MÁTHÉ GÁBOR AZ ÖNÁLLÓSULT KÖZIGAZGATÁSI SZAKEMBERKÉPZÉS I. 1. Maiores non inventa nobis reliquerunt sed quarenda – azaz eleink nem annyira megoldásokat, mint inkább problémákat hagytak ránk. Ez a megállapítás különösen igaz a kezdeti jogtudományi és a politico-cameralis tudományok oktatására. A természetjogból kialakult politico-cameralis tudományok a felvilágosult abszolutizmus idején váltak a jogi tanulmányok – a ius naturae et publicum universale, a ius publicum particulare regni Hungariae, a római és büntetőjog valamint az egyházjog – kísérőivé. A Polizey und Cameralwissenschaften bevezetésének nagy jelentőséget tulajdonított Mária Terézia, aki a kormányszékein keresztül, 1767 márciusában hozzájárult ahhoz, hogy a nagyszombati egyetemet, a „bécsihez viszonyítandó” hogyan lehet a „tanulmányok fellendítése érdekében megreformálni”. A Pázmány Péter Egyetem Jog- és Államtudományi Karának történetét mindmáig egyedülálló pontossággal, s utolérhetetlen szakmai eleganciával kidolgozó Eckhart Ferenctől mindent megtudhatunk az egyetem modernizálásának kísérleteiről, a jelentősége miatt kiemelten kezelendő 1775. évi Planum iuridicae facultatis szabályzatáról az 1777. évi Ratio Educationisnak a közszolgálatra tett hatásairól, II. József egyháztalanító egyetemi reformjáról csakúgy, mint az 1935ig terjedő időszak tanterveinek sokaságáról, szigorlati- és államvizsga rendszeréről, a tanszékeknek és a tanároknak a működéséről. Érdekes, hogy már ekkor kódolt volt a bécsi és a magyar professzorok megalázó megkülönböztetése: a bécsi tanárok illetményénél 50-70 %-kal kevesebb volt a magyar oktatók díjazása; a hazaiak béréből 10 %-ot levontak például védelmi háború céljaira; avagy a nehezen elért seniori pótlék sem biztosította a tisztes megélhetést az idős korra. A ma farizeus rigorozitásának emléke található meg az 1770. évi Normaban, ami többek között megtiltotta a jogtanároknak „a tanársággal kevésbé összefüggő foglalkozás folytatását, illetve az erről való lemondás kötelezettségét írta elő. 2. A korabeli tanulmányi szervezet betetőzése, a tanintézetek koronája az az egyetem volt, amelyet a királynő 1777-ben nagyszombatról Budára helyezett át és méltó működéséhez gazdag alapítványokat biztosított. S hogy a XVIII. században – amit nagyon szellemesen jellemez Sonnenfels is, akinek ez volt az 103
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
államideálja: philanthropikus eszmék által enyhített abszolutizmus – már mit tekintettek az egyetem céljának, az a XXI. században az alapjogokat érvényesíteni kívánó plurális demokráciákban is felvállalandó lehet: „Az egyetem intézménye leginkább arra törekedjék, hogy a magyar ifjúság megfelelő tudományos segédeszközökkel ellátva, alapos és sokféle műveltséggel nemcsak az állam világi és egyházi igazgatására, hanem a tudományok művelésére és a hazában elterjesztendő művészetekre általánosan alkalmassá váljék: ezért szükséges arról gondoskodni, hogy ez az egyetem úgy a tanárok számára, mint a tudományok változatosságára nézve a tudományok minden hajléka felett magasan kitűnjék.” 3. Az 1777. évi egyetemi áthelyezésnek, a 225 éves jubileumnak témánk szempontjából meghatározó jelentőségű eseménye még, hogy az addig a bölcsészkaron oktatott politico-camerale tudományát a jogi karhoz telepítették, s ott hetedik tanszékként szervezték meg az oktatását. Kevésbé ismertségénél fogva talán nem érdektelen megemlíteni, hogy a már hivatkozott 1767. évi reformmal megkezdett egyetemi megújulás, az 1769. július 17-i uralkodói leiratban fordulóponthoz érkezett. E szerint az államtanácsban tárgyalt javaslatok közül egy különösen fontos volt kormányzati szempontból. Elhangzott ugyanis, hogy a magyaroknak az allzuanständig ius publicum Germaniaet – politikai veszélyek okán – indokolatlan lenne tanítani, helyette az általános közjogot és a politico-cameralis tudományokat kell szorgalmazni. Ez utóbbinak az volt a célja, „hogy elvesse a magot a jobb elvekhez, a magyar alkotmány hibás szemléletének kiküszöböléséhez”. Egyértelmű tehát, hogy tárgyunk pragmatikus szempontoknak is megfelelt, mikor a magyar közjognak a felvilágosult abszolutizmus elvei szerinti összehangolására vállalkozott. Nem véletlen, hogy a Ratio Educationis kiemelten kezelte a politicocameralis tudományokat, s ezeket kívánta elsőként elsajátíttatni – mivel ezek rátermetté, alkalmassá, kötelességteljesítővé tesznek – azokkal, akik a közszolgálatra szánták el magukat. Minthogy a Budára helyezett jogi facultas éppen ezeket a studiumokat volt hivatott fölkarolni, könnyen látható, hogy „célja szükségképpen abban rejlik, hogy a köz számára alkalmas tisztviselőket képezzen”.
