Marktwerking in Nederlandse netwerksectoren: leidt liberalisering tot grotere concurrentie?

Marktwerking in Nederlandse netwerksectoren: leidt liberalisering tot grotere concurrentie? Clement van de Coevering en Broos van der Werff1 December 2001

Samenvatting Wereldwijd heeft zich de afgelopen jaren een grote verschuiving plaatsgevonden in de structuur van netwerksectoren. Dit geldt ook voor Nederland. De veranderingen zijn in gang gezet door liberaliseringsprojecten van de overheid, die worden gestuurd door Europese richtlijnen. Verschillende theoretische en empirische onderzoeken wijzen uit dat het introduceren van marktwerking in voorheen monopolistische netwerksectoren kan leiden tot significante welvaartswinsten. Om te bezien of dit ook geldt voor Nederland, bevat dit artikel een drietal casestudies van de belangrijkste netwerksectoren waarvoor een vergaand liberaliseringstraject is afgesproken, te weten de telecommunicatie-, elektriciteits- en gassector. De verandering in de marktwerking wordt getoetst aan de hand van een analytisch kader dat in beginsel ook bruikbaar is voor toepassing op andere sectoren. De resultaten suggereren dat de marktwerking in alledrie sectoren is toegenomen, zij het in lichte mate. De beperkte beschikbaarheid van data en de relatief korte tijd die is verstreken sinds het begin van het liberaliseringsproces vormen echter een belemmering om vergaande uitspraken te doen.

1 Werkzaam bij de Nederlandsche Bank. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. De auteurs danken Paul Cavelaars, Ron Berndsen en Job Swank voor commentaar.

2 1 Inleiding De liberalisering van netwerksectoren in Nederland is al enige jaren in volle gang2. In 1989 werd een start gemaakt in de telecommunicatiesector. Later volgde de energiesector en ondertussen is ook een begin gemaakt met het openbaar vervoer. In de nabije toekomst komen mogelijk nog andere sectoren in aanmerking, zoals bijvoorbeeld die voor drinkwater. Deze liberaliseringsprojecten zijn onderdeel van een bredere nationale en internationale trend om op gecontroleerde wijze meer marktwerking te introduceren in het economische proces. Deze trend is het gevolg van drie elkaar onderling beïnvloedende factoren: een herbezinning van de rol van de overheid in een markteconomie, technologische ontwikkelingen en voortschrijdende academische inzichten over optimale regulering. Verschillende theoretische en empirische onderzoeken wijzen uit dat liberaliseringsprojecten via lagere prijzen en betere dienstverlening kunnen leiden tot significante welvaartswinsten3. Vanuit de optiek van de centrale bank heeft dit het gunstige neveneffect dat dit (tijdelijk) kan leiden tot een dempend effect op de inflatie. Om op langere termijn de verwachte welvaartswinsten te realiseren, is het cruciaal dat er na liberalisering een competitieve markt ontstaat. Om te bezien of dit ook werkelijk plaatsvindt, bevat dit artikel een drietal casestudies van de belangrijkste netwerksectoren waarvoor een vergaand liberaliseringtraject is afgesproken, te weten de telecommunicatie-, elektriciteits- en gassector. Allereerst wordt een algemeen analytisch kader geschetst om te bepalen op welke manier de ontwikkeling van marktwerking kan worden getoetst. Vervolgens zal dit analytische kader worden toegepast op genoemde sectoren -op basis van de beschikbare, schaarse data- om te bezien of de marktwerking is toegenomen. Tevens zal tentatief worden aangegeven of het bereikte niveau voldoende is om te kunnen spreken van een competitieve markt. Aangezien netwerksectoren zich in een aantal fundamentele opzichten onderscheiden van andere sectoren zal niet alleen worden ingegaan op de concurrentieontwikkelingen, maar ook op de specifieke kenmerken van netwerksectoren, de Europese richtlijnen waarlangs de liberalisering plaatsvindt en het toezichtsregime dat is opgezet om het proces in goede banen te leiden.

2

Toetsingskader marktwerking

Introductie van marktwerking door middel van liberalisering betekent dat de structuur van de betrokken markt en daarmee het gedrag van de partijen op deze markt verandert. De beïnvloeding loopt overigens ook de andere kant op: marktgedrag beïnvloedt ook de marktstructuur. Potentiële nieuwe toetreders zullen zich immers ook laten leiden door het heersende marktgedrag (Schmalensee, 1989). Veranderingen in het marktgedrag zullen ten slotte gevolgen hebben voor de prestaties van

2 3

Liberalisering: het invoeren van concurrentieprikkels op een markt door het verwijderen van toetredingsbarrières. Zie bijvoorbeeld Winston (1993) voor een uitgebreid overzicht van sectorstudies.

3 ondernemingen4. Dit kan in beginsel worden afgemeten aan het beloop van een groot aantal variabelen. De belangrijkste passeren hieronder de revue. Deze indicatoren worden in tabellen samengevat. Individuele indicatoren zeggen natuurlijk niet alles, omdat ook andere factoren dan marktwerking hierop van invloed kunnen zijn. Daarnaast is de relatie tussen marktwerking en de besproken indicatoren niet altijd eenduidig. Maar hoe meer indicatoren samen in de beschouwing worden betrokken, des te nauwkeuriger kan een uitspraak worden gedaan over de vraag in hoeverre de marktwerking in een bepaalde sector is toegenomen.

Tabel 1 A. 1 2 3 4 5 6 7

B. 8 9 10 11 12 13

C. 14 15 16 17 18

Indicatoren marktwerking Indicatoren marktstructuur

Effect marktwerking op indicator

Verticale integratie Horizontale integratie Nieuwe aanbieders Bedrijfsbeëindigingen Aandeel importen Verschuiving marktaandelen Concentratiegraad

-/+ -/+ + + + + -

Indicatoren marktgedrag

Effect marktwerking op indicator

Prijsverschillen op deelmarkten Beweeglijkheid prijzen Verbreding productenpakket R&D-intensiteit Investeringsratio Reclame-intensiteit

+ + +/+/+/-

Indicatoren marktprestatie

Effect marktwerking op indicator

Winstmarges Relatieve winstmarge Efficiënte kostenstructuur Innovaties Volume

+ + + +

Wat de marktstructuur betreft kan gekeken worden naar de mate van verticale integratie (1) van de betrokken bedrijven. In het geval van netwerksectoren gaat liberalisatie meestal gepaard met door de overheid geïnduceerde opsplitsing van verticaal geïntegreerde bedrijven. Anderzijds kan liberalisatie ook nieuwe mogelijkheden tot integratie bieden, doordat oude gereguleerde marktafbakeningen vervallen. Hierbij gaat het niet alleen om verticale, maar ook om horizontale integratie (2). Deze laatste vorm van integratie kan op twee manieren plaatsvinden. Ten eerste kunnen ondernemingen door fusie of overname integreren binnen een bestaande markt. Ten tweede kan een onderneming uitbreiden naar aanverwante markten. Door middel van integratie proberen bestaande partijen veelal het hoofd te bieden aan nieuwe aanbieders (3) die op de markt verschijnen als gevolg van lagere

4 Hiermee volgen wij het in de literatuur gebruikelijke Structure-Conduct-Performance paradigma. Belangrijke bijdragen aan de ontwikkeling van dit paradigma zijn van Bain (1951, 1956). Zie voor een overzicht Martin (1993) en voor een toepassing bijvoorbeeld Van Bergeijk en Haffner (1996).

