Buitenlandse toetreding in netwerksectoren

Buitenlandse toetreding in netwerksectoren Een analyse van de effecten op publieke belangen

Mireille Einwachter

Buitenlandse toetreding in netwerksectoren Een analyse van de effecten op publieke belangen

Mireille Einwachter

Delft, 5 december 2003 Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management (TBM)

Afstudeercommissie: Prof. mr. dr. E.F. ten Heuvelhof Dr. ir. H.H.M. Verheul Dr. A.F. Correljé Ir. B.P.A. van Mil

TBM, Beleidskunde TBM, Beleidskunde TBM, Economie van Infrastructuren Berenschot Procesmanagement

Voorwoord Dit onderzoeksrapport is mijn afstudeerscriptie voor de studie Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit Delft. Het onderzoek is uitgevoerd tijdens een stage bij Berenschot Procesmanagement. Inherent aan het onderwerp zullen bepaalde delen van de scriptie mogelijk al snel achterhaald raken. “Jammer” zouden sommigen zeggen, maar anderzijds is deze dynamiek ook de reden geweest dat ik de afgelopen maanden met veel plezier aan dit onderzoek heb gewerkt. Gedurende mijn afstuderen is er geen week voorbij gegaan dat ik niet de krant bewerkte met een schaar om relevante artikelen van de oud-papierbak te redden. De stroomstoringen en het eerste stroomfaillissement in de hete zomer, de fusie tussen KLM en Air France, bezuinigingen in het Gelderse openbaar vervoer, etc., etc.. Al deze voorvallen gaven me continu nieuwe ideeën en zorgden ervoor dat ik het gevoel had dat de onderwerpen, waar ik me bezig hield, ‘echt’ waren: elders werd blijkbaar ook nagedacht over internationalisering en publieke belangen. De scriptie is verdeeld in drie delen en kan door lezers met verschillende interesses en achtergronden gelezen worden. Lezers, die vooral geïnteresseerd zijn in de achtergrond en (theoretische) inbedding van het onderwerp, worden verwezen naar het eerste deel, met name hoofdstuk 1 en 3. Lezers, die geïnteresseerd zijn in de effecten van buitenlandse toetreding in een specifieke situatie, worden verwezen naar deel B. Hierin wordt de casestudie beschreven, welke betrekking heeft op het Nederlandse stadsen streekvervoer. Hoofdstuk 4 bevat de algemene eigenschappen van en ontwikkelingen in deze sector, terwijl hoofdstuk 5 dieper ingaat op de publieke belangen. Hier is ook een toepassing te vinden van de gedefinieerde begrippenkaders voor publieke belangen en borging. De toepassing van de theoretische mechanismen komen aan de orde in het laatste deel. Hierin zijn eveneens de conclusies en aanbevelingen te vinden. Lezers, die op zoek zijn naar een totaalbeeld van de scriptie, wordt aangeraden om de samenvattingen van de bevindingen uit deel A en B, de afsluitende paragrafen van hoofdstuk 6 en 7 en de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 8) te raadplegen. Mijn dank gaat uit naar mijn begeleiders: Aad Correljé, Ernst ten Heuvelhof, Bill van Mil en Hugo Verheul. Ieder op hun eigen wijze hebben zij mij veel geholpen tijdens dit onderzoek. Vooral in de beginfase, toen het geheel nog vorm moest krijgen, heb ik deze hulp hard nodig gehad. Ik weet niet of het afgesproken werk was, maar ieder van jullie leek mij op het juiste moment in de juiste richting te trekken: richting de methodologie, weer terug naar de theorie en vervolgens weer vooruit naar de conclusies. Daarnaast wil ik behalve Bill ook de rest van de mensen bij Berenschot Procesmanagement bedanken: Arjen, Bart, Frank, Ineke, Lars, Maarten, Marijke, Marjan, Mark, Michiel, Niels en Tanja. In de zes maanden dat ik bij jullie rond gelopen heb, heb ik een blik kunnen werpen in jullie keuken en tegelijkertijd mijn eigen scriptie kunnen ‘bereiden’. En niet te vergeten: bedankt voor alle printjes die ik zelf niet kon maken. Tot slot zou ik ook graag alle gesprekspartners willen bedanken. Zij waren niet alleen bronnen voor zeer nuttige informatie en interessante ideeën, het waren vaak ook leuke gesprekken, die mij er eveneens in deden blijven geloven dat ik met een ‘levende’ case bezig was.

Delft, 5 december 2003 Mireille Einwachter

i

ii

Samenvatting De functie van netwerksectoren in de samenleving is een essentiële. Zonder energie, water, afvalverwijdering, openbaar vervoer en communicatiemogelijkheden ligt het economische en maatschappelijke leven stil. Tot ongeveer vijftien jaar geleden waren in Nederland de netwerksectoren daarom publieke monopolies. De overheid zorgde voor de uitvoering. Onder invloed van economische, politieke en technologische veranderingen zijn de netwerksectoren echter geleidelijk aan steeds meer opengesteld. Belangrijk in dit geheel is de Europese samenwerking. Richtlijnen van de Europese Unie waren in veel netwerksectoren de aanleiding voor liberalisering. Internationalisering werd een nieuwe dimensie in de tot dan toe gesloten sectoren. Ook in de Nederlandse netwerksectoren is sprake van buitenlandse toetreding. Min of meer parallel aan de liberalisering en internationalisering komen echter in de politiek en maatschappij ook twijfels op over diezelfde ontwikkelingen. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan de publieke belangen: hoe kunnen deze zeker gesteld worden en blijven? De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt:

Welke effecten op publieke belangen komen voort uit de toetreding van buitenlandse ondernemingen tot Nederlandse netwerksectoren en hoe kan hiermee worden omgegaan bij de borging van deze publieke belangen?

Drie centrale begrippen De centrale begrippen in dit onderzoek zijn netwerksectoren, publieke belangen en de borging van deze publieke belangen. Typische kenmerken van netwerksectoren zijn het gebruik van een fysieke infrastructuur voor de productie van goederen of diensten en synergie- en schaalvoordelen. Door hoge kosten en externe effecten kan de infrastructuur niet gedupliceerd worden. Door deze kenmerken zijn de netwerksectoren van nature monopolies, competitie is alleen mogelijk door opsplitsing van de sector in delen. Publieke belangen worden gedefinieerd als: de doelstellingen van algemeen belang die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, maar die zonder het stellen van randvoorwaarden niet in iedere situatie behaald worden. Deze doelstellingen kunnen worden samengevat als universele dienstverlening, bescherming van gebonden gebruikers, leveringszekerheid, producten proceseigenschappen (kwaliteit, duurzaamheid, veiligheid, volksgezondheid) en doelmatigheid (marktordening, toezicht). Publieke belangen dienen te worden geborgd (= beletten dat iets losgaat of verloren gaat) om de prestaties in de netwerksectoren te garanderen. Verschillende borgingsmechanismen zijn mogelijk: vastlegging (in contracten en/of weten regelgeving), concurrentie, hiërarchie en institutionele borging. Theoretische beïnvloedingsmechanismen Aan de hand van verschillende theoretische elementen zijn beïnvloedingsmechanismen geformuleerd, die de invloeden van buitenlandse toetreding op netwerksectoren omschrijven. Deze vormen de leidraad van het onderzoek. Relevante elementen in het theoretisch kader zijn de rol van multinationals, de wijze waarop buitenlandse toetreding plaatsvindt en de toetredingsdrempels die effect hebben op deze toetreding. Op basis hiervan zijn de volgende mechanismen geformuleerd:

1. Vanwege het internationale karakter van buitenlandse toetreders kunnen gebeurtenissen buiten de Nederlandse markt van invloed zijn op de activiteiten in Nederland. 2. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie neemt het aantal aanwezige partijen op de totale internationale markt af en kan de marktconcentratie groeien. 3. Door schaalvergroting en clustering aan de aanbodzijde ontstaat een informatieasymmetrie tussen vragers en overheden enerzijds en aanbieders anderzijds. 4. Als een onderneming actief is in verschillende landen en/of markten waar verschillende regimes op van toepassing zijn, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring. 5. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie, kunnen verschillen in nationale en/of bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau. 6. De komst van nieuwe partijen kan de gehanteerde werkwijzen in de markt beïnvloeden.

iii

Samenvatting

Praktische effecten op publieke belangen in het stadsen streekvervoer Om de effecten van buitenlandse toetreding in de praktijk te kunnen analyseren, is een casestudie gedaan in één van de netwerksectoren: het stadsen streekvervoer. In deze sector is in 2001 liberalisering ingevoerd in de vorm van concurrentie om de markt. Lokale OV-autoriteiten (gemeenten, provincies en kaderwetgebieden) besteden concessies aan, dit zijn monopolies voor een bepaalde tijd (maximaal zes jaar) en omvang (een concessiegebied). Drie buitenlandse partijen zijn in deze marktomgeving actief: Arriva uit Groot-Brittannië en Connex en Keolis uit Frankrijk. Deze partijen zijn toegetreden via een overname of een deelname aan een joint venture. De grootste speler in de markt, zowel voor als met de aanbestedingen, is Connexxion. Deze partij is in handen van de Nederlandse staat. De publieke belangen in het stadsen streekvervoer zijn strak geborgd door de marktordening en vastlegging. Zo staan de producteigenschappen nauw omschreven in de concessie en is de universele dienstverlening geborgd via het nationale tariefsysteem. Consumenten zijn per definitie gebonden gebruikers in deze vorm van marktordening. Het is immers de OV-autoriteit die de keuze voor een bepaalde vervoerder maakt en niet de consument. De gebruikers zijn echter beschermd door twee vormen van belangenbehartiging: direct via de OV-autoriteit en indirect via belangenorganisaties. Effecten op publieke belangen zijn, ondanks de strakke borging, wel merkbaar in de praktijk, zowel bij de aanbestedingen als tijdens de duur van de concessie. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de naleving van concessies door vervoerders en concessieverleners, het opknippen van lijnen tussen verschillende gebieden en strubbelingen als gevolg van informatie- en personeelsproblemen bij aanbestedingen en de implementatie van nieuwe concessies. Veel van deze effecten worden overigens veroorzaakt door algemene marktprincipes en strategisch gedrag in plaats van internationalisering van de sector. Theoretische mechanismen beperkt toepasbaar op praktische effecten in stadsen streekvervoer De theoretische mechanismen zijn slechts beperkt toepasbaar gebleken op de bevindingen in het stadsen streekvervoer. Buitenlandse toetreding heeft weliswaar plaatsgevonden, maar werkt door de eigenschappen van de sector slechts beperkt door. Gebeurtenissen op andere markten (1), kruissubsidiëring (4) en interne culturele confrontaties (5) bleken weinig effect te hebben op het Nederlandse stadsen streekvervoer. Ook het effect op de gehanteerde werkwijzen (6) is beperkt gebleken. Internationalisering heeft daarentegen wel de marktconcentratie (2) en de informatieasymmetrie (4) beïnvloed. Zo zijn partijen samengevoegd en zijn meervoudige relaties ontstaan tussen partijen. Sectorspecifieke kenmerken zoals het lokale karakter en de vorm van marktordening (aanbestedingssystematiek) zijn van grote invloed op de marktresultaten, het gedrag van partijen en de totstandkoming van de publieke belangen. Algemene bedrijfsbelangen blijken in deze sector leidend te zijn. De achtergrond en startpositie van een vervoerder is in dat opzicht dan ook invloedrijker op het gedrag dan de herkomst of totale omvang van de eigenaar. Een aantal aanvullende mechanismen is geformuleerd om dit aan te geven:

1. Door problemen omtrent aanbestedingen en het bestaan van dubbelrollen kan de werkelijke concurrentiedreiging bij aanbestedingen onder druk komen te staan. 2. Door de markteigenschappen van het Nederlandse stadsen streekvervoer ontstaat tijdens de aanbestedingsprocessen een informatie-asymmetrie op nationale schaal: tussen potentiële toetreders en de zittende vervoerder. 3. Doordat de markt gefragmenteerd is, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring op nationale schaal. 4. Als een concessie overgaat naar een nieuwe vervoerder, kunnen verschillen in regionale en bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau.

iv

Samenvatting

Conclusies voor het stadsen streekvervoer

De eigenschappen van de diensten zijn voor een groot deel vastgelegd in de gehanteerde borgingsmechanismen. In het stadsen streekvervoer zijn de publieke belangen, met name die ten aanzien van de producteigenschappen, sterk geborgd door de concurrentie via aanbestedingen en vastlegging in concessies. Dit beschermt de gebruikers. Het feit dat er veel is om op terug te vallen, versterkt echter ook de juridisering en beperkt daardoor de veerkracht van het systeem. Meer dan wat is vastgelegd zal daarom vaak niet tot stand komen. Daarnaast zorgt de strikte borging voor een focus op de korte termijn.

De competitie in de markt is nationaal, sectorgebonden en beperkt. Het centrale probleem in het stadsen streekvervoer is het creëren van een eerlijk speelveld voor alle aanbieders. De zittende vervoerder is vanwege zijn kennis van het gebied per definitie in het voordeel en ziet vaak maar enkele concurrenten tegenover zich. Uit de resultaten tot nu toe blijkt dan ook dat het grootste deel van de aanbestede concessies in handen blijft van de zittende vervoerder. Het gaat om bijna 74% op een totaal van negentien aanbestedingen. Tot op heden is niet één buitenlandse partij toegetreden door zelfstandig mee te dingen naar een concessie bij een aanbesteding. Tevens is de interesse uit verwante sectoren (bijv. taxi, touring) beperkt gebleken. Een ander aandachtspunt is, dat de concurrentie beperkt kan worden door strategisch gedrag en dubbelrollen.

De competitie in de markt kan nog verder onder druk komen te staan binnen de huidige, achterblijvende ontwikkeling van marktwerking. De aanbesteding van concessies verloopt trager dan gepland. Begin 2003 had 35% van de omzet aanbesteed moeten zijn, ongeveer 14% is behaald. Als de plicht tot aanbesteding doorgezet zal worden, zullen in een korte periode veel concessies aanbesteed moeten worden. Alle concessies dienen volgens de wet dan per 1 januari 2006 via een openbare aanbesteding vergeven te zijn. De reeds grote spelers kunnen in deze situatie eens te meer in het voordeel zijn vanwege de grotere financiële en materiële mogelijkheden. Dit betekent dat de daadwerkelijke concurrentie onder druk zal komen te staan.

Informatie en de uitvoering van de vragersrol zijn cruciaal voor een goede marktwerking. De zittende vervoerder is de enige partij die bij een aanbesteding volkomen helderheid heeft over de vervoerskundige kenmerken en personeelsgegevens van een concessiegebied. Zowel de vrager als de concurrenten zijn afhankelijk hiervan. De rol van de informatievoorziening tijdens de aanbesteding wordt daardoor cruciaal voor een goede marktwerking en publieke belangenborging. Een sterke vraagzijde, in termen van capaciteit, competenties en informatie, wordt eveneens belangrijker om het evenwicht in de markt te behouden. Door de opdeling van de markt in concessiegebieden raken deze middelen echter verspreid over de concessieverleners. Hier tegenover staat daarentegen wel een geconcentreerde markt, waarin de benodigde middelen wél gebundeld zijn. Algemene conclusies Voor gedetailleerde uitspraken over de effecten van buitenlandse toetreding in andere netwerksectoren dan die uit de casestudie is meer empirisch onderzoek benodigd. Op basis daarvan zouden meer aanvullende mechanismen kunnen worden geformuleerd en zouden uitspraken gedaan kunnen worden over de generieke implicaties van buitenlandse toetreding door deze aanvullingen te vergelijken en meer structurele patronen te identificeren. De generieke conclusies, die op basis van dit onderzoek getrokken kunnen worden, komen met name voort uit het theoretisch kader zelf.

Publieke belangen zijn niet altijd helder omschreven. De doelstellingen die ten grondslag liggen aan de publieke belangen zijn niet altijd volkomen helder omschreven, terwijl dit wel een belangrijk punt is. Iets wat niet duidelijk omschreven is, kan immers niet geborgd worden.

v

Samenvatting De algemene eigenschappen van de netwerksectoren stimuleren isomorfisme bij ondernemingen. Sectoreigenschappen en de nationale institutionele en marktkenmerken zijn vaak belangrijker voor het gedrag van de aanwezige marktspelers dan de eigenschappen van het land van herkomst van deze spelers. Binnenlandse en buitenlandse marktspelers worden geconfronteerd met dezelfde structuren en eisen. Bovendien treden de meeste partijen in de praktijk toe door middel van overnames, waardoor een zekere continuïteit, vooral op de korte termijn, wordt gewaarborgd. Een gevolg hiervan is dat de algemene aandachtspunten met betrekking tot marktordening belangrijker zijn voor de marktprestaties dan de eigenschappen (waaronder herkomst) van de aanwezige spelers.

Omvang is een relatief begrip. Een aantal grote multi-utility multinationals is aan het ontstaan in Europa, maar het paradoxale is dat deze schaalvergroting door het lokale karakter van sommige netwerksectoren slechts beperkt van invloed is op de uitvoering. Aanzienlijke toetredingsdrempels kunnen blijven bestaan waardoor de voormalige monopolisten (voorlopig) een dominante positie behouden op de afzonderlijke nationale markten. In het buitenland kunnen diezelfde monopolisten dan relatief kleine spelers zijn. Hoe om te gaan met buitenlandse toetreding? Belangrijk in zowel internationale als nationale georiënteerde markten is, dat een goed functionerende markt een noodzakelijke voorwaarde is voor de borging van de publieke belangen. De omgang met buitenlandse toetreding komt neer op enerzijds het stellen van randvoorwaarden (een ‘vangnet’) en anderzijds het creëren van een relevante markt (de ‘spelregels’). Voor het stadsen streekvervoer kunnen deze elementen als volgt uitgewerkt worden:

Samenwerking tussen concessieverleners kan de vraagzijde versterken. Om de verhouding tussen vragers en aanbieders beter te balanceren kunnen ondersteuning en bundeling van vragers een belangrijke bijdrage leveren. Coördinatie tussen de concessieverleners kan fragmentatieproblemen voorkomen. Het model van de vervoerders zou kunnen worden nagebootst: een centraal aanbestedingsteam met ondersteuning vanuit de regio.

Pro-actief en gespreid aanbesteden kan een meer robuust aanbod genereren. Een robuuster aanbod maakt een markt minder kwetsbaar. Een meer pro-actieve opstelling van concessieverleners (bijv. promotie) en de creatie van ruimte voor nieuwkomers (bijv. spreiding van aanbestedingen of ondersteuning) kunnen hieraan bijdragen. ‘Nieuwkomers’ kunnen reeds aanwezige partijen in de markt zijn, maar met name buitenlandse toetreding is hier een belangrijke kans.

Een benchmark van de marktprestaties kan de informatie leveren die benodigd is voor coördinatie. Een markt kan slechts goed functioneren als alle betrokken partijen voldoende informatie tot hun beschikking hebben. Nu wordt informatie over gebieden voornamelijk geëxpliciteerd bij de aanbestedingen en dit zorgt in veel gevallen voor problemen. Een benchmark van de marktprestaties, in aanvulling op de aanbestedingen, zou een vergelijking tussen gebieden mogelijk maken en derhalve zorgen voor meer transparante én continue informatie.

vi

Inhoudsopgave

VOORWOORD ........................................................................................................... I SAMENVATTING .................................................................................................... III

Deel A – Context, opzet en kaders 1

INLEIDING ..........................................................................................................3

1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4 1.5 1.6

2

ONDERZOEKSOPZET .........................................................................................13

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

3

AANLEIDING .................................................................................................................... 3 ACHTERGROND ................................................................................................................ 3 VERANDERENDE OMGEVING ................................................................................................ 5 NEDERLAND ....................................................................................................................... 5 EUROPA ............................................................................................................................ 6 WERELD............................................................................................................................ 8 BUITENLANDSE TOETREDING IN NEDERLAND ......................................................................... 9 PROBLEEMVERMOEDEN .................................................................................................... 11 OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ............................................................................................... 12

DOELSTELLING ............................................................................................................... 13 HOOFDVRAAG ................................................................................................................ 13 AFBAKENING ................................................................................................................. 13 ONDERZOEKSVRAGEN ...................................................................................................... 13 ANALYTISCH KADER ........................................................................................................ 14 VERANTWOORDING ........................................................................................................ 15

THEORETISCH KADER.......................................................................................17

3.1 BEGRIPSBEPALING ......................................................................................................... 17 3.1.1 NETWERKSECTOREN ........................................................................................................... 17 3.1.2 PUBLIEKE BELANGEN ........................................................................................................... 20 3.1.3 BORGING VAN PUBLIEKE BELANGEN ......................................................................................... 23 3.2 ALGEMEEN KADER: TWEE VISIES ....................................................................................... 25 3.2.1 INTERNATIONAAL-ECONOMISCHE VISIE..................................................................................... 25 3.2.2 NATIONAAL-PUBLIEKE VISIE .................................................................................................. 26 3.2.3 NUANCERING .................................................................................................................... 27 3.3 THEORETISCHE INVULLING: DRIE ELEMENTEN...................................................................... 27 3.3.1 DE MULTINATIONALE ONDERNEMING ....................................................................................... 27 3.3.2 TOETREDINGSVORM............................................................................................................ 29 3.3.3 TOETREDINGSDREMPELS ...................................................................................................... 31 3.4 INTEGRATIE VAN ELEMENTEN ............................................................................................ 33 BEVINDINGEN DEEL A .............................................................................................................. 36

Deel B - Casestudie stadsen streekvervoer 4

DE SECTOR ........................................................................................................40

4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3

TECHNISCHE KENMERKEN ................................................................................................ 40 JURIDISCHE KENMERKEN ................................................................................................. 40 SOCIAAL-ECONOMISCHE KENMERKEN ................................................................................. 44 DE BETROKKEN PARTIJEN................................................................................................. 44 PUBLIEKE ORGANISATIES...................................................................................................... 45 MARKTPARTIJEN ................................................................................................................ 46 BELANGENORGANISATIES ..................................................................................................... 47

vii

4.5 BUITENLANDSE ONDERNEMINGEN ..................................................................................... 47 4.5.1 VANCOM ......................................................................................................................... 48 4.5.2 CONNEX .......................................................................................................................... 49 4.5.3 ARRIVA ........................................................................................................................... 50 4.5.4 KEOLIS ........................................................................................................................... 51

5

DE PUBLIEKE BELANGEN ..................................................................................55

5.1 OMSCHRIJVING VAN PUBLIEKE BELANGEN EN BORGING ......................................................... 55 5.2 KWALITEIT.................................................................................................................... 56 5.2.1 DIENSTREGELING ............................................................................................................... 57 5.2.2 CONTRACTNALEVING ........................................................................................................... 57 5.2.3 OPGEKNIPTE LIJNEN ........................................................................................................... 58 5.3 DOELMATIGHEID ............................................................................................................ 59 5.3.1 INTERNE INVLOEDEN........................................................................................................... 59 5.3.2 EXTERNE INVLOEDEN .......................................................................................................... 60 BEVINDINGEN DEEL B .............................................................................................................. 65

Deel C - Analyse en conclusies 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

8 8.1 8.2 8.3 8.4

BUITENLANDSE TOETREDING IN HET STADS- EN STREEKVERVOER ..............69 EXTERNE INVLOEDEN UIT ANDERE MARKTEN ........................................................................ 69 GROEI VAN DE MARKTCONCENTRATIE ................................................................................. 70 INFORMATIE-ASYMMETRIE ............................................................................................... 73 KRUISSUBSIDIËRING ...................................................................................................... 74 ‘INTERMEZZO’: DE VRAAGZIJDE......................................................................................... 75 CULTURELE CONFRONTATIES ............................................................................................ 78 VERANDERING VAN WERKWIJZEN ...................................................................................... 79 OVERZICHT ................................................................................................................... 79

GENERIEKE IMPLICATIES VAN BUITENLANDSE TOETREDING........................81 HET EFFECT VAN DE SECTOREIGENSCHAPPEN ....................................................................... 81 EXTERNE INVLOEDEN ...................................................................................................... 83 CONCURRENTIEBEPERKENDE FACTOREN.............................................................................. 84 ORGANISATORISCHE VERANDERINGEN ............................................................................... 84 REFLECTIE OP GENERIEKE IMPLICATIES .............................................................................. 85

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...................................................................87 CONCLUSIES MET BETREKKING TOT HET STADS- EN STREEKVERVOER ........................................ 87 ALGEMENE CONCLUSIES ................................................................................................... 89 HOE OM TE GAAN MET BUITENLANDSE TOETREDING IN NETWERKSECTOREN? ............................. 91 VRAGEN TER AFSLUITING ................................................................................................. 93

GEBRUIKTE AFKORTINGEN ....................................................................................97 BRONNEN ...............................................................................................................98 BIJLAGE 1 – CASESELECTIE .................................................................................................... 105 BIJLAGE 2 – GESPREKSPARTNERS ............................................................................................ 107 BIJLAGE 3 – OVERZICHT VAN CONCESSIES................................................................................. 109 BIJLAGE 4 – DE VERVOERDERS VERGELEKEN .............................................................................. 113 BIJLAGE 5 – CHRONOLOGIEËN VAN BUITENLANDSE PARTIJEN IN STADS- EN STREEKVERVOER ............. 115 BIJLAGE 6 – OVERZICHT VAN CONFLICTEN ................................................................................ 121

viii

DEEL A – CONTEXT, OPZET EN KADERS

In dit eerste deel wordt de context van het scriptieonderwerp nader verkend. De ontwikkeling van de Nederlandse netwerksectoren en de rol van buitenlandse toetreding komen hierbij aan de orde. Dit leidt tot een omschrijving van het probleemvermoeden. Vervolgens wordt de onderzoeksopzet toegelicht en wordt het theoretisch kader uitgewerkt. Dit theoretische kader mondt uit in begrippen en verklarende mechanismen, die bij de volgende delen over de casestudie en de analyse toegepast zullen worden.

1

2

1

Inleiding

Dit hoofdstuk introduceert de context waarbinnen buitenlandse toetreding in netwerksectoren plaatsvindt. Allereerst wordt de aanleiding van het onderzoek toegelicht. Vervolgens komen de achtergrond en omgeving van de sectoren aan de orde. Daarnaast wordt een verkenning gemaakt van de praktijk van buitenlandse toetreding in Nederland. Dit alles mondt uit in een omschrijving van het probleemvermoeden. Afgesloten wordt met een beschrijving van de structuur van deze scriptie.

1.1

Aanleiding

Internationale regelgeving, met name vanuit de Europese Unie (EU), is de belangrijkste aanleiding geweest voor zowel de introductie van marktwerking als het openstellen van de grenzen van de netwerksectoren. Tot dan toe was de uitvoering van taken op deze markten grotendeels in handen van de overheid. In de gewijzigde situatie krijgen overheden echter nieuwe rollen toebedeeld, daarnaast komen er nieuwe spelers op de nationale markt en worden nieuwe instituties geïntroduceerd. Op internationale schaal zijn er nog altijd verschillen tussen de nationale markten en de gehanteerde regimes. Tevens is er sprake van een toenemende concentratie, een beperkt aantal grote spelers manifesteert zich op de Europese markten. Derhalve ontstaan ook nieuwe aandachtspunten ten aanzien van deze netwerksectoren. Het gaat immers om goederen en diensten van algemeen maatschappelijk belang: zonder elektriciteit of water ligt de gehele maatschappij plat. De situatie waarbinnen deze maatschappelijke belangen veilig gesteld dienen te worden, is echter onderhevig aan veranderingen. Bovenstaande ontwikkelingen staan midden in de belangstelling. Sceptici spreken wel van een ‘uitverkoop’ en waarschuwen voor een uitholling van het systeem [Marijnissen, 2001]. Voorstanders stellen juist dat wie de liberaliseringstrein mist een museumstuk zal worden [Bolkestein, 2000]. Een specifiek aandachtspunt in dit geheel betreft de invloed van buitenaf: een ‘Oranjegevoel’ komt boven wanneer buitenlandse ondernemingen zich in Nederland wagen op het overnamepad. Zonder nuancering en uitdieping is dit beeld van een uitverkoop aan het buitenland nog niet veelzeggend, behalve dat er sprake is van een onderwerp dat velen raakt. Desondanks zijn liberalisering en internationalisering van wezenlijk belang voor de toekomstige ontwikkeling van de Nederlandse netwerksectoren. De combinatie van de cruciale maatschappelijke functie van deze sectoren enerzijds en de institutionele en economische dynamiek anderzijds leidt tot de volgende vraag: wat zijn de

consequenties van buitenlandse toetreding voor de borging van de publieke belangen in de Nederlandse netwerksectoren?

1.2

Achtergrond

Globalisering is geen nieuw begrip. De Verenigde Oost-Indische Compagnie wordt wel gezien als de eerste multinational in de geschiedenis en in de Republiek der Nederlanden waren er al stadsbesturen die gunstige vestigingsvoorwaarden inzetten als middel om buitenlandse investeerders te trekken [Nyfer, 2003]. Toetreding van buitenlandse ondernemingen in Nederlandse markten kwam dan ook al lang geleden voor. Desalniettemin zijn deze vroege internationale activiteiten niet te vergelijken met de huidige globaliseringsgolf (1960 tot heden) aangezien de nu zo kenmerkende integratie van nationale economieën achterwege bleef. Anders is dit voor de eeuw voorafgaand aan de Eerste Wereldoorlog. Net als in de huidige golf was er een groei en integratie in de internationale handel zichtbaar [Baldwin & Martin, 1999; O’Rourke & Williamson, 2000]. Beide globaliseringsgolven hebben ook hun weerslag gehad op de verschillende netwerksectoren in Nederland: elektriciteit, gas, water, openbaar vervoer, afval, telecommunicatie, post, (lucht)havens en kabel.1 Parallel hieraan vinden ook andere veranderingen plaats in de netwerksectoren. Deze paragraaf licht de ontwikkelingen toe. 19e eeuw: private start De eerste activiteiten in netwerksectoren werden in het algemeen grotendeels uitgevoerd door private ondernemingen. Zo zijn zowel het spoor als de elektriciteitsnetten in de 19e eeuw aangelegd door private ondernemingen [Van Twist & Veeneman, 1999]. Tegelijkertijd bloeide de internationale handel 1

NB: In paragraaf 3.1.1 worden de eigenschappen van netwerksectoren verder uitgewerkt.

3

Deel A – Context, opzet en kaders

Inleiding

op. In de netwerksectoren zijn de buitenlandse invloeden vooral in de drinkwatersector prominent geweest. De eerste waterleidingmaatschappij in Nederland, de Duinwatermaatschappij in Amsterdam (1853), was in Engelse handen. Ook de Utrechtse drinkwaterleiding werd met buitenlands kapitaal gefinancierd. In 1881 startte het Luikse Compagnie Générale des Conduits d’Eau met de levering van drinkwater in dit gebied [Groote, 1995]. 1880-1980: van privaat naar publiek In de periode tussen 1880 en 1980 vond de opbouw van de verzorgingsstaat plaats. Hierin transformeerde de rol van de overheid van nachtwaker naar verzorger. Voor de netwerksectoren betekende dit een overgang van privaat naar publiek. De eerste publieke bedrijven waren de lokale nutsbedrijven. Rond de Tweede Wereldoorlog nam de behoefte aan meer overheidsinvloed toe en kwamen er ook meer publieke bedrijven op nationaal niveau. Uit die periode stamt bijvoorbeeld de nationalisatie van de Nederlandse Spoorwegen (1937). De internationale handel zakte in gedurende deze periode, voornamelijk als gevolg van de twee wereldoorlogen. Pas vanaf de jaren zestig komt de huidige globaliseringsgolf op. Vanaf 1980: terug naar privaat Een omslag vond plaats in de jaren tachtig. Liberalisering was het devies en publiek werd steeds meer privaat: de pendule was weer terug. Deze beweging startte in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, waar de liberale politiek van Margaret Thatcher en Ronald Reagan het vrije marktprincipe deed herleven. Deze lijn van liberalisering (en privatisering) werd ook in Nederland ingezet. De argumenten hiervoor waren zowel financieel-economisch als politiek-bestuurlijk van aard. Concreet gaat het om budgettaire (bezuinigingen op overheidsuitgaven), bestuurlijke (afslanken van overheidsorganisatie), innovatieve (nieuwe kansen voor ontwikkeling en export) en economische redenen (sterke particuliere sector als basis voor economische groei) [Sylvester, 2000]. Voor de netwerksectoren is bovendien de invloed van de EU van groot belang geweest. De groeiende integratie van de lidstaten heeft het politieke en economische leven drastisch veranderd. Interventiemogelijkheden en afhankelijkheden veranderden, nieuwe instituties ontstonden en nieuwe regelgeving deed zijn intrede. Tegelijkertijd veranderde het denken over netwerksectoren. Waar deze sectoren voorheen in zijn geheel als natuurlijk monopolie werden beschouwd, kwam een nieuw paradigma op waarin de netwerken beschouwd werden alszijnde opgebouwd uit een aantal onderdelen. In het ‘klassieke’ paradigma kon slechts een publiek (Europees model) of gereguleerd privaat (Amerikaans model) monopolie tot stand komen aangezien de sector was gebonden aan de infrastructuur en duplicatie daarvan niet mogelijk en niet gewenst was. Binnen de nieuwe opvatting kan in delen van het netwerk concurrentie worden geïntroduceerd. Belangrijk is om te realiseren dat binnen deze nieuwe denkwijze vaak dezelfde spanningen blijven bestaan en dat de rol van overheid niet verdwijnt, maar vooral van aard verandert [Van Damme & Hancher, 2000; Van Twist & Ten Heuvelhof, 1999]. Heden: twijfels

“Ook onder de huidige post-industriële economische verhoudingen zijn er grenzen aan de wenselijkheid en mogelijkheid van marktwerking en/of privatisering in de publieke sector” [Becker, Kalma & Van Thijn, 2002] “De publicatie van het WRR rapport over het ‘borgen van publieke belang’ in 2000 heeft zeker bijgedragen aan de omslag, die in de Nederlandse discussie over marktwerking en nadien in het marktwerkingbeleid is gemaakt, ten voordele van een grotere aandacht voor het publieke belang” [Theeuwes, 2003, p. 1] Onder invloed van binnen- en buitenlandse ontwikkelingen is de publieke opinie in de loop van de jaren negentig veranderd [Pfaff, 2001]. Er ontstonden twijfels over de wenselijkheid van privatisering en liberalisering en de aandacht voor publieke belangen nam toe. Wat ‘het publieke belang’ precies is, wordt overigens niet altijd even duidelijk omschreven. Kortweg gaat het erom dat de producten en diensten betaalbaar, betrouwbaar, duurzaam, veilig en toegankelijk moeten zijn, waarbij een eerlijke verdeling over verschillende gebieden, doelgroepen en perioden wordt gegarandeerd.2 2

4

NB: Paragraaf 3.1.2 gaat nader in op de definiëring van de publieke belangen in netwerksectoren.


Inleiding

In de beginfase van de penduleomslag werden de meest voor de hand liggende bedrijven (vaak in fasen) geprivatiseerd, met succes wel te verstaan [Teulings et al, 2003]. Voorbeelden van dergelijk ‘laaghangend fruit’ zijn DSM, KLM en Hoogovens. Daarna kwamen er steeds meer probleemgevallen. Dit leidde ertoe dat de twijfels rezen ten aanzien van nieuwe en reeds lopende processen van privatisering en liberalisering. De moeizaam verlopende privatisering van Schiphol, de gestrande plannen voor marktwerking in de uitvoering van de sociale zekerheid en de trage voortgang van publiek-private samenwerkingsprojecten waren bijvoorbeeld voedingsbronnen voor deze twijfels [Het Financieele Dagblad, 1999]. Hetzelfde geldt voor de stroomcrisis in Californië, deze riep vragen op ten aanzien van de leveringszekerheid in de Nederlandse elektriciteitsmarkt wanneer die volledig geliberaliseerd zou worden: kon bij ons hetzelfde gebeuren? Daarnaast zorgden de tegenvallende prestaties van de verzelfstandigde Nederlandse Spoorwegen voor veel commotie en ook de uitgesproken confrontaties in de Amsterdamse taxiwereld spraken niet in het voordeel van liberalisering en aanverwante trends. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de Nederlandse politiek zich terughoudender is gaan opstellen ten aanzien van liberalisering. De twijfels dienen gezien te worden in de context van een geleidelijke, grillige en dynamische overgang naar de liberale Europese markt. In feite worden de volgende vragen gesteld: waar zou de grens tussen markt en overheid moeten liggen? Hoe kan de relatie tussen markt en overheid zodanig vormgegeven worden dat de borging van publieke belangen in de dynamische context zeker gesteld is? De eerste vraag is een politieke, de tweede ligt feitelijk ten grondslag aan dit onderzoek. De hoofdvraag naar de effecten van buitenlandse toetreding op publieke belangen is een optelsom van de opkomende internationalisering en een groeiende aandacht voor de publieke belangen binnen de Nederlandse netwerksectoren.

1.3

Veranderende omgeving

De ontwikkelingen in de netwerksectoren zijn ingebed in een bredere en veranderlijke context. Op nationaal niveau is sprake van een veranderende positie van de overheid in de samenleving. De economie wordt bovendien gekenmerkt door een sterke globalisering en regionalisering3. Eerstgenoemde betreft het kleiner worden van afstanden als gevolg van institutionele en technologische ontwikkelingen. Dit leidt tot schaalvergroting en groei van de wereldhandel. Regionalisering is deels een gevolg van deze globalisering en heeft betrekking op het vervagen van grenzen als gevolg van multilaterale samenwerking: het ontstaan van handelsblokken. Vanuit een nationaal perspectief kunnen deze trends verstrekkende gevolgen hebben. De scope en mogelijkheden veranderen en nieuwe partners en relaties ontstaan. In deze paragraaf worden de onderscheiden ontwikkelingen op achtereenvolgens nationaal, Europees en wereldniveau nader beschreven. 1.3.1

Nederland

Binnen Nederland zijn de volgende algemene ontwikkelingen te onderscheiden [Bovens et al, 1995; Peper, 1999; WRR, 2000]: horizontalisering en individualisering, juridisering, professionalisering en digitalisering. Deze zijn relevant voor de alhier besproken problematiek, omdat ze ten eerste invloed hebben op de positie van de overheid in de samenleving. De activiteiten in netwerksectoren worden hier direct door beïnvloed, deze bevinden zich vanwege hun maatschappelijke functie immers in de publieke invloedssfeer, ongeacht wie ze uitvoert. Ten tweede gaat van de genoemde ontwikkelingen een effect uit op de wijze waarop organisaties gestructureerd zijn en zich gedragen. Met andere woorden, ook de manier waarop burgers, organisaties en overheid ten opzichte van elkaar gepositioneerd zijn, wordt erdoor beïnvloed. Dit is relevant voor zowel de inrichting als de uitkomsten van de liberaliseringprocessen. Onderstaand worden de vier ontwikkelingen ander toegelicht.

Horizontalisering en individualisering De burger is dichter bij de overheid komen te staan, de onderlinge relatie is meer gelijk, oftewel horizontaler, geworden. Dit komt enerzijds door een decentralisering van de overheid en anderzijds door een mondiger opstelling van de burger. Collectieve beïnvloedingvormen boeten bovendien in aan 3

In deze tekst wordt de betekenis van regionalisering op internationaal niveau bedoeld: de opkomst van economische en politieke regio’s waarbinnen meerdere landen samenwerken. Deze term wordt echter ook wel gebruikt om de groeiende rol van het lokale bestuur op nationaal niveau aan te duiden.

5


Inleiding

belang onder invloed van ontzuiling. De groeiende individualisering kan worden verklaard door een groei in welvaart, scholing én keuzevrijheid. De burger krijgt een expliciete rol als consument en kan door zijn persoonlijke keuzes invloed uitoefenen.4 Belangrijkste resultaat van deze eerste ontwikkeling is een afname van de voorspelbaarheid. Zowel de besluitvormingsprocessen zelf als de effecten ervan worden steeds onzekerder.

Juridisering Regels en procedures worden belangrijker in de verhoudingen tussen partijen. Eventuele conflicten worden steeds meer voor de rechter uitgevochten. Dit geldt voor de private, maar ook voor de publieke sector. In feite is ook dit een trend naar verdere horizontalisering: de rechter behandelt iedereen immers gelijk. Juridisering is overigens een zichzelf versterkend proces. Wanneer eenmaal gekozen is voor een strikte vastlegging (en handhaving), zal dit voortgezet blijven worden. Afwijken zou negatieve effecten opleveren. Het belangrijkste gevolg van juridisering is een verplaatsing van besluitvorming van de politiek naar de rechter, ook wel marginalisering van de democratie genoemd. Dit zou ook kunnen gelden voor veranderingsprocessen in netwerksectoren.

Professionalisering Het opleidingsniveau in Nederland is de afgelopen decennia sterk gestegen. Dit heeft effect gehad op de beroepenstructuur, steeds meer mensen vervullen functies waarvoor zelfstandigheid en creativiteit benodigd zijn. Waar deze professionals in de klassieke visie geassocieerd worden met bepaalde standskenmerken (bijv. de eigen beroepscode en -organisatie), wordt de ‘nieuwe’ professional vooral gezien als inhoudelijk deskundige. Organisaties veranderen hierdoor. De klassieke hiërarchische organisatie verdwijnt en de open netwerkorganisatie komt op, zowel in de private als de publieke sector [Miles & Snow, 1997]. De wijze waarop deze organisaties gestuurd kunnen worden, kan daarmee evengoed veranderen.

Digitalisering De opkomst van de informatie- en communicatietechnologie is essentieel geweest voor de economische groei en globalisering. In het openbaar bestuur zijn deze effecten ook merkbaar. Door nieuwe mogelijkheden van opslag, verwerking en communicatie van informatie ontstaan voorheen onbekende koppelingsmogelijkheden en veranderen de eisen aan de inrichting van een organisatie. Tevens kunnen hier nieuwe mogelijkheden voor controle en handhaving uit voortkomen. Tijd en plaats vervagen echter, terwijl goede communicatie juist steeds essentiëler wordt. Dit geldt wederom voor alle betrokken partijen, zowel publiek als privaat. 1.3.2

Europa

Door de verregaande samenwerking binnen de EU zijn nieuwe instituties en nieuwe vormen van interventie ontstaan. Dit is grotendeels een normgevend kader waarbij de exacte invulling aan de lidstaten zelf wordt overgelaten. Er zijn echter ook beleidsterreinen waarop de nationale overheden geen autonome instrumenten meer hebben, zoals het monetaire beleid binnen de lidstaten van de monetaire unie. Andere algemene invloeden zijn de mededingingswetgeving en de regels voor aanbestedingsprocedures. Vrijwel alle betrokkenen zijn hier op hun eigen wijze mee omgegaan. De nationale overheden hebben hun eigen interpretatie gegeven aan de invulling van de kaders, terwijl marktpartijen hebben gekozen voor schaalvergroting. Eén Europa, met verschillen De richtlijnen van de EU zijn in het geval van netwerksectoren sturend en maatgevend geweest in de liberalisering van de markten. Om de totstandkoming van de interne markt te stimuleren is hier in de meeste gevallen ook een reciprociteitsregel ingebouwd: een partij mag slechts toetreden tot een bepaald land als het eigen thuisland ook de grenzen openstelt voor ondernemingen uit het gastland. Desondanks zijn er nog steeds verschillen tussen de lidstaten, bijvoorbeeld wat betreft de mate van liberalisering, de toezichtregimes, de transparantie en de gehanteerde tarieven [Theeuwes, 2003].

4 Dergelijk ‘consumentisme’ wordt bijvoorbeeld geuit via consumentenboycotten tegen bedrijven die ervan verdacht worden immoreel of onjuist gehandeld te hebben. Voor voorbeelden, zie: ‘De consument is machtiger dan de kiezer’, de Volkskrant, 27 september 2003; Hertz, Noreena (2002) De stille overname: De globalisering en het einde van de democratie, Amsterdam: Contact.

