Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta. Studijní obor: Veřejná ekonomika. Obce a dotace. Municipalities and grants

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika

Obce a dotace Municipalities and grants Diplomová práce

Renata Pipalová Vedoucí práce: Ing. Jan Binek

Brno, červen 2007

J mé no a p ř í j me ní a ut or a:

Renata Pipalová

Ná z e v d i pl omové p r á c e :

Obce a dotace

Ná z e v p r ác e v a nglič t i ně:

Municipalities and grants

Ka t e dr a:

veřejné ekonomie

Ve d ou c í di p l omo vé p r á c e:

Ing. Jan Binek

Ro k ob ha j ob y:

2007

Anotace Diplomová práce „Obce a dotace“ se zabývá problematikou dotačního systému v ČR v souvislosti s financováním potřeb obcí a jejich ekonomickým rozvojem. Úvodní kapitola přibližuje základní pojmy a východiska práce. Těžištěm práce je kapitola druhá, která se zabývá významem dotací pro obce, vymezuje druhy a zdroje dotací a nastiňuje požadavky na systém dotačních vazeb, obsahuje i ukázky přístupů k dotacím ve vybraných evropských zemích. Třetí kapitola aplikuje teoretický rámec jednak na datech za větší územní celky, jednak na třech velikostních typech obcí a zkoumá konkrétní dotační procesy, souvislosti a problémy. Čtvrtá kapitola se zabývá obecnějšími souvislostmi a problémy dotačního systému ČR a dotačních procesů na obecní úrovni a navrhuje opatření ke zvýšení efektivnosti veřejných prostředků přerozdělovaných formou dotací a možná řešení nedostatků dotačního systému na úrovni obcí.

Annotation The thesis „Municipalities and grants“ is engaged in problems of grant system in Czech republic in association with financing of municipalities’ wants and their economic development. The preliminary chapter describes basic concepts and work recourses. Decision point is the second chapter, which is engaged in grants’ importance to municipalities, specifies kinds and sources of grants and outlines requirements for grants‘ system, it also includes illustrations of approach in selected European countries. The third chapter applies theoretical scope in part to data from greater regions, in part to three municipalities of different sizes and looks about factual grant processes, contexts and problems. The fourth chapter discusses general contexts and problems of grant system in CR and grant processes at the level of municipalities and suggests actions to increase efficiency of public resources, which are redistributed by form of grants and possible solutions of deficiencies of grant system at the level of municipalities.

Klíčová slova obec, dotace, rozpočet obce, význam dotací, druhy dotací, analýza dotací, efektivnost dotací, dotační systém

Keywords municipality, grants, municipality budget, grants‘ importance, kinds of grants, grants’ analyse, grants’ efficiency, grant system

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Obce a dotace vypracovala samostatně pod vedením Ing. Jana Binka a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 28. června 2007 vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Janu Binkovi za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji všem pracovníkům městských a obecních úřadů v Újezdu u Rosic, Šumicích a Kuřimi za poskytnuté informace a konzultace.

OBSAH OBSAH ......................................................................................................................................8 ÚVOD.......................................................................................................................................10 1

VÝCHODISKA..............................................................................................................13 1.1

OBEC .........................................................................................................................13

1.2

FINANČNÍ SYSTÉM ČR ...............................................................................................14

1.3

NÁSTROJE FINANČNÍHO ŘÍZENÍ OBCÍ ..........................................................................15

1.3.1

Rozpočet obce ...................................................................................................16

1.3.2

Rozpočtový výhled obce ....................................................................................18

1.4

ROZPOČTOVÁ SKLADBA .............................................................................................19

1.5

EVROPSKÁ CHARTA ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ ..............................................................20

2

DOTACE ........................................................................................................................21 2.1

VYMEZENÍ POJMU ......................................................................................................21

2.2

HISTORICKÝ VÝVOJ DOTACÍ .......................................................................................21

2.3

VÝZNAM DOTACÍ PRO OBCE .......................................................................................23

2.4

PŘÍČINY EXISTENCE DOTACÍ.......................................................................................24

2.5

TYPOLOGIE DOTACÍ ...................................................................................................25

2.6

ZDROJE DOTACÍ .........................................................................................................32

2.7

OBECNÝ POSTUP POSKYTOVÁNÍ DOTACÍ ....................................................................35

2.8

POŽADAVKY NA SYSTÉM DOTAČNÍCH VAZEB .............................................................36

2.9

PROBLÉMY DOTAČNÍCH VAZEB V ČR.........................................................................38

2.10

ZAHRANIČNÍ PŘÍSTUPY K DOTACÍM ............................................................................39

2.10.1

Nizozemský přístup ...........................................................................................40

2.10.2

Francouzský přístup..........................................................................................41

3

ANALÝZA DOTACÍ.....................................................................................................44 3.1

SROVNÁNÍ FINANČNÍCH UKAZATELŮ .........................................................................44

3.2

ANALÝZA DOTACÍ VYBRANÝCH OBCÍ.........................................................................46

3.2.1

Analýza dotací obce Újezd u Rosic...................................................................47

3.2.2

Analýza dotací obce Šumice .............................................................................51

3.2.3

Analýza dotací obce Kuřimi..............................................................................55

4

SOUVISLOSTI DOTAČNÍHO SYSTÉMU ČR A NÁVRHY NA JEHO ZLEPŠENÍ......................................................................................................................61 4.1

ROZPOČTOVÉ URČENÍ DANÍ ........................................................................................61

4.2

SLUČOVÁNÍ OBCÍ .......................................................................................................62

4.3

NÁROKOVÉ DOTACE ..................................................................................................66 8

4.4

NENÁROKOVÉ DOTACE ..............................................................................................67

4.4.1

Kritéria přidělování ..........................................................................................69

4.4.2

Transparentnost přidělování dotací..................................................................71

4.4.3

Čerpání dotací z fondů Evropské unie..............................................................71

4.4.4

Účelovost versus neúčelovost nenárokových dotací.........................................72

4.4.5

Spolufinancování dotací ...................................................................................74

4.4.6

Kontrola využití dotace.....................................................................................75

ZÁVĚR ....................................................................................................................................76 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A DALŠÍCH PRAMENŮ ......................................78 SEZNAM TABULEK A OBRÁZKŮ....................................................................................80 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ...................................................................................81 SEZNAM PŘÍLOH.................................................................................................................82

9

ÚVOD Obec je základním článkem územní samosprávy, veřejnoprávní korporací s vlastním majetkem a hospodařící podle vlastního rozpočtu. Jejím základním úkolem je pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Obce při své činnosti využívají množství nástrojů, pomocí kterých mohou smysluplně a efektivně využívat prostředky, kterými disponují. Zákony rozlišují dvojí působnost obce – samostatnou a přenesenou, tzn. i dvě skupiny jejich úkolů. Obce tak ve své působnosti vykonávají jak samosprávu, tak i vybrané činnosti státní správy. Rozsah přenesené působnosti u obcí závisí na zákonném zmocnění, kterým pověří stát obce výkonem konkrétní činnosti.

V České republice stále probíhá reforma veřejné správy a územní samosprávy a hledá se optimální míra fiskální decentralizace a finanční dekoncentrace územní samosprávy. Proces decentralizace nebo-li předávání kompetencí a finančních zdrojů na nižší úroveň správy, by měl umožnit vyšší efektivnost využívání zdrojů při poskytování veřejných služeb. Velikost těchto kompetencí a finančních prostředků však musí odpovídat přenesené odpovědnosti ze státu na obec. Pomoc v této oblasti nabízí pravidla Evropské charty místní samosprávy, ke které Česká republika přistoupila v roce 1998.

Postavení obcí se s probíhající decentralizací stává stále významnější. V České republice si však stát ponechal volnou ruku při financování obcí a tak vznikl prostor pro dotační politiku. Dotace nebo-li transfery jsou projevem existujících přerozdělovacích procesů, které vychází z principu solidarity. Dotace představují významný pilíř financování obcí, zvláště v oblasti rozvojové. Pouze obce, jejichž finance jsou v delším období stabilní, si mohou dovolit jejich předpověď na další období a plánovat i svůj rozvoj. Příjmy obcí můžeme rozdělit na vlastní a cizí tj. dotace a pokud se zaměříme na dotační financování, zjistíme, že právě jemu potřebná stabilnost chybí. Dotace tvoří značnou část zdrojů obcí a proto je důležité, jak účelně budou využity. Práce tedy bude zaměřena na efektivnost dotační politiky obcí jak v teoretické, tak i praktické rovině.

Cílem diplomové práce je upozornit na vliv dotací na ekonomickou situaci a chování (rozhodování) obcí. Dále zhodnotit vývoj a strukturu dotací a charakterizovat pozitiva a negativa současného stavu, včetně vlastních doporučení, naznačit vhodné členění dotací z hlediska rozvoje obce například podle zdrojů, účelu apod. a jejich ekonomických možností.

10

Na začátku své práce si stanovuji tuto základní hypotézu: Vysoká závislost obcí, zejména malých a středních obcí, na dotacích vede k tomu, že obce mají pouze omezenou možnost rozvojového plánování. Dílčí hypotéza je potom tato: Vysoká závislost na dotacích vede k tomu, že obce nesledují své priority rozvoje, ale sledují, kde si pomocí dotací polepšit, dotace deformují ekonomické chování obcí.

V první kapitole jsou zmíněny a vysvětleny základní pojmy, které se týkají obce a rozpočtového procesu. Stručně jsou zde nastíněny ustanovení Evropské charty územní samosprávy k financování obcí, zejména v oblasti dotací, a postoj, který k nim zaujala Česká republika.

Druhá kapitola práce se zabývá teoretickou rovinou pojetí dotací. V úvodní části kapitoly je nastíněn historický vývoj dotací a vysvětlen jejich význam pro obce. Následuje jejich podrobné členění, které je velmi důležité pro analýzu dotací vybraných obcí v další kapitole. Na závěr této kapitoly jsou zmíněny zahraniční přístupy k dotacím a z toho vyplývající doporučení pro Českou republiku.

Třetí kapitola začíná porovnáním hodnot dotací a souvisejících finančních ukazatelů za vyšší územní celky – kraje a Českou republiku. Následuje analýza dotací tří vybraných obcí různé velikostní kategorie a na základě získaných informací jsou v souvislosti s dotacemi naznačeny problematické oblasti obcí a to, jak se k nim jednotlivé obce staví.

V poslední čtvrté kapitole je hodnocen celkový stav příjmové dotační politiky obcí a jsou formulována doporučení ke zvýšení efektivnosti veřejných prostředků. Zde se pozornost nesoustřeďuje na účinnost, tj. zda se prostředky v daném případě využily efektivně, ale v popředí stojí problém účelnosti využití zdrojů. Je zkoumáno, zda jednotlivé dotační tituly přispívají k rozvoji obce, zda nenárokové dotace nedeformují rozhodování obcí, zda odrážejí potřeby obcí a jak se promítají do finanční situace obcí. Samostatně jsou zkoumány dotace národní a dotace z fondů Evropské unie, jejichž mechanismy se značně liší.

V práci je v prvních dvou kapitolách využita především popisná metoda na základě studia literatury a také metoda komparace se zahraničními přístupy k dotacím. Ve třetí kapitole potom na základě analýzy dokumentů vybraných obcí a rozhovorů s vedením těchto obcí je provedena deskripci dotací a dotačních souvislostí obcí. Z exaktních metod jsou zde využity 11

základní matematicko-statistické metody pro porovnání některých zjištěných ukazatelů. Ve čtvrté kapitole je k hodnocení efektivnosti dotací využita metoda analogie se zahraničím.

12

1 VÝCHODISKA 1.1 Obec Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), je obec základním územním samosprávným společenstvím občanů, veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost, která jí z těchto vztahů vyplývá. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Při plnění svých úkolů chrání také veřejný zájem. Obec při své činnosti vykonává jednak samosprávu (tzv. samostatná působnost), jednak je jí ze zákona svěřen i určitý výkon státní správy (tzv. přenesená působnost).

V rámci samostatné působnosti si obec spravuje své záležitosti samostatně. Jedná se především o zabezpečení potřeb jejích občanů v oblasti bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, kultury a ochrany veřejného pořádku. K tomuto účelu může využít své pravomoci a zřídit různé organizace např. neziskové organizace tzv. organizační složky obce, příspěvkové organizace a obecně prospěšné společnosti, nebo obecní policii, popřípadě zadat veřejné zakázky u soukromých firem. Nedílnou součástí její samosprávní funkce je i schvalování programu rozvoje obce (tzv. strategický plán rozvoje obce), územního plánu obce a vydávání obecně závazných vyhlášek.

Do přenesené působnosti pak náleží úkoly, které obec plní pro stát a které stanoví zvláštní zákony.1 Stát je delegoval na obec, aby se výkon státní správy přiblížil občanovi. Jedná se např. o výkon státní správy v oblasti hospodaření s byty, školství, dopravy a silničního hospodářství, sociální podpory, obrany státu, zemědělství, energetiky, kultury atd. Obce však vykonávají přenesenou působnost v různém rozsahu (obce s působností matričního úřadu, obce s působností stavebního úřadu, obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností) a to podle toho jak jsou pověřeny zákony, které danou oblast upravují. Pokud zákon umožňuje, může obec v rámci přenesené působnosti vydávat nařízení obce.

Obec je samostatně spravována zastupitelstvem obce. Dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. Město je samostatně spravováno zastupitelstvem města a jeho dalšími orgány jsou rada města, starosta, městský úřad a zvláštní orgány města.

1

Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení; Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích

13

Dozor nad výkonem samostatné působnosti vykonává výhradně Ministerstvo vnitra a nad výkonem přenesené působnosti krajský úřad.

Obce mohou v České republice (ČR) spolupracovat. Rozlišují se tyto formy obecní spolupráce2: 1. dobrovolné svazky obcí. Zakládají se písemnou zakladatelskou smlouvou zúčastněnými obcemi. Jsou samostatnými právnickými osobami. Předmětem jejich činnosti mohou být pouze činnosti vymezené zákonem v samostatné působnosti. 2. smlouvy o sdružení, jimiž vznikají účelová sdružení právnických osob. 3. jiná seskupení obcí, např. Svaz měst a obcí v ČR. Obce mohou být členy mezinárodních sdružení místních orgánů. Specifickou kategorií jsou tzv. mikroregiony3, které mají většinou formu svazku obcí. Ty zakládají obce například proto, aby mohly společně usilovat o finance, a to jak z domácích zdrojů, tak i ze zahraničí. Důvodem společného zájmu může být i budování společné skládky odpadů, vodovodu, rozvodu plynu, ale i vytváření podmínek pro rozvoj turistického ruchu.4

1.2 Finanční systém ČR V České republice v současné době existuje čtyřstupňová rozpočtová soustava, kterou tvoří státní rozpočet, rozpočty regionálních rad (nový rozpočet od 1.7.2006), krajů a obcí. Regionální rady v regionech soudržnosti zatím nedisponují vlastními finančními zdroji, protože existují teprve krátce. Rozpočtová soustava státu tvoří provázaný systém relativně samostatných dílčích rozpočtů. Rozpočty se v každém momentu nacházejí ve vzájemné dynamické interakci a probíhají mezi nimi permanentní finanční toky (viz obrázek 1).5 Toky mezi jednotlivými rozpočty tvoří především dotace, příspěvky a návratné finanční výpomoci.

2

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004. s. 82

3

Příručka pro člena zastupitelstva obce. Praha, 2006. s. 174

4

Současné metodické přístupy považují za mikroregiony takové svazky obcí, které využívají principu

soudržnosti, kdy více obcí propojuje a provazuje své zájmy a záměry při realizaci jednotlivých akcí a aktivit s cílem vymezení a realizování žádoucích změn ve všech obcích nebo části obcí takto vymezeného území. (Pramen: Metodická příručka pro zpracování strategických rozvojových dokumentů mikroregionů, (Brno: Ústav územního rozvoje, 2004) [on-line], c2004 [cit 4-5-2006], dostupné z http://www.uur.cz/images/uzemnirozvoj/ regionalnipolitika/Mikroregiony/MetodikaSRDmikroregionu/Metodika.pdf) 5

ŠELEŠOVSKÝ, J.: Finance, audit, kontrola. Brno, 2006, s. 6

14

Hlavní finanční tok ze státního rozpočtu do územních rozpočtů obcí a krajů však představují podíly na daních.

Obrázek 1: Model rozpočtové soustavy ČR

Příjmy

Státní rozpočet

Výdaje Dotace

Dotace

Fondové financování

Výdaje

Příjmy Dotace

Příjmy

Rozpočty krajů

Výdaje

Dotace Příjmy

Rozpočty obcí

Výdaje

Fondové financování může být také na krajské úrovni a obecní úrovni

Pramen: ŠELEŠOVSKÝ, J.: Finance, audit, kontrola (2006) Poznámka: Fondové (mimorozpočtové) financování na ústřední úrovni představují státní (účelové) fondy, privatizační (majetkové) fondy, svěřenecké (pojistné) fondy a fondy pro podporu podnikání (vládní agentury). Jde o dílčí a autonomní veřejné rozpočty (v té či oné míře) v podobě samostatných právnických osob. Na obecní a krajské úrovni pak jde pouze o peněžní fondy dle zákona o rozpočtových pravidlech.

1.3 Nástroje finančního řízení obcí Nezbytnými nástroji finančního řízení obcí a měst jsou zejména rozpočtový výhled obce a rozpočet obce. Tyto nástroje mají zajistit efektivnost hospodaření obce, její dlouhodobě vyrovnané hospodaření, transparentnost nakládání s finančními prostředky a zachytit dopady činnosti obce na její finanční pozici. Rozpočet a rozpočtový výhled odráží ve finančním vyjádření priority veřejných politik, které jsou obsaženy v Programovém prohlášení rady obce, v programu rozvoje obce, v územně plánovací dokumentaci a v dalších koncepčních materiálech obcí.

15

Finanční výhled (strategický plán rozvoje nebo plán investic) patří mezi další nástroje, které ovlivňují efektivnost získávání a využití dotací. Strategický plán rozvoje má v potřebném rozsahu vypracováno jen velmi málo měst či obcí. Je to z toho důvodu, že vypracování tohoto dokumentu je časově i odborně náročné. Případné vypracování dokumentu soukromou společností se obcím jeví jako příliš nákladné. Strategický plán rozvoje může obec ale nahradit alespoň plánem investic na budoucí volební období. Na plán rozvoje navazuje rozpočtový výhled, což je základní finanční nástroj střednědobého plánování, který má napomáhat plynulému rozvoji obce. Jeho význam však obce často podceňují. Tento dokument je ovšem použitelný za předpokladu stabilních příjmů v delším období. Pokud se ale podíváme na dotační příjmy (nenárokové dotace) obcí, zjistíme, že právě jim potřebná stabilnost a stálost chybí.

Většina zastupitelů si je vědoma, že získaná dotace nepokryje celkové náklady na investici, že na financování se částečně musí podílet i obec. Všechny souvislosti financování si však už představit neumí. Příkladem může být situace, kdy zastupitelstvo rozhoduje o úvěrech v maximální výši, na níž je investice plánována, bez jakýchkoliv podkladů. Po tom, co si ale zastupitelstvo nechalo vypracovat poradenskou firmou rozpočtový výhled, dosáhli „úvěrovou úsporu“ za nově navržený nižší úvěr.6

1.3.1 Rozpočet obce Rozpočet obce je podle odborné literatury7 charakterizován jako: •

krátkodobý finanční nástroj řízení obce,

•

účetní bilance příjmů a výdajů za rozpočtové období,

•

finanční plán obce pro období jejího hospodaření,

•

decentralizovaný peněžní fond, neboť se jedná o veřejné prostředky,

•

nástroj prosazování obecní politiky,

•

nástroj finanční kontroly.

Rozpočet obce obsahuje její příjmy a výdaje, ostatní peněžní operace a tvorbu a použití peněžních fondů. Schvaluje se zpravidla jako vyrovnaný. Může být schválen i jako přebytkový, jestliže některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících 6

http://aqe.cz/content/view/33/38/

7

HRABALOVÁ, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno, 2004. s.25

16

letech, či schodkový, pokud vzniklý schodek bude možno uhradit finančními prostředky z minulých let nebo smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, aj. Není-li rozpočet schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření v době do schválení rozpočtu pravidly rozpočtového provizoria. Příjmy rozpočtu obce jsou tvořeny8: -

příjmy z vlastního majetku,

-

příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti,

-

příjmy z hospodářské činnosti právnických osob zřízených obcí,

-

příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy, zejména poplatků, pokut a odvodů,

-

výnosy z místních poplatků,

-

výnosy daní nebo podíly na nich,

-

dotacemi ze státního rozpočtu a ze státních fondů,

-

dotacemi z rozpočtu kraje,

-

prostředky získanými správní činností ostatních orgánů státní správy, např. pokut a jiných sankcí,

-

přijatými peněžitými dary a příspěvky,

-

jinými příjmy.

Dále mohou být použity: −

prostředky z Národního fondu,

−

návratné zdroje (půjčka, úvěr, komunální obligace),

−

návratná finanční výpomoc (bezúročná).

Důležité je zde upozornit na skutečnost, že rozpočet zobrazuje finanční toky obce, nevypovídá tedy o stavu jejího majetku, jejích závazcích a pohledávkách. Tyto informace jsou zachyceny v účetnictví obce. Mimo rozpočet se navíc uskutečňují i peněžní operace typu cizích prostředků, sdružených prostředků a podnikatelská činnost, která se na konci roku promítne do závěrečného účtu. Tvorbu, obsah a funkce rozpočtů obcí upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků, který také stanoví pravidla pro hospodaření s finančními prostředky.

8

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. § 7 a § 9

17

Rozpočet obce se zpracovává na základě třídění dle rozpočtové skladby, kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou.9 V rámci členění příjmů a výdajů, dle rozpočtové skladby, využívají povinně obce druhového členění příjmů na daňové, nedaňové a kapitálové příjmy a přijaté dotace; dále odvětvového členění příjmů (tzn. z jaké oblasti byly příjmy realizovány); a konsolidační členění (tzn. převody prostředků).

Podkladem pro analýzu rozpočtového hospodaření je vyúčtování hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok, které obsahuje údaje o hospodaření s příjmy a výdaji obce. Jedná se o přehled o skutečném plnění rozpočtu tzv. závěrečný účet10, který projednává a schvaluje zastupitelstvo obce nejpozději do 30.6. následujícího rozpočtového období.

Součástí závěrečného účtu obce je i výsledek přezkoumání hospodaření obce. Přezkoumání hospodaření obce je následnou kontrolou toho, zda informace obsažené ve výkazu o plnění rozpočtu obce i v dalších výkazech jsou věrné a pravdivé a měly by upozornit na případná rizika.