4 toetredingsdrempels5. In een concurrerende markt zullen de minst efficiënte aanbieders echter ook eerder failliet gaan, wat weerspiegeld wordt in een toename van het aantal bedrijfsbeëindigingen (4). Over het algemeen zullen de importen (5) toenemen door het opheffen van handelsbarrières en verminderde marktmacht van de nationale producenten en groothandel. Tot slot kan meer marktwerking leiden tot een verschuiving van marktaandelen (6). De hierboven beschreven indicatoren voor veranderingen in de marktstructuur komen tot uiting in de concentratiegraad (7), die op verschillende manieren gemeten kan worden: aan de hand van het aantal marktpartijen, het marktaandeel van de vier grootste aanbieders (C4)6, of de Hirschman-Herfindahl-index (HHI) 7.

Qua marktgedrag zal de prijszetting veranderen, aangezien er op competitieve markten minder ruimte is voor ‘abnormale’ prijsverschillen op deelmarkten (8) zoals die tussen bijvoorbeeld grootverbruikers en consumenten. Ook zal de beweeglijkheid van de prijzen (9) in de meeste gevallen toenemen, omdat vaste prijsformules, die vaak een dempende werking hebben op de beweeglijkheid, minder belangrijk worden. Deze prijsformules zijn soms opgelegd door de overheid, zoals in de gassector, of kunnen een onderdeel vormen van concurrentiebeperkende kartelafspraken. Bedrijven zullen zich als gevolg van concurrentie van elkaar proberen te onderscheiden door met nieuwe producten te komen, wat leidt tot een gevarieerder en uitgebreider productenpakket (10). De relatie tussen marktwerking en inspanningen op het gebied van R&D (11), investeringen (12) en reclame (13) is niet op voorhand duidelijk. Een toename kan volgen als bedrijven dergelijke inspanningen gebruiken om zich in de concurrentiestrijd te onderscheiden. Als bedrijven echter niet de vruchten kunnen plukken van bijvoorbeeld hun onderzoeksinspanningen, zullen deze kunnen afnemen in een competitieve markt (Scherer en Ross, 1990; Lyons, 1988).

Veranderingen in de marktstructuur en het marktgedrag leiden uiteindelijk tot veranderingen in marktprestaties. De winstmarges (14) van bedrijven komen in een concurrerende markt onder druk door de komst van nieuwe aanbieders en door de noodzaak om kostenbesparingen door te geven aan de klanten. Hier staat tegenover dat de relatieve winst (15) van een efficiënte aanbieder ten opzichte van zijn minder efficiënte concurrenten juist toeneemt, doordat de markt efficiëntie beloont (Boone en Wiegand, 2000). In de praktijk blijkt er in monopoliemarkten echter lang niet altijd sprake te zijn van excessieve winsten. Een reden hiervoor kan zijn dat een monopolie leidt tot excessieve kosten 5 In een evenwichtssituatie zal de mate van verticale en horizontale integratie bepaald worden door de mate van economies of scale and scope die aanwezig zijn (zie bijvoorbeeld Baumol, Panzar en Willig (1982)) In de praktijk geldt dit onder de beperkende voorwaarden die voortvloeien uit het mededingingsbeleid. 6 In principe kan men gebruikmaken van een Ci –ratio waarbij de concentratie van de i grootste aanbieders een indicator is voor marktwerking; in de literatuur wordt echter in de meeste gevallen de C4-ratio gebruikt; zie bijvoorbeeld Bos (1995), van Bergeijk en Haffner (1996) en Schmalensee (1989). Het ligt voor de hand i niet te groot te kiezen, omdat de ratio dan minder informatief wordt. Dit geldt met name in sectoren waar a priori een redelijke mate van concentratie verwacht kan worden, zoals in netwerksectoren.

5 (Scherer en Ross, 1990). Introductie van marktwerking zal dan leiden tot efficiënte kostenstructuren (16). Daarnaast worden bedrijven gestimuleerd om innovaties (17) te versnellen. Ten slotte zal een hogere productiviteit in combinatie met prijsconcurrentie een positief effect hebben op het volume (18) van de omzet in een markt (Dijksterhuis et al., 1995).

3

Marktwerking in netwerksectoren

Het bijzondere van netwerksectoren is dat ze in meer of mindere mate te beschouwen zijn als een natuurlijk monopolie8. De hoge vaste kosten vanwege de benodigde infrastructuur maken het veelal inefficiënt om een netwerk te dupliceren en vormen zodoende een hoge toetredingsbarrière. Een monopolie is in een dergelijk geval dus de logische uitkomst. Daarnaast is er bij de levering van netwerkdiensten betrekking hebbend op de nutsvoorzieningen zoals water en stroom van oudsher een publiek belang in het geding: alle burgers moeten tegen redelijke voorwaarden daarvan kunnen genieten (universele dienstverlening). Om deze redenen waren netwerkbedrijven in Europa traditioneel monopolistische staatsbedrijven; het gepercipieerde natuurlijke monopolie werd omgezet in een wettelijk monopolie De laatste jaren komt hier geleidelijk aan verandering in en worden netwerkbedrijven in steeds meer gevallen geprivatiseerd en geliberaliseerd. Dit is mogelijk geworden door technologische ontwikkelingen en nieuwe inzichten over marktregulering. Technologische innovatie in de telecommunicatiesector heeft het bijvoorbeeld goedkoper gemaakt om een (deel van) een netwerk te dupliceren, zodat meerdere netwerken naast elkaar kunnen bestaan. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de verschillende Nederlandse netwerken voor mobiele telefonie. Daarnaast kan er, in gevallen dat netwerkduplicatie nog steeds prohibitief duur is, concurrentie plaatsvinden in de productie of de dienstverlening die over het netwerk plaatsvindt. In het geval dat dit niet mogelijk of wenselijk is, zijn er nog andere marktvormen die concurrentie kunnen introduceren in een monopolistische markt. Zo kan ook concurrentie worden geïntroduceerd om een netwerk. Door middel van een veiling kan voor bepaalde tijd een concessie worden verleend voor gebruik van en dienstverlening over een netwerk9.

7 Deze index is gedefinieerd als de som van de kwadraten van alle marktaandelen. Deze index heeft een maximale waarde van 1 bij een volledig monopolie en tendeert naar 0 in het geval van volledig vrije mededinging. Zie Hirschman (1945, 1964) en Herfindahl (1950). 8 Het gaat hierbij om de mate waarin schaalvoordelen (of toenemende schaalopbrengsten) een rol spelen in een specifieke markt. In het meest extreme geval zijn deze schaalvoordelen zo belangrijk dat één onderneming de markt kan bedienen tegen lagere kosten per eenheid product dan twee of meer ondernemingen. Een goed voorbeeld hiervan is het lange afstandstransport van gas door pijpleidingen. Zie voor nadere beschrijving van natuurlijke monopolies bijvoorbeeld Braeutigam (1989). 9 Traditioneel zijn netwerkbedrijven verticaal geïntegreerde ondernemingen die productie, transport (netwerk) en dienstverlening aan de eindgebruiker combineren. Dit levert eerdergenoemde economies of scale en scope op. In een liberaliseringsproces worden deze bedrijven normaal gesproken door overheidsingrijpen gesplitst. De resulterende concurrentie zal de bedrijven aanzetten tot efficiëntere productie (X-efficiëntie). In sommige gevallen zal de trade-off bij splitsing negatief uitpakken (verlies van synergie telt zwaarder dan verbeterde X-efficiëntie); het natuurlijk monopolie bestaat dan voor een combinatie van productie, transport en dienstverlening. In dit geval zal splitsing achterwege blijven en kan,

6 Ideeën over nieuwe marktvormen in plaats van de bestaande staatsmonopolies hebben de laatste decennia sterke invloed gehad op het overheidsbeleid. De liberaliseringstrend in netwerksectoren valt samen met een bredere deregulerings- en privatiseringstrend die het gevolg is van een herbezinning van de rol van de overheid in een markteconomie. Privatisering kan leiden tot grotere efficiëntie en de druk op publieke financiën verminderen, maar zonder liberalisering en de toetreding van nieuwe concurrenten is het onwaarschijnlijk dat dit leidt tot significante prijsdalingen (Boylaud en Nicoletti, 2000). In de paragrafen over de verschillende netwerksectoren zal blijken dat in Nederland voor iedere sector een andere vorm van liberalisering en privatisering is gekozen. Het doel is in alle sectoren echter hetzelfde: het versterken van de marktwerking onder de randvoorwaarde dat de publieke belangen zijn gewaarborgd. Het in paragraaf 2 beschreven toetsingskader is dan ook op alledrie sectoren van toepassing.