6


Inleiding

Deze verschillen worden grotendeels veroorzaakt door de afwijkende achtergronden van de landen.5 Groot-Brittannië is bijvoorbeeld al langer zelf gericht op een vrije markt dan veel andere landen. Voor andere landen, zoals Frankrijk, is de liberalisering als het ware ‘opgelegd’ door de Europese ontwikkelingen. Dit heeft vervolgens ook weer effect op de bedrijven uit deze landen. Niet ieder bedrijf heeft daardoor dezelfde startpositie wanneer het internationale activiteiten wil ontplooien. Deze verschillen kunnen voor het proces als geheel of voor bepaalde groepen in het bijzonder problemen geven. Er zouden immers bepaalde ‘early-mover advantages’ kunnen bestaan, die ervoor zorgen dat eenzijdige aanpassingen binnen het wederkerige proces van Europese integratie averse effecten opleveren. De markt: schaalvergroting Op marktniveau hebben de Europese ontwikkelingen vooral gezorgd voor schaalvergroting. Door fusies en overnames proberen partijen hun toekomst zeker te stellen. Thomas [2003] beschrijft deze ontwikkeling voor de energiemarkt. Hij stelt dat de ontstane grootmachten vergeleken kunnen worden met de groep oliemaatschappijen die in de jaren zeventig de wereldmarkten domineerde: de ‘seven sisters’.6 Net als in de oliemarkt is er in de energiemarkt een relatief dominante top drie, bestaande uit Electricité de France (Frankrijk), RWE en E.ON (beide uit Duitsland). Een verschil met de oliemarkt is dat de ontwikkelingen in de energiemarkt niet in de markt zelf maar onder invloed van Europese regelgeving tot stand zijn gekomen. Daarnaast waren de seven sisters voornamelijk Britse en Amerikaanse bedrijven, terwijl de energiegiganten allemaal van het Europese vasteland afkomstig zijn. Het zijn grotendeels (voormalige) staatsbedrijven. De rol van de staat in dit geheel vraagt dan ook om extra aandacht, ook hier zijn namelijk verschillen tussen lidstaten. Met name Frankrijk wordt alom bekritiseerd vanwege het beschermen van de eigen markt en het ondersteunen van haar nationale kampioenen [NRC Handelsblad, 2002a; Trouw, 2002 en 2003]. De rol van Nederland In Nederland is de liberalisering over het algemeen vroeg geweest. Daarnaast was het een intrinsieke, zelf ingezette beweging. In tegenstelling tot andere landen waren de Europese richtlijnen vaak niet de eerste noch de enige motivatie voor het liberaliseren van markten. Er wordt overigens wel gesteld dat door dit gedrag als ‘braafste jongetje van de klas’ de overlevingskansen voor de relatief kleine Nederlandse netwerkbedrijven in de Europese markt zijn geminimaliseerd [NRC Handelsblad, 1999 en 2003c]. Twee verschillende belangen dienen hier duidelijk onderscheiden te worden. Een relatief verregaande liberalisering kan voordelen opleveren voor de binnenlandse eindgebruiker in termen van prijs en kwaliteit, maar aan de andere kant nadelen opleveren voor binnenlandse producenten in termen van marktaandeel en groeipotentieel. Er is in dat opzicht een spanning tussen nationale mededingingsbepalingen, die overheidssteun beperken en de concurrentie op de nationale markt bevorderen, en de internationale marktpositie van Nederlandse bedrijven. De omvang van de markt is hierbij van groot belang, een aanzienlijke marktmacht op de Nederlandse markt hoeft nog niets te betekenen op de Europese markt: “Als een bedrijf in de Nederlandse verhoudingen een bepaalde omvang niet mag hebben, is het nog steeds een tuinkabouter in Europa” (Remi Poppe (SP) in een debat over de Wet Personenvervoer 2000 [Tweede Kamer, 2000]). In feite gaat het hier om de definitie van de relevante markt die gehanteerd wordt. Er dient een keuze gemaakt te worden voor een nationaal of een internationaal level playing field. In het eerste geval dienen de incumbents op de Nederlandse markt minder ruimte te krijgen dan toetreders, zodat op nationaal niveau eerlijke concurrentie gecreëerd wordt. Een internationaal level playing field vraagt daarentegen om enige bescherming van de incumbents aangezien zij op internationale schaal relatief klein zijn [Van Twist & Ten Heuvelhof, 1999, p. 240].

5

In dat opzicht is ook het verschil in welvaart en ontwikkeling van infrastructuren tussen de huidige lidstaten en de nieuwe accessielanden uit Oost-Europa een belangrijk aandachtspunt voor de toekomst, maar dat valt buiten de scope van dit onderzoek. 6 NB: De term ‘seven sisters’ stamt reeds uit de jaren ’50 (Enrico Mattei, directeur Italiaanse oliemaatschappij ENI) en werd in 1975 gebruikt als boektitel (Sampson, The seven sisters). Inmiddels zijn de fusies en overnames in de oliemarkt nog verder gevorderd en zijn er anno 2003 van de oorspronkelijke zeven nog slechts vier ‘zusjes’ over.

7

Deel A – Context, opzet en kaders 1.3.3

Inleiding

Wereld

Op globale schaal vinden verschuivingen plaats in de wijze waarop geproduceerd, gehandeld en bestuurd wordt. De productie kan zodanig geconfigureerd worden dat ieder onderdeel in het proces daar uitgevoerd wordt waar dat het meest efficiënt is. Internationaal verspreide activiteiten worden op die manier op functionele wijze geïntegreerd en de multinational wordt een invloedrijke partij in de wereldorde [Dicken, 2001; Feenstra, 1998]. Deze situatie is ontstaan door enerzijds een groeiende wederzijdse afhankelijkheid van nationale markten en anderzijds verschillende ontwikkelingen die de grensoverschrijdende handel van producten, diensten en productiefactoren mogelijk hebben gemaakt. Bedoeld worden hier specifiek de opkomst van multinationals, de technologische ontwikkelingen in transport en communicatie en institutionele ontwikkelingen zoals veranderingen op de kapitaalmarkt, de opkomst van de handelsblokken (regionalisering) en het wegvallen van handelsbarrières. Parallel hieraan ontstonden nieuwe instituties en marktconfiguraties. Nieuwe instituties Op institutioneel niveau zijn nieuwe organisaties en samenwerkingsverbanden ontstaan. De belangrijkste hiervan zijn het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de World Trade Organization (WTO).7 Laatstgenoemde, een multilateraal institutioneel raamwerk met inmiddels 146 deelnemende landen, heeft een cruciale rol gespeeld in het verwijderen van handelsbarrières. Centraal staat de toepassing van non-discriminatie, uitgewerkt in het ‘most-favoured-nation’ principe (handelsvoordelen zijn gelijk voor alle deelnemende landen) en de ‘national treatment’ regel (een buitenlands product dient hetzelfde behandeld te worden als een binnenlands product). Tijdens verschillende, vaak langdurige, onderhandelingsrondes hebben de deelnemers afspraken gemaakt over het geleidelijk openen van nationale markten door tarieven en andere barrières (bijv. quota en rules of originbepalingen) te verlagen. Nederland onderhandelt hierbinnen overigens niet zelf, dat wordt door de EU gedaan, er zijn immers gezamenlijke buitengrenzen in het handelsblok [Molle, 2002]. In de laatste ronde (Uruguay, 1986-1994) zijn ook afspraken gemaakt over de handel in diensten. De General Agreement on Trade in Services (GATS) is in principe van toepassing op alle dienstensectoren en daarmee ook op de meeste netwerksectoren. Enige uitzonderingen zijn de landingsrechten (en daaraan gekoppelde diensten) in de luchtvaart en diensten die vallen binnen de overheid. Deze laatste worden tenslotte niet op commerciële basis en zonder concurrentie verleend [World Trade Organization, z.j.]. De markt: handelsblokken en schaalvergroting Binnen deze wereldeconomie zijn drie grote handelsblokken ontstaan: de EU, Noord-Amerika en Zuiden Zuidoost-Azië. In deze drie blokken wordt 87% van de totale toegevoegde waarde gecreëerd en tussen de drie vindt het grootste deel van de totale handels- en investeringsstromen plaats [Dicken, 2001]. Op de netwerksectoren blijkt deze triade echter op dit moment vrijwel niet zichtbaar. De belangrijkste spelers in de Europese markten komen van het Europese vasteland. Andersom geldt hetzelfde voor de Amerikaanse en Aziatische markten. Mogelijk verandert dit als de ontwikkelingen doorzetten en er verdere schaalvergrotingen komen. Hierbij zou ook de GATS een rol kunnen spelen. In feite is verdere internationalisering in de netwerksectoren een trend die reeds eerder is aangevangen. De afgelopen vijf jaar zijn de netwerkbedrijven steeds meer internationaal te werk gegaan. In de jaarlijkse lijst van transnationale ondernemingen van UNCTAD8 is een duidelijke stijging van netwerkbedrijven zichtbaar. In 1998 was het Franse Suez (elektriciteit, gas en water) de enige vermelding uit deze groep in de top 25 [UNCTAD, 2000].9 Zowel in 2000 als in 2001 was de Britse telecomaanbieder Vodafone echter de onbetwiste lijstaanvoerder [UNCTAD, 2002 en 2003]. De overname van het Duitse mediaconcern Mannesmann is hier de belangrijkste oorzaak voor, hiermee

7

De naam WTO is pas in 1996 officieel in gebruik genomen, daarvoor was het de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). 8 United Nations Conference on Trade and Development 9 De lijstvolgorde wordt bepaald door de absolute omvang van buitenlandse activa. Daarnaast is ook opgenomen hoe de bedrijven scoren op de ‘transnationality index’, een ongewogen gemiddelde van de verhoudingen tussen buitenlandse en totale omvang van activa, verkopen en werknemers. Ook hier vertonen de netwerkbedrijven een stijging. Deze maatstaf wordt echter sterk beïnvloed door de grootte van het land van herkomst en het type activiteiten. De Zwitserse bedrijven Nestlé en ABB scoren hier bijvoorbeeld heel hoog. Vanwege deze bias is in de tekst alleen verwezen naar de lijstvolgorde, maar de bredere maatstaf vertoont dus een gelijke trend.

8


Inleiding

verdubbelde Vodafone qua omvang. Het Franse Vivendi (energie, water, transport, afval, media)10 is vanaf dat moment vierde en ook Telefónica (Spanje; telecom), E.ON (Duitsland; energie en water) en Suez staan in de top 25. Voor die tijd waren in de top 10 geen publieke diensten- en telecombedrijven, maar vrijwel uitsluitend auto- en oliemaatschappijen te vinden.

1.4

Buitenlandse toetreding in Nederland

In de afgelopen tien tot vijftien jaar zijn buitenlandse ondernemingen uit verschillende landen tot de Nederlandse netwerksectoren toegetreden (zie tabel 1). Dit gebeurde op verschillende momenten. Verschillen waren er ook ten aanzien van de toetredingsvorm en de positie die daarmee verkregen werd in de Nederlandse markt. De één koos voor een ‘Calimero’-strategie en kwam als kleine, tegen de ‘grote incumbent’ strijdende, speler de markt binnen. Andere bedrijven betraden verschillende markten tegelijkertijd op dezelfde wijze en met dezelfde naam. De ‘gemiddelde’ toetreder Naar aanleiding van het overzicht van toetreders in de tabel kunnen de volgende algemene opmerkingen geplaatst worden: Toetreders zijn voornamelijk afkomstig uit Europa • De meeste toegetreden partijen zijn afkomstig uit Europa (23). Het aantal partijen van daarbuiten (alleen Amerikaans) is vrij klein (7) en deze partijen zijn, op drie na (UPC, Providence Equity en Carlyle), ook allemaal weer verdwenen. Vrijwel alle partijen zijn toegetreden middels overnames • Van de ruim dertig vermeldingen11 uit het overzicht zijn er zeventien die dit gedaan hebben middels een overname. Samenwerkingsverbanden, deelname in de opzet van een nieuwe onderneming en een eigen start-up komen relatief veel minder voor. Manier van toetreden is afhankelijk van activiteiten en marktkenmerken • Waar sprake is van een start-up, gaat het vrijwel uitsluitend om specifieke delen van markten. In de elektriciteitssector zijn alle zelfstandig toegetreden partijen alleen actief in de levering op de reeds vrijgegeven markt, terwijl de andere genoemde buitenlandse partijen in deze sector, die overnames deden, startten met productieactiviteiten. In de postsector zijn alle start-ups actief in nichemarkten, die relatief weinig lokaal gebonden zijn (bijv. internationale post). Partijen die actief zijn in binnenlandse pakketpost hebben allemaal een Nederlandse partij overgenomen. In de markt voor mobiele telefonie tenslotte viel in het begin weinig over te nemen, er waren nog geen marktpartijen. Voor deze markt geldt dan ook, meer dan voor andere sectoren, dat er relatief veel (deelnames in) start-ups zijn. Sommige partijen zijn toegetreden tot meerdere (deel)sectoren • Een aantal grote concerns is tot meerdere Nederlandse netwerksectoren toegetreden. Zo maken Connex en Vivendi Water deel uit van het Franse concern Veolia Environnement, een onderdeel van Vivendi. Connex is overigens zowel op het spoor als in het stadsen streekvervoer actief geweest, maar niet op hetzelfde moment. Electrabel en Sita maken deel uit van het, eveneens Franse, concern Suez.12 France Telecom is tegelijkertijd actief geweest op het gebied van kabel en mobiele telefonie. • In alle sectoren, behalve post en gas, zijn ook al weer buitenlandse partijen vertrokken Zeven van de dertig toegetreden partijen hebben (een deel van) hun activiteiten in Nederland ook weer opgegeven. Dit is voorgekomen in meerdere markten: stadsen streekvervoer, elektriciteit, telefonie, kabel en afval.

10

Vivendi Universal staat in de lijst. De netwerkbedrijven vallen echter officieel onder Veolia Environnement, wat voor een vijfde eigendom is van Vivendi Universal. De hoge notering wordt dus niet uitsluitend bepaald door de netwerkdiensten, maar vooral door mediaproducten. 11 De tabel bevat 32 vermeldingen van toetredingen, het gaat hierbij echter om dertig verschillende partijen. France Telecom en CGEA/Connex komen beide tweemaal voor. 12 Als deze vier partijen niet apart maar alleen de twee concerns meegenomen worden, komt het aantal verschillende toegetreden partijen op 28 in plaats van 30. Aangezien de organisaties binnen het concern echter duidelijk onderscheiden kunnen worden en op zichzelf qua omvang vergelijkbaar zijn met andere toetreders, is ervoor gekozen om ze apart te vermelden in het overzicht.

9

Sector Afval

Communicatie

Bedrijf

Kabel

Telefonie

Vervoer

Elektriciteit b

Gas Stads- en streekvervoer

Trein Water

Vorm

Moment

Verenigde Staten

Overname

1987-1998

WMI

Verenigde Staten

Overname

?-2000

Providence Equity/Carlyle/GMT

VS (2x) / Groot-Brittanië

Overname (Casema, van France Telecom)

2003

UPC Deutsche Post General Logistics Systems La Poste Royal Mail Debitel (Swisscom)

Verenigde Staten Duitsland Groot-Brittannië Frankrijk Groot-Brittannië Zwitserland

Overname (lokale kabelmaatschappijen) Start-up, later ook overnames (VGL, Selektvracht) Overname (Nederlandse Pakket Dienst, Extand) Samenwerking Start-up Start-up

1996 1999 2000 ? 1994 ?

mmO2 (British Telecom)

Shanks Sita

Post

Energie

Herkomst

BFI a

France Telecom

Groot-Brittannië Frankrijk

Frankrijk

Overname (WMI) Overname (BFI)

Overname (Casema)

2000 1998

1997-2003

Groot-Brittannië

Deelname in start-up (Telfort)

2000-2003

T-Mobile (Deutsche Telekom) Orange (France Telecom) Vodafone Electrabel E.ON

Duitsland Frankrijk Groot-Brittannië België Duitsland

Overname (Ben) Deelname in start-up (Dutchtone) Deelname in start-up (Libertel) Overname (EPON en Spark Energy) Overname (EZH)

2000 1999 1995 2000 1999

Reliant

Verenigde Staten

Overname (UNA)

1999-2003

EdF EnBW c Statkraft Vattenfall RWE Arriva Connex (voorheen: CGEA) Keolis (voorheen: CMI)

Frankrijk Duitsland Noorwegen Zweden Duitsland Groot-Brittannië Frankrijk Frankrijk

Start-up Start-up Start-up Start-up Overname (Nutsbedrijf Haarlemmermeer, Obragas) Overname (Vancom, Veonn, Hanze) Overname (BBA, SBM, Limex) Deelname in start-up (Syntus)

1999 2000 1999 1999 2000 1998 2001 1999

Vancom CGEA

Verenigde Staten Frankrijk

Overname (GVB Groningen) Samenwerking (Lovers)

1994-1998 1997-1999

Vivendi Water

Frankrijk

Deelname in consortium (Delfluent)

2002

Tabel 1: Buitenlandse partijen in Nederlandse netwerksectoren. a: Cursief betekent dat een partij inmiddels niet meer actief is in deze Nederlandse markt. b: Alleen directe producenten en leveranciers worden in beschouwing genomen, ondernemingen die geen Nederlandse leveringskantoor hebben maar slechts deelnemen aan de APX worden niet meegenomen. Levering heeft bovendien alleen betrekking op de reeds vrijgegeven markten: grootverbruikers en groene stroom. c : EnBW is inmiddels voor 25% eigendom van EdF.


Inleiding

Verliezers Naast de in de tabel genoemde partijen zijn er ook meerdere voorbeelden van buitenlandse partijen die wel hebben geprobeerd om toe te treden, maar dit uiteindelijk niet hebben gedaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor het Spaanse Endesa, dat de energiebedrijven NRE (Eindhoven) en Remu (Utrecht) wilde overnemen [Het Financieele Dagblad, 2002]. In juni en december 2000 had Endesa reeds een bod gedaan op beide bedrijven, maar in februari 2002 werd er alsnog van afgezien. Belangrijkste reden hiervoor was een Nederlandse beleidsmaatregel die stelde dat het economische eigendom van energiebedrijven maar voor 49% geprivatiseerd mocht worden. Daarnaast vormde de crisis in Argentinië, een belangrijke markt voor veel Spaanse ondernemingen, een reden om voorzichtiger te gaan investeren. Een ander voorbeeld is het Amerikaanse Liberty Media. Deze partij wilde kabelmaatschappij Casema overnemen van France Telecom [NRC Handelsblad, 2002b; NMa, 2003b]. Het had op dat moment echter al de zeggenschap bij UPC, dat samen met Casema meer dan de helft van de markt in handen heeft. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) stelde om die reden een vergunning verplicht voor de overname. Liberty zag vervolgens af van de overname. Daarnaast zijn er partijen geweest die afgetroefd werden door andere partijen. Zo was het Franse Transdev één van de twee overgebleven kandidaten bij de overname van de BBA, de vervoerder in Noord-Brabant [de Volkskrant, 2000]. Het verloor echter en heeft sindsdien geen pogingen meer gedaan tot toetreding. In alledrie de voorbeelden ging een andere partij er met de buit vandoor: Remu kwam in handen van Eneco, Casema werd gekocht door een combinatie van Britse en Amerikaanse investeringsmaatschappijen en Connex nam de BBA over. Publieke opinie Sommige belangenorganisaties hebben publiekelijk hun twijfels geuit over de integriteit van een aantal van deze buitenlandse marktpartijen. Dit heeft mogelijk de twijfels aangewakkerd ten aanzien van de marktveranderingen in het algemeen en buitenlandse toetreding in het bijzonder. Om een voorbeeld te noemen: Endesa zou immoreel hebben gehandeld bij activiteiten in Zuid-Amerika door onvoldoende rekening te houden met de lokale bevolking en het milieu. Een andere partij, Electrabel, zou bekend staan om een slecht sociaal beleid.13

1.5

Probleemvermoeden “Voor de randvoorwaarden waaronder het product wordt geleverd, kan de overheid zich soms niet meer verantwoordelijk achten, omdat de internationale bedrijven zich minder eenvoudig aan nationale regels laten binden. De borging van bepaalde publieke belangen is hier wellicht eerder door de internationalisering in de knel gekomen dan door de (nationale) privatisering.” [WRR, 2000, p. 122]

Het aandeel van buitenlandse marktpartijen in de Nederlandse netwerksectoren zal niet afnemen en waarschijnlijk toenemen in de komende jaren… Er zijn reeds buitenlandse partijen in de Nederlandse markt. Bovendien is het aannemelijk dat deze trend door zal zetten. De netwerksectoren vertonen immers een sterke trend richting verdere internationalisering. Daarnaast speelt mee dat de meeste Nederlandse marktspelers in de netwerksectoren het niet zullen redden op de Europese markten, daarvoor zijn ze te klein en verder fuseren binnen Nederland is onder de nationale mededingingswetgeving niet toegestaan. Nederlandse marktpartijen zelf houden er ook rekening mee dat zij op de langere termijn niet zelfstandig zullen gaan opereren op de Europese en wereldmarkten [zie bijv. NRC Handelsblad, 2003a]. Dit geldt voor zowel publieke als reeds private partijen.

13

Voor deze en andere voorbeelden, zie: Stichele, Vander, M. (2002) Privatisering energiesector houdt Amsterdam: Centre for Research on ongekende risico’s in. Terugtrekking Endesa: Ramp vermeden?, Multinationals, maart 2002; Transnational Institute (2002) Lights Off?: Debunking the Myths of Power Liberalisation, Amsterdam, mei 2002; http://www.gats.nl/energie.shtml

11


Inleiding

… en de aanwezigheid van buitenlandse partijen in netwerksectoren is anders dan in ‘normale’ sectoren voor zover het de activiteiten en de interactie met publieke organen betreft. De levering van publieke goederen en diensten is gekoppeld aan bepaalde randvoorwaarden, het gaat immers om activiteiten van algemeen maatschappelijk belang. De interactie met overheidsorganen is daardoor relatief intensief en direct. Voor ondernemingen van buitenaf betekent dit dat zij terechtkomen in een complexe situatie, die, ondanks de toenemende invloed van de EU, verschilt per land. De combinatie van de gebondenheid aan de infrastructuur, het belang van de diensten en de bijzondere interactievorm zorgt ervoor dat multinationals in netwerksectoren niet direct te vergelijken zijn met multinationals in andere sectoren. Laatstgenoemde bedrijven kunnen in feite vanuit een beperkt aantal locaties de gehele wereldmarkt bedienen. De ondernemingen in de netwerksectoren zullen minder vluchtig zijn en na verloop van tijd sterker ingebed raken in de Nederlandse maatschappij. Dit betekent enerzijds dat een sceptisch ‘Oranjegevoel’ in veel gevallen enigszins misplaatst zal zijn, maar anderzijds ook dat er nieuwe sturingsvragen zullen ontstaan. Buitenlandse ondernemingen kunnen anders te werk gaan en op een andere manier reageren op sturing, waardoor buitenlandse toetreding consequenties kan hebben voor de borging van de publieke belangen in netwerksectoren. De toevoeging van de internationale context zorgt voor een dynamiek die mogelijk vraagt om een herdefiniëring van publieke belangen. Zowel de bestuurlijke context (o.a. Europese regelgeving) als de marktstructuur (o.a. nieuwe partijen) veranderen immers tegelijkertijd. Deze publieke belangenproblematiek blijft niet beperkt tot de buitenlandse toetreders. In feite gaat het om de combinatie van de afhankelijkheid van essentiële voorzieningen met een (bijna-)monopolie die vraagt om goede regimes [Aalbers et al, 2002; Ten Heuvelhof & Van Twist, 1999]. Feit is echter dat buitenlandse partijen wel degelijk kunnen afwijken van Nederlandse partijen in termen van gedrag en functioneren. Zij hebben immers te maken met andere politieke, sociaal-economische en culturele invloeden. De noodzaak van goede regimes wordt daarom versterkt door de toevoeging van de internationale context.

1.6

Opbouw van de scriptie

Deze scriptie bestaat uit de volgende onderdelen: • Deel A behandelt de context en de opzet van het onderzoek. Tevens komen de centrale begrippen en het theoretisch kader aan bod. • In deel B wordt de casestudie beschreven, deze is gericht op het stadsen streekvervoer. Hierbij komen zowel de algemene eigenschappen van de sector als specifieke ervaringen met publieke belangen aan de orde. • Deel C bevat de analyse, deze koppelt de bevindingen uit de casestudie aan het theoretisch kader. Tevens wordt aandacht besteed aan de weerslag van de verschillende elementen uit het theoretisch kader in andere sectoren. • Afgesloten wordt met een aantal conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de omgang met buitenlandse toetreding in netwerksectoren.

12

2

Onderzoeksopzet

Dit hoofdstuk gaat in op de uitwerking van het probleemvermoeden in de onderzoeksopzet. Eerst worden de doelstelling en hoofdvraag geïntroduceerd. Vervolgens worden de grenzen van het onderzoek aangegeven: de afbakening. Dan volgen de onderzoeksvragen en een beschrijving van het gehanteerde analytisch kader. Tot slot wordt een verantwoording gegeven voor de gekozen aanpak.

2.1

Doelstelling

Speciale eigenschappen van de netwerksectoren enerzijds en een uitgesproken maatschappelijk belang van netwerksectoren anderzijds maken dat het publieke belang een belangrijk aandachtspunt is binnen de processen van liberalisering en privatisering in netwerksectoren. Deze relevantie geldt zowel voor, tijdens als na de verschillende transities. Dit onderzoek richt zich op deze problematiek omtrent publieke belangen in netwerksectoren, specifiek bezien in een internationale context. Het doel kan als volgt geformuleerd worden:

Het analyseren van de effecten van internationalisering op de publieke belangen in Nederlandse netwerksectoren.

2.2

Hoofdvraag

Internationalisering heeft op verschillende manieren invloed (gehad) op de Nederlandse netwerksectoren. Hierbij gaat het om veranderende mogelijkheden voor overheidssturing, maar vooral ook om directe veranderingen op de betreffende markten. De huidige spelers komen op een andere manier tegenover elkaar en de overheid te staan. Nieuwe spelers krijgen de mogelijkheid om toe te treden. Dit laatste aspect is de meest directe en in mijn optiek tevens één van de meest wezenlijke veranderingen in het geheel en staat daarom in dit onderzoek centraal. De hoofdvraag van het onderzoek luidt dan als volgt:

Welke effecten op publieke belangen komen voort uit de toetreding van buitenlandse ondernemingen tot Nederlandse netwerksectoren en hoe kan hiermee worden omgegaan bij de borging van deze publieke belangen?

2.3

Afbakening

De aandacht in het onderzoek is specifiek gericht op de gevolgen van buitenlandse toetreding voor de publieke belangen op de Nederlandse markten: • Andere buitenlandse invloeden, zoals veranderende regelgeving en nieuwe internationale instituties, worden weliswaar impliciet meegenomen, maar vormen niet de kern van de redenering. De institutionele kaders zijn voornamelijk bepalend voor de mogelijkheden van de Nederlandse overheid om te sturen en de publieke belangen te waarborgen. In principe zijn het randvoorwaarden, die voor alle partijen, ongeacht hun achtergrond en rol, identiek zijn. • Buitenlandse activiteiten van Nederlandse marktspelers worden in eerste instantie buiten beschouwing gelaten. Wanneer blijkt dat deze activiteiten van invloed zijn op het gedrag van de buitenlandse partijen op de binnenlandse markt, wordt dit wel meegenomen, maar de activiteiten op zich zijn niet direct relevant voor de alhier gestelde hoofdvraag.

2.4

Onderzoeksvragen

De hoofdvraag kan uitgewerkt worden in de volgende onderzoeksvragen: Descriptief • •

Wat zijn de publieke belangen in de Nederlandse netwerksectoren en hoe worden deze in de huidige situatie geborgd? Welke effecten op publieke belangen gaan er in theorie uit van buitenlandse toetreding in netwerksectoren?

13

Deel A – Context, opzet en kaders •

Onderzoeksopzet

Welke effecten op publieke belangen worden in werkelijkheid ervaren in geliberaliseerde netwerksectoren en in hoeverre zijn deze te verklaren door buitenlandse toetreding?

Prescriptief •

Hoe kunnen de in de theorie en praktijk geïdentificeerde effecten van buitenlandse toetreding verwerkt worden in de borging van publieke belangen?

2.5

Analytisch kader

Het in dit onderzoek gehanteerde analytisch kader bestaat uit een drietal elementen: een theoretisch kader, een casestudie en een analyse. Deze elementen, de plaats in het onderzoek en de te hanteren methodes worden in deze paragraaf toegelicht. Theoretisch kader: begrippen en mechanismen Een explicitering van de netwerksectoren en relevante publieke belangen is benodigd om uitspraken te kunnen doen over de effecten van buitenlandse toetreding op deze belangen. Hetzelfde geldt voor de op dit moment gehanteerde borgingsmechanismen. Deze begrippen vormen het startpunt van het theoretisch kader. Voorts wordt een aantal theoretische aspecten uitgewerkt, als basis hiervoor dienen twee visies op de problematiek: een internationaal-economische en een nationaal-publieke. De eerste is voornamelijk gebaseerd op rationele motieven en voorspelt één wereldeconomie die op de meest efficiënte wijze geordend zal zijn. De tweede visie redeneert vanuit een lokale maatschappelijke visie, waarin nationale waarden een blijvende bescherming van de eigen markt mogelijk en wenselijk maken. Binnen die denkwijze zou een blijvend onderscheid tussen landen tot stand komen. Vanuit deze twee visies worden de verschillende theoretische aspecten geïdentificeerd en uitgewerkt. Hierbij gaat het om de rol van multinationals, de manier van toetreding en de markteigenschappen die een drempel kunnen vormen voor toetreding. Op basis hiervan wordt tot slot een aantal beïnvloedingsmechanismen beschreven. Deze mechanismen worden gebruikt om de effecten op publieke belangen nader te analyseren. Het theoretisch kader dient allereerst een exploratief doel, namelijk het identificeren van theoretische elementen die relevant zijn voor de problematiek. Daarnaast is het een kader waarmee de casestudie uitgewerkt wordt, waaruit proposities worden afgeleid voor de analyse en waarmee aangrijpingspunten worden geïdentificeerd voor de beantwoording van de prescriptieve onderzoeksvraag. In dat opzicht dient het theoretisch kader ook een verklarend doel. Dit element geeft eerstens een antwoord op de eerste onderzoeksvraag, die naar publieke belangen en de huidige borging ervan. Eveneens wordt de tweede onderzoeksvraag, gericht op theoretische invloeden, beantwoord. Het theoretisch kader is gebaseerd op informatie uit secundaire, geschreven bronnen, met name onderzoeksrapporten, wetenschappelijke publicaties en overheidsstukken (kabinetsstandpunten, Tweede Kamerstukken, weten regelgeving). Casestudie: stadsen streekvervoer Om inzicht te krijgen in de effecten op publieke belangen die in werkelijkheid merkbaar zijn als gevolg van buitenlandse toetreding wordt een casestudie uitgevoerd. Deze richt zich op één (netwerk)sector: het stadsen streekvervoer. De sector wordt vanuit verschillende perspectieven beschreven. Hierbij komen aan de orde: functionele kenmerken, de rol van de verschillende betrokken partijen en inhoudelijke conflicten. Op die manier wordt een beeld gevormd van de buitenlandse toetreding en de werkelijk ervaren effecten op publieke belangen in deze sector. Voor de casestudie worden bewust meerdere bronnen gehanteerd, dit maakt het mogelijk het beeld van de situatie zo genuanceerd mogelijk weer te geven. Gebruikt zijn kranten, tijdschriften, onderzoeksrapporten, overheidsstukken en interviews met directe en indirecte betrokkenen. Analyse De analyse koppelt de mechanismen uit het theoretisch kader en de bevindingen uit de casestudie aan elkaar. Er wordt getoetst of de effecten op publieke belangen te duiden zijn met de theoretische noties. Eveneens wordt gekeken naar voorbeelden uit andere netwerksectoren om na te gaan of er sprake is van generieke of sectorspecifieke effecten.

14


Onderzoeksopzet

Deze vier elementen dragen bij aan de beantwoording van de afsluitende, prescriptieve vraag hoe om te gaan met buitenlandse toetreding bij de borging van publieke belangen. Figuur 1 geeft deze structuur schematisch weer.

Theoretisch kader: begrippen en mechanismen

Theorie

Casestudie: stadsen streekvervoer

beïnvloedingsmechanismen

Analyse

randvoorwaarden, aangrijpingspunten

functionele kenmerken, betrokken partijen, inhoudelijke conflicten

Empirie

Analyse

sectorspecifieke en generieke effecten Implicaties voor borging

Toepassing

Figuur 1: Analytisch kader.

2.6

Verantwoording

Dit onderzoek heeft gaandeweg zijn definitieve vorm gekregen. De keuzes die hierbij gemaakt zijn ten aanzien van de theorie en de casestudie worden in deze paragraaf nader toegelicht. Theorie Voor de opzet van het theoretisch kader is gekozen voor economische en bestuurlijke invloeden. Echter, andere mogelijke invalshoeken (bijv. juridische, technologische) zouden ook toepasbaar zijn in een onderzoek als dit. In het licht van een technisch bestuurskundig onderzoek hebben de twee gekozen disciplines echter de grootste verklarende waarde. De beide disciplines maken het mogelijk de problematiek in een bredere context te plaatsen en analyseren. De bestuurskunde is sterk nationaal georiënteerd en wordt doorgaans in vergelijkend perspectief toegepast. Van hieruit gaat voornamelijk aandacht uit naar organisaties en interacties tussen deze organisaties in een breder netwerk. Het macroperspectief van de economie biedt een aanvulling hierop. De gehanteerde economische modellen en perspectieven zijn voornamelijk afkomstig uit de internationale economie. Hierin is aandacht voor ontwikkelingen en mechanismen op een globalere schaal. Methodiek De keuze voor de casestudie als methode is gebaseerd op de aard van het onderwerp. De materie is zodanig complex dat deze alleen bestudeerd kan worden in diens werkelijke context. Onderscheid maken naar onderdelen (bijv. naar één specifiek publiek belang) is niet alleen heel lastig, maar deze onderdelen zouden los ook geen of weinig betekenis hebben vanwege de inbedding in de omgeving. Deze omgeving brengt immers bepaalde afhankelijkheden en onzekerheden met zich mee. Type casestudie Gekozen is om in de casestudie één specifieke sector te bekijken. De keuze voor een dergelijke ‘single-casestudie’ is voornamelijk gemaakt om, binnen de beschikbare tijd, een zo gericht mogelijke werkelijkheidstoets uit te kunnen voeren. Alleen dan zou het namelijk mogelijk zijn om de sector vanuit verschillende perspectieven te bekijken en meerdere typen bronnen te gebruiken en te

15


Onderzoeksopzet

analyseren. Dit is benodigd om een zodanig gedetailleerd beeld van de sector neer te zetten, dat het mogelijk is om uitspraken over de effecten op publieke belangen in deze specifieke sector voldoende te kunnen onderbouwen. De publieke belangen verschillen immers sterk per sector en worden voor een groot deel bepaald door de specifieke situatiekarakteristieken. Uitspraken met een groter bereik zouden onderzoek behoeven in meerdere netwerksectoren. Caseselectie Voor de casestudie moest één sector geselecteerd worden. Hiervoor is een aantal verschillende criteria gehanteerd (zie bijlage 1 voor een overzicht): Mate van liberalisering • Liberalisering van de markt is een noodzakelijke voorwaarde. Zonder openstelling van de markt is buitenlandse toetreding, een kernelement in de hoofdvraag, immers niet mogelijk. Op basis van dit eerste criterium vielen de volgende (deel)sectoren af: water en het nationale spoor. Aantal aanwezige buitenlandse toetreders • Des te meer toetreders er zijn, des te rijker kan de casestudie worden en des te meer aangrijpingspunten zijn er voor de analyse. Op basis van één voorbeeld zouden uitspraken over de effecten op publieke belangen slechts beperkt geldig zijn. Naar aanleiding van dit criterium vielen bijvoorbeeld de water- en gassector af. Hier is slechts één toetreder actief. Mate waarin de aanwezige partijen verschillen • Om dezelfde reden als bij het aantal toetreders, is ook de mate waarin deze partijen verschillen van invloed op de kwaliteit van de casestudie. Des te groter de verschillen, des te meer aangrijpingspunten. Met verschillen tussen toetreders wordt hier gedoeld op aspecten als het land van herkomst, het moment en de vorm van toetreding, de gehanteerde werkwijze en het marktaandeel. Op basis van dit criterium vallen de kabel- en afvalmarkt af. In beide sectoren zijn twee buitenlandse partijen actief, die bovendien op vrijwel identieke wijze zijn toegetreden en opereren. Bijzondere omstandigheden • In sommige gevallen kan er sprake zijn van bijzondere omstandigheden op een markt die invloed hebben op de buitenlandse toetreding. Deze omstandigheden kunnen het onderzoek ‘vertroebelen’, doordat de buitenlandse toetreding of de publieke belangenborging beïnvloed wordt. Dit criterium bleek vooral van toepassing op de energiemarkt. Hier is volledige privatisering van lokale distributiebedrijven bevroren door het kabinet. Door deze bijzondere institutionele situatie is verdere toetreding op deze wijze praktisch uitgesloten en leek het derhalve niet realistisch om op dit moment onderzoek te doen naar buitenlandse toetreding in deze sector. Na invulling van de criteria bleven de sectoren post, telefonie en het stadsen streekvervoer over. De keuze is uiteindelijk gevallen op het stadsen streekvervoer. In post en telefonie zijn namelijk alleen buitenlandse toetreders in de reeds vrijgegeven nichemarkten. Voor het ‘vaste’ net (briefpost en vaste telefoonnetwerk) zijn nog steeds monopolisten die onder een universele dienstverplichting opereren. Alhoewel de exacte invulling verschilt, is dit het geval in alle Europese markten. In het stadsen streekvervoer is een meer gelijk en breder speelveld waar buitenlandse toetreding mogelijk is. Er zijn meerdere buitenlandse partijen actief. Deze zijn bovendien op verschillende momenten en manieren toegetreden, hebben afwijkende marktaandelen en zijn afkomstig uit verschillende landen. Bijzondere omstandigheden zijn alleen aanwezig in de stedelijke gebieden, waar nog geen marktwerking is toegepast. Dit hoeft echter geen belemmering te zijn, omdat het slechts om een specifiek deel van de markt gaat.

16

3

Theoretisch kader

Het theoretische kader bestaat uit vier delen. Het eerste deel omvat de begripsbepaling. Daarna worden twee visies weergegeven ten aanzien van de gevolgen van internationalisering voor netwerksectoren. Beide zijn opgesteld vanuit een ander perspectief en verbinden aan de gevolgen van internationalisering andere (normatieve) conclusies. Uit de twee visies komen vervolgens meerdere relevante elementen voort. Deze leiden, na een uitwerking en samenvoeging, tenslotte tot een krachtenspel van een aantal verschillende mechanismen. Deze dienen als kader voor de analyse van effecten van buitenlandse toetreding in netwerksectoren, wat een bijzondere vorm is van de internationalisering zoals weergegeven in de visies.

3.1

Begripsbepaling

Deze paragraaf gaat in op de centrale begrippen binnen dit onderzoek: netwerksectoren, publieke belangen en borging van publieke belangen. De definities van deze begrippen functioneren als randvoorwaarden en uitgangspunten in het onderzoek. 3.1.1

Netwerksectoren

In het algemeen kan gesteld worden dat netwerksectoren vanuit welvaarts- en welzijnsoogpunt van essentieel belang zijn voor het functioneren van een samenleving. De kwaliteit en betrouwbaarheid van de producten of diensten is hierin van groot belang, mede omdat er dikwijls geen substituten verkrijgbaar zijn. Ook kan er een strategisch belang zijn. Het kan in sommige gevallen niet wenselijk zijn om als staat afhankelijk te zijn van private (buitenlandse) partijen voor de levering van de producten en diensten die de economie draaiende houden. De kenmerken Een eenduidige definitie van netwerksectoren ontbreekt, een aantal kenmerkende aspecten kan echter wel aangegeven worden [Aalbers e.a., 2002; Van Twist & Ten Heuvelhof, 1999]: 1. Fysieke infrastructuur is benodigd voor de levering van producten en/of diensten aan consumenten. De infrastructuur kan bestaan uit leidingen (bijv. water- of gasleidingen) of netwerken van knooppunten (bijv. telefoonmasten, havens). Levering kan eventueel plaatsvinden middels een carrier (bijv. postbode, trein). 2. Hoge verzonken kosten en netwerkexternaliteiten14 zorgen ervoor dat duplicering doorgaans niet mogelijk en niet gewenst is. 3. Schaal- en synergievoordelen zijn aanwezig in (onderdelen van) de sector. 4. Als gevolg van punt 2 en 3 kan een natuurlijk of wettelijk monopolie bestaan in (onderdelen van) de sector: spelers kunnen een bepaalde marktmacht verwerven. De volgende sectoren worden tot de netwerksectoren gerekend: gas, elektriciteit, telecommunicatie, kabel, post, afval, water, rail, stadsen streekvervoer en (lucht)havens. Een sector hoeft niet persé alle bovengenoemde kenmerken te bezitten, het zijn geen noodzakelijke voorwaarden. Onderling zijn er bovendien veel verschillen zichtbaar. Zo is er bijvoorbeeld een groot verschil in dynamiek. Met name in de telecommunicatie zijn nieuwe toepassingen erg belangrijk voor de ontwikkeling van de sector. Er zijn eveneens fundamentele verschillen tussen de producten zelf en de infrastructuur. Voor sommige producten zijn meerdere substituten beschikbaar, voor andere vrijwel geen. In het vervoer bijvoorbeeld is er concurrentie tussen individueel en openbaar vervoer, maar ook tussen verschillende modaliteiten daarbinnen (bijv. auto vs. fiets en trein vs. bus). Daarnaast kunnen secundaire ontwikkelingen zoals telewerken en videoconferencing invloed hebben op de mobiliteitsvraag op zich. Een ander onderscheidend aspect is de mate waarin eisen aan betrouwbaarheid, gezondheid en veiligheid een rol spelen. In de afvalverwerking en waterzuivering domineren gezondheidseisen, terwijl betrouwbaarheid de hoogste

14

Het bestaan van netwerkexternaliteiten betekent dat groei van het aantal netwerkgebruikers een positieve en directe (d.w.z. niet via de markt) invloed heeft op de toegevoegde waarde voor alle gebruikers. Dit effect is groter naarmate het netwerk groter is en er meer gebruikers zijn. Een voorbeeld is het Internet.

17


Theoretisch kader

prioriteit krijgt bij diensten in de energie- en communicatiemarkten. Tabel 2 geeft een aantal van deze verschillen verkort weer. Zelfde dienst of substituut leverbaar?

Meerdere aanbieders op infrastructuur mogelijk? Innovatiegraad Eisen Betrouwbaaraan: heid Gezondheid Veiligheid

Vervoer Ja (verschillende modaliteiten; contact op afstand) Ja (evt. met capaciteitsmanager) Laag Gemiddeld Laag Hoog

Energie Nee (gas en elektriciteit onderling uitwisselbaar)

Water Ja (flessen)

Ja

Communicatie Afval Ja (post, kabel Nee en telefoon onderling uitwisselbaar; direct contact) Ja Ja

Laag Hoog

Hoog Hoog (privacy)

Gemiddeld Gemiddeld

Laag Hoog

Laag Hoog

Laag Laag

Hoog Gemiddeld

Hoog Gemiddeld

Onzeker

Tabel 2: Verschillen tussen netwerksectoren. Gebaseerd op: Aalbers et al, 2002; Ministerie van Economische Zaken, 2000b.

De onderdelen van het netwerk Binnen netwerksectoren zijn verschillende, onderling afhankelijke onderdelen te onderscheiden (zie figuur 2). Voor ieder van deze onderdelen gelden specifieke karakteristieken wat betreft activiteiten, investeringen, beleid, betrokken partijen, technologieën en ontwikkelingen. Het betekent ook dat er verschillende mogelijkheden zijn voor concurrentie binnen een bepaalde deelmarkt. Zo geldt met name voor het transportdeel dat de netwerken hoge verzonken kosten alsmede schaalvoordelen met zich mee brengen en concurrentie tussen meerdere partijen daarom vaak niet haalbaar is (natuurlijk monopolie). Scheiding van marktsegmenten (desintegratie van infrastructuur, productie, transport, levering) is noodzakelijk om concurrentie te laten ontstaan in die delen waar dat ook daadwerkelijk mogelijk is. Dergelijke ‘unbundling’ kan op verschillende manieren plaatsvinden: boekhoudkundig (administratief), organisatorisch en juridisch. In deze volgorde worden de vormen van scheiding steeds explicieter en daarmee transparanter.

secundaire processen

Infrastructuur

Productie

Transport

Levering primaire processen

juridische kenmerken

technische kenmerken

economische kenmerken

Figuur 2: Algemenen structuur van netwerksectoren. Bron: Ministerie van Economische Zaken, 2000b, p. 10.