1.3.2 Rozpočtový výhled obce Rozpočtový výhled obce je definován rozpočtovými pravidly územních rozpočtů11 jako pomocný nástroj finančního řízení obce. Jeho hlavní funkcí je zajistit dlouhodobě vyrovnané hospodaření obce a koordinovat tak investiční aktivitu obce. Měl by zobrazovat předpokládané finanční toky v závislosti na realizaci strategického plánu rozvoje obce a umožnit tak rychlou orientaci ve financování rozvoje obce a vypovídat o jejích budoucích potřebách a zdrojích krytí. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na období 2 až 5 let následujících po roce, na který je sestaven roční rozpočet.

Rozpočtový výhled obsahuje:

9

-

souhrnné základní údaje o příjmech a výdajích

-

o dlouhodobějších závazcích a pohledávkách

-

o finančních zdrojích a potřebách dlouhodobě realizovaných záměrů obce

Vyhláška 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě

10

Zákon č. 250/2001 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

11

Zákon č. 250/2001 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

18

Problematiku dotací (myšleno nenárokových) rozpočtový výhled řeší odlišně od rozpočtu. Rozpočtový výhled může obsahovat dotace, které by obec ráda získala a které jsou reálné. Na rozdíl od něj rozpočet počítá pouze s jistými zdroji. Získání dotací se tudíž do rozpočtu promítne až po jejich získání, nikoli předem. Plánovaný rozpočet tak může být nižší než rozpočtový výhled.

1.4 Rozpočtová skladba Rozpočtová skladba12 je základním třídícím standardem pro peněžní operace veřejných rozpočtů. Jednotným postupem podle tohoto klasifikačního předpisu je umožněno srovnatelné sledování příjmů, výdajů, salda hospodaření a jeho financování v soustavě veřejných rozpočtů České Republiky. Rozpočtová skladba je postavena na principu peněžních pohybů (tzv. cash princip). Podmínkou zatřídění je tedy uskutečnění peněžní operace (odepsání peněžních prostředků z bankovního účtu nebo připsání prostředků na bankovní účet). Umožňuje stavebnicově kumulovat operace za jednotlivé veřejné rozpočty do vyšších agregací, přičemž pravidla tzv. konsolidace eliminují riziko dvojího načítání jedné uskutečněné operace. Konsolidace totiž očisťuje údaje o rozpočtu nebo skutečnosti peněžních operací o interní přesuny peněžních prostředků uvnitř jednotky, za kterou se operace sledují.

Rozpočtová skladba zajišťuje komplexnost pohledu na celé finanční hospodaření příslušného veřejného rozpočtu. Tento pohled je důležitý zejména u obcí, kde dřívější praxe oddělování „rozpočtových“ a „mimorozpočtových“ operací nedávala věrný a pravdivý obraz o finančním hospodaření. Z hlediska rozpočtové skladby je zcela jedno, zda se operace realizuje ze základního běžného účtu nebo výdajového účtu nebo dokonce z účtu účelového fondu, protože použití rozpočtové skladby u všech těchto účtů se řídí stejnými pravidly.

V souvislosti s konsolidací na úrovni obcí a krajů bývá někdy kladen dotaz, proč se alespoň na úrovni samotných obcí a krajů přesuny mezi fondy nevyloučí z klasifikace podle rozpočtové skladby, aby se předešlo nutnosti jejich následné konsolidace. Odpovědí je, že vedle obecné nesystémovosti by byl znemožněn dílčí pohled na příjmy a výdaje jednotlivých účtů, pro které je převod jinému fondu výdajem a přijetí převodu od jiného fondu příjmem.

12

KINŠT, J.: Rozpočtová skladba po novele v roce 2003 a praktické příklady. Praha, 2002. s. 12,14-16

19

1.5 Evropská charta územního plánování Pomocným nástrojem (dokumentem) v oblasti finančního systému územní samosprávy se stala Evropská charta místní samosprávy, kterou Česká republika přijala v roce 1998 a v platnost vstoupila 1.9.1999. V oblasti financí charta zejména zdůrazňuje13: 1. právo na odpovídající různorodé finanční zdroje podle rozsahu působnosti místní samosprávy. Snahou je zabezpečit financování potřeb na decentralizované úrovni kombinací finančních zdrojů – vlastních a cizích – v rozhodující míře nenávratného charakteru, ale za určitých okolností i návratných zdrojů; 2. ochranu finančně slabších místních samospráv, potřebu kompenzace důsledků nerovnoměrného rozdělení potenciálních finančních zdrojů a finančních nákladů na zabezpečování veřejných statků. V praxi to znamená pomocí přerozdělovacích procesů zmírňovat nerovnosti v daňovém potenciálu a kapacitě mezi obcemi. Přerozdělování se uskutečňuje i přes -

dotační systém při preferenci využívání neúčelových dotací, které vyhovují rozhodovací pravomoci územní samosprávy o jejich použití. Předpokladem efektivnosti takového rozhodování je ale odborné, kompetentní rozhodování o použití finančních prostředků.

Přestože Česká republika k Evropské chartě místní samosprávy přistoupila, necítí se být vázána některými ustanoveními. Jedná se především o článek 9 - „Finanční zdroje místních společenství“ - odstavec 3, 5 a 6 této charty, který obsahuje požadavky na finanční zdroje místních samospráv. V článku 9 odstavci 7 charta stanoví14, že dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje jejich základní svobodu uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení o nakládání se svěřenými prostředky. I když je Česká republika tímto ustanovením vázána, většina dotací poskytovaných do rozpočtů obcí je účelově vázána.

13


14

Sdělení č. 181/1999 Sb., MZV ČR o přijetí Evropské charty místní samosprávy.

20

2

DOTACE

2.1 Vymezení pojmu Zákon o rozpočtových pravidlech15 definuje dotace jako peněžní prostředky státního rozpočtu (SR), státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Podle Markové16 jsou dotace v zákoně chápány jako nenávratně poskytnuté prostředky ze státního rozpočtu, za které neexistuje „protiplnění“. Nenávratné jsou v tom smyslu, že pokud příjemce splní podmínky, za kterých mu byly poskytnuty, nevzniká mu vůči státnímu rozpočtu žádný závazek.

Dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, úřad práce, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon ("poskytovatel").

2.2 Historický vývoj dotací Po vzniku ČSR v roce 1918 se dlouhá desetiletí obce potýkaly s nedostatkem finančních prostředků. Vlastní daňové i nedaňové příjmy rozpočtů obcí nestačily k financování jejich potřeb, a proto byly doplňovány transfery ze státního rozpočtu. Ani tyto však většinou nestačily a tak se obce zadlužovaly, přestože příjmy z vlastní činnosti a z obecního majetku byly významnější než v současnosti.

Po 2. světové válce až do roku 1993 tvořily dotace rozhodující část příjmů rozpočtů obcí (před rokem 1990 rozpočtů národních výborů). Soběstačnost obcí většinou nepřekračovala 20 %. Prostřednictvím značného objemu peněžních transferů stát výrazně ovlivňoval rozhodování obcí o financování jejich potřeb, i když se postupně upouštělo od detailní účelovosti při jejich poskytování.

Od roku 1993 v ČR dochází k posilování vlastních finančních prostředků obcí, k snižování podílu dotací a zvyšování finanční soběstačnosti obcí. Přes tyto snahy hrají dotace stále významnou roli. Do rozpočtů obcí jsou poskytovány kapitálové (investiční) účelové dotace a

15

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. § 3 a §14

16

MARKOVÁ, H.: Finance obcí, měst a krajů. Praha, 2000. s. 102

21

běžné dotace na financování provozních, neinvestičních potřeb a to ve formě účelových dotací, které převažují a neúčelových dotací, o jejichž použití rozhodují obce samy.17

Tabulka 1: Vývoj dotací do rozpočtů obcí resp. národních výborů ze SR (v mil. Kč) Rok 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Příjmy 48 699 63 623 72 687 87 946 113 626 129 115 161 555

Dotace Podíl v % 27 921 57,33 35 973 56,54 37 623 51,76 51 071 58,07 40 634 35,76 32 293 25,01 37 290 23,08

Pramen: PEKOVÁ, J.: Místní rozpočty (1997)

Z tabulky 1 je zřejmé, že až do roku 1990 byly místní rozpočty závislé převážně na dotacích ze státního rozpočtu. Prostřednictvím značných dotací tak stát intenzivně ovlivňoval rozhodování místních orgánů o financování jejich potřeb. Od roku 1992 došlo k určitým změnám v přerozdělovacích procesech mezi státním rozpočtem a rozpočty obcí. Respektovaly se při tom změny v daňovém určení a existující rozdíly na místní úrovni mezi regiony.

Do konce roku 2000 byla poskytována ze SR územně vyrovnávací dotace. Ta měla pomoci zčásti odstranit rozdíly v daňovém výnosu mezi obcemi – tzv. daňová výtěžnost na jednoho obyvatele byla vázána na tzv. průměrnou daňovou výtěžnost. Byla odvozena od daně z příjmu fyzických osob, jejíž významná část plynula do rozpočtů obcí. Tato dotace byla zrušena v souvislosti se změnou rozpočtového určení daní na rok 2001.

Tabulka 2: Vývoj dotací do rozpočtů obcí ze SR v letech 2001 – 2006 (v mil. Kč) Rok 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Příjmy 182 745 206 077 243 967 248 474 228 548 245 606

Dotace Podíl v % 60 747 33,24 71 615 34,75 101 629 41,66 97 779 39,35 63 226 27,66 75 419 30,71

Pramen: Veřejná správa (2006), státní závěrečný účet za rok 2006 Poznámka: Součástí dotací jsou i prostředky, které obce zapojily z vlastních účelových fondů. 17

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004. s. 299, 304

22

Růst dotací v letech 2001 až 2003 lze vysvětlit dvěma příčinami. Po převedení řady školských a zdravotnických zařízení na příspěvkové organizace obcí dostávají obce finanční prostředky na jejich provoz ve formě nárokových dotací v rámci souhrnného finančního vztahu státního rozpočtu a obecních rozpočtů. Vývoj dotací je ovlivněn také rostoucím počtem projektů z předvstupních fondů Evropské unie (EU) či z národních účelových fondů a nových dotačních titulů.18 Pokles dotačních příjmů obcí v roce 2005 je způsoben změnou metodiky finančních toků v oblasti školství, kde přímé náklady pro obecní školství jsou poskytovány z rozpočtů krajů přímo školám.

Pokud jde o dotace ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů krajů proti právní úpravě před rokem 2000, jedná se dnes již v podstatě jen o účelové dotace. S neúčelovými dotacemi se setkáváme v odlišné podobě, nejčastěji ve formě příspěvků např. příspěvek na výkon přenesené působnosti obcí. Oproti dotaci obec nemusí příspěvek zúčtovávat.

Reforma veřejné správy z roku 2000 podstatně změnila princip sdílení daní mezi centrální vládou a územní samosprávou. Systém kombinuje sdílení celkového výnosu tří hlavních daní a rozděluje tyto prostředky mezi obce podle počtu obyvatel obce, s využitím koeficientů. Systém se tak snaží vytvořit pobídky pro dobrovolné slučování malých obcí, zejména obcí do 100 obyvatel. S touto změnou pak souvisí i vývoj dotací obcím. Obce při současném systému sdílení daní nedisponují dostatečnými vlastními zdroji, proto se stát snaží kompenzovat tyto nedostatky prostřednictvím nenárokových dotací, o které si obce mohou žádat.

2.3 Význam dotací pro obce V České republice se uplatňuje kombinovaný model fiskálního federalismu, tzn. že každý územní celek (vláda, kraje, obce) disponuje svými vlastními příjmy. Územně samosprávným celkům (krajům, obcím) jsou přidělovány příjmy prostřednictvím svěřených (daň z nemovitosti) a sdílených daní (podíl na celostátním výnosu daně z příjmu fyzických a právnických osob a DPH). Tyto přidělené příjmy včetně vlastních nedaňových příjmů jsou ale nedostatečné a nestačí k zajištění potřeb územních samosprávných celků. Navíc v rámci probíhající reformy veřejné správy a státní samosprávy dochází k postupnému převádění některých kompetencí ze státu na obce a tím i výdajů s nimi spojenými. Z těchto a dalších důvodu dochází k přerozdělovacím procesům ve formě dotací, kterými stát zmírňuje nerovný daňový výnos v obcích a přispívá na výdaje spojené s převodem kompetencí na obce. Touto 18


23

cestou stát může obcím umožnit zabezpečovat základní veřejné statky (především preferované statky) ve srovnatelné kvalitě a může kontrolovat hospodárnost a účelovost vynakládání finančních prostředků obcí. Výsledkem uplatňovaného modelu fiskálního federalismu je určitá míra finanční soběstačnosti (tj. i samostatnosti). Ta je v ČR jedna z nejvyšších v porovnání se zeměmi EU.

V České republice dochází k postupnému snižování výše a četnosti dotací. Dotace přesto stále plní významnou část příjmů rozpočtů obcí, protože plná ekonomická, tj. i finanční soběstačnost obecních rozpočtů je nereálná. Jsou projevem existence přerozdělovacích procesů uvnitř soustavy veřejných rozpočtů, projevem solidarity. V posledních letech u dotací obcím můžeme zaznamenat výrazné výkyvy, což je spojeno s převodem kompetencí ze státu na obce a zpět z obcí na kraje.

2.4 Příčiny existence dotací V ekonomické teorii jsou specifikovány tři příčiny existence dotací19: 1. existence tržního selhání – tzv. efekt přelévání, resp. externality, 2. existence nerovnováhy způsobené rozdíly mezi zdanitelnými kapacitami a potřebou výdajů – dotace k dosažení tzv. horizontální spravedlnosti, 3. obava ze zvyšování sazby místní daně – korekce tzv. vertikální spravedlnosti. První příčina je spojena s existencí tzv. efektu přelévání prospěchu (pozitivní externality) a nákladů (negativní externality) přes hranice působnosti jednotlivých místních správ. Užitek z veřejného statku, který poskytuje jedna místní správa, se může přelévat i do ostatních místních správ. Zdrojem financování výdajů na místní úrovni jsou převážně daně a poplatky. V důsledku existence externalit však dochází k situaci, kdy výsledky opatření místní správy přináší prospěch i jinde žijícím osobám, které ale v oblasti neodvádějí daně ani neplatí poplatky. Pro místní správu, která daný statek zajišťuje, tak vzniká externalita, se kterou nepočítala. Z toho důvodu také není schopna poskytovat optimální množství veřejných statků. Jedno řešení této situace tak spočívá v poskytování dotací. Druhou příčinou existence dotací je snaha snížit rozdíly mezi jednotlivými oblastmi, které vznikly v důsledku nerovnováhy způsobené mezi zdanitelnými kapacitami a potřebou výdajů. Neposkytuje-li vláda dotace místním úrovním, jsou tyto nuceny poskytovat určité služby a

19

HALÁSEK, D.: Rozhodování ve veřejném sektoru. Ostrava, 2004, s. 112-115

24

statky na velmi nízké úrovni. Poskytování dotací je tedy vedeno snahou kompenzovat místním správám relativně vysoké výdaje na hlavu při poskytování statků, především v případech, kdy stát požaduje stejnou kvalitu statků na celém území.

Třetí příčinou poskytování dotací je omezení úrovně místních poplatků (daní). Účelem dotace je opět kompenzovat nerovnováhu mezi potřebou celkových výdajů a daňovou kapacitou. Dotace zde pomáhají udržovat úroveň sazby místních poplatků na přijatelné úrovni.

Podle Pekové mezi nejčastěji uváděné argumenty ve prospěch poskytování transferů územním rozpočtům patří20: -

potřeba zmírnit vertikální fiskální nerovnováhu,

-

zabezpečit horizontální fiskální rovnováhu,

-

nutnost zabezpečit minimální standard některých veřejných statků,

-

potřeba neutralizace externalit,

-

podpora stabilizace a ekonomického rozvoje na místní úrovni centrální vládou,

-

zabezpečení některých makroekonomických cílů,

-

nutnost určitého vlivu a kontroly hospodaření ze strany státu.

2.5 Typologie dotací Pro zkoumání a hodnocení dotačních příjmů obcí je třeba dotace klasifikovat dle určitých kritérií, která umožní lépe pochopit smysl dotací. Jednu z nejúplnějších typologií dotací přinesl Bailey21, který dělí dotace na dvě základní skupiny: obecné (neúčelové) a účelové. Účelové dotace jsou poskytovány na konkrétní služby či statky, resp. na konkrétní program. Naopak obecné dotace mohou být použity na financování všech statků a služeb na základě vlastního uvážení obcí.

Obecné dotace se člení na paušální a závislé na výkonu. Paušální dotací je fixní částka, u které není konkrétně určeno její použití. Dotace dle výkonu je vztažena k tzv. „výnosovému úsilí“ místní správy (měřeno daňovým úsilím – tj. nárůstem příjmů z místních daní), tj. čím je vyšší nárůst příjmů z místních daní, tím více vláda přispěje. Částka, která se poskytuje v rámci dotace dle výkonu může být omezena (stanovení limitu) a jde o dotaci s uzavřeným koncem. Pokud není částka nijak limitována, jde o dotaci s otevřeným koncem. 20

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004, s. 187, 293

21

HALÁSEK, D.: Rozhodování ve veřejném sektoru. Ostrava, 2004, s. 115

25

Účelové dotace se člení na dotace se spoluúčastí a bez spoluúčasti. Dotace bez spoluúčasti jsou ty, které představují pevnou částku, kterou vláda poskytne místní správě na předem určené statky či služby a nepožaduje při tom spoluúčast místní správy na financování určených statků či služeb. Dotace se spoluúčastí mají formu určitého podílu na celkově vynaložené částce ze strany místní správy a člení se dále na dotace s uzavřeným a otevřeným koncem. Dotace plynoucí do rozpočtů obcí lze podle Hrabalové22 členit podle různých kritérií. Dle poskytovatele: o dotace ze státního rozpočtu a to z kapitoly Všeobecná pokladní správa nebo z kapitol ústředních orgánů státní správy vč. Převodu státních finančních aktiv o dotace ze státních mimorozpočtových fondů o dotace z prostředků Evropské unie o dotace z rozpočtů územních samosprávných celků o dotace od dalších subjektů (např. mezinárodní sdružení měst apod.) Dle účelu: o účelové dotace – určené na konkrétní akce za podmínek vymezených zásadami dotační politiky poskytovatele o neúčelové (všeobecné) dotace –nemají konkrétně vymezené podmínky užití, ale může být stanoveno zda jsou určeny na financování běžných nebo kapitálových potřeb Dle kritéria přidělování, které nelze obecně uvést z důvodu odlišnosti u jednotlivých dotačních titulů. Jedná se o to, jak konkrétní žádost odpovídá zamýšleným efektům definovaných poskytovatelem dotace. Soustava kritérií pro přiznání dotace se může u jednotlivých poskytovatelů lišit. Významným kritériem přidělení dotace je dopad (efekt) činnosti, která bude dotována. Dalšími kritérii může být například počet obyvatel obce, počet obydlí, rozlohu obce, míru zadluženosti, apod. (uvedená kritéria jsou spíše obecnějšího charakteru a např. poloha obce je často vstupním kritériem, které rozhoduje o samotném nároku na dotaci) Dle financování výdajů: o běžné dotace (nebo-li neinvestiční) o kapitálové dotace, které slouží k financování jednorázových investičních akcí

22

HRABALOVÁ, S.: Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno, 2004, s.43-44

26

Dle zúčtování a způsobu vypořádání: o dotace, u kterých nevyčerpané finanční prostředky v rozpočtovém roce musí obec vrátit do příslušného rozpočtu o dotace, které tomuto zúčtování nepodléhají Dle způsobu čerpání: o dotace poskytnuté na bankovní účet obce po uzavření smlouvy o dotace poskytnuté formou otevření čerpacího limitu u banky o dotace poskytnuté následně poté, co je daný projekt uveden v život (postupně nebo až po dokončení projektu) Dle nárokovosti: o nárokové dotace – jsou spjaty s určitou veřejnou službou, kterou daná obec vykonává a za předem určených podmínek jsou tyto poskytovány automaticky o nenárokové dotace – o ty se musí obec individuálně ucházet. Jejich získání závisí na tom, jak daná obec splňuje kritéria pro poskytnutí prostředků v rámci daného dotačního titulu (grantového programu). Dotace zde reprezentuje státem podporované aktivity obcí, nicméně záleží na záměrech regionální politiky státu, na dokonalosti zpracovaného projektu, na spolufinancování ze strany obce, na naléhavosti potřeby aj. Nárokové dotace (resp. nepodmíněné)23 jsou přesně vymezené finanční toky určené na provoz základních, státem garantovaných, zařízení (především v oblasti školství a zdravotnictví), provozování vybraných služeb a realizaci státní správy v přenesené působnosti. Tyto prostředky jsou vymezeny zákonnými prostředky a mají na ně nárok všechny obce s příslušnou aktivitou. Může jít rovněž o prostředky k vyrovnání nesouladu v rámci různých území a odvětví. Tyto dotace plynou ze státních čí krajských rozpočtů podle pravomocí v dané oblasti a jejich toky jsou charakterizovány jako souhrnný finanční vztah mezi státním rozpočtem a rozpočtem obcí.

Nenárokové dotace potom můžeme vymezit jako rozdíl mezi celkovými přijatými dotacemi a celkovou sumou souhrnného finančního vztahu mezi státním rozpočtem a rozpočtem obcí či jako sumu dotací získaných na základě žádostí obcí na konkrétní projekty a aktivity. Nenárokové dotace jsou převážně účelově zaměřeny a jejich získání závisí na řadě okolností. Právě získaná výše nenárokových dotací ukazuje na aktivitu vedení dané obce i na schopnost obce realizovat rozvojové projekty.

23


27

Tabulka 3: Nárokové dotace v rámci finančního vztahu SR k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích vč. Prahy v roce 2006 (v tis. Kč) Nárokové dotace obcí Příspěvek k částečné úhradě výdajů spojených s výkonem státní správy v přenesené působnosti Dotace na výkon zřizovatelských funkcí převedených z okresních úřadu obcím Účelové dotace na dávky sociální péče Účelová dotace pro sbory požární ochrany Dotace na domovy důchodců Dotace na školství Dotace na ústavy sociální péče Dotace na vybraná zdravotnická zařízení Úhrn

2006 7 108 955 238 321 16 000 000 150 1 162 551 1 513 330 331 624 36 524 26 391 455

Pramen: Státní závěrečný účet za rok 2006

V roce 2005 činila dotace na jedno místo v domově důchodců 70 050 Kč, dotace na ústavy sociální péče při denním pobytu 45 920 Kč (při týdenním pobytu 85 335 Kč), dotace pro vybraná zdravotnická zařízení (kojenecké ústavy, dětské domovy) jejichž zřizovatelem je obec 85 335 Kč. Příspěvek na jednoho žáka základní a mateřské školy byl stanoven na 1 282 Kč. Další členění dotací dle Pekové24 odpovídá formám dotací využívaných v rámci přerozdělovacích procesů v České republice: • běžné

- neúčelové - účelové

• kapitálové - neúčelové - účelové – nepodmíněné a podmíněné

Běžné dotace se používají k financování neinvestičních (provozních), pravidelně se opakujících potřeb v rozpočtovém období. Mají většinou podobu účelové dotace a jsou nejčastěji poskytovány na potřeby, které obec zajišťuje na základě přenesené odpovědnosti za zabezpečení zejména preferovaných veřejných statků (např. základní školství), nebo u nichž je nutné zajistit standardní úroveň. Dále může být použita k vyrovnání rozdílů v daňové kapacitě, nebo k odstranění výdajové externality.