3.1

Telecommunicatie

3.1.1

Europese richtlijnen

Het liberaliseringsproces van de telecommunicatiesector in Europa is voortgestuwd door beleid vanuit de EU. Het proces begon in 1987 met de publicatie van een green paper en mondde uit in de nagenoeg volledige vrijmaking van de markten voor telefoondiensten en telecommunicatie-infrastructuur per 1 januari 199810. De Europese richtlijnen hebben tot doel om een gemeenschappelijke markt te creëren, gebaseerd op gezamenlijke principes voor netwerktoegang, een soortgelijke vorm van toezicht en geharmoniseerde standaarden voor diensten en technologieën11. Eind 2000 was er duidelijk progressie geboekt bij de implementatie van de richtlijnen, maar in praktijk blijken er in verschillende landen nog duidelijke toetredingsbarrières te bestaan. Met name in de vaste telefonie hebben de voormalige staatsmonopolies nog steeds een opmerkelijk groot marktaandeel. Veel voorkomende problemen zijn het niet waarborgen van een gelijkwaardige toegang voor nieuwe toetreders tot het lokale net (local loop) en bureaucratische licentieprocedures.

3.1.2

Tijdpad liberalisering en privatisering in Nederland

De liberalisering van de telecommunicatiesector begon in Nederland in 1989, met de beslissing om de toenmalige verticaal en horizontaal geïntegreerde PTT te verzelfstandigen en de markten voor een aantal aan telefonie gerelateerde goederen en diensten vrij te geven. In de jaren daarop heeft de overheid haar bemoeienis met KPN afgebouwd en geleidelijk concurrentie geïntroduceerd voor

naast een veiling, zoals voor bijvoorbeeld de HSL, gekozen worden voor maatstafconcurrentie of benchmarking waarbij de vereiste (prijs)prestaties van een onderneming worden bepaald door die van relevante concurrenten. 10 In enkele landen volgde volledige liberalisatie op een latere datum, met Griekenland als laatste op 1 januari 2001. 11

Voor een overzicht van alle Europese richtlijnen en de huidige stand van implementatie, zie Europese Commissie (2000).

7 verschillende telecommunicatiediensten. Vanaf 1994 is KPN in twee opeenvolgende tranches geprivatiseerd en de overheid is van plan haar resterende (verwaterde) aandelenpakket van 35% van de hand te doen12. In 1995 werden nieuwe licenties voor mobiele telefonie uitgegeven aan KPN en een nieuwe toetreder, Libertel. In 1996 ontvingen twee grote joint ventures, Enertel en Telfort, een licentie voor een nationale infrastructuur. Een jaar later werden aan 160 bedrijven ongeveer 1400 licenties verleend voor lokale infrastructuren, waarvan de meeste al een licentie hadden voor kabel-TV of bedrijvennetwerken. Eveneens in 1996 werd de markt vrijgegeven voor alle diensten behalve vaste telefonie. Deze deelmarkt volgde in juli 1997, toen carrier select diensten werden toegelaten. In het najaar van 1998 trad de nieuwe Telecommunicatiewet in werking, waarin de regulering van de sector is vastgelegd. Onder deze nieuwe wet zijn nagenoeg alle Europese richtlijnen volledig geïmplementeerd en is voor de meeste telecommunicatiediensten alleen nog registratie vereist. In hetzelfde jaar werden drie nieuwe licenties voor mobiele telefonie uitgegeven (Telfort, Dutchtone en Ben), waardoor het totale aantal aanbieders op vijf kwam. Voor de UMTS-licenties (derde generatie mobiele telefonie) in 2000 werd een veiling georganiseerd die voor iedere partij toegankelijk was. De hoogste bieders voor de vijf beschikbare licenties waren (niet geheel onverwacht) de vijf bestaande aanbieders van mobiele telefoondiensten13.

3.1.3

Toezicht

Om het publieke belang in de marktsector te waarborgen heeft de overheid de afgelopen jaren niet alleen de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) opgezet, maar ook een sectorspecifieke toezichthouder voor post en telecommunicatie, de Opta (Onafhankelijke post en telecommunicatie autoriteit). De Opta, opgezet in 1997, is verantwoordelijk voor toezichthoudende en marktgerichte uitvoerende taken, zoals het administreren van het registratiesysteem, het uitgeven van nummers, toezicht op naleving van de Telecommunicatiewet, het identificeren van aanbieders met significante marktmacht en het oplossen van geschillen over interconnectie en tarieven (OESO, 1999). Het publieke belang in de telecommunicatiesector bestaat uit universele dienstverlening tegen vooralsnog uniforme tarieven. KPN is tot nu toe verplicht dergelijke dienstverlening aan te bieden, hoewel dit in de toekomst kan worden aanbesteed aan andere partijen (ook op initiatief van KPN). In het algemeen moet de Opta zorgdragen voor een ordelijke transitie naar een competitieve markt: zij zorgt voor toegang tot het bestaande netwerk voor nieuwe toetreders en dwingt bestaande partijen om prijzen meer in lijn te brengen met de kosten. Zo is KPN gedwongen om haar verschillende activiteiten 12

Dit gebeurde al bijna in 2000 toen KPN, met toestemming van het Ministerie van Financiën in gesprek was met het Spaanse Telefonica over een fusie; recentelijk is nog een fusie met Belgacom afgeketst. De overheid heeft een zogenaamd golden share, waardoor ze in theorie nog een meerderheidsbelang kan verkrijgen. 13 Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de organisator van de veiling is van verschillende kanten bekritiseerd voor de gevolgde veilingprocedure. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft een onderzoeksteam van de Erasmus Universiteit (2001) de gang van zaken rond de veiling onderzocht. Een van de conclusies was dat het veilingontwerp niet deugde, aangezien het te weinig prikkels gaf aan nieuwe toetreders om mee te bieden. De enige nieuwkomer, Versatel, viel na enige tijd af en achteraf is de NMa bij Versatel en Telfort binnengevallen op verdenking van prijsafspraken. De zaak is nog bij de NMa in behandeling.

8 administratief te scheiden en bestaande kruissubsidiëring te beëindigen. Dit heeft geleid tot een herbalancering tussen (te lage, onder de kostprijs liggende) abonnementstarieven en (te hoge) gesprekstarieven. Zoals hierboven aangegeven, beslaat het werkterrein van de Opta ook het identificeren van partijen met (aanmerkelijke) marktmacht. Vervolgens moeten hierop de regels uit de Telecommunicatiewet worden toegepast. Die houden onder meer in dat deze partijen hun netwerk tegen standaardvoorwaarden moeten openstellen voor kleinere marktspelers. De NMa toetst, in meer algemene zin, of voorgenomen fusies en overnames concurrentiebelemmerend werken. Er is dus sprake van overlap tussen de twee toezichthouders, waardoor in potentie een conflict kan ontstaan. In de praktijk is dit opgelost door een samenwerkingsprotocol tussen de Opta en de NMa.

