maar wel vooral) om de functie begeleiding, maar om het schrappen van alle AWBZ-functies. Onduidelijk is hoe de zorg voor deze cliëntengroep moet worden opgevangen, door wie en met welke middelen. Het gaat om een kwetsbare groep waarvan de beperkingen in de dagelijkse omgang niet altijd worden herkend. Een groep die zichzelf veelal overschat en daardoor niet gauw tot een hulpvraag komt. Het gaat om beïnvloedbare jongeren en jong-volwassenen waarbij schooluitval, (rand)crimineel gedrag en druggebruik een risico vormen.
Scheiden van wonen en zorg Vooralsnog wordt er vanuit gegaan dat alleen de begeleiding aan cliënten die bij familie wonen of zelfstandig (al dan niet in groepsverband) uit de AWBZ wordt geschrapt. In relatie met het verder doorvoeren van scheiden van wonen en zorg, is de verwachting dat de lichtere zorgzwaarte pakketten (ZZP 1 en 2) zoals deze momenteel bij de functie verblijf worden geleverd, eveneens in de decentralisatie naar de gemeenten zullen worden meegenomen. Zorgvragers kunnen kiezen of ZZP 1 en 2 wordt omgezet naar begeleiding. Er zijn signalen dat deze omzetting nu al plaats vindt, met name bij ouderen. De start van scheiden van wonen en zorg per 2013 lijkt (nu al) te leiden tot een toename van de begeleiding. Onduidelijk is of daarmee rekening wordt gehouden bij de bepaling van het budget dat naar de gemeenten wordt overgeheveld. Landelijk is de schatting dat het zou kunnen gaan om meer dan een verdubbeling van het aantal indicaties bij ouderen van 40.000 naar 98.000.
Overheveling hulpmiddelen vanuit de AWBZ naar de Wmo en Zorgverzekeringswet (Zvw) Op 1 juni 2011 heeft de minister van VWS de Tweede Kamer geïnformeerd over het besluit om de verstrekking van hulpmiddelen te verbeteren en de loketten van drie (AWBZ, Zvw en Wmo) naar twee (Zvw en Wmo) terug te brengen. Om dit te realiseren is besloten: om alle hulpmiddelen die te maken hebben met 'zelfredzaamheid in en om de woning' in de Wmo onder te brengen. dat de hulpmiddelen die primair gericht zijn op één specifieke beperking in de Zvw komen. dat de aanspraak op bruikleen verpleegartikelen uit de AWBZ verdwijnt. dat de hulpmiddelen uit de AWBZ-kortdurende uitleenregeling die aan zelfredzaamheid gerelateerd zijn in de Wmo komen en de hulpmiddelen die bedoeld zijn voor een specifieke beperking in de Zvw worden ondergebracht.
De nieuwe regelingen zullen waarschijnlijk per 1 januari 2013 en volgende jaren in werking treden. Gemeenten zullen hun beleid moeten aanpassen en zorgverzekeraars zullen hun zorgpolissen moeten afstemmen op de nieuwe situatie. Ook de informatievoorziening aan burgers, maar ook die aan zorgkantoren, zorgverzekeraars, gemeenten en zorgaanbieders moet op tijd op orde zijn. Mogelijk zal ook een uitbreiding van uitvoeringscapaciteit bij de gemeenten nodig zijn. Hoewel de aanleiding voor de decentralisatie vooral ligt in financiële motieven en daarmee houdbaarheid van het Nederlandse zorgstelsel, zijn er ook inhoudelijke argumenten te noemen die deze decentralisatie kunnen ondersteunen. De decentralisatie van de begeleiding is ingegeven door de overtuiging dat gemeenten in staat zijn zorg te dragen voor ondersteuning op maat, omdat deze bestuurslaag het dichtst bij de burger staat en haar inwoners het beste kent. Daarbij komt dat gemeenten veel taken hebben op aanpalende beleidsterreinen (wonen, werk en inkomen), zodat zij in de gelegenheid zijn de noodzakelijke verbindingen te leggen en al doende tot een integrale aanpak van problemen te komen. Wat wordt het wetgevend kader? Definitieve besluitvorming door het rijk heeft nog niet plaatsgevonden , maar de verwachting is dat “begeleiding” wettelijk onderdeel gaat uitmaken van de Wmo en er een extra tekst aan het compensatiebeginsel wordt toegevoegd, nl. “het bieden van ondersteuning zodat een burger dagelijkse levensverrichtingen kan uitvoeren en het persoonlijk leven structureert en daarover regie voert”. De Wmo als wet moet derhalve worden aangepast. De nu aangekondigde overheveling van de begeleidingsfunctie past goed bij de doelstelling van de Wmo: bevorderen van participatie van mensen met beperkingen die zelfstandig wonen. En de begeleiding past ook heel goed bij het horizontale, ontschotte karakter van de Wmo. Daar hoort dan ook de ruimte bij om deze nieuwe taak op een Wmo-achtige wijze te mogen uitvoeren en dus uit te kunnen gaan van:
14
-
individueel maatwerk en eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden van burgers staan voorop collectieve voorzieningen gaan vóór individuele voorzieningen algemeen beleid gaat vóór specifiek beleid.