24

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004. s. 294, 189, 190

28

Kapitálové dotace jsou poskytovány na financování konkrétní investice např. výstavbu školy, obecních bytů apod. Jsou proto většinou přísně zúčtovatelné a nevyčerpaná část této dotace se vrací. Kapitálové účelové dotace jsou poskytovány na dočasné potřeby, které se neopakují v čase, tj. na financování investiční výstavby, která umožní lépe nebo ve větším rozsahu uspokojovat lokální veřejné statky (výstavba školy, kanalizace atd.), dále na financování investic, které svým významem přesahují danou lokalitu (silnice), nebo na realizaci a financování záměrů státní politiky a vyhlášených výdajových programů.

Použití účelových dotací je přesně určeno a to na základě podmínek stanovených zásadami dotační politiky. Účelové nebo-li specifické dotace se poskytují na konkrétní úkoly nebo předem stanovené okruhy potřeb, nejčastěji na financování preferovaných veřejných statků, které obce zabezpečují v rámci samostatné, i přenesené působnosti – např. na základní vzdělávání, veřejné zdravotnictví, údržbu komunikací apod.

Účelové dotace jsou přísně

zúčtovatelné, tzn. že obec musí prokázat, že účelovou dotaci použila na vymezený účel. V opačném případě musí celou dotaci vrátit do státního rozpočtu, stejně jako nevyčerpanou část dotace.

Její výhodou je adresnost. Nevýhodou je administrativní náročnost, nutnost kontroly jejího použití. Nemotivuje příjemce dotace k vyšší hospodárnosti při plnění úkolu, zajišťované veřejné potřeby. U účelových dotací vzniká navíc vedle důchodového efektu i substituční efekt, tzn. že dochází k nahrazení dražších (nedotovaných) statků statky levnějšími (dotovanými). Zvyšuje se tedy množství finančních prostředků, které má obec k dispozici, ale zároveň se také mění cena určitého (dotovaného) statku. Účelové dotace tak umožňují rozšířit či zkvalitnit produkci určitého veřejného statku, ale zároveň může vést k nadměrnému užívání statku.

Jedním z hlavních problémů účelových dotací je to, jak se mají poskytovat. Jedná se o to, zda je lepší formou účelová podmíněná dotace, která se poskytuje pod podmínkou spoluúčasti příjemce dotace (obce). Nebo nepodmíněná dotace, která je dána absolutní částkou bez požadované finanční spoluúčasti.

Výhodou dotace s finanční spoluúčastí je motivace příjemce dotace na dosažení vlastních příjmů. Nevýhodou je však, že příjemci může trvat značnou dobu, než zabezpečí potřebnou vlastní finanční spoluúčast nutnou pro poskytnutí dotace. Vedle toho dotace bez finanční 29

spoluúčasti vede k nadměrným požadavkům na výši dotace. V ČR se nepodmíněné dotace používají u nárokových dotací, u nenárokových dotací se dnes většinou vyžaduje finanční spoluúčast ze strany příjemce.

Neúčelové nebo-li všeobecné, globální dotace nejsou poskytovány na financování konkrétní potřeby, zastupitelstvo obce může rozhodnout na co tyto peníze použije. Neúčelové dotace zvyšují rozhodovací pravomoc obcí. Což lépe odpovídá tendenci posilovat pravomoc a odpovědnost orgánů obcí, lépe vyhovují decentralizaci a demokratizaci společnosti. Neuvážené, neprofesionální rozhodování orgánů obcí o použití neúčelových dotací může vést i k vážnému zanedbání některých veřejných statků a služeb a v budoucnu i k mnohem vyšším nákladům na financování zanedbaných služeb (např. údržby vodovodů, kanalizací, komunálního bytového fondu, vozového parku městské hromadné dopravy apod.). Při jejich poskytování vzniká důchodový efekt, protože každá dotace zvyšuje rozpočtové prostředky obce a umožňuje jí tak rozšířit nebo zkvalitnit poskytované veřejné statky a služby.

Vedle „tradičních“ neúčelových dotací dostávají obce v České republice ze státního rozpočtu také příspěvek na výkon přenesené působnosti (státní správy). Příspěvek má tu výhodu, že se nevyúčtovává. Obec tedy může s příspěvkem nakládat podle svého uvážení. Příspěvek nedostávají všechny obce ve stejné výši, ale v závislosti na množství vykonávaných kompetencí a velikosti správního obvodu.25

Neúčelové dotace slouží k zmírňování nerovností ve finanční kapacitě mezi obcemi, které vyplývají z objektivních důvodů, a k vyrovnání úrovně mezi obcemi. Neměla by však vést ke snižování místních daní.

Pro praktické využití je nejdůležitější členění přijatých dotací podle druhového třídění rozpočtové skladby stanoveného vyhláškou Ministerstva financí26 a to na neinvestiční a investiční (číslování jednotlivých položek a jejich obsah viz příloha č.1).

25


26

Vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě

30

Neinvestiční přijaté dotace Neinvestiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně

Dotace z všeobecné pokladní správy státního rozpočtu

Dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného dotačního vztahu

Dotace ze státních fondů

Dotace ze zvláštních fondů ústřední úrovně

Dotace od fondů sociálního a zdravotního pojištění

Ostatní neinvestiční přijaté dotace ze státního rozpočtu

Neinvestiční převody přijaté dotace od rozpočtů ústřední úrovně

Neinvestiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů územní úrovně

Dotace od obcí

Dotace od krajů

Ostatní dotace od rozpočtů územní úrovně

Převody z vlastních fondů Převody z vlastních fondů hospodářské (podnikatelské) činnosti Převody z ostatních vlastních fondů Převody z vlastních rezervních fondů (jiných než organizačních složek státu) Převody z rozpočtových účtů Převody z fondů organizačních složek státu Ostatní převody z vlastních fondů Neinvestiční přijaté dotace ze zahraničí Dotace od cizích států Dotace od mezinárodních institucí Dotace přijaté od Evropské unie Přijaté kompenzační platby z rozpočtu EU Ostatní dotace ze zahraničí Neinvestiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv Investiční přijaté dotace Investiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně Dotace z všeobecné pokladní správy státního rozpočtu Dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného dotačního vztahu Dotace ze státních fondů Dotace ze zvláštních fondů ústřední úrovně 31

Ostatní investiční přijaté dotace ze státního rozpočtu Investiční převody z Národního fondu Ostatní dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně Investiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů územní úrovně Dotace od obcí Dotace od krajů Ostatní dotace od rozpočtů územní úrovně Investiční přijaté dotace ze zahraničí Dotace od cizích států Dotace od mezinárodních institucí Dotace přijaté z Evropské unie Investiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv

Druhové členění dotací zahrnuje vedle dotací od různých poskytovatelů, také převody z vlastních fondů obcí. Otázkou je proč jsou zde zahrnuty, když neodpovídají typickým dotacím, tak jak byly výše charakterizovány. Tyto položky zkreslují informace o dotačních příjmech obcí, mění smysl údajů za dotace. Díky této položce jsou každoročně navýšeny celkové přijaté dotace obcí o určité procento. V roce 2006 se vzhledem k této položce podíl dotací na celkových příjmech obcí zvýšil o více než 5 %.

2.6 Zdroje dotací Obce mohou čerpat dotace z odlišných zdrojů, jedná se především o: a) státní rozpočet, rezortní kapitoly a státní fondy, b) územní samosprávné celky (kraje, obce), c) mimostátní zdroje (především z EU).

Dotace schválené v rámci souhrnného finančního vztahu mezi státním rozpočtem a rozpočtem obcí musí být obcím poskytnuty. Jsou tedy stabilním příjmem rozpočtu obce na rozdíl od dotací nenárokových, o které si obce musí žádat. Dotace ze státního rozpočtu můžeme rozdělit do dvou bloků. První blok představuje finanční vztah státního rozpočtu k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích. Druhý blok obsahuje dotace investičního a neinvestičního charakteru, které jsou obcím uvolňovány v průběhu roku.

32

Obce také mohou čerpat dotace od jednotlivých ministerstev, které pro každý rok vypisují své dotační programy a z Všeobecné a pokladní správy. Tyto prostředky jsou určeny zejména na obnovu vodovodů, kanalizací, výstavbu bytů, na obnovu silniční sítě, záchranu kulturního dědictví, na program obnovy venkova apod. Mezi státní fondy, které se nejčastěji podílejí na dotační politice, patří Fond národního majetku, Pozemkový fond, Státní fond životního prostředí, Státní fond rozvoje bydlení, Státní fond dopravní infrastruktury apod. Z celkové sumy takto získaných dotací jsou dvě třetiny určeny na neinvestiční výdaje a zbytek na investice. Ještě v roce 2000 však bylo toto rozdělení opačné.

Nezanedbatelným zdrojem dotací pro obce jsou nově také kraje, které postupně získávají finanční soběstačnost. V roce 2006 činili dotace od krajů 3,8 % celkových příjmů obcí tj. 2,9 mld. Kč. Vedle toho obce také zapojily prostředky (dotace) z vlastních účelových fondů ve výší 17,2 % tj. 13,0 mld. Kč. V poslední době ale také vzrůstá úloha krajů při přidělování tzv. evropských peněz27 na konkrétní projekty obcí. V plánovaném období 2007-2013 by mělo být prostřednictvím krajů především v rámci regionálních operačních programů rozděleno až 20 % ze všech prostředků určených pro Českou republiku. Příjemcem těchto prostředků by měly být především obce. O konkrétních programech rozhodují patnáctičlenné Výbory zvláštních právnických osob – Regionální rady soudržnosti28, které volí zastupitelstva krajů ze svých členů v rámci tzv. celků NUTS II.

Dotace obec může ale také obdržet od jiných obcí či

svazků obcí. Jedná se např. o dotace na základní či mateřskou školu, pokud některá obec využívá služeb těchto zařízení v jiné obci.

Z dotačních programů krajů, vyskytujících se na celém území ČR, lze uvést programy rozvoje venkova, které jsou specifické jednodušší administrativou a vysokou šancí získat dotaci, byť nepříliš velkou. Důležitý je i fakt, že svým zaměřením na klíčové aktivity obcí alokují prostředky velmi účelně a účinně a jejich význam by neměl být podceňován. Bohužel do těchto programů plyne poměrně malé množství finančních prostředků. Tento program můžeme ilustrovat na příkladu Jihomoravského kraje. V roce 2006 měl Program rozvoje venkova Jihomoravského kraje osm dotačních titulů určených jak pro obce, tak pro svazky obcí. Na dotace bylo poskytnuto 50 milionů korun.

27


28

Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. § 16

33

Dotované aktivity Programu rozvoje venkova Jihomoravského kraje v roce 2006

Obnova a údržba venkovské zástavby a občanské vybavenosti

Urbanistické studie a projektové dokumentace pro zachování typické místní venkovské zástavby, projektové dokumentace infrastruktury

Obnova a zřizování veřejné zeleně a komplexní úprava veřejných prostranství

Rekonstrukce místních komunikací, výstavba cyklistických a pěších stezek, rekonstrukce a výstavba veřejného osvětlení

Povzbuzení občanských aktivit a rozvoje komunitního života v obcích

Projekty obcí na vzdělávání a poradenství v oblasti rozvoje venkova

Integrované projekty venkovských mikroregionů

Projekty k rozvoji infrastruktury

Obec si v rámci tohoto programu může podat v kalendářním roce pouze jednu žádost. Svazek obcí může podat celkem dvě žádosti. Tento dotační je určen především na podporu menších obcí. Podmínkou pro poskytnutí dotace je počet obyvatel obce do 3000. Navíc jsou přednostně uspokojovány obce s počtem obyvatel do 1000 a finančně zvýhodňovány obce s méně než 100 obyvateli. Výše dotace se většinou pohybuje kolem 200tisíc korun, což je poměrně zanedbatelná částka i pro malé obce.

Významným mimostátním zdrojem dotací pro obce jsou dnes fondy Evropské unie, mezi které patří strukturální fondy a Kohézní fond (Fond soudržnosti). Obce žádají o dotace z Evropské unie prostřednictvím příslušných ministerstev a jsou jim přidělovány přes Národní fond. Tyto finanční prostředky směřují většinou na obnovu dopravy, na sanaci povodní postižených oblastí, na ochranu kulturního dědictví, na vzdělávání, na obnovu vodárenství a odpadních vod apod. Obce ale mohou získat dotace i v rámci spolupráce s jinými zahraničními městy či státy. Příkladem mohou být granty poskytované norskou a švýcarskou vládou nebo řada grantových programů poskytovaných zahraničními nadacemi.29 Finanční prostředky z fondů EU mají podobu přísně účelových dotací a jsou používány podle předem stanovených pravidel. V posledních letech se použití peněz z fondů výrazně zpřísnilo. Důraz se klade nejen na hospodárnost, ale i cílevědomost v použití prostředků a užitečnost (efektivnost) jejich využití.

29

více informací na stránkách Centra pro zahraniční pomoc http://phare.mfcr.cz/pomoc_es_index.htm

34

Finanční pomoc ze strukturálních fondů30 je realizována formou víceletých a víceoborových programů. Programy jsou zpracovávány a schvalovány na delší víceleté období tzv. programovací období – nyní sedmileté 2007 – 2013. Programy jsou zpracovávány vládou členského státu a předloženy Komisy ke schválení. Prostředky ze strukturálních fondů jsou alokovány na tyto programy, které se následně realizují prostřednictvím konkrétních projektů.

Pro období 2007-2013 bylo schváleno osm sektorových operačních programů (v oblasti podnikání, životního prostředí, dopravy, rozvoje venkova, apod.), sedm Regionálních operačních programů pro úroveň NUTS II a mezinárodní programy (INTERACT II, ESPON 2013, aj.). Čerpání se řídí pravidlem n+2, podle kterého peníze vyčleněné na určitý rok musí být vyčerpány nejpozději do dvou let.

Po vstupu České republiky do EU nám byly vyčleněny peníze v evropských fondech pro období 2004 – 2006.31 Strukturální fondy zahrnovaly čtyři sektorové operační program (infrastruktura, rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, rozvoj lidských zdrojů, průmysl a podnikání) a jeden společný regionální operační program (SROP), který se orientoval na společné rozvojové potřeby regionů.

Vedle podpor vázaných na iniciativu členských států (prostředky jsou přidělovány na základě Národních rozvojových plánů, které jsou dále rozpracovány na Operační programy) existují také Iniciativy Společenství, které se zaměřují na hledání společných řešení problémů v celé Evropské unii. V současnosti se jedná o čtyři iniciativy, specifické programy. Program INTERREG III pro překonání nevýhod plynoucích z příhraniční pozice dané oblasti. EQUAL zaměřený na odstranění nerovných podmínek a diskriminaci na trhu práce. LEADER+ nebude otevřen jako samostatný finanční zdroj, ale aktivity jeho typu mohou být začleněny do příslušných programových dokumentů.

2.7 Obecný postup poskytování dotací Jde o postup, který se uplatňuje v případě nenárokových dotací, o které si obce žádají v rámci vyhlášených dotačních programů. Dotační programy jsou každoročně zveřejňovány na internetových stránkách jejich vyhlašovatelů, nebo na úředních deskách, aby byly přístupné všem žadatelům. Jednotlivé dotační programy mají svá vlastní specifická pravidla pro 30

http://www.edotace.cz/1/0/1000/sekce/strukturalni-politika/

31

http://www.strukturalni-fondy.cz/fondy-eu-2004-2006

35

poskytování dotací. Žádosti o dotace si obce podávají písemně. Vyhlašovatel potom posoudí a vyhodnotí všechny projekty podle svých kritérií a informuje žadatele o výsledku svého rozhodnutí o poskytnutí dotace. Nezanedbatelnou součástí dotačního procesu je i kontrola32 rozdělování, čerpání a dodržování účelu využití prostředků dotace. Obec musí vždy přesně splnit požadavky poskytovatele, vyplývající z rozhodnutí o poskytnutí dotace. Jde zejména o to, naplnit účel, pro který byla poskytnuta, termín dokončení záměru a případně míru užití vlastních zdrojů.

Na druhou stranu dotace jako takové ztrácejí svůj význam, pokud je narušen tok jejich čerpání ze státního rozpočtu. V praxi se stává, že obce získají dotace na poslední chvíli, nestačí je využít a musí nevyčerpanou dotaci vracet zpět do státního rozpočtu. Pro hospodaření obcí je tedy důležité, aby obce předem znaly plánovanou výši roční dotace ze státního rozpočtu. Nejlépe i několik měsíců před zahájením nového rozpočtového období, nejpozději však na začátku roku, aby mohly i krátkodobě plánovat své příjmy během rozpočtového období. V praxi ale často dochází k určitému časovému posunu, protože druhy a objem dotací ze státního rozpočtu jsou schvalovány až při schvalování zákona o státním rozpočtu, většinou těsně před začátkem rozpočtového období. Skutečnou výši dotace se tak obce dovídají počátkem rozpočtového roku.

2.8 Požadavky na systém dotačních vazeb Systém dotačních vazeb mezi ústřední vládou a územní samosprávou by měl podle Pekové33 co nejvíce respektovat: •

Nezávislost v rozhodování o použití dotace na úrovni územní samosprávy, samostatnost v rozhodování;

•

příjmovou dostatečnost v případě, že z objektivních důvodů se územní samosprávě nedostávají finanční prostředky potřebné k financování potřeb ve veřejném sektoru;

•

spravedlnost rozdělování;

•

stabilita kritérií, na jejichž základě jsou dotace obcím poskytovány, aby bylo možné je plánovat a alespoň ve střednědobém horizontu předpovídat;

•

ekonomickou efektivnost, neutrálnost v ovlivňování rozhodování jednotlivých obcí. Neměly by motivovat obce k nehospodárnosti a nadměrným výdajům (tzv. mucholapkový efekt – kdy dotace váží prostředky, které mohly být využity lépe jinde

32

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole

33

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004. s. 188-189, 300

36

nebo které jinde silně chybí. Dotace vedou k růstu výdajů v rozpočtech obcí a zároveň nevedou k snižování místního daňového zatížení ⇒ dotační systém má silný vliv na chování těch, kteří dotace dostávají bez vlastního přičinění); •

jednoduchost kritérií, administrativní nenáročnost, snadnou kontrolovatelnost nároku na dotace;

•

motivaci územní samosprávy na dobrém hospodaření. V zásadě by neměly být poskytovány dotace na krytí deficitu;

•

využívání i cílených dotací – grantů pro financování vymezených potřeb v rámci tzv. programového financování.

Mucholapkový efekt, tzv. flypaper effect34, vyjadřuje, že peníze jsou utraceny tam, kam dopadnou. Dotace se spoluúčastí jsou stimulativnější pro výdaje místních samospráv než dotace bez spoluúčasti. Dotace od vlády stimulují až čtyřikrát větší spotřebu místní komunitou, než je možné dosáhnout snížením daní. Peníze plynoucí do nějaké lokality jsou také v lokalitě utraceny.

Uvedené požadavky mohou být ve vzájemném konfliktu. Problémem dotačního systému je zpravidla najít vhodná (a spravedlivá) kritéria pro poskytování dotací mezi obce a náročná administrativa. Serióznější soubor kritérií, zejména pro poskytování účelových dotací ze státního rozpočtu, zatím v ČR chybí. Spravedlnost rozdělování dotací s využitím systému kritérií je podmíněna správným výběrem těchto kritérií a stanovením vah. Systém rozdělování neúčelových dotací podle vhodných kritérií by byl jistě přínosem pro zkvalitnění rozpočtové praxe a větší spravedlnost v rozdělování. Zatím jsou využívána kritéria, která se schvalují při schvalování státního rozpočtu a jsou přílohou k zákonu o státním rozpočtu na daný rok u dotací v rámci tzv. souhrnného vztahu. V teorii se doporučuje kombinace zpravidla čtyř až pěti kritérií s různou váhou, přesto nejběžnější kritérium počtu obyvatel má většinou váhu kolem 45 – 50 %.

Jedním z kritérií, které používají poskytovatelé dotací ze státního rozpočtu a ze státních fondů je i zadluženost obcí, tzn. překročení 30 procent výše ukazatele dluhové služby. Toto kritérium však neznamená automatickou ztrátu možnosti získat státní účelovou dotaci. Je pouze další podmínkou pro rozhodování o poskytnutí státní dotace obci, ke které by měli

34

HALÁSEK, D.: Rozhodování ve veřejném sektoru. Ostrava, 2004. s. 127

37

poskytovatelé dotací přihlížet. U tohoto kritéria se však nevyhneme subjektivnímu posouzení a jednotlivé resorty k danému ukazateli nepřihlíží stejně a se stejnou vážností. Při rozhodování o poskytnutí dotace bude muset být brán zřetel i na eventuální zvýšení zadluženosti z důvodu zajištění spolufinancování obce a kraje při účasti na programech financovaných z prostředků EU.

Kritéria pro objektivní a spravedlivý distribuční systém by tudíž měla respektovat určité požadavky35: -

měla by být snadno zjistitelná v daném čase v každé obci,

-

měla by být objektivně vyjádřitelná v lehce měřitelných jednotkách,

-

neměla by být citlivá na vliv místní politiky,

-

neměla by být příliš závislá na cyklických změnách,

-

měla by brát ohled na objektivní změny v čase,

-

měla by být v určitém období neměnná, aby obce mohly plánovat jejich výši ve střednědobé rozpočtové prognóze,

-

neměla by být příliš detailní, aby soubor kritérií nebyl příliš rozsáhlý, a tím i obtížně kontrolovatelný.

Jejich

využívání

by

mělo

být

spojeno

s co

nejnižšími

administrativními náklady.