3.1.4

Marktwerking

Structuur Vóór 1994 was KPN, zoals gezegd, een verticaal geïntegreerde monopolist die vaste en mobiele telefoondiensten en randapparatuur leverde. Sindsdien is de structuur van de telecommunicatiemarkt ingrijpend veranderd. Op dit moment is KPN nog steeds te zien als een verticaal geïntegreerd telecommunicatiebedrijf dat op iedere relevante deelmarkt in meer of mindere mate concurrentie ondervindt. Daarnaast heeft KPN in reactie op de liberalisatie zich horizontaal uitgebreid, zowel in geografisch opzicht (bijvoorbeeld door aankoop van de Duitse mobiele aanbieder E-Plus) als in het productenpakket, zoals de joint venture met Qwest om een Europees glasvezelnetwerk aan te leggen (De Bijl, 2000). In de telecommunicatiesector zijn drie grote deelmarkten te onderscheiden, te weten: vast telefonie, huurlijnen en mobiele telefonie14. Alledrie de markten hebben de afgelopen jaren een grote dynamiek laten zien en op dit moment zijn er enkele honderden bedrijven actief die telecommunicatiediensten aanbieden. Vooralsnog is KPN in iedere deelmarkt echter nog steeds de dominante aanbieder. Tabel 2 geeft een indruk van de toetreding die de laatste jaren op enkele deelmarkten heeft plaatsgevonden. Over uittreding zijn geen gegevens bekend, maar gezien de korte periode waarin toetreding heeft plaatsgevonden kan verwacht worden dat het overgrote deel van de ondernemingen nog steeds actief is.

Tabel 2

Toetreding op de Nederlandse telecommunicatiemarkt

Aanleggers of aanbieders van huurlijnen Aanbieders van een openbare telecommunicatiedienst Bron: Opta

Basisjaar: 1997

1998

1999

2000

62

4

4

20

193

7

4

102

14 Internettoegang is ook op te vatten als een apart marktsegment, maar wordt hier buiten beschouwing gelaten.

9 Toelichting: Categorieën opgesteld door Opta; een onderneming kan in verschillende categorieën tegelijkertijd actief zijn. Over uittreding zijn geen gegevens bekend.

Hoewel er bij telecommunicatiediensten technisch gezien geen importen plaatsvinden, vormen buitenlandse bedrijven een belangrijke kracht achter de toename van het aantal spelers op de Nederlandse markt15. Veelal treden zij toe via Nederlandse dochterondernemingen, al dan niet in combinatie met Nederlandse partijen. Buitenlandse toetreding vindt plaats in zowel vaste en mobiele telefonie als in de infrastructuur. Zo is geen enkele mobiele telefoonaanbieder meer volledig in Nederlandse handen16. In het vaste telefoonverkeer komt de dominantie van KPN het sterkst naar voren. Ondanks toetreding van tientallen carrier (pre)select-bedrijven17 en een aantal kabelexploitanten (o.a. UPC) die vaste telefoondiensten aanbieden ligt het marktaandeel van KPN rond 90% en 70% voor respectievelijk lokale en internationale gesprekken. De dominante positie van KPN komt naar voren in een relatief hoge HHI (grafiek 1). Gezien de snelle groei van enkele toetreders, is de verwachting gerechtvaardigd dat de concentratiegraad de komende jaren (verder) zal dalen. Volgens de mededingingsautoriteit in het VK ligt de grens voor een effectief werkende markt bij 0,18 (Opta, 2001b). Dit impliceert dat er in Nederland nog een lange weg te gaan is voordat de marktstructuur concurrerend genoemd kan worden. De dominantie van de oorspronkelijke monopolist is overigens in heel Europa zichtbaar; het aandeel van KPN ligt ongeveer op het gemiddelde van het eurogebied (ECB, 2000)18. Op het gebied van infrastructuur is ook een aantal nieuwe bedrijven toegetreden. Naast eerdergenoemde Enertel (nu Energis) en Telfort zijn meerdere ondernemingen, zoals Versatel, bezig hun eigen netwerk te bouwen. De netwerken worden tot nu toe alleen voor de zakelijke markt gebruikt, veelal door het aanbieden van huurlijnen voor grote zakelijke eindgebruikers of kleinere telecomaanbieders die (nog) geen eigen netwerk bezitten. Deze markt voor huurlijnen kent een veel lagere concentratie dan die voor vaste telefonie (grafiek 1).

15 Statistisch gezien vindt er wel import van telecommunicatiediensten plaats. Het betreft hier bijvoorbeeld betalingen voor internationaal telefoonverkeer. Deze importen zijn echter vormen echter geen substituut voor binnenlandse telefoonverkeer. 16 KPN-mobile is deels in handen van het Japanse NTT Docomo, Libertel van Vodafone, Dutchtone van France Telecom, Telfort van British Telecom en Ben van Deutsche Telekom. 17 Carriers select-bedrijven maken gebruik van bestaande (KPN)infrastructuur om vaste telefoondiensten aan te bieden. 18 In het VK is al in 1985-86 de markt voor vaste telefonie geliberaliseerd. Het marktaandeel van de oorspronkelijke monopolist, British Telecom (BT), lag in het eerste kwartaal van 2001 op 60% voor al het telefoonverkeer, uiteenlopend van 69% van lokale telefoongesprekken tot 45% voor internationale gesprekken (Oftel, 2001a).

10

Grafiek 1 Concentratiegraad (HHI) 1998-2000 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 vast

huurlijnen

mobiel 0,36

1998 1999

0,88

0,59

0,36

2000

0,83

0,43

0,28

Bron: Opta

In de mobiele telefoonmarkt bestaan er momenteel vijf aanbieders die ieder een significant marktaandeel hebben, hoewel ook hier KPN nog steeds de grootste partij is. Het bedrijf heeft een marktaandeel van ongeveer 50%, terwijl Libertel met 30% een goede tweede is. De drie nieuwste aanbieders (Telfort, Dutchtone, Ben) hebben in een explosief groeiende markt in een jaar tijd bijna 20% van de markt veroverd. De lagere concentratiegraad in deze deelsector blijkt uit de fors lagere HHI (grafiek 1). Ook in deze deelmarkt is de ontwikkeling van de marktstructuur vergelijkbaar met die in de rest van het eurogebied (ECB, 2000)19. In het algemeen wordt toetreding in de mobiele sector gelimiteerd door de beperkte breedte van het spectrum dat benodigd is om radiosignalen overheen te sturen. In de praktijk betekent dit dat nieuwe toetreding -behalve door overname- alleen kan plaatsvinden als aanbieder zonder eigen netwerk, door te opereren als Mobile Virtual Network Operators (MVNO´s)20.

Gedrag Zoals hierboven aangegeven heeft de liberalisering van de telecommunicatiemarkt tot substantiële toetreding geleid. De Opta heeft hierin een belangrijke rol gespeeld door het netwerk van KPN open te stellen voor toetreders en de onderneming te dwingen de prijzen meer in lijn met kosten te brengen. Dit heeft onder andere geleid tot een herbalancering van de tarieven, waardoor voor de afnemers de vaste kosten zijn gestegen, tegenover een forse daling van de belkosten per minuut21. Daarnaast is er 19 In het VK werd veel eerder (1984) dan in de rest van het eurogebied een begin gemaakt met liberalisering. BT is op dit moment geen marktleider meer. In het eerste kwartaal van 2001 kwam de HHI (op basis van opbrengsten) uit op 0,27 (Oftel, 2001b). 20 MVNO´s doen in feite hetzelfde als carrier (pre)select-aanbieders nu op de vaste markt doen. Zowel Tele2 als One.Tel hebben aangekondigd dergelijke diensten op korte termijn aan te gaan bieden. 21 Of de beweeglijkheid van de prijzen ook is veranderd valt vanwege een gebrek aan data niet te zeggen.