II. 1. A közigazgatási képzés a következő században sem nélkülözte a Habsburgok kitüntető figyelmét. Noha az 1848. évi polgári átalakulás eltemette a dikaszteriális igazgatást, s a parlamentnek felelős kormányzással a jogállam intézményrendszere fokozatosan kialakulhatott, az államszervezetben foglalkozta104
MÁTHÉ GÁBOR: AZ ÖNÁLLÓSULT KÖZIGAZGATÁSI SZAKEMBERKÉPZÉS tottak szakmai képzésére ez még nem gyakorolt érdemi hatást. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztásával a személyi állományban is jelentős változás következett be, ugyanis a felkészültebb jogvégzettek a bíróságokat és az ügyészséget lepték el. Ez az átmeneti időszak, az ún. dilettáns igazgatás kora, ami az osztrák Thunféle reformok alapján szerveződött jogászképzésre épült. Ennek lényege, hogy a történeti műveltségen felépülő tételes jogi tudás dominált, a doktori diplomát képesítő erővel ruházták fel, ám az egységes jogi- és államtudományi doktorátusnak nem volt tárgya a közjog. A pesti Karon tehát elsősorban a jogi pályára képzést preferálták. Voltak azonban már akkor is a közigazgatásra összpontosító elmék, így Kautz Gyula a nemzetgazdaságtan kiváló professzora, aki nagy súlyt helyezett a korabeli politikatudományként kezelt nemzetgazdaságtan, pénzügytan és közigazgatástan diszciplínákra, arra, hogy a Kar nem csak a „közhivatalokra gyakorlatilag idomító intézetként működjék”. Az 1869. évi egyetemi reformok újfent kikezdték az egységes állam- és jogtudományi doktorátust, s egyre sürgetőbb lett annak a sokat vitatott elvnek a meghaladása, hogy a képzettek a bíróságnál az alig használhatók pedig a közigazgatásnál nyerhetnek alkalmazást. A vitákban a szervezeti és a szigorlati szétválasztás ténye egyaránt megfogalmazódott. Az előbbire a jól ismert példa: rögeszme azt hinni, hogy a jogi kar meglévő szervezete mellett olyan közigazgatási tisztviselő v. bíró képezhető, aki egyaránt jártas az igazgatás- és a pénzügyi tudományokban is. 2. A szervezeti elkülönítés igénye még több alkalommal és fórumon került elő, így pl. a Magyar Jogászgyűlés is pártolta a két facultasra osztást, ám mindvégig erősebb maradt az egységes jogászképzés, egy kar formula. A képzési anomáliák visszaszorítására végül is a másik megoldást részesítették előnyben, nem a szervezeti reformokat preferálták, hanem az államvizsgák rendjét osztották meg, mégpedig önálló államtudományi-, illetve jogtudományi államvizsgákra. Az 1874. évi miniszteri rendelettel relevált bifurkáció a jogászképzés részeként közel egy évszázadon át meghatározta a közigazgatási pályára készülők elméleti alapképzését. Ugyan még hosszú ideig ágált a pesti kar a bifurkáció ellen, de kénytelen volt elfogadni a kompromisszumos megoldást, mert abban mindenki egyetértett, hogy „A mai káosz, a folytonos experimentálás, az örökös ingadozás demoralizál bennünket.” 3. Az ésszerűbb oktatás kortársi igényének újabb állomását a továbbiakban már nem az egyetemi, hanem az egyetemen kívüli követelmények jelentették. Pontosabban az történt, hogy a gyakorlati szakemberek közül többen szorgalmazták az elméleti vizsgák mellé, további plusz feltételként a gyakorlati vizsgák letételét. A vég nélküli viták itt is a törvényhatósági-, községi törvények megalkotásánál jelen voltak, s átmeneti nyugvópontra a polgári kor egyetlen képesítési, mi105
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
nősítési törvényénél jutottak. Az 1883. évi I. törvény minősítő erővel ruházta fel a jogvégzettséget, azaz előírta, hogy a minisztériumok fogalmazási szakán működőknek a törvényhatóság vezető tisztségviselőinek (alispán, főjegyző, tiszti főügyész, árvaszéki elnök, főszolgabíró); a városokban a polgármesternek és a rendőrkapitánynak jogvégzettnek kell lennie. Ezzel a századvégre lényegében megdicsőült a jogászképzés, mivel maradéktalanul beteljesült, hogy: „A jövendőbeli közigazgatási tisztviselőből többet az egyszerű jogi képzettségnél követelni, ellenkezne a becsülettel és illemmel.” A XIX. századra a dilettáns igazgatást tehát a jogvégzettek privilegizálása, a jogászigazgatás szupremációja váltotta fel. Ugyanakkor sajnálatos, hogy a törvényi előírás ellenére a gyakorlati vizsga csupán írott malaszt maradt. A századforduló újdonsága pedig, hogy az 1900. évi XX. törvénnyel létrejött a mindmáig megváltoztathatatlannak tűnő kétszintű közigazgatási képzés második pilléreként, az állami jegyzőtanfolyamok rendszere. A jegyző, mint a közigazgatásban az utolsó „profi láncszem”, így önálló intézményes képzésben részesül 100 esztendeje.