2.9 Problémy dotačních vazeb v ČR Problémy vyskytující se v dotačních vazbách můžeme podle Pekové shrnout následovně36: -

využívání především účelových dotací, což nepodporuje zvýšení nezávislosti v rozhodování a prohlubování odpovědnosti obcí za použití dotací,

-

absence soustavy vhodných kritérií pro poskytování účelových dotací do rozpočtů obcí,

-

propadávání nevyužitých dotací, což nevyhovuje cílovému plánování, prognózování,

-

často neodpovědné, neprofesionální rozhodování orgánů obcí o použití dotací,

-

obojí tak neumožňuje zvýšit alokační efektivnost.

35


36


38

2.10 Zahraniční přístupy k dotacím Územní uspořádání se mezi zeměmi liší a v každé zemi je zpravidla odrazem historického vývoje.37 Míra decentralizace daňových příjmů do rozpočtů územní samosprávy je ve vyspělých zemích různá. Rozdělení daňového výnosu (a kompetencí) ovlivňuje státoprávní uspořádání. V poslední třetině 20. století Rada Evropy doporučovala dosažení 50 % míry soběstačnosti obcí. Otázkou je, zda to není příliš mnoho, zda stát příliš neztrácí možnost ovlivňovat rozhodování obcí o alokaci finančních zdrojů a kontrolu nad efektivním usměrňováním finančních prostředků (především v zemích s rozdrobenou sídelní strukturou). V posledních desetiletích je snaha zvyšovat míru finanční soběstačnosti obcí a snižovat podíl dotací ze státního rozpočtu, nebo alespoň snížit tempo jejich růstu, popř. aby podíl dotací v celkových příjmech stagnoval, často však za cenu omezování kapitálových dotací, nezvyšování, případně i snižování kvality některých veřejných statků.

Neúčelové dotace se většinou poskytují v závislosti na souboru vymezených ukazatelů (kritérií), který zpravidla schvaluje parlament. V něm má obvykle největší váhu ukazatel počtu obyvatel (neodráží ale různou věkovou a sociální strukturu obyvatel, stav lokální ekonomiky atd.). Nejčastěji jsou mezi těmito ukazateli kromě počtu obyvatel také počet obydlí nebo rozloha obce, délka silniční sítě, průměrný příjem obyvatel (v porovnání s celostátním průměrem). Kritéria rozdělování neúčelových dotací nejsou jednotná a mezi jednotlivými zeměmi se liší. Ve většině vyspělých zemí se používá kombinace několika kritérií, jednotlivá kritéria mají pak různou váhu. Ve svém souhrnu mohou objektivněji posoudit zvláštnosti potřeb jednotlivých obcí.

Zvýšení soběstačnosti územní samosprávy a snížení podílu dotací z rozpočtové soustavy je vyvoláno snahou zvýšit hospodárnost ve využívání všech veřejných příjmů, motivovat územní samosprávu na dobrém hospodaření, neboť dotace zpravidla vedou k růstu veřejných výdajů a ke snížení zájmu o efektivní využití vlastních veřejných příjmů.

Následující dvě podkapitoly představují nizozemský a francouzský přístup k financování územní samosprávy. Ačkoliv se jedná o dva vzájemně odlišné přístupy, najdeme v každém z nich mnoho podobností s ČR. Tyto dva přístupy obsahují řadu zajímavých a nových prvků, které by se daly použít ke zlepšení dotačního systému používaného v ČR.

37

PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha, 2004. s. 158, 182, 189, 293

39

2.10.1

Nizozemský přístup

Financování územní samosprávy v Nizozemí je v mnoha ohledech odlišné, přesto zde najdeme mnoho podobností s ČR. Nizozemské obce mají ze zemí EU jeden z nejmenších podílů vlastních daňových příjmů v obecním rozpočtu. Převaha dotací nad daňovými příjmy má zaručit větší cílenost poskytovaných veřejných prostředků, tzn. že obce financují ty veřejné služby, které jsou z celospolečenského měřítka považované za prioritní. Tato skutečnost je výsledkem tendencí o zajištění maximální efektivity při zabezpečování veřejných statků.38

Nizozemí se člení na obce a provincie, jedná se tedy o srovnatelné členění jako v ČR. Nejvýraznější odlišností je zřetelnější důraz na striktní vymezení odpovědnostních vztahů, orientace

na

procedurálních

kvalitní postupů,

vyřešení

problémů

zdůraznění

namísto

samostatnosti

upřednostňování

územní

samosprávy

bezchybnosti v kontrastu

s významem a četností státních zásahů.

Charakteristiky finančního systému I. V Nizozemí obce disponují souborem vlastních daňových příjmů a nejsou tedy závislé na rozpočtovém určení daní, jak je tomu v ČR. II. Dotace mají podobu všeobecných (neúčelových) dotací, jež směřují do územních rozpočtů ze státního Fondu provincií, resp. Fondu obcí, a dále podobu zvláštních (účelových) dotací. Je zde tedy patrná tendence k omezování účelových dotací. III. Závaznou informaci o dotacích na příslušný rozpočtový rok obdrží obce a provincie před 1. červencem v roce předcházejícím rozpočtovému roku a výše dodatečných účelových dotací jim bude oznámena před 1. říjnem téhož roku. Stát je nadto povinen obcím a provinciím co nejdříve oznámit jakékoli očekávané změny. V ČR již ze strany obcí také zaznívá požadavek na předvídatelnost dotačních příjmů, protože dotace přidělené na poslední chvíli velmi znesnadňují práci s rozpočtovými výhledy, jejichž sestavování je pro obce povinné. IV. Výkon přenesené působnosti je obcím plně kompenzován.39

38

http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6222040

39

MATĚJČKOVÁ, O. Finance územních samospráv. Veřejná správa. 2006, č. 7, s. 24 -25

40

2.10.2

Francouzský přístup

Francie patří mezi země, kde významné procento příjmů rozpočtů obcí reprezentují vlastní daňové příjmy a následně finanční transfery (dotace). Dotace jsou obcím poskytovány, aby zmírnily dopad přenesené působnosti na obce a nerovnoměrné bohatství obcí. Systém dotací ve Francii je nastaven tak, že poskytuje finanční podněty pro obce, které se sdružují do společenství. Francie má ze zemí západní Evropy nejfragmentovanější sídelní strukturu40 s více než sedmdesáti procenty obcí do 1000 obyvatel. Proto i zde vznikají silné snahy o seskupení a spolupráci obcí. Dotace jsou v tomto úsilí využívány jako silný motivační nástroj, kdy obcím vedle dotací „přímých“ plynou i dotace přes různá obecní uskupení. Poslední zákonnou úpravou na úseku výkonu územní veřejné správy je zákon z roku 2004, o meziobecních strukturách a meziobecní spolupráci.

Ve Francii byla postupně vytvářena seskupení dvojího typu – syndikát nebo společenství obcí. Syndikát je sdružení obcí vzniklé za nějakým účelem, například kvůli dotacím na výstavbu průmyslového komplexu přesahujícího hranice obcí, vybudování kulturního centra nebo pro rozvoj turistického ruchu. Funguje na bázi společných příspěvků a po zániku důvodu jeho založení se většinou rozpadne. Obec může vstoupit do více syndikátů a dobrovolně se rozhodují, které pravomoci na syndikát převedou. Společenství obcí představuje dobrovolné sdružování obcí. Stát se snaží sdruženým obcím pomáhat různými podněty a finanční podporou. Působnosti, které obce přenesly na společenství, ušetří obcím finanční prostředky na výkon jejich ponechaných pravomocí. Po vstupu obcí do společenství je výše místních daní určena společenstvím a je sjednocena. Toto opatření je velice důležité při odvodu daní z podnikání, zamezuje se tím konkurenci podnikatelů a investorů v území daného společenství. Daně určené společenstvím musí dodržovat i obce, které nejsou členy společenství. Daňová sazba není stanovena státem. Obce odevzdávají daně státu, který je přerozděluje. Stát musí přerozdělit vše, co vybral od obcí.

Vytváření rozpočtu obcí a společenství ve Francii Rozpočet obcí obsahuje:

50 % místní daně,

30 % státní dotace

Místní daně jsou z 50 % tvořeny daní z podnikání. Každá obec má právo na dotace od státu.

40

Veřejná správa. Francie: meziobecní spolupráce. 2005, č. 29, s. 24-25

41

Kritéria pro přidělení dotací jsou dvě:

koeficient daňové integrace (přihlíží k objemu přenesených působností na seskupení obcí)

daňový potenciál (reflektuje bohatství obce)

Nesdružené obce dostávají řádově 100 až 120 EUR na obyvatele.

Oproti tomu obce sdružené ve společenství dostávají státní dotace v plné výši, přestože za ně řadu pravomocí vykonává společenství obcí. Společenství má navíc nárok i na doplňkové dotace od státu (u obcí činí v průměrné výši 17 EUR na obyvatele). Vyšší dotace dostávají ta společenství, která trvají aspoň pět let. Společenství mají finanční privilégia, která každoročně narůstají a nejsou účelově vázána. Zákonem je stanovena záruka každoročního nárůstu výše dotace v návaznosti na výši dosaženého HDP a na růst inflace. Stát garantuje i opačnou situaci, dotace na příští rok může být maximálně o dvacet procent nižší než je v roce stávajícím.

Všeobecné investiční dotace ve Francii Každý rok probíhá schvalování státního rozpočtu a mnohé obce čekají, zda oslovený poslanec prosadí právě tu jejich investici. Z pohledu efektivnosti veřejných výdajů je takové přidělování dodatečných zdrojů diskutabilní, protože jen stěží mohou všichni poslanci odpovědně posoudit vhodnost projektu. Zkušenosti z Francie však ukazují, že při rozdělování investičních dotací nemusí samospráva jen čekat. Ve Francii došlo za poslední dva roky k řadě dílčích reforem, jejichž cílem bylo zjednodušení dotačních vztahů. Francouzský systém dotací je na první pohled sice složitý či příliš byrokratický, ale obsahuje prvky využitelné také v České republice.

Investiční dotace ve Francii představují ve srovnání s běžnými příjmy méně významný zdroj, což souvisí jak s možností obce stanovit si místní daně, tak se širokou nabídkou úvěrů určených samosprávě. Částka určená na tyto dotace se rozděluje mezi jednotlivé departementy (územní celek odpovídající okresům, v případě ČR by mělo jít spíše o kraje), a to dle stanovených kritérií. Jedná se o počet obyvatel, délku komunikací, daňovou výtěžnost územní a počet obcí, které mohou dotaci čerpat. Podpořit lze totiž pouze projekty, které se nacházejí v obcích s méně než 2000 obyvateli nebo v rámci sdružení obcí s méně než 20 000 obyvateli. Při výrazně nízkém daňovém potenciálu území lze možnou výjimku učinit také pro obce větší. Podstatným charakterem dotace však je, že o podpořených projektech se rozhoduje na úrovni departementu, který vytváří komisi složenou ze starostů či představitelů sdružení 42

obcí. Ačkoliv konečné rozhodnutí záleží na prefektovi (státní úředník). Podpořený projekt musí být dokončen do čtyř let a celkový podíl dotace v průběhu realizace nesmí překročit 80 % a musí činit alespoň 40 %. Svým charakterem dotace směřuje do oblasti životního prostřední či podpory venkova. K uvolnění prostředků dochází čtvrtletně, a to na základě potvrzení o provedených výdajích.

Pokud by se způsob přidělování zavedl také v ČR, bylo by nutné stanovit složení komise tak, aby zůstala operativní. Počet zástupců při krajském uspořádání by tedy mohl např. odpovídat počtu obcí dělenému čtyřmi s rotujícím zastoupením starostů sousedních obcí.

Výhodu představuje seznam akcí a z něj plynoucí určitá jistota spolufinancování ze státního rozpočtu. Současná situace v podstatě náhodného přidělení dotace Poslaneckou sněmovnou nezřídka způsobí problémy se skutečným čerpáním dotace. Problém, zda připravovat detailní investiční projekty při vědomí nedostatečných finančních zdrojů nebo zda zkusit žádat o dotaci bez všech potřebných dokladů, řeší pravděpodobně nejedna radnice. Jednání mezi jednotlivými obcemi může být jistě mnohem vášnivější a složitější, ovšem lze předpokládat, že dojde k zařazení projektů, které mohou mít přínos pro danou obec i pro obce sousední. Zavedení víceletého financování investic by pak představovalo výhodu nejen pro samosprávu.41

41


43

3 ANALÝZA DOTACÍ Tato kapitola analyzuje hodnoty a informace o dotacích získaných ve vybraných obcích. Obce byly vybrány tak, aby reprezentovaly tři odlišné velikostní kategorie. Jedná se o velikostní kategorii obcí do 500 obyvatel, do 2000 obyvatel a s více jak 2000 obyvatel. Nejprve je ale zařazena podkapitola, která porovnává hodnoty dotací a souvisejících finančních ukazatelů za vyšší územní celky - ČR a kraje. S těmito hodnotami jsou v další podkapitole srovnány údaje za vybrané obce. Pak jsou v souvislosti s dotacemi postupně naznačeny problematické oblasti obcí a to, jak se k nim jednotlivé obce staví.

3.1 Srovnání finančních ukazatelů Tato část práce porovnává nenárokové dotace a jiné finanční ukazatele, které souvisí s problematikou dotací, s údaji získanými za kraje a Českou republiku.

Nenárokové dotace (neinvestiční i investiční) se řadí z hlediska pravidelnosti příjmů obce mezi nahodilé příjmy. Naopak daňové příjmy, které tvoří největší příjmovou složku obecních rozpočtů, a nárokové dotace patří mezi každoročně se opakující příjmy obcí a lze u nich očekávat jistou stabilnost, která nenárokovým dotacím chybí. Tabulky 4 a 5 ukazují podobný dynamický růst přijatých dotací obcí ve dvou vybraných krajích v letech 2001-2003. Jde o období po daňové reformě v roce 2001.

Tabulka 4 : Příjmy obcí regionu Jihovýchod na 1 obyvatele v roce 2005 (v tis. Kč/obyv.) Jihomoravský kraj 2001 2002 2003 I. Daňové příjmy 8,2 9,3 10,1 II. Nedaňové příjmy 2,1 2,0 2,0 III.Kapitálové příjmy 0,8 0,9 1,7 IV.Přijaté dotace 6,7 7,5 10,7 Příjmy celkem 17,8 19,7 24,5

Vysočina 2001 2002 5,9 6,6 2,6 2,4 0,7 0,8 5,1 6,1 14,3 15,9

2003 7,3 2,3 0,9 8,8 19,2

Pramen: HALÁSEK, D. a kol.: Analýza ekonomické připravenosti obcí a jejich možnosti řešit své rozvojové potřeby (2005)

V letech 2001 až 2003 sledujeme růst daňových příjmů a přijatých dotací na obyvatele. Růst dotací lze vysvětlit dvěma příčinami. Po převedení řady školských a zdravotnických zařízení na příspěvkové organizace obcí dostávají obce finanční prostředky na jejich provoz ve formě nárokových dotací v rámci souhrnného finančního vztahu státního a obecních rozpočtů. Vývoj 44

dotací je ovlivněn také rostoucím počtem projektů z předvstupních fondů Evropské unie či z národních účelových fondů a nových dotačních titulů.

Tabulka 5: Podíly dílčích příjmů obcí na celkových příjmech v roce 2005 (v %) Jihomoravský kraj 2001 2002 2003 46,0 47,5 41,3 I. Daňové příjmy 10,1 8,0 II. Nedaňové příjmy 11,9 4,3 7,0 III.Kapitálové příjmy 4,7 37,5 38,1 43,7 IV.Přijaté dotace 100,0 100,0 100,0 Příjmy celkem

Vysočina 2001 2002 41,4 41,6 17,9 15,1 5,1 5,1 35,7 38,3 100,0 100,0

2003 37,8 11,9 4,6 45,7 100,0

Pramen: HALÁSEK, D. a kol.: Analýza ekonomické připravenosti obcí a jejich možnosti řešit své rozvojové potřeby (2005)

Pokud se podíváme na procentní podíly jednotlivých příjmových tříd na celkových příjmech, je patrné snižování podílu daňových příjmů a růst podílu dotací jak v Jihomoravském kraji, tak i na Vysočině. V kraji Vysočina můžeme zaznamenat výraznější růst podílu přijatých dotací oproti Jihomoravskému kraji. To je však způsobeno výrazným poklesem podílu nedaňových příjmů. Větší vypovídací schopnost o vývoji přijatých dotací tak mají údaje přepočítané na jednoho obyvatele, které nejsou zkreslené vývojem ostatních rozpočtových příjmů obcí. Ve srovnání s celorepublikovým vývojem podílu dotací na příjmech obcí (viz tabulka 2) si oba kraje vedou o několik procent lépe.

V následující tabulce s hodnotami finančních ukazatelů za rok 2005 je vidět, že mezi kraji jsou určité rozdíly ve výši nenárokových dotacích na jednoho obyvatele podle velikostních kategorií. Určité rozdíly můžeme vidět hned u prvních dvou kategorií obcí do 500 obyvatel. Rozdíl činí přibližně 1 300 Kč na jednoho obyvatele ve prospěch Jihomoravského kraje. Výrazně větší rozdíly však můžeme zaznamenat v kategoriích od 2000 do 5000 obyvatel, kde je na tom nesrovnatelně lépe kraj Vysočina. Oproti tomu v kategorii od 10 000 do 20 000 obyvatel jsou hodnoty nenárokových dotací viditelně vyšší opět v Jihomoravském kraji. Tyto rozdíly v jednotlivých velikostních kategoriích obcí podle krajů by mohly vypovídat o nerovnoměrném rozdělení nenárokových dotací mezi podobně velkými obcemi.

45

Tabulka 6: Finanční ukazatele ve velikostních kategoriích obcí Jihomoravského kraje a Vysočiny v roce 2005

Velikostní kategorie 0 -199 200 - 499 500 - 999 1000 - 1999 2000 - 2999 3000 - 4999 5000 - 9999 10 000 – 19 999 20 000 – 49 999 50000+

Celkové příjmy na obyvatele (v tis. Kč) JmK 13,3 15,9 15,3 15,3 27,9 21,9 40,0 64,2 49,5 86,6

Vys 12,0 11,5 15,3 16,3 25,0 30,9 41,6 46,9 52,0 64,1

Daňové příjmy na obyvatele (v tis. Kč) JmK 7,1 7,8 7,7 7,9 7,7 8,2 8,8 10,6 10,1 19,7

Vys 7,1 7,0 7,4 7,5 7,7 8,7 8,7 10,1 9,7 11,8

Nenárokové dotace na obyvatele (v tis. Kč) JmK Vys 3,6 2,3 3,8 2,4 4,2 4,5 4,3 5,1 4,4 13,3 9,3 18,0 23,2 25,6 42,6 29,1 31,6 32,3 61,0 43,7

Pramen: BINEK,J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení (2006)

3.2 Analýza dotací vybraných obcí Následující analýza je prováděna za účelem srovnání informací získaných ve vybraných obcích s údaji zjištěnými za ČR a kraje a s nastíněnými problémy v úvodních dvou kapitolách této práce. Nejedná se tedy o žádný rozsáhlý průzkum, jako spíše o bližší vhled a ilustraci dotační situace u různě velkých obcí. Pro posouzení skutečného dlouhodobějšího stavu dotačních příjmů obcí jsou hodnoceny ukazatele za několikaleté období, aby se eliminovaly případné specifické výkyvy zejména u nenárokových dotací. Porovnání hodnot ukazatelů za obce s hodnotami větších územních celků umožní zhodnotit trendy a případně vymezit rizikové oblasti.

V této podkapitole jsou přehledně znázorněny zdroje čerpání dotací vybraných obcí, podíly dotací na celkových příjmech, podíly nenárokových dotací, o které si obec musí žádat atd. Údaje získané z vybraných obcí jsou zde také srovnávány s výše analyzovanými daty za kraje a ČR. Dále jsou zde zmiňovány nedostatky obcí v oblasti přípravy na získávání dotací; problémy, se kterými se potýkají uvnitř dotačního systému a možnosti jejich řešení.

Pro analýzu dotací obcí byly vybrány obce Újezd u Rosic, Šumice a město Kuřim, protože reprezentují svým počtem obyvatel různé velikostní kategorie obcí. Pro zjednodušení budou

46

v následujícím textu používány tyto pojmy: malá obec - obec, která má méně než 500 obyvatel a střední obec - obec, která má 500 až 2000 obyvatel. Újezd u Rosic reprezentuje malé obce do 500 obyvatel, Šumice zastupují střední obce do 2000 obyvatel a Kuřim velké obce.

3.2.1 Analýza dotací obce Újezd u Rosic Charakteristika obce Újezd u Rosic Újezd u Rosic se nachází v Jihomoravském kraji v okrese Brno-venkov. Zaujímá rozlohu cca 1100 ha s počtem 237 obyvatel. V roce 1980 došlo k násilné integraci obce. Újezd se stal pouhou částí Zbraslavi, vzdálenou a tedy opomíjenou. Obci se podařilo osamostatnit začátkem roku 1990. Obecní zastupitelstvo vzešlé ze svobodných voleb pak převzalo obec v době bezvládí a bez jakýchkoli finančních prostředků. Přesto se od té doby podařilo dokončit vodovod po obci, provést plynofikaci obce, obnovit chodníky, znovu otevřít prodejnu (teď již obecní) a hlavně obnovit společenský život v obci.42 Jedinou příspěvkovou organizací, kterou obec zřizuje je mateřská škola. Do základní školy dojíždí děti převážně do Zbraslavi. Obec nevykonává přenesenou působnost. Újezd u Rosic je členem Svazu měst a obcí ČR, Energetického sdružení obcí Moravy a Energoregionu 2020, ze kterého získává malé nepravidelné dotace.

Obec si zpracovává na volební období plán investic, ze kterého se vychází při rozvoji obce a plánování akcí. Podle rozpočtu obce je sestavován rozpočtový výhled a to na tři roky dopředu. Svou investiční aktivitu podle něj obec koordinuje jen velmi málo. Dlouhodobé záměry obce, včetně plánování dotací na další rok, rozpočtový výhled neobsahuje. Obec schvaluje rozpočet vždy jako vyrovnaný a dosahuje kladného hospodářského výsledku. Rozpočet obce se většinou pohybuje kolem 2 mil. Kč. Základní běžný účet již vykazuje zůstatek přes 900 tisíc Kč. To znamená, že obec má finanční rezervu, kterou může kdykoliv použít na financování naléhavých a prioritních akcí. Veškeré neinvestiční i investiční akce obce představují maximálně 8 % rozpočtových příjmů. Investice jsou téměř nulové.

Vývoj dotací obce Újezd u Rosic Obec nemá příliš velké příjmy a finanční prostředky, které může ze svého rozpočtu uvolnit, jdou většinou na opravy a rekonstrukce. Vedení obce si je vědomo svých finančních a

42

http://www.ujezdurosic.cz/

47

personálních omezení a také nemá dostatek odvahy pustit se do větších akcí a zadlužit se. Obec nemá zřízen žádný úvěr, půjčku ani finanční výpomoc.