18


Theoretisch kader

Concurrentie in netwerksectoren Voorheen werden netwerksectoren als één geheel beschouwd en daarin was alleen een publiek of gereguleerd privaat monopolie mogelijk. Tegenwoordig wordt een flexibeler denkwijze toegepast: delen van de sector zijn natuurlijke monopolies, de overige onderdelen van de sector kunnen onder de tucht van de markt geplaatst worden [Van Twist en Ten Heuvelhof, 1999]. Met onderdelen worden hier de al eerder vermelde segmenten (infrastructuur, productie, transport en levering) bedoeld. In deze nieuwe denkwijze zijn meerdere methoden mogelijk voor het invoeren van concurrentie: Concurrentie op de infrastructuur • Meerdere aanbieders gebruiken dezelfde infrastructuur, bijvoorbeeld door meerdere treinen op hetzelfde spoor te laten rijden. Bij deze vorm van concurrentie is het in sommige gevallen nodig om capaciteitsmanagement toe te passen. Concurrentie om de infrastructuur • Aanbieders krijgen de kans om in competitie met elkaar een tijdelijk monopolie te verkrijgen voor exploitatie van een deel van de markt. Twee aspecten zijn voor deze vorm van concurrentie specifiek van belang: de wijze waarop geconcurreerd wordt (bijv. via veiling of aanbesteding) en de manier waarop het tijdelijke monopolie daarna wordt vastgelegd (bijv. concessie of exploitatieovereenkomst). Concurrentie tussen infrastructuren • Diensten op verschillende infrastructuren concurreren met elkaar, bijvoorbeeld door een bus en een trein op hetzelfde traject te laten rijden. Beide diensten dienen dan wel gelijkwaardig te zijn en derhalve door gebruikers ook daadwerkelijk als substituten te worden gezien. Concurrentie met infrastructuren • Een infrastructuurdienst concurreert met een niet-infrastructuurdienst, bijvoorbeeld door naast water via het drinkwaternet ook flessen water aan te bieden. Hier geldt eveneens dat het in de beleving van de gebruiker moet gaan om gelijkwaardige diensten. Convergentie Een belangrijk aandachtspunt betreft de convergentie die plaatsvindt tussen de verschillende netwerksectoren. Dit kan op verschillende niveaus: de technologie, de markt en/of de organisatie [Weijnen et al, 2000]. Een voorbeeld van convergentie is de levering van Internetdiensten, dit kan via de telefoonlijn of de kabel. Nog hoger op de abstractieladder vindt concurrentie plaats tussen verschillende soorten communicatiediensten (e-mail, post, telefoon). Convergentie vertroebelt de ontwikkelingen in de netwerksectoren, maar biedt ook nieuwe kansen voor concurrentie tussen en met infrastructuren. De producten worden immers steeds reëlere substituten van elkaar. Een ander mogelijk gevolg is het ontstaan van multifunctionele en multinationale ondernemingen die al deze netwerkdiensten in meerdere landen gaan aanbieden: multi-utilities. In de Nederlandse netwerksectoren is dit bijvoorbeeld zichtbaar in de afvalmarkt, waar steeds meer elektriciteitsproductiebedrijven actief worden in de afvalverwijdering [Afval Overleg Orgaan, 2000, p. 10]. Opmerkelijk is dat buitenlandse toetreding in de afvalverwijdering door de overheid werd geblokkeerd bij de verkoop van de VAM, maar dat dit nu alsnog via een omweg heeft plaatsgevonden aangezien twee van de vier grote elektriciteitsproducenten in buitenlandse handen zijn. Invloed op internationalisering en buitenlandse toetreding De specifieke eigenschappen van netwerksectoren zijn op twee manieren van invloed op vraagstukken omtrent internationalisering en buitenlandse toetreding. Ten eerste is er een aantal fundamentele eigenschappen dat de marktkarakteristieken beïnvloedt. Door de eigenschappen en dynamiek van de sectoren is de markt in structurele zin instabiel en is derhalve een zekere mate van coördinatie benodigd. Dit verklaart ook het tweede aspect, namelijk het bestaan van bepaalde randvoorwaarden. Deze komen voort uit het algemene belang dat de sectoren vertegenwoordigen. Multinationals in netwerksectoren zijn door deze beide aspecten zowel fysiek als institutioneel veel sterker gebonden aan hun markten dan ‘gewone multinationals’. Een autoproducent kan in theorie verspreid over de hele wereld produceren en voor distributie volstaan met één distributiekantoor per continent. Een post- of vervoersbedrijf moet daarentegen fysiek aanwezig zijn in iedere markt die het bedient en dit doen volgens de regels die er in dat land gesteld worden aan die

19


Theoretisch kader

diensten. Op institutioneel vlak zijn met name de sectorspecifieke weten regelgeving en het toezicht van belang. Dit zijn voor de overheid de belangrijkste vormen van borging (zie ook paragraaf 3.1.3). Er is overigens wel overkoepelende uniforme Europese regelgeving, maar de Europese markten verschillen nog steeds sterk in de mate van liberalisering, weten regelgeving en toezichtregimes [Theeuwes, 2003]. Voor een multinational betekent dit dat de synergie- en ervaringsvoordelen van buitenlandse expansie mogelijk maar beperkt van toepassing zijn. De gebondenheid van de activiteiten zorgt overigens automatisch voor een bepaalde zekerheid voor de Nederlandse economie. Waar er bij internationale productiebedrijven het gevaar bestaat dat zij hun activiteiten (en daarmee werkgelegenheid, kennis en kapitaal) naar een ander land verplaatsen, is dit bij netwerkondernemingen vaak onmogelijk. De dienstverlening zal immers door moeten gaan, ongeacht de eigenaar van materieel en infrastructuur. Bovendien is er, indien een private partij het eigendom over de infrastructuur heeft, een direct belang voor dit bedrijf om de infrastructuur te onderhouden aangezien het hier voor de rendementen van afhankelijk is [Ten Heuvelhof & Van Twist, 1999]. 3.1.2

Publieke belangen

Er kan een verschil aangegeven worden tussen publieke belangen, die in deze studie centraal staan, en maatschappelijke belangen, namelijk: de noodzaak voor publieke interventie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [WRR, 2000, p. 20] formuleert dit als volgt:

“Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is.” “Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.”

Wat wel en geen publiek belang is, is volgens deze definities in eerste instantie een politieke kwestie. De WRR betitelt dit in haar rapport als de wat-vraag. In de praktijk lopen beide definities echter door elkaar. Publiek wordt als maatschappelijk gezien en andersom. In een geliberaliseerde markt is de betekenis van termen als ‘aantrekken’ bovendien rekbaar. Dit kan op vele manieren geuit worden door de overheid: door zelf diensten te leveren of door randvoorwaarden te stellen aan de markt, de aanbieders en/of de diensten. In het meer recent door de Europese Commissie uitgebrachte Groenboek over diensten van algemeen belang [EC, 2003, p. 7 – 8] wordt een bredere definitie gehanteerd, die feitelijk over hetzelfde gaat:

“[De term diensten van algemeen belang] heeft betrekking op zowel marktgerichte als niet-marktgerichte diensten die de overheid van algemeen belang acht en waarvoor specifieke openbaredienstverplichtingen gelden.” “[De term openbaredienstverplichting] verwijst naar door de overheid aan de dienstverlener opgelegde verplichtingen om te waarborgen dat aan bepaalde doelstellingen van algemeen belang wordt voldaan, zoals bijvoorbeeld op het gebied van het lucht- of spoorwegen wegvervoer en de energie. Deze verplichtingen kunnen op communautair, nationaal of regionaal niveau gelden.”

Door het waarborgen van bepaalde doelstellingen centraal te stellen wordt de invulling van interventie breder. Met andere woorden, er is ruimte om de markt tot bepaalde resultaten te laten komen, waarbij de interventie slechts bestaat uit het stellen van randvoorwaarden. Zodra de markt faalt, zorgen de randvoorwaarden voor de totstandkoming van het maatschappelijke belang. Deze definitie doet meer recht aan de werkelijkheid en biedt meer ruimte voor interpretatie: de resultaten zijn belangrijker dan de manier waarop die tot stand komen.

Publieke belangen worden in dit onderzoek gedefinieerd als de doelstellingen van algemeen belang die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, maar die zonder het stellen van randvoorwaarden niet in iedere situatie behaald worden.

20


Theoretisch kader

Marktfalen als oorzaak voor het bestaan van publieke belangen Publieke belangen ontstaan in theorie door het falen van de markt. Dit kan, afhankelijk van de eigenschappen van de sector en producten, op verschillende manieren gebeuren [Algemene Energieraad, 2001; Katz & Rosen, 1998; WRR, 2000]. Er kan sprake zijn van monopolievorming, waarbij een bepaalde partij een zodanige machtspositie heeft dat deze de prijzen voor andere partijen hoger kan stellen dan economisch efficiënt zou zijn. ‘Andere partijen’ zijn overigens niet alleen consumenten. In netwerksectoren kunnen dit ook concurrenten zijn die voor levering een netwerk nodig hebben, maar zelf geen netwerk bezitten. Zij zijn daarom afhankelijk van de eigenaar van het netwerk voor het verkrijgen van toegang tot het netwerk (‘third party access’). Een tweede vorm van marktfalen ligt besloten in de aard van het product: het publieke goed. Dit zijn producten en diensten waarvan de overheid vindt dat een ieder er tegen een redelijke prijs recht op heeft, maar die niet door de markt geleverd worden. Althans, niet tegen een redelijke prijs. Feitelijk hebben deze producten geen individuele prijs, omdat ze niet-rivaliserend (het gebruik van één persoon doet niets af aan het gebruik van anderen) en niet-uitsluitbaar (niemand kan uitgesloten worden van gebruik) zijn. Pure publieke goederen zijn bijvoorbeeld de diensten die het leger verzorgt ten einde de nationale veiligheid zeker te stellen. Tussen de pure vormen van publieke en private goederen zijn echter ook semi-publieke goederen te vinden. Deze zijn slechts tot op zekere hoogte niet-rivaliserend. Een voorbeeld is een openbare bibliotheek, die wel rivaliserend wordt zodra het heel druk wordt. De derde vorm van marktfalen is het bestaan van externe effecten. Dit zijn effecten voor derden of latere generaties die niet in de prijs van een product verdisconteerd zijn. De vrager en aanbieder zelf krijgen immers niet met deze effecten te maken. Een voorbeeld hiervan zijn de milieueffecten van bepaalde productieprocessen. De vierde, en laatste, bron voor marktfalen is de aanwezigheid van informatietekorten. Deze kunnen ervoor zorgen dat producten van minderwaardige kwaliteit worden geleverd. Een individuele energiegebruiker kan bijvoorbeeld moeilijk beoordelen of de geleverde energie zodanig is opgewekt, dat hij op langere termijn ook nog verzekerd is van stroomlevering. Dit kan alleen op een hoger niveau gecontroleerd en gewaarborgd worden. Explicitering van publieke belangen In onderzoeksrapporten wordt doorgaans gebruik gemaakt van uiteenlopende definities van publieke belangen. Deze lopen uiteen van zeer specifiek tot zeer algemeen en van operationeel tot strategisch. Afhankelijk van de toepassing worden ook wel generieke en sectorspecifieke definities gehanteerd. Kortom, de niveaus en mate van detaillering zijn niet gelijk. Waar de analyses overigens wel in overeenstemmen, is de behoefte aan een heldere definiëring van de publieke belangen, omdat alleen dan de regimes ter borging van de publieke belangen vormgegeven kunnen worden. De noties uit de kabinetsnotitie Publieke belangen en marktordening: liberalisering en privatisering in netwerksectoren [Ministerie van Economische Zaken, 2000a] en het WRR-rapport Het borgen van publiek belang [WRR, 2000] zijn sinds hun verschijnen veelvuldig gebruikt als startpunt of vergelijkingskader bij studies over privatisering en liberalisering in netwerksectoren.15 In de kabinetsnotitie wordt een algemene indeling van in vijf typen publieke belangen gehanteerd (zie tabel 3): universele dienstverlening, bescherming van gebonden afnemers, leveringszekerheid, eigenschappen van product en proces en doelmatigheid. Op deze indeling is echter ook wel kritiek geleverd [zie bijv. Van Damme & Hancher, 2000; Nyfer, 2003]. Met name de vierde categorie, ‘eigenschappen van product en proces’, is een vergaarbak van elementen en daarom lastig als één enkel publiek belang te definiëren of operationaliseren. De 15

Zie bijvoorbeeld: Algemene Energieraad (2001) De rol van de overheid in een vrije energiemarkt, 6 november 2001, Den Haag; Ministerie van Verkeer en Waterstaat – Samenwerkingsproject Centrale Diensten (2003) Het borgen van publieke belangen in V&W-netwerksectoren, januari 2003, Den Haag; Nyfer (2003) Publieke belangen in private handen, maart 2003, Breukelen; Raad voor Verkeer en Waterstaat (2003) ‘Tussen droom en daad…’: Marktordening en publieke belangen rond vitale transportinfrastructuren, 7 januari 2003, Den Haag.

21


Theoretisch kader

verschillende elementen kunnen elkaar namelijk ook tegenwerken. Er zijn ook wel studies waar deze aandachtspunten juist als enige publieke belangen genoemd worden. Prijs (UDV) en leveringszekerheid worden dan als onderdeel van deze eigenschappen gezien, beide dragen in die visie bij aan de kwaliteit van een product of dienst. In de media zijn het eveneens juist vaak zaken als kwaliteit, duurzaamheid en veiligheid die aangehaald worden als het gaat om ‘het publieke belang’. Bovendien is de laatste categorie ook niet eenduidig gedefinieerd. Doelmatigheid van marktordening en toezicht hoeven niet per definitie samen te gaan en dienen daarom afzonderlijk beschouwd te worden voor een heldere weergave van zaken. Universele dienstverlening (UDV) Bescherming van gebonden afnemers Leveringszekerheid Eigenschappen van product en proces Doelmatigheid

Producten en diensten dienen, tegen min of meer gelijke prijzen, beschikbaar te zijn voor alle consumenten. Er mag geen machtsmisbruik gemaakt worden van consumenten die geen keuze tussen leveranciers hebben. Vanwege de afhankelijkheid van de producten dient levering, onder normale omstandigheden, gewaarborgd te zijn. Kwaliteit, milieu (duurzaamheid), volksgezondheid en veiligheid dienen gewaarborgd te zijn. Marktordening (productie-, transport- en distributiekosten) en toezicht dienen gerealiseerd te worden op een efficiënte wijze.

Tabel 3: Algemene indeling van publieke belangen uit kabinetsnotitie (2000). Gehanteerde indeling

PUBLIEKE BELANGEN

In deze scriptie wordt ervoor gekozen de indeling van het Ministerie van Economische Zaken te hanteren, waarbij de vierde en vijfde categorieën worden opgesplitst in respectievelijk vier en twee deelcategorieën (zie tabel 4). Deze indeling is algemeen en daarom toe te passen op verschillende sectoren. Daarnaast is de invulling eenduidig qua schaal en detaillering. Vanwege de centrale rol van het Ministerie in de liberaliseringsprocessen kan bovendien aangenomen worden dat deze indeling ten grondslag ligt aan beleidsdocumenten. Op die manier is ook het politieke aspect van de definiëring van publieke belangen geïntegreerd. De algemene indeling sluit bovendien aan bij de theorie over marktfalen. Door netwerkdiensten als publieke goederen te zien, wordt UDV een publiek belang. Monopolievorming en informatietekorten leiden tot een kwetsbare positie van de gebonden afnemer, die vanuit het maatschappelijk perspectief bescherming behoeft. Informatietekorten en externe effecten duiden tot slot op de noodzaak om leveringszekerheid en de eigenschappen van het product als publieke belangen te betitelen. Beide kunnen er immers de oorzaak van zijn dat, met name op lange termijn, de werkelijke resultaten afwijken van de gewenste. Universele dienstverlening Bescherming van gebonden afnemers Leveringszekerheid Eigenschappen van product en proces

Doelmatigheid

Kwaliteit Duurzaamheid Veiligheid Volksgezondheid Marktordening Toezicht

Tabel 4: Gehanteerde indeling van publieke belangen. Enkele kanttekeningen Bij deze indeling kunnen de volgende algemene kanttekeningen geplaatst worden: Publieke belangen zijn niet statisch • Onder invloed van technologische vooruitgang, een veranderende publieke opinie of internationale ontwikkelingen kunnen doelstellingen verschuiven. Publieke belangen kunnen daardoor meer of minder relevant worden. Tevens kunnen nieuwe publieke belangen ontstaan. Zo is het veiligheidsaspect van een nieuwe dimensie voorzien sinds de aanslagen van 11

22


•

•

3.1.3

Theoretisch kader

september 2001. Door een verplaatsing van beslismacht naar supranationale organen kan het bovendien zo zijn dat voor een bepaald belang de nationale overheid niet (meer) de eindverantwoordelijkheid kan nemen en de overheid daarom een belang niet meer als publiek belang zou moeten aanduiden [WRR, 2000]. Juist vanwege deze dynamiek is het onmogelijk en ongewenst om de publieke belangen tot in detail te definiëren.

Publieke belangen kunnen interfereren of onderling tegenstrijdig zijn

Soms kunnen alle belangen afzonderlijk helder gedefinieerd en gewaarborgd zijn, maar is de aanleiding voor interventie juist te vinden in een onderlinge tegenstrijdigheid. Zo kan de UDV vragen om prijsverlaging in sommige gebieden, terwijl kwaliteitseisen de kostprijs juist verhogen. Deze constatering vraagt om een integrale benadering van de verschillende publieke belangen.

De invulling en importantie van een publiek belang verschillen per sector

Specifieke sectoreigenschappen zorgen ervoor dat niet ieder publiek belang op dezelfde wijze gedefinieerd en geborgd moet en kan worden in de verschillende sectoren. Het openbaar vervoer bijvoorbeeld is niet kostendekkend, de overheid subsidieert. Elektriciteit daarentegen is wel renderend en een groot deel van de prijs wordt daar juist bepaald door belastingen. Met andere woorden, de overheid verdient eraan. De financiering van beide sectoren kan alleen daarom al nooit op dezelfde wijze plaatsvinden en beleidskeuzes worden op geheel andere gronden gebaseerd. Bovendien is de prioritering van publieke belangen niet in alle sectoren hetzelfde. Volksgezondheid speelt bijvoorbeeld met name een rol in de afval- en watersector, terwijl voor de energiesector vooral leveringszekerheid van belang is. Deze sectorale diversiteit is eveneens een reden om publieke belangen niet tot in detail te definiëren, maar een algemene indeling te hanteren. Daarnaast leidt het tot de constatering dat marktordening en borging per definitie maatwerk zijn [Van Damme, 2001]. Borging van publieke belangen

Na de identificatie van publieke belangen volgt de vraag hoe de totstandkoming van deze belangen gegarandeerd kan worden. Borging betekent letterlijk dat belet wordt dat iets losgaat of verloren gaat. In het algemeen [Aalbers et al, 2002; Ministerie van Economische Zaken, 2000a] wordt een aantal stappen16 aangegeven ten aanzien van de borging van publieke belangen: 1. Identificatie van publieke belangen; 2. Vertaling naar randvoorwaarden aan productie en distributie; 3. Vormgeving van toezicht; 4. Vormgeving marktordening (concurrentievorm); 5. Bepaling eigendomspositie van betreffende onderneming(en). Borgingsmechanismen De WRR [2000] noemt de vraag naar borging de hoe-vraag en hanteert een aantal verschillende vormen van borging. Deze indeling wordt ook gebruikt in dit onderzoek. Het is belangrijk om te realiseren dat deze borgingsmechanismen elkaar niet per definitie uitsluiten, naast elkaar gebruikt kunnen worden en elkaar vaak ook aanvullen. Een eerste belangrijke vorm van borging is via weten regelgeving en contracten. Hierin kunnen met name de eerste twee van bovenstaande stappen verwerkt worden. Generieke en sectorspecifieke wetgeving vormen gezamenlijk het kader van randvoorwaarden waarbinnen de publieke taakbehartiging plaats vindt. Daarnaast kunnen, afhankelijk van de vorm van marktordening, ook meer gedetailleerde aspecten worden vastgelegd in bijvoorbeeld programma’s van eisen, concessies en prestatiecontracten. Ongeacht de exacte vorm, bij vastlegging is het altijd belangrijk om te realiseren dat er een verschil is tussen randvoorwaarden en de werkelijke garantie. De juridische werkelijkheid is niet altijd de feitelijke werkelijkheid, zelfs als het toezicht op de regelgeving goed functioneert. Aangezien publieke belangen niet statisch zijn en de toekomst altijd onzeker, is bovendien een zekere veerkracht 16

Dit onderzoek voegt hier feitelijk een stap aan toe: de bepaling van de herkomst (binnen- of buitenland) van de betreffende onderneming(en). Als blijkt dat hieruit nieuwe sturingsvragen ontstaan, kan de afweging nogmaals doorlopen worden en kunnen eventueel nieuwe vormen van toezicht of regulering worden toegepast.

23


Theoretisch kader

gewenst. In dat opzicht is ook het verschil tussen de stabiele eindtoestand en de transitiefase bij de start van de liberalisering van belang. Tijdens de transitie kan andere of aanvullende wetgeving benodigd zijn dan in stabiele toestand, bijvoorbeeld om een eerlijk speelveld te creëren. Concurrentie is een tweede borgingsmechanisme en is een weerslag van de vierde stap, de marktordening. In een volledig competitieve markt zijn de kosten geminimaliseerd en de surplussen perfect verdeeld over de producenten en consumenten. Efficiëntie is gewaarborgd in deze situatie, waar de interactie tussen vraag en aanbod de prijs bepaalt. In werkelijkheid is nooit aan alle voorwaarden voor perfecte concurrentie voldaan, zeker niet in netwerksectoren. De tendens richting optimale efficiëntie blijft echter wel bestaan als de concurrentie versterkt wordt. Belangrijke voorwaarden zijn de aanwezigheid van voldoende vragers en aanbieders en transparante informatie in de markt. De overheid kan hiervoor randvoorwaarden stellen. Met name de mededinging regels vormen belangrijke randvoorwaarden, daarmee wordt voorkomen dat ongewenste machtsconcentraties ontstaan. Belangrijk is overigens wel dat de gestelde randvoorwaarden ook daadwerkelijk gecontroleerd en gehandhaafd (kunnen) worden. De toezichthouder speelt hierin een centrale rol. Voor Nederland is het belangrijk te realiseren dat de toezichthoudende organisaties zoals de NMa en de OPTA relatief kort bestaan [Ministerie van Economische Zaken, 2002a]. Publieke uitvoering en publiek eigendom zijn niet altijd de beste manier om publieke belangen te borgen [o.a. Ministerie van Economische Zaken, 2000a, p. 6; Het Financieele Dagblad, 2003c]. Zoals het stappenplan al aangeeft, is de keuze voor het eigendom afhankelijk van de marktordening. Door middel van concurrentie kan feitelijk gebruik gemaakt worden van de discipline van de markt om de efficiëntie van de uitvoering te vergroten. In dat opzicht vullen regelgeving en concurrentie elkaar aan: het ene borgingsmechanisme stelt de randvoorwaarden, het andere zorgt voor het speelveld. Het derde borgingsmechanisme is institutionele borging. Door de normen en waarden binnen een organisatie te versterken, kunnen de publieke belangen ondersteund worden. Dit kan bijvoorbeeld zijn weerslag vinden in kwaliteitstoetsen en zelfregulering. Er wordt op die manier sterk ingespeeld op de professionaliteit. Doordat het publieke belang nooit volledig zal overeenstemmen met de belangen van de organisatie en de individuele werknemers, vraagt institutionele borging om complementaire borging via andere mechanismen. Een laatste vorm van borging is door middel van hiërarchie. Door de uitvoering direct of indirect onder de ministeriële verantwoordelijkheid te plaatsen is er automatisch een democratische controle via de Kamer. Een sterk gegroeide overheid en processen van horizontalisering en professionalisering hebben echter gezorgd voor een sterke beperking van hiërarchie als borgingsmechanisme. Vastlegging Concurrentie Institutionele borging Hiërarchie

BORGING

Contracten Wet- en regelgeving

Tabel 5: Gehanteerde indeling van borgingsmechanismen. Schaal van borging Ervan uitgaande dat de schaalvergroting doorzet, wordt het een steeds relevantere vraag op welke schaal de borging ingezet dient te worden: nationaal of internationaal? In de huidige situatie is er slechts sprake van samenwerking tussen landen en nationale toezichthouders. Nationale instituties krijgen echter steeds meer te maken met internationaal opererende en buitenlandse ondernemingen en worden zodoende geconfronteerd met nieuwe uitdagingen [Calzolari, 2001]. Op dit moment zijn er nog grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft publieke belangen. Ieder land wordt gekenmerkt door een specifieke geografische, politieke en sociaal-economische achtergrond. De diversiteit is toepasbaar op wat de publieke belangen zijn en hoe de borging vorm krijgt. Gecombineerd met de dynamiek van de publieke belangen leidt dit voor de Nederlandse overheid tot de conclusie dat Europese borging van publieke belangen voorlopig nog niet gewenst is [Tweede Kamer, 2003]. Pas als de relevante markten van de sectoren, de definities van de belangen

24


Theoretisch kader

en de juridische basis helder zijn, kan in die optiek de vraag naar de wenselijkheid van een Europese toezichthouder beantwoord worden.

3.2

Algemeen kader: twee visies

In deze paragraaf worden de twee richtinggevende visies voor het resterende deel van het theoretisch kader toegelicht. De ene visie bekijkt de problematiek op internationaal niveau en gaat in op de economische aspecten. De andere visie behandelt het nationale perspectief en benadrukt de publieke aspecten van het geheel. Dit levert in feite twee extremen op: is internationalisering een kans of een bedreiging? 3.2.1

Internationaal-economische visie

Onder invloed van technologische en institutionele ontwikkelingen is er de afgelopen decennia sprake geweest van een toenemende globalisering. De totstandkoming van een open wereldeconomie komt hierdoor dichterbij. Internationale handelstheorieën17 voorspellen hierbinnen een zekere vorm van concentratie en specialisering: de productie verplaatst zich naar die locatie waar de benodigde productiefactoren het goedkoopst zijn. Althans, voor zover deze voordelen niet ongedaan gemaakt worden door transport- en andere transactiekosten. Door dit mechanisme kan een concentratie van activiteiten op een bepaalde locatie ontstaan. Het productieproces als geheel vindt dan gefragmenteerd plaats. De verschuiving van activiteiten gaat in theorie net zo lang door tot de reële kosten van productiefactoren in alle locaties gelijk zijn. Een verandering in de omstandigheden kan het proces nogmaals doen starten, waardoor de verdeling van activiteiten wijzigt [Brakman et al, 2001]. Een eerste implicatie van deze ontwikkeling is een toename van handels- en investeringsstromen, met name tussen de drie grote handelsblokken [Dicken, 2001]. Het productieproces vindt immers steeds meer verspreid plaats. Deze spreiding leidt tot toenemende grensoverschrijdende investeringen en handel in grondstoffen, tussenproducten en eindproducten. Een andere implicatie is de groeiende invloed van multinationals, deze worden belangrijker dan nationale ondernemingen. Het aandeel van multinationals in de totale handel is volgens de handelstheorie groter wanneer [Markusen & Venables, 1998]: • de transactiekosten van handel groot zijn; • de schaalvoordelen op ondernemingsniveau belangrijker zijn dan de schaalvoordelen op ‘plant’-niveau (bijv. door synergie-effecten in de overhead); • de betreffende landen meer op elkaar lijken qua omvang, inkomen, productiefactoren en technologieën. De weerslag van deze visie op de internationalisering in netwerksectoren heeft vooral betrekking op nieuwe spelers en marktverhoudingen. De opkomst van multinationals is één van de belangrijkste effecten van een internationale economische orde binnen de netwerksectoren. Feitelijke gegevens over de toenemende internationalisering van de netwerkbedrijven ondersteunen dit [UNCTAD, 2002 en 2003]. In reactie op deze verandering zal ook in het beleid en toezicht mogelijk een toenemende internationale coördinatie opkomen. De basisveronderstelling binnen de internationaal-economische visie kan als volgt geformuleerd worden:

Vanuit het internationale perspectief is een globale bediening van de netwerksectoren het meest efficiënt, inherent hieraan is de omslag naar internationale in plaats van nationale speelvelden en de groei van marktspelers.

17

De basis voor de modellen in de geografische economie is gelegd door Paul Krugman’s handelsmodellen (1979, 1980 en 1991) en de theorie over monopolistische concurrentie van Avinash Dixit en Joseph Stiglitz (1977).

25


Theoretisch kader

Nationaal-publieke visie

In deze tweede visie wordt geredeneerd vanuit het perspectief van de individuele staat. Het begrip ‘staat’ wordt gedefinieerd door drie elementen: een grondgebied, een bevolking en een gezag [De Jong & Schuszler, 1999]. Voor iedere staat is bescherming van haar grondgebied en bevolking het primaire belang. Bescherming dient hier breed geïnterpreteerd te worden. In het geval van Nederland worden de landsgrenzen al lang niet meer betwist en is er ook geen reële oorlogsdreiging. Behalve veiligheidsbelangen kan bescherming echter ook betrekking hebben op economische en sociale belangen, en dat is waar de discussie omtrent publieke belangen op stoelt. Het gezagselement heeft betrekking op de soevereiniteit die de overheid heeft in de besturing van het land (bijv. het geweldsmonopolie). Een eigen instrumentarium op eigen terrein is wat benodigd is om zelfstandig te kunnen beslissen en coördineren. Deze soevereiniteit is echter onder druk komen te staan door verschillende ontwikkelingen. Bovens et al [1995] noemen dit de verplaatsing van de politiek, oftewel de verplaatsing van invloed van de Staten-Generaal naar andere organisaties en niveaus. Het ontstaan van supranationale organisaties is in deze visie vooral een uiting van de wens om onder de druk van internationalisering enige grip op het beleid te behouden. Als alle landen zelfstandig blijven staan ze ieder voor zich zwakker (met name de kleinere landen) dan wanneer wordt samengewerkt. Het ontstaan van deze vorm van integratie en coördinatie is analoog aan het ontstaan van multinationals. Aan de andere kant vormen supranationale organisaties, zeker in een vergaande vorm van samenwerking zoals binnen de Europese Unie, op zichzelf een bedreiging voor de eigen autonomie. Dit is weer terug te vinden in de strijd binnen de samenwerkingsverbanden, die vervolgens weer uitmondt in uitzonderingen op de regels en blijvende verschillen tussen lidstaten. Een voorbeeld hiervan is het grote aantal uitzonderingen en aanpassingen dat, voornamelijk onder druk van Frankrijk, gedurende de besluitvormingsprocessen is gemaakt op de invoering van de Europese energieliberalisering [Werts, 2002]. Hoe een land zich opstelt in internationale discussies en welke regimes het hanteert is sterk afhankelijk van de achtergrond van dat land. Zowel fysieke als institutionele kenmerken spelen hierbij een rol. Volgens Katzenstein [1985] kan een klein land als Nederland vanwege de openheid en kwetsbaarheid slechts overleven als het inzet op een liberaal handelsbeleid. Op nationale schaal is het dan een kwestie van herverdeling: compensatie voor de verliezers ten koste van de winnaars. Grote landen zoals Duitsland en Frankrijk kunnen zich echter een zekere mate van protectionisme veroorloven en dienovereenkomstig hun nationale kampioenen ondersteunen [Bailey et al, 1994; Hampden-Turner & Trompenaars, 1994].18 Wat we hier zien is in feite een aparte vorm van concurrentie: beleidsconcurrentie. Landen strijden onderling om marktaandeel in termen van kapitaal en productiviteit. Fiscaal en industriebeleid zijn hierin hun wapens. Dit mechanisme staat op gespannen voet met andere beleidsterreinen, zoals het milieubeleid. Enerzijds is internationale coördinatie benodigd om de grensoverschrijdende milieuproblemen aan te pakken, anderzijds loont het voor iedere individuele staat om het eigen (economische) nationale belang na te streven ook al worden de milieuproblemen daardoor mogelijk groter [Hout & Sie Dhian Ho, 1997]. Wanneer we deze visie loslaten op de veranderingen in netwerksectoren komt het beeld naar voren dat er bepaalde belangen zijn die op nationaal niveau (grondgebied en bevolking) spelen, maar bedolven dreigen te raken onder de trend naar internationalisering en schaalvergroting. Parallel hieraan verliest het nationale gezag aan autonomie. Ieder afzonderlijk land lijkt daarom de balans op te willen maken en een eigen regime neer te willen zetten. De basisveronderstelling binnen de nationaal-publieke visie kan als volgt geformuleerd worden:

Vanuit het nationale perspectief vestigt internationalisering de bescherming van de nationale publieke belangen in netwerksectoren in een nieuw daglicht, dit creëert de noodzaak tot een oplossing op maat. 18

NB: Hetzelfde is zichtbaar in de discussies omtrent de eisen in het Stabiliteitspact van de Economische en Monetaire Unie, die Frankrijk en Duitsland dreigen te omzeilen. Zie bijvoorbeeld: ‘Zalm beraadt zich op aanpassing stabiliteitspact’, Het Financieele Dagblad, 31 oktober 2003.

26


Theoretisch kader

Nuancering

Beide visies zetten extremen neer. Alvorens in te gaan op de invulling van de visies is enige nuancering daarom gewenst. Divergentie binnen de internationaal-economische visie Wat betreft de internationaal-economische visie kan gesteld worden dat de handelsmodellen zich in de loop der tijd sterk ontwikkeld hebben. De inzichten zijn onder andere gegroeid door empirisch onderzoek. Technologische ontwikkelingen hebben er bovendien voor gezorgd dat de verwerkingscapaciteit groter is geworden en daardoor steeds complexere modellen gemaakt konden worden. Steeds meer dynamische aspecten vonden op die manier hun weerslag in de theorieën. Daarnaast worden steeds meer strategische aspecten ingebracht. Zo wordt het ontstaan van handelsblokken gezien als een tegengestelde beweging aan de trend naar liberalisering [Bhagwati, 1993; Krugman, 1991]. Er ontstaan clubs die naar buiten toe protectionistischer zijn dan ooit tevoren. De totstandkoming van een werkelijk open wereldeconomie wordt hierdoor geblokkeerd en de welvaartseffecten worden gereduceerd. Op dit punt conflicteren beide visies, vanuit het perspectief van de staat is participatie in handelsblokken immers positief. De rol van autonomie binnen de nationaal-publieke visie De nationaal-publieke visie is gestoeld op het idee dat beleidsautonomie bestond vóór de komst van internationale invloeden. Of dit werkelijk zo is, kan echter betwijfeld worden [Hout & Sie Dhian Ho, 1997]. Volledige controle over met name economische ontwikkelingen is er misschien wel nooit geweest. Sterker nog, de wederzijdse afhankelijkheid van staten wordt wel gezien als één van de belangrijkste redenen voor de opzet én het succes van de Europese samenwerking [George & Bache, 2001]. Bij de start van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1950), de voorloper van de EU, was men reeds van mening dat de natiestaat economisch inadequaat zou zijn in de moderne wereld. De interne Europese markt was weliswaar vooral een middel om politieke stabiliteit te waarborgen in het naoorlogse Europa, maar werd ook gezien als een praktische oplossing voor deze specifieke economische bedreiging.

3.3

Theoretische invulling: drie elementen

Uit de begripsbepaling en de twee visies komen meerdere elementen naar voren die relevant zijn voor de beoordeling van de effecten van buitenlandse toetreding in netwerksectoren. Dit zijn achtereenvolgens: • de multinationale onderneming, die; • op een bepaalde wijze kiest voor een locatie en toetredingsvorm en daarbij geconfronteerd wordt met; • verschillende toetredingsdrempels in een markt die gekenmerkt wordt door de fundamentele en institutionele eigenschappen van netwerksectoren en specifieke nationale regimes. 3.3.1

De multinationale onderneming

De hoofdrolspelers op de wereldmarkt zijn multinationals. Dit zijn grote en doorgaans gediversifieerde ondernemingen die hun naam ontlenen aan het feit dat de activiteiten internationaal uitgevoerd en gecoördineerd worden. De organisaties kennen doorgaans een divisiestructuur en aansturing vindt plaats op basis van portfoliomanagement [Mintzberg, 1983]. Modernisme versus postmodernisme Over het (inter)nationale karakter van multinationals bestaan verschillende opvattingen. Enerzijds is dit de modernistische opvatting, die stelt dat het internationale organisaties zijn [Ohmae, 1994; Reich, 1990]. Deze opvatting past in de internationaal-economische visie, waarin multinationals ‘footloose’ zijn. Ze hebben dan geen nationale basis, maar zetten hun activiteiten flexibel neer over de gehele wereld en hebben wereldburgers in dienst. Hier tegenover staat de postmodernistische opvatting dat multinationals nationale bedrijven zijn met internationale activiteiten [Dicken, 2001; Pauly & Reich, 1997; Hu, 1992]. Hun afkomst blijkt in die opvatting niet alleen uit de wereldwijde verdeling van activa en werknemers, maar ook uit de verdeling van eigendom en zeggenschap binnen de

27


Theoretisch kader

organisatie en de legale en fiscale status. Relevante maatstaven zijn dan bijvoorbeeld de herkomst van de commissarissen (met name de voorzitter) en het land waar het jaarverslag gepubliceerd wordt. In dat geval kan bovendien aangenomen worden dat er een specifieke bedrijfscultuur bestaat, die onder andere beïnvloed is door de nationale cultuur uit het land van herkomst. Het managen van een multinationale onderneming komt in feite neer op het coördineren van de verschillende culturen én de lokale omstandigheden in een bepaalde regio of in een bepaald land: “think global, act local”. De postmodernistische opvatting wordt niet alleen op theoretisch vlak steeds sterker ondersteund [zie o.a. Dicke, 2001], maar lijkt in de praktijk ook veel realistischer te zijn dan de modernistische. Een voorbeeld is het veelvuldige mislukken van internationale fusies. In de modernistische opvatting zouden deze in het geheel geen problemen opleveren aangezien alle internationale ondernemingen op elkaar gaan lijken. Het slagingspercentage van dergelijke fusies bedraagt in de praktijk echter niet meer dan 50% [Kool & Olie, 1997, p. 4]. De exacte rol van cultuurverschillen in dergelijke situaties is moeilijk aan te geven, maar in veel gevallen lijken ze wel degelijk een rol gespeeld te hebben.19 De rol van culturen Een volgende vraag is hoe de bedrijfscultuur en de achterliggende nationale cultuur gekenmerkt kunnen worden. Het begrip cultuur is vrij abstract, er is dan ook geen eenduidige definitie van. Hofstede [1994, p. 5] definieert cultuur als ‘the collective programming of the mind which distinguishes the members of one group or category of people from another’. Anderen benadrukken dat cultuur bepalend is voor hoe men omgaat met problemen en dilemma’s [Hampden-Turner & Trompenaars, 1994]. Weer een andere invalshoek is het ontstaan van een cultuur als een gemeenschappelijk leerproces door de tijd heen: wat voorheen succesvol bleek, wordt nu als vanzelfsprekend aangenomen [Schein, 1999]. Het heeft in ieder geval betrekking op het collectief en zegt dus niet direct iets over individuen,: er zijn per definitie uitzonderingen. Overeenstemming is er ook over het feit dat cultuur op verschillende niveaus geuit wordt. Het meest ondefinieerbaar zijn de onderliggende aannames die ten grondslag liggen aan het complex van waarden en normen. Deze laatste worden vervolgens, in meer of mindere mate, zichtbaar in gedrag en artefacten. Verschillen tussen en binnen culturen komen dan ook naar voren in confrontaties tussen deze uitingen. Voor een typering van nationale culturen wordt vaak gebruik gemaakt van de vier dimensies van Hofstede [1994]. Deze kunnen als volgt omschreven worden: Mate van gelijkheid (power distance) • Hier gaat het om de afstand die ervaren wordt tussen mensen in verschillende lagen van de bevolking of een organisatie. Bij een lage score is er sprake van interdependenties. Bij een hoge score wordt de grote persoonlijke afstand tussen hoger en lager geplaatsten óf volledig geaccepteerd óf sterk afgewezen. Individualisme (individualism) • In individualistische culturen wordt doorgaans gebruik gemaakt van low-context communicatie, dat wil zeggen dat alle benodigde informatie ook daadwerkelijk uitgesproken (of opgeschreven) wordt in een conversatie (of contract). De high-context communicatie in collectivistische landen, is meer indirect en vanzelfsprekend. Bovendien zijn arbeidsrelaties in individualistische omgevingen meer gericht op het individu en diens taken. Mannelijkheid (masculinity) • Het kenmerk mannelijkheid in deze betekenis heeft betrekking op samenlevingen waar de sociale rollen voor mannen (assertief, hard) en vrouwen (bescheiden, zacht) duidelijk van elkaar verschillen. In een vrouwelijke samenleving overlappen deze rollen. De verschillen uiten zich ook in de werksfeer. Zo spelen in een vrouwelijke cultuur intuïtie en consensus een belangrijke rol, terwijl in mannelijke culturen harde beslissingen genomen zullen worden. Mate van risicomijding (uncertainty avoidance) • Onzekerheid is een belangrijke factor in veel situaties, maar in verschillende culturen wordt er anders mee omgegaan. Een lage risicomijding betekent dat regels relatief onbelangrijk zijn en 19

Kool & Olie [1997, p. 7] halen dit aan, maar het blijkt ook uit verschillende recente voorbeelden, zie bijvoorbeeld de verslaggeving over de (pogingen tot) fusie van KLM: ‘Ordinaire machtsstrijd: De breuk tussen Alitalia en KLM’, NRC Handelsblad, 16 mei 2000; ‘KLM’er moet wennen aan enorme machtsafstand: Gezagsgetrouwe, diplomatieke, technocratische en statusgevoelige Fransen vormen bedreiging voor identiteit KLM’, de Volkskrant, 1 oktober 2003.