III. 1. A XX. század a közigazgatás nagy százada. Az executiva terjeszkedése megállíthatatlannak tűnt. Az állami beavatkozások nem öncélú kezdeményezésekként, hanem a társadalmi gazdasági változások szükségképpeni következményeiként jelentkeztek. A század első felében zajló háborúk, az ezeket kísérő békediktátumok területváltozásai a magyar közigazgatást különösen érintették. A személyi állomány elbizonytalanodása, az új feladatokkal összefüggő minőségi szakmai elvárások; először a levált részekről az anyaországba, majd az innen vissza mozgások – a többi között – a képzés szervezeti kereteit is befolyásolták. A korábbiakhoz képest a változások irányát: a szakszerűség, a jog- és célszerűség alternatívája, a továbbképzések rendszere, a gyakorlati szakvizsga elodázhatatlansága jelentették és megindult a más szakmák integrált támadása a kizárólagosnak bizonyult jogásztúlsúly visszaszorítására. 2. Ez utóbbira kifejező példa a Társadalmi Jogalkotás Szövetségének közgyűlése – közvetlen a századfordulót követően –, amelyen az orvosok, a mérnökök, a pedagógusok követelték, hogy „a jogalkalmazó közigazgatász munkájába” érdemi ügyintézőként, s ne csak alkalmi szakértőként vonják be őket. A szakmák fellépését kísérő érvek, előterjesztések rendkívül tanulságosak a ma számára is. Jól megismerhetők Hencz Aurél kiváló monográfiájában, a felsőfokú közigazgatási szakemberképzés ügyét mesterien összegző művében. 106
MÁTHÉ GÁBOR: AZ ÖNÁLLÓSULT KÖZIGAZGATÁSI SZAKEMBERKÉPZÉS A század első évtizede különös aktivitást árult el egyébként is. Itt van például az 1911. évi Országos Jogászgyűlés határozata, ami lényegi összefoglalás a közigazgatási képzés változtatási igényeiről. Nem tartják pl. kielégítőnek a közigazgatási fogalmazói kar egyetemi, államtudományi felkészítését, az államtudományi tárgyak: a közigazgatási jog a társadalomtudományok, s a novumként ide sorolt közgazdaságtan mélyebb és átfogóbb oktatási lehetőségét szorgalmazták. Igen erőteljesen fogalmazták meg a közgazdasági képzés szükségességét az Országgyűlés Főrendi Házában is. 1912-ben határozatot hoztak a közgazdasági egyetem létrehozásáról, majd kísérlet történt a Műegyetem kebelében kar szervezésére; végül pénzalapok hiányában lekerült a téma a napirendről, de 1917ben újfent érdemben tárgyalták, s a Földes Béla közgazdász professzor elnökletével életre hozott bizottság már nem egyetemre, hanem „különálló egyetemi tudománykarra” tett előterjesztést, ami végül is 1920-ban valósággá vált. S hogy erre igen nagy szükség volt, mi sem bizonyítja jobban, mint az a korabeli megalapozott vélekedés: „hogy közintézményeink legnagyobb részében a közgazdasági ügyeket félbemaradt egzisztenciák és dilettánsok végzik”. Mi több, a Közgazdasági Kar rövidesen elérte azt is, hogy az itt végzettek a közigazgatási tisztviselők fogalmazói karában is elhelyezkedhettek. Ezzel megtört a bifurkációs végzettség egyeduralma, s a közgazdászok deklaráltan osztozhattak a köztisztviselői stallumokban. 