Tabulka 7: Podíl dotací na celkových příjmech Rok 2003 2004 2005 2006

Příjmy (tis. Kč) 2 163,0 2 212,7 1 853,8 2 578,1

Dotace Podíl dotací (tis. Kč) (v %) 805,1 37,2 786,1 35,5 221,1 11,9 357,0 13,8

Pramen: ARIS MF ČR, vlastní výpočty

Hodnoty v tabulce 7 ukazují, že podíly dotačních příjmů obce ve sledovaných letech jsou znatelně nižší než podíly dotačních příjmů obcí za celou ČR. Dotace po roce 2004, kdy došlo k převodu přímých nákladů na obecní školství na kraje, představují velmi nízký příjem obce, nikoliv však úplně zanedbatelný. Bez těchto příjmů by totiž obci nezbyly finance ani na potřebné opravy a rekonstrukce. V tabulce 8 je souhrnný přehled získaných dotací členěných dle jednotlivých položek druhového třídění rozpočtové skladby, které město získalo v letech 2003 až 2006. Tabulka 8: Dotace podle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) Položka 4111 4112 4116 4121 4122 4222 Celkem

Druh dotace 2003 2004 2005 2006 Neinvest. přijaté dotace z VPS SR 15,00 37,86 0 40,41 Neinv. přij. dotace ze SR v rámci SDV 14,60 30,40 31,10 33,68 Ostatní neinvest. přijaté dotace ze SR 150,00 25,00 40,00 38,25 Neinvest. přijaté dotace od obcí 8,25 0 0 26,29 Neinvest. přijaté dotace od krajů 617,20 652,00 150,00 169,48 Investiční přijaté dotace od krajů 0 40,85 0 48,85 805,05 786,11 221,10 356,96

Pramen: ARIS MF ČR Poznámka: Podle druhového třídění dotací patří mezi investiční dotace pouze finanční prostředky určené na pořízení dlouhodobého majetku (vyjma drobného). Nepatří sem tedy prostředky na opravy, rekonstrukce atd.

Podíváme-li se na druhové členění dotací, zjistíme, že největší objem na získaných dotacích za celé sledované období mají neinvestiční přijaté dotace od krajů. V této položce byly v prvních dvou sledovaných letech ještě zahrnuty dotace na obecní školství. Od roku 2005 tato položka v příjmech Újezdu u Rosic zahrnuje převážně dotace z Programu rozvoje 48

venkova (PRV) Jihomoravského kraje. Tento dotační program do roku 2004 zaštiťovalo Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) pod názvem Program obnovy venkova (POV). Jedinou investiční položkou jsou investiční přijaté dotace od krajů, které představují jen nahodilý příjem.

U malé obce s nízkými rozpočtovými příjmy by se dalo předpokládat, že bude vyvíjet větší aktivitu a snahu při získávání dotací potřebných k rozvojové činnosti. K tomu jsou však potřeba nejen finance, ale i kvalitní informační vybavení a dostatek odborných pracovníků, které obec nemá, a které by si ani při svých současných příjmech nemohla dovolit. Obec sleduje pouze dotační tituly v Programu rozvoje venkova, protože jsou administrativně nenáročné a určené zejména pro malé obce do 1000 obyvatel. Obec zde však může podat v kalendářním roce pouze jednu žádost, nicméně získání dotace je vysoce pravděpodobné.

Tabulka 9: Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč) Podíl nenár. Nenárokové Rok dotací po kor. dotace (v %) 2003 655,05 48,05 150,00 78,7 2004 655,26 94,26 130,85 58,1 2005 71,10 150,00 67,8 2006 145,11 211,85 59,3 Pramen: Závěrečné účty obce Újezd u Rosic, 2003-2006, vlastní výpočty Nárokové dotace

Korekce nárok. dot.

V tabulce 9 byla provedena korekce nárokových dotací v letech 2003 a 2004, a to tak že byla odečtena hodnota dotací obcím na přímé náklady pro obecní školství. Ta v roce 2003 činila 607 tis. Kč a v roce 2004 byla 561 tis. Kč. Korigované podíly nenárokových dotací by tak měly lépe vyhovovat srovnání. Obec si žádá každý rok jen o dotaci z PRV, ve kterém je ale dotace omezena maximální výší 300 tis. Kč. V rámci tohoto programu má vždy velkou šanci na úspěch. Tyto nenárokové dotace tak pro ni zatím představují dodatečný a stabilní příjem.

Nenárokové dotace na jednoho obyvatele v roce 2005 v Újezdu u Rosic představovaly 633 Kč. Tyto dotace tvořily v daném roce ve stejné velikostní kategorii obcí Jihomoravského kraje šestinásobek této částky, přibližně 3 800 Kč na jednoho obyvatele. Tento výsledek jenom potvrzuje, že Újezd u Rosic je oproti obcím podobné velikosti neaktivní v oblasti žádostí o

49

dotace. Také z toho plyne, že i přes finanční a jiné nedostatky jsou obce schopné využít současných dotačních příležitostí, pokud projeví větší snahu.

Následující tabulka podává přehled nenárokových dotací podle poskytovatele a účelu, na který byly získány. Je zde také zachycen podíl přijaté dotace na celkových nákladech projektu.

Tabulka 10: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006 Rok

Poskytovatel

Účel

2003 2004

MMR - POV JmK - PRV JmK JmK - PRV JmK - PRV JmK JmK

Oprava budovy obec. úřadu Oprava střechy mateř. školy Koncept územního plánu Oprava chodníků. Oprava rozhlasu a osvětlení Na výstroj zásahové jednotky Koncept územního plánu

2005 2006

Dotace Podíl dotace na (v tis. Kč) nákladech 150 50 % 90 56 % 41 50 % 150 30 % 133 70 % 30 bez spoluúčasti 41 50 %

Pramen: dle informací poskytnutých starostkou obce Újezd u Rosic

Podíl dotace na nákladech projektu se pohybuje od 30 do 100 %, u většiny akcí ale dosahuje minimálně 50 %. Náklady jednotlivých akcí se pohybují jen ve statisících korun, díky tomu není výsledná finanční spoluúčast pro obec velkou zátěží. Z tabulky je zřejmé, že obec si zatím žádá o dotace především na neinvestiční akce, které jsou pro ni skutečně nezbytné. Obec by potřebovala dotace i na další opravy a rekonstrukce. S jejím přístupem k dotacím si bude muset počkat do dalších let, nebo sáhnout do vlastní kapsy. Jedním z pozitivních přístupů obce k dotacím, je její ochota využít možnosti čerpat peníze z fondů EU, ale jen jako člen dobrovolného svazku nebo mikroregionu, jehož je členem.

Dotační souvislosti obce Újezd u Rosic Rozpočtové určení daní vedení obce Újezd u Rosic nepovažuje za spravedlivé. Pokud by u sdílených daní došlo ke zmírnění rozdílů u koeficientů, byli by pro zvýšení sdílených daní na úkor dotací. Zároveň jsou i pro to, aby kraje dostávaly více na dotace pro obce. Obec na svém území nemá téměř žádnou podnikatelskou činnost. Obec již nyní vychází vstříc každému, kdo má zájem podnikat na jejím území a velikost motivační složky u sdílených daní by neměla výrazný vliv na její chování v této oblasti. Současný systém sdílených daní by obec nepřiměl ke sloučení s okolními obcemi. Obec nedá dopustit na svou samostatnost, což je způsobeno špatnými zkušenostmi z minulosti, kdy byla obec součástí střediskové obce. Existovala zde 50

nepřiměřená rivalita ze strany střediskové obce a vše se budovalo a většina finančních prostředků se investovala tam. V obci Újezd u Rosic docházelo k zanedbávání všech veřejných služeb. Problém vidí obec v přerozdělování financí mezi sloučenými obcemi a rozporu při projednávání pořadí priorit sloučených obcí. Je proto přednostně pro dobrovolné svazky za účelem konkrétního projektu.

Projekty, na které si obec žádá o dotace, jsou v souladu s prioritami obce a současně i kraje. Obec se zatím nesetkala s vážnějšími problémy kolem žádostí o dotace z kraje. Dotace jí byly vždy přiděleny a to i v dostatečném čase pro vyčerpání. Včas získává i závaznou informaci o nárokových dotacích a to do schválení rozpočtu na daný rok. Kritéria a administrativa kolem dotačních titulů kraje jsou přiměřené projektu a nezpůsobují jí potíže. Finanční spoluúčast na projektu nemá vliv na jeho hospodárnost, protože projekty se dělají v pořadí nutnosti a uskutečnily by se i bez dotace. Projekty prochází přes výběrová řízení a většinou se volí střední nákladová cesta, která nejčastěji odpovídá požadované kvalitě realizace projektu. Negativum, které obec ale na systému dotací shledává je přemrštěné hlídání účelových dotací.

3.2.2 Analýza dotací obce Šumice Charakteristika obce Šumice Obec Šumice se nachází ve Zlínském kraji v okrese Uherské Hradiště. Šumice se rozkládají na ploše 1570 ha a v roce 2006 měly 1764 obyvatel. Jde o obec s působností matričního úřadu. Obec je zřizovatelem dvou příspěvkových organizací a to mateřské a základní školy. Základní škola poskytuje své vzdělávací služby nejen Šumicím, ale i širšímu okolí. Šumice se postupem času staly středně velkou moderní vesnicí. Mají novou sportovní halu, kostel, ekodům a další. Rekonstrukcí prošla škola, školka i desetibytovka. V současné době se staví na hřbitově nová márnice. Šumice jsou součástí mikroregionu Bojkovsko a sdružení Uherskobrodsko. Do sdružení vstoupili kvůli možnosti zapojení do širokého okruhu obcí, výměně zkušeností, případným velkým rozpočtovým akcím a větší možnosti získat dotace z různých zdrojů např. z fondů EU. Jediný střednědobý dokument, který si obec zpracovává, je rozpočtový výhled. Ten sestavuje na čtyři roky dopředu. Rozpočtový výhled je částečně zpracováván podle rozpočtu obce a částečně jsou v něm zahrnuty akce, se kterými se již počítá a měly by být uskutečněny. Neobsahuje ale dotace, které by obec ráda získala a které jsou pro ni reálné. Rozpočtový výhled je tak vyšší než plánovaný rozpočet. Obec schvaluje rozpočet většinou jako 51

vyrovnaný, ale v letech 2004 a 2005 ho schválila jako schodkový kvůli velké finanční spoluúčasti při výstavbě inženýrských sítí. Rozpočet obce se pohybuje kolem 16 mil. Kč. Obec nemá žádný dluh, naopak zatím vždy po zúčtování příjmů a výdajů vykazovala přebytek. Investiční akce uskutečněné během rozpočtového období se na rozpočtových příjmech podílí přibližně 20 %.

Vývoj dotací obce Šumice Šumice mají vzhledem ke své velikosti poměrně slušné rozpočtové příjmy. Po uhrazení všech nutných výdajů jim zbudou finance i na investiční akce. Rozvoj obce je ale stále závislý na dotacích, o které si musí žádat.

Tabulka 11: Podíl dotací na celkových příjmech (v tis. Kč) Rok 2003 2004 2005 2006

Příjmy 26 369,5 26 017,5 18 174,1 28 876,3

Dotace 9 541,5 12 009,2 2 641,1 13 360,7

Podíl v % 36,2 46,2 14,5 46,3


Podíly dotačních příjmů na celkových příjmech obce Šumice mají velmi rozkolísaný průběh. To je způsobeno nenárokovými dotacemi na projekty různé velikosti. Vývoj podílů dotací příliš nekopíruje podíly dotačních příjmů obcí za celou ČR. Je ale zřejmé, že dotační příjmy jsou významným příjmem obce.

Tabulka 12: Dotace podle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) Položka 4111 4112 4116 4121 4122 4211 4216 4222 Celkem

Druh dotace 2003 2004 2005 2006 Neinvest. přijaté dotace z VPS SR 42,00 85,40 0 105,51 Neinv. přij. dotace ze SR v rámci SDV 376,64 474,00 469,00 484,25 Ostatní neinv. přijaté dotace ze SR 91,63 75,16 18,00 289,04 Neinv. přijaté dotace od obcí 126,12 190,30 118,08 36,81 Neinv. přijaté dotace od krajů 7 905,06 8 398,00 36,00 169,11 Inve. přijaté dotace z VPS SR 1 000,00 1 500,00 2 000,00 12 000,00 Ostatní invest. dotace přijaté ze SR 0 86,31 0 276,00 Invest. přijaté dotace od krajů 0 1 200,00 0 0 9 541,45 12 009,17 2 641,08 13 360,72

Pramen: ARIS MF ČR

52

Tabulka 12 ukazuje souhrnný přehled získaných dotací členěných dle jednotlivých položek druhového třídění rozpočtové skladby, které město získalo v letech 2003 až 2006. Z tabulky je vidět, že největší podíl na získaných dotacích v roce 2003 a 2004 mají neinvestiční přijaté dotace od krajů, které tvoří přes 80 % všech dotací. Jedná se o dotace kraje na financování školství. Další větší položkou jsou investiční přijaté dotace z všeobecné a pokladní správy státního rozpočtu, které se podílí na dotacích 10 %. Tato položka zahrnuje dotace na projekty obce od MF a vykazuje zatím stálé ale nestabilní příjmy.

Vedení obce, zejména starostovi, velmi záleží na rozvoji jejich území. Starosta je tou hlavní osobou, která sleduje vypsané dotační tituly a která zajišťuje případnou přípravu žádostí o dotace. Protože se o tyto záležitosti stará především sám, nejde vždy s projekty na jistotu, ale prostě to zkusí. Úspěšnost podaných žádostí o dotace na projekty se pohybuje kolem 50 %. Obec tak každý rok získá alespoň jednu, pro ni důležitou, dotaci. Je to tedy jen o lidech a jejich přístupu k dotačním možnostem, jak si v této oblasti povedou.

Tabulka 13: Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč)

Rok

Nárokové dotace

2003 2004 2005 2006

8 481 9 133 557 1 313

Podíl nenár. Nenárokové dotací po kor. dotace (v %) 576 1 060 64,8 821 2 876 77,8 2 084 78,9 12 048 90,2

Korekce nenár. dot.

Pramen: Závěrečné účty obce Šumice, 2003-2006, vlastní výpočty

V tabulce 13 byla opět provedena korekce nárokových dotací o přímé náklady na školství v letech 2003 a 2004. Ty v roce 2003 činily 7 905 tis. Kč a v roce 2004 již 8 312 tis. Kč. Tabulka ukazuje, že nenárokové dotace podléhají částečným výkyvům a jsou tak ne příliš stabilním příjmem rozpočtu obce. Nenárokové dotace na jednoho obyvatele v roce 2005 v Šumicích činily 1 181 Kč. Ke srovnání je použit průměr těchto dotací ve stejné velikostní kategorii obcí regionu Jihovýchod, protože údaje za region Střední Morava v potřebné struktuře nejsou dostupné. V tomto regionu se průměr nenárokových dotací v této kategorii pohyboval kolem 4 až 5 tis. Kč na jednoho obyvatele.

53

Tabulka 14: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006 Rok 2003

2004

2005

2006

Poskytovatel

Účel

Uh. hradiště MF -VPS MZ Uh. hradiště Zlínský kraj MZ Zlínský kraj MF - VPS Zlínský kraj Uh. hradiště MZ MF - VPS MZ Uh. Hradiště MF - VPS

Vybavení knihovny Střecha MŠ Změna strukt. zeměděl. výroby Vybavení knihovny Na les Výchova lesních porostů Drobné vodohosp. stavby Pro hasiče Vybavení knihovny Výchova lesních porostů Výstavba inženýrských sítí Výchova lesních porostů Vybavení knihovny Výstavba místní komunikace

Dotace (v tis. Kč) 25 1 000 35 50 86 40 1 200 1 500 36 30 18 2 000 18 30 12 000

Podíl dotace na nákladech bez spoluúčasti 40 % bez spoluúčasti bez spoluúčasti bez spoluúčasti bez spoluúčasti 75 % bez spoluúčasti bez spoluúčasti bez spoluúčasti 22 % bez spoluúčasti bez spoluúčasti 92 %

Pramen: dle informací poskytnutých účetní obce Šumice

Tabulka 14 ukazuje, že obec získala v každém sledovaném roce alespoň jednu důležitou dotaci, a to jak neinvestiční, tak i investiční. Jednalo se o dotace na opravu střechy mateřské školy, na drobnou vodohospodářskou stavbu, na výstavbu inženýrských sítí a výstavbu místní komunikace. Poslední tři výše zmíněné dotace na projekty zajišťují rozvoj obce z hlediska dostupnosti a protipovodňové bezpečnosti. Obec sleduje nejen své priority, ale snaží se dotací polepšit, kde se dá. Z výše finanční spoluúčasti se dá usuzovat, že obec je ochotna přijmout jakoukoliv finanční pomoc, za předpokladu, že ji získá na projekt, který je pro ní přínosem. Zajímavé je, že všechny větší dotace plynou z kapitoly všeobecné a pokladní správy, která je ve správě MF.

Šumice zatím nečerpají dotace z fondů EU. Podle starosty obce jsou totiž projekty administrativně velmi náročné a pro menší obce prakticky nedosažitelné. V plánovaném období 2007 – 2013 se ale budou snažit získat nějaké dotace z fondů EU, a to přes pověřenou obec Uherský Brod, euromanažera, případně Zlínský kraj. Administrativu však v takovém případě bude muset provést firma, neboť starosta při své práci není schopen toto provést. Již nyní mají projekty na různé akce, ale výsledky jsou zatím nejisté.

54

Dotační souvislosti obce Šumice Šumice jsou středně velká obec a jako taková už má poměrně slušné příjmy ze sdílených daní. Vedle toho má i další vlastní příjmy. Projekty se jim daří celkem dobře spolufinancovat, i když mají někdy velkou finanční spoluúčast. To, že se jim náklady zatím daří pokrývat z vlastních zdrojů, je také důsledkem toho, že doposud nečerpali dotace z fondů EU.

Obec na svém území podporuje prakticky každou podnikatelskou činnost, mimo dopadu na zhoršení životního prostředí v obci. Současné nastavení motivační složky u sdílených daní vnímá jako nedostatečné a navrhuje je zvýšit minimálně na 50 %. Špatně jsou také hodnoceny změny v daních (např. zavedení společného zdanění manželů) mající vliv na propad výběru daní obce – propad pro Šumice představoval 600 tisíc za rok.

Výkon státní správy není obci plně hrazen. Pokrývá přibližně 50 % nákladů, protože obec pořizuje matriku pro další dvě obce. Ztráta, která jí z toho plyne, je asi 150 tisíc korun. Proto ani zvlášť nepocítili valorizaci tohoto příspěvku v loňském roce.

Nenárokové dotace jsou vnímány jako nepostradatelný příjem obce. Obec by bez nich byla schopná rozvoje jen velmi těžko. Splnění kritérií požadovaných poskytovatelem dotace jim zatím problémy nedělá. Protože mají malý počet pracovníků a o dotace se stará jen starosta, shledávají současnou administrativu spojenou s žádostí o dotaci jako náročnou pro vyřízení. Finanční spoluúčast požadovaná u projektů je vede k větší hospodárnosti a k důslednějšímu uvážení, zda projekt realizovat. Chtějí sice stavět, ale nechtějí se zadlužit více, než je zdrávo. Zatím nemají zkušenost s tím, že by museli dotaci vracet, nebo že by jim dotace nebyla přidělena v dostatečném čase.

3.2.3 Analýza dotací obce Kuřimi Charakteristika obce Kuřimi Obec Kuřim se nachází v Jihomoravském kraji v okrese Brno-venkov. Rozkládá se přibližně na 9 800 ha a má 9 764 obyvatel. Obec je zřizovatelem čtyř příspěvkových organizací a to mateřské školky, dvou základních škol a penzionu pro důchodce. Má zřízeny dvě organizační složky a to sportovní areál a městskou knihovnu.V rámci reformy veřejné správy se Kuřim od 1. 1. 2003 stala obcí s rozšířenou působností, vykonávající státní správu pro správní obvod 10 obcí. V roce 2005 Kuřim vstoupila do celostátní asociace municipalit Národní síť Zdravých měst ČR a navázala přeshraniční spolupráci se slovenským městem Leopoldov. Ve stejném 55

roce byl rovněž ustaven dobrovolný svazek obcí Mikroregion Kuřimka, jehož členy jsou společně s Kuřimí obce Moravské Knínice, Chudčice a Veverská Bítýška. Svazek zatím městu žádné výhody nepřinesl, ale pro rok 2007 je zpracována protipovodňová studie, na kterou by měli získat dotaci.

Kuřim má zpracovaný strategický plán rozvoje města, který je veřejně projednáván. Strategický plán (rozvojová strategie) je střednědobým koncepčním dokumentem, který by měl umožnit identifikovat hlavní limity a potenciály rozvoje, definovat nástroje (opatření) pro jejich eliminaci a efektivní využití. Společně se zpracovaným územním plánem a rozpočtem patří strategický plán k pilířům strategického rozvoje sledovaného území. Přípravu tvorby strategického plánu rozvoje města zahájilo město Kuřim v lednu roku 2005 ustavením koordinační komise pro přípravu podkladů pro tvorbu strategie rozvoje města Kuřim. Vedle těchto dokumentů musí město sestavovat i rozpočtový výhled. Ten je sestavován podle rozpočtu města a tudíž neobsahuje žádné dlouhodobé záměry či plánované dotace.

Kuřim schvaluje rozpočet zpravidla jako vyrovnaný. Výsledek hospodaření byl v posledních několika letech výrazně přebytkový. Hospodaření roku 2006 však skončilo schodkem ve výši 33 mil. Kč. Přesto lze konstatovat, že finanční situace města Kuřimi je i po uzavření účetního roku 2006 nadále velmi dobrá, základní běžný účet vykazuje přebytek ve výši 26 mil. Kč. To znamená, že město je stále schopno plnit řádně a včas své závazky a generuje ve svém rozpočtu stále značnou část finančních prostředků na zajištění financování různých prioritních a investičních akcí. Tento podíl je ve srovnání se srovnatelnými obcemi stále nadprůměrný. Tento stav je neustále zapříčiněn především přebytky hospodaření minulých období (prodej akcií, bytů, pozemků,...), stejně jako nerealizováním naplánovaných a rozpočtovaných prioritních akcí.43 Podle rozpočtu je sestavován rozpočtový výhled a to na tři roky dopředu. Rozpočtový výhled tak neplní svou funkci střednědobého plánování a tak se zde ztrácí návaznost na strategický plán rozvoje města.