28


Theoretisch kader

men rustiger met zaken omgaat. Gewoontes en sociale controle vervangen min of meer de regels. Culturen met een hogere risicomijding blijken juist vaak uit te blinken in precisie en stiptheid. Waar een nationale cultuur met name bepaald wordt door waarden, wordt een bedrijfscultuur eerder bepaald door gebruiken (bijv. jargon, codes, prioritering). Eerstgenoemde wordt reeds bijgebracht op jonge leeftijd en in de familiesfeer, terwijl een bedrijfscultuur pas speelt als men volwassen is en in een werksituatie terechtkomt. In het licht van de toenemende professionalisering kan ook een beroepscultuur een rol spelen [Terpstra & David, 1991]. Deze ligt tussen de nationale en de bedrijfscultuur in en wordt bepaald door iemands opleiding en ervaring in een bepaalde beroepsgroep. Een bepaalde nationale of bedrijfscultuur is overigens niet altijd beter dan een andere. Het is wel zo dat er culturele implicaties kunnen zijn wanneer personen of organisaties met verschillende culturele achtergronden met elkaar in aanraking komen. Een dergelijke confrontatie vindt ook plaats bij buitenlandse toetreding. De effecten zullen afhankelijk zijn van de vorm van toetreding en de daarbij behorende mate waarin mensen zullen gaan samenwerken, maar een confrontatie van de culturen van de ontvanger en de toetreder zal hoe dan ook plaatsvinden. Schein [1999] onderscheidt hiervoor drie mogelijk gevolgen: de twee culturen kunnen naast elkaar blijven bestaan, één van de twee kan gaan domineren of er kan een mengvorm ontstaan. Wat hier eveneens een rol kan spelen is het onderscheid tussen frontstage en backstage cultuur [Terpstra & David, 1991]. Eerstgenoemde wordt, in tegenstelling tot de backstage cultuur, gedeeld met buitenstaanders. Bij een fusie kan het daarom noodzakelijk zijn door de initiële façade te dringen. Families van landen Net zoals er verschillen bestaan in culturele achtergrond, bestaan er ook verschillen in institutionele achtergrond. Hierbij gaat het om sociaal-economische, bestuurlijke en juridische kenmerken. Op basis daarvan kunnen ‘families’ worden geïdentificeerd. De meeste theoretische indelingen komen daarbij uit op een vierdeling binnen de Westerse wereld [De Jong et al, 2002; Spruyt & Lijphart, 1991]: de Angelsaksische, Latijnse, Germaanse en Scandinavische familie. Nederland wordt doorgaans tot de Scandinavische familie gerekend. In sommige culturele opzichten (bijv. het individualisme) neigt Nederland echter ook naar de Angelsaksische groep. Onderstaande tabel geeft een aantal kenmerkende eigenschappen per familie weer. Familie Angelsaksisch Latijns Germaans Scandinavisch

Eigenschappen Institutioneel Gecentraliseerd, liberaal, geen grondwet (jurisprudentie), meerderheidsstelsel Ongelijkheid, risicomijdend Napoleonistisch, socialistisch, gecentraliseerd, hiërarchisch Gelijkheid, mannelijk, Gedecentraliseerd (Länder), strikte risicomijdend regelgeving Gelijkheid, vrouwelijk Mix van Angelsaksisch en Germaans, pragmatisch, consensusdemocratie Cultureel Individualistisch, mannelijk

Tabel 6: Families van landen. De familie-indeling is op verschillende manieren van invloed op de buitenlandse toetreding in Nederlandse netwerksectoren. Ten eerste zullen de toetreders beïnvloed worden door hun herkomst. Dit kan zich uiten in bijvoorbeeld de organisatiestructuur en de interne bedrijfscultuur. Ten tweede verklaart deze indeling het bestaan van verschillen tussen landen in termen van de fase van liberalisering, de identificatie en prioritering van publieke belangen en de gehanteerde regimes voor borging. 3.3.2

Toetredingsvorm

In de klassieke OLI-benadering uit de industriële organisatietheorie [Dunning, 1980] worden drie typen voorwaarden onderscheiden waaronder een onderneming kan besluiten om internationaal te

29


Theoretisch kader

gaan produceren: eigendom (Ownership), locatie (Location) en internalisering (Internalization). Dit betekent dat (a) een bedrijf een product in bezit kan hebben dat op een bepaalde markt een kans heeft. Daarnaast is het winstgevender om zelf (c) en ter plaatse (b) te produceren dan om te exporteren of uit te besteden middels een licentie aan een lokaal bedrijf. In feite sluit dit aan bij de, overigens later ontwikkelde, internationale handelstheorieën voor zover het de locatiekeuze betreft. In beide opvattingen is deze keuze primair gericht op het minimaliseren van de productiekosten. Andere elementen die een rol kunnen spelen bij de locatiekeuze zijn [Bailey et al, 1994; Porter, 1990]: de potentiële afzetmarkt, de transport- en kennisinfrastructuur, de aanwezigheid van industrieën in verwante sectoren. Daarnaast heeft ook de lokale overheid invloed op deze keuze, bijvoorbeeld via het industrie, arbeids- en milieubeleid. Lokale beleidskeuzes kunnen derhalve de dynamiek van het toetredingsproces afremmen of stimuleren. Toetredingsvormen Om toe te treden tot een nieuwe markt zijn verschillende mogelijkheden. Een onderneming kan er voor kiezen om vanaf ‘nul’ te starten door een greenfield start te maken, kan samenwerken met andere (vaak lokale) partijen, fuseren met een bestaande partij of een bestaande partij geheel of gedeeltelijk overnemen. In de praktijk wordt in de meeste gevallen, bijna 76% van de totale buitenlandse investeringen, gekozen voor overnames [UNCTAD, 2000]. In theorie kan alleen een investering middels een greenfield start of joint venture leiden tot economische groei op nationaal niveau. In de andere gevallen worden immers bestaande activiteiten doorgezet, zodat er, afhankelijk van de gehanteerde definitie van de relevante markt, sprake is van een gelijkblijvend (nationaal niveau) of een dalend (internationaal niveau) aantal marktspelers. Reacties op toetreding Hoe een partij toetreedt tot een nieuwe markt kan ten eerste effect hebben op organisatieniveau. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de reeds eerder aangehaalde culturele effecten, maar ook om de gekozen werkwijze. Bij een greenfield start of joint venture zijn alle betrokkenen bezig met een voor hen nieuw project. Het gaat bovendien vaak om kleine, organische organisatievormen. Bij fusies en overnames blijven altijd personen in de organisatie achter die in de oude situatie ook aanwezig waren en is er dus een omschakeling nodig naar een nieuwe werkwijze. Dit kan leiden tot frustraties binnen de organisatie. Integratieproblemen zijn dan ook vaak een belangrijke oorzaak voor de doorgaans trage start van fusies [Kool & Olie, 1997]. Daarnaast kan de toetredingsvorm bepalend zijn voor de wijze waarop reeds aanwezige partijen reageren. Een partij die in één keer een vijfde van de markt in handen krijgt door twintig kleine spelers over te nemen, vormt een grotere bedreiging dan die twintig kleine spelers apart. Hetzelfde geldt voor de snelheid van toetreding: des te sneller, des te groter het effect [Shepherd, 1996]. Gevolgen van toetreding Niet ieder buitenlands avontuur is succesvol. Dit wordt deels veroorzaakt door het feit dat ondernemingen niet alles zelf in de hand hebben en geconfronteerd kunnen worden met onverwachte problemen. Evengoed is echter de gehanteerde strategie bij internationale expansie van invloed. Hierbij lijkt een aantal aspecten van belang. Ten eerste is dat de positie op de thuismarkt, deze moet sterk zijn wil een bedrijf succes hebben in het buitenland [Maessen, 2003]. Andersom kunnen tegenvallende resultaten op de thuismarkt ook een reden zijn om buitenlandse activiteiten te stoppen of onder sterkere rendementseisen te stellen. De belangen op de thuismarkt zijn vaak groter en de prioriteiten in dergelijke gevallen liggen dan ook vrijwel automatisch bij de thuismarkt. Een tweede aandachtspunt betreft het type activiteiten, deze dienen aan te sluiten bij de reeds bestaande activiteiten. Toetreden tot een buitenlandse markt brengt per definitie veel onzekerheden met zich mee, het opstarten van nieuwe soorten activiteiten kan daarom beter in een vertrouwde omgeving plaatsvinden. In de kernprincipes voor excellente ondernemingen van Peters en Waterman [1982] is het hier aangehaalde punt van type activiteiten eveneens opgenomen: “stick to the knitting”.

30


Theoretisch kader

Toetredingsdrempels

In een volledig competitieve markt zou iedere willekeurige partij moeten kunnen toetreden tot een markt. De realiteit is anders. Er bestaan in vrijwel iedere markt verschillende vormen van toetredingsdrempels. Hierbij kan het gaan om barrières die op voorhand overwonnen moeten worden door de nieuwe toetreder, die tijdens diens marktontwikkeling voor extra kosten of problemen zorgen, of die voor extra kosten zorgen als een partij besluit de markt te verlaten. Shepherd [1996, p. 209] omschrijft ze als: “sturdy dikes, holding back the sea of competition”. Onderscheiden worden exogene en endogene oorzaken voor de barrières. Eerstgenoemde factoren komen voort uit de onderliggende marktcondities en zijn exogeen vanuit het perspectief van de marktpartijen. Endogene oorzaken hebben betrekking op het gedrag van dominante ondernemingen en zijn daarmee volledig vrijwillig. In netwerksectoren zijn dergelijke toetredingsdrempels van groot belang. Het zijn immers markten met een relatief grote mate van imperfectie waar doorgaans dominante spelers (de voormalige monopolisten) aanwezig zijn. Tabel 7 toont de belangrijkste exogene en endogene oorzaken. Toetredingsdrempels EXOGEEN

Kapitaalvereisten Schaalvoordelen Absolute kostenvoordelen Productdifferentiatie Verzonken kosten Specificiteit van de activa Verticale integratie Omschakelingskosten (lock-in) Specifieke risico’s en onzekerheden Informatie-asymmetrie Formele barrières

Bestaande partij met een zekere omvang en ‘naam’ kan snel en goedkoop financiële middelen verkrijgen. Bij grote schaalvoordelen moet een partij groot zijn om toe te kunnen treden en te kunnen concurreren en zal het marktaandeel van de zittende partij groter zijn. Bestaande partij kan vanuit historie kostenvoordelen hebben via patenten, voordelige grondstofcontracten, goede locaties, etc. Als bestaande partij door marketing in het verleden al een merknaam heeft opgebouwd, moet een nieuwe partij zoveel extra kosten maken voor een nieuw te introduceren product, dat deze daardoor altijd duurder uit is. Bepaalde investeringen in fysieke activa, R&D, merken en netwerken zijn essentieel voor toetreding maar kunnen niet of slechts deels worden terugverdiend bij vertrek uit de markt. Sommige investeringen zijn zo specifiek, dat ze per definitie niet elders terugverdiend kunnen worden. De koppeling tussen meerdere lagen in de productiekolom kan bestaande partijen grote voordelen (kosten, risico’s) opleveren. Bestaande gebruikers moeten vaak extra kosten maken voor omschakeling naar een nieuwe leverancier. Effect is groter bij aanwezigheid van netwerkexternaliteiten. Een nieuwe toetreder weet minder van de markt dan de zittende partij en loopt daardoor meer risico. Dit kan ook de kapitaalkosten voor de toetreder verhogen. Met diens informatievoordeel kan een zittende partij toetreders tegenwerken. De informatieachterstand vergroot bovendien de risico’s en daardoor de kapitaalkosten. Overheden kunnen markten afsluiten of speciale voorwaarden stellen. Industriële groepen kunnen hier invloed op uitoefenen (bijv. door te dreigen met vertrek).

ENDOGEEN

Preventieve en vergeldingsacties Marktsegmentatie Toegang tot productiefactoren Verhoging van kosten concurrenten Verkleining productruimte Geheimhouding

Strategisch gedrag van de zittende partij: marketingacties, gerichte innovaties, acties in gerelateerde markten, etc. Door de markt te segmenteren in meerdere doelgroepen, wordt het voor partijen lastiger om over de gehele linie toe te treden. Door slimme overnames kan de zittende partij toegang krijgen tot de beste grondstoffen, mensen, locaties, etc. en het toetreders via die wegen moeilijk maken. Door bijvoorbeeld prijsdiscriminatie toe te passen kan een partij zijn concurrenten en potentiële toetreders tot extra uitgaven dwingen. In markten met grote productdifferentiatie kan de zittende partij alle niches opslokken met diens merknamen en zo de ruimte voor toetreders verkleinen. De zittende partij kan cruciale informatie bezitten en die achterhouden.

Tabel 7: Toetredingsdrempels. Gebaseerd op: Shepherd, 1996, p. 208 – 214.

31


Theoretisch kader

Het effect van de marktordening De marktordening is van groot belang voor het bestaan van toetredingsdrempels en het functioneren van de markt. Belangrijk is wel om te realiseren dat de marktordening in netwerksectoren in zekere zin ‘maakbaar’ is, de gekozen marktordening komt immers voort uit een politieke beslissing. Voor een marktpartij is deze beslissing echter nog steeds exogeen en is het een marktkarakteristiek. Een verticaal en/of horizontaal gedesintegreerde marktstructuur bijvoorbeeld creëert expliciete toetredingsdrempels. Wanneer gekozen wordt voor een aanbesteding of veiling ontstaat juist een speciale asymmetrische rolverdeling. De aandachtspunten bij concurrentie om de markt worden hier nader toegelicht, omdat deze vorm van toepassing is op de voor de casestudie geselecteerde sector, het stadsen streekvervoer. Karakteristieke kenmerken van concurrentie om de markt zijn het object en de concentratie van de markt aan de zijde van de koper óf de aanbieder [Van Damme, 1997]. Het gaat altijd om een uniek object, in netwerksectoren betreft dat een monopoliepositie voor een bepaalde tijd en een bepaald gebied of product. Er zijn grofweg twee typen coördinatiemechanismen beschikbaar bij concurrentie om de markt: aanbestedingen en veilingen. Bij aanbestedingen is sprake van één vrager en meerdere aanbieders (monopsonie), bij veilingen zijn er meerdere vragers en één aanbieder (monopolie). In de netwerksectoren vervult de overheid de rol van monopsonist of monopolist. Voorbeelden zijn de aanbestedingen in het stadsen streekvervoer en de UMTS-veilingen in de communicatiemarkt. Een belangrijk verschil tussen aanbestedingen en veilingen is de openheid. Het is afhankelijk van het type veiling, maar in principe is er meer transparantie over de transacties in een veiling dan in een aanbesteding. In beide situaties is tevens de rol van het aantal en de positie van de geïnteresseerde partijen cruciaal. Dit duidt ook gelijk op de belangrijkste toetredingsdrempel binnen de vorm van marktordening: de zittende partij heeft meer informatie en loopt daarom minder risico’s. De rol van Versatel in de UMTS-veiling In juli 2000 werden de Nederlandse UMTS-licenties (3e generatie mobiele telefoniediensten) aangeboden middels een veiling. Drie maanden eerder had een zelfde veiling plaats gehad in Groot-Brittannië. Hier leverde de veiling 82,5 miljard gulden op, 1437 gulden per inwoner. Dit creëerde hooggespannen verwachtingen van de Nederlandse veiling, maar de resultaten vielen tegen: ‘slechts’ 377 gulden per inwoner (ong. 6 miljard gulden in totaal). Verschillende structurele en strategische problemen bieden hiervoor een verklaring [Van Damme, 2000]. Er waren vijf kavels te vergeven, waarvoor uiteindelijk zes gegadigden overbleven: de vijf zittende partijen plus nieuwkomer Versatel. Deze laatste bekleedde een sleutelrol in de veiling. Versatel kon niet winnen (en had dit ook gecommuniceerd naar de Nederlandse overheid en de Europese Commissie), maar als het zou uitstappen zouden de concurrenten profiteren van een lagere prijs. Gevolg is dat Versatel op zoek ging naar compensatie. Openbare side payments druisen echter in tegen de mededingingsregels. Daarnaast is er een free rider-probleem. Er zijn vijf bieders, waarvan er maar één hoeft toe te geven om een oplossing te bereiken. Telfort en Versatel hadden in de eindfase van de veiling onderling contact, waardoor de uitkomst beïnvloed werd: Telfort maakte het offer en Versatel verloor. Dit contact was overigens grotendeels besloten. Op het allerlaatste moment stuurde Versatel wel een brief aan de minister dat het niet zou meebieden als Telfort mee zou blijven doen. Er was zodoende sprake van asymmetrische informatie, de twee vragende partijen én de aanbieder wisten meer dan de rest waardoor Telfort met voorkennis kon bieden en de uitkomst kon beïnvloeden.

Marktrivaliteit Porter [1998] heeft de aanwezigheid van toetredingsdrempels ook opgenomen in zijn model over marktrivaliteit, oftewel de mate van concurrentie. Een veel gebruikte maatstaf voor marktrivaliteit is de concentratieratio: het gezamenlijke marktaandeel van de grootste marktspelers. Deze wordt doorgaans bepaald voor de grootste vier of acht bedrijven. Naast toetredingsdrempels onderscheidt Porter vier andere factoren die van invloed zijn op de rivaliteit. De eerste twee factoren zijn de macht van enerzijds de kopers en anderzijds de leveranciers. Hun sterke en zwakke punten zijn grotendeels complementair. Kopers staan sterker als ze groter inkopen, geconcentreerd zijn en kunnen dreigen om bij een ander te kopen. Voor de kopers

32


Theoretisch kader

geldt voorts dat zij zwakker zijn als ze het gevaar lopen overgenomen te worden door de leverancier (voorwaartse integratie), grote omschakelkosten hebben of voor hun input sterk afhankelijk zijn van een bepaalde leverancier. Dit zijn tegelijkertijd de sterke punten van leveranciers. Daarnaast staat een leverancier relatief zwak als deze standaardproducten verkoopt of gemakkelijk overgenomen kan worden door een koper (achterwaartse integratie). In veilingen en aanbestedingen is volgens dit model sprake van een asymmetrische rolverdeling tussen kopers en leveranciers. De derde factor is de dreiging van substituten. Des te meer substituten er zijn, des te groter de prijselasticiteit van een product. Porter doelt hier overigens specifiek op substituten uit andere industrieën. Zo kan een producent van satellietontvangers concurreren met kabelmaatschappijen, beide producten leveren immers hetzelfde eindproduct: televisieprogramma’s. Dit concept is derhalve toepasbaar op de netwerksectoren, zeker aangezien hier eveneens sprake is van convergentie. De laatste factor betreft de marktkarakteristieken. Hierbij gaat het om zaken als het aantal en de diversiteit van partijen, de mate van productdifferentiatie, kostenstructuren, marktgroei, en omschakelingskosten. Daarnaast wordt de invloed van een zogenaamde ‘industry shakeout’ benoemd. Dit is een proces waarbij de concurrentie in de tijd dynamisch verloopt. Eerst groeit de rivaliteit, totdat de strijd te groot wordt en een aantal partijen het in de inmiddels verzadigde markt niet meer redt. Dit proces herhaalt zich vervolgens. Een algemene regel hiervoor is de ‘Rule of Three and Four’: in een stabiele markt zullen niet meer dan drie significante partijen zijn, waarbij het marktaandeel van de grootste partij niet groter is dan viermaal dat van de kleinste partij.

3.4

Integratie van elementen

De beschreven elementen tonen verschillende invalshoeken voor de analyse van buitenlandse toetreding in netwerksectoren. Door de elementen niet alleen los maar vooral in samenspel te bezien, komt het dynamische en complexe karakter van de problematiek beter tot zijn recht. Daartoe is een zestal mechanismen geformuleerd, dat de invloeden van buitenlandse toetreding weergeeft. Gezamenlijk vormen de mechanismen een krachtenspel waarbinnen de uiteindelijke effecten op de (borging van) publieke belangen tot stand komen. Hierbij gaat het zowel om directe effecten als indirecte effecten, zoals een beperking van de concurrentie.

1: Vanwege het internationale karakter van buitenlandse toetreders kunnen gebeurtenissen buiten de Nederlandse markt van invloed zijn op de activiteiten in Nederland. Doordat het moederbedrijf ook activiteiten buiten de Nederlandse markt uitvoert, ontstaan nieuwe invloeden die in principe onafhankelijk kunnen staan van wat er op de Nederlandse markt gebeurt. Een multinationale onderneming neemt immers beslissingen vanuit een helikopterperspectief, waarbij gebeurtenissen in verschillende landen en mogelijk op uiteenlopende markten van invloed kunnen zijn. Daardoor kunnen veranderingen in de activiteiten in Nederland optreden, bijvoorbeeld in de strategie of de investeringen, die wél effect hebben op de totstandkoming van de publieke belangen maar die niet verklaard kunnen worden door gebeurtenissen in de Nederlandse markt. Exogene en onverwachte invloeden zijn altijd aanwezig, maar de aard en impact van dit type invloeden verandert wel door de komst van buitenlandse marktpartijen.

2: Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie neemt het aantal aanwezige partijen op de totale internationale markt af en kan de marktconcentratie groeien. Als toetreding voornamelijk plaatsvindt door overnames, krimpt het totale aantal marktpartijen. Bovendien groeien de aanwezige partijen qua omvang. Het aantal partijen en de marktaandelen zijn tekenen van de marktrivaliteit. Des te meer partijen en des te verspreider de marktaandelen, des te meer concurrentie. In markten waar gekozen is voor liberalisering is een ‘gezonde’ concurrentie voordelig voor de marktprestaties. Doelmatigheid, transparantie en stabiliteit zijn groter naarmate er meer en meer gelijkwaardige partijen in de markt zijn. Als er weinig partijen zijn is zowel de markt als de positie van de vragers kwetsbaar. De informatie-asymmetrie is dan groot en het vertrek van één

33


Theoretisch kader

enkele partij kan een significant effect hebben op de concentratieratio. Het geheel is kortom weinig robuust.

3: Door schaalvergroting en clustering aan de aanbodzijde kan een informatieasymmetrie ontstaan tussen vragers en overheden enerzijds en aanbieders anderzijds. Belangrijke beslissingen worden binnen een multinationale onderneming genomen of in ieder geval gefiatteerd door de concernleiding. Daarnaast worden ook de jaarverslagen op concernniveau opgesteld en gepresenteerd. Hierdoor groeit de afstand met de Nederlandse markt en neemt de informatie-asymmetrie toe. Er is voor de Nederlandse toezichthouder, overheden, belangenorganisaties en consumenten immers minder informatie beschikbaar over de nationale activiteiten van het concern (rendementen, strategieën) en de manier waarop binnen het concern de middelen verdeeld worden. Ten aanzien van de publieke belangen betekent dit met name dat er minder inzicht is in doelmatigheidsaspecten en lange termijn effecten. Een ander gevolg is dat de kracht van de vraagzijde belangrijker wordt naarmate de marktpartijen groter en machtiger worden in termen van marktaandeel of informatie- en kapitaalkracht. Zeker in markten waar de vragers steeds kleiner of minder geconcentreerd worden, groeien de verschillen tussen vrager en aanbieder. Dit geldt bijvoorbeeld in markten waar het opdrachtgeverschap gedecentraliseerd is of waar individuele consumenten meer keuzevrijheid krijgen door het vrijgeven van de markt. De competenties van de vragers worden dan steeds belangrijker. Een grote informatie-asymmetrie kan dit effect overigens versterken, de vragers hebben dan moeite om sterker te worden.

4: Als een onderneming actief is in verschillende landen en/of markten waar verschillende regimes op van toepassing zijn, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring. Expliciete kruissubsidiëring is in strijd met Europese mededingingswetgeving, maar impliciet kan er wel degelijk sprake van zijn. Een beschermde markt in land X (met toetredingsdrempels) kan intern voor een buffer zorgen voor een markt met veel concurrentie in land Y. Zoals in het voorgaande punt al werd aangegeven, is er bovendien relatief weinig inzicht in de interne verdeelmechanismen. Een grote informatie-asymmetrie kan daarom de kans op kruissubsidiëring vergroten en tegelijkertijd de mogelijkheid om het te achterhalen verkleinen. Een ander punt bij kruissubsidiëring is dat het kwaad al geschied is wanneer ingegrepen wordt. Onderzoeken naar kruissubsidiëring zijn langdurig en leveren niet altijd voldoende en onomstotelijk bewijs op. De partij in kwestie kan tegen die tijd echter al een zodanig voordeel hebben behaald, dat de voorsprong reeds zeer groot is of concurrenten reeds verdwenen zijn. Dan kan er weliswaar overgegaan worden tot een sanctie, maar de concurrentie in de markt is daarmee niet direct terug. De effecten van kruissubsidiëring spelen derhalve vooral op langere termijn. In netwerksectoren is kruissubsidiëring niet ondenkbaar. Er zijn niet alleen verschillen tussen landen, maar ook binnen sommige markten bestaan nog steeds beschermde delen.

5: Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie, kunnen verschillen in nationale en/of bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau. In situaties waar een buitenlandse en een binnenlandse partij samengaan kunnen problemen ontstaan door confrontaties tussen de verschillende nationale en bedrijfsculturen. Dit kan gaan om directe confrontaties, waarbij een duidelijk meetbaar effect is, zoals bijvoorbeeld bij stakingen. Ook kan het gaan om indirecte zaken, waarbij een groeiende onzekerheid of problemen in het integratieproces de prestaties beïnvloed, zoals door een groeiend ziekteverzuim of meningsverschillen. Dit kan effecten hebben op de eigenschappen van de producten en processen of op de doelmatigheid.

34


Theoretisch kader

6: De komst van nieuwe partijen kan de gehanteerde werkwijzen in de markt beïnvloeden. Toetreding kan leiden tot divergentie, er komen immers nieuwe partijen met een andere achtergrond, andere ervaringen en daardoor mogelijk een andere werkwijze. Deze divergentie heeft als tegenkracht de omgevingsinvloeden, die alle partijen aan dezelfde voorwaarden binden. Andere partijen kunnen bovendien bepaalde insteken overnemen als deze succesvol blijken te zijn en zij hun eigen overlevingskansen daarmee kunnen vergroten. Dit betekent dat door buitenlandse toetreding nieuwe methoden in de markt komen, die bijvoorbeeld de eigenschappen van de producten en processen kunnen verbeteren of die juist zorgen voor onverwachte (positieve of negatieve) neveneffecten.

35

Bevindingen deel A Netwerksectoren hebben een cruciale maatschappelijke functie en zijn op dit moment sterk in ontwikkeling. Er vinden processen van liberalisering en internationalisering plaats. Dit onderzoek gaat in op een specifiek element binnen deze problematiek: de effecten van buitenlandse toetreding in Nederlandse netwerksectoren op publieke belangen. De eerste stap in het theoretisch kader is het definiëren van de relevante begrippen. Kenmerken van netwerksectoren zijn de aanwezigheid van fysieke infrastructuur (die niet gedupliceerd kan worden) en synergie- en schaalvoordelen. Opsplitsing van de sector in delen maakt concurrentie in (delen van) de sector mogelijk. Publieke belangen worden gedefinieerd als: de doelstellingen van algemeen belang die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, maar die zonder het stellen van randvoorwaarden niet in iedere situatie behaald worden. Hierbij gaat het om universele dienstverlening, bescherming van gebonden gebruikers, leveringszekerheid, producten proceseigenschappen (kwaliteit, duurzaamheid, veiligheid, volksgezondheid) en doelmatigheid (marktordening, toezicht). Deze publieke belangen dienen te worden geborgd (= beletten dat iets losgaat of verloren gaat) om de prestaties in de netwerksectoren te garanderen. Hier zijn verschillende borgingsmechanismen voor: vastlegging (in contracten en/of weten regelgeving), concurrentie, hiërarchie en institutionele borging. Vervolgens worden in het theoretisch kader verschillende theoretische elementen uitgewerkt die relevant zijn voor de beoordeling van de effecten van buitenlandse toetreding in netwerksectoren. Dit zijn: de multinationale onderneming, de manier waarop deze kiest voor een bepaalde locatie en toetredingsvorm en de rol van toetredingsdrempels in de netwerkmarkten. Op basis hiervan worden beïnvloedingsmechanismen geformuleerd, die de mogelijke invloeden van buitenlandse toetreding weergeven: 1. Vanwege het internationale karakter van buitenlandse toetreders kunnen gebeurtenissen buiten de Nederlandse markt van invloed zijn op de activiteiten in Nederland. 2. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie neemt het aantal aanwezige partijen op de totale internationale markt af en kan de marktconcentratie groeien. 3. Door schaalvergroting en clustering aan de aanbodzijde ontstaat een informatie-asymmetrie tussen vragers en overheden enerzijds en aanbieders anderzijds. 4. Als een onderneming actief is in verschillende landen en/of markten waar verschillende regimes op van toepassing zijn, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring. 5. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie, kunnen verschillen in nationale en/of bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau. 6. De komst van nieuwe partijen kan de gehanteerde werkwijzen in de markt beïnvloeden.

Theoretisch kader Begrippen: • Netwerksectoren • Publieke belangen • Borging van publieke belangen Theoretisch kader: begrippen en mechanismen

Theorie



Analyse



Empirie

Analyse


Toepassing

Theoretische elementen: • Multinationale onderneming • Toetredingsvorm • Toetredingsdrempel Beïnvloedingsmechanismen: • Externe invloeden uit andere markten • Groei marktconcentratie door afname aantal marktpartijen • Informatie-asymmetrie door clustering • Kruissubsidiëring door verschillen tussen landen/regimes • Culturele confrontaties door overname/fusie • Verandering van werkwijzen

Figuur 3: Plaats in het onderzoek: theoretisch kader.

36

DEEL B – CASESTUDIE STADS- EN STREEKVERVOER

In de casestudie wordt verkend welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in het stadsen streekvervoer omtrent liberalisering en buitenlandse toetreding. Centraal staan de effecten hiervan op de publieke belangen. De beschrijving bestaat uit twee delen. Een algemeen deel, hierin worden de belangrijkste kenmerken van de sector toegelicht: de technische, juridische en sociaal-economische eigenschappen en de betrokken partijen. Speciale aandacht wordt besteed aan de buitenlandse toetreders. Het tweede deel gaat in op verschillende conflictsituaties met betrekking tot publieke belangen waarbij buitenlandse partijen waren betrokken.

37

38

Inleiding bij de casestudie In de casestudie wordt een beeld geschetst van de effecten op publieke belangen die in het stadsen streekvervoer zijn ervaren naar aanleiding van buitenlandse toetreding. Hierbij wordt enerzijds geredeneerd vanuit de toetreders door na te gaan welke veranderingen hun toetreding teweeg heeft gebracht in de sector. Anderzijds wordt specifiek gekeken naar een aantal situaties die direct of indirect invloed hebben gehad op de publieke belangen en waarbij één of meerdere buitenlandse toetreders betrokken waren. Er is gekozen voor een aanpak gericht op belangenconflicten, omdat juist in die situaties de waarden en belangen van verschillende betrokkenen en de interactie met het systeem duidelijk naar voren komen. Door verschillende perspectieven te hanteren kan een brede beschrijving gemaakt worden van de effecten op publieke belangen. In het volgende deel, de analyse, zal dit beeld naast de mechanismen uit het theoretisch kader gelegd worden. De mechanismen vormen als het ware een brug tussen de bevindingen uit de casestudie en de theoretische elementen. Met behulp van de mechanismen worden patronen in de toetredingseffecten achterhaald. De effecten op publieke belangen komen niet alleen voort uit het gedrag van de buitenlandse toetreders. Zowel het gedrag als de effecten hangen evengoed samen met de markteigenschappen en de manier van toetreding. De volgende vragen liggen daarom ten grondslag aan de casestudie: • Welke technische, juridische en sociaal-economische eigenschappen kenmerken de sector? • Welke (publieke en private) partijen spelen een (directe of indirecte) rol? • Welke buitenlandse ondernemingen zijn toegetreden tot de sector? Op welke wijze? Op welk moment? • Hoe kunnen de publieke belangen in deze sector nader gedefinieerd worden? • Op welke wijze vindt borging van publieke belangen in de huidige situatie plaats? • Welke conflicten omtrent publieke belangen hebben zich voorgedaan waarbij buitenlandse toetreders betrokken waren? De casestudie bestaat uit twee delen: • een beschrijving van de sector en de buitenlandse toetreders; • een weergave van de verschillende belangenconflicten. Verschillende bronnen zijn gebruikt voor de casestudie. De informatie over de sector in het algemeen komt met name uit een vijftal onderzoeksrapporten [Berenschot, 2003; Ministerie van Economische Zaken 2000b, 2002b en 2002c; MuConsult, 2003]. De bedrijfsinformatie (zie bronnen voor een overzicht) is gebruikt voor informatie over de ondernemingen zoals de financiële gegevens en de ontwikkelingen in verschillende landen. Daarnaast is veel informatie over de betrokken partijen afkomstig uit de interviews met vervoerders, concessieverleners en andere betrokkenen. Bijlage 2 geeft een overzicht van deze gesprekspartners. Voor de beschrijving van gebeurtenissen in het Nederlandse stadsen streekvervoer zijn krantenartikelen, overheidsstukken en verschillende onderzoeksrapporten gebruikt. Deze gedetailleerde bronvermelding is opgenomen in de vorm van eindnoten.

39

Deel B – Casestudie stadsen streekvervoer

4

De sector

De sector

Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de belangrijkste kenmerken van het stadsen streekvervoer. Hierbij wordt zowel ingegaan op de technische systeemkenmerken als op de juridische en sociaaleconomische eigenschappen die kenmerkend zijn voor de wijze waarop de sector is geordend. Eveneens wordt aandacht besteed aan de rol die verschillende betrokken partijen spelen in dit geheel en welke rol buitenlandse ondernemingen spelen en/of hebben gespeeld.

4.1

Technische kenmerken

Het stadsen streekvervoer omvat het openbaar vervoer op lokale, regionale en interregionale schaal. In Nederland gaat het dan om diensten per bus, trein, tram, metro en veer. In termen van de drie primaire processen (zie Figuur 2) kan gesteld worden dat het in deze sector voornamelijk om levering gaat. Productie en transport zijn onlosmakelijk verbonden hiermee en de primaire processen zijn zodoende niet of nauwelijks van elkaar te onderscheiden. Elementen in het logistieke systeem Het logistieke systeem in het stadsen streekvervoer bestaat uit twee elementen: de infrastructuur en de carriers. Eerstgenoemde wordt opgemaakt uit knopen (stations en haltes) en lijnen. De verschijningsvorm van deze onderliggende infrastructuur kan variëren. Er kan sprake zijn van (combinaties van) lineaire, radiale, cirkelvormige, rechthoekige en driehoekige structuren.i Ook het type lijninfrastructuur kan verschillen. De bus maakt gebruik van de openbare weg, maar bij trein-, tram- en metroverbindingen wordt gebruik gemaakt van specifieke soorten railinfrastructuur. Hier worden verder geen andere typen verkeersgebruikers op toegelaten. Voor deze railinfrastructuur dient daarom in het totale logistieke systeem ook aandacht te zijn voor capaciteitsmanagement. De centrale elementen bij de levering van vervoersdiensten zijn echter de carriers (bussen, treinen, trams, etc.). Hierin worden de klanten immers vervoerd. Daarnaast is ook het ondersteunende systeem als geheel van belang. Zo is een garage noodzakelijk om het rijdend materieel te stallen en te onderhouden. Voor de communicatie naar de consument is bovendien een duidelijke informatievoorziening benodigd, zowel op ‘de wal’ als in het rijdende materieel. Eveneens is voor een goed functionerend vervoerssysteem de aansluiting van verschillende netwerken en modaliteiten van belang. In principe gaat het hier om aansluiting in de tijd, maar op de punten waar convergentie plaatsvindt (bijv. treinstations) is ook de fysieke component van belang. Technologische dynamiek De technologische ontwikkelingen en dynamiek in het stadsen streekvervoer zijn beperkt, ook na de invoering van marktwerking is in dat opzicht weinig veranderd. Er zijn in de afgelopen jaren weliswaar enkele nieuwe concepten ingevoerd, zoals busstroken, interliners en belbussen, maar deze zijn slechts marginaal en veranderen de sector niet ingrijpend. Een belangrijke secundaire ontwikkeling echter is de invoering van de chipkaart als betalingssysteem. Deze werd in eerste instantie gezien als een cruciale voorwaarde voor de invoering van marktwerking.ii Inmiddels is de kaart er echter nog steeds niet en wordt nog altijd gewerkt met het oude betalingssysteem: de nationale strippenkaart.

4.2

Juridische kenmerken

In juridisch opzicht zijn zowel generieke als sectorspecifieke weten regelgeving van belang. Het generieke aspect heeft met name betrekking op veiligheidsaspecten. De veiligheid voor de reiziger in het stadsen streekvervoer wordt namelijk grotendeels vastgelegd door de eisen aan materieel, personeel en de ‘spelregels’ in het verkeer. De APK-keuring voor het materieel, het verplichte rijbewijs voor de chauffeurs en de algemene verkeersregels leggen deze eisen vast. In sectorspecifiek opzicht is de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) en alles wat daarmee samenhing van grote invloed geweest. De omslag In 1991 werd de commissie Brokx ingesteld om de problemen in het openbaar vervoer aan te pakken: te hoge kosten en te weinig gebruikers. De commissie publiceerde in 1995 haar eindrapport waarin zij tot de conclusie kwam dat maatregelen nodig waren omtrent decentralisatie, bundeling van financiële

40


De sector

stromen, onafhankelijk toezicht en aanbestedingsregels.iii Dit heeft geleid tot de volgende structurele veranderingen: Decentralisatie van verantwoordelijkheden • In 1998 worden de 35 openbaar vervoersautoriteiten (OVA’s) ingesteld: 12 provincies, 7 kaderwetgebieden en 16 steden. Deze zouden dichter bij de markt moeten staan bij de desbetreffende markten dan de voorheen coördinerende Rijksoverheid en krijgen voortaan de verantwoordelijkheid over het lokale openbaar vervoer. Na de invoering van liberalisering zullen zij de vervoersdiensten in het eigen gebied gaan aanbesteden. Voor de financiering blijven zij afhankelijk van de financiële stromen vanuit het Rijk. Opsplitsing Verenigd Streekvervoer Nederland (VSN) • De monopolist in het streekvervoer wordt opgesplitst in twee delen om diens marktmacht te beperken en marktwerking in te kunnen voeren. Het grootste deel, VSN-1, beslaat de gebieden in Midden- en West-Nederland. De vervoerders in dit deel worden samengevoegd en gaan vanaf mei 1999 verder onder de naam Connexxion. Het tweede deel beslaat het noorden en het zuiden van het land en wordt opgesplitst in een aantal zelfstandige ondernemingen. Een aantal daarvan wordt later overgenomen door buitenlandse partijen. Invoering van de Wet Personenvervoer 2000iv • De primaire doelen van de Wp2000, van kracht vanaf 2001, zijn het vergroten van de vraaggerichtheid alsmede het verlagen van de kosten in het openbaar vervoer (de ‘dubbeldoelstelling’). Met de beschikbare subsidies wil men zo veel en zo goed mogelijk openbaar vervoer gerealiseerd zien. Gestreefd wordt naar een kostendekkingsgraad van 42%, voor de invoering van de Wp2000 was de kostendekkingsgraad nogal variabel, variërend van 24 tot 42%.v Het belangrijkste gevolg van de wet is de introductie van marktwerking middels een systeem van concessieverlening. Dit betekent dat vervoerders een concessie nodig hebben om vervoersdiensten te mogen uitvoeren in een bepaald gebied. Hiermee ontstaan monopolies die zowel tijdelijk (bepaalde periode) als gedeeltelijk (bepaald gebied) van aard zijn. Nederland is hiertoe opgedeeld in concessiegebieden (zie ook bijlage 3). De Wp2000 nader bekeken Er is gekozen voor een gefaseerde overgang naar liberalisering, grotendeels gebaseerd op vrijwilligheid. Iedere vervoerder moet sinds 2002 een concessie bezitten om diensten aan te mogen bieden. De duur van deze concessie is in de wet vastgelegd op maximaal zes jaar (art. 24). Deze duur is van groot belang voor het functioneren van het systeem. Voor vervoerders is een lange concessieduur gunstig in verband met de ruimte die dan gecreëerd wordt om investeringen terug te verdienen20 en een naam en vertrouwen op te bouwen in het gebied. Aan de andere kant kan een te lange concessieduur de concurrentie tegenwerken, terwijl het bevorderen van concurrentie nu juist wel het doel is van de concessiesystematiek. De concessies hoeven echter nog niet direct via een openbare aanbesteding vergeven te zijn. Voor de jaren na invoering zijn alleen doelstellingen vastgelegd voor de omzetpercentages die vergeven moeten zijn via openbare aanbesteding. Per 1 januari 2003 zou 35% van de totale omzet (uitgaande van het basisjaar 1999) in het stadsen streekvervoer via openbare aanbestedingen vergeven moeten zijn (art. 61). Indien dit niet gehaald zou worden, had de Minister van Verkeer en Waterstaat verplichtingen hiertoe op kunnen leggen middels haar aanwijzingsbevoegdheid. Uiterlijk 2004 zal een evaluatie van de systematiek uitgevoerd moeten zijn (art. 108). Op basis hiervan wordt besloten of wel of niet door wordt gegaan met de aanbestedingen. Als dat wel het geval is, zal het openbaar vervoer met ingang van 2006 volledig vrijgegeven moeten zijn (art. 63). Onderscheid wordt gemaakt tussen de reguliere vervoerders en de gemeentelijke vervoerbedrijven (GVB’s) wat betreft de streefwaarden voor marktopenstelling. De GVB’s dienen de streefwaarde van 35% aanbestede omzet pas begin 2006 te behalen en dienen bij een positieve evaluatie in 2007 alles openbaar aanbesteed te hebben (art. 65-66).21 De reden hiervoor is dat de GVB’s nog niet allemaal verzelfstandigd zijn, terwijl wel wordt verlangd dat uitvoerder en opdrachtgever een niet te nauwe relatie hebben. Voor de grote steden geldt bovendien dat tram en metro zware lasten geven in termen van investeringen en de integratie met het busvervoer. 20

NB: Een periode van zes jaar is overigens ook niet genoeg voor een totale afschrijving. De economische levensduur van busmaterieel is 10 à 15 jaar, voor treinmaterieel is dit nog langer. 21 NB: Voor tram- en metroverbindingen in de grote steden kan dan nog een ontheffing verleend worden.

41


De sector

Aansluitend hierop is in de wet een reciprociteitsbepaling (art. 109) ingebouwd. Deze is bedoeld om oneerlijke concurrentie tussen de beschermde GVB’s en de andere vervoerders te voorkomen. De GVB’s mogen slechts meebieden voor anderhalf maal de omzet die in hun eigen gebied wordt aanbesteed. Een aantal keer is echter meegeboden door een combinatie van een aantal nog beschermde GVB’s: Stadsvervoer Nederland (SVN). De rechter besloot halverwege 2002 dat dit niet in strijd met de wet was.vi SVN is in feite geen GVB zoals bedoeld in de wet en daarom niet gehouden aan de reciprociteitsbepaling. De acties van SVN waren volgens velen echter wel volgens de letter, maar niet volgens de geest van de wet.vii In januari 2004 wordt dan ook de invoering van een zogenaamde ‘veegwet’ verwacht, die deze optie uit zal schakelen. Dochters van GVB’s mogen dan ook niet meer meedingen bij concessies. Daarnaast is in de nieuwe wet de consumentenrol geformaliseerd. Bij de concessieverlening dient de OVA advies te vragen aan consumentenorganisaties (art. 27). Ook tijdens de concessieperiode worden deze organisaties minstens eenmaal per jaar om advies gevraagd door de vervoerder (art. 31). De onderlinge afhankelijkheden die hierdoor ontstaan tussen aanbieder (vervoerder), vrager (OVA) en gebruiker (reiziger) worden weergegeven in onderstaande figuur. De eindgebruiker blijft hierin altijd indirect betrokken bij het keuzeproces. Hij heeft zelf nog steeds geen keuzevrijheid. De inspraak is in zekere zin dan ook nog steeds vrijblijvend. De OVA bepaalt namelijk welke organisaties wel en niet in het formele adviestraject worden opgenomen. Aanbesteding

Tijdens concessie

Reiziger

Reiziger

advies

wensen +

OV-autoriteit PvE*

aanbiedingen +

vervoersdiensten

klachten Vervoerder informatie

financiën +

informatie (zittende) Potentiele vervoerders

controle OV-autoriteit

* Programma van Eisen

Figuur 4: Rolverdeling in Wp2000. Er is sprake van een personeelsbescherming (art. 37). Indien een zittende vervoerder zijn concessie verliest aan een ander bij een openbare aanbesteding is de nieuwe vervoerder verplicht om al het directe personeel en een deel van het indirecte personeel (gerelateerd aan de omzet) over te nemen. Deze regeling vervalt overigens op 1 januari 2010. Potentiële nieuwe vervoerders zijn door deze personeelsbescherming bij aanbestedingen afhankelijk van de zittende vervoerder voor de personeelsgegevens, een belangrijk element in de kostenramingen voor de offertes. Dit heeft bij de aanbestedingen tot nu toe meerdere malen tot problemen geleid (zie ook hoofdstuk 5). In de veegwet wordt gepoogd daarom ook meer eisen te stellen aan de informatieverstrekking bij de aanbesteding. Eveneens besteed de wet aan de maximaal toegestane marktmacht (art. 55). Met een algemene maatregel van bestuur (AMvB) kunnen regels worden gesteld “over de afbakening van de markt en

het maximaal voor een vervoerder te verkrijgen aandeel in de Nederlandse markt voor openbaar vervoer”. De opsplitsing van VSN liep feitelijk al vooruit op een dergelijke marktmachtbepaling. In eerdere wetsvoorstellen werden overigens nog exacte percentages genoemd: 50% in de beginfase en uiteindelijk 35% van de totale marktomzet als maxima. Dit wordt echter al snel aangevallen.viii De Ru stelt dat de wet weliswaar uitgaat van een omzet op de nationale markt in de bepaling, maar dat concurrentie feitelijk op de regionale markt plaatsvindt en er geen nationale markt bestaat. De Raad voor Verkeer en Waterstaat pleit juist voor afschaffing, omdat de Europese markt de relevante zou

42


De sector

zijn. In de Tweede Kamer is men daarentegen van mening dat die Europese markt nog niet bestaat en twijfelt men of reciprociteit ten opzichte van buitenlandse partijen überhaupt wel is af te dwingen. Hier wordt gesteld: ”bij twijfel niet inhalen”. Hoe het ook zij, volgens de tegenstanders zou een concessieplicht in combinatie met de reguliere mededingingswetgeving voldoende moeten zijn. In de uiteindelijke wet is de AMvB als vangnet gehanteerd. Opdeling in 35 OVA’s en 74 concessiegebieden Veranderingen in Concessiesystematiek; concessies van maximaal zes jaar marktordening Streefwaarden openbare aanbestedingen: 35% van totaalomzet in 2003, 100% in 2006 Evaluatie in 2004 GVB’s Andere streefwaarden aanbesteding: 35% in 2006, 100% in 2007 Reciprociteit Specifieke Consumentenrol Formele adviesrol op uitnodiging van OVA aandachtspunten Personeel Tot 2010 beschermd bij overgang Marktmacht Regels kunnen worden gesteld met AmvB

Tabel 8: Hoofdpunten marktordening in stadsen streekvervoer.