11 een duidelijke verbreding van het productenpakket waarneembaar. Waar de dienstverlening van de toenmalige PPT in de jaren tachtig niet veel verder ging dan het verlenen van standaard vaste telefoondiensten via een grijs draaitoestel, kan een consument nu kiezen uit een veelheid van mobiele en vaste diensten, zoals voice mail, doorschakeling en wisselgesprekken22. De veranderingen in de marktstructuur hebben ook in andere opzichten het marktgedrag veranderd. De reclame-intensiteit (tabel 3) is fors toegenomen en ook de investeringsintensiteit van KPN (als proxy voor de markt) is sinds 1997 flink opgelopen (grafiek 2)23. De toegenomen reclame-uitgaven lijken een ondubbelzinnig effect van de toegenomen concurrentie op zowel de mobiele als de vaste markt, hoewel in het geval van de mobiele markt ook meespeelt dat het een relatief nieuw product betreft. Bij de oplopende investeringsratio spelen nieuwe technologische toepassingen, zoals UMTS, een rol. Wel is het opvallend dat de investeringsratio met name omhoog gaat vanaf 1998, het moment dat de meeste nieuwe toetreders zich aandienen. In het VK, waar de markt al langer is opengesteld liet de voormalige monopolist BT juist een lichte daling van de investeringsquote zien. Dit kan er op duiden dat KPN in eerdere jaren een mate van onderinvestering kende.

Tabel 3 Reclame-uitgaven 1998-2000 1998 1999 Totaal 169 338

2000 361

w.v.

Libertel KPN-Mobile Telfort Dutchtone Ben

52,1 36,9 16,5 0,9 3,0

37,2 49,0 64,1 38,1 30,8

55,1 37,5 32,1 32,7 36,3

KPN-overig Tele2 Onetel Versatel

34,1 10,6 0,1 4,6

59,5 16,8 15,1 9,4

75,6 26,3 19,4 2,5

0,8

1,3

% totale bruto omzet Bron: Universal Media en Opta.

22 Hierbij speelt ook de technologische ontwikkeling een rol, maar ook toen vele diensten technisch reeds mogelijk waren was KPN in eerste instantie erg traag met het aanbieden van deze diensten. 23 Over de R&D-intensiteit zijn geen data beschikbaar.

12

Grafiek 2 Investeringsratio KPN 1994-2000 (als % van netto-opbrengsten) 32% 28% 24% 20% 16% 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Bron: KPN en Opta

Prestaties De snelle veranderingen in de telecommunicatiemarkt hebben een zichtbaar effect gehad op de prestatie-ontwikkeling in de sector. Zo zijn de winstmarges van de concurrenten van KPN op de vaste telefoniemarkt in de afgelopen jaren behoorlijk teruggelopen (grafiek 3). Ook de winstgevendheid van de voormalige monopolist KPN, afgemeten aan het rendement op ingezet kapitaal, heeft te leiden gehad van prijsdalingen (grafiek 4). Hiervoor zijn zowel het ingrijpen van de Opta als de toetreding van concurrenten verantwoordelijk. Door de combinatie van de toegenomen concurrentie en productiviteitsstijgingen zijn de prijzen voor telecommunicatiediensten in Nederland tussen 1998 en 2000 met ongeveer 15% gedaald, tegenover een gemiddelde daling in de EU van ongeveer 9%.

Grafiek 3 Winstmarges concurrenten KPN 1998-2000 0,080 0,070 0,060 0,050 0,040 0,030 0,020 0,010 0,000 1998-KW1

1999-KW1

Best-case

1999-KW4

2000-KW4

Worst-case

Toelichting: Winstmarge gedefinieerd als prijsverschil tussen eindverbruikerstarief KPN en aansluitingstarief overige aanbieders. In het best/worst case scenario hebben aanbieders een groot/klein eigen netwerk (met hoge/lage vaste kosten).

Bron: Opta

13

Grafiek 4 Winstgevendheid KPN (rendement op ingezet kapitaal) 20,0% 16,0% 12,0% 8,0% 4,0% 0,0% 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Bron: KPN

Bij de interpretatie van de winstgevendheid is overigens wel enige voorzichtigheid geboden. De rendementsdaling weerspiegelt deels het in korte tijd sterk oplopen van de eerdergenoemde investeringsratio. Een deel van deze investeringen, met name die in nieuwe netwerken, zullen zich pas op de langere termijn gaan uitbetalen.

3.2

Elektriciteit en gas

3.2.1

Europese richtlijnen

De Europese richtlijnen met betrekking tot de liberalisatie van de elektriciteits- en gasmarkt bepalen dat de EU-lidstaten uiterlijk met ingang van februari 1999 respectievelijk augustus 2000 een begin moesten maken met implementatie van de vrijmaking van de nationale energiemarkten in de nationale wetgeving. Voornaamste doelstelling is het vergroten van concurrentie. Nieuwe aanbieders en leveranciers mogen toetreden en klanten krijgen uiteindelijk de vrijheid daartussen te kiezen. Een gefaseerd tijdpad, voor elektriciteit en gas afzonderlijk, is vastgesteld. Daarbij moet volgens de richtlijnen in 2003 ten minste 87% van de nationale elektriciteitsmarkten, en in 2008 81% van de nationale gasmarkten vrijgegeven zijn. 100% liberalisatie wordt dus niet door Europa vereist. Wel wordt in Europees verband een verdere versnelling van de marktliberalisatie overwogen. De concurrentie moet leiden tot kostenverlaging en betere dienstverlening voor de afnemers. Verbetering van de efficiëntie bij productie en afzet van energie wordt hierdoor geprikkeld. Liberalisatie op Europese schaal maakt het ook mogelijk de nationale markten te integreren en zo de bestaande, soms erg grote, prijsverschillen binnen Europa te helpen verminderen. Vanwege het feit dat energie input is voor de meeste productieprocessen, worden zo ook de concurrentieverhoudingen tussen de lidstaten op andere markten evenwichtiger.

14 Een complicatie bij het liberalisatieproces in de energiesectoren is dat de bestaande marktpartijen doorgaans (regionale of nationale) monopolies bezitten, en vaak een verticaal geïntegreerde bedrijfsstructuur hebben, waarbij het transport, het beschikken over het netwerk en de levering aan de klant zich in één hand bevinden. Een concurrerende markt vereist niet alleen de mogelijkheid van vrije toetreding van producenten en leveranciers, maar ook open toegang tot de netwerken - of de mogelijkheid om nieuwe netwerken aan te leggen. Netwerkopening is van belang omdat het leeuwendeel van de investeringen het netwerk betreft. Zonder openstelling ervan zouden bestaande bedrijven een concurrentievoordeel hebben, omdat de in het verleden gemaakte investeringskosten al voor een belangrijk deel door hen zijn terugverdiend. Andersom kunnen bestaande bedrijven last hebben van in het verleden gemaakte onrendabele investeringen24. In dat geval is compensatie van de hiermee gemoeide kosten door de overheid nodig om een gelijk speelveld tot stand te brengen. Voor de keuze van netwerkopening heeft de Europese Commissie de facto twee mogelijkheden gegeven: (1) gereguleerde netwerktoegang en (2) onderhandelde netwerktoegang. In het eerste geval stelt een onafhankelijke toezichthouder de tarieven voor gebruik van het netwerk vast, die vervolgens voor iedere marktpartij van kracht worden. In het tweede geval worden de voorwaarden, waaronder de prijs voor gebruik van het netwerk, in onderhandeling tussen de gebruiker en de netwerkbeheerder vastgesteld. Voordeel van gereguleerde toegang is dat deze tot transparantere voorwaarden leidt (gepubliceerde prijzen) en machtsverschillen tussen partijen voorkomt die de onderhandelingen zouden kunnen vertragen. Probleem is echter dat de toezichthouder vanwege gebrek aan bedrijfsspecifieke kennis mogelijk niet in staat is om de juiste prijs vast te stellen (informatieasymmetrie). Bij onderhandelde toegang is, zeker in geval van machtsverschillen tussen de partijen, de kans groot op juridische geschillen en inschakeling van de toezichthouder of de rechter. In dat geval lijkt, zeker in de beginfase van de liberalisering, gereguleerde toegang uit concurrentie oogpunt de beste resultaten te leveren. Vrije toetreding van leveranciers laat onverlet dat bepaalde concurrentievoordelen van de bestaande aanbieders, zoals naamsbekendheid bij de klant en kennis van het klantenbestand, blijven bestaan, maar te verwachten is dat deze voorsprong op den duur zal verdwijnen.