Een pseudo-AWBZ keurslijf (met verzekerde individuele rechten en indicatieprotocollen) passen daar niet bij. Het doel van het kabinet is om de ondersteuning dichter (maar ook anders!) bij de burger te organiseren en daardoor een besparing van € 140 miljoen te realiseren. Daarbij geldt 2013 als overgangsjaar, waarbij gemeenten (alleen) verantwoordelijk worden voor nieuwe instroom. Per 2014 vervalt het recht op begeleiding vanuit de AWBZ en zijn gemeenten verantwoordelijk. Op dit moment zijn de specifieke randvoorwaarden die het Rijk stelt bij deze decentralisatie nog niet geheel bekend. De gemeente Hengelo stelt zich hoe dan ook ten doel mensen met een beperking én hun omgeving meer in hun kracht te zetten, professionals en organisaties de ruimte te geven om hun werk goed te doen, maar waarschijnlijk op andere wijze, andere vormen van ondersteuning aan te bieden (meer met mantelzorgers en vrijwilligers, meer collectieve arrangementen) en daardoor ook efficiëntiewinst te realiseren De decentralisatie biedt een kans om verder te komen met de Wmo. Het is de bedoeling om vanuit het Wmo-perspectief naar begeleiding te kijken en daarbij het goede en ook het noodzakelijke van de aanpak uit de huidige praktijk niet zomaar terzijde te schuiven. Wat wordt het financieel kader? Het macrobudget kan pas worden vastgesteld wanneer knopen zijn doorgehakt over het over te hevelen takenpakket. Het bedrag dat de gemeenten in een in te stellen decentralisatie-uitkering zullen ontvangen wordt gebaseerd op de werkelijke uitgaven 2010 van de huidige uitvoerders. Op het totale geïndexeerde budget dat wordt overgeheveld in 2013/2014 wordt een korting toegepast van 5%. Voor de transitie is in totaal € 130 miljoen beschikbaar. In de Bestuurlijke afspraken 2011-2015 is afgesproken dat hiervan € 80 miljoen beschikbaar is voor gemeenten. In de Septembercirculaire 2011 van het gemeentefonds wordt aan gemeenten kenbaar gemaakt hoeveel ze in 2012 en 2013 zullen ontvangen. € 50 miljoen is beschikbaar voor het ministerie van VWS, zorgaanbieders en patiëntenorganisaties. M.b.t. de gemaakte beleidskeuzes t.a.v. de decentralisaties en kortingen, die in de Kadernota Herontwerp uitgebreid zijn toegelicht, brengen we samenvattend nog graag het volgende in uw herinnering: wij gaan uit van implementatie van de transitie AWBZ-WMO binnen de gemeente Hengelo en binnen de door het Rijk beschikbaar gestelde financieel kader De benodigde besparingen kunnen worden gerealiseerd door het afschaffen van contra-productieve elementen uit de AWBZ-regelgeving en het leggen van verbindingen met de bestaande gemeentelijke welzijns- en participatie-infrastructuur. Het budget voor begeleiding wordt niet geoormerkt. De Wmo is een wet die gemeenten veel beleidsvrijheid geeft bij het bereiken van prestaties. Hierdoor worden gemeenten in staat gesteld maatwerk te bieden bij het bevorderen van de participatie en zelfredzaamheid van hun burgers. Dit maatwerk kan bovendien worden gerealiseerd door instrumenten in te zetten uit aanpalende sectoren als werk en onderwijs. Het oormerken van het budget zou de mogelijkheden tot brede maatwerk oplossingen beperken en past derhalve niet in de filosofie van de Wmo. Bovendien is een nadeel van oormerken dat over de afzonderlijke uitgaven moet worden verantwoord en dat daarmee de administratieve lasten toenemen. Gemeenten zijn in de Wmo niet verplicht een eigen bijdrage aan cliënten te vragen. Gemeenten kunnen een lagere eigen bijdrage aan cliënten vragen of de eigen bijdrage op nul zetten. Ook mogen gemeenten het in rekening te brengen uurtarief voor ondersteuning bij de berekening van de eigen bijdrage verlagen. Wel dient hierbij bedacht te worden dat in het macro-budget dat onder gemeenten wordt verdeeld een bepaalde opbrengst aan eigen bijdragen is verdisconteerd. Gemeenten die minder eigen bijdragen innen dan landelijk is verondersteld creëren hiermee een tekort op hun Wmo-begroting. In het geval van cliënten die gebruik maken van de Wmo én de AWBZ, betekent het vanwege de anticumulatieregeling voor eigen bijdragen, dat een lagere eigen bijdrage Wmo een hogere eigen bijdrage AWBZ voor de cliënt oplevert. In het kader van de Bestuursafspraken is wel afgesproken nader te kijken naar een invulling van de eigen bijdrageregeling, waarin meer sturingsmogelijkheden voor gemeenten zitten. Toelichting op de doelgroepen De activiteiten die nu in de ABWZ worden geleverd zijn zeer divers. Hieronder een aantal voorbeelden van activiteiten die nu vanuit de begeleiding worden geboden:
15
-
woonbegeleiding; praktische pedagogische thuishulp en gezinsondersteuning (PPG); begeleiding tijdens voorgezet speciaal onderwijs; thuisbegeleiding; dagactiviteiten voor GGZ (DAC); dagbesteding voor verstandelijk beperkten; logeerhuizen; zaterdagopvang voor kinderen met verstandelijke beperking; sport voor verstandelijk beperkten; vakantie activiteiten voor verstandelijk beperkten; belevenis- en uitgaanscentrum; activerende psychiatrische thuiszorg; inloophuizen; begeleiding bij rehabilitatietrajecten verslaafden; ontmoetingsgroepen.