Het aanbestedingsproces Aanbestedingen vormen een centraal moment in de nieuwe marktordening, alleen op die momenten is er concurrentie. De start van een dergelijk proces wordt ingezet als de OVA besluit om een concessie te gaan aanbesteden en eindigt als de nieuwe concessie start (zie ook figuur 5).

Besluit aanbesteding

offerte

bestek

gunning

voorbereiding

offertetraject

besluitvorming

implementatie

[OVA]

[vervoerder]

[OVA]

[vervoerder]

Start concessie

Aanbesteding

lopende concessie

nieuwe concessie

Figuur 5: Het aanbestedingsproces. De volgende tussentijdse stappen kunnen worden onderscheiden:

1.

2. 3.

4.

Voorbereiding, uitmondend in een bestek

In het bestek geeft de OVA de eisen aan die gesteld worden aan het openbaar vervoer in het concessiegebied. Tevens worden de gehanteerde gunningscriteria aangegeven: het goedkoopste bod (prijs) of het economisch meest voordelige aanbod (prijs en kwaliteit).

Offertetraject, uitmondend in een aantal aanbiedingen van vervoerders

Op basis van de bestekken en de door de zittende vervoerder aangeleverde informatie over het personeel kunnen vervoerders een bod doen op de concessie.

Besluitvorming, uitmondend in een gunningsbesluit

Op basis van de offertes wordt besloten welke vervoerder het beste aanbod biedt. Doorgaans worden deze gesplitst in knock-out criteria waaraan iedere aanbieder moet voldoen om mee te kunnen dingen (harde randvoorwaarden) en criteria waarop punten kunnen worden gescoord.

Implementatie, uitmondend in de uitvoering van de concessie

Na het gunningsbesluit worden de voorbereidingen getroffen voor de implementatie van de nieuwe dienstregeling. Het is hierbij een groot verschil of de zittende vervoerder aanblijft of dat er een nieuwe vervoerder komt.

43


4.3

De sector

Sociaal-economische kenmerken

De vraag De vraagzijde in de openbaar vervoersmarkt wordt gevormd door de 35 OVA’s. Zij behartigen de belangen van de daadwerkelijke gebruikers, de reizigers. De decentrale overheden bepalen via de eisen in de aanbestedingen welk product zij wensen. Zowel informatie als competenties aan de kant van de opdrachtgever worden daardoor van groot belang voor een goed eindproduct. Er wordt in dit opzicht ook wel gewaarschuwd voor de mogelijkheid van overheidsfalen in het nieuwe systeem.ix Op dit moment zijn in negentien concessiegebieden openbare aanbestedingen geweest. Deze gebieden hebben een totale omzet van circa 123 miljoen euro, dit komt overeen met 14% van de omzet in het regionale vervoer.x De verwachting is dat eind 2005 51% aanbesteed zal zijn. Kortom, op 1 januari 2003 is de streefwaarde uit de Wp2000 van 35% niet gehaald en op basis van de huidige verwachtingen zal de 100% op 1 januari 2006 ook niet gehaald worden. In veel gevallen heeft de zittende vervoerder overigens zijn concessie behouden. Het aanbod Het aanbod van vervoerdiensten in Nederland kan getypeerd worden als een oligopolie. Er is op dit moment een drietal grote vervoerders actief: Arriva, Connex groep en Connexxion. De eerste twee zijn in private handen, Connexxion is volledig in eigendom van de Nederlandse staat. Daarnaast is er nog een aantal kleinere vervoerders22 (Hermes, MTI, NoordNed, Syntus, TCR) en de GVB’s in de steden. De financiën De kosten voor de vervoerders worden voor een aanzienlijk deel bepaald door personeel en materieel. Een materieel capaciteitsgebrek kan de kwaliteit sterk negatief beïnvloeden. In dat opzicht kan de termijn tussen de gunning en de aanvang van de dienstverlening van grote invloed zijn op de mogelijkheden voor nieuwe toetreders. Stallingen en (tweedehands) materieel zijn immers niet op zeer korte termijn te regelen. In het geval van specifieke infrastructuren, zoals tram-, treinen metrorails, spelen bovendien de tarieven voor het gebruik van deze infrastructuur een belangrijke rol in een vrije marktsituatie.23 De inkomsten voor de vervoerders zijn afkomstig uit de betaling door de opdrachtgever en de opbrengsten. Deze opbrengstenverdeling is indirect. De opbrengsten uit de verkoop van de nationale strippenkaarten worden achteraf verrekend met de vervoerders. Als basis voor deze herverdeling wordt het Wroov-onderzoek gehanteerd.xi Dit is een grootschalig landelijk onderzoek dat eens in de anderhalf jaar wordt uitgevoerd. Hiermee wordt een aanzienlijke vertraging ingebouwd, zo is de vergoeding van 2002 gebaseerd op het Wroov-onderzoek van 2000. Sinds de invoering van de strippenkaart in 1980 is dit systeem niet gewijzigd. In de nieuwe marktstructuur kan deze systematiek dan ook problemen opleveren, met name voor nieuwe toetreders. Specifieke aandacht behoeft de studenten OV-jaarkaart, die is ingevoerd in 1991. De opbrengsten hiervan vallen buiten het Wroov-onderzoek, maar vormen in sommige regio’s een aanzienlijk deel van de opbrengsten. In steden met een regionale onderwijsfunctie (bijv. Leeuwarden, Zwolle) kan dit oplopen tot 40%.xii Kortom, de onzekerheid voor een nieuwe vervoerder omtrent de potentiële opbrengsten wordt hierdoor vergroot.

4.4

De betrokken partijen

Verschillende soorten partijen zijn betrokken bij het stadsen streekvervoer, ieder op hun eigen wijze. Achtereenvolgens wordt de rol toegelicht van: de verschillende publieke organisaties, de marktpartijen en de belangenorganisaties.

22

NB: Sommige kleinere partijen zijn gelieerd aan de grotere. Connexxion heeft meerderheidsbelangen in Hermes (76,7%) en in Syntus (33,3%). Arriva heeft een belang van 50% in NoordNed. 23 NB: In theorie zou voor een doelgroepstrook op de openbare weg (busbaan) hetzelfde kunnen gelden aangezien ook daar capaciteitsbeperkingen zijn en beprijzing mogelijk is. In Nederland is dit echter (nog) niet aan de orde.

44

Deel B – Casestudie stadsen streekvervoer 4.4.1

De sector

Publieke organisaties

De rol van de Rijksoverheid wordt vorm gegeven door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (m.n. Directoraat-Generaal Personenvervoer). Voor invoering van de Wp2000 was de invloed van het ministerie groter dan nu, door de decentralisatie zijn meer taken bij de OVA’s komen te liggen. In plaats van een sturende rol is er nu nog slechts sprake van een rol als beleidsmaker op overkoepelend niveau. Met name infrastructurele veranderingen en ontwikkelingen op het gebied van de bekostigingssystemen zijn op dit niveau van belang. Op Rijksniveau is Rijkswaterstaat de uitvoerende organisatie voor aanleg, beheer en onderhoud van het hoofdwegennet. Een andere rol die de Rijksoverheid heeft, is die van eigenaar van de grootste marktpartij in het Nederlandse streekvervoer, Connexxion. Op decentraal niveau zijn verschillende organen van belang. Het gaat hier om de 35 OVA’s: provincies, kaderwetgebieden en enkele gemeenten.24 Voor de provincies en gemeenten geldt bovendien dat hun ‘reguliere’ verantwoordelijkheden, bijvoorbeeld ten aanzien van infrastructuur en ruimtelijke ordening, van invloed kunnen zijn op het openbaar vervoer. De primaire rol in de Wp2000 voor deze decentrale overheden is echter de concessieverlening en subsidieverstrekking aan de vervoerders. Met alle veranderingen in het openbaar vervoer is vanuit de overheid ook een kenniscentrum opgericht. In 1999 is het Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (CVOV) begonnen met de ondersteuning van de 35 OVA’s bij de aanbestedingen. Deze organisatie valt qua verantwoordelijkheid onder de Adviesdienst Verkeer en Vervoer van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Kennis en monitoring zijn de instrumenten die het CVOV kan inzetten. De laatste groep betreft de Gemeentelijke Vervoerbedrijven (GVB’s). Deze bestaan nog in Amsterdam (GVB), Den Haag (HTM), Dordrecht (SVD), Groningen (Arriva Groningen), Rotterdam (RET), Maastricht (SBM), Nijmegen (Novio) en Utrecht (GVU). Met uitzondering van Groningen en Maastricht zijn de gemeenten nog steeds aandeelhouder van deze vervoerders, al dan niet in verzelfstandigde vorm. HTM is de enige van deze vier die ook activiteiten buiten de eigen stad ontplooit. Het heeft SVD in januari 2001 overgenomen, exploiteert adviesdiensten en participeert in een joint venture in het Midden-Oosten, MenaRail. Verzelfstandigen? Alhoewel niet overal even heftig, speelt bij de GVB’s de discussie over wel of niet verzelfstandigen. Als de liberalisering doorgaat na de evaluatie van de Wp2000 zal volgens deze wet de nauwe relatie tussen opdrachtgever (gemeente) en uitvoerder verbroken moeten worden. Voor deze ontvlechting en de speciale aandacht die nodig is voor de aanwezige tram- en metroverbindingen hebben de GVB’s in de Wp2000 meer tijd gekregen. De GVB’s zelf staan echter niet al te positief tegenover liberalisering.xiii Zij benadrukken de specifieke problemen (bijv. agressie, evenementen) waar een vervoerder in een grote stad mee te maken heeft. Volgens de GVB’s is hiervoor de link met de lokale overheid onmisbaar, zij pleitten er aldus voor om de betreffende gemeenten zelf de keuze te laten maken om wel of niet te liberaliseren.

Het toezicht op de openbaar vervoersmarkt staat nog in de kinderschoenen. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) is de algemene toezichthouder. Deze beslist over de vergunning van geen bezwaar die iedere vervoerder nodig heeft en moet toestemming geven in geval van fusies. Bij grensoverschrijdende fusies en overnames speelt de Europese Commissie een soortgelijke rol. In Nederland is daarnaast bij de NMa een Vervoerkamer ingesteld, die het specifieke toezicht op de vervoerssector waar zal gaan nemen. De officiële start is pas in 2004, maar op dit moment wordt reeds toezicht gehouden op de naleving van artikel 69 van de Wp2000 betreffende de rol van de GVB’s. Vanaf januari 2004 komen hier dan ook de rest van het stadsen streekvervoer, het spoor en de luchtvaartsector bij. 24

Dit zijn: Alkmaar, Almere, Amersfoort, Apeldoorn, Breda, Den Bosch, Dordrecht, Groningen, Haarlem, Hilversum, Leeuwarden, Lelystad, Maastricht, Tilburg, Zwolle (gemeenten), Bestuur Regio Utrecht, Knooppunt Arnhem-Nijmegen, Regio Twente, Regionaal Orgaan Amsterdam, Samenwerkingsverband Regio Eindhoven, Stadsgewest Haaglanden, Stadsregio Rotterdam (kaderwetgebieden) en de twaalf provincies.

45


De sector

Marktpartijen

De belangrijkste marktspelers in deze sector zijn de vervoerders.25 In Nederland zijn deze zowel publiek als privaat. Binnen de steden zijn grofweg alle vervoerders publiek, de GVB’s. Alleen de stadsvervoerders in Groningen en Maastricht zijn overgenomen door private partijen. Zoals reeds eerder aangegeven zijn de belangrijkste marktspelers: Arriva, Connex groep en Connexxion. Door een aantal verloren concessies in 2002 heeft Connexxion een klein deel van haar marktaandeel verloren, maar het blijft verreweg de grootste speler. Verder is er een aantal kleine spelers: • Hermes : actief in Limburg; voor 76,7% in handen van Connexxion • Millennium Transport International (MTI) : actief in Oss, Meppel en Hoogeveen; werkt op basis van het experimenteerartikel in de Wp2000 (art. 3) • NoordNed : actief met gecombineerd treinen busvervoer in Friesland en Groningen; joint venture van Arriva (50%), NS Reizigers (49,9%) en ABN AMRO (0,1%) • Syntus : actief met gecombineerd treinen busvervoer in de Achterhoek en Twente; joint venture van NS Reizigers, Connexxion en Keolis (ieder 33,3%) • Taxicentrale Renesse (TCR) : actief op Vlieland In bijlage 4 is een overzicht te vinden van de huidige spelers op de markt. Totstandkoming De totstandkoming van deze marktverdeling ligt grotendeels besloten in de ontstaansgeschiedenis van de bedrijven. Tot 1998 was er praktisch een landelijk monopolie. Er waren wel veel verschillende vervoersbedrijven, maar ze behoorden allemaal tot dezelfde holding: Verenigd Streekvervoer Nederland (VSN). In 1998 werd deze holding opgesplitst. Deze werd opgedeeld in VSN-1 en VSN-2. Eerstgenoemde bestond uit de vervoerders in Midden- en West-Nederland (NZH, Midnet, Oostnet en ZWN). Sinds mei 1999 opereren zij gezamenlijk onder de naam Connexxion, dat een holding is in handen van de Nederlandse staat. VSN-2 bevatte vervoerders in Noord- en Zuid-Nederland. Deze zijn ofwel zelfstandig gebleven ofwel opgekocht door buitenlandse bedrijven. Zo zijn de Noordelijke bedrijven Veonn en Hanze overgenomen door Arriva en heeft Connex de Brabantsche Buurtspoorwegen en Autodiensten (BBA) en Limex overgenomen. Hermes is zelfstandig blijven opereren. In eerste instantie zouden Hermes en BBA gezamenlijk in een koppelverkoop geprivatiseerd worden, maar dit ging niet door.xiv Verdeling Er zijn wel onderwerpen waarbij de verschillende vervoerders samenwerken, maar in feite heeft ieder zijn eigen concessiegebied(en). Samenwerking is er dan ook voornamelijk in situaties waar concessiegebieden van verschillende vervoerders overlappen. Hier bieden zij bijvoorbeeld gezamenlijk speciale kaartjes of diensten aan of zetten zij klantenpanels op.xv In totaal zijn nu 19 concessies via openbare aanbesteding vergeven. De meeste hiervan bleven in handen van de zittende vervoerder (zie bijlage 3 voor een overzicht van alle concessies). Alleen in Vlieland, Drechtsteden, Twente, Rivierenland en Noordwest-Utrecht is een wisseling aan de orde geweest. Hierbij dient opgemerkt te worden dat in Twente de zittende vervoerders (NS en Connexxion) niet meeboden, maar de winnaar wel een joint venture was waar deze beide partijen in vertegenwoordigd zijn (Syntus). Opvallend is dat het in vrijwel al deze gevallen gaat om een overgang van Connexxion of een dochteronderneming van Connexxion naar een nieuwe vervoerder. Alleen Vlieland vormt een uitzondering, dat verloor Arriva aan TCR. Er verandert weinig: Connexxion blijft sterk in het westen en midden van het land, Arriva in het noorden en Connex in het zuiden. Tabel 9 toont de verdeling in termen van marktaandeel (medio 2003). Hieruit blijkt dat de drie grote partijen de markt, met name die buiten de beschermde stedelijke gebieden, domineren. De concentratieratio voor deze grote drie bedraagt 50% in de totale markt en maar liefst 94% in de reeds vrijgegeven markt. Daarbinnen is Connexxion in alle opzichten de grootste partij. Daarnaast blijkt dat de concessies die de GVB’s in de grote steden in handen hebben, een aanzienlijk deel van de markt vormen in termen van omzet. Met één concessie behalen het GVB Amsterdam en de RET meer omzet dan Arriva en Connex in respectievelijk vijftien en tien concessiegebieden.

25

NB: Ondersteunende bedrijven (bijv. leveranciers, onderhoudsbedrijven) worden buiten beschouwing gelaten.

46


Connexxion Arriva Connex groep (BBA, Limex, SBM)

Aantal concessies (totaal = 75)a 33 15 10

De sector

Marktaandeel (%) Omzet totaal Omzet excl. GVB’s 37 71 7 12 6 11

Totaal grote 3

58

50

94

GVB Amsterdam RET HTM-SVD Overige partijenb

1 1 3 12

19 13 9 9

n.v.t. n.v.t. n.v.t. 6

Tabel 9: Overzicht van marktaandelen medio 2003. Bron: Berenschot, 2003, p. 16. a : Er komen in totaal 82 concessies, een aantal daarvan bestaat echter nog niet. Deze zijn nog niet aanbesteed en zijn nu nog in handen van één vervoerder. In deze tabel wordt daarom uitgegaan van de nu geldende verdeling van de 75 bestaande concessies. Zie verder bijlage 3. b : GVU, Hermes, MTI, NoordNed, Novio, Syntus, TCR.

4.4.3

Belangenorganisaties

In de Wp2000 is de inspraak van belangenorganisaties wettelijk vastgelegd. Het gaat hier om verschillende partijen. Rover is een specifieke belangenorganisatie voor openbaar vervoer reizigers, zowel bus als trein. De organisatie heeft lokale afdelingen die aldaar bij het vervoer betrokken zijn. De ouderenbonden en de Chronisch zieken en Gehandicaptenraad zijn andere veel voorkomende organisaties bij de inspraak. Daarnaast worden ook wel andere lokale organisaties betrokken, voorbeelden zijn jongeren-, milieu- en fietsersorganisaties. Het komt ook wel voor dat een aantal van deze partijen verenigd is in een platform. Op een algemener niveau is er een rol weggelegd voor de Consumentenbond, deze heeft een brede insteek (meerdere markten en producten) met als basis de klant en de prijs/kwaliteit verhouding die aangeboden wordt. De Consumentenbond is in veel gevallen een belangrijk kennismedium, bijvoorbeeld middels vergelijkende producttests. Vanwege haar geaccepteerde positie is het vaak een centrale speler bij gezamenlijke acties. Zo is in december 2002 samen met een aantal andere organisaties (o.a. ROVER, ANWB, Stichting Natuur en Milieu) het Manifest Openbaar Vervoer opgesteld waarin wordt gepleit voor zowel kwaliteit als een duidelijke visie op het openbaar vervoer. Een andere belangrijke groep van belangenorganisaties wordt gevormd door de vakbonden, met name FNV Bondgenoten en CNV. De organisatiegraad is van oudsher relatief hoog in het openbaar vervoer. Aangezien bij wisselingen van vervoerders na aanbestedingen de personeelsovergang een belangrijk issue is, speelt de vakbond juist op die momenten een rol.

4.5

Buitenlandse ondernemingen

Tot op heden zijn er geen buitenlandse bedrijven geweest die direct hebben meegedaan aan de Nederlandse aanbestedingen. Alle toetredingsprecedenten hebben betrekking op overnames van of samenwerkingsverbanden met Nederlandse vervoerders door buitenlandse ondernemingen. Specifieke constructies en barrières in de huidige marktsituaties, zoals bijvoorbeeld het strippenkaartsysteem en de personeelsbescherming in de Wp2000, maken het voor buitenstaanders blijkbaar te ingewikkeld om toe te treden door zelfstandig mee te bieden of een nieuwe onderneming op te zetten.xvi Hieronder volgen beschrijvingen van alle buitenlandse ondernemingen die de afgelopen vijftien jaar wél in het Nederlandse stadsen streekvervoer actief zijn geweest of dat nog steeds zijn. Een beknopt overzicht van alle ontwikkelingen is te vinden in de chronologieën in bijlage 5. Daarnaast wordt in het overzicht van marktspelers in bijlage 4 eveneens aandacht besteed aan de moederbedrijven. Hieruit blijkt de relatieve omvang van de binnenlandse én buitenlandse spelers.

47


De sector

De toetreding van de vier buitenlandse partijen kan als volgt geplaatst worden binnen de ontwikkelingen in het stadsen streekvervoer:

1998 •Decentralisatie: OV-autoriteiten •Osplitsing VSN 1999 •Vertrek Connex uit Lovers •Toetreding Keolis (start Syntus) 1991 •Instelling commissie Brokx •Invoering studenten OV-jaarkaart

2001 •Invoering Wp2000 •Toetreding Connex (overname BBA)

1995 •Advies commissie Brokx

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997 •Toetreding Connex (samenwerking Lovers) •Toetreding Arriva (overname Vancom)

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1994 •Toetreding Vancom

2004 •Evaluatie Wp2000 (uiterlijk 1 december)

1 januari 2003 •Doel Wp2000: 35% ROV* aanbesteed 1 januari 2006 •Doel Wp2000: 35% GVB’s aanbesteed •Bij positieve evaluatie: 100% ROV aanbesteed 1 januari 2007: •Bij positieve evaluatie: 100% GVB’s aanbesteed

* Regulier OV

Figuur 6: Tijdschema ontwikkelingen en buitenlandse toetreding stadsen streekvervoer.

4.5.1

Vancom

Toetreding Dit Amerikaans bedrijf, geleid door twee Groningse nazaten, startte in november 1994 met een samenwerking en later deelname in het Groninger Vervoerbedrijf (GVB). Eind 1994 werd daarnaast één van de twee proefaanbesteding gewonnen, die in Zuid-Limburg.26 Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voerde deze uit in de aanloop naar de Wp2000. Vanaf mei 1995 ging Vancom daar van start. In januari 1995 startte een samenwerking met Stadsbus Maastricht. Later dat jaar werd ook nog een samenwerkingsverband gestart met collectief vervoerder De Vier Gewesten. Deze overweldigende start zou het begin moeten zijn voor verdere groei in Nederland en mogelijk Europa. De liberalisering ging echter minder snel dan verwacht en de activiteiten in Nederland werd in de daaropvolgende jaren niet meer uitgebreid, ook al schijnt er wel interesse getoond te zijn in Gado (Groningen), Hermes (Limburg) en NZH (noordwestelijk deel Randstad).xvii Eind 1997 kocht Vancom weliswaar de overige aandelen van het Groninger Vervoerbedrijf, de onderneming was toen al doorverkocht aan Arriva.xviii Ervaringen Vancom heeft op verschillende manieren geprobeerd innovatief te werk te gaan. Een voorbeeld hiervan is het voorstel om chauffeurs de totale verantwoordelijkheid voor hun buslijn te geven via zelfsturende chauffeursteams.xix Dit zou arbeidsconflicten moeten voorkomen en moeten leiden tot betere dienstverlening doordat de kennis van de mensen die dicht bij de reiziger staan optimaal 26

NB: De andere proefaanbesteding was in Zuid-Beveland (provincie Zeeland), hier won de zittende vervoerder (ZWN, dit is later opgegaan in Connexxion).

48


De sector

gebruikt wordt. Een ander voorbeeld is de tijdelijke aanstelling van een aantal Groningse chauffeurs in de Verenigde Staten. Hiermee konden ontslagen worden voorkomen en kon jonge chauffeurs een uitdaging geboden worden.xx Daarnaast onderzocht Vancom al in een relatief vroeg stadium de mogelijkheden voor overname van onrendabele regionale spoorlijnen van de NS.xxi De reacties op deze eerste buitenlandse vervoerder waren verschillend. In Limburg werd Vancom geroemd om de verbeteringen die in het openbaar vervoer waren aangebracht.xxii Het aantal reizigers groeide significant én er hoefde door het Rijk minder geld bijgelegd te worden dan bij alle andere gebieden. In het noorden ontstonden echter meer problemen. Niet alleen waren de prestaties stukken minder, intern liep het ook niet goed.xxiii Het personeel zegde in juni 1996 het vertrouwen in Vancom op nadat een deel van de chauffeurs een brief had gekregen dat ze na 1998 mogelijk hun baan zouden kunnen verliezen. Aansluitend stelde de gemeente Groningen een onderzoek in naar de mogelijkheden om het contract met Vancom te verbreken. Feitelijk was het de dubbele aansturing die voor problemen zorgde, de gemeente en Vancom waren immers beide aandeelhouder. Na deze problemen werd dan ook opnieuw onderhandeld over de verkoop van het GVB, die in 1998 ook uiteindelijk tot stand kwam. Vertrek Het vertrek van Vancom werd voornamelijk verklaard door de achterblijvende ontwikkelingen in de Nederlandse busmarkt. De liberalisering ging niet snel genoeg en dit belemmerde Vancom in diens groei. In 1995 werd een verlies gemaakt, in 1996 een bescheiden winst. Al vanaf eind 1996 is richting Den Haag gedreigd met vertrek als er niet snel meer mogelijkheden voor uitbreidingen zouden komen.xxiv Vancom stelde dat ieder jaar zonder concurrentie het bedrijf een miljoen gulden kostte. De commissarissen van het moederbedrijf zouden hier alleen akkoord mee kunnen (blijven) gaan als er voldoende toekomstperspectieven zijn, en die ontbreken volgens de directeur eveneens. Uiteindelijk kondigt de algemeen directeur in april 1997 aan te vertrekken wegens dit ‘getreuzel’ en in november van dat jaar komt British Bus (Arriva) in beeld.xxv 4.5.2

Connex

Het moederbedrijf Als onderdeel van Veolia Environnement, voorheen Vivendi Environnement, maakt Connex deel uit van één van de grootste private multi-utility bedrijven in de wereld. Vivendi is een breed concern, dat voorheen zowel een entertainment- als een milieupoot had. Door financiële problemen is Vivendi zich gaan richten op entertainment (Vivendi Universal), maar het bezit nog steeds 20,4% van de aandelen van milieupoot Veolia. Een zelfde deel van de aandelen is in handen van een groep nieuwe investeerders (o.a. AXA, Dexia en een aantal Franse banken), maar het leeuwendeel wordt op de vrije markt verhandeld. Deze free float bedraagt 59,2%. Naast vervoer zijn de verschillende Veoliadochters ook actief in de afval-, water- en energiemarkten over de gehele wereld. In 2002 bedroeg de totale omzet van Veolia meer dan 30 miljard euro. Het grootste deel hiervan werd in Europa verdiend: 43,2% op de Franse thuismarkt en 32,6% in de rest van Europa. De omzet van Connex zelf bedroeg 3,4 miljard euro in 2002, een toename van 10% ten opzichte van het voorgaande jaar. Hiervan werd 37% (t.o. 32% in 2001) op de thuismarkt verdiend, de rest in het buitenland. In totaal werken er meer dan 55.000 mensen bij het bedrijf. Connex is te vinden in vijftien verschillende Europese landen27 en in de Verenigde Staten, Australië, Colombia, Israël en Libanon. De Nederlandse organisatie valt onder Connex Transport AB, het deel van de organisatie verantwoordelijk voor Noord- en Oost-Europa. Het hoofdkantoor hiervan is gevestigd in Zweden. Toetreding Connex, destijds nog opererend onder de naam Compagnie Générale d'Enterprise Automobile (CGEA), begaf zich voor het eerst op de Nederlandse markt toen het ging samenwerken met Lovers, de eerste concurrent van de NS op het spoor. In juli 1997 nam het zestig procent van de aandelen over en eind 1998 kwam er ook een Franse directeur.xxvi Destijds leek het erop dat de concurrentie op het spoor menens kon gaan worden, doordat het tot dan toe kleine Lovers meer financiële mogelijkheden zou 27

Dit zijn: Frankrijk, Groot-Brittannië, Nederland, Denemarken, Slovenië, Tsjechië, Noorwegen, Zweden, Finland, Estland, Polen, Duitsland, Spanje, België en Ierland.

49


De sector

gaan krijgen. Al snel bleken de resultaten echter tegen te vallen. Er werd verlies gemaakt op de twee trajecten die bediend werden.28 Connex beklaagde zich daarnaast over onduidelijke regelgeving, het ontbreken van een onafhankelijk toezichtorgaan en de vermeende tegenwerking door de NS.xxvii In september 1999 maakt Connex bekend haar handen van Lovers af te trekken. Het bedrijf houdt echter een kantoor in Nederland en heeft dan al aangegeven geïnteresseerd te zijn in vervoersactiviteiten in Zuid-Nederland. In 2001 mondde dit uit in de overname van de BBA. Deze was tot dan toe in handen van Connexxion (46%), de provincie Noord-Brabant (46%) en enkele gemeenten (8%). In datzelfde jaar werd vervolgens ook Stadsbus Maastricht (SBM) overgenomen. Een aantal maanden later volgde Limex, dat tot dan toe in handen was van Arriva. De aankopen in Zuid-Limburg worden als strategisch bestempeld. Connex is op dat moment namelijk reeds actief in Aken en Tongeren en kan zodoende grensoverschrijdend vervoer aan gaan bieden.xxviii De overname van de BBA Het overnametraject van de BBA duurde vrij lang en is niet zonder slag of stoot verlopen. Al eind 1998 kwamen de eerste geluiden in de media over een verkoop van de zuidelijke busbedrijven.xxix Connex, toen nog CGEA, werd op dat moment reeds als gegadigde genoemd, net als het Britse Stagecoach. Men ging er toen nog van uit dat BBA, Hermes en SBM zouden fuseren tot één zuidelijk busbedrijf. Dit is echter nooit van de grond gekomen. Uiteindelijk bleven Connex en een andere Franse gegadigde, Transdev, over (eind 2000).xxx Op dat moment kreeg de ondernemingsraad van BBA de mogelijkheid om beide bedrijven te bezoeken en een oordeel te geven. De ondernemingsraad sprak vervolgens een voorkeur uit voor Transdev, omdat dit bedrijf een meer sociaal karakter zou hebben en niet uitsluitend gericht zou zijn op rendementen.xxxi Een ander belangrijke voorwaarde, die de ondernemingsraad al eerder gesteld had, was het behoud van de pensioenvoorziening na de verkoop. De directie kiest echter toch voor het (hogere) bod van Connex. Enkele lokale politieke partijen waren eveneens bang voor een ‘kaalslag’ en spraken zich uit tegen de keuze voor Connex.xxxii Als de verkoop in de zomer van 2001 uiteindelijk tot stand komt, ontstaat er een rel in de provinciale politiek. De provincie Noord-Brabant moet immers, als één van de grootaandeelhouders, instemmen met de verkoop. Een Statenlid maakt vertrouwelijke documenten over de verkoop openbaar, omdat hij het publiek wil ‘waarschuwen’. Dit wordt hem niet in dank afgenomen: Gedeputeerde Staten verzoeken om een strafrechtelijke procedure.xxxiii

Activiteiten in Nederland In Nederland worden op dit moment naast busdiensten ook taxidiensten en een veerdienst aangeboden, dit alles onder de namen BBA, Limex, PZN en SBM. Buiten Nederland gebruikt Connex overigens de eigen naam voor alle diensten, maar in Nederland is gekozen om dit niet te doen omdat de naam erg lijkt op die van Connexxion. Kort na de overname vergeeft Noord-Brabant de concessies voor West- en Oost-Brabant. Op eerstgenoemde mag BBA-Connex als enige bieden, dit was een waarborg die in het overnameproces gegeven was aan BBA. Voor Oost-Brabant was een openbare aanbesteding, deze won BBA-Connex ten koste van Arriva en Connexxion.xxxiv Hiermee werd het vervoer in thuishaven Noord-Brabant veilig gesteld voor een periode van minstens vier jaar. De concessie in Zuid-Limburg is door de Provincie Limburg in december 2002 verlengd tot en met januari 2004. Eind 2002 kon BBA-Connex haar Nederlandse activiteiten uitbreiden, doordat de aanbesteding van concessiegebied Noordwest in de regio Utrecht werd gewonnen. Eveneens werd de veerdienst tussen Vlissingen en Breskens na een openbare aanbesteding gewonnen. Hierbij werden Connexxion en twee rederijen verslagen. De fast ferry vaart sinds maart 2003, na de opening van de Westerscheldetunnel. Bij andere aanbestedingen, in Noord-Holland en Leeuwarden, viel BBA-Connex echter buiten de boot. 4.5.3

Arriva

Het moederbedrijf Arriva is een Brits bedrijf dat niet alleen busdiensten verzorgt in het thuisland en Nederland, maar ook in Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Spanje en Zweden. Daarnaast worden in Groot-Brittannië en 28

NB: Lovers had ook vergunningen voor twee andere trajecten, maar heeft die, tot ergernis van de Minister van Verkeer en Waterstaat, nooit gebruikt.

50


De sector

Denemarken ook treindiensten aangeboden. Het is daarmee één van de grotere partijen in Europa op het gebied van openbaar vervoer. Arriva is een private, beursgenoteerde onderneming. De totale omzet in 2002 was ongeveer 3 miljard euro29, het totale personeelsbestand omvat ruim 31.000 mensen. Internationale activiteiten vormden in 2002 een aandeel van bijna 15% in de omzet. De Britse thuismarkt blijft de belangrijkste basis vormen met naast bus- en treindiensten ook autoverhuur en touringdiensten. Er is wel een lichte stijging merkbaar, in 2001 bedroeg het aandeel van de internationale activiteiten namelijk nog geen 13%. Toetreding Eind 1997 kwam Arriva in Nederland na de overname van Vancom (zie ook paragraaf 4.5.1). De Vancom-activiteiten in Limburg worden in 2002 overigens aan Connex verkocht, die deze onder de naam Limex voortzet. In december 1998 werden vervolgens ook de Veonn en Hanze Groep overgenomen, actief in de provincies Friesland, Drenthe en Groningen. Met deze laatste overname werd ook direct een aandeel in NoordNed verworven. Deze nieuwe partij werd in 1997 gestart door Veonn, NS Reizigers en rederij Doeksen om een drietal spoorlijnen en een aantal buslijnen in de provincie Friesland te gaan exploiteren. De activiteiten van NoordNed werden, met name als gevolg van de ontstane arbeidsonrust, echter pas gestart in juni 1999.xxxv Vandaag de dag is de onderneming in handen van Arriva (50%), NS Reizigers (49,9%) en ABN AMRO (0,1%). Eind augustus 2003 wordt bekend gemaakt dat Arriva en NS Reizigers onderhandelen over een overname van de aandelen van NS.xxxvi Wat er dan gaat gebeuren met NoordNed (bijv. qua naamvoering) is nog niet bekend. Activiteiten in Nederland Doordat nieuwe concessies gewonnen werden, kon Arriva in 2003 haar activiteiten uitbreiden naar Gelderland (Rivierenland) en Zuid-Holland (Drechtsteden-Alblasserwaard-Vijfheerenland). Eerder, in 2001, werden al aanbestedingen gedaan in Zuid-Oost Friesland, de stad Leeuwarden en de Waddeneilanden. Daar werd vrijwel alles behouden. Alleen Vlieland werd verloren aan de TCR. Er werd echter ook meegedaan aan andere aanbestedingen, zoals in Alkmaar en Oost-Brabant, waar minder succes geboekt werd. In Alkmaar werd Arriva voortijdig uitgeschakeld. De opdrachtgever vond dat de offerte niet aan de gestelde criteria voldeed en nam deze niet mee in de beoordeling. Arriva heeft nog geprobeerd deze beslissing aan te vechten via de rechter. In Oost-Brabant kwam het niet eens zo ver. Daar besloot Arriva zelf om niet verder mee te doen aan de aanbesteding, omdat er naar eigen zeggen te weinig gegevens over het personeel waren vrijgegeven door de zittende vervoerder, BBA-Connex. De GGD-aanbesteding Belangrijk voor Arriva is de aankomende gezamenlijke aanbesteding van de provincies Drenthe en Groningen en de stad Groningen (GGD-overheden). Deze beslaat een aanzienlijk deel van het gebied dat deze vervoerder op dit moment bedient. Andere vervoerders (m.n. BBA-Connex) hebben reeds aangegeven deze concessie te groot te vinden. De nieuwe concessie moet op 1 juli 2004 ingaan. Op dit moment is de aanbesteding echter enigszins vertraagd, omdat één van de concurrerende aanbieders, Connexxion, een kort geding heeft aangespannen tegen Arriva én de aanbestedende overheden over de gebrekkige informatieverstrekking.xxxvii De oorspronkelijke planning ging uit van een gunning eind september, dit gaat nu niet meer gehaald worden.

4.5.4

Keolis

De joint venture Het Franse Keolis is als enige niet toegetreden door een overname te doen, maar door een samenwerkingsverband aan te gaan: Syntus. Dit is een holding van Keolis en twee Nederlandse partijen, NS Reizigers en Connexxion. Deze holding werd in 1999 opgericht onder de naam Igo Plus. Syntus verzorgt bus- en treindiensten in Oost-Nederland. Medio 1999 werd gestart met de uitvoering van regionale treinen busdiensten in de Achterhoek. Vanaf eind 2003 zal hier het gebied TwenteZuid bij komen, dit betreft de treinverbinding Zutphen-Hengelo-Oldenzaal plus aansluitende busdiensten. Deze concessie werd gewonnen in concurrentie met NoordNed, SVN en Connex.xxxviii 29

2.084,4 miljard pond; 1 pond = 1,44 euro

51


De sector

In het algemeen wordt de komst van Syntus in het oosten als een succes gezien.xxxix Doordat gecombineerd vervoer door één partij aangeboden wordt, sluiten de verschillende modaliteiten (bus en trein) beter op elkaar aan. Ook de inzet van nieuwe treinen (type ‘Lint’) wordt als positief ervaren. Intern lijken er meer problemen te zijn. Sinds eind 2002 is er een conflict tussen de ondernemingsraad en de raad van commissarissen over de vermeende belangenverstrengeling van de commissarissen van Connexxion en NS. Ondanks een bemiddelingspoging lijken de problemen medio 2003 nog steeds niet opgelost te zijn.xl Het moederbedrijf Op het moment dat de Fransen starten met Syntus, ging het nog om Cariane Multimodal International. Dit bedrijf is in december 2000 gefuseerd met VIA GTI en vanaf april 2001 wordt de naam Keolis gebruikt. De omzet van het bedrijf verdubbelde daardoor. Het is op dit moment eigendom van Paribas Affaires Industrielles (48,7%), de Franse spoorwegmaatschappij SNCF (43,5%) en Vivendi (7,8%). Deze laatste is ook weer een belangrijke aandeelhouder van Veolia Environnement, de groep waar Connex bij hoort. De omzet van Keolis in 2001 was ongeveer 1,4 miljard. Er werken ongeveer 23.000 mensen bij het bedrijf, verspreid over acht landen. Naast Frankrijk en Nederland zijn dit: Duitsland, Denemarken, Zweden, Griekenland, Groot-Brittannië en Canada. In Groot-Brittannië wordt veel samengewerkt met twee lokale vervoerders: FirstGroup en Go Ahead.

Overlap in buitenlandse activiteiten Niet alleen in Nederland zijn de vervoerders elkaars concurrenten, ook in andere Europese markten komen zij elkaar tegen. In Zweden bijvoorbeeld werken zowel Connex als Keolis samen met dezelfde partij: Storstockholms Lokaltrafik (SL). Dit is de OVA van de stad Stockholm. Met eerstgenoemde werkt SL samen bij de exploitatie van de metro, met Keolis werkt SL samen in busvervoerder Busslink. De rol van SL is te vergelijken met de huidige rol van NS in NoordNed en Syntus. In de Britse markt komen de partijen elkaar ook tegen. Keolis werkt hier samen met Go Ahead en First Group en ook Arriva, Connex en NS zijn hier actief. Recentelijk werd echter wel bekend dat één van de spoorvergunningen van Connex, die in Zuidoost-Engeland, ontnomen is door de Britse toezichthouder op het spoor.xli Als redenen werden genoemd een gebrekkige uitvoering van de dienstregeling en financieel wanbeheer. Een ander belangrijk moment was de verkoop van de Deense publieke busvervoerder Combus aan Connex en Arriva. Beide partijen namen uiteindelijk de helft over en werden de grootste partijen in het land. Bij de aanbesteding van de exploitatie van de HSL-Zuid kwam een aantal van de in Nederland actieve vervoerders elkaar eveneens tegen. Er waren in eerste instantie vier biedende consortia: Connex – Connexxion – SJ (Zweedse spoorvervoerder), Arriva – Deutsche Bahn (Duitse spoorvervoerder), Stagecoach (Britse busvervoerder) en NS – KLM – National Express (Britse busvervoerder). Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat stelde voor deze aanbesteding echter een partner met kennis van Nederlandse markt. Hierdoor viel Stagecoach af.xlii De uiteindelijke winnaar was het NL – KLM consortium.

i

Verschijningsvorm ingedeeld volgens: Bolt, D. (1984) Verstedelijking en verkeersinfrastructuur in de Randstad, IVVS, Den Haag. ii Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000) Meer markt, andere overheid: Advies over de veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van Verkeer en Waterstaat, maart 2000, Den Haag, p. 31. iii Commissie Brokx Openbaar Vervoer (1995) Marktwerking in het openbaar vervoer, Utrecht: Projektteam Openbaar Vervoer. iv Wet Personenvervoer 2000, Staatsblad 2000, 314. v Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000), p. 31. vi Ministerie van Economische Zaken (2002) Openbaar busvervoer op de goede weg?: Resultaten van marktwerking in het openbaar busvervoer, december 2002, Den Haag, p. 26. vii ‘Schoonheidsfoutjes uit de Wet Personenvervoer’, OV Magazine, februari 2003, p. 7.

52


De sector

viii

Ru, H.J., de (2000) ‘De onnodige stapeling van verboden in de Wpv 2000’, Tijdschrift Privatisering (7), 1, pp. 4 – 8; Tweede Kamer der Staten-Generaal (2000) Handelingen 1999-2000, nr. 67; Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000) Meer markt, andere overheid: Advies over de veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van Verkeer en Waterstaat, maart 2000, Den Haag, p. 33. ix Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000) Meer markt, andere overheid: Advies over de veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van Verkeer en Waterstaat, maart 2000, Den Haag, p. 31. x Berenschot (2003) Tussenrapportage Evaluatie aanbesteding OV concessies, juni 2003, Utrecht, p. 10 – 11. xi Ministerie van Verkeer en Waterstaat - Werkgroep Reizigersomvang en Omvang Verkopen (2002) WROOV PLUS onderzoek: samenvatting 2000-2001, Den Haag. xii Ministerie van Economische Zaken (2002) Openbaar busvervoer op de goede weg?: Resultaten van marktwerking in het openbaar busvervoer, Den Haag, p. 28. xiii ‘Stadsvervoer voorspelt onheil door concurrentie’, Algemeen Dagblad, 26 april 2003. xiv ‘Zuidelijke busbedrijven koersen aan op fusie’, Het Financieele Dagblad, 30 januari 1999; ‘Franse vervoerder aast in Limburg op busalliantie’, Het Financieele Dagblad, 15 september 1999. xv Zie bijvoorbeeld: http://www.gvu.nl/(by3u5i45mtsmexe4vn2rna55)/default2.aspx?baseID=4&subID=118 [oktober 2003] over businesskaartjes in Utrecht, http://verkeer.brabant.nl/projecten/pvm/kaart/pvm/PvMinfo.htm [oktober 2003] over klantenpanels in Noord-Brabant en http://www.htm.nl over het collectieve vraagafhankelijke vervoer van Connexxion en HTM in Haaglanden. xvi Zie bijvoorbeeld: ‘Verzand in goede bedoelingen’, NRC Handelsblad, 16 oktober 2001; ‘Moddergevecht om de passagier’, de Volkskrant, 16 februari 2002; Ministerie van Economische Zaken (2002) Sectorverslagen: Bijlage bij De markt over de markt: Ervaringen en opvattingen inzake marktordening in netwerksectoren (verslag Bussector), Den Haag, p. 11. xvii ‘Vancom wil deel streekvervoer overnemen’, de Volkskrant, 21 september 1995. xviii ‘Privatisering busbedrijven een mislukking’, NRC Handelsblad, 22 januari 2000; Pijl, Kees, van der (2000) ‘De revolutie van rijk tegen arm’, Solidariteit, nr. 95, april 2000. xix ‘Vancom wil chauffeurs eigen buslijnen geven’, Trouw, 19 januari 1995. xx ‘Tijdelijk werk voor Groningse buschauffeurs in de Verenigde Staten’, Trouw, 28 maart 1995. xxi ‘Vancom wil spoor exploiteren’, Het Financieele Dagblad, 17 juli 1996. xxii ‘De bussen van de ‘rode engel’ in Limburg een groot succes’, NRC Handelsblad, 4 november 1995; ‘Vancom vervoert 50 procent meer reizigers’, NRC Handelsblad, 24 oktober 1996. xxiii ‘Groningen wil af van contract met Vancom’, NRC Handelsblad, 22 juni 1996; ‘In Groningen blijkt wat openbaar vervoer op z’n Amerikaans betekent’, Trouw, 2 april 1997. xxiv ‘Vancom dreigt met vertrek’, Trouw, 31 oktober 1996. xxv ‘Directeur Vancom stapt op wegens getreuzel’, Het Financieele Dagblad, 4 april 1997; ‘Overname Vancom ‘past in beeld van de toekomst’ Britse busonderneming aast op West-Europa’, de Volkskrant, 20 november 1997. xxvi ‘Lovers rail gaat samenwerken met Frans bedrijf’, NRC Handelsblad, 4 juli 1997; ‘Spoorwegpionier Peter Sul verlaat Lovers Rail’, Het Parool, 2 december 1998. xxvii ‘Lovers Rail geeft het op’, Trouw, 15 september 1999. xxviii ‘Overname BBA rond’, BN/De Stem, 22 juni 2001; ‘Stadsbus levert miljoenen extra op’, De Limburger, 6 september 2001; ‘Connex koopt Arriva Zuid-Limburg’, Limburgs Dagblad, 5 december 2001. xxix ‘Franse belangstelling voor Nederlandse busbedrijven’, Het Financieele Dagblad, 29 december 1998. xxx ‘Fransen in de race voor overname BBA’, Het Financieele Dagblad, 31 oktober 2000. xxxi ‘OR busbedrijf BBA vreest koper CGEA’, de Volkskrant, 21 december 2000. xxxii Zie bijvoorbeeld de actie van de Socialistische Partij: ‘Brabant aan de Seine? Non merci!’ op http://www.sp.nl/nieuws/tribune/200102/bba.stm [20 juni 2003] xxxiii ‘GS geven Statenlid Roovers aan’, BN/De Stem, 19 juni 2001. xxxiv Ministerie van Economische Zaken (2002) Openbaar busvervoer op de goede weg?: Resultaten van marktwerking in het openbaar busvervoer, Den Haag, p. 51. xxxv ‘Openbaar vervoer in Friesland verandert’, NRC Handelsblad, 19 september 1997; ‘Bonden wantrouwen marktwerking’, NRC Handelsblad, 11 mei 1998. xxxvi Persbericht Arriva en NS, ‘Arriva wil NS-aandeel in NoordNed overnemen - NS in principe bereid tot overdracht’, 22 augustus 2003. xxxvii ‘Connexxion wantrouwt Arriva-cijfers’, Dagblad van het Noorden, 5 september 2003; ‘Connexxion wint kort geding tegen Arriva’, Dagblad van het Noorden, 10 oktober 2003. xxxviii Persbericht Syntus, ‘Syntus wint aanbesteding Zutphen-Hengelo-Oldenzaal’, december 2002. xxxix ‘Syntus zit in de lift’, De Gelderlander, 5 december 2001. xl Voor een overzicht van de ontwikkelingen, zie o.a.: ‘Connexxion, NS knijpen Syntus af’, De Gelderlander, 11 december 2002; ‘Externe hulp bij conflict Syntus’, NRC Handelsblad, 18 februari 2003; ‘Bemiddeling voor conflict Syntus mislukt’, De Gelderlander, 7 mei 2003. xli ‘De chaotische wereld van het geprivatiseerde spoor’, de Volkskrant, 28 juni 2003. xlii ‘Nog drie kanshebbers voor exploitatie HSL-Zuid’, Het Financieele Dagblad, 3 mei 2001.