3.2.2

Tijdpad liberalisering en privatisering in Nederland

Nederland heeft in de elektriciteitswet (1996/1998) en de nieuwe Gaswet (2000) gekozen voor volledige liberalisering op termijn, waarbij uiterlijk 1 januari 2004 voor alle afnemers een vrije keuze bestaat (tabel 4). De vrijmaking van beide markten verloopt parallel. Zo lang de kleinverbruikers, de zogenoemde beschermde afnemers, nog geen vrije keuze van leverancier hebben, zijn de betrokken leveranciers aan een vergunning gebonden, die onder meer inhoudt dat op hun prijsstelling wordt

24 Een voorbeeld wordt geboden door de zgn. “bakstenen” van de elektriciteitsproducenten, dwz de in het verleden afgesloten langlopende dure importcontracten met Noorwegen en onrendabele investeringsprojecten (b.v. op het terrein van stadsverwarming).

15 toegezien om te voorkomen dat zij misbruik van hun monopoliepositie maken. Daarnaast kunnen door de toezichthouder efficiëntiekortingen worden opgelegd. Met behulp van deze zogenaamde benchmark-concurrentiemethode kunnen de aanbieders worden gedwongen productiviteitswinsten aan de klanten door te geven. In die zin kan de consument al voor 2004 van prijsdalingen profiteren. In 2000 heeft de DTe tariefsverlagingen opgelegd oplopend tot 9%. Onderzoek (Dykstra, 1997) wijst uit dat de productiviteitsontwikkeling van de elektriciteitsproductiebedrijven in de jaren 1989-1996 sterk uiteenliep, wat een aanwijzing is dat hier en daar nog grote efficiencyverbetering valt te boeken. De internationale gasmarkt is altijd al ‘vrij’ geweest. Alle binnenlandse grootafnemers zijn met ingang van vorig jaar officieel vrij in hun leverancierskeuze. De overige sectoren, de middelgrote bedrijven en tuinders respectievelijk consumenten, volgen in 2002 en 2004. Qua netwerk is net als in de elektriciteitssector sprake van sprake van een potentiële bottleneck. Het hoofdtransportnet is eigendom van de Gasunie, die overigens nu al transportdiensten voor derden verleent (eigen inkoop door centrales in het buitenland). Deze situatie is in de nieuwe gaswet bekrachtigd. De Gasunie is verplicht zijn netwerk aan andere partijen open te stellen, tegen in overleg af te spreken tarieven. Daarvoor is het zogenaamde commodity-dienstensysteem ingevoerd, dat een apart afstandsafhankelijk tarief voor het transport kent. De tarieven voor gebruik van het netwerk worden, anders in geval van elektriciteit, bepaald door onderhandelingen tussen de Gasunie en de gebruiker.

Tabel 4 Elektriciteit Gas

Gefaseerde opening elektriciteits- en gasmarkt in Nederland Aantallen respectievelijk percentage van de markt 1998 resp. 2000 650 grootverbruikers (33%) 150 grootverbruikers (44%)

2002 60.000 middelgrote bedrijven (29%) Middelgrote bedrijven (20%)

2004 6,7 mln. kleinverbruikers (38%) 6,5 mln. kleinverbruikers (36%)

Privatisering vormt het sluitstuk van het marktwerkingsproces. In de praktijk is dit een van de meest heikele onderdelen (zie ook paragraaf 3.2.4). Na privatisering komt de leiding van het bedrijf onder de tucht van de financiële markten (aandeelhouders) te staan. Daardoor zullen de kwaliteit van het management en de prestaties van de onderneming moeten verbeteren. Ook uit oogpunt van gelijk speelveld is de beste oplossing de voormalige overheidsaanbieder te privatiseren, omdat zij dan in dezelfde positie verkeert als concurrerende private toetreders. Privatisering van een van oudsher monopolistisch bedrijf, zoals bijvoorbeeld de lokale netwerkbeheerders, is in beginsel problematisch vanwege het risico van machtsmisbruik. Dat kan worden voorkomen door de toezichthouder verantwoordelijk te maken voor het afdwingen van niet-discriminerende toegang tot het netwerk door derden.

16 3.2.3

Toezicht

Het toezicht op de energiesector wordt , evenals in de telecommunicatiesector, uitgevoerd door twee toezichthouders. De NMa draagt zorg voor het algemene mededingingsbeleid betreffende de sector, terwijl de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe) de sectorspecifieke toezichthouder is. Vanwege de overlap van de activiteiten van de twee toezichthouders is organisatorisch gekozen voor een constructie waarbij de DTe als aparte ‘kamer’ is ondergebracht bij de NMa. De DTe heeft eigen wettelijke bevoegdheden, maar het is voor de directeur-generaal van de NMa mogelijk om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan de directeur DTe met betrekking tot de aan hem toegekende taken en bevoegdheden. De DTe geeft uitvoering aan zowel de Elektriciteitswet (1998) als de Gaswet (2000). Het belangrijkste doel is om een vrije toegang tot de elektriciteits- en gasnetten te garanderen onder gelijke niet-discriminerende condities. Bij de elektriciteitssector betreft dit gereguleerde toegang en bij de gassector onderhandelde toegang, maar onder bepaalde algemene voorwaarden en indicatieve tarieven. De netwerken dienen zo efficiënt mogelijk beheerd te worden, waarbij de opbrengsten hiervan zoveel mogelijk bij de consument terecht dienen te komen. Behalve de bescherming van gebonden afnemers bestaat het publieke belang in deze sector uit universele dienstverlening, leveringszekerheid en het bevorderen van milieu en veiligheid. De praktische werkzaamheden van de DTe bestaan met name uit het nemen van regulerings- en tariefbesluiten over elektriciteit en gas. Vanwege de bijzondere positie van de zogenoemde beschermde afnemers, verleent de DTe hiervoor aparte vergunningen. De aanwijzingen van de DTe aan marktpartijen zijn bindend en kunnen zonodig met een dwangsom worden afgedwongen.

3.2.4

Marktwerking

Structuur Voorafgaand aan de invoering van de nieuwe elektriciteitswet heeft al een zekere mate van concentratie in de sector plaatsgevonden (tabel 5). Daarbij nam het aantal zelfstandige distributiebedrijven af van 48 (1989) naar 21 (1998). Vier grote bedrijven domineren op dit moment (Nuon, Essent, Eneco en Remu). Deze hebben zich door overname van lokale gasdistributeurs ontwikkeld tot geïntegreerde energieleveranciers. De lokale distributienetten die zij bezitten zijn in aparte dochters ondergebracht om belangenverstrengeling te voorkomen. Of dat doel daarmee bereikt wordt is thans nog niet te zeggen. Het aantal productiebedrijven is de afgelopen jaren niet verder afgenomen. Wel is de voormalige kartelorganisatie (Samenwerkende Elektriciteit Productiebedrijven; SEP) ontbonden. De productiebedrijven zijn eigenaar van het landelijke hoogspanningsnet25, waarvan het beheer is overgedragen aan Tennet. Over de definitieve eigendom van Tennet wordt later beslist.