Veškeré investiční (pořízení dlouhodobého majetku) a neinvestiční akce města pojmou 15 až 30 % rozpočtových příjmů. Investice se na této sumě většinou podílí méně než polovinou tzn. že tvoří 10 až 15 % příjmů. Město si většinu akcí hradí z vlastních příjmů, i když je pravděpodobné, že by se mu na některé akce podařilo získat dotace. Naléhavost některých

43

Zpráva o hospodaření města Kuřim za rok 2006 – závěrečný účet

56

rekonstrukcí a oprav je však taková, že není čas na podávání žádostí o dotace. Příkladem je obnova mateřské školy v ulici Brněnská v roce 2006, která si vyžádala 24 mil. Kč.

Vývoj dotací obce Kuřim Jak bylo výše zmíněno, Kuřim má dostatek vlastních finančních prostředků na zajištění financování různých prioritních a investičních akcí. Přesto je její rozvoj na dotacích, především nárokových, závislý. Jako obec s rozšířenou působností musí plnit řadu funkcí, se kterými jsou spojeny velké výdaje. Tabulka 15: Podíl dotací na celkových příjmech Rok 2003 2004 2005 2006

Příjmy (tis. Kč) 220 422 194 781 175 417 171 572

Dotace Podíl dotací (tis. Kč) (v %) 97 473 44,2 71 381,9 36,6 38 786,4 22,1 40 599,8 23,7


Podíly dotačních příjmů na celkových příjmech města Kuřimi ve sledovaných letech mají podobný průběh jako podíly dotačních příjmů obcí za celou ČR. Z tabulky je vidět, že dotační příjmy jsou stále významným příjmem obce i přes patrný pokles dotací po roce 2004, který je důsledkem změny metodiky finančních toků v oblasti školství.

Tabulka 16: Přehled dotací dle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) Položka 4111 4112 4116 4121 4122 4211 4213 4216 4222 Celkem

Druh dotace 2003 2004 2005 2006 Neinvest. přijaté dotace z VPS SR 9032,00 371,75 526,00 558,56 Neinv. přij. dot. ze SR v rámci SDV 31309,00 31779,70 32754,10 36823,60 Ostatní neinv. přijaté dotace ze SR 902,52 1118,58 147,69 234,61 Neinv. přijaté dotace od obcí 593,05 379,29 238,14 249,69 Neinv. přijaté dotace od krajů 31590,46 32398,30 620,47 623,65 Inve. přijaté dotace z VPS SR 0 5000,00 3500,00 429,52 Inve. přij. dotace ze státních fondů 24046,03 54,23 0 180,16 Ostatní invest. dotace přijaté ze SR 0 280,00 0 0 Invest. přijaté dotace od krajů 0 0 1000,00 1500,00 97 473 71 381,9 38 786,4 40 599,8

Pramen: ARIS MF ČR Poznámka: V ARIS Ministerstva financí ČR jsou v položkách dotací zahrnuty i převody obcí z vlastních fondů. Závěrečné účty města Kuřimi však tuto položku neobsahují. Protože tato položka značně mění smysl údajů za dotace, nebude k ní přihlíženo.

57

Z tabulky 16 je patrné, že největší podíl na získaných dotacích za celé sledované období mají neinvestiční přijaté dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného finančního vztahu. Další významnou položkou jsou neinvestiční přijaté dotace od krajů. Jedná se především o dotace na přímé náklady pro obecní školství, které jsou ale od 1. ledna 2005 poskytovány z rozpočtu krajů přímo školám a školským zařízením a neprocházejí již rozpočty obcí. Všechny investiční položky mají nestabilní příjmy, protože se jedná o dotace, o které si obec musí žádat.

Aktivita obce v oblasti žádostí o dotace se může odvíjet od vlastní finanční soběstačnosti obce. Pokud obec disponuje dostatečnými vlastními zdroji, může si naléhavé potřeby zafinancovat sama a nemusí čekat s žádostí o dotaci. Přesto i v Kuřimi jsou různé dotační tituly bedlivě sledovány. Informace o vypsaných programech sledují nejen odbory města, ale i ostatní organizace, které patří městu, a to v rámci svého zaměření. Kuřim se snaží jít s vypracovanými projekty vždy na jistotu. Úspěšnost při podávání žádostí o dotace na projekty pro daný rozpočtový rok se přesto pohybuje kolem 50 procent. Město ale i tak získá každý rok důležitou dotaci na projekt.

Tabulka 17 : Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč)

Rok 2003 2004 2005 2006

Nárokové dotace 73 844 66 327 34 286 38 919

Podíl nenár. Nenárokové dotací po kor. dotace (v %) 43 267 23 629 35,3 35 077 5 054 12,6 4 500 13,1 1 680 4,3

Korekce nárok. dot.

Pramen: Závěrečné účty obce Kuřim, 2003-2006, vlastní výpočty

V tabulce 17 byla provedena korekce nárokových dotací v letech 2003 a 2004 a to tak, že byla odečtena hodnota dotací obcím na přímé náklady pro obecní školství. Ta v roce 2003 činila 30 577 tis. Kč a v roce 2004 již 31 251 tis. Kč. Korigované podíly nenárokových dotacích by tak měly lépe vyhovovat srovnání. Tabulka ukazuje, že nenárokové dotace podléhají výrazným výkyvům a jsou tudíž vysoce nestabilním příjmem rozpočtu obce.

Nenárokové dotace na jednoho obyvatele v roce 2005 v Kuřimi činily 456 Kč. Tyto dotace tvořily v daném roce ve stejné velikostní kategorii obcí Jihomoravského kraje cca 23 200 Kč na jednoho obyvatele, což je vzhledem k velikosti a „síle“ města zarážející hodnota. 58

V tabulce 18 je přehled nenárokových dotací podle poskytovatele a účelu, na který byly získány. Je zde také zachycen podíl přijaté dotace na celkových nákladech projektu.

Tabulka 18: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006 Rok 2003 2004 2005

2006

Poskytovatel SFRB SFŽP SFŽP MF - VPS MF - VPS JmK JmK SFŽP

Účel Bytová výstavba Tepelné čerpadlo Tepelné čerpadlo Rekonstrukce jídelny Rekonstrukce jídelny Tyrš. Hasičský vůz Ulice Fučíkova Tepelné čerpadlo

Dotace Podíl dotace (v tis. Kč) na nákladech 23 629 ? 417 ? 54 ? 5 000 80 % ZŠ 3 500 1 000 1 500 180

50 % 20 % doplatek

Pramen: Závěrečné účty obce Kuřim,2003-2006

Jak je z tabulky 18 zřejmé, město získalo v každém roce alespoň jednu důležitou dotaci, a to v oblasti bydlení, na rekonstrukci jídelny, na hasičský vůz a na ulici Fučíkova. V posledních třech letech však nešlo o žádný významný projekt. To by mohlo být na jednu stranu znepokojující, ale na druhou stranu by to mohlo vypovídat o nezneužívání příležitostí v oblasti dotací. Na základě informací poskytnutých místostarostou města Kuřimi se dá usuzovat, že město sleduje pouze své priority rozvoje a nesnaží se dotacemi polepšit ve všech možných oblastech, kde by to pro ně bylo reálné. Výše finanční spoluúčasti naznačuje, že město nežádá jen o dotace s nízkou spoluúčastí. To by mohlo svědčit o hospodárném a účelném využívání finančních prostředků. Dále v tabulce vidíme, že město získává dotace od různých poskytovatelů, od státu až po kraje. Zatím ale nečerpá dotace z fondů EU. Má však připravené projekty na období 2007 až 2013 a již si o dotaci zažádalo z regionálního operačního programu.

Dotační souvislosti města Kuřimi Město Kuřim se nachází na hranici velikostního pásma 10 000 obyvatel. V případě, že by se mu hranici podařilo překročit, došlo by v příštích obdobích k posílení daňových příjmů města o výraznou částku (za dnešních podmínek až o 10 mil. Kč). Pokud by ale docházelo k nerovnoměrnému přírůstku a úbytku obyvatel, mohlo by se stát, že se bude město přesouvat z jedné velikostní kategorie do druhé. To by však znesnadňovalo odhady příjmů na rozpočtový rok. Navíc výpadek takto velkých příjmů by mohl způsobit nemalé problémy při 59

financování potřeb města. Město má poměrně velké příjmy nejenom ze sdílených daní, ale i nedaňové a kapitálové příjmy. To, že se mu daří vytvářet přebytky hospodaření, je zapříčiněno nerealizováním naplánovaných a rozpočtovaných prioritních akcí. Další příčinou je malé množství projektů dotačně podporovaných státem, kde by museli krýt část nákladů vlastními prostředky a také to, že zatím nečerpali dotace z fondů EU.

Na území města Kuřimi je poměrně rozsáhlá podnikatelská činnost. Město se snaží vyjít vstříc firmám, které by zde chtěly podnikat. Přesto je ale současné nastavení sdílených daní příliš nemotivuje k větší podpoře podnikání na jejich území. Neexistují zde tedy významnější snahy přilákat nové podnikatelské subjekty.

Nárokové dotace Kuřimi tvoří hlavní část dotačních příjmů. Hlavní příčinou je množství přenesených kompetencí, které město vykonává pro stát. Příspěvek, který město dostává na přenesený výkon státní správy, nepokrývá veškeré výdaje s tím spojené. Tato ztráta je, podle místostarosty, vzhledem k celkovým příjmům města mírná a nedá se přesně vyčíslit. Proto ani výrazně nepocítili valorizaci tohoto příspěvku v minulém roce. Závaznou informaci o výši dotací, které jim budou přiděleny v dalším rozpočtovém roce, získává město až po schválení rozpočtu kraje, což je podle místostarosty pozdě.

Protože se město chystá využít šance získat peníze na projekty z fondů EU, zaměstnává od letošního roku projektového manažera. Ten by měl sledovat jednotlivé dotační tituly a podílet se na vypracování projektů. Tento krok, který vedení města udělalo, je velmi pozitivní a do budoucna by se jim měl vyplatit. Administrativa u evropských dotačních programů je totiž velmi obtížná a je důležité, aby byl projekt dobře připraven ve všech jeho fázích.

Nenárokové dotace jsou městu vždy přidělovány včas, takže nemají problém s jejich vyčerpáním. Dosud se jim ani nestalo, že by museli nějakou dotaci vracet. Z toho také plyne kvalita zpracování žádostí o dotace na projekty města. Vedení města při schvalování projektu bere vždy v úvahu míru finanční spoluúčasti na celkových nákladech. Spoluúčast je pro ně důležitá pro rozhodnutí, zda projekt realizovat.

60

4 SOUVISLOSTI DOTAČNÍHO SYSTÉMU ČR A NÁVRHY NA JEHO ZLEPŠENÍ Daně a dotace z hlediska zdrojů obecních rozpočtů nepředstavují izolované prvky, ale jsou spolu svázány. Současné nastavení rozpočtového určení daní nepřináší obcím dostatečné vlastní příjmy. Stát proto musí zasahovat do financování obcí formou dotací. Je tedy potřeba, aby byl objektivně stanoven vzájemný vztah mezi vlastními zdroji rozpočtů obcí na jedné straně, tak aby daňové příjmů obcí byly dostatečné pro samosprávné rozhodování obcí a na druhé straně, aby systém dotací spravedlivě odrážel odůvodněné disproporce mezi obcemi.

4.1 Rozpočtové určení daní Daňové příjmy jsou od roku 2001 rozdělovány do rozpočtů obcí podle nového zákona.44 Podle tohoto zákona obce každoročně získávají daně, jejichž výnos plyne celý do jejich rozpočtů (tzv. svěřené daně) a podíl na třech celostátně vybíraných daních (tzv. sdílené daně).

Pokud se zpětně podíváme na vývoj daňových příjmů ve vztahu k obcím, zjistíme, že zde v posledních letech došlo k řadě výkyvů. To je způsobeno především změnou zákonů. Například pro rok 2006 byl předpokládán minimální růst daňových příjmů obcí v návaznosti na obecné snížení výnosu daní z příjmu. To by nebyl z globálního hlediska tak zásadní problém, avšak u některých, především menších obcí, došlo k výrazným propadům zejména daňových příjmů, zvláště u daně z příjmu fyzických osob. Jedná se o daň z příjmu fyzických osob samostatně výdělečně činných podle místa bydliště a daň z přiznání ve vazbě na vliv společného zdanění manželů. Pokud tedy nebude existovat stabilní sytém rozpočtového určení daní, bude muset stát vydávat nemalé prostředky ve formě dotací obcím, aby nedošlo k jejich ekonomické likvidaci. Touto cestou ale stát posiluje svou kontrolu nad hospodařením obcí a omezuje tak jejich samostatnost v rozhodování o použití finančních zdrojů.

Rozdělování celostátních výnosů daní obecním rozpočtům na základě koeficientů se prakticky rovná formě získání neúčelové dotace. Obec nemá téměř žádnou možnost jak ovlivnit daňové příjmy obce jinak než změnou počtu obyvatel. Proti obvyklému způsobu poskytnutí dotace je zde rozdíl v tom, že není předem přesně znám objem vybraných daní a velikost tohoto příjmu je pro příjemce spojena s určitým rizikem nepřesnosti odhadu výnosu, což u pevně stanovené

44

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů daní

61

dotace neexistuje. Na druhé straně se dá předpokládat i u obvyklých dotací ze státního rozpočtu, že při výraznějším neplnění příjmů by došlo ke krácení pevně stanovených dotací.

K dosažení větší stability rozpočtového určení daní lze navrhnout: •

zařadit do sdílených daní progresivně rostoucí spotřební daň;

•

odstranit jednotlivé velikostní kategorie obcí a jejich nahrazení křivkou, tak aby nedocházelo k zásadním výkyvům v příjmech obcí v důsledku úbytku několika desítek občanů obce. Koeficient připadající na velikostní kategorii obce nemá objektivně definovanou podstatu;

•

použití dalších kritérií pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních např. kritérium územní rozlohy v hektarech, nadmořská výška, vybavenost obce, umístění obce v rámci ČR apod.

Současně by změna schématu daňového určení pro obce měla zvýraznit i motivační prvky. Například zvýšením podílu obce na dani z příjmu fyzických osob samostatně výdělečně činných na území obce ze současných 30 % alespoň na 50 %, případně i zvýšení podílu na dani z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti z 1,5 % na 3 %.

4.2 Slučování obcí Existence malých obcí představuje vyjádření přání občanů těchto obcí spravovat si své záležitosti samostatně a nezávisle. Tato nezávislost však s sebou přináší i vysoké správní náklady takto decentralizovaného systému samosprávy. Tyto náklady pak mohou pohltit značnou část rozpočtu obce. Peněžní prostředky těchto obcí tak nejsou vždy využívány zrovna efektivně. „Velký počet obcí je tedy nežádoucí, protože snižuje efektivnost výkonu původních i přenesených kompetencí. Malé obce navíc nedisponují dostatkem personálních a odborných kapacit stejně jako vlastních finančních zdrojů na zabezpečení standardní vybavenosti a služeb.“45 Malé obce, jejichž rozpočty se pohybují v statisících korun, nemají šanci zapojit se efektivně do programů a projektů strukturálních fondů EU.

Příjmy obce jsou nezbytným předpokladem pro získání dotací, u kterých je požadována určitá finanční spoluúčast. Malé obce jsou tak v nevýhodném postavení, protože nejsou schopny naspořit dostatečně vysoké finanční prostředky, aby mohly spolufinancovat významnější

45

Veřejná správa. 2006, č. 22, s. V

62

projekt. Lze tedy předpokládat, že kdyby obce v jistých směrech hospodařily společně, mohly by peníze kumulovat a dosáhnout na dotace.

Tabulka 19: Struktura sídlení soustavy podle velikostních kategorií Velikostní kategorie Obce Počet Do 199 1 648 200-499 2 043 Celkem do 499 3 691 500-999 1 283 1 000-1 999 657 2 000-4 999 367 5 000-9 999 128 10 000-19 999 68 20 000-49 000 42 50 000-99 999 17 Nad 100 000 5 6258 ČR celkem

v% 26,30 32,60 58,90 20,50 10,50 5,90 2,00 1,10 0,07 0,03 0,008 100,00

Obyvatelé Počet 203 640 663 848 867 488 895 275 910 062 1 134 947 888 274 960 339 1 246 442 1 243 485 2 146 621 10 292 933

v% 1,98 6,45 8,43 8,70 8,84 11,03 8,63 9,33 12,11 12,08 20,86 100,00

Pramen:PEKOVÁ, J.: Hospodaření a finance územní samosprávy (2001)

Z tabulky 19 je patrné, že v České republice převládá mezi obcemi počet malých obcí do 500 obyvatel. Tyto malé obce tvoří téměř 60 % všech obcí a přitom v nich žije necelých 10 % populace. Tato struktura obcí vychází z historického vývoje. Od roku 1961, kdy bylo registrováno na území ČR 8726 obcí, se jejich počet snižoval a probíhalo vytváření střediskové sídelní soustavy. V roce 1990 bylo v České republice 4100 obcí. Pak nastal prudký obrat. Mnoho menších obcí, jejichž obyvatelům se nelíbilo sloučení do střediskových obcí, se opět osamostatnilo. Ve srovnání s většinou ostatních evropských zemí je u nás velice nízký průměrný počet obyvatel na jednu obec (1632 obyvatel na 1 obec). Obce v ČR více upřednostňují samostatnost než možnost získat více peněz při sloučení do větších celků. To by mělo být bráno v úvahu při snaze vytvořit kvalitní dotační systém. Vytvořit zde takové dotační prvky, které by podněcovaly obce k dobrovolnému slučování, případně k větší vzájemné spolupráci.

Výše naznačené problémy by obce mohly řešit dvěma různými způsoby společného hospodaření – sloučením se s jinou obcí či obcemi nebo vzájemnou spoluprácí.

V České republice má stát zájem především na slučování obcí. Slučování obcí však nemá vliv na rozdrobenou sídelní strukturu. Obce spolu budou muset umět komunikovat, spolupracovat 63

a řešit společné problémy, ať již budou formálně samostatné nebo sloučené. Slučování obcí však státem není dodatečně finančně ani jinak podporováno. Jediná výhoda, kterou především malé obce sloučením získají, je přesun obcí do vyšší velikostní kategorie pro přidělení sdílených daní. Obce tak získají větší podíl na sdílených daních a tudíž větší výnos daně na jednoho obyvatele. Tato výhoda má ale své omezení vzhledem k nastavení intervalu 3001500 obyvatel u druhé velikostní kategorie. Takže u obcí s více než 300 obyvateli by tak obvykle k přesunu do vyšší sazby nedošlo.

V ČR stále ještě přetrvávají také historické a psychologické důvody ovlivňující sídelní strukturu. Na ekonomické výhody se zatím nebere zřetel. Příkladem je obec Újezd u Rosic, která není ochotná se vzdát své samostatnosti ani přes finanční výhody. Důvodem jsou špatné zkušenosti z dob, kdy byla součástí střediskové obce.

Stát by měl proto nejprve začít motivovat obce k jejich vzájemné spolupráci, podobně jako to udělala Francie, při zajištění některých funkcí, které by obcím ušetřily finanční prostředky na výkon jejich ponechaných pravomocí. Spoluprací sice nelze vyřešit vše, může se však stát předstupněm pozdějšího sloučení obcí.

Stát by mohl přimět obce ke vzájemné spolupráci vytvořením nových motivačních prvků. Současný systém vede obce zejména k dobrovolným formám spolupráce, jako jsou dobrovolné svazky obcí, smlouvy o sdružení atd., a to proto, že obce při tom nepřicházejí o svoji samostatnost a mají větší šance získat dotace na projekty, které v rámci spolupráce předkládají. Tyto formy spolupráce však nejsou vhodné nebo neumožňují spolupráci obcí v určitých oblastech státní správy. Pokud by ale stát výrazněji finančně zvýhodnil společenství obcí, mohl by dosáhnout svého cíle. Stát by mohl obce ke sdružování motivovat stejně jak to udělala například Francie a to prostřednictvím doplňkových dotací. Vyšší doplňkové dotace by dostávala ta společenství, která by trvala po určitou dobu. Tento druh dotací by nebyl účelově vázán a zákonem by byla stanovena záruka každoročního nárůstu výše dotace v návaznosti na výši dosaženého HDP a na růstu inflace. Stát by však mohl podle příkladu Francie garantovat i opačnou situaci, kde by dotace na příští rok mohla být nižší maximálně o dvacet procent než je v roce stávajícím. Tím by zajistil i potřebnou stabilitu těchto dotačních příjmů obcí.

64

Poznámka: protože níže navrhuji část dotací z celého balíku nenárokových dotací rozdělovat mezi obce například podle pravidla „všem stejně“ a ve formě neúčelových dotací, byly by tyto dotace u nespolupracujících obcí kráceny.

Přínosem pro sloučené obce by navíc byly finanční úspory u správy obcí, čímž by došlo k efektivnějšímu a účelnějšímu vynakládání finančních zdrojů. Tímto způsobem by se dal optimalizovat i úřednický aparát a pomocí takto uspořených prostředků podporovat kvalifikační a odborné znalosti pracovníků obcí. Otázkou je, jak velký celek (s jakým počtem obyvatel) by musely obce vytvořit, aby měly na tento druh dotací nárok.

Další otázkou je, zda doplňkové dotace představují dostatečný motivátor pro malé obce, které by musely část své nezávislosti obětovat ve prospěch většího celku. A zda by se proti tomuto kroku nepostavily velké obce, které by to považovaly za diskriminaci. Zde by se dalo ale oponovat tím, že i velké obce se můžou sloučit s menší obcí a dosáhnout tak na dodatečné příjmy z dotací.

Tabulka 20: Počet a procentní podíl malých obcí a jejich obyvatel podle krajů Obce Obyvatelé Celkem do 499 podíl Celkem Do 499 podíl Praha 1 0 0,00 1 160 118 0 0,00 Středočeský kraj 1 148 722 62,89 1 123 931 175 644 15,63 Jihočeský kraj 623 450 72,23 624 568 91 129 14,59 Plzeňský kraj 503 343 68,19 549 600 69 498 12,65 Karlovarský kraj 132 61 46,21 303 714 16 203 5,33 Ústecký kraj 354 192 54,24 819 450 50 023 6,10 Liberecký kraj 216 102 47,22 427 396 24 801 5,80 Královéhradecký kraj 448 290 64,73 549 329 70 533 12,84 Pardubický kraj 453 293 64,68 507 176 71 136 14,03 Vysočina 729 573 78,60 518 315 108 921 21,01 Jihomoravský kraj 647 303 46,83 1 124 493 80 471 7,16 Olomoucký kraj 394 182 46,19 638 374 52 044 8,15 Zlínský kraj 304 108 35,53 594 060 33 973 5,72 Moravskoslezský kraj 302 77 25,50 1 265 912 23 511 1,86 Celkem 6 253 3 696 59,11 10 206 436 867 887 8,50 Pramen:Článek. Dostupné z: http://denik.obce.cz/go/clanek.asp?id=6169068 Sídelní struktura je u nás velice rozmanitá, závislá na přírodních i historicky daných podmínkách, a proto se počty (podíly) malých venkovských obcí v jednotlivých oblastech (krajích) výrazně liší. 65

4.3 Nárokové dotace Systém nárokových dotací tak, jak je dnes nastaven, má své klady i zápory. Obce v současné době neustále zdůrazňují nedostatek vlastních prostředků, zejména z podílu na daních vybíraných státem. Vzhledem k nerovnoměrnosti některých potřeb by ale vybrané nárokové dotace šlo jen těžko zapojit do systému daňových příjmů, například dotace na sociální dávky, příspěvek na výkon přenesené působnosti apod. Nárokové dotace tak vhodně řeší nerovnoměrnost některých potřeb jednotlivých obcí.