53

54


5

De publieke belangen


In het stadsen streekvervoer ligt het merendeel van de publieke belangen stevig vast in de verschillende juridische bases: de Wp2000, de concessies en de algemene regelgeving ten aanzien van de veiligheid van het materieel (APK) en in het verkeer. Over het algemeen zijn ook de eerste ervaringen met de concessiesystematiek positief: er is meer vervoer voor minder geld.i Dit ‘meer’ uit zich bijvoorbeeld in hogere frequenties, nieuwe (spits)lijnen en nieuw materieel. Er zijn echter ook kanttekeningen te plaatsen. Zo blijft het tempo van de aanbestedingen achter bij de verwachting, is er een sterke focus op kwantiteit in plaats van kwaliteit en zijn er praktische problemen rond de aanbestedingen met bijvoorbeeld stallingen, personeelsovergangen en de implementatieperiode. Derhalve zijn er wel degelijk voorbeelden te geven van situaties waarbij de publieke belangen direct of indirect in het geding waren. De belangrijkste situaties zullen in deze paragraaf op hoofdlijnen beschreven worden (zie bijlage 6 voor een overzicht). Alvorens hier op in te gaan worden echter de specifieke publieke belangen en borgingsmechanismen in het stadsen streekvervoer nader uitgewerkt met behulp van de indelingen uit het theoretisch kader (zie paragrafen 3.1.2 en 3.1.3).

5.1

Omschrijving van publieke belangen en borging

Zoals al eerder aangegeven verschillen de invulling en prioritering van publieke belangen per sector. Een nadere specificatie is derhalve nodig om uitspraken te kunnen doen over de effecten op deze publieke belangen in het stadsen streekvervoer. De algemene types worden hier één voor één besproken. Hierbij wordt tevens aandacht besteed aan de wijze waarop de belangen op dit moment geborgd worden.

Universele dienstverlening (UDV) De UDV krijgt in het Nederlandse stadsen streekvervoer vorm door een uniforme tarifering middels het nationale strippenkaartsysteem. De tariefeenheden (kosten per zone) zijn gelijk voor ieder gebied. Alleen op interregionale lijnen wordt met aanvullende toeslagen gewerkt. Buiten deze diensten is iedere concessiehouder verplicht reizigers te vervoeren tegen het nationale tarief (Wp2000, art. 30).

Bescherming van gebonden afnemers Alle eindgebruikers zijn gebonden afnemers in het stadsen streekvervoer. Het keuzemoment ligt besloten in de aanbesteding. De bescherming van deze groep vindt plaats in het aanbestedingsproces waar de OVA fungeert als een monopsonist en de consumenteninspraak geformaliseerd is.

Leveringszekerheid De leveringszekerheid ligt besloten in de dienstregeling. Een goede en goed uitgevoerde dienstregeling zorgt ervoor dat de levering gewaarborgd is. Om te zorgen dat de dienstregeling goed is, kunnen in het aanbestedingsproces knock-out criteria gehanteerd worden. Hiermee kan een basisvoorziening veilig gesteld worden. Handhaving vindt plaats door middel van bonus-malus regelingen in de concessies. Op korte termijn (in de uitvoering) is leveringszekerheid overigens beter te omschrijven als een eigenschap van het product: betrouwbaarheid.

Eigenschappen van product en proces Aangezien productie, transport en levering van vervoersdiensten grotendeels samenvallen, vallen ook het product en het proces grotendeels samen. In een studie voor de EU naar de kwaliteit in het openbaar vervoer wordt een zeer brede uitwerking van kwaliteit geformuleerd in de ‘public transport quality matrix’.ii Deze formulering omvat alle elementen uit de algemene indeling naar typen publieke belangen: kwaliteit, duurzaamheid, veiligheid en volksgezondheid. In de Nederlandse marktsituatie worden deze elementen geborgd in de concessies. Al bij de aanbesteding worden eisen en wensen gesteld aan de dienstregeling en het materieel, in de concessie wordt de uiteindelijk te leveren prestatie vastgelegd. In de matrix worden de volgende elementen onderscheiden: • Beschikbaarheid (netwerk, dienstregeling); • Toegankelijkheid (extern, intern, kaartsysteem); • Informatie (algemeen, reisgegevens onder normale én abnormale omstandigheden); • Tijd (reistijd, punctualiteit en betrouwbaarheid); • Klantverzorging (commitment, klantinterface, personeel, fysieke assistentie, kaartopties); • Comfort (ambient conditions, faciliteiten, ergonomie, reiscomfort);

55

Deel B – Casestudie stadsen streekvervoer • •


Veiligheid (criminaliteit, verkeer, perceptie van veiligheid); Milieu (vervuiling, natuurlijke bronnen, infrastructuur).

Doelmatigheid De splitsing ten aanzien van doelmatigheid in marktordening en toezicht is voor het stadsen streekvervoer nog niet geheel in te vullen. Het toezicht functioneert namelijk nog niet volledig. Dat aspect wordt daarom hier verder buiten beschouwing gelaten. Wat betreft de marktordening gaat het om twee aspecten: het resultaat en het proces dat daartoe leidt. Het resultaat kan uitgedrukt worden in de kostendekkingsgraad van het stadsen streekvervoer. De kosten die door de verschillende partijen gemaakt worden in het aanbestedingsproces bepalen de doelmatigheid van het proces. Borging van de doelmatigheid vindt eigenlijk alleen plaats ten aanzien van het resultaat, hier functioneert de hiërarchische relatie tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de OVA’s als borgingsmechanisme.

Type Universele dienstverlening

Invulling Uniforme tarifering

Specificatie Strippenkaartsysteem

Invulling Wp2000 Concessies

Bescherming van gebonden afnemers

Consumenteninvloed bij keuzemoment (aanbesteding)

Aanbestedingsproces

Leveringszekerheid

Voldoende dekkende dienstregeling Naleving dienstregeling Beschikbaarheid, toegankelijkheid, informatie, tijd, klantverzorging, comfort, veiligheid, milieu Kostendekkingsgraad Transactiekosten aanbesteding

Behartiging door OVAa Formele rol consument Knock-out criteria Bonus-malus regelingen Eisen aan: informatievoorziening, materieel, dienstregeling

Eigenschappen van product en proces: kwaliteit, duurzaamheid, veiligheid, volksgezondheid Doelmatigheid: marktordening

Type Vastlegging: contracten, weten regelgeving Concurrentie

-

Institutionele borging

OVA – V&W

Hiërarchie

OVA – V&W -

Figuur 7: Publieke belangen en borgingsmechanismen in het stadsen streekvervoer. a : De rollen van de OVA en de consument zijn vastgelegd in de Wp2000, maar komen met name tot uiting in het aanbestedingsproces.

De universele dienstverlening en de bescherming van de gebonden gebruiker liggen in het stadsen streekvervoer sterk besloten in het totale systeem van marktordening. Wat betreft de leveringszekerheid kan gesteld worden dat deze valt onder het aspect beschikbaarheid zoals opgenomen in de brede definitie van kwaliteit. De gesignaleerde effecten in deze sector hebben dan ook voornamelijk betrekking op de laatste twee typen publieke belangen: • de eigenschappen van het product, waarbij de brede definitie van kwaliteit wordt gehanteerd; • de doelmatigheid, waarbij interne (binnen de organisatie) en externe (tussen organisaties) doelmatigheid worden onderscheiden.

5.2

Kwaliteit

Het begrip kwaliteit omvat veel verschillende elementen. De hier aangehaalde effecten op publieke belangen hebben betrekking op een aantal van deze elementen. Zo is de dienstregeling een teken van de beschikbaarheid. Vervolgens komt contractnaleving aan de orde, deze heeft effecten op zowel de betrouwbaarheid als het comfort. Het bestaan van opgeknipte lijnen tenslotte beïnvloed zaken als beschikbaarheid, toegankelijkheid en klantverzorging.

56

BORGING

PUBLIEKE BELANGEN

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de publieke belangen en de borgingsmechanismen.



Dienstregeling

Begin 2000 voerde Arriva een aantal wijzigingen door in de dienstregeling in Groningen. Hier was de procedure voor goedkeuring doorlopen30, maar een en ander bleek echter ingrijpender te zijn voor de meeste klanten dan in eerste instantie was voorzien. Routes werden veranderd, haltes werden geschrapt en op sommige lijnen werden de reguliere buslijnen vervangen door belbussen. Al snel werden wijzigingen aangebracht en keerde de rust weder. Ook in Drenthe bleek na de komst van Arriva de klantenwaardering te zijn gedaald. Een frappant voorval alhier is de vermeende inzet van bussen voor evenementenvervoer (bijv. voor de TT in Assen), die ervoor zorgde dat enkele rustige lijnen op dat moment niet gereden werden. Althans, dit hebben klanten gemeld, maar Arriva ontkent het en de provincie kan ook niet aantonen dat er sprake is van nalatigheid. De hier besproken problematiek is doorgedrongen tot de regionale en landelijke politiek, zowel de linkse partijen in de Provinciale Staten in Groningen als enkele fracties in de Tweede Kamer hebben aandacht besteed aan het voorval.iii In bovenstaand voorbeelden was het belangrijkste gevolg dat er in plaats van meer reizigers slechts meer klachten kwamen. De overheid heeft hier onderkend dat er inderdaad meer problemen zijn dan voorheen, maar er kan niet aangetoond worden dat dit veroorzaakt wordt door een meer commerciële benadering van de vervoerder. Desondanks kunnen dergelijke (opstart)problemen van grote invloed zijn op de beeldvorming van de reizigers. 5.2.2

Contractnaleving

De status van een concessie is die van een wederzijdse overeenkomst: beide contractpartners ondertekenen. Beide partijen dienen derhalve de bepalingen in de concessie na te komen. Dat dat in de praktijk wel eens anders uitpakt, blijkt uit de volgende voorbeelden. Concessiehouders Een specifiek type conflict omtrent kwaliteit heeft zich afgespeeld op de regionale spoorlijnen. Hier kreeg NoordNed in 1999 de exploitatie van de noordelijke regionale spoorlijnen middels een onderhandse gunning in handen. Door gebrek aan materieel vielen in het eerste jaar treinen uit. Daarnaast waren er nogal wat praktische veranderingen: conducteurs verdwenen, loketten werden gesloten en was er geen koersaanduiding meer op de treinstellen.iv Vanwege de achterblijvende prestaties kreeg NoordNed een boete van de provincie Groningen.v Het kon de vastgestelde capaciteit niet waarmaken en kon geen eersteklascoupés aanbieden, terwijl de overeenkomst wel eisen daaromtrent bevatte. De dienstverlening werd dus niet alleen slecht gewaardeerd door de klanten, deze voldeed ook formeel niet aan de gestelde eisen. Pas begin 2001 waren de problemen opgelost, doordat de NS meer materiaal aan NoordNed beschikbaar stelde. Dit bleek echter slechts een tijdelijke oplossing, in 2001 werden wederom boetes uitgedeeld wegens achterblijvende prestaties.vi Waar Arriva naar aanleiding van dit conflict zich bereid toonde om te investeren in nieuw materieel, weigerde partner NS dit.vii Aangezien beide partijen een vetorecht hebben, werd de moeizame situatie voortgezet: oude treinstellen, die op huurbasis van de NS worden verkregen. Het materieel is nog steeds oud en valt vaak uit. In 2003 werden opnieuw boetes uitgedeeld.viii De provincie Friesland en Groningen hebben na deze ervaringen inmiddels beide besloten tot vervroegde aanbesteding van de regionale spoorlijnen, zodat al vroeg zicht is op wie de nieuwe vervoerder wordt en deze partij tijdig materieel kan regelen voor de daadwerkelijke start in 2006.ix Bij Syntus is sprake geweest van soortgelijke problemen. Hier gaf vakbond CNV in september 2001 te kennen twijfels te hebben over de opleiding van de machinisten en de gevolgen die dit zou hebben voor de uitvoering van de dienstregeling.x Naar aanleiding daarvan zou het Rijk een schadeclaim in gaan dienen, dit is echter nooit gebeurd. Daarnaast zijn er twee jaar lang discussies geweest over het ontbreken van treeplankjes op de treinen, pas in november 2002 werden deze aangebracht.xi Syntus had al eerder alternatieven aangedragen, maar deze werden niet goedgekeurd door RailNed (inmiddels opgegaan in ProRail), de capaciteitsmanager.

30

NB: Dit speelde voor de invoering van de Wp2000, de lokale politiek had toen echter ook al de verantwoordelijkheid om de dienstregeling goed te keuren.

57



In beide van bovenstaande gevallen is controle een belangrijk aandachtspunt. Deze blijft namelijk altijd een zekere mate van subjectiviteit in zich houden: de gemeten punctualiteit is sterk afhankelijk van waar en door wie gecontroleerd wordt. Concessieverleners De overeenkomst is wederzijds, ook de OVA’s kunnen afspraken niet naleven of om wijzigingen vragen. Twee voorbeelden, waarin opnieuw onderhandeld moe(s)t worden over de concessieafspraken, worden hier specifiek aangehaald. Ten eerste kunnen bezuinigingen vanuit de Rijksoverheid rechtstreeks invloed hebben op de subsidies die de OVA’s kunnen verstrekken voor het openbaar vervoer. De concessies zijn weliswaar geldig voor een aantal jaren, tussentijds kunnen er altijd bezuinigingen plaatsvinden waar de OVA niet direct invloed op heeft. Het huidige kabinet Balkenende II heeft in haar recente bezuinigingsoperatie ook het stadsen streekvervoer meegenomen. Onder andere in de Provincie Gelderland leidde dit tot grote onrust. Al voordat de kabinetsplannen definitief waren, maakte de provincie bekend dat een aantal lijnen geschrapt zou worden. Na de zomer is door Provinciale Staten verzocht om een heroverweging van de beslissing.xii De grilligheid die het politieke proces eigen is, blijkt ook uit veranderingen in de bestuursstructuur. Zo kan de indeling van kaderwetgebieden op langere termijn variabel zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval in het Bestuur Regio Utrecht (BRU). Hier vindt een ontvlechting plaats, in plaats van 35 gemeenten zal het BRU er vanaf januari 2004 nog maar 10 omvatten.xiii Voor de vervoerders in de concessiegebieden van het BRU kan dit een formele verandering van contractpartner betekenen, de Provincie Utrecht neemt een aantal concessiegebieden over. Deze formele wijziging in de concessies verloopt echter trager dan gewenst. Dit kan problemen opleveren in lopende procedures, zoals de goedkeuring van een nieuwe dienstregeling. Er kan immers niets formeel geaccordeerd en dus niet onderhandeld worden voordat de bestuurlijke overdracht geformaliseerd is. 5.2.3

Opgeknipte lijnen

Eén van de meest pregnante veranderingen voor de reiziger is het zogenaamde ‘opknippen’ van buslijnen. Lijnen die een grens overschrijden worden dan opgeknipt in twee losse lijnen, in ieder van de betreffende gebieden één. Dit komt de beschikbaarheid, toegankelijkheid en snelheid van het openbaar vervoer niet ten goede. In de gekozen vorm van marktwerking via concurrentie om de markt is de opdeling in concessiegebieden nodig geweest. Hierdoor stijgt automatisch het aantal grenzen en dus de kans op versnippering. Dit gegeven, gecombineerd met de verzakelijking van relaties, maakt dat opknippen een logisch gevolg is van de gekozen marktstructuur. Het is zowel voor de OVA’s als de vervoerders immers niet opportuun om lijnen op te geven aan naburige gebieden als er niets voor terug komt. ‘Knips’ zijn dan ook uitsluitend terug te vinden op lijnen die een OVA-grens overschrijden, niet op lijnen die meerdere concessiegebieden binnen één OVA-gebied aandoen. Het gaat derhalve om afstemmingsproblemen tussen gebieden van verschillende concessieverleners. De aanwezigheid van verschillende vervoerders maakt deze situatie alleen maar complexer. Het ontstaan van geknipte lijnen vindt voornamelijk plaats op momenten waarop daar ruimte voor is: na een aanbestedingsprocedure. In die situaties wordt het aanbod in een gebied bekeken en kunnen veranderingen in het netwerk doorgevoerd worden. Gedurende de looptijd van concessies zou het echter ook kunnen gebeuren dat lijnen door wijzigingen in de dienstregeling veranderen en daardoor opgeknipt worden. Tot op heden zijn geknipte lijnen ontstaan tussen de volgende gebieden: • KAN – Provincie Gelderland: Nijmegen – Tiel (overstap in Druten) • BRU – ROA: Haarlem – Utrecht (overstap in Uithoorn) • KAN – Provincie Noord-Brabant: Eindhoven – Nijmegen (overstap in Uden) en Den Bosch – Nijmegen (overstap in Grave) De Wp2000 schrijft voor dat de OVA’s moeten overleggen, zodat het overdragen, verdelen of gedogen van lijnen tot stand kan komen en knips niet nodig zijn. In de praktijk blijkt deze ‘zachte’ vorm van borging echter niet te voldoen. De nieuwe veegwet biedt daarom een extra stok achter de deur: de Minister kan een bestuurlijke aanwijzing geven als de concessieverleners er onderling niet uitkomen.xiv Voor de reeds ontstane knips zijn minder structurele oplossingen toegepast, zoals het samen rijden van lijnen of het vaststellen van een aansluitgarantie.

58



Een andere vorm van opknippen vindt plaats op de Afsluitdijk.xv Vroeger reed hier een Interliner, nu wordt de dienst verzorgd door Arriva’s Qliner in Friesland en Connexxion’s Snelbus in Noord-Holland. Aangezien voor deze interregionale aangepaste tarieven gelden, bestaan er nu twee kaartsoorten naast elkaar.

5.3

Doelmatigheid

De invloeden op de doelmatigheid zijn opgesplitst in interne en externe invloeden. Eerstgenoemde invloeden hebben voornamelijk betrekking op het personeel, de externe invloeden gaan met name om transactiekosten die voortkomen uit de marktordening. 5.3.1

Interne invloeden

De personeelskosten vormen het leeuwendeel van de totale productiekosten in het stadsen streekvervoer. Wanneer het aankomt op interne doelmatigheid zijn het derhalve de personeelskosten die vaak als eerste in beeld komen. Het is een vaste factor waar slechts beperkt op bezuinigd kan worden, omdat een minimaal aantal mensen altijd nodig zal blijven en de salarissen in beginsel gebaseerd zijn op een sectorbrede CAO. Wanneer bezuinigd wordt op personeelskosten, levert dit bovendien bijna altijd problemen op. Het gaat immers om mensen en of er nu veranderingen zijn in het aantal mensen of in het salaris, er is automatisch een menselijke reactie. Daar komt nog bij dat de sector een relatief hoge organisatiegraad kent, zodat ook de vakbonden in sommige gevallen extra druk uitoefenen. Op zichzelf is werkzekerheid geen verantwoordelijkheid van de overheid en daarmee ook geen publiek belang, maar een persoonlijk belang van de betrokkenen. Indirect kunnen er echter wel degelijk effecten zijn, want, ongeacht de exacte oorzaak van de arbeidsonrust, kan er sprake zijn van een doorwerking in de dienstverlening of kosten. Personeelsproblemen uiten zich bijvoorbeeld direct in stakingen, maar ook een stijgend ziekteverzuim kan een uiting zijn van een groeiende ontevredenheid. In alle gevallen kan dit de dienstverlening verstoren of de service en kwaliteit beïnvloeden. Hierbij in acht nemende dat de personeelskosten het grootste deel van de bedrijfskosten vormen, is dit een niet te verwaarlozen factor, die grote gevolgen kan hebben voor het publieke belang ‘doelmatigheid van de marktordening’. In het stadsen streekvervoer zijn bij alle vervoerders wel voorbeelden te vinden van dergelijke problemen. De belangrijkste voorbeelden met betrekking tot de buitenlandse toetreders worden hier beschreven. Veranderingen in de organisatie Eén van de eerste conflicten met personeel was in het noorden van Nederland, waar Friezen, Drenten en Groningers moesten gaan samenwerken na de overnames van Veonn en Hanze door Arriva in 1998.xvi Er ontstond grote ontevredenheid binnen de nieuwe organisatie, door zowel onderlinge cultuurverschillen als door verschillende reorganisaties. Het ziekteverzuim steeg en de tevredenheid van de medewerkers daalde. Cultuurverschillen waren er tussen de mensen uit de verschillende provincies, maar ook tussen de mensen uit het stadsvervoer enerzijds en uit het streekvervoer anderzijds. Alhoewel begin 2003 wederom melding wordt gemaakt van een ongewenst hoog ziekteverzuimxvii, lijken de hier vermelde voornamelijk opstartproblemen van de fusie te zijn geweest. De rol van het moederbedrijf is in dit proces van overname en samenvoeging eveneens merkbaar geweest. Arriva kon bepalen hoe de nieuwe organisatie eruit kwam te zien en welke personen het geheel zouden gaan managen. Voorheen werkten er bij de betrokken vervoersbedrijven vrijwel uitsluitend mensen met een achtergrond in het openbaar vervoer, dit gold ook voor het management. Na de overname kwamen er echter ook ‘buitenstaanders’ op managementposities. Deze mensen waren deels afkomstig uit de bouwwereld. Bij de aanbestedingen lijkt Arriva daar overigens wel profijt van te hebben gehad. Deze mensen hadden vanuit hun achtergrond in de bouw immers al veel ervaring opgedaan met aanbestedingsprocessen. Een andere verandering was de aansturing binnen de organisatie. Deze werd strakker, sneller, commerciëler en meer op efficiëntie gericht. De organisatie als geheel werd zakelijker. Naar buiten toe lijkt dat ook het beeld te zijn dat Arriva uitstraalt: Angelsaksische efficiëntie en zakelijkheid. De efficiëntieslagen leidden tot reorganisaties, maar ook op andere gebieden waren er veranderingen. Zo werd besloten om het grootste deel van het vastgoed te verkopen en voortaan geen nieuwe garages en dergelijke meer te bouwen, maar alleen nog te huren.

59



Bij BBA-Connex zijn eveneens problemen met het personeel geweest. Het overnametraject van de BBA duurde vrij lang, in totaal ongeveer tweeëneenhalf jaar (december 1998-juni 2001). Dit leidde tot onzekerheid bij alle betrokkenen: het management, het directe personeel, de opdrachtgevers, de politiek en indirect ook de reizigers. Twee gelijktijdige processen lijken hier van belang te zijn geweest. Enerzijds was dit de ontwikkeling van de marktwerking in Nederland. Dit zette de BBA voor nieuwe uitdagingen en vereiste mogelijk een andere organisatiestructuur. De overname overheerste echter en nam mogelijk de aandacht van deze omgevingsverandering weg. Het andere proces waren de financiële problemen bij Connex’ moederbedrijf. Vivendi Universal, nu nog voor een vijfde aandeelhouder van het overkoepelende Veolia Environnement, had een enorme schuldenlast opgebouwd sinds halverwege de jaren negentig. In juli 2002 leidde dit tot het ontslag van de bestuursvoorzitter. Hij zou door een risicovol en omvangrijk overnamebeleid het concern te gronde hebben gericht.xviii Ruim een jaar later zijn er overigens nog steeds discussies over zijn vertrekpremie.xix De gedeeltelijke verkoop van de milieuonderdelen (waaronder Connex), eind 2002, was één van de manieren om deze schuldenlast terug te dringen.xx Inmiddels is dat ook grotendeels gelukt, maar destijds maakten de BBA-Connex werknemers in Brabant zich wel degelijk zorgen.xxi Zij hebben in juli 2002 een dag gestaakt uit protest tegen de onzekerheid die er bestond over de pensioenvoorziening. Al snel wordt het conflict bijgelegd. Werkgever en werknemersvertegenwoordigers waren op dat moment reeds in overleg over de arbeidsvoorwaarden. Een aantal gelijktijdige processen zou de onzekerheid veroorzaakt hebben. Eveneens wordt gesuggereerd dat Connex destijds een relatief hoge prijs heeft betaald bij de overname van BBA en dat juist daarom binnen dit onderdeel hardere klappen zullen vallen als het aankomt op bezuinigingen. Interne structuur Syntus is een samenwerkingsverband tussen drie partijen: NS, Connexxion en Keolis. Alledrie bezitten evenveel aandelen (33,3%) en kunnen evenveel commissarissen benoemen (1). Deze verdeling heeft tot verschillende conflicten geleid, zowel tussen verschillende partijen als binnen de organisatie van Syntus. Ten eerste kwam in september 2002 naar voren dat Connexxion en Syntus een herenakkoord hadden gesloten over de aanbesteding van de gecombineerde treinen busdiensten op het traject Zutphen-Oldenzaal.xxii Connexxion zou hier haar dochteronderneming niet ‘in de wielen rijden’. De NS zou eveneens hebben aangegeven niet mee te bieden, dit leidde weer tot boze reacties van vakbond FNV Bondgenoten.xxiii Deze partij vond dat NS ook zelfstandig mee zou moeten bieden. Het tweede conflict was tussen de ondernemingsraad en de raad van commissarissen van Syntus. Volgens de ondernemingsraad hadden de commissarissen van NS en Connexxion een dubbelrol. De belangen van hun eigen bedrijven en de belangen van Syntus zouden niet verenigbaar zijn.xxiv Onafhankelijkheid van de commissarissen is wat de ondernemingsraad via de rechter wilde afdwingen. Daarnaast zouden er steeds meer managers vanuit Connexxion het bedrijf ‘binnengesluisd’ worden. Een ander verwijt is dat Syntus verplicht zou zijn diensten (bijv. onderhoud en kaartverkoop) en materieel bij de twee partners af te nemen. Ondertussen verdween ook de algemeen directeur na een intern conflict. De raad van commissarissen weerspreekt de beschuldigingen en zegt tevens bang te zijn voor een beschadiging van het imago van Syntus.xxv Op initiatief van de rechter wordt in februari 2003 een bemiddelaar ingezet, oud-gedeputeerde De Bondt. Deze bemiddelingspoging mislukte echter.xxvi 5.3.2

Externe invloeden

In de geliberaliseerde markt ontstaan door de aanbestedingsprocessen nieuwe transactiekosten. Met name informatie en personeelsovergangen spelen hierbij een grote rol. Deze leiden niet alleen tot directe kosten, maar kunnen ook voor verstoringen in het totale proces zorgen. Informatie Informatie vormt in deze sector en met deze vorm van marktordening een belangrijk deel van de transactiekosten. Om een goede offerte uit te kunnen brengen is kennis over het te bedienen gebied noodzakelijk. Dit kost niet alleen tijd, maar hiervoor is een nieuwe partij ook afhankelijk van de zittende vervoerder. Deze heeft immers de gegevens over het personeel en het reizigersgedrag. Er zijn bijvoorbeeld gebieden waar veel studenten gebruik maken van het openbaar vervoer, hier zijn

60



dus grote inkomsten uit de gelden die beschikbaar worden gesteld voor de studenten OV-kaart, de SOV-gelden.xxvii Bij de concessies die tot nu toe via openbare aanbestedingen vergeven zijn, is het meerdere malen tot een conflict gekomen tussen de zittende vervoerder en een potentiële toetreder. Hierbij ging het telkens om problemen met de informatievoorziening: de potentiële nieuwe vervoerder claimde te weinig informatie over personeel, reizigerskenmerken en kostenstructuren te hebben om een goed bod uit te brengen. Gevolg was dat deze partij óf afhaakte óf het tot een rechtszaak bracht. Dit heeft bijvoorbeeld gespeeld in Leeuwarden (maart 2001), Rivierenland (oktober 2001), Drechtsteden (september 2002) en Groningen (september 2003).xxviii Personeelsovergang na aanbesteding Van geheel andere aard zijn de problemen die kunnen ontstaan bij de overgang van een concessie van de zittende naar een nieuwe vervoerder. In de Wp2000 is immers een regeling opgenomen die stelt dat direct betrokken personeel (chauffeurs) en een deel van het indirecte personeel over moeten worden genomen door de nieuwe concessiehouder (zie ook hoofdstuk 4). Deze verplichte overname van het personeel veroorzaakt veel administratieve lasten en is doorgaans aanleiding voor discussies tussen vervoerders. Als een vervoerder meedoet aan een aanbesteding van meer dan 10% van de huidige omzet, is er formeel zelfs sprake van een bedrijfsreorganisatie.xxix Advisering door de ondernemingsraad is dan verplicht. In concessiegebieden die nog niet als zelfstandige entiteit binnen de zittende vervoerder opereerden, is bovendien niet duidelijk wie wel en niet over moet na het verlies van de concessie. Vanuit het perspectief van het personeel zou dit alles kunnen leiden tot vervreemding van de organisatie. Het feit dat iedere vier tot zes jaar de kans bestaat voor het personeel dat men verplicht van werkgever moet veranderen, brengt immers veel onzekerheid met zich mee.

Rivierenland Arriva kreeg eind 2002 te maken met problemen in het concessiegebied Rivierenland (Provincie Gelderland) bij de overname van deze concessie van Hermes. Daar kwam het zelfs tot een rechtszaak, aangespannen door de vakbond. Op last van de rechter werd Arriva verplicht om alle 270 werknemers over te nemen, inclusief de geldende arbeidsvoorwaarden.xxx Voorafgaand aan de aanbesteding waren er ook reeds discussies geweest over de opgave van personele en financiële gegevens van Hermes voor de aanbesteding.xxxi Deze informatie moest eind 2001 ingediend worden, maar diende ook al de gegevens over het boekjaar 2001 te bevatten. Een werkelijke opgave over dit jaar kon daarom niet gegeven worden. De opdrachtgever gaf, naar aanleiding van een brief van Arriva, toe dat de opgave niet volledig aan de regels voldeed. Het kwaad was toen echter al geschied. Wat hier heel duidelijk naar voren kwam, is het verschil in binding met het gebied. Hermes is een relatief kleine vervoerder met een lange geschiedenis in dit gebied. De reactie op de gunning was daardoor vrij emotioneel. Arriva daarentegen ging veel zakelijker te werk. Bovendien kon Arriva de bedrijfseconomische en vervoerskundige organisatie geheel anders aanpakken dan dat de zittende vervoerder dat hadden kunnen doen, omdat het kort daarvoor ook de concessie in het aansluitende Drechtstedengebied (Provincie Zuid-Holland) had gewonnen.xxxii Uiteindelijk zijn de personeelsleden in Rivierenland die over moesten overigens niet zo negatief over hun nieuwe werkgever, sommigen zeggen het zelfs een verbetering te vinden. Vervelend leek het wel te zijn voor mensen aan wie een verplaatsing naar Heerenveen werd voorgesteld. Dit gaf problemen en is ook voor de rechter geweest. Als oplossing zijn deze mensen naar het Drechtstedengebied overgeplaatst.

Noordwest-Utrecht Een ander voorbeeld is BBA-Connex, dat in Noordwest-Utrecht een concessie overnam van Connexxion. Begin juli 2002 werd bekend dat BBA-Connex de aanbesteding had gewonnen en halverwege december 2002 zou de nieuwe vervoerder starten. Binnen deze periode is een aantal processen aan te wijzen dat de personeelsovergang en de implementatie als geheel beknelde. Ten eerste spande Connexxion een kort geding aan, omdat zij het niet eens was met het gunningsbesluit. Dit vergrootte de onzekerheid voor de nieuwe vervoerder: was er wel of niet definitief gewonnen? Ten tweede ontstond een discussie over het aantal personeelsleden dat over zou gaan. In eerste instantie (dus vóór de aanbesteding) was aangegeven dat er 130 chauffeurs over zouden gaan naar een eventuele nieuwe vervoerder. Na de aanbesteding gaf Connexxion, dat zelf te maken had

61



met personeelstekorten op dat moment, echter aan veel minder chauffeurs (50) aan de nieuwe vervoerder toe te willen bedelen. Bij een pre-bid bijeenkomst was het oorspronkelijke aantal echter vastgelegd en BBA kreeg uiteindelijk toch de toegezegde 130 chauffeurs. Een derde aandachtspunt is de structuur van het gebied. Het personeel van Connexxion kwam vanuit acht vestigingen. Vierhonderd chauffeurs reden wel eens op een rit in het betreffende gebied. Noordwest-Utrecht als zodanig was nog geen zelfstandig gebied, noch binnen de organisatie van Connexxion noch binnen de organisatie van concessieverlener BRU. De herverdeling van mensen was daarom relatief lastig, mensen moesten toegerekend worden aan één concessiegebied terwijl zij altijd in meerdere gebieden gereden hadden. Uiteindelijk zijn de beide vervoerders er gezamenlijk uit gekomen en is gekozen voor een verdeling op basis van leeftijdscohorten. Door alle strubbelingen na de aanbesteding werd het implementatietraject van de nieuwe vervoerder vertraagd. Twee specifieke aspecten springen er hier uit: de personeelsovergang en de start van de dienstregeling (zie verderop). Terwijl de concessie zou starten op 15 december, kon BBA pas in oktober 2002 het personeel inlichten. Er werd een lijst met namen uitgedaan van de mensen die over zouden gaan. Met name op de plaatsen waar het personeel dacht dat het bij Connexxion zou kunnen blijven, ontstond tegenstand. De chauffeurs melden zich uit protest collectief ziek. Het grootste probleem voor hen was dat door de overgang een aantal chauffeurs van standplaats zou moeten veranderen.xxxiii Uiteindelijk is de overgang ook hier, na overleg en een intensief introductieproces voor de nieuwe werknemers, goed verlopen.

Indirect personeel Een laatste, sluimerend aandachtspunt heeft betrekking op de overgang van het indirecte personeel. In tegenstelling tot bij het directe personeel, hebben zich hier geen uitgesproken problemen voorgedaan. Volgens de Wp2000 gaat echter ook een deel van het indirecte personeel over naar de nieuwe vervoerder bij een wisseling. In de praktijk wordt in veel gevallen een ‘afkoopsom’ betaald voor (een deel van) dit indirecte personeel. Dit geldt met name voor het personeel op centraal niveau, dus op het hoofdkantoor van de zittende vervoerder. Een zekere continuïteit van de groep indirecten kan van belang zijn voor de prestaties van de nieuwe vervoerder, deze mensen hebben immers vaak veel ervaring in het betreffende gebied. Aan de andere kant is juist de integratie van deze mensen veel moeilijker. De buschauffeur zit alleen in de bus en rijdt misschien zelfs nog dezelfde routes met dezelfde klanten. Een indirecte medewerker zit echter grotendeels op kantoor en zal direct moeten gaan samenwerken met mensen van de voormalige concurrent. Cultuurverschillen spelen hier waarschijnlijk een veel grotere rol. Er kan interne groepsvorming ontstaan. Of de expertise van het oude indirecte personeel nu achterwege blijft door instelling van een afkoopsom of dat de nieuwe regio-organisatie moeizaam tot stand komt, in beide gevallen zijn hogere transactiekosten het gevolg. Verstoring van processen Zodra het besluit tot aanbesteding is genomen, staat ook de start van de concessie vast. In de keuze voor deze totale termijn ligt een belangrijk dilemma in besloten. Een kort traject is lastig voor potentiële toetreders. Tijd is wat zij nodig hebben om het gebied te leren kennen en een goede offerte te maken. Anderzijds is een te lang traject niet goed voor de prestaties in het gebied tot de aanbesteding. Stel dat de zittende vervoerder de aanbesteding verliest, dan is de prestatieprikkel voor de resterende tijd zo goed als weg. De planning die bij het initiële besluit wordt vastgelegd, kan worden vertraagd door de genoemde conflicten over informatie, de personeelsovergang en het gunningsbesluit. De tussentijdse termijnen kunnen daardoor variëren. Het eindresultaat kan daardoor worden beïnvloed en de transactiekosten kunnen nog verder stijgen. Onderstaande figuur geeft het totale proces van aanbestedingsbesluit tot start van de concessie weer, alsmede de mogelijke interventiemomenten.

62



Personeel

Informatie

Besluit aanbesteding

bestek

Gunningsbesluit

offerte

gunning

voorbereiding

offertetraject

besluitvorming

implementatie

[OVA]

[vervoerder]

[OVA]

[vervoerder]

Start concessie

Figuur 8: Conflictmomenten in het aanbestedingsproces. Voorbeelden van problemen bij de start van de concessie zijn er geweest in Noordwest-Utrecht en in het Drechtstedengebied. In beide gevallen werkten conflicten tijdens het aanbestedingsproces door. In het eerste geval, Noordwest-Utrecht, was het implementatietraject van de nieuwe vervoerder, BBA, vertraagd door een kort geding van de zittende vervoerder tegen de gunning. De onzekerheid die het kort geding met zich meebracht, stelde de investeringsbeslissing ten aanzien van het benodigde nieuwe materieel uit. Daardoor was het materieel er weliswaar op tijd, maar wel zo laat dat er nog geen gelegenheid voor de chauffeurs was geweest om aan de nieuwe bussen te wennen. De eerste weekdag van de nieuwe concessie leidde dit tot kleine problemen in de dienstregeling, er was simpelweg veel uitval van bussen. Dit was duidelijk een zeer tijdelijk probleem en was al snel opgelost, het probleem in Drechtsteden daarentegen was groter. Alhier was in de concessie, die startte op 1 januari 2003, vastgelegd dat Arriva in de loop van 2003 met nieuw materieel zou gaan rijden. Bij de start van de dienstverlening kon Arriva echter niet op tijd voldoende bussen tot haar beschikking krijgen. Arriva zou van de zittende vervoerder, Connexxion, bussen kunnen huren. Zij zag daar echter van af toen bleek dat de huurprijzen toch te hoog waren. Het gevolg was dat Arriva alsnog op zoek moest naar geschikt materieel en startte met een verzameling van ouder materieel. Zowel personeel als passagiers hebben vervolgens geklaagd over het comfort, maar ook over de veiligheid. Zo openden van sommige bussen de deuren tijdens het rijden. Een regionale krant berichtte veelvuldig over de problematiek en ook Provinciale Staten- en Tweede Kamerleden pikten het conflict op en stelden er vragen over.xxxiv De provincie ging zelf op onderzoek uit en bevestigde de negatieve berichten. Arriva zei het geheel te betreuren en verbeteringen door te voeren. Sinds medio 2003 zijn de nieuwe bussen beschikbaar en lijken de grootste problemen te zijn opgelost.xxxv Of de veiligheid hier werkelijk in het geding was, kan over gediscussieerd worden. Er is immers altijd een APK-keuring, waaraan het materieel moet voldoen, deze eisen zijn strakke randvoorwaarden die de veiligheid waarborgen. Het imago van de vervoerder kan door dergelijke voorvallen echter wel een stevige deuk oplopen.

i

Zie bijvoorbeeld de tussenrapportages van de evaluaties van de Wp2000 (Berenschot, 2003; MuConsult, 2003) en de bijbehorende aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer. ii Europese Commissie (1998) Quality approach in tendering urban public transport operations – Final report, June 1998. iii ‘Privatisering busbedrijven een mislukking’, NRC Handelsblad, 22 januari 2000; Tweede Kamer der StatenGeneraal (2000) Aanhangsel Handelingen II 1999-2000, nr. 736; Tweede Kamer der Staten-Generaal (2000) Aanhangsel Handelingen II 1999-2000, nr. 737; Socialistische Partij (2000) Arriva beweegt mensen… tot tranens toe (zwartboek), februari 2000, URL: http://groningen.sp.nl/displayscripts/overzicht_reg.php?u_id=37&topic=dossiers [9 juni 2003]. iv Rover (2001) Kwaliteitsthermometer Noord-Nederland, februari – augustus 2000, Amersfoort. v ‘NoordNed wacht forse boete’, ANP, 25 mei 2000. vi ‘NoordNed weer beboet voor slecht materieel’, ANP, 10 juli 2001.