25 Het laagspanningsnet is in handen van de distributiebedrijven.

17 Een belemmering voor de vrije prijsvorming is op dit moment de gebrekkige importcapaciteit van elektriciteit (3.500 MW bij een totaal opgesteld vermogen ca 20.000 MW). Een deel van de importcapaciteit is gereserveerd voor nog lopende SEP-contracten met buitenlandse leveranciers.

Tabel 5

Structuur elektriciteits- en gasmarkt (1998)

Aantal producenten Aantal distributiebedrijven Privatisering? Aantal medewerkers Omzet (mln. gld.) Invoer als % van het binnenlands verbruik (1997) *w.v. NAM 75-80% Bron: EnergieNed, DTe, CBS

Elektriciteit 4 21 Ja (b.v. 3 productiebedrijven), behalve lokale netwerken 19.905 12.727 13,6%

Gas 13 * 27 In principe toegestaan, behalve de Gasunie niet bekend 10.002 14,6%

Het aanbod op de gasmarkt wordt in overwegende mate door de Gasunie op de markt gebracht, zij het dat deze officieel geen monopoliepositie meer heeft (tabel 5). Gasunie is afnemer van het in Nederland, inclusief het continentale plat, gewonnen aardgas en levert vanouds aan grootafnemers, zoals industrieën, elektriciteitscentrales, de distributiebedrijven, en aan het buitenland. Sinds enige jaren importeert de Gasunie ook gas uit onder andere Noorwegen en Engeland. Deels om daaraan te wennen, omdat het Nederlandse gas binnen afzienbare termijn (25 jaar) opraakt26. Daarnaast helpen importen de leveringszekerheid door de Gasunie te versterken, wat haar positie op de internationale exportmarkt helpt. Afnemers kunnen ook gebruik maken van andere invoernetten, bijvoorbeeld de interconnector van de Britse gasvelden via Zeebrugge naar Nederland. Deze alternatieve importverbindingen zijn vooralsnog beperkt. Een andere mogelijkheid die de elektriciteitswet niet kent, maar de Gaswet wel, is het zelf aanleggen van transportleidingen. Dit kan met name een optie zijn voor groepen industriële afnemers die in elkaars buurt gevestigd zijn, zoals in de Botlek, en die de hoge kosten van aanleg van een eigen leiding kunnen delen. Voor de overige bestaande netten, in bezit van de winningsmaatschappijen en de distributeurs, geldt eveneens de plicht tot openstelling voor derden. Deze netwerkbedrijven zijn in de meeste gevallen juridisch van het moederbedrijf afgesplitst (tabel 6). De Gasunie blijft zijn karakter van semi-staatsbedrijf behouden, omdat zij een belangrijke rol speelt bij het exploiteren van natuurlijke hulpbronnen ten behoeve van de overheid.

18 Tabel 6

Toegang tot netwerken

Tarieven + voorwaarden Beheerder –hoofdnet Beheerder –regionaal

Elektriciteit Gereguleerd (price cap)

Eigenaar

Tennet Dochters van distributiebedrijven (overheids)aandeelhouders

Concurrentie Toezichthouder

Benchmark-systeem NMa/DTe

Gas Onderhandeld (hoofdnet) resp. gereguleerd (lokaal net) Gasunie Onafhankelijke nv’s/bv’s Gasunie resp. overheidsaandeelhouders Parallelle netwerken NMa/DTe

In reactie op de liberalisering hebben zich de afgelopen jaren twee bewegingen voorgedaan: een horizontale concentratiegolf waarbij over de sectorgrenzen (gas, elektriciteit, warmte, kabel, water etc.) en over de regio’s heen, grote landelijke distributiebedrijven zijn ontstaan. Daarentegen zijn de netwerkbedrijven juist afgesplitst om belangenverstrengeling te voorkomen. De concentratie valt vermoedelijk te duiden als een defensieve beweging. Hetzelfde geldt voor overnames door sterke buitenlandse bedrijven. De Nederlandse partijen zijn op de Europese markt klein, wat hun vooruitzichten op zelfstandig voortbestaan beperkt. Voorbeelden in de elektriciteitproductie zijn de overname van UNA door het Amerikaanse Reliant, die van EZH door PreussenElektra en van EPON door een combinatie van het Belgische Electrabel en ING. De Tweede Kamer heeft echter de privatisering van elektriciteitsdistributiebedrijven bemoeilijkt, door uit te spreken dat de verkoop van netwerkbedrijven voorlopig slechts beperkt wordt toegestaan. Tussen 2002 en 2004 mag niet meer dan 50% van de aandelen worden verkocht, en het juridisch eigendom blijft in handen van de lokale overheid. Hoewel deze maatregel duidelijkheid schept, kan een neveneffect ervan zijn dat aangekondigde overnames en samenwerking met private bedrijven daardoor worden afgeblazen27, waardoor de concurrentiepositie van de Nederlandse distributeurs op lange termijn wordt geschaad.

Gedrag Aan de hand van aan aantal indicatoren kan iets worden gezegd over hoe het marktgedrag in de energiesector zich heeft ontwikkeld sinds het begin van de jaren negentig. De keuze is beperkt tot indicatoren waar voldoende gegevens van bekend zijn. Dat voor een vroeger startjaar (1991) is gekozen dan de inwerkingtreding van de liberalisatie (eind jaren negentig), is vanwege het feit dat begin jaren negentig hier en daar al enige openingen in de markt ontstonden, en dat de meeste marktpartijen in hun gedrag anticipeerden op de nieuwe wetgeving. De cijfers laten dat laatste ook zien. Het marktaandeel van de 4 grootste elektriciteitsproducenten is in de jaren negentig onder druk gekomen, in samenhang met een gestegen invoer van buitenlandse elektriciteit (tabel 7). De concentratie van de vraag (gedefinieerd als het marktaandeel van de vier grootste distributiebedrijven) 26 Zie Derde Energienota aan de Tweede Kamer, 1995. 27 Een voorbeeld is de overname van de REMU door het Spaanse Endesa, die hierdoor op losse schroeven is komen te staan, Financieele Dagblad, 21 april 2001.

19 is als gevolg van de fusies enigszins gestegen. Een afname van de prijsverschillen tussen de wholesale- en retailmarkt (meerprijs consument) was echter nog nauwelijks te merken. Het aantal leveranciers is tussen 1991 en 1997 gelijk gebleven maar afzonderlijke cijfers over toetreding van nieuwe aanbieders en uittreding van bestaande aanbieders zijn niet bekend.

Tabel 7

Marktwerkingindicatoren elektriciteitsector 1991 1997 1998

Marktaandeel 4 grote producenten Concentratie van de vraag Aandeel invoer in totale afzet Meerprijs consument* Netto toetreding (+) leveranciers

0,848 0,458 0,122 0,590 -0,171

0,744 0,470 0,136 0,577 0,000

. . 0,145 . .

1999 . . 0,259 . .

Bron: Monitor marktwerking in de energieproductie- en distributiesector, EIM (1999)28 en eigen berekeningen

* verschil van gem. retailprijs en gem. wholesaleprijs, gedeeld door gem. wholesaleprijs

In de markt voor aardgas is het marktaandeel van de Gasunie duidelijk afgenomen (tabel 8). Dat ging gepaard met een toegenomen invoer. De fusies van leveranciers vergrootten ook in de gassector de concentratie van de vraag. Verder is ook hier nog nauwelijks een effect te zien op de prijsverschillen tussen de wholesale- en de retailmarkt.

Tabel 8

Marktwerkingindicatoren gassector

Marktaandeel Gasunie Concentratie van de vraag Aandeel invoer in totale afzet Meerprijs consument* Netto toetreding (+) leveranciers

1991 0,987 0,197 0,051 0,537 -0,123

1997 0,936 0,211 0,108 0,460 0,000

1998 0,935 . 0,147 0,518 .