3. A szakértelem tartalma természetesen továbbra is viták tárgyát képezte, amit a korszerű közigazgatás XX. századi működési elvei – a hatékonyság, az eredményesség – egyre inkább iniciáltak. A jogi karok is egyre erőteljesebben védték álláspontjukat a sokszor színvonaltalan vitákban. Klebelsberg kultuszminiszter a jogi oktatás sokadik, tervbe vett reformjáról nyilatkozva hangsúlyozta, hogy a tanulmányi idő 5 évre emelése és az igazgatásitörvénykezési oklevél megtartása mellett elkülöníti a doktorátust, amit a továbbiakra tudományos graduszként kívánt meghatározni. A jogi karok érvelésében az eddig megtartott monopolhelyzet védelme dominált. A megkülönböztető ismérvet: a pozitív jog tiszteletét és nélkülözhetetlenségét különösen a szegedi kar argumentációja tükrözte igazán: „…bármilyen erős legyen a szaktudás a közigazgatási tisztviselői karban, a jogi szellem, a jogi tudás, a jogi érzék nélkül a közigazgatási cselekmények csak külső mechanikus ténykedések maradhatnak.” Figyelemreméltó ezzel összefüggésben a magyar közigazgatás történetében méltó helyet elfoglaló Keresztes-Fischer Ferenc belügyminiszter, akinek felfogása az volt, hogy nincs külön műszaki, egészségügyi közigazgatás; a közigazgatász nem foglalkozik műszaki műveletek végrehajtásával – soha nem épít hidat vagy gyógyít beteget – de foglalkozik azzal, hogy eme műveletek végrehajtását iniciálja, a keletkező jogokat, jogviszonyokat rendezze, vagyis a közigazgatás 107
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
alapvetően jogi feladat. „Szorosan vett közigazgatási funkciót csak jogász végezhet, aki nemcsak a szükséges átfogó jogi tudással van felszerelve, hanem akibe belenevelték a jogeszmének azt a feltétlen tiszteletét is, amely nélkül a jogszabályokat megfelelően alkalmazni, különösen pedig diszkrecionális hatalmat gyakorolni nem lehet”. 4. A közigazgatásnak – jól láthatóan – több társadalmi szükségletet kell kielégítenie. Erre figyelemmel a különböző szakmák között az ún. „építészeti aranymetszet” a helyes arány, ami Magyary Zoltán megfogalmazását kölcsönözve, nem más, mint a legkülönbözőbb felkészültségűek érdemi együttműködése. Igaz azonban az is, hogy ez a „harmonikus összhangzattan”, jogi úton relevált szervezetrendszerben és jogilag szabályozott eljárásban realizálódik. A közigazgatás korszerűsítési munkálatai, köztük a legnagyobb horderejű: a Magyary-féle racionalizálási program, majd a Magyar Közigazgatási Intézet reformokat megalapozó tevékenysége, s nem különben a szervezet egyszerűsítését a jogorvoslati fórumok csökkentését és a továbbképzést szabályozó 1929:XXX. tc. maradandó eredményt produkáltak a közigazgatási szakemberképzésben. Ugyanis megteremtődött az egymásra épülő 3 fokozatú képzési rendszer: az egyetemi oklevél mellé kiépült, s 1934-től igen eredményesen funkcionált is a közigazgatási gyakorlati vizsga, illetve az életút egészét átfogó tematikus, rendszeres továbbképzés. Noha a XX. század első felére alapvetően megmaradt a jogászigazgatás dominanciája, mégis kénytelen volt osztozni az államtudományi-, a jogtudományi oklevél – a képesítettség tekintetében – a közgazdasági oklevéllel, s mi több, ez egy elkülönült, önálló szervezetű, más képzést folytató intézményként volt regisztrálható. Az 1777-ben még egységesnek induló állam- és jogtudományi képzés végül másfél évszázad után – az 1934:X törvénnyel létrehozott integrált egyetemi modellben: a József Nádor Gazdaság és Műszaki Egyetemen szervezett Karon kezdte meg az elkülönített közigazgatási képzést. A „két vonalon futó”, egyetemi közigazgatási-, illetve külön jegyzőképzés differenciált rendszere azonban nem sokáig, csupán két évtizedig funkcionált. A század második felében, mind az államszervezetben – hatalomkoncentráció állama –, mind a személyi állományban (új zsákmányrendszer) minőségi változások következtek be.