63


vii


‘NS geeft Arriva geen toestemming voor nieuwe treinen’, de Volkskrant, 23 juni 2001. ‘NoordNed biedt weer te weinig zitplaatsen’, Dagblad van het Noorden, 13 januari 2003. ix ‘Friesland wil nieuwe treinen bij volgende concessie’, Verkeerskunde, nr.1, 2003, p. 9. x ‘CNV: Forse schadeclaim voor Syntus’, Gelders Dagblad, 14 september 2001. xi ‘Het Rijk trapt ongelooflijk op de rem’, TC Tubantia, 11 december 2001; ‘Treinen Syntus krijgen eindelijk treeplanken’, TC Tubantia, 28 november 2002. xii ‘Als je te veel lijnen schrapt wordt het nooit meer wat’, De Gelderlander, 11 juli 2003; ‘Gelderland moet bezuinigingen OV herzien’, ANP, 3 september 2003. xiii Persbericht Bestuur Regio Utrecht en Provincie Utrecht, ‘Gebiedsverkleining BRU per 1 januari 2004’, 13 maart 2003. xiv ‘Schoonheidsfoutjes uit de Wet Personenvervoer’, OV Magazine, februari 2003. xv Tweede Kamer der Staten-Generaal, Vergaderjaar 2003-2004, 7, p. 257 – 259. xvi Zie bijvoorbeeld: Hay Group (z.j.) ‘Gezond arbeidsklimaat’, URL: http://www.haygroup.nl/trackrecord/arriva.html [9 juni 2003]; ‘Ik kan het personeel van Arriva geen rust garanderen’, Nieuwsblad van het Noorden, 30 april 2001. xvii ‘Arriva bezorgd over hoog ziekteverzuim’, Dagblad van het Noorden, 9 januari 2003. xviii ‘Ontslagen: Koning van de Wereld’, NRC Handelsblad, 2 juli 2002. xix ‘Vertrekpremie van Messier bevroren’, NRC Handelsblad, 25 september 2003. xx ‘Vivendi sluit tijdperk-Messier af: Fourtou ruimt erfenis megalomane voorganger binnen een jaar op’, Het Financieele Dagblad, 4 september 2003. xxi ‘Als Vivendi omvalt, blijven wij toch bestaan’, Trouw, 5 juli 2002. xxii ‘Akkoord Syntus en Connexxion over lijn Zutphen-Oldenzaal, TC Tubantia, 30 september 2002. xxiii ‘Conflict over spoorlijn’, TC Tubantia, 7 september 2002. xxiv ‘Connexxion, NS knijpen Syntus af’, De Gelderlander, 11 december 2002 xxv ‘RvC is bezorgd over goede naam Syntus’, De Gelderlander, 27 januari 2003. xxvi ‘Externe hulp bij conflict Syntus’, NRC Handelsblad, 18 februari 2003; ‘Bemiddeling voor conflict Syntus mislukt’, De Gelderlander, 7 mei 2003. xxvii Ministerie van Economische Zaken (2002) Openbaar busvervoer op de goede weg?: Resultaten van marktwerking in het openbaar busvervoer, december 2002, Den Haag, p. 28. xxviii ‘Grote weeffouten in nieuwe Wet op Personenvervoer’, Het Financieele Dagblad, 9 april 2001; ‘Slag om buslijnen onwettig’, NRC Handelsblad, 16 oktober 2001; ‘Vervoerders houden gegevens achter’, OV-Magazine, 10 september 2002; ‘Connexxion wantrouwt Arriva-cijfers’, Dagblad van het Noorden, 5 september 2003. xxix Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (2003) Aanbestedingen: te groot of te klein?, CVOV-bericht, nr, 77, 18 maart 2003. xxx ‘Bondgenoten daagt Arriva voor rechter’, Algemeen Dagblad, 17 december 2002; ‘Hermes-personeel naar Arriva’, Algemeen Dagblad, 24 december 2002. xxxi ‘Slag om buslijnen onwettig’, NRC Handelsblad, 16 oktober 2001. xxxii Vakbeweging in Vervoer Logistiek en Dienstverlening (z.j.) Ervaringen met openbare aanbestedingen, URL: http://www.vakbewegingvld.nl/persvervoer.htm [september 2003] xxxiii ‘Chauffeurs woest bij Connexxion’, Het Parool, 2 oktober 2002. xxxiv Tweede Kamer der Staten-Generaal (2003) Aanhangsel Handelingen II 2002-2003, nr. 658; Tweede Kamer der Staten-Generaal (2003) Aanhangsel Handelingen II 2002-2003, nr. 686. xxxv Provincie Zuid-Holland, Gedeputeerde Staten, 18 februari 2003, nr. 1781. viii

64

Bevindingen deel B Het stadsen streekvervoer is een bundeling van verschillende modaliteiten, de belangrijkste zijn bus, trein, tram en metro. De sector wordt gekenmerkt door de omslag die de Wet Personenvervoer 2000 (invoering januari 2001) tot gevolg had. Nederland werd opgedeeld in 74 concessiegebieden en na een gefaseerde invoering (minstens tot januari 2006) zou voortaan voor ieder gebied het tijdelijke monopolie om het vervoer te verzorgen aanbesteed gaan worden. Dit monopolie wordt vastgelegd in een concessie. De lokale OV-autoriteit verzorgt dit. Aanvullende maatregelen staan in de wet over (a) de bescherming van de steden en de bijbehorende beperking dat zij voorlopig niet mee mogen bieden in gebieden die wel aanbesteed worden, (b) de verplichte overname van het personeel bij een overgang van een concessie naar een nieuwe vervoerder en (c) de inspraak van de consument door de formele rol van belangenorganisaties bij aanbestedingen. In werkelijkheid is pas een klein deel van de concessies aanbesteed, ook al was een streefwaarde van 35% van de omzet gesteld voor begin 2003. Daarnaast blijkt dat geen enkele partij uit het buitenland of uit aanverwante sectoren heeft meegeboden bij een aanbesteding. Op de markt is een aantal grote vervoerders actief: Connexxion in het midden, Arriva in het noorden en Connex in het zuiden van Nederland. Connexxion is echter beduidend groter dan de andere twee. Daarnaast zijn de gemeentelijke vervoerbedrijven, die nog beschermd zijn en niet mee mogen bieden bij aanbestedingen, in de grote steden relatief grote spelers. De overige spelers zijn klein. Er zijn op dit moment drie buitenlandse spelers: Arriva uit Groot-Brittannië, Connex en Keolis uit Frankrijk. Alledrie zijn toegetreden via een overname (Arriva en Connex) of een deelname in een joint venture (Keolis). De publieke belangen in het stadsen streekvervoer zijn strak geborgd via de marktordening en vastlegging. Wat betreft de producteigenschappen, deze staan nauw omschreven in de concessie. De universele dienstverlening is geborgd via het nationale tariefsysteem. Alle consumenten zijn gebonden gebruikers, het is immers de OV-autoriteit die de keuze voor een bepaalde vervoerder maakt en niet de consument. De gebruikers zijn beschermd door twee vormen van belangenbehartiging: direct via de OV-autoriteit en indirect via belangenorganisaties. Effecten op publieke belangen zijn echter wel merkbaar in de praktijk, zowel bij de aanbestedingen als tijdens de duur van de concessie. Deze effecten hebben ten eerste betrekking op de kwaliteit. Hierbij gaat het om problemen met de dienstregeling, de naleving van concessies (vervoerders voeren niet goed uit of concessieverleners willen nieuwe afspraken maken) en het opknippen van lijnen. Ten tweede zijn er effecten op de doelmatigheid. Binnen de organisatie zijn er invloeden van organisatieveranderingen en problemen door de structuur. Extern zijn er effecten door informatieproblemen, personeelsovergangen en de effecten die beide hebben op de voortgang van het totale aanbestedings- en implementatieproces.

Casestudie

Theoretisch kader: begrippen en mechanismen

Theorie



Analyse



Empirie

Analyse


Sector: • Wet Personenvervoer 2000: aanbestedingen van concessies • Drie grote partijen plus grote stadsvervoerders • Drie buitenlandse partijen: Arriva, Connex en Keolis • Groot deel van de markt nog niet aanbesteed • Geen directe, zelfstandige buitenlandse toetreding

Toepassing

Publieke belangen: • Strak geborgd in vastlegging en marktordening • In de praktijk effecten merkbaar op kwaliteit en doelmatigheid • Kwaliteit: dienstregeling, naleving van concessie, opgeknipte lijnen • Doelmatigheid: organisatieveranderingen, interne structuur, informatie, personeelsovergang, procesverstoring

Figuur 9: Plaats in het onderzoek: casestudie.

65

66

DEEL C – ANALYSE EN CONCLUSIES

In het afsluitende deel worden de mechanismen uit het theoretisch kader en de bevindingen uit de casestudie aan elkaar gekoppeld. Nagegaan wordt of en in hoeverre de verschillende mechanismen een verklarende waarde hebben voor de ontwikkelingen in het stadsen streekvervoer. Op basis hiervan wordt een doorvertaling naar andere sectoren gemaakt: zijn de gevonden effecten en mechanismen alleen geschikt voor het stadsen streekvervoer of zijn ze ook toepasbaar op andere netwerksectoren? Dit mondt uit in een aantal hypothesen over de algemene effecten van buitenlandse toetreding op publieke belangen. Tot slot worden de conclusies naar aanleiding van het totale onderzoek gepresenteerd alsmede enkele aanbevelingen voor de omgang met buitenlandse toetreding in netwerksectoren.

67

68

6

Buitenlandse toetreding in het stadsen streekvervoer

De mechanismen uit het theoretisch kader worden in deze analyse toegepast op de bevindingen uit de casestudie: op welke wijze zijn de invloeden van buitenlandse toetreding terug te vinden in het stadsen streekvervoer? Zowel de beschrijving van de sector als de gevonden effecten op publieke belangen komen hierbij aan de orde. Zoals zal blijken gaat er een zeer sterke invloed uit van de gekozen vorm van marktordening: concurrentie om de markt via aanbestedingen. De effecten van de marktwerking en die van buitenlandse toetreding hebben in veel gevallen betrekking op dezelfde aspecten. Voor een aantal van de mechanismen uit het theoretisch kader worden daarom aanvullende mechanismen geformuleerd. Deze lopen analoog aan de theoretisch mechanismen, maar grijpen aan op nationaal niveau en komen specifiek voort uit de marktordening. Onderstaande figuur geeft deze analysestructuur weer. De paragrafen behandelen vervolgens stapsgewijs de verschillende theoretische mechanismen. In het volgende hoofdstuk worden deze samengevoegd en wordt verkend of dezelfde implicaties ook relevant zijn voor andere netwerksectoren.

THEORETISCHE MECHANISMEN • • • • • •

Externe invloeden uit andere markten Groei marktconcentratie door afname aantal marktpartijen Informatie-asymmetrie door clustering Kruissubsidiëring door verschillen tussen landen/regimes Interne culturele confrontaties door overname Verandering van werkwijzen

SECTOREIGENSCHAPPEN • Concurrentiebeperking door problemen bij aanbestedingen en dubbelrollen • Informatie-asymmetrie bij aanbesteding • Kruissubsidiëring door fragmentatie van de markt • Interne culturele confrontaties door personeelsovergang

EFFECTEN OP PUBLIEKE BELANGEN Kwaliteit • Dienstregeling • Contractnaleving • Opgeknipte lijnen Doelmatigheid • Intern: organisatieveranderingen, interne structuur • Extern: informatie, personeelsovergangen, procesverstoringen

Figuur 10: Elementen in de analyse.

6.1

Externe invloeden uit andere markten Vanwege het internationale karakter van de buitenlandse toetreders kunnen gebeurtenissen buiten de Nederlandse markt van invloed zijn op de activiteiten in Nederland.

Externe invloeden kunnen op verschillende manieren doorwerken. Aan de ene kant gaat het om de beslissingen die het moederbedrijf neemt onder invloed van gebeurtenissen op de verschillende markten die het bedient. Daarnaast is er een effect via de markt. Zeker als een onderneming in verschillende landen of markten dezelfde naam gebruikt, kan er sprake zijn van een effect op het gedrag van consumenten, opdrachtgevers en concurrerende ondernemingen. In het stadsen streekvervoer blijken deze effecten echter beperkt aanwezig. Er zijn drie ‘kanalen’ die naar voren komen: beslissingen binnen concerns, meervoudige relaties en marktreacties.

69

Deel C – Analyse en conclusies


Beslissingen binnen concerns In het algemeen lijken gebeurtenissen in andere landen slechts deels en indirect effect te hebben op de Nederlandse activiteiten. De aanwezige organisaties opereren grotendeels autonoom en worden afgerekend op de eigen resultaten. Het vertrek van Vancom uit Nederland kan op een zelfde wijze verklaard worden: het rendement van een verkoop werd door de concernleiding hoger ingeschat dan het verwachte rendement in de Nederlandse markt. De vorm van doorwerking via beslissingen vanuit het moederbedrijf is in de casestudie dan ook niet direct naar voren gekomen. Er zijn bijvoorbeeld geen terugtrekkingen geweest naar aanleiding van buitenlandse ontwikkelingen. Een aanverwant voorbeeld is wel voorhanden: het moment waarop onzekerheid ontstond binnen BBA toen duidelijk werd dat het nieuwe moederbedrijf, Vivendi, in financiële problemen zat. In dat geval leidden gebeurtenissen elders (de tegenvallende financiële resultaten door de internationale acquisities van het moederbedrijf) tot reacties in Nederland (de reacties van het personeel). Wat overigens wel van toepassing blijkt op de grote Europese vervoerconcerns, is de postmodernistische opvatting van de aansturing van een multinationale onderneming. Slechts in beperkte mate worden functies in het centrale management en de raden van commissarissen vervuld door mensen van buiten het thuisland van de concerns. De voorzitters van de raden van bestuur en commissarissen komen zelfs allemaal uit het thuisland. De jaarverslagen worden eveneens gedeponeerd in het land van herkomst. Meervoudige relaties: effecten op marktgedrag Een ander interessant aspect is het bestaan van relaties tussen partijen op concernniveau buiten de Nederlandse markt. De partijen komen elkaar elders tegen: op de Europese markten en bij grote internationale aanbestedingen. Voor Keolis geldt bovendien dat het in Nederland een partner is van NS, maar in andere markten concurreert met NS [Het Parool, 2003]. Deze ervaringen zouden, afhankelijk van het onderwerp en het bijbehorende beslisniveau, ook effect kunnen hebben op de Nederlandse markt. Belangrijk is echter ook hier weer dat in veel gevallen de landelijke organisatie autonoom opereert en de overkoepelende relaties daardoor voorbij lijken te gaan aan de Nederlandse markt. Reacties via de markt Ten aanzien van het consumentengedrag zijn de reacties op externe invloeden in het stadsen streekvervoer beperkt. De consumenten zijn per definitie gebonden aan een bepaalde vervoerder en de verschillende Europese markten in het openbaar vervoer zijn slechts beperkt geïntegreerd. In operationeel en institutioneel opzicht is de lokale gebondenheid groot en de schaal relatief klein. De enige overlap tussen de markten lijkt de gevoerde bedrijfsnaam. Zelfs dat aspect is in Nederland overigens beperkt, omdat Keolis in een samenwerkingsverband met een zelfstandige naam (Syntus) opereert en Connex de namen van haar dochters (BBA, SBM en Limex) blijft gebruiken vanwege de mogelijke verwarring met de naam Connexxion. De enige directe integratie van markten is te vinden in het grensoverschrijdende vervoer. Grenzen zijn in dit opzicht relatief, een koppeling tussen stedelijke gebieden in verschillende landen kan vervoerskundig en economisch interessanter zijn dan het vervoer in ieder van de gebieden op zich (bijv. Connex: Maastricht, Luik en Aken). Ontwikkelingen in de afzonderlijke gebieden zouden echter relevant kunnen zijn voor de bedrijfsbeslissingen die in het totale gebied gemaakt worden.

6.2

Groei van de marktconcentratie Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie neemt het aantal aanwezige partijen op de markt af en kan de marktconcentratie groeien.

De marktrivaliteit kan worden weergegeven door de concentratieratio. In het Nederlandse stadsen streekvervoer is deze relatief hoog: de drie grootste partijen hebben, afhankelijk van de gehanteerde marktdefinitie, op zijn minst de helft van de markt in handen. Buitenlandse toetreding heeft hier deels aan bij gedragen doordat partijen na overnames werden samengevoegd.

70



Feitelijke toetreding Uit de casestudie is gebleken dat het aantal marktpartijen in het stadsen streekvervoer de afgelopen jaren heeft gefluctueerd. Tot halverwege de jaren negentig was er één monopolist, VSN. Deze partij werd opgesplitst om marktwerking te kunnen introduceren op de Nederlandse markt. Vervolgens vond echter weer consolidatie plaats, onder andere doordat buitenlandse partijen meerdere partijen samenvoegden. Arriva bundelde Veonn, Gado en Hanze. Connex voegde BBA, SBM en Limex samen binnen één groep. De eerste buitenlandse toetreder, Vancom, heeft overigens reeds in een vroeg stadium, in 1995 en dus voor de daadwerkelijke opsplitsing, geprobeerd delen van VSN over te nemen. Dit is niet gelukt en uiteindelijk vertrok Vancom vanwege een naar eigen zeggen gebrek aan uitbreidingsmogelijkheden. Het zal altijd gissen blijven, maar mogelijk zou de buitenlandse toetreding in het Nederlandse stadsen streekvervoer en dienovereenkomstig de ontwikkeling van het aantal marktpartijen anders verlopen zijn als deze eerste pogingen tot consolidatie wel waren gelukt. Verwachtingen en barrières Er werden bij aanbestedingen overigens vaak wel meer partijen verwacht, uit het buitenland of uit aangrenzende sectoren (bijv. taxibedrijven). Soms werden ook bestekken aangevraagd vanuit het buitenland (bijv. voor de aanbesteding Twente-Zuid). In geen van de gevallen kwamen er echter offertes van buiten Nederland of van buiten de sector. De markt blijkt te complex en de risico’s blijken te groot voor toetreding op deze directe wijze. Zowel de manier van aanbesteden als de bekostigingsstructuur spelen hierbij een rol. In tegenstelling tot veel andere Europese landen gaat het bij aanbestedingen in het Nederlandse stadsen streekvervoer niet alleen om de aanbesteding van de dienstregeling, maar krijgt de vervoerder vaak ook een opbrengstverantwoordelijkheid. Met andere woorden, de vervoerder is zelf verantwoordelijk voor het opstellen van de dienstregeling. De opdrachtgever controleert slechts of deze aan de gestelde randvoorwaarden voldoet. Gedegen kennis van specifieke gebieden en de algemene bekostigingsstructuur is daardoor noodzakelijk voor het uitbrengen van een offerte. De risico’s die dit met zich meebrengt, vormt een belangrijke toetredingsbarrière voor toetreders. De complexe bekostigingstructuur op zich is eveneens een mogelijke barrière. Iedere vervoerder is gebonden aan het strippenkaartsysteem en is daardoor gebonden aan de overheid voor de tarifering. De afrekening vindt bovendien met vertraging plaats, dit is voor nieuwkomers per definitie nadelig. Voor de overige inkomsten, die van de OVA, is een vervoerder eveneens afhankelijk van de overheid. Juist die overheid kan echter, onder andere door politieke verschuivingen, een onzekere factor vormen. De recente bezuinigingen zijn daar een voorbeeld van. Kortom, vanuit het oogpunt van buitenlandse aanbieders zijn er grote risico’s aan toetreding verbonden. Zowel de opbrengsten als de kosten brengen onzekerheden met zich mee. Voor de opbrengsten is men immers indirect afhankelijk van de overheid, terwijl voor een raming van de kosten veel gegevens nodig zijn over een onbekende markt. Deze gegevens zijn bovendien ook nog eens voor een groot deel in handen van potentiële concurrenten. Het bestaan van barrières versterkt het vermoeden dat buitenlandse toetreding in de praktijk vrijwel altijd de marktconcentratie zal doen toenemen. Bij een overname verdwijnt er op internationale schaal immers per definitie een zelfstandige partij uit de markt. Als meerdere partijen samengevoegd worden, geldt hetzelfde voor de nationale markt. Eveneens kan de vraag gesteld worden of de verwachting, dat er meer buitenlandse partijen zouden toetreden, wel gerechtvaardigd was. Een openbare aanbesteding wordt doorgaans alleen gepubliceerd in het Europese tenderblad, aanvullende promotie vindt vrijwel niet plaats. Daarnaast worden de benodigde documenten, zoals bestekken, uitsluitend in het Nederlands opgesteld. Voor een vervoerder zijn er altijd al aanzienlijke transactiekosten verbonden aan een aanbesteding, maar voor een buitenlandse partij zijn deze nog hoger dan voor een reeds aanwezige partij vanwege de achterstand qua taal en marktkennis. Uit de praktijk blijkt dat deze barrière tot op heden niet is doorbroken.

71



Dubbelrollen Interessant vanuit het oogpunt van het aantal partijen in de markt is ook het verschil tussen de aanwezige buitenlandse partijen en de werkelijke concurrentiedreiging die van hen uitgaat. Met name de joint ventures zijn hierbij relevant. Behalve meervoudige relaties in het buitenland is er ook sprake van meervoudige relaties binnen Nederland. Het is immers nog maar de vraag in hoeverre Syntus en de daarin vertegenwoordigde partners daadwerkelijk concurrenten van elkaar zijn in de Nederlandse markt, hetzelfde geldt voor NoordNed. Het is niet rationeel voor een deelnemende partner om de eigen dochteronderneming te beconcurreren. Zo sloten Connexxion en Syntus een herenakkoord voor een aanbesteding van een regionale spoorlijn: Connexxion zou niet meebieden, Syntus wel. Terwijl het op papier twee partijen zijn, is er dus maar één partij die daadwerkelijk concurreert voor deze specifieke concessie. Zo zou het ook kunnen werken bij andere concessies. Hetzelfde zou kunnen gelden voor de concurrentiedreiging van de partners op zich. Het is namelijk nog maar de vraag of Keolis, de enige buitenlandse partner in Syntus, ooit zelf op de Nederlandse markt voor spoor- of busvervoer zal meebieden zolang het samenwerkt in deze joint venture met de belangrijkste spelers in de betreffende markten, NS en Connexxion. In het geval van Noordned ligt de zaak iets anders. Hier zijn NS en Arriva de enige partners en is inmiddels aangegeven dat Arriva de resterende aandelen wil gaan overnemen. Op dat moment zou er niet alleen praktisch, maar ook feitelijk een marktpartij minder zijn. Werkelijke concurrentie bij aanbestedingen Een ander aandachtspunt is de gang van zaken omtrent de aanbestedingsprocessen. Door problemen omtrent informatievoorziening of offertes zijn er voorbeelden (bijv. Oost-Brabant) van aanbestedingen waar uiteindelijk maar twee geldige offertes overbleven, die van de zittende vervoerder en van één potentiële toetreder. Let wel, er is geen ‘perfecte’ hoeveelheid aanbieders bij deze vorm van concurrentie en des te meer aanbieders, des te hoger zijn de totale transactiekosten in de markt. Bij twee aanbieders lijkt de keuze echter wel erg beperkt. Hiermee wordt immers niet voldaan aan de vereiste hoeveelheid partijen in de theoretische volledig competitieve markt (oneindig) noch aan die in een, meer realistische, monopolistische competitieve markt (Henderson: drie). Bovendien neemt de kans op collusie toe als het aantal partijen afneemt. Hier speelt ook het bestaan van de hiervoor besproken dubbelrollen (deels ingegeven door buitenlandse toetreding, deels door nationale ontwikkelingen) mee. Kortom, ook hier is sprake van een aanvullend beïnvloedingsmechanisme.

Door problemen omtrent aanbestedingen en het bestaan van dubbelrollen kan de werkelijke concurrentiedreiging bij aanbestedingen onder druk komen te staan. Behalve toetredingsdrempels voor buitenlandse partijen om toe te treden tot de Nederlandse markt op zich zijn er ook binnen de markt barrières die concurrentie als borgingsprincipe ondermijnen. Dit blijkt uit de beperkte hoeveelheid concessies die na aanbesteding naar een nieuwe vervoerder gaat (5 van de 19 aanbestede concessies), maar ook uit praktische problemen die ontstaan als er wel een wisseling is. De informatievoorsprong van de zittende vervoerder speelt hierin een rol, maar ook meer structurele kenmerken zijn van belang. Vervoerders geven bijvoorbeeld aan moeite te hebben om tijdig over voldoende materieel en stallingen te kunnen beschikken. Dit blijkt ook uit het voorbeeld in het Drechtstedengebied, waar Arriva pas een half jaar na de start van de concessie al haar nieuwe materieel kon inzetten. Daarnaast zijn de concessieduur en –omvang meer fundamentele elementen die een toetredingsdrempel kunnen vormen. Een te korte concessieduur maakt afschrijving van het materieel niet mogelijk, een te lange concessieduur beperkt de concurrentie. Een te grote concessie maakt toetreding van met name kleine partijen moeilijk (zie bijv. ook de bezwaren bij de GGDaanbesteding) en een te kleine concessie verhoogt de transactiekosten en beperkt de mogelijkheden voor innovatie. Voorts bestaat het idee dat door de vele ingebouwde eisen en verwachtingen (bijv. nieuw materieel) de flexibiliteit en mogelijkheden van vervoerders beperkt worden, terwijl de risico’s wel steeds meer bij de vervoerders komen te liggen. Een fixatie op prijs is het gevolg, waardoor de kwaliteit op langere termijn onder druk kan komen te staan. De effecten op langere termijn van deze vorm van borging zijn derhalve onzeker.

72



Een afnemend aantal marktpartijen in de totale markt leidt tot de vraag of er op lange termijn voldoende aanbieders zullen zijn om een eerlijk speelveld te kunnen creëren. Moet de vervoerder dan nog steeds zijn diensten proberen te verkopen bij een aanbesteding of moet de opdrachtgever zijn gebied gaan proberen te verkopen aan de vervoerders? Als het marktaanbod niet voldoende robuust is en er daardoor niet voldoende animo is voor een concessie, komt de zittende vervoerder immers in een riante machtspositie terecht.31 Hierdoor wordt concurrentie als borgingsmechanisme vrijwel volledig uitgeschakeld. De beperkende krachten op de werkelijke concurrentie bij aanbestedingen leiden bovendien tot de vraag of de concurrentie wel de gewenste effecten oplevert op zowel korte als lange termijn. De robuustheid is ook nog op een andere wijze relevant. Als de aanbestedingsplicht namelijk doorgang vindt na de evaluatie van de Wp2000 in 2004, zal een aanzienlijk deel van de markt in korte tijd aanbesteed worden [Berenschot. 2003]. De verwachting is dat dan slechts een beperkt aantal (grote) spelers bij alle aanbestedingen mee zal kunnen doen.

6.3

Informatie-asymmetrie Door schaalvergroting en clustering aan de aanbodzijde kan een informatie-asymmetrie ontstaan tussen vragers en overheden enerzijds en aanbieders anderzijds.

Voor het functioneren van een markt, ongeacht welke, is transparantie noodzakelijk. Zonder informatie over vraag en aanbod kan er geen goede prijs tot stand komen. Door de clustering op internationale schaal blijkt echter steeds meer informatie over de organisaties en nationale markten geaggregeerd te worden. Externe verslaggeving De financiële en strategische informatie over de marktpartijen in de casestudie is grotendeels geaggregeerd in de jaarverslagen. Alhoewel sommige concerns additionele informatie op de website plaatsen, is het niet altijd mogelijk de omzetten en resultaten in specifieke landen of deelmarkten te achterhalen. Arriva (2002) publiceert één openbaar jaarverslag voor de totale groep en maakt hierin alleen een onderscheid naar bus-, treinen internationale activiteiten. De prestaties van Connex worden in het jaarverslag van Veolia Environnement (2002) weergegeven voor de totale groep. Omzet, materieel en personeel worden daarnaast op de website uitgesplitst naar land. De joint venture Syntus wordt in de jaarverslagen van de drie moederbedrijven (Connexxion, Keolis en NS) op verschillende wijze aangehaald. Connexxion en NS (2002) vermelden alleen het resultaat van alle deelnemingen samen. Eerstgenoemde voegt hier de opmerking aan toe dat Syntus een goed resultaat heeft behaald. Keolis (2002) maakt in het geheel geen melding van deze specifieke deelneming in haar jaarverslag. Gesteld kan dus worden dat in de jaarverslagen verschillende schaal- en aggregatieniveaus gehanteerd worden. Dit maakt het moeilijk de doelmatigheid van de organisaties in de nationale markten te achterhalen. Wanneer overigens gekeken wordt naar de informatievoorziening van de overige marktspelers is het opvallend dat, in tegenstelling tot Syntus, Hermes (voor ruim 70% in eigendom van Connexxion) en NoordNed (joint venture van Arriva en NS) wel zelfstandige jaarverslagen uitbrengen. Vergelijkingen zijn bovendien door de verschillen in boekhoudkundige regels in sommige opzichten moeilijk te maken. Zo zijn er verschillen tussen de Britse, Franse en Nederlandse regels voor de afschrijving van goodwill.32 Daarnaast zijn er afwijkende eisen en gebruiken in de verschillende landen ten aanzien van maatschappelijke of sociale jaarverslagen. Of de gewijzigde openbare informatievoorziening ook effect heeft op de markt is onduidelijk. Voor een openbaar vervoersautoriteit zijn bij een aanbesteding in financieel opzicht de basisgegevens voldoende, deze garanderen immers de continuïteit die van belang is voor de uitvoering van de concessie. In de bestekken wordt gevraagd om kengetallen om de financiële draagkracht te kunnen 31

Volgens de Wp2000 (art. 47) kan voor maximaal 12 maanden de lopende concessie verlengd worden als een aanbesteding geen concessieverlening heeft opgeleverd. 32 NB: De verschillen met het Amerikaanse systeem zijn nog groter. Zo was het verlies dat Ahold in oktober 2003 in de Verenigde Staten noteerde bijna driemaal zo groot als dat in Nederland, voornamelijk vanwege de hogere goodwillafschrijvingen als gevolg van het boekhoudschandaal rond dochteronderneming US Food Services. Bron: ‘Nettoverlies Ahold 2002 veel hoger volgens US GAAP’, Het Financieele Dagblad, 17 oktober 2003.

73



beoordelen. Op dit punt wijken de bestekken nagenoeg niet van elkaar. De eigenschappen van het product kunnen zodoende nog steeds gewaarborgd worden. Informatie-asymmetrie in de Nederlandse markt Naast de internationale aggregatie is ook op de Nederlandse markt sprake van informatie-asymmetrie. De oorzaak hiervoor is gelegen in de gekozen vorm van marktordening. Bij de aanbestedingen is de zittende vervoerder immers per definitie in het voordeel wat betreft informatie. Al zou deze bij wijze van spreken inzage geven in alle boeken, dan zouden potentiële toetreders in de beschikbare tijd nog steeds niet de kennis en ervaring kunnen vergaren die de zittende vervoerder heeft. Op basis hiervan kan een aanvullend mechanisme geformuleerd worden:

Door de markteigenschappen van het Nederlandse stadsen streekvervoer ontstaat tijdens de aanbestedingsprocessen een informatie-asymmetrie op nationale schaal: tussen potentiële toetreders en de zittende vervoerder. De grotere schaal waarop de buitenlandse toetreders opereren is binnen dit mechanisme slechts beperkt van toepassing. Waar het hier om gaat is om de positie in de nationale markt: des te meer concessies, des te meer informatie. Voor deze vorm geldt dan dat de bevindingen eveneens bij de Nederlandse partijen terug te vinden zijn. De buitenlandse partijen zijn qua omvang zelfs kleiner dan een aantal Nederlandse partijen (Connexxion, GVB Amsterdam, RET, HTM) als alleen de Nederlandse markt in beschouwing genomen wordt. Omvang is derhalve een relatief begrip en alle partijen vertonen strategisch gedrag, informatie en middelen spelen hierin een cruciale rol [Vergeer, 2002]. Uit de casestudie is gebleken dat de informatie-asymmetrie bovenal effect kan hebben op de doelmatigheid van de aanbestedingsprocessen doordat aanbestedingen of implementaties verstoord worden door interventies. Vanuit het perspectief van de vrager is een vergelijking van prestaties tussen concessiegebieden bovendien slecht mogelijk door de geslotenheid van het aanbestedingsproces en de contracten. De vervoerders hebben in dat opzicht eveneens een voordeel. Zij hebben inzicht in de kostprijzen en het reizigersgedrag in de door hen verzorgde concessiegebieden, terwijl de opdrachtgevers die informatie niet of nauwelijks bezitten, laat staan uitwisselen. Twee aangrenzende OVA’s kunnen bij wijze van spreken exact dezelfde diensten voor verschillende prijzen laten uitvoeren zonder dat van elkaar te weten. De controle op de werkelijk behaalde doelmatigheid van de output kan daarom door deze invloed eveneens bemoeilijkt worden. Zonder deze externe controle is vergelijking niet mogelijk. Daarnaast kan het lastig zijn voor een vrager om eisen te formuleren als niet duidelijk is wat de mogelijkheden zijn van (potentiële) contractpartners. Doordat de marktwerking gefrustreerd wordt door een gebrek aan transparantie kan zodoende een situatie ontstaan waarin het niveau van de publieke dienstverlening op een hellend vlak komt te staan.

6.4

Kruissubsidiëring Als een onderneming actief is in verschillende landen en/of markten waar verschillende regimes op van toepassing zijn, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring.

Ten aanzien van kruissubsidiëring (het bekostigen van minder winstgevende of verlieslijdende onderdelen met winsten uit andere onderdelen) geldt bovenal dat het moeilijk aan te tonen is. Het bestaan ervan duidt in wezen op een onvolkomenheid in de markt als gevolg van informatieasymmetrie. Dat gegeven bepaalt automatisch dat het verschijnsel niet altijd even goed te bewijzen is. Kruissubsidiëring heeft als belangrijkste gevolg dat er ongelijke concurrentie ontstaat in (delen van) de markt, die op lange termijn de concentratie kan doen toenemen. Op korte termijn zijn er voor de vragers immers niet persé negatieve gevolgen. Sterker nog, als strategisch onder de prijs wordt geboden kunnen er directe kostenvoordelen zijn.33

33

NB: Op een macroschaal vindt een verschuiving van belastinggelden plaats. De ene publieke concessieverlener heeft profijt van wat een concessieverlener in een ander land teveel betaalt. Aangezien de concessies gedecentraliseerd zijn, maar de financiën niet, zullen effecten daarom hoogstwaarschijnlijk uitgemiddeld worden.

74



In theorie zouden de financiële markten (kapitaalverstrekkers) kruissubsidiëring af moeten straffen. Hierbij zijn twee kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste geldt de informatie-asymmetrie ook voor de financiële markt. Daarnaast kan kruissubsidiëring op langere termijn positieve uitwerkingen hebben. Zolang het tijdelijk is, kan kruissubsidiëring immers ook beschouwd worden als een noodzakelijke investering om een bedrijfsonderdeel te starten of er bovenop te helpen na een moeilijke periode. Beperkte toepasbaarheid Of er op internationaal niveau kruissubsidiëring plaatsvindt in het openbaar vervoer, is lastig te beoordelen. In feite zou het mogelijk zijn, subsidies en kostendekkingsgraden verschillen tot op heden nog steeds per land. Partijen die actief zijn in meerdere markten zouden een grotere (financiële) buffer kunnen hebben bij grote aanbestedingen in de Nederlandse markt dan de lokale partijen. Aan de andere kant is uit de casestudie op meerdere manieren gebleken dat de aanwezige buitenlandse ondernemingen autonoom opereren en zodoende zelfstandig zullen moeten renderen. Bovendien kan kruissubsidiëring nooit gedurende lange periode een rationele optie zijn voor een (beursgenoteerde) private onderneming. Aangezien de concessieduur in de praktijk vier tot zes jaar bedraagt, lijkt het dus geen reële optie te zijn om op de Europese vervoersmarkt kruissubsidiëring toe te passen. In zekere zin is het gesloten commitment zelfs nog langer, omdat eenmaal afgesproken prijzen als precedent zullen werken voor toekomstige aanbestedingsronden. Door de belangrijke functie van het contract in de markt wordt de potentiële dreiging van kruissubsidiëring derhalve beperkt. Kruissubsidiëring in de Nederlandse markt Net als informatie-asymmetrie, kan ook kruissubsidiëring op twee niveaus plaatsvinden: op nationaal niveau en op internationaal niveau. In dat eerste geval gaat het om het intern verschuiven van winsten uit verschillende (deel)markten (concessiegebieden) of tussen doelgroepen (prijsdiscriminatie). Wederom is een groot marktaandeel van belang voor een strategisch sterke positie.

Doordat de markt gefragmenteerd is, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring op nationale schaal. Er wordt wel gesuggereerd dat kruissubsidiëring in de huidige situatie in het Nederlandse stadsen streekvervoer plaatsvindt [Berenschot, 2003, p. 66]. Partijen zouden te scherp bieden op concessies om zoveel mogelijk marktaandeel te veroveren. Of de partijen dit risico daadwerkelijk nemen, is (nog) niet te bewijzen, maar het lijkt mogelijk door de complexe financieringsstructuur in de markt en de aanwezige informatie-asymmetrie. Zo is bijvoorbeeld bekend wat een partij in totaal ontvangt voor de studenten OV-kaart (SOV-gelden), maar hoe dit geld intern verdeeld wordt over de concessiegebieden is niet bekend. Potentiële toetreders hebben dan ook weinig inzicht in de omvang van deze (soms aanzienlijke) opbrengstenstroom in een gebied. Hetzelfde geldt voor de resultaten per concessie. Zelfs de opdrachtgevers hebben geen tot weinig inzicht in de relatieve kostprijzen die zij betalen. De fragmentatie van de markt in meerdere concessiegebieden zorgt zodoende voor een fragmentering, die kruissubsidiëring (in theorie) mogelijk maakt: de vervoerders zijn de enige die een geïntegreerd totaalbeeld kunnen opbouwen. Als schrikbeeld van de mogelijke gevolgen van nationale kruissubsidiëring kan de ontwikkeling van de Deense markt aangehaald worden. Hier ging de staatspartij (Combus) failliet door te lang te scherp te offreren bij aanbestedingen. Deze werd vervolgens overgenomen door de concurrenten Arriva en Connex. Ieder kreeg 50% in handen. In plaats van drie zijn er aldaar nu nog maar twee grote spelers in de markt: de marktconcentratie is toegenomen.

6.5

‘Intermezzo’: de vraagzijde

De combinatie van een aantal potentiële concurrentiebeperkende mechanismen (marktconcentratie en kruissubsidiëring) met de aanwezigheid van informatie-asymmetrie leidt tot het besef dat aandacht voor de vraagzijde cruciaal is. De genoemde elementen zijn immers bepalend voor de uitkomst van de marktwerking, doordat zowel het aanbod dat de vrager tegenover zich krijgt als de positie van deze vrager erdoor beïnvloed worden. In de goedkeuringsprocedures van de EC bij internationale fusies

75



wordt er overigens vanuit gegaan dat de vraagzijde geconcentreerd en dus sterk is.34 Verschillende zaken verdienen in dat opzicht aandacht: de exacte rol van de vrager, diens middelen en de afstemming onderling en met andere betrokkenen. Rollen De feitelijke vragers in de competitieve momenten in het stadsen streekvervoer zijn de concessieverleners. Zij zijn niet de eindgebruikers, maar de opdrachtgevers voor de vervoerders in naam van de eindgebruikers. De concessieverleners zijn echter ook op andere manieren betrokken (geweest) bij de markt: als eigenaren van vervoersbedrijven en als beleidsmakers. De eerste en meest expliciete rol van de concessieverleners is bij aanbestedingen. Hierbij fungeert deze als monopsonist: als enige vrager. Op basis van vooraf vastgestelde eisen en criteria wordt een keuze gemaakt tussen meerdere aanbiedingen. Deze eisen en criteria geven het gewenste niveau van dienstverlening aan en zijn derhalve bepalend voor de publieke belangen met betrekking tot de kwaliteit. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat er consensus bestaat over wat dat niveau moet zijn. Bovendien moeten de prestaties gecontroleerd kunnen worden. Met andere woorden, de (vertegenwoordiger van de) vrager moet weten wat hij wil en moet na kunnen gaan of datgene wat gevraagd wordt ook daadwerkelijk geleverd wordt. Dit is wat Porter [1998] de koperskracht noemt in zijn model van marktrivaliteit. Er zijn echter ook elementen die de krachten tegenover de kopers kunnen versterken: • marktpartijen hebben meer informatie; • bij een gebrek aan aanbieders is er weinig keuze; • de relaties worden zakelijker. Een tweede manier waarop de vraagzijde in beeld komt, is bij de privatisering van publieke dienstverleners. In het stadsen streekvervoer was dit van belang bij de overnames door Arriva en Connex. De positie van de betrokken gemeenten en provincies daarin is enigszins dubbel te noemen. Zij waren immers zowel eigenaar als toekomstige klant. De rationele doelstelling van een eigenaar is een zo hoog mogelijke verkoopprijs. Een toekomstige klant streeft echter naar een zo goed en goedkoop mogelijk toekomstig aanbod, wat zou pleiten voor lage investeringskosten voor de koper en derhalve voor een lage verkoopprijs. Wat hier eveneens belangrijk is, zijn een helder beeld van de koper en een goede onderhandelingspositie. In de genoemde gevallen werd die onderhandelingspositie bijvoorbeeld veilig gesteld door een zekere omzet in het vooruitzicht te stellen. De koper van BBA, Connex, kreeg alleenspel bij de bieding op de concessie West-Brabant. De koper van de noordelijke busbedrijven, Arriva, kreeg eveneens een deel van het gebied via onderhandse gunning in handen. De laatste rol is die van beleidsmaker. Concessieverleners zijn reguliere bestuursorganen die niet alleen ten aanzien van verkeer en vervoer, maar ook op andere terreinen actief zijn. Doelstellingen kunnen daardoor op sommige punten tegenstrijdig zijn. Een pregnant voorbeeld hiervan is de spanning tussen veiligheidsdoelstellingen en de kwaliteit van het openbaar vervoer [MuConsult, 2003, p. 29-30]. Vanuit veiligheidsoogpunt zijn drempels en andere aanpassingen gewenst om het verkeer in woonwijken te reguleren, terwijl deze voor de doorstroming en comfort in het openbaar vervoer funest zijn. Middelen Door de aard van de marktordening in het stadsen streekvervoer (m.n. de vastlegging in concessies) en de algemene trend naar juridisering wordt het belang van ex-ante afspraken en ex-post controle op contractnaleving steeds groter. De OVA moet hiervoor echter wel de middelen hebben, dat wil zeggen: • Capaciteit; • Competenties; • Informatie.

34

Zie bijvoorbeeld de uitspraak inzake de Busslink-case: COMP/M.2960 - Keolis/SL/Busslink (2002), p. 4.

76



OVA’s kunnen altijd gebrek hebben aan één of meerdere van deze middelen en zodoende hun kracht als monopsonist in het aanbestedingsproces of als opdrachtgever in de ex-post controle slechts beperkt kunnen uitoefenen. Zo kan een concessieverlener niet altijd de capaciteit beschikbaar hebben om een aanbesteding voor te bereiden. Hierdoor ontstaat in de praktijk vaak een secundaire rol voor externe adviseurs, maar kunnen aanbestedingen ook worden uitgesteld (bijv. De Peel (SRE), IJsselmond en Zeewolde (Flevoland)). Daarnaast ontwikkelen de vervoerders continu hun competenties ten aanzien van de aanbestedingsprocessen. De openbaar vervoersautoriteit doorloopt een dergelijk proces per gebied eens in de vier of zes jaar. Afhankelijk van het aantal concessiegebieden en de spreiding van de concessieverlening over de tijd zal dit gemiddeld niet veel vaker dan eenmaal per jaar zijn. Vervoerders daarentegen zijn constant, met dezelfde groep mensen, bezig met aanbestedingen. Tot slot ontbreekt in veel gevallen de benodigde informatie om bijvoorbeeld te kunnen vergelijken met andere gebieden. Deze zelfde aandachtspunten gelden voor de controle. Het controleren van alle gereden diensten is niet haalbaar en vanuit doelmatigheidsoogpunt ook niet wenselijk. Dienovereenkomstig is echter ook een eventuele sanctiedreiging bij achterblijvende prestaties een niet altijd even realistische prikkel [Berenschot, 2003, p. 69]. Wat betreft de OVA’s is het bovendien belangrijk om te realiseren dat het bestuursorganen zijn en zodoende uit verschillende lagen bestaan. De mening van ‘de’ provincie of ‘de’ gemeente is een product van democratische processen. De door het systeem gecreëerde afstand tussen vervoerder en politiek blijkt in de praktijk dan ook nogal eens te wringen. Dit blijkt bijvoorbeeld bij de vaststelling van dienstregelingen. Formeel-juridisch is het de vervoerder die de dienstregeling vaststelt. De opdrachtgever stemt hier weliswaar mee in, maar kan slechts controleren of aan de bepalingen in de concessie wordt voldaan. Deze situatie is in de ogen van sommige (lokale) politici onbestaanbaar. Het wordt ook wel gezien als een reden voor de terughoudendheid van veel OVA’s om de ontwikkelingsfunctie uit handen te geven [MuConsult, 2003, p, 19-20]. Deze instelling leidt echter wel weer tot een hogere belasting voor de OVA. Er worden immers hogere eisen gesteld aan de kennis ten aanzien van de vervoersvraag als de OVA de ontwikkelingsfunctie in handen wil houden. Het belang van ervaring lijkt van cruciale betekenis voor de kracht van de vragers. We hebben op dit moment te maken met de eerste ronde van aanbestedingen. Opdrachtgevers hebben niet alleen geleerd van deze eerste ronde, maar hebben voor de veranderingen in de markt ook structurele aanpassingen moeten doen, zoals bij (her)indelingen van concessiegebieden. Daardoor is er nu meer bekend over haalbare doorlooptijden en cruciale momenten (bijv. de accountantscontrole van de door de zittende vervoerder verstrekte informatie), zijn er standaard draaiboeken, maar bovenal is alles ‘opgeruimd’. De introductie van de aanbestedingssystematiek kon aangegrepen worden om de eigen organisatie op te schonen en naar concessiegebieden in te richten. Een tweede ronde van aanbestedingen zal dergelijke opstartproblemen niet meer kennen. Het leerproces zal al voordelen bieden bij een tweede aanbesteding van een ander concessiegebied van dezelfde OVA. Afstemming Een ander aspect omtrent de vraagzijde betreft de mate van afstemming. Door decentralisatie ontstaan meer belanghebbenden, meer grenzen en zodoende meer aanleidingen voor problemen. Dit kwam in de casestudie duidelijk naar voren bij de voorbeelden over opgeknipte lijnen. Het ontstaan van verschillen in kostprijzen kan hier eveneens door worden verklaard, dit komt de doelmatigheid van de output niet ten goede. Afstemming met de eindgebruikers blijkt in de praktijk ook niet altijd optimaal te functioneren. Voor de eindgebruikers geldt namelijk dat zij voor inspraak afhankelijk zijn van de OVA in kwestie. Deze bepaalt welke belangenorganisaties uitgenodigd worden voor advisering tijdens het aanbestedingsproces en gedurende de uitvoering van de concessie (bijv. bij wijzigingen in de dienstregeling). Het zijn overigens vaak vrijwilligers die op lokaal niveau de belangenorganisaties vormen, wat eveneens verschillen in capaciteit en (ontwikkeling van) competenties op zou kunnen leveren.