Stát se pomocí nárokových dotací snaží zajistit statky a služby, které obec zabezpečuje na základě své přenesené odpovědnosti a určitou standardní úroveň některých veřejných služeb. Proto je zvolená účelovost u těchto dotací na místě. Touto cestou tak stát může kontrolovat hospodárnost a účelovost vynakládání finančních prostředků obcí. Nárokové dotace ze státního rozpočtu rozpočtované pro obce musí být obcím ze zákona poskytnuty. Jsou tedy na rozdíl od nenárokových dotací stabilním a stálým příjmem rozpočtu obce.

Z hlediska financování by měly být obcím dotovány veškeré náklady spojené s přeneseným výkonem státní správy. Služby, které obec zajišťuje v přenesené působnosti, jsou často vykonávány také pro obyvatele jiných obcí. Problémem však je, že obcím není výkon přenesené působnosti dostatečně kompenzován a obce tak přicházejí o část svých příjmů, které by mohly použít pro svůj rozvoj. Velikost příspěvku by měla vycházet z objektivních nákladů na příslušnou činnost. Účetnictví obcí ale nezachycuje podrobnost sledování nákladů na jednotlivé činnosti státní správy. Přesto obce dokáží z dílčích údajů zhruba odhadnout, kolik je tato činnost stojí. Ve většině případů platí, že čím menší obec, tím relativně menší kompenzace. Obce se proto každý rok snaží prosadit, aby došlo k úměrnému navýšení příspěvku. Příspěvek je každoročně navyšován o zhruba 5 %, to pro obce ale nepředstavuje žádné výraznější zlepšení a na výkon přenesené působnosti stále doplácejí. Podle údajů ministerstva vnitra46 doplácejí obce na výkon přenesené působnosti více než 4 miliardy korun.

Další problémový okruh dotací tvoří dotace na zařízení, u nichž je zřizovatelem obec, ale služby jsou poskytovány opět i širšímu území (dotace na ústavy sociální péče, na domovy důchodců, na vybraná zdravotnická zařízení). Objektem dotace je zde jedno místo, přičemž i zde se ukazuje, že poskytnutá dotace nepokrývá celkové náklady obcí na tato zařízení. Obec přes poskytnutou dotaci musí část prostředků poskytnout z vlastních zdrojů. V případě, že 46

Veřejná správa. Současné problémy ve financování obcí. 2005, č. 51-52, s. 13

66

v takovýchto zařízeních jsou umístěni obyvatelé jiných obcí, není zde nijak řešena otázka úhrady mezi obcemi. Tento problém měl být součástí řešení přechodu kompetencí okresních úřadů na obce a kraje.

Dotace na sociální dávky (transfer prostředků na sociální dávky) jsou spojeny s přenosem státní správy na obce v souvislosti s vyplácením sociálních dávek. Tyto dotace plně obcím pokrývají vyplácení sociálních dávek.

Stávající struktura nárokových dotací obcím vhodně reaguje na reálné odlišnosti hospodaření obcí, na které nemůže objektivně reagovat uplatněný systém rozpočtového určení daní obcím. Na druhé straně však neřeší všechny odlišnosti. Z pohledu velikosti dotací se vesměs ukazuje, že poskytnuté částky pouze zmírňují dopady na obce47. Proto se lze domnívat, že není zrovna vhodné uvažovat o „nárokovém dotování“ dalších oblastí veřejných služeb například dotace na údržbu místních komunikací. Pokud by se určitá oblast veřejných služeb jevila jako vhodná pro nárokové dotování, mělo by toto znamenat příliv nových prostředků do rozpočtů obcí z makroekonomického pohledu, nikoliv změnu proporcí mezi daňovými příjmy a dotacemi jednotlivých obcí.

4.4 Nenárokové dotace Nenárokové dotace48 tvoří druhou část dotací, které obce mohou získat od státu, ale o které se musí ucházet u orgánů státu. Získání u těchto dotací závisí na řadě okolností – objem prostředků státu, vlastní zdroje obcí, množství požadavků, zadluženost obce, regionální politika státu, ale zřejmě i nepřehledné přidělování, lobování, korupce apod. Dotace zde představují státem podporované aktivity obcí, které mají převážně investiční charakter. Formou nenárokových dotací, které jsou investičního i neinvestičního charakteru, bylo obcím v roce 2006 poskytnuto přibližně 65 % z celkových dotací obcím z rozpočtů jednotlivých kapitol a ze státních fondů. Jsou poskytovány prostřednictvím státem vyhlašovaných programů.

Obvykle velký počet zájemců i omezené zdroje státu kladou vysoké nároky na stanovení a uplatnění objektivních kritérií pro výběr dotovaných obcí.

47


48


67

Důvodem existence nenárokových dotací by nemělo být jen vyrovnání nízké úrovně daňových příjmů některých obecních rozpočtů a jejich nerovnoměrného rozložení mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí. Jejich zdůvodnění je nastíněno v těchto několika bodech:

1. Dotace podporují obce při vkládání prostředků do budoucnosti (poskytování investičních dotací). 2. Rozsah některých investic bývá tak velký, že akumulace vlastních zdrojů obcí na tyto akce by z časového hlediska byla neúměrná, případně při použití zápůjčních prostředků by se výrazně prodražila. 3. Prostřednictvím dotací podporuje stát žádoucí orientaci obcí při rozvoji veřejného sektoru. 4. Uplatnění spoluúčasti při financování dotované akce umožňuje státu nepřímo ovlivňovat širší rozsah výdajů obcí.

Dotační systém má obecně silný vliv na chování těch, kdo dotace dostávají – fakticky jde o příjmy bez vlastního přičinění. To je jeden z důvodů, proč by bylo vhodné aby stát část dotací přiděloval jako neúčelové dotace. Dalším důvodem je, že žádosti o dotace s sebou přináší nemalé problémy a těžkosti. Aby byla obec při shánění a čerpání dotací na projekt úspěšná, musí si projít několika procesy. Nejprve musí zjistit, kde by bylo nejlepší si o dotaci na daný projekt požádat. S tím souvisí informační vybavení obce, odborné vzdělání pracovníků a jejich ochota zapojit se do tohoto procesu. Dalším krokem je splnění kritérií dotačního titulu, které poskytovatel dotace vyžaduje a s tím spojená administrativa. Kritéria jsou často nesmyslně přísná a díky tomu se obce kolikrát snaží vytvořit projekt na míru dotačnímu titulu, což vede k úpravám projektu a k znehodnocení jeho původního smyslu. Jedním z nejdůležitějších kritérií je udržitelnost projektu, tzn. schopnost obce zajišťovat kvalitní chod projektu i v budoucnu. Příliš se také nepodporují projekty, které by mohl realizovat soukromý sektor. Také administrativa je nelehkou záležitostí. Obec totiž musí k žádosti o dotaci na projekt doložit řadu příloh, které jsou náročné na vypracování (např. cost benefit analýza, swot analýza, atd.). Co se náročnosti administrativy týče, je třeba odlišovat žádosti o dotace u vládních organizací, krajů a EU. Dotace od krajů jsou totiž spojeny s nepoměrně jednodušší administrativou. Je to z toho důvodu, že kraje často poskytují statisícové částky, které čerpají především malé obce.

68

4.4.1 Kritéria přidělování Obce dnes mají poměrně široké možnosti při získávání dotací. Dotace mohou čerpat ze státního rozpočtu, ministerstev, státních fondů, nově i od krajů, ze strukturálních fondů atd. Většina těchto subjektů, které přerozdělují veřejné prostředky, vypisuje své dotační programy podle vlastních pravidel. Programy jednotlivých ministerstev a státních fondů se ve většině případů ale liší takovým způsobem, že se vytrácí jakékoliv principy, které je spojují. Oblast rozdělování dotací se tak stává netransparentní a složitá pro obce.

Jsou programy, kde je přesně známa alokace finančních prostředků určených na granty. Obec si tak může dopředu lehce spočítat, jestli má o dotaci na projekt v určité ceně usilovat nebo nikoliv. Jsou ale také programy, kde není dopředu určeno, kolik finančních prostředků bude alokováno a tedy i rozděleno. V takových případech se pak může stát, že obec věnuje čas a peníze na vypracování kvalitního projektu, který je finančně v rozporu s vypsaným programem. Další nekoncepčnost může spočívat v dokladové dokumentaci, kdy na podobné akce u různých programů je třeba doložit odlišné dokumenty a povolení. Programy různých poskytovatelů dotací mají i rozdílné lhůty při rozhodování o přidělení či nepřidělení dotace. U některých programů může obec na rozhodnutí čekat maximálně jeden měsíc s tím, že i zná termín jednání orgánu, který o přidělování dotace rozhoduje. U jiných programů však může na vyjádření čekat i půl roku. Stává se tak, že menší obce mají problém se získáváním dotací na potřebné projekty. Jejich omezený rozpočet jim totiž neumožňuje zaměstnávat odborníky, kteří by byli schopni zjistit, jestli jejich projekt má šanci uspět a na který orgán se mají s projektem obrátit. Dotace pak získávají především obce, které si mohou dovolit odborný personál nebo poradenskou firmu, mají kvalitně zpracované projekty, mají lepší přehled o dotačních programech, tzn. kde a na jakou oblast lze peníze snadněji získat.

Jako důležitý faktor lze uvést velikost projektu (souvisí s výše uvedenými tvrzeními o nedostatku prostředků malých obcí na větší projekty – což je logické) – vzhledem ke značným nákladům na projektovou dokumentaci (u složitějších projektů jde řádově o statisíce) se vyplatí až projekty několikamilionové – myšleno z fondů EU. Problematika národních dotací, stojící v popředí zájmu této práce, má zcela jiná specifika a jiný účel než získávání dotací z EU, je proto nezbytné tyto oblasti rozlišovat.

Ke zlepšení situace by mohla pomoci standardizace formulářů a podmínek ministerstev a státních fondů do jednotné podoby, dále podstatné zjednodušení a sladění programových 69

dokumentů jednotlivých operačních programů, kompletní zveřejnění dokumentace a bodovacího hodnocení u vybraných projektů, certifikace poradenských společností a vytvoření grantové agentury, která bude ve spolupráci s regionálními partnery řídit proces rozdělování veřejné podpory.49

Obec musí vždy přesně splnit požadavky poskytovatele. Jde především o naplnění účelu, pro který byla dotace poskytnuta, termín dokončení záměru a případně míru spolufinancování. Aby měla obec šanci dotaci získat, musí sledovat cíle (záměry) toho, kdo dotaci nabízí. Na základě toho pak dát poskytovateli opravdu dobrý důvod, aby jí dotaci poskytl. Velkou šanci získat podporu od poskytovatele má ten projekt, který je programu ušitý na míru.

Získat dotace z národních programů je oproti získávání dotací ze strukturálních fondů poměrně jednodušší. Zpracování žádosti není tak složité, ale to proto, že jde většinou o nízké částky na úzce zaměřené projekty. Nevýhodou však zůstává výše zmíněný problém týkající se různorodosti pravidel u jednotlivých programů. Složitost získávání peněz z fondů Evropské unie spočívá v tom, že Evropská unie si hlídá, aby její peníze byly skutečně investovány tak, aby přinesly veřejný prospěch. Především aby podpořily dlouhodobě udržitelný ekonomický rozvoj regionů. Při předkládání projektů v období 2004-2006 hodně obcí neuspělo právě z tohoto důvodu. Jejich projekty přinášely nízký ekonomický dopad a dlouhou dobu návratnosti investic, takže jejich hodnocení nebylo kladné.

I když mají evropské fondy vysokou míru byrokracie a jsou poměrně složité, přináší s sebou vysokou kulturu zacházení s veřejnými prostředky (kterou si ovšem náš stát deformuje, kde jen může, takže je to u nás často náročnější než v EU obecně). To se projevilo i v systému hodnocení projektů. Pro obce může představovat další problém i způsob financování projektů z evropských fondů. Financování projektů je jenom zpětné a to po etapách nebo po dokončení projektu. Obec si proto musí důkladně prostudovat, zda je schopná případnou finanční zátěž vydržet.

Určitou pomoc při zpracování administrativy k žádostem o dotace z EU přinesly nově vytvořené regionální rady soudržnosti. Ty pomohly při přiblížení a zjednodušení administrativy na projekty EU.

49

Veřejná správa. 2004, č. 44, s. 26

70

4.4.2 Transparentnost přidělování dotací Jak už bylo jednou zmíněno, na získání nenárokových dotací má vliv řada okolností – objem prostředků státu, vlastní zdroje obcí, atd. ale zřejmě i nepřehledné přidělování, lobování, korupce apod. A protože se jedná o hospodaření s veřejnými prostředky, bylo by vhodné, aby tyto podléhaly ze zákona veřejné kontrole. Stát by měl proto zajistit, aby došlo k větší transparentnosti, kontrole a omezení korupce. Možnou cestu ukazuje návrh ministra financí ČR. Podle tohoto návrhu50 by žádosti o všechny druhy dotací, ale i záznamy z jednání grantových a dotačních komisí, důvody přiznání či odmítnutí dotace a jména těch, kteří o ni žádají nebo rozhodují, byly dostupné komukoli na internetu. Veřejná kontrola by se měla vztahovat nejen na poskytovatele dotací, ale i na příjemce. Ten totiž v žádosti udává velmi těžce ověřitelné údaje. Na internetu by se tak měly objevit konkrétní informace o dotacích, zejména žádosti o dotace, komplexní pravidla dotačního procesu, podle nichž se žádosti hodnotí, kritéria rozhodovacího procesu a jeho postup, zápis z rozhodování komisí, i zdůvodnění proč bylo tak či onak rozhodnuto. O dotacích totiž rozhodují anonymní úředníci, kteří prakticky nenesou za svá rozhodnutí odpovědnost. Nevýhodou tohoto systému však je další administrativa, kterou s sebou přinese zveřejňování informací na internetu. Omezení korupčního prostředí, zprůhlednění celého dotačního procesu, ale stojí za trochu práce navíc.

Současné právní předpisy toto neumožňují a proto jsou dotační řízení někdy značně neprůhledná. V tomto směru je potřeba upozornit na tzv. porcování medvěda (poslanecké pomníčky), které obce shledávají jako zcela nesystémové a na hraně korupce pohybující se opatření.51 Navrhuji proto tato opatření zrušit a takto získané finanční prostředky využít jak pro přerozdělení dotací mezi obce ve formě neúčelových dotací, tak i pro kraje, které by je musely využít na dotační programy pro obce. Zmíněné návrhy jsou podrobněji popsány níže.

4.4.3 Čerpání dotací z fondů Evropské unie Dotace z fondů EU jsou tedy přísně účelové a jsou používány podle předem stanovených pravidel. V posledních letech se použití peněz z fondů výrazně zpřísnilo. Důraz se klade nejen na hospodárnost, ale i cílevědomost v použití prostředků a užitečnost (efektivnost) jejich využití.

50

VAVROŇ, J.: článek Práva. Kalousek chystá šok pro dotace. 2007. s. 1, 3

51

Nezávislí starostové pro kraj: Návrh reformy financování obcí z daňových výnosů. Zlín, 2007, s. 6

71

Kvůli možnosti získat peníze z fondů Evropské unie se české obce a města pravděpodobně začnou ještě více zadlužovat. Obce budou potřebovat peníze na spolufinancování těchto projektů a ve většině případů tyto prostředky nemají. Málokterá obec si navíc nechává na projekty část peněz v rezervě, většinou se již nyní potýkají s velkým nedostatkem finančních prostředků.

Při současném rozdělování daní je naprostá většina, okolo 80 procent, výdajů obcí mandatorních a na investice nezbývá příliš prostoru. Pokud budou chtít obce dosáhnout na prostředky ze strukturálních fondů, budou se muset ve většině případů zadlužit. Evropská unie navíc projekty proplácí až zpětně po jejich skončení. České obce tedy budou muset projekt samy financovat a teprve následně jim Evropská unie slíbenou část prostředků vrátí.

Očekává se však, že dluhy obcí kvůli projektům ze strukturálních fondů budou krátkodobé a investice budou mít rychlou návratnost, takže by tím obce neměly utrpět. Obce navíc získají část potřebných peněz od státu. Výhodou tedy je, že dotace, které stát takto poskytne k dofinancování projektů budou s největší pravděpodobností využity hospodárně a účelně. Nevýhodou však zůstává, že na prostředky z EU dosáhnou spíše města než malé obce. Malé obce si totiž nemohou dovolit výdaje spojené s vypracováním projektové dokumentace. Navíc obce potřebují peníze na projekty s náklady nižšími než je požadované minimum u projektů dotovaných fondy EU – toto minimum je u jednotlivých programů různé. Evropská unie ve svých operačních programech ani více nepodporuje formy spolupráce obcí, proto jsou projekty vytvářeny spíše městy.

4.4.4 Účelovost versus neúčelovost nenárokových dotací Dotace představují přerozdělovací prvek uvnitř rozpočtové soustavy a jejich základním znakem je solidarita. Dotace tvoří druhý největší příjem rozpočtů obcí. Obce by bez nich nebyly schopny existovat a rozvíjet se, protože jejich vlastní příjmy jsou v současné době nedostatečné. Dotace jsou tedy nástrojem, který může napravovat nerovnováhu způsobenou systémem přerozdělování vybraných daní. Složitý, nepřehledný systém dotační politiky a porušování pravidel však také může rozdíly mezi obcemi dále zvětšovat.

Dotační politika v České republice je založena na přísně účelových dotacích. Dotace tak představují nástroj zasahování státu do rozhodování samospráv a nástroj k podpoře regionálního rozvoje. Stát nebo jiný poskytovatel dotace tak může usměrňovat výdaje obcí. 72

To je hlavní důvod proč, jsou dotace účelově vázány. U tohoto typu dotací však vzniká řada nevýhod jako jsou administrativní náročnost, nutnost kontroly jejího použití a oslabení motivace příjemce dotace k vyšší hospodárnosti při zajišťování veřejné potřeby.

Naproti tomu neúčelové dotace zvyšují rozhodovací pravomoc obcí. Což lépe odpovídá tendenci posilovat pravomoc a odpovědnost orgánů obcí, lépe vyhovují decentralizaci a demokratizaci společnosti. Ne všechny obce ale mají kvalitní a profesionální zástupce a jejich špatné rozhodování o použití neúčelových dotací může vést i k zanedbání některých služeb (např. údržby vodovodů, kanalizací, komunálního bytového fondu, vozového parku městské hromadné dopravy apod.).

Ze strany obcí zaznívá buď požadavek na snižování účelových dotací ve prospěch neúčelových dotací a s tím spojený požadavek na předvídatelnost dotačních příjmů, anebo požadavek na zvýšení sdílených daní o celou nebo alespoň částečnou sumu nenárokových dotací. Druhý požadavek (tj. zvýšení sdílených daní o dotace) je z hlediska rozdělování dotačních příjmů nevhodný, protože by to jen více zvyšovalo nerovnost v daňových příjmech mezi obcemi různých velikostních kategorií. Současný systém sdílených daní plně neodpovídá zásadě spravedlnosti a zásluhovosti, aby bylo možné dotace přerozdělovat tímto způsobem. Efektivnějším způsobem financování potřeb obcí by bylo zrušení části účelových dotací a jejich nahrazení dotacemi neúčelovými, které by obce mohly použít dle vlastního uvážení.

Stát by měl tedy určitou část dotací z celého balíku nenárokových dotací rozdělovaných během rozpočtového období poskytovat ve formě neúčelových dotací (je třeba brát v úvahu, že priority obcí a priority státu nejsou vždy stejné). Zbylá část by měla být nadále rozdělována podle dosavadního systému, aby si stát zajistil určitou kontrolu nad hospodařením obcí. Dotace by byly rozdělovány podle pravidla „všem stejně“ tzn. že každá obec by získala na jednoho obyvatele stejnou sumu. Obce by se tak mohly samy rozhodnout, zda použijí ušetřené finanční prostředky na opravy chodníků, silnic aj. nebo je použijí na spoluúčast k projektům z fondů Evropské unie. Tento způsob přerozdělování dotací by obcím částečně ulevil od náročné a zdlouhavé administrativy a stát by ušetřil na administrativních nákladech. Výhodou tohoto návrhu je, že by se systém dotací stal více adresný, systémový a dotace by byly pro obce snáze předvídatelné.

73

Dalším pozitivním krokem k efektivnějšímu financování a rozvojovému plánování obcí by bylo více finančních prostředků pro kraje na dotační programy určené zejména malým obcím. Dotační programy vypisované na úrovni krajů mají totiž nepopiratelné výhody oproti dotačním programům na vyšších úrovních. Není zde taková konkurence jako na národní úrovni, takže obce mají větší šanci dotace získat, je zde jednodušší administrativa a zejména programy rozvoje venkova, které jsou zaměřené na klíčové aktivity obcí, alokují finanční prostředky velmi účelně a účinně. Navíc tyto programy představují poměrně stabilní dotační příjmy pro malé obce do 1000 obyvatel.

Jedním z hlavních problémů účelových dotací je i to, jak se mají poskytovat. Jedná se o to, zda je lepší formou účelová podmíněná dotace, která se poskytuje pod podmínkou spoluúčasti příjemce dotace (obce). Nebo nepodmíněná dotace, která je dána absolutní částkou bez požadované finanční spoluúčasti.

4.4.5 Spolufinancování dotací Výše zmíněnou nevýhodu účelových dotací týkající se oslabení motivace k vyšší hospodárnosti řeší podmínka finanční spoluúčasti na projektu. Aby obec získala dotaci, musí se na projektu podílet i vlastními zdroji. Podmínka spoluúčasti se tak stala důležitým kritériem při rozhodování obce, zda projekt realizovat. Výhodou dotace s finanční spoluúčastí je tedy motivace příjemce dotace na dosažení vlastních příjmů, větší hospodárnost a účelovost vynakládání finančních prostředků, což souvisí s tím, že jsou realizovány důležitější projekty, a také stimulace dalších výdajů obce. Naopak dotace bez finanční spoluúčasti vede obce k nadměrným požadavkům na výši dotace.