Ontvangers van extramurale begeleiding zijn doorgaans kwetsbare mensen met vaak meervoudige problematiek. In veel gevallen is specifieke expertise nodig om de ondersteuningsbehoefte van mensen goed te begrijpen en hen op de juiste wijze te begeleiden. De professional maakt in voorkomend geval de vertaalslag tussen mens en maatschappij, die volgens de inhoudsdeskundigen vaak complex is voor mensen met een beperking . Naast de activiteiten die de professional met of voor mensen uitvoert, is vooral de persoon van en de relatie met de professional van belang: iemand die er is en die op het juiste niveau contact maakt. Daarmee is de begeleiding een belangrijke factor in de kwaliteit van het leven van mensen. De professionals die de begeleiding leveren hebben ook een belangrijke rol in signaleren en preventief handelen. Door tijdig aanvullende hulp en voorzieningen in te schakelen, wordt een beroep op zware (dure) vormen van zorg, zoals behandeling en opname, voorkomen. De inschatting van veel deskundigen is dat de geboden begeleiding bij veel mensen essentieel is voor het zelfstandig kunnen functioneren. Met name in de extramurale GGZ en verstandelijk gehandicaptenzorg maakt Begeleiding een groot deel uit van de totaal geleverde ondersteuning. Bijna alle mensen in deze sector krijgen Begeleiding en overige functies worden maar in beperkte mate geleverd.1 Ook mensen met extramurale AWBZ-zorg op basis van een lichamelijke of verstandelijke beperking krijgen in veel gevallen Begeleiding. Bij deze groep is er vaak ook sprake van andere vormen van AWBZ-zorg, met name verzorging en verpleging. In de extramurale ouderenzorg speelt Begeleiding een minder grote rol. Van de bijna 250.000 ouderen die extramurale AWBZ-zorg gebruiken, krijgt ongeveer 1 op de 6 mensen begeleiding. Veelal gaat het hier om dagbesteding. In de GGZ zien we juist veel individuele begeleiding. De groep mensen met een zintuiglijke handicap maakt slechts in beperkte mate gebruik van Begeleiding. Bijna 80% van deze groep krijgt individuele begeleiding, ongeveer 45% dagbesteding. Ongeveer 50% van de mensen die Begeleiding ontvangen, maken ook gebruik van andere vormen van zorg. In de ouderenzorg en bij lichamelijke gehandicapten gaat het vaak om lichaamsgebonden zorg op het gebied van persoonlijke verzorging en verpleging. Bij deze groepen is het onderscheid zorg begeleiding redelijk goed te maken. In de GGZ en de VG ligt dat anders: hier hebben alle vormen van zorg voornamelijk betrekking op psychosociaal functioneren en welbevinden.
Goed kwalitatief en kwantitatief inzicht in de doelgroep en de invulling van Begeleiding is vooralsnog niet voor handen. Gemeenten zullen deze zelf moeten verzamelen om (realistische) mogelijkheden en doelstellingen te kunnen formuleren. Mensen met psychische en verstandelijke beperkingen zijn de voornaamste doelgroepen van begeleiding Mensen die gebruik maken van begeleiding kunnen zonder ondersteuning niet zelfstandig functioneren en participeren Begeleiding heeft een preventieve werking om te voorkomen dat zowel verergering van problemen als gebruik van zware zorg nodig is. In GGZ en VG is de scheidslijn tussen Begeleiding en andere vormen van zorg soms onduidelijk.
16
17