77


6.6


Culturele confrontaties Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie, kunnen verschillen in nationale en bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau.

Overnames In de praktijk zijn culturele confrontaties binnen de organisaties uit de casestudie vrij beperkt gebleven qua frequentie en impact. Opvallend is dat de bedrijven eerder een regionale cultuur hebben, dan dat zij beïnvloed zijn door de cultuur van het moederbedrijf. Noord-, Oost- en ZuidNederlandse invloeden en zijn volgens betrokkenen duidelijker merkbaar dan de Britse of Franse invloeden van de moederbedrijven. Hetzelfde geldt voor de verschillen tussen stadsen streekvervoerders. Wanneer we hier de toetredingsvorm en de complexiteit van de markt aan koppelen, lijkt dit goed verklaard te kunnen worden. Ten eerste zijn er na de overnames grotendeels dezelfde mensen blijven zitten, het waren managementovernames. Het nieuwe management kwam bovendien vaak niet alleen van buiten het moederbedrijf, maar was ook Nederlands. De invloed van de buitenlandse moederbedrijven blijft daarmee op afstand en uit zich via zaken als benoemingen, financiële controle en concernbrede staffuncties. Dit betekent dat de personele invloed vanuit het moederbedrijf beperkt is. Zoals Schein [1999] aangeeft in zijn model over mogelijke culturele effecten van fusies: één van de culturen domineert, de lokale. Ten tweede is een verregaande aanpassing noodzakelijk voor het slagen op de complexe markt van het stadsen streekvervoer. Er is weinig speelruimte voor de moederbedrijven. De borgingsmechanismen functioneren zodoende ook binnen de organisatie als buffer. Ervan uitgaande dat de regionale culturen van invloed zijn op de bedrijfsculturen, kan overigens ook aangenomen worden dat dergelijke subculturen een rol spelen bij andere grote partijen. Connexxion is immers ook ontstaan uit vier voorheen zelfstandige organisaties. Joint ventures Binnen de joint ventures (NoordNed en Syntus) zijn de ervaringen enigszins anders geweest. Hier is sprake geweest van wrijvingen tussen de partijen. Hierbij ging het dus niet alleen om de buitenlandse partij, maar om de interactie tussen alle partners, de binnenlandse én de buitenlandse. Dit waren duidelijke belangenconflicten. Iedere partner heeft haar eigen belang en de vertegenwoordigers (meestal de commissarissen of managers) zullen dit eigen belang ook proberen te behartigen. ‘Overnames’ als gevolg van vervoerderswisselingen De marktstructuur heeft ook ten aanzien van de culturele confrontaties een belangrijke invloed. Aangezien zowel regionale als subbedrijfsculturen (stad vs. streek) een rol spelen, kan een personeelsovergang na een aanbesteding ook gezien worden als een ‘overname’.

Als een concessie overgaat naar een nieuwe vervoerder, kunnen verschillen in regionale en bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau. In de gevallen waar een personeelsovergang aan de orde is geweest, ging het in vrijwel alle gevallen om een overgang naar een kleinere vervoerder: van Arriva naar TCR, van Connexxion naar Arriva, van Connexxion naar Connex of van NS/Connexxion naar Syntus.35 In al deze gevallen is de overgang uiteindelijk goed verlopen. De gang er naar toe is echter vaak lastig geweest. De integratieprocessen blijken met name in de implementatie- en startfase moeizaam.

35

De enige uitzondering is de overgang in Rivierenland, waar het personeel van Hermes naar Arriva overging.

78


6.7


Verandering van werkwijzen De komst van nieuwe partijen kan de gehanteerde werkwijzen in de markt beïnvloeden.

Van publiek naar privaat Op organisatieniveau werd bij zowel Arriva als BBA-Connex een efficiëntieslag meegemaakt na de overnames, die tegelijkertijd een privatiseringsoperatie behelsden. Een semi-overheidsbedrijf, dat feitelijk jarenlang niet was gedwongen tot efficiënte prestaties, werd een organisatie binnen een internationale, beursgenoteerde onderneming. Dit introduceerde nieuwe externe eisen aan de rendementen en de organisatie. Intern leidde dit tot het afstoten van diensten en/of activa (bijv. vastgoed) en een andere manier van aansturing. Minder vergaderingen, directheid en een strakkere financiële cyclus zijn concrete voorbeelden hiervan. Extern leidden de overnames vooral tot verzakelijking, het zijn met name de opdrachtgevers die dit merken. Het belang van goede, heldere contracten blijkt, omdat deze steeds strakker nageleefd worden. Dit past binnen de algemene trend naar een toenemende juridisering, maar is ook eigen aan de introductie van marktwerking. Perceptie Opdrachtgevers ervaren de aanwezige buitenlandse partijen overigens niet direct alszijnde ‘buitenlands’. Alle partijen, inclusief de Nederlandse, hebben dan ook vrijwel zelfde aanpak: een hoofdkantoor van het moederbedrijf op afstand, een tenderteam op het hoofdkantoor voor de aanbestedingen36 en regiokantoren voor de uitvoering. Strategische beslissingen worden aldus op afstand gemaakt, operationele beslissingen juist zo lokaal mogelijk. Het principe van een centrale aansturing met lokale autonomie en verantwoordelijkheid past binnen de divisiestructuur van de multinationale onderneming. Tevens sluit het aan bij het regionale karakter van de sector en de postmodernistische opvatting: ‘think global, act local’’. Weerslag op Nederlandse partijen De zakelijke manier van denken is inmiddels ook steeds meer terug te vinden bij de Nederlandse vervoerders, om te kunnen overleven in deze markt (d.w.z. aanbestedingen te kunnen winnen) is deze inslag blijkbaar onmisbaar. Met name Connexxion lijkt ervaring te hebben opgedaan met het doen van aanbestedingen en wordt ook zakelijker. Het bedrijf heeft tot nu toe alle aanbestedingen in 2003 gewonnen. Hierbij moet overigens wel opgemerkt worden dat zij in alle gevallen als zittende vervoerder betrokken was en dus een eigen gebied ‘verdedigde’. Voor vrijwel alle vervoerders geldt bovendien dat zij te maken hebben gehad met aanzienlijke bezuinigingen en reorganisaties in de afgelopen jaren. Evenwel geldt dat dit per definitie veel tegenstand binnen de organisatie oproept [zie bijv. de Volkskrant, 2003b].

6.8

Overzicht

Resumerend kan gesteld worden dat de theoretische mechanismen beperkt toepasbaar zijn op de bevindingen in het stadsen streekvervoer naar aanleiding van de casestudie. Specifieke kenmerken van de sector zijn van grote invloed op de markt, het gedrag van partijen en de totstandkoming van de publieke belangen. Ten aanzien van buitenlandse toetreding is het belangrijk om te realiseren dat algemene bedrijfsbelangen in plaats van de herkomst leidend zijn voor het gedrag in deze lokaal gebonden markt met gecomprimeerde en nauw omschreven momenten van concurrentie. De achtergrond en startpositie van de vervoerders is in dat opzicht dan ook invloedrijker op het, vaak strategische, gedrag dan de herkomst of omvang van de eigenaar. Een aantal aanvullende mechanismen is geformuleerd om dit aan te geven. De tabel geeft een overzicht van de theoretische mechanismen en hun weerslag alsmede de aanvullende mechanismen.

36

NB: Als de aanbesteding een eigen gebied betreft worden de regiomensen hier overigens wel bij betrokken.

79


Mechanisme Externe invloeden uit andere markten Groei marktconcentratie door afname aantal marktpartijen


Weerslag in stadsen streekvervoer Beperkt Aanwezig

Informatie-asymmetrie door clustering Kruissubsidiëring door verschillen tussen landen/regimes Culturele confrontaties door overname/fusie

Aanwezig, effect onduidelijk

Verandering van werkwijzen

Nieuwe rol als divisie in groter concern, verder weinig ruimte voor onderscheidende aanpak

Beperkt mogelijk Beperkt door lokale gebondenheid en beperkte personeelswijzigingen

Aanvullend mechanisme Werkelijke concurrentie wordt beperkt door problemen bij aanbestedingen en dubbelrollen Positie van zittende vervoerder bij aanbestedingen Door fragmentatie ook op nationale schaal mogelijk Culturele confrontaties door personeelsovergangen na aanbestedingen -

Tabel 10: Overzicht van de sectorspecifieke analyse. Het belang van de vorm van marktordening voor de publieke belangen en ontwikkelingen in deze sector leidt tot de conclusie dat vooral aandacht benodigd is voor de inrichting en uitwerking van de aanbestedingssystematiek. Het systeem is immers nog jong en de effecten zijn nog niet geheel uitgekristalliseerd, niet in de laatste plaats omdat nog niet de gehele markt is aanbesteed. De randvoorwaarden aan het ‘spel’ en de positie van de vraagzijde kunnen hierin een belangrijke rol spelen. Buitenlandse toetreding kan als kans fungeren, het kan de marktconcentratie op de Nederlandse markt beperken en zodoende de mate van concurrentie in deze markt versterken.

80

7

Generieke implicaties van buitenlandse toetreding

De implicaties zoals omschreven in hoofdstuk 6 kunnen niet één op één gebruikt worden voor andere netwerksectoren dan het stadsen streekvervoer. Specifieke eigenschappen van die sector, met name de lokale oriëntatie en de vorm van marktordening (aanbestedingen), zijn sterk bepalend voor de effecten op publieke belangen. Hetzelfde kan echter gesteld worden voor alle netwerksectoren, in iedere sector komen andere aandachtspunten naar voren. Er zouden daarentegen wel degelijk algemeen geldende effecten van buitenlandse toetreding op publieke belangen kunnen bestaan. Dit hoofdstuk is een verkenning naar deze algemene implicaties van buitenlandse toetreding. Na een algemene paragraaf over de invloed van verschillen tussen sectoren worden de theoretische mechanismen groepsgewijs behandeld. Als eerste komen de externe invloeden aan de orde, vervolgens de concurrentiebeperkende effecten van marktconcentratie, informatie-asymmetrie en kruissubsidiëring. Daarna wordt aandacht besteed aan de effecten op organisatieniveau als gevolg van culturele verschillen en veranderingen van werkwijzen. Afgesloten wordt met een reflectie op de generieke effecten.

7.1

Het effect van de sectoreigenschappen

Afhankelijk van de gekozen marktordening kunnen spelregels en rolverdelingen per sector verschillen. Deze verschillen in marktordening komen deels voort uit de fundamentele kenmerken van een sector. De aard van het productieproces kan immers bepaalde vormen van marktordening uitsluiten. Zo is het bijvoorbeeld (nog) niet mogelijk om concurrentie op de infrastructuur in de watersector toe te passen. Zowel de sectoreigenschappen als de vorm van marktordening hebben echter grote gevolgen voor de positie van de vragers en aanbieders en de manier waarop coördinatie tussen vraag en aanbod plaatsvindt. Deze elementen zijn vervolgens op hun beurt bepalend voor de rol die buitenlandse toetreding kan spelen. De vraag Ten aanzien van de vraagzijde is het van belang de verschillen tussen de markten helder te hebben. Verschillen zijn ten eerste aanwezig ten aanzien van de aard van de keuzes die vragers maken. Hier gaat het om de frequentie waarmee en de wijze waarop keuzes gemaakt worden. In een markt waar op ieder moment gewisseld kan worden van aanbieder is flexibiliteit benodigd. Er is dan continue concurrentie in plaats van de discontinue concurrentie zoals bij de aanbestedingen in het stadsen streekvervoer. Bij de wijze waarop gekozen wordt, gaat het om de mate waarin vragers geconcentreerd zijn. Dit is bepalend voor de relatie tussen de eindgebruiker en de aanbieder. Deze kan direct of indirect zijn. In het stadsen streekvervoer worden de eindgebruikers vertegenwoordigd door een overheidsorganisatie, zelf hebben zij alleen indirect invloed. Op andere markten, zoals de reeds vrijgegeven onderdelen van de energiemarkt en de markt voor mobiele telefonie, is de eindgebruiker in staat zelfstandig te kiezen voor een bepaald product en/of een bepaalde aanbieder. De koper kan zodoende meer directe macht uitoefenen. Des te directer de relatie tussen vrager en aanbieder, des te belangrijker zijn productinformatie en marketing. Hier ontstaan bijvoorbeeld ook nieuwe marktpartijen, die zich manifesteren door het aanbod te verhelderen voor de gebruiker. Dit kan door vergelijkende informatie te leveren. Zo zijn er websites die het aanbod bundelen , zodat een individuele gebruiker kan nagaan welke partij de beste prijs biedt voor groene stroom of een telefoonabonnement. Een stap verder kan ook, tussenpersonen kunnen bijvoorbeeld producten inkopen. Voor industriële grootverbruikers zijn er bijvoorbeeld organisaties die voor hun klanten elektriciteit op de Europese handelsbeurzen inkopen. Naarmate producten complexer worden, neemt de behoefte aan informatie en ondersteuning toe. Als de complexiteit eveneens aanleiding geeft voor meer productdifferentiatie, wordt vergelijking echter ook lastiger. Door de verschillen in frequentie en concentratie ontstaan ook verschillen aan de ‘eisen’ aan de vrager. De benodigde middelen (capaciteit, competentie en informatie) in het keuzeproces worden bepaald door deze bundeling in termen van tijd en personele kracht. In het stadsen streekvervoer werd duidelijk dat de eisen aan de concessieverlener hoog zijn, omdat het complexe product (een netwerk van diensten) voor langere periode (de concessieduur) en voor meerdere gebruikers wordt vastgelegd. Hierdoor komt een bovenproportionele nadruk op met name de informatievereisten te liggen.

81



Het aanbod De complexiteit van en de marktordening in de netwerksectoren zorgt vanuit het perspectief van een multinational voor een zekere afhankelijkheid van zowel de lokale marktkenmerken als de institutionele kaders. Het zorgt tevens voor een grote informatiebehoefte. Een overname is in een dergelijke situatie met het oog op bedrijfseconomische risico’s de veiligste, zoniet de enige, manier om tot een nieuwe markt toe te treden. Tegelijkertijd kan deze vorm van overname echter voor een buffer zorgen met betrekking tot de effecten van buitenlandse toetreding, omdat een zekere continuïteit aanwezig is. In de praktijk zijn alleen zelfstandige toetredingen voorgekomen in deelmarkten met beperkte opstartkosten en mogelijkheden voor internationale koppelingen. Voorbeelden zijn de levering van stroom37 en internationale postdiensten. In beide gevallen zijn geen grote investeringen in lokale productiecapaciteit of infrastructuur benodigd en kan gebruik gemaakt worden van een reeds bestaand internationaal netwerk. De schaalvoordelen zijn derhalve ook mogelijk groter. Daarnaast vindt toetreding voornamelijk ‘dicht bij huis’ plaats. Dit blijkt niet alleen in het stadsen streekvervoer, maar ook in andere sectoren. Wanneer we de belangrijkste buitenlandse toetredingen in netwerksectoren van de afgelopen tien tot vijftien jaar bekijken, wordt zichtbaar dat de meeste buitenlandse toetreders (zie ook paragraaf 1.4 en figuur 9) toetreden middels een overname en voornamelijk afkomstig zijn uit Europa. Vooral ondernemingen uit de drie grote landen binnen de EU (Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië) zijn tot de Nederlandse markt toegetreden.

Toetredingsvorm: voornamelijk overnames

Aanwezige toetreders (totaal = 25): voornamelijk uit Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië Zwitserland

Deelname in start-up 9%

Zweden Noorwegen

Start-up 30%

Overname 48%

Frankrijk

België

Duitsland

Samenwerking 13%

Verenigde Staten Groot-Brittannië

Figuur 11: Herkomst en toetredingsvorm van de aanwezige buitenlandse partijen. De coördinatie De vorm van marktwerking bepaalt niet alleen de rollen, maar ook de spelregels. Iedere specifieke vorm van concurrentie kent een eigen type coördinatie. Bij ‘concurrentie op de infrastructuur’ is de verdeling van capaciteit tussen de aanbieders bepalend voor het aanbod van een specifieke partij. De aanbieders kopen weliswaar capaciteit in op basis de verwachte vraag, maar verder staat de coördinatie tussen vraag en aanbod feitelijk los van deze capaciteitsverdeling. ‘Concurrentie om de markt’ wordt juist gekenmerkt door een grote invloed van het moment van coördinatie tussen vraag en aanbod bij de aanbesteding of veiling. Bij ‘concurrentie tussen of met infrastructuren’ tenslotte vindt op een breder vlak concurrentie plaats. De mate van gebondenheid van de afnemers kan daardoor kleiner zijn en de coördinatie lijkt dan meer op een ‘echte’ marktdynamiek. Sectoreigenschappen zijn eveneens bepaald voor welke markt de relevante is, de nationale of de internationale. Niet in iedere markt kan gebruik gemaakt worden van buitenlandse netwerken of productiecapaciteit. Dit is tevens bepalend voor de positie van de marktspelers. In het licht van 37

NB: Leveranciers die afhankelijk zijn van de import van stroom zijn bovendien sterk gebonden aan de capaciteit van het netwerk (een technisch kenmerk).

82



buitenlandse toetreding betekent het vooral: omvang is geen absoluut begrip. In theorie kan omvang een toetredingsdrempel zijn, het kan immers schaalvoordelen opleveren. Wanneer een markt echter niet continu maar op specifieke momenten concurrentie kent, is de positie in de specifieke markt belangrijker dan de totale omvang, deze is namelijk bepalend voor de beschikbare informatie. De incumbents zijn hier in het voordeel, en dit zijn niet per definitie de grootste partijen. In het stadsen streekvervoer is dit de zittende vervoerder in een bepaalde gebied. Bij de veiling van UMTS-licenties waren het de reeds aanwezige marktpartijen. Consequenties voor buitenlandse toetreding Ten aanzien van buitenlandse toetreding kunnen de volgende effecten van marktordening aangegeven worden: • Een comprimering van competitieve momenten kan het aantal feitelijke mogelijkheden om toe te treden beperken. • Een concentratie van vragers kan het aantal feitelijke ingangen voor een buitenlandse partij beperken, maar kan anderzijds ook de toetredingskansen vergroten doordat één grote groep vragers voldoende kan zijn voor een rendabele start. • De mogelijke inzet van internationale levering of koppelingen vergroot de mogelijkheden voor buitenlandse toetreding, aangezien aansluiting bij een bestaand netwerk de opstartkosten kan beperken en de mogelijke schaalvoordelen kan vergroten. In de casestudie over het stadsen streekvervoer was er sprake van een markt die zowel qua fundamentele kenmerken als qua ordening sterk lokaal gericht is. Buitenlandse toetreding wordt hier sterk door gekenmerkt. In andere netwerksectoren kan buitenlandse toetreding dan ook andere effecten hebben. Dit blijkt uit de voorbeelden in de volgende paragrafen.

7.2

Externe invloeden

In andere sectoren zijn meer voorbeelden van de doorwerking van externe invloeden dan in het stadsen streekvervoer. Dit is bijvoorbeeld het geval in de markt voor mobiele telefonie. De telecommunicatiemarkt lijkt de ontwikkelingen van de laatste jaren (overnames en UMTS-veilingen) duur te moeten betalen. Zo kreeg de Nederlandse organisatie van Orange (France Telecom) in de zomer van 2003 te horen dat de prestatie-eisen opgeschroefd werden [de Volkskrant, 2003a; Het Financieele Dagblad, 2003b]. Eén van de eisen was dat iedere dochter in 2005 een marktaandeel (value share) heeft van 20%. Voor de Nederlandse organisatie zou dat een verdubbeling (!) zijn van het huidige marktaandeel. Een ander voorbeeld is de Nederlandse tak van O2 (British Telecom), dat onder druk van de aandeelhouders werd verkocht aan een groep Brits-Amerikaans investeerders [NRC, 2003b]. De organisatie is verder gegaan onder de naam die gehanteerd werd voor de komst van O2: Telfort. ‘Vertrekkers’ zijn eveneens terug te vinden in de elektriciteitsmarkt, waar Reliant begin 2003 de productie- en handelsactiviteiten verkocht [Het Financieele Dagblad, 2003a]. Het tempo van de Nederlandse liberalisering was tegen gevallen, maar de belangrijkste reden was de enorme schuld van het bedrijf. Een ander voorbeeld uit deze sector is het Spaanse Endesa [Het Financieele Dagblad, 2002]. Dit bedrijf besloot niet toe te treden tot de Nederlandse markt. Deze beslissing was niet alleen gebaseerd op de situatie in Nederland, maar werd ook ingegeven door problemen in Zuid-Amerika. Daarnaast vertrokken zowel BFI (1998) als WMI (2000) uit de Nederlandse afvalmarkt, zij verkochten hun belangen aan respectievelijk Sita en Shanks [Het Financieele Dagblad, 2000; NRC Handelsblad, 1997]. Voor de Amerikaanse bedrijven (Reliant, BFI en WMI) geldt overigens dat zij zich niet alleen uit Nederland terugtrokken, maar uit heel Europa. Effecten: onzekerheid en discontinuïteit Het vertrek van een partij uit een bepaald land of een bepaalde markt is de meest extreme vorm van de doorwerking van externe invloeden. Groeiende onzekerheid of scherpere eisen kunnen hieraan voorafgaan. Kerngedachte is dat in een marktsituatie een desinvestering altijd mogelijk is. Aandeelhouders en kapitaalmarkten stellen simpelweg bepaalde rendementeisen. Deze invloed kan daarom ook in iedere netwerksector voorkomen. Een desinvestering hoeft overigens niet te betekenen dat er een discontinuïteit voor de klant is. In alle aangehaalde voorbeelden uit de Nederlandse markt betekende de discontinuïteit van de

83



partijen niet dat de activiteiten onderbroken werden. Wat wel gebeurde, was dat er (soms langdurige) overnametrajecten waren die de nodige onzekerheid en extra kosten met zich meebrachten.

7.3

Concurrentiebeperkende factoren

Marktconcentratie, informatie-asymmetrie en kruissubsidiëring kunnen elementen zijn die de concurrentie op een markt beïnvloeden. In iedere sector zal echter het effect van de afzonderlijke elementen anders zijn als gevolg van de sectorverschillen. Bovendien kunnen de elementen in meer of mindere mate samenhangen. Zo kan marktconcentratie ten grondslag liggen aan informatieasymmetrie, welke vervolgens een oorzaak kan zijn voor kruissubsidiëring. Consolidaties en convergentie In andere netwerksectoren zijn, net als in het stadsen streekvervoer, consolidaties zichtbaar binnen de Nederlandse markt. Bedrijven als Shanks en Sita hebben meerdere afvalbedrijven samengevoegd in hun organisaties. Hetzelfde geldt voor de kabelmaatschappijen UPC en Casema. Deze constatering geldt overigens niet alleen voor de Nederlandse markt. In vrijwel alle Europese markten is een groei zichtbaar van fusies en overnames in netwerkindustrieën [Europese Commissie, p. 12]. Zo is de waarde van binnenlandse fusies en overnames in de energiemarkt tussen 1995 en 1999 verdubbeld. Op internationaal niveau vindt eveneens consolidatie plaats. De overname van Mannesmann door Vodafone bijvoorbeeld was één van de grootste overnames ooit [NRC, 2000]. Door een groeiende convergentie tussen sectoren is bovendien een steeds grotere overlap zichtbaar. Dezelfde bedrijven zijn actief in steeds meer markten en landen. Exploitatie én informatie raken door deze consolidaties en convergentie steeds sterker geaggregeerd en geconcentreerd. Kruissubsidiëring De mogelijkheden voor kruissubsidiëring op internationaal niveau kunnen per sector verschillen als gevolg van de specifieke sectoreigenschappen. Voorbeelden van kruissubsidiëring zijn echter niet direct voorhanden. Een aantal elementen in de sectoreigenschappen dat kan bijdragen aan het ontstaan ervan, kan daarentegen wel aangegeven worden. Ten eerste zijn er in sommige gevallen in institutioneel opzicht grote verschillen tussen landen. Dit is bijvoorbeeld het geval in de post- en energiemarkt. Hier zijn de verschillen tussen de mate van liberalisering zodanig groot, dat het de thuispositie en internationale mogelijkheden van de marktspelers sterk kan beïnvloeden [Theeuwes, 2003; TNO STB, 2002]. Daarnaast draagt ook het bestaan van dynamiek bij. Het stadsen streekvervoer is zowel qua technologie als qua marktordening (meerjarige contracten) redelijk statisch. In sommige andere markten zijn ontwikkelingen echter sneller of is de marktstructuur flexibeler. Hierdoor kan kruissubsidiëring op korte termijn een reële optie zijn.

7.4

Organisatorische veranderingen

Door de overheersing van overnames als toetredingsvorm zijn er verschillende voorbeelden van effecten op organisatieniveau als gevolg van buitenlandse toetreding. Hierbij gaat het om zowel culturele verschillen als veranderingen van werkwijzen. Voor al deze situaties geldt echter wel, zoals reeds duidelijk werd in de casestudie, dat ieder geval specifiek is. De interne reacties zijn afhankelijk van de daadwerkelijke verschuivingen binnen de organisatie wat betreft personen, werkwijze en strategie. In algemene zin kunnen derhalve geen goede uitspraken gedaan worden. De genoemde voorbeelden dienen daarom puur als illustratie van de mogelijke effecten gelezen te worden. Culturele confrontaties lijken er bijvoorbeeld geweest te zijn binnen de organisatie van UPC. Op meerdere manieren wordt duidelijk dat de werkwijze van UPC cultureel beïnvloed is en soms botst met de Nederlandse verwachtingen, zowel binnen de organisatie als bij de klanten [NRC Handelsblad, 2001a]. De harde, directe managementstijl van de overwegend Amerikaanse directie wordt slecht ontvangen binnen de organisatie. Een voorbeeld van een veranderde werkwijze is te vinden in de elektriciteitsmarkt. Alhier voerde Reliant, de Amerikaanse onderneming die in 1999 UNA overnam (en in 2003 weer verkocht aan Nuon), bediening op afstand in bij een aantal centrales. Op die manier kon bezuinigd worden op onderhoud en toezicht, omdat er de helft minder personeel benodigd was na deze verandering. Er zijn

84



echter wel bezorgde geluiden geuit over de mogelijk grotere risico’s in geval van calamiteiten [Van Raak en Schouten, 2001]. “Geen bloemen voor de kabelkoning” Eind 2001 werd bij UPC bekend dat er stevig gesneden gaat worden binnen de Nederlandse organisatie [NRC Handelsblad, 2001b]. In totaal zouden 650 mensen (28% van het totale personeelsbestand) worden ontslagen. De ondernemingsraad en vakbonden vochten het besluit aan [NRC Handelsblad, 2001c]. Zij vreesden een onwerkbare situatie op sommige plaatsen en spreken over ‘Amerikaanse toestanden’ (mensen zouden per direct het pand uitgezet worden). Dit alles speelde op een moment dat er reeds sprake was van grote ontevredenheid onder klanten ten aanzien van de geleverde service. Daarnaast bleef UPC in gebreke tegenover de obligatiehouders, terwijl er wel financiële middelen in kas waren [NRC Handelsblad, 2002a]. Deze wenste het bedrijf echter te besteden aan strategische investeringen. Uiteindelijk verdwijnt UPC van de Amsterdamse beurs en blijft het tot op de dag van vandaag het imago van ‘probleemkind’ behouden. Problemen inzake onder andere reclames [Reclame Code Commissie, 2002] en het gevoerde incassobeleid [NMa, 2003a] zijn dit imago blijven voeden.

7.5

Reflectie op generieke implicaties

Uit dit hoofdstuk blijkt dat de algemene toepasbaarheid van de mechanismen slechts beperkt is. De sectorverschillen zijn van grote invloed. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de mechanismen en de mate waarin ze van toepassing lijken te zijn op alle sectoren. Mechanisme Externe invloeden uit andere markten Groei marktconcentratie door afname aantal marktpartijen Informatie-asymmetrie door clustering Kruissubsidiëring door verschillen tussen landen/regimes Culturele confrontaties door overname/fusie Verandering van werkwijzen

Generiek? Ja; algemeen gegeven in marktsituatie Ja; verdichting door zowel consolidatie als convergentie

Nee; sterk beïnvloed door specifieke sectoreigenschappen (m.n. institutionele verschillen en dynamiek) Nee; sterk beïnvloed door situatie. Door overheersing van de overname als toetredingsvorm is de verandering van een bestaande organisatie wel altijd een issue

Tabel 11: Generaliseerbaarheid van de beïnvloedingsmechanismen. Externe invloeden zijn in sommige andere sectoren duidelijker geweest dan in het stadsen streekvervoer. Er is overigens geen één-op-één relatie tussen externe gebeurtenissen en beslissingen in Nederland, de invloed loopt via het concern. De mogelijkheid van een desinvestering of strategieherziening, die beide effect kunnen hebben op de prestaties in Nederland, bestaat echter in principe in iedere marktsituatie. Een andere algemene trend is die naar consolidatie en convergentie. Deze is zichtbaar in verschillende nationale markten en in verschillende sectoren. Dit zorgt voor een verdichting aan de aanbodzijde in termen van het palet aan aanbieders en de verdeling van informatie. Een mechanisme dat sterk sectorspecifiek lijkt te zijn, is dat van kruissubsidiëring. Het verschijnsel is lastig aan te tonen en voorbeelden zijn er dan ook vrijwel niet, maar bepaalde sectoreigenschappen kunnen wel invloed hebben op de mogelijkheden ervan. Institutionele verschillen kunnen een onevenredige startpositie van ‘thuis- en uitpartijen’ veroorzaken. Dynamiek kan er daarnaast voor zorgen dat kruissubsidiëring op korte termijn wel of niet rationeel is. Des te meer dynamiek en des te groter de verschillen tussen nationale markten, des te eerder zal kruissubsidiëring mogelijk zijn. Of het dan ook daadwerkelijk gebeurt, is een tweede element, dat op basis van dit onderzoek niet bewezen, maar ook niet ontkracht kan worden. De effecten op organisatieniveau lijken deels voorbij te gaan aan de sectorverschillen. De specifieke vorm van toetreding (die wel weer samenhangt met de sectoreigenschappen) is bepalend voor de mate van verandering. Waar een confrontatie tussen een bestaande organisatie en nieuw management en/of personeel en werkwijzen plaatsvindt, zijn conflicten echter altijd mogelijk. Het feit, dat de meeste toetredingen middels overnames worden gedaan, betekent daarentegen wel dat

85



organisatieveranderingen in veel gevallen aan de orde zijn. De mate waarin dit effect heeft op de prestaties is echter zeer afhankelijk van de specifieke situatie. Een kanttekening is op zijn plaats bij bovenstaande uitspraken. De uitspraken over de mate waarin de mechanismen generiek toepasbaar zijn, zijn op een andere en minder sterke wijze onderbouwd dan de sectorspecifieke uitspraken in hoofdstuk 6. In plaats van een uitgebreide casestudie zijn alleen secundaire bronnen gebruikt voor de analyse. De mechanismen komen weliswaar voort uit een algemeen theoretisch kader, de toepassing en weerslag ervan is sterk afhankelijk van sectorspecifieke elementen. Zoals voor het stadsen streekvervoer aanvullende mechanismen, specifiek veroorzaakt door de sectoreigenschappen en de marktordening, konden worden geformuleerd, zal gelden dat dit voor de andere netwerksectoren eveneens aan de orde is. Door de keuze voor een casestudie gericht op één sector, ontbreken echter voor de andere sectoren de benodigde gedetailleerde gegevens om soortgelijke uitspraken te kunnen doen. Derhalve zal ook gelden dat de uitspraken over generieke implicaties hun geldigheid mogelijk verliezen wanneer aanvullende invloeden vanuit de sector toegevoegd worden.

86

8

Conclusies en aanbevelingen

Reacties op buitenlandse toetreding in netwerksectoren slaan vaak door naar extremen. Ze zijn (te) positief óf (te) negatief. Achterblijven zou nadelig zijn voor de ontwikkeling van de Nederlandse economie, maar daar tegenover wordt wel gesteld dat een ‘uitverkoop’ aan het buitenland nadelige gevolgen zou hebben voor de Nederlandse publieke belangen. De werkelijkheid is echter complexer dan dat. In feite is tot op heden nog niet gebleken dat buitenlandse toetreding ernstige gevolgen heeft gehad voor de publieke belangen. Aan de andere kant zijn de processen omtrent liberalisering en internationalisering duidelijk nog in beweging en kunnen de (positieve en negatieve) gevolgen zich om die reden ook nog niet volledig uitgekristalliseerd hebben. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies uit dit onderzoek gepresenteerd. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt naar algemene conclusies en specifieke aandachtspunten met betrekking tot de sector uit de casestudie, het stadsen streekvervoer. In de eerste twee paragrafen wordt antwoord gegeven op de descriptieve onderzoeksvragen van het onderzoek over enerzijds publieke belangen en de borging hiervan en anderzijds de theoretische en werkelijke effecten van buitenlandse toetreding. Vervolgens wordt aandacht besteed aan enkele aanbevelingen ten aanzien van de omgang met buitenlandse toetreding. Hiermee wordt een antwoord geformuleerd op de prescriptieve onderzoeksvraag naar de verwerking van de effecten van buitenlandse toetreding in de borging van publieke belangen. Tot slot worden enkele vragen geponeerd, die naar aanleiding van dit onderzoek gesteld kunnen worden en relevant zijn voor eventueel nader onderzoek.

8.1

Conclusies met betrekking tot het stadsen streekvervoer

Internationalisering en buitenlandse toetreding zijn bekende verschijnselen, evenals de continue beweging van de scheidslijn tussen markt en overheid. Kortom, de afzonderlijke discussiepunten die in deze scriptie naar voren komen zijn niet nieuw. Frappant is echter wel dat ook reeds bekende knelpunten terug blijven komen. In het stadsen streekvervoer werd naar aanleiding van de proefaanbestedingen (eind 1994) reeds geconcludeerd dat de eerste effecten weliswaar positief waren, maar dat verbeteringen in het proces mogelijk waren:

“Het verdient aanbeveling bij aanbestedingen in de toekomst nieuwkomers in de markt te bevoordelen, dit omdat de bestaande aanbieder een ‘natuurlijke’ voorsprong geniet en er dus geen sprake is van een ‘level playing field’.” [Van Damme, 1997, p. 139]

Uit deze scriptie blijkt echter dat het creëren van een speelveld nog steeds een probleem is. De cijfers ondersteunen dit: slechts 5 van de 19 via openbare aanbesteding vergeven concessies kwamen in handen van een nieuwkomer. Dit duidt op een hoge toetredingsdrempel. Zittende vervoerders zijn per definitie in het voordeel bij een aanbesteding in het eigen gebied. Het ontbreken van een gelijk speelveld werkt niet alleen als een belangrijke barrière voor buitenlandse toetreding, maar kan gezien worden als een manco voor het succes van de marktwerking in het algemeen. Aangezien het aanbestedingsinstrument pas drie jaar geleden is ingevoerd, zijn de effecten ervan nog niet geheel duidelijk. De eerste effecten lijken positief: ‘meer vervoer voor minder geld’. Aan de andere kant verloopt de invoering niet geheel volgens planning, is er nog een sterke gerichtheid op kwantiteit in plaats van kwaliteit en zijn er praktische problemen aan te wijzen omtrent de aanbestedingen. De effecten van buitenlandse toetreding in het stadsen streekvervoer worden sterk beïnvloed door een aantal sectorspecifieke kenmerken. Belangrijk is vooral dat (a) de activiteiten lokaal gebonden zijn en (b) gecoördineerd worden door middel van de aanbestedingssystematiek. Het eerste aspect zorgt er voor dat slechts in beperkte mate sprake is van (internationale) schaalvoordelen. De vorm van coördinatie heeft tot gevolg dat concurrentie geconcentreerd plaatsvindt op een beperkt aantal momenten en met tussenkomst van een beperkt aantal partijen. Het contact tussen aanbieder en eindgebruiker verloopt indirect, via de concessieverlener. Verschillende belangrijke effecten op publieke belangen worden aldus in de praktijk veroorzaakt door algemene marktprincipes en strategisch gedrag in plaats van internationalisering van de sector. Hierbij gaat het om de beperkte werkelijke competitie in de markt als gevolg van problemen tijdens aanbestedingen, waardoor partijen tijdens het traject afvallen, en het bestaan van dubbelrollen.

87



Daarnaast is het zo dat, door de opdeling van de markt in afzonderlijke concessiegebieden en de aggregatie van informatie over financiële stromen, de concurrentie nog verder bedreigt kan worden door mogelijke kruissubsidiëring. Deze concurrentiebeperkingen beïnvloeden de publieke belangen in de zin, dat de concurrentie als borgingsmechanisme niet voldoende functioneert. Abstracte en lange termijn doelen kunnen daardoor mogelijk niet voldoende geborgd worden. Een ander element is dat in de aanbestedingsprocessen sprake is van een informatievoorsprong voor de zittende vervoerder, waardoor toetredingsdrempels binnen de nationale markt ontstaan. Tot slot is het zo, dat bij wisselingen van vervoerder in een concessiegebied effecten op organisatieniveau kunnen voorkomen. Op basis van de bevindingen uit de casestudie en de analyse met behulp van het theoretisch kader kan een aantal conclusies specifiek voor het stadsen streekvervoer getrokken worden:

De eigenschappen van de diensten zijn voor een groot deel vastgelegd in de gehanteerde borgingsmechanismen. In het stadsen streekvervoer zijn de publieke belangen, met name die ten aanzien van de producteigenschappen, sterk geborgd middels concurrentie en vastlegging. Het aanbestedingsproces en de vastlegging van afspraken die hieruit voortkomen in een concessieovereenkomst zijn de centrale elementen hierin. Dit geeft een duidelijke bescherming voor de klanten. Het feit dat er veel is om op terug te vallen, versterkt echter ook de juridisering en beperkt de veerkracht van het systeem. Met andere woorden, prikkels ontbreken zodat meer dan wat is vastgelegd in veel gevallen ook niet tot stand zal komen. Als de situatie zodanig wijzigt dat veranderingen wel noodzakelijk zijn, vergt dit bovendien weer een langdurig proces van onderhandeling en vastlegging. Een ander mogelijk gevolg is dat de balans tussen lange en korte termijndoelen niet optimaal is. Doordat de concessiecyclus grotendeels de tijdshorizon bepaalt, zal men zich hoofdzakelijk richten op de doelen in dat afgebakende tijdsbestek: de korte termijndoelen met betrekking tot het product die zwart op wit in de concessie zijn opgenomen. Een strikte vastlegging beperkt ook de mogelijke elementen op basis waarvan geconcurreerd kan worden. Het is voor een aanbieder lastig een onderscheidend aanbod te doen als veel eisen reeds vastliggen. De prijs wordt dan vaak het centrale onderscheidende criterium, ook dit kan de lange termijn doelen onder druk zetten. Andersom betekent het ook dat toetreding tot de markt niet interessant zal zijn voor veel externe partijen. Het zou een extra verklaring kunnen zijn voor de beperkte aandacht van marktpartijen uit het buitenland en uit aanverwante sectoren. Hier is sprake van een dilemma. Bij concurrentie middels aanbestedingen zijn duidelijke gunningscriteria én afspraken noodzakelijk, maar de mate van concurrentie staat tegelijkertijd onder druk door deze vastleggingen.

De competitie in de markt is nationaal, sectorgebonden en beperkt. Tot op heden is niet één buitenlandse partij toegetreden door zelfstandig mee te dingen naar een concessie bij een aanbesteding. De aanwezige buitenlandse partijen, drie in totaal, zijn alle toegetreden door middel van een overname of door deel te nemen in een joint venture. Er is wel interesse getoond vanuit het buitenland voor concessies, maar een daadwerkelijke offerte heeft dit nog niet opgeleverd. Tevens is de interesse uit verwante sectoren (bijv. taxi, touring) beperkt gebleken. Als belangrijkste reden wordt genoemd de complexiteit van de markt, onder andere wat betreft de bekostigingsstructuren. Deze zorgen voor te grote risico’s en/of te lage verwachte opbrengsten waardoor deze groepen niet overgaan tot toetreding tot het stadsen streekvervoer. Op dit moment is de marktconcentratie in het stadsen streekvervoer reeds hoog. De grootste drie partijen (Connexxion, Arriva en de Connex groep) zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor 94% van de omzet in de reeds vrijgegeven markt. Wanneer de markt in brede zin wordt aanschouwd, dat wil zeggen inclusief de nog niet vrijgegeven stedelijke gebieden, zijn er wederom drie partijen die het merendeel van de markt bedienen. In dat geval gaat het om Connexxion en de GVB’s in Amsterdam (GVB) en Rotterdam (RET), die gezamenlijk 69% van de marktomzet voor hun rekening nemen. Deze marktaandelen hoeven overigens niet direct iets te zeggen over de concurrentie in de markt, deze vindt immers alleen plaats op de momenten van aanbesteding. In theorie zou een groot aantal nieuwe partijen bij iedere aanbesteding mee kunnen bieden. In de praktijk gebeurt dit echter niet. Een indirect gevolg van een groot marktaandeel is namelijk dat een partij ook veel marktkennis

88



bezit en in dat opzicht is sprake van een concurrentievoordeel. Des te meer concessies, des te vaker zal een partij de rol van zittende vervoerder spelen in een aanbesteding. Een grote vervoerder heeft daarnaast meer mogelijkheden voor vervoerskundige en bedrijfsmatige koppelingen tussen concessiegebieden. Een ander belangrijk aandachtspunt is dat de concurrentie beperkt kan worden door strategisch gedrag of indirecte relaties tussen partijen. Samenwerkingsverbanden kunnen partijen er van weerhouden om mee te bieden op een concessie. Er is dan een verschil tussen het theoretische en het werkelijke palet van potentiële aanbieders. In dit opzicht is de rol van de joint ventures in de sector als paradoxaal te betitelen. Deze functioneren feitelijk als zelfstandige marktpartijen. Aangezien de deelnemende partners niet meer zelfstandig meebieden op concessies van de joint ventures kan de joint venture echter ook gezien worden als een concurrentiebeperkende factor. In plaats van de deelnemende partners apart biedt er nu één joint venture mee. Dezelfde redenering geldt voor samenwerkingsverbanden tussen partijen in andere landen of bij internationale aanbestedingen.

De competitie in de markt kan nog verder onder druk komen te staan binnen de huidige, achterblijvende ontwikkeling van marktwerking. Een specifiek effect op de gerealiseerde mate van concurrentie in de markt gaat uit van de ontwikkeling van de marktwerking: het verloop van de aanbesteding van concessies. De tussentijdse streefwaarden voor de percentages aanbestede concessies zijn niet gehaald. Als de aanbestedingsplicht na de evaluatie van de Wp2000 (uiterlijk december 2004) doorgezet zal worden, zullen in een korte periode veel concessies aanbesteed moeten worden. Alle concessies dienen dan per 1 januari 2006 via een openbare aanbesteding vergeven te zijn. Het is zelfs nog maar de vraag of de benodigde hoeveelheid concessies überhaupt wel in het beschikbare tijdsbestek kan worden aanbesteed. Beperkte capaciteit aan de zijde van de concessieverleners speelt hier een rol alsmede de doorlooptijd van een aanbesteding op zich. Deze concessies zullen vrijwel op hetzelfde moment (eind 2005) vergeven worden, dit kan problemen geven met de daadwerkelijke implementatie. Bovendien kunnen de reeds grote spelers in het voordeel zijn in deze situatie vanwege de grotere financiële en materiële mogelijkheden. En zelfs de grote spelers zullen mogelijk niet bij alle aanbestedingen mee kunnen dingen. Dit betekent dat de daadwerkelijke concurrentie onder druk zal komen te staan, nu, maar ook bij komende aanbestedingsrondes. De concessies die tot nu toe zijn aanbesteed hebben vrijwel allemaal de maximale looptijd van zes jaar. Dit betekent dat concessies uit de eerste aanbestedingsronde tegelijkertijd zullen aflopen en het capaciteitsprobleem zich