IV. 1. A második világháborút követően, az 1946. évi egységes igazgatásijogászképzési rendszer meghaladására sikeres reformkísérlet történt. Az 1948. 108
MÁTHÉ GÁBOR: AZ ÖNÁLLÓSULT KÖZIGAZGATÁSI SZAKEMBERKÉPZÉS évi egyetemi reform keretében az egységes jogászképzésen belül részlegesen önálló közigazgatási képzést vezettek be, mégpedig úgy, hogy az 5. félévtől került sor a bifurkációra. A Műegyetemről a pesti jogi karra áttelepített közigazgatási szak tartalmában is segítette az új kezdeményezést. Noha a szakemberek mellett az oktatásügyi kormányzat is támogatta bifurkációs modell fenntartását, mégis az a mondvacsinált megoldás jutott érvényre, nevezetesen, hogy a túlspecializáció a tantárgyak nagy száma nem teszi lehetővé az alapos felkészülést, s megterheli a hallgatóságot. Néhány esztendő elteltével, így ez a kísérlet is elenyészett, s az 1953/54. tanévvel visszaállították a ma is 2003-ban hatályos egységes állam- és jogtudományi képzést. 2. A kétszintű képzés másik pillére – a század közepétől – a tanácsrendszer funkcionálását röviddel követve újjáalakult. A jegyzőképzők helyére a Tanácsakadémia lépett, mégpedig a szombathelyi, a veszprémi és a nyíregyházi filiáléjával. 1977-ben ezen az intézményi infrastruktúrán szerveződött meg az Államigazgatási Főiskola. A Főiskola, ha nem is hozott strukturális modellváltást a közigazgatási szakemberképzésben, ám tartalmában minőségi változást eredményezett. Ezt nemcsak a bázisintézmény szerep bizonyította, de igazán a személyi feltételek változása garantálta, s a széles spektrumú alapképzést, a többfunkciós posztgraduális oktatási formák az alap- és szakvizsgák, a képzési módszertani központ szerepkör stb. is érvényre juttatták. A minőségi változások ellenére is egyet kell értenünk az intézmény korabeli szakmai bírálójával. A Főiskola jelentős állomás a közigazgatási szakemberképzésben, de ez az egyetemi közigazgatási szakemberképzést még nem oldotta meg. Noha az oktatói kar rendszeresen fejlesztette, alakította képzési rendjét – nemzetközi elismerő szakvélemények által is igazoltan – elkészítette a századvégre az egyetemi modellt, ám különálló Főiskolaként nem tudta elérni, hogy elismertesse azt egyetemi szintű képzésként. Erre csak az ezredfordulót követően került sor. 3. Felidézve az előadás bevezetőjét, tulajdonképpen négy évszázadot, a XVIIIXIX-XX-XXI. század – vehetjük számba a politico-cameralis tudományok bevezetésétől, részben önálló egyetemi kari közigazgatási szakemberképzésig. Ámde sikerült az egyetemi szak elfogadtatása. Igaz erre csak a 2000. évtől, a felsőoktatási integráció eredményeként, az intézményi összevonásokkal nyílott mód. A Kar tanácsának döntése helyett, a Műegyetemi keretektől függetlenítve, az Oktatási Minisztérium és más kormányzati tényezők akaratából – az ugyancsak a század közepétől önállósultan működő Közgazdaságtudományi Egyetem Államigazgatási Karává alakult intézményünk.
109
225 ÉVES A POLITICO-CAMERALIS TUDOMÁNYOK OKTATÁSA MAGYARORSZÁGON
A Kar szakembergárdája kiegészülve a Közgazdasági Karok által delegált kollégákkal az addigi oktatási eredményekre, kidolgozott dokumentumokra, s nem utolsósorban a széleskörű nemzetközi tapasztalatokra alapozva elkészítette az egyetemi szintű képzés tantervét, amelyet a MAB 2002-ben sikeresnek ítélt és akkreditált. A 225. évfordulóját megért közigazgatási szakemberképzés formaliter így eljutott az 1934. évi törvényi modellhez, csak akkor a közgazdaságtudományi képzés nem önálló egyetemi szervezetben, hanem a Műegyetem részét képező kari rendszerben működött. Az egyetemi modell megalkotásában, mint aktív résztvevő vallottam és vallom – kissé módosítva – Harrer Ferencnek a magyar közigazgatástudomány elismert reprezentánsának ars poeticáját: „Tökéletes közigazgatász az, akinek mesterségbeli tudása, tudományos műveltsége és művészi készsége van.” – Hiszem, hogy az Államigazgatási Kar új egyetemi képzési rendje ezt szolgálja.
110