1999 0,880 . 0,22 . .

Bron: Monitor marktwerking in de energieproductie- en distributiesector, EIM (1999) en eigen berekeningen

* verschil van gem. retailprijs en gem. wholesaleprijs, gedeeld door gem. wholesaleprijs

4

Conclusies

Nederland is in de jaren negentig gestart met diverse liberaliseringstrajecten in netwerksectoren. De meest in het oog springende en verst gevorderde trajecten betreffen die in de telecommunicatie- en energiesector. Het doel is om in deze sectoren de efficiëntie en innovatiekracht te laten toenemen, waardoor er betere dienstverlening ontstaat tegen een lagere prijs. Dit alles onder waarborging van het publieke belang in deze sectoren, dat bestaat uit universele dienstverlening en, in het geval van de energiesector, leveringszekerheid en het bevorderen van een goed milieu en veiligheid. Om een goede marktwerking te bevorderen en de publieke belangen te behartigen zijn, naast de algemene mededingingsautoriteit NMa, twee sectorspecifieke toezichthouders opgezet. Om te kunnen bepalen of de liberalisering ook daadwerkelijk heeft geleid tot de gewenste toename van de concurrentie hebben we een kader opgesteld waarbinnen het mogelijk is om hierover 28 Een update van dit rapport wordt begin 2002 verwacht.

20 uitspraken te doen. Het kader behelst drie groepen van indicatoren die kijken naar ontwikkelingen in respectievelijk, de structuur, het gedrag en de prestaties van ondernemingen in een markt. De drie casestudies geven aan dat er in de praktijk niet altijd voldoende data publiekelijk voorhanden zijn om een volledig analyse te maken. Dit geldt tot nu toe met name voor de gas- en elektriciteitssector, waar vooralsnog prestatie-indicatoren voor de gehele sector ontbreken. De weinige indicatoren die wel voorhanden zijn, geven een eerste aanwijzing dat de marktwerking inderdaad toeneemt, zij het in lichte mate. Of het niveau van marktwerking voldoende is voor een blijvend goede marktwerking valt nog te betwijfelen. Een vergelijkende OESO-studie29 naar de marktwerking in de elektriciteitssector typeert Nederland in 1996 nog als behorend tot de minst liberale categorie landen. In deze fase van de liberalisering speelt de DTe een erg belangrijke rol bij het bevorderen van de efficiëntie (d.m.v. het opleggen van kortingen) en toegangsgarantie voor nieuwe toetreders tot bestaande netwerken. De telecommunicatiesector is verder gevorderd in het liberaliseringsproces en over deze sector zijn ook meer data beschikbaar. De gepresenteerde cijfers wijzen er op dat in iedere deelmarkt de concurrentie in relatief korte tijd is toegenomen, hetgeen mede geresulteerd heeft in lagere prijzen. Toch blijft KPN met name in de vaste telefonie voorlopig nog veruit de grootste partij. Bij de mobiele telefonie is de concurrentie beduidend verder gevorderd. De inval van de NMa bij enkele mobiele aanbieders geeft echter aan dat in deze markt zich ook kartelachtige tendensen kunnen voordoen. Evenals in de energiesector blijft de rol van de toezichthouder essentieel om de marktwerking verder te bevorderen en in de toekomst te waarborgen.

29 Regulation, industry structure and performance in the electricity supply industry, Working paper no. 238, OESO (2000), Parijs.

21 Literatuur Bain (1951) ‘Relation of profit rate to industry concentration: American manufacturing 1936-1940’, Quarterly Journal of Economics, 65:293-324. Bain, J.S. (1956) Barriers to new competition, Cambridge (Mass.): Harvard University Press. Baumol, W.J., Panzar, J.C. en Willig, R.D. (1982) Contestable markets and the theory of industry structure, New York: Harcourt Brace Jovanovitch. Bergeijk, P.A.G. van en R.C.G. Haffner (1996) Privatization, deregulation and the macroeconomy, Cheltenham: Edward Elgar. Bos, D.I. (1995) ‘Marktwerking en deregulering; theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland’, Onderzoeksreeks directie Marktwerking, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Boylaud, O. en Nicoletti, G. (2000) ‘Regulation, market structure and performance in telecommunications, OECD Economics Department Working Paper, no. 237, Parijs. Braeutigam, R. (1989) ‘Optimal policies for natural monopolies’, in: R. Schmalensee en R.D. Willig (eds.), Handbook of industrial organization, volume II, Amsterdam. Bijl, P. de (2000) Competition and regulation in telecommunications markets, Den Haag: Centraal Planbureau. Boone, J., en Weigand, J. (2000) ‘Measuring competition: how are cost differentials mapped into profit differentials?’, CPB Working paper, no 131. Dijksterhuis, G.B., Heeres, H.J. en Kleijweg, A.J.M. (1995) ‘Indicatoren voor dynamiek’, Economische statistische berichten, 80, pp.652-657. Dykstra, M. (1997) ‘How efficient is Dutch electricity generation?’, CPB Report, 1997/4. EIM (1999) Meting van marktwerking in de elektriciteits- en in de gassector. Energie Onderzoek Centrum Nederland (2000) Energie markt trends, Petten. European Central Bank (2001) Price effects of regulatory reform in selected network industries, Frankfort. Europese Commissie (2000) Sixth report on the implementation of the telecommunications regulatory package, Brussel. Europese Commissie (2001) Opening up to choice: the single electricity market, Brussel. Europese Commissie (2001) Opening up to choice: the single gas market, Brussel. Herfindahl, O.C. (1950) ‘Concentration in the US steel industry’, Ph.D. dissertation, New York: Columbia University. Hirschman, A.O. (1945) National power and the structure of foreign trade, Berkeley: University of California.

22 Hirschman, A.O. (1964) ‘The paternity of an index’, American economic review, 54: 761-762. Huygen, A. (2000) ‘Wat is privatiseren’, ESB-Dossier Liberalisering van netwerksectoren. Janssen, M.C.W., Ros, A.P. en Van der Windt, N (eds) (2001) De draad kwijt? Onderzoek naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS-veiling, Rotterdam: Erasmus Universiteit. Lyons, B. (1988) ‘Barriers to entry’ in: S. Davies en B. Lyons (eds), The economics of industrial organization, London: Longman. Martin, S. (1993) Advanced industrial economics, Cambridge: Blackwell Publishers. Ministerie van Economische Zaken (2000) Publieke belangen en marktordening, Den Haag. OESO (1999) Regulatory reform in the Netherlands, OECD Reviews of Regulatory Reform, Parijs. OESO (2000) ‘Regulation, industry structure and performance in the electricity supply industry’, OECD Working paper, no. 238, Parijs. Oftel (2001a) Market information, fixed update, September 2001, Londen. Oftel (2001b) Market information, mobile update, September 2001, Londen. Opta (1999) Jaarverslag 1998, Den Haag. Opta (2000) Jaarverslag 1999, Den Haag. Opta (2001a) Jaarverslag 2000, Den Haag. Opta (2001b) Visie op de markt, Den Haag. Scherer, F.M. en Ross, D. (1990) Industrial market structure and performance, Boston: Houghton Mifflin. Schmalensee, R. (1989) ‘Inter-industry studies of structure and performance’, in: R. Schmalensee en R.D. Willig (eds.), Handbook of industrial organization, volume II, Amsterdam. Pepermans G. en Proost S. (2000) ‘The liberalisation of the energy sector in the European Union’, Tijdschrift voor economie en management. Tweede kamer (1995) Derde energienota, Den Haag. Winston, C. (1993) ‘Economic deregulation: days of reckoning for microeconomists’, Journal of economic literature, 31:1263-89.