Jak už bylo řečeno, malé obce trpí permanentním nedostatkem vlastních příjmů (tzv. fiskální stres). U dotace se spoluúčastí tak vzniká obcím problém. Obci totiž může trvat značnou dobu, než zabezpečí potřebnou vlastní finanční spoluúčast nutnou pro poskytnutí dotace. Spoluúčast by také měla být předvídatelnější, aby ji obce mohly zahrnout do svých finančních výhledů. Vzorem může být spoluúčast u projektů dotovaných ze strukturálních fondů EU.

74

4.4.6 Kontrola využití dotace Kontrola přidělování dotací je další problematickou oblastí. Současný stav má následující podobu52 – stát navrhne dotační titul pro obce, obce prostředky z dotací využijí a pak nastoupí vzájemně nekoordinovaný systém kontrol. Přijde kontrola od poskytovatele dotací, která konstatuje, že je vše v pořádku, pak následuje kontrola z finančního úřadu. Kontroly z finančního úřadu objeví celou řadu drobných nedostatků. Pro obec to znamená, že porušila rozpočtovou kázeň a musí celou dotací okamžitě a bezodkladně vrátit. K tomu ji v mezičase naběhne penále až do výše 100 % poskytnuté dotace. Starostové jsou tak nuceni složitým procesním způsobem žádat o prominutí sankcí. V mezičase však ztrácejí nárok na jakékoliv nové dotace. Celý systém vede pouze k tomu, že poskytnuté dotace obcím se postupně vracejí do státního rozpočtu. Jednou z příčin, proč může dojít k chybě ze strany obce při využití dotace, je také to, že vyšší úrovně poskytují dotace často se zpožděním až ve druhé polovině roku, nicméně požadují jejich vyčerpání a vyúčtování do konce roku. Obce se tak nezaviněně dostávají pod silný tlak a vzhledem k nedostatku času může být snížena hospodárnost využití dotace.

V rámci dosažení kvalitnějšího systému přidělování dotací, by mělo dojít ke změně v systému kontroly využití dotací. Jednou z možností je omezit kontrolu využívání dotačních prostředků pouze na poskytovatele dotace, který by sám nebo prostřednictvím pověřené osoby kontrolu prováděl. Další možností je i mírnější hodnocení drobných chyb v případě projektů, na které byly dotace poskytnuty se zpožděním a nevytvořily tak dostatečné podmínky pro uskutečnění projektu.

52

Veřejná správa. 2005, č. 51-52, s. 14

75

ZÁVĚR Obce byly po dlouhá desetiletí silně závislé na dotacích od státu. Bez dotací nebyly schopny poskytovat služby ve srovnatelné kvalitě, ani se dále rozvíjet. V posledních letech došlo v rámci reformy veřejných financí k výrazným změnám ve financování obcí, dotace ale dál hrají významnou roli v rozpočtových příjmech obcí. Tato práce řeší problematiku dotací ve vztahu k rozvoji obcí a také efektivnost a smysluplnost současného systému dotací. Zde bylo nutné odlišit nárokové a nenárokové dotace a také dotace národní a dotace z fondů EU.

Jedním ze stanovených cílů této práce bylo upozornit na vliv dotací na ekonomickou situaci a chování obcí. Co se prvního vlivu dotací týče, jsou obce v České republice na dotacích stále finančně závislé, především ty menší obce. Bez dotací by většina z nich nebyla schopna rozvoje, protože ostatní příjmy jsou v současné době nedostatečné a nepokrývají základní potřeby obcí. Značnou část finančních prostředků obcí navíc pohltí zejména opravy a rekonstrukce. Současný dotační systém má velký vliv také na chování obcí. Z provedeného průzkumu vyplynulo, že na obce působí ze dvou odvrácených stran. Buď vede obce k zneužívání dotačních příležitostí, kdy si obce snaží polepšit ve všech oblastech a nesledují jen svoje priority rozvoje – nezbytné oblasti, anebo odrazuje menší obce náročností agendy, která je spojena s žádostmi o dotace na národní úrovni.

Další cíl, tj. zhodnotit vývoj a strukturu dotací a charakterizovat pozitiva a negativa současného stavu, naznačit vhodné členění dotací z hlediska rozvoje obce a jejich ekonomických možností, lze prohlásit za úspěšně splněný. Nutno ovšem zmínit, že navržené změny v dotačním systému jsou jen jedněmi z mnoha změn, které by bylo potřeba provést, aby se systém financování obcí stal efektivnější. Další změny si vynucují i jiné oblasti financování, zejména rozpočtové určení daní.

Pro efektivní hospodaření obcí je důležité plánování, které však jde pouze s predikovatelnými, tj. zejména vlastními, zdroji. Vysoká závislost na dotacích, realizace investičních akcí ne podle nezbytnosti, ale v závislosti na dostupných dotacích, je tak jednoznačné neefektivní.

Základní hypotéza, stanovená v úvodu práce, se plně potvrdila. Obce mají skutečně jen omezenou možnost rozvojového plánování, protože značná dotační závislost jim neumožňuje předpovídat příjmy na další období. Dotace, myšleno nenárokové, totiž nepředstavují stabilní příjmy, na které se obec může do budoucna spolehnout. Dílčí hypotéza, se potvrdila jen 76

částečně. Vzhledem k obtížnému získávání větších dotací, se většina obcí snaží vystačit se stabilními příjmy a investují do nejnutnějších aktivit. Vedle toho, ty aktivnější a obvykle také větší, sledují, kde si pomocí dotací polepšit a podle toho přizpůsobují své investiční záměry. Dotace tak nepřímo ovlivňují ekonomické chování obcí. Obce se však ve většině případů snaží získat dotace především na potřebné projekty, které mají naplánované v rámci svých priorit.

Přínos této práce lze spatřovat v upozornění na pozitivní a negativní prvky současného dotačního systému ČR a v navržených změnách, zejména v oblasti členění dotací z hlediska zdrojů a formy. Poznatky jsou využitelné zejména institucemi veřejné správy podílejícími se na formování dotačního systému a také kraji, které vypisují řadu dotačních titulů lépe zacílených na potřeby obcí.

77

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A DALŠÍCH PRAMENŮ Monografie: 1. PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vydání. Praha: Management press, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4 2. ŠELEŠOVSKÝ, J. Finance, audit, kontrola, učební text - Průběžné vzdělávání úředníků ÚSC. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2006. 118 s. ISBN 80-2103944-2 3. HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 93 s. ISBN 80-2103-356-8 4. KINŠT, J. Rozpočtová skladba po novele v roce 2003 a praktické příklady. 1. vydání. Praha: Pragoeduca, 2002. 204 s. ISBN 80-7310-006-1 5. MARKOVÁ, H. Finance obcí, měst a krajů. 1. vydání. Praha: ORAC, 2000. 190 s. ISBN 80-8619-923-1 6. HALÁSEK, D. Rozhodování ve veřejném sektoru. 1. vydání. Ostrava: Vysoká škola báňská – Technická univerzita, 2004. 166 s. ISBN 80-248-0570-7 7. HALÁSEK, D. Analýza ekonomické připravenosti obcí a jejich možnosti řešit své rozvojové potřeby. Zpráva za aktivitu A6 výzkumného projektu MMR ČR WB-29-04. 1. vydání. Přerov – Brno: GaREP, 2005. 35 s.

Odborná periodika: 8. MATĚJČKOVÁ, O. Finance územních samospráv. Veřejná správa. 2006, č. 7, s. 24-25. 9. ANTONOVÁ, M. Francie: meziobecní spolupráce. Veřejná správa. 2005, č. 29, s. 24-25 10. KOZOVSKÝ, D. Reforma veřejné správy na Slovensku ve vztahu k meziobecní spolupráci. Veřejná správa. 2006, č. 22, s. V 11. VLASÁK, O. Současné problémy ve financování obcí. Veřejná správa. 2005, č. 51-52, s. 13,14 12. ŠMIDMAYER, J. Evropské fondy a korupce. Veřejná správa. 2004, č. 44, s. 26

Legislativa: 13. Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení 14. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích 15. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů 16. Vyhláška 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě 17. Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje 18. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole 19. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů daní 78

Internetové zdroje: 20. Metodická příručka pro zpracování strategických rozvojových dokumentů mikroregionů. [on-line]. c2004, [cit. 2006-05-04]. Dostupné z 21. -pn- Proč je důležité mít program rozvoje. [on-line]. c2007, [cit. 2006-05-20]. Dostupné z 22. -pn- Strukturální politika. [on-line]. [cit. 2006-04-10].

Dostupné

z

23. -pn- Programy 2004-2006. [on-line]. [cit. 2006-04-10].

Dostupné

z

24. Oficiální stránky obce Újezd u Rosic. [on-line]. [cit. 2006-06-11]. Dostupné z 25. TRHLÍNOVÁ, Z. Veřejná správa. [on-line]. c2006, [cit. 2006-04-15]. Dostupné z 26. KYPETOVÁ, J. Veřejná správa. [on-line]. c2006, [cit. 2006-04-15]. Dostupné z 27. ARISweb-prezentace údajů ÚSC. [on-line]. Dostupné z 28. MAŘÍKOVÁ, P. Veřejná správa. [on-line]. c2006, [cit. 2006-04-15]. Dostupné z 29. TOMÁNEK, P. Veřejná správa. [on-line].

c2006,

[cit.

2006-03-25].

Ostatní zdroje: 30. Příručka pro člena zastupitelstva obce. Svaz měst a obcí ČR. 1. vydání. Praha, 2006. 180 s. ISBN 80-978-80-239-8318-0 31. Sdělení č. 181/1999 Sb., MZV ČR o přijetí Evropské charty místní samosprávy. 32. Závěrečné účty obce Újezd u Rosic, 2003-2006 33. Závěrečné účty obce Šumice, 2003-2006 34. Závěrečné účty obce Kuřim, 2003-2006 35. VAVROŇ, J. Kalousek chystá šok pro dotace. Právo. 2007, s. 1, 3 36. Nezávislí starostové pro kraj: Návrh reformy financování obcí z daňových výnosů. Zlín, 2007, 11 s.

79

SEZNAM TABULEK A OBRÁZKŮ Obrázek 1: Model rozpočtové soustavy ČR .............................................................................15 Tabulka 1: Vývoj dotací do rozpočtů obcí resp. národních výborů ze SR (v mil. Kč) ............22 Tabulka 2: Vývoj dotací do rozpočtů obcí ze SR v letech 2001 – 2006 (v mil. Kč)................22 Tabulka 3: Nárokové dotace v rámci finančního vztahu SR k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích vč. Prahy v roce 2006 (v tis. Kč) .....................................................28 Tabulka 4 : Příjmy obcí regionu Jihovýchod na 1 obyvatele v roce 2005 (v tis. Kč/obyv.) ....44 Tabulka 5: Podíly dílčích příjmů obcí na celkových příjmech v roce 2005 (v %) ...................45 Tabulka 6: Finanční ukazatele ve velikostních kategoriích obcí Jihomoravského kraje a Vysočiny v roce 2005 .......................................................................................................46 Tabulka 7: Podíl dotací na celkových příjmech........................................................................48 Tabulka 8: Dotace podle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) ............................48 Tabulka 9: Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč).....................................................49 Tabulka 10: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006.............................50 Tabulka 11: Podíl dotací na celkových příjmech (v tis. Kč) ....................................................52 Tabulka 12: Dotace podle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) ..........................52 Tabulka 13: Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč)...................................................53 Tabulka 14: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006.............................54 Tabulka 15: Podíl dotací na celkových příjmech......................................................................57 Tabulka 16: Přehled dotací dle druhového třídění rozpočtové skladby (v tis. Kč) ..................57 Tabulka 17 : Nárokové a nenárokové dotace obce (v tis. Kč)..................................................58 Tabulka 18: Přehled nenárokových dotací získaných v letech 2003 - 2006.............................59 Tabulka 19: Struktura sídlení soustavy podle velikostních kategorií .......................................63 Tabulka 20: Počet a procentní podíl malých obcí a jejich obyvatel podle krajů ......................65

80

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ČR

Česká republika

JmK Jihomoravský kraj MF

Ministerstvo financí

MMR Ministerstvo pro místní rozvoj POV Program obnovy venkova PRV Program rozvoje venkova SDV souhrnný dotační vztah SFRB Státní fond rozvoje bydlení SFŽP Státní fond životního prostředí SR

státní rozpočet

VPS

Všeobecná a pokladní správa

Vys

Vyškov

81

SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: Výpis z druhového třídění rozpočtové skladby – položka přijaté dotace Příloha č. 2: Finanční ukazatele obcí za ČR a kraje v roce 2005

82

Příloha č. 1: Výpis z druhového třídění rozpočtové skladby – položka přijaté dotace Třída

Seskupení Podseskupení Položka položek položek

4

Název a náplň Přijaté dotace

41

Neinvestiční přijaté dotace Neinvestiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně

411

Neinvestiční přijaté dotace z všeobecné pokladní správy státního rozpočtu 4111

4112

Zahrnuje dotace přijaté z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu, která je ve správě Ministerstva financí, vyjma dotací přijatých územními orgány v rámci tzv. souhrnného finančního vztahu, tj. vymezené exaktně zákonem o státním rozpočtu. Nepatří sem dotace přijaté od orgánů státní správy, např. ministerstev zemědělství, životního prostředí, kultury, pro místní rozvoj, ani např. dotace přijímané od úřadů práce v rámci tzv. aktivní politiky zaměstnanosti (všechny tyto přijaté dotace patří na položku 4116).

Neinvestiční přijaté dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného dotačního vztahu Platí jen pro dotace ze státního rozpočtu obcím a krajům, zahrnuje neinvestiční dotační tituly explicitně vymezené zákonem o státním rozpočtu.

4113

Neinvestiční přijaté dotace ze státních fondů

4114

Neinvestiční přijaté dotace ze zvláštních fondů ústřední úrovně Dotace přijaté z Fondu národního majetku a Pozemkového fondu.

4115

Neinvestiční přijaté dotace od fondů sociálního a zdravotního pojištění Ostatní neinvestiční přijaté dotace ze státního rozpočtu

4116

4118 4119

Zahrnuje jiné dotace ze státního rozpočtu než uvedené v položkách 4111 a 4112. Použije se pro dotace přijaté od orgánů státní správy (např. ministerstev zemědělství, životního prostředí, kultury, pro místní rozvoj), i např. pro dotace přijímané od úřadů práce v rámci tzv. aktivní politiky zaměstnanosti.

Neinvestiční převody z Národního fondu Neinvestiční převody z Národního fondu na stanovený účel.

Ostatní neinvestiční přijaté dotace od rozpočtů ústřední úrovně Neinvestiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů územní úrovně

412

Neinvestiční přijaté dotace od obcí 4121

Zahrnuje i příspěvky přijímané od jiných obcí na úhradu provozních výdajů v případě přijetí dětí z těchto obcí do školy. Zahrnuje i neinvestiční peněžní dary přijímané od jiných obcí (např. v souvislosti s živelní pohromou).

4122

Neinvestiční přijaté dotace od krajů

4129

Ostatní neinvestiční přijaté dotace od rozpočtů územní úrovně Zahrnuje např. dotace od dobrovolných svazků obcí.

Převody z vlastních fondů Patří sem přijaté převody z peněžních fondů téže organizace výkaz, např. z rezervního fondu na příjmový účet, z účtu běžného hospodaření obce do fondů podle § 5 zákona č. 250/2000 Sb. apod. Na úrovni organizace se konsolidují položkami 4133, 4134 a 4139.

413

4131

Převody z vlastních fondů hospodářské (podnikatelské) činnosti

4132

Převody z ostatních vlastních fondů

83

Patří sem převody z peněžních fondů, které nepodléhají rozpočtové skladbě a které nepatří na položku 4131 (např. převody z fondu cizích prostředků).

4133

Převody z vlastních rezervních fondů (jiných než organizačních složek státu) Přijaté převody z vlastních fondů zřizovaných podle § 5 zákona č. 250/2000 Sb. (rezerv a rozvoje apod.)

Převody z rozpočtových účtů Slouží pro potřeby zatřídění např. převodu ze základního běžného účtu obce do jednotlivých peněžních fondů, ale i např. pro převody ze základního běžného účtu na vkladový výdajový účet obce a naopak.

4134

Použije se i pro přijetí prostředků z výdajových účtů organizačních složek státu na zvláštní příjmové účty (§ 50 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb.) na financování reprodukce majetku. Patří sem též převody prostředků do rezervního fondu organizačních složek státu např. podle § 47 a 70 zákona č.218/2000 Sb.

Převody z fondů organizačních složek státu 4135

Tato položka se použije pro převody prostředků z peněžních fondů organizačních složek státu do státního rozpočtu, např. z rezervních fondů organizačních složek státu nebo ze zůstatků fondů odměn organizačních složek státu na příjmové účty organizačních složek státu nebo zřizovatele. Použije se i pro příjmy přijaté z rezervních fondů podřízených organizačních složek státu na zvláštní příjmové účty na investiční výstavbu.

Ostatní převody z vlastních fondů 4139 415

Zahrnuje např. i převody z účtů sociálních fondů, účelových fondů nemajících charakter všeobecných rezerv apod.

Neinvestiční přijaté dotace ze zahraničí 4151

Neinvestiční přijaté dotace od cizích států Neinvestiční přijaté dotace od mezinárodních institucí

4152

Nezahrnuje neinvestiční dotace od Evropské unie, které se zatřiďují na položku 4153. Nezahrnuje ani přijaté kompenzační platby z rozpočtu Evropské unie, zatříděné na položce 4154. Prostředky, které inkasuje primárně Národní fond, se zatřídí na položku 4118.

Neinvestiční dotace přijaté od Evropské unie

4153

Tato položka zahrnuje neinvestiční prostředky Evropské unie, které jsou určeny organizačním složkám státu (např. Ministerstvu práce a sociálních věcí v rámci programu na podporu rozvoje lidských zdrojů, Ministerstvu zemědělství na přímé platby farmářům, prostředky na Horizontální plán rozvoje venkova) a jsou poskytované prostřednictvím státního rozpočtu. Nezahrnuje kompenzační platby od Evropské unie k vyrovnání čisté pozice České republiky k Evropské unii, které jsou zařazeny na položku 4154.

Přijaté kompenzační platby z rozpočtu EU 4154

4159 416

Tyto platby poskytuje Evropská unie do státního rozpočtu (příjemcem je kapitola Všeobecná pokladní správa) na základě Dohody o přistoupení k Evropské unii. Platby mají zajistit, aby v prvních letech po vstupu nedošlo ke zhoršení čisté pozice České republiky k rozpočtu Evropské unie ve srovnání s rokem 2003.

Ostatní neinvestiční přijaté dotace ze zahraničí Neinvestiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv

4160 42

Neinvestiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv Investiční přijaté dotace Investiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně

421

4211

Investiční přijaté dotace z všeobecné pokladní správy státního rozpočtu Zahrnuje investiční dotace přijaté z kapitoly Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu, která je ve správě Ministerstva financí, vyjma investičních dotací přijatých územními orgány v rámci tzv. souhrnného

84

finančního vztahu, tj. vymezené exaktně zákonem o státním rozpočtu. Nepatří sem dotace přijaté od orgánů státní správy, např. ministerstev zemědělství, životního prostředí, kultury, pro místní rozvoj (všechny tyto přijaté dotace patří na položku 4216).

Investiční přijaté dotace ze státního rozpočtu v rámci souhrnného dotačního vztahu

4212

Platí jen pro dotace ze státního rozpočtu obcím a krajům, zahrnuje investiční dotační tituly explicitně vymezené zákonem o státním rozpočtu.

4213

Investiční přijaté dotace ze státních fondů

4214

Investiční přijaté dotace ze zvláštních fondů ústřední úrovně Dotace přijaté z Fondu národního majetku a Pozemkového fondu.

Ostatní investiční přijaté dotace ze státního rozpočtu 4216

4218 4219

Zahrnuje jiné investiční dotace ze státního rozpočtu než na položkách 4211 a 4212. Použije se pro investiční dotace přijaté od orgánů státní správy (např. ministerstev zemědělství, životního prostředí, kultury, pro místní rozvoj apod.).

Investiční převody z Národního fondu Investiční převody z Národního fondu na stanovený účel.

Ostatní investiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů ústřední úrovně Investiční přijaté dotace od veřejných rozpočtů územní úrovně

422 4221

Investiční přijaté dotace od obcí

4222

Investiční přijaté dotace od krajů

4229

Ostatní investiční přijaté dotace od rozpočtů územní úrovně

423

Investiční přijaté dotace ze zahraničí 4231

Investiční přijaté dotace od cizích států

4232

Investiční přijaté dotace od mezinárodních institucí

4233

Tato položka zahrnuje investiční prostředky Evropské unie, které jsou určeny organizačním složkám státu. Pokud nelze v rámci dotace odlišit investiční a neinvestiční část dotace, zatřídí se příjem na položku 4153.

Investiční dotace přijaté od Evropské unie

424

Investiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv 4240

Investiční přijaté dotace ze státních finančních aktiv

85

Česká republika 43,06 12,57 24,60 6,43 68,91 32,13 33,49 4,60 Hlavní město Praha 34,99 9,11 20,07 6,91 Středočeský kraj 36,34 9,35 20,57 8,15 Jihočeský kraj 49,48 11,52 31,19 7,44 Plzeňský kraj 44,96 9,94 28,41 3,70 Karlovarský kraj 45,06 9,63 27,63 3,38 Ústecký kraj 41,37 9,52 26,15 5,69 Liberecký kraj 31,85 8,99 17,16 6,56 Královéhradecký kraj 34,05 8,95 19,78 6,81 Pardubický kraj 33,40 8,69 18,88 5,85 Vysočina 47,23 12,12 28,88 11,05 Jihomoravský kraj 36,55 9,53 22,09 6,98 Olomoucký kraj 32,13 8,88 17,02 13,17 Zlínský kraj 42,67 11,35 24,56 4,92 Moravskoslezský kraj Pramen: BINEK,J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení (2006)

86

Deficit/přebytek rozpočtu (v %)

Dluhová služba (v %)

Nenárokové dotace na obyvatele (v tis. Kč)

Daňové příjmy na obyvatele (v tis. Kč)

Kraj

Celkové příjmy na obyvatele (v tis. Kč)

Příloha č. 2: Finanční ukazatele obcí za ČR a kraje v roce 2005

1,57 2,59 1,13 0,27 2,05 1,44 3,45 0,14 1,54 1,80 1,99 1,40 1,34 1,44 0,01

87

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta. Studijní obor: Veřejná ekonomika. Obce a dotace. Municipalities and grants

Recommend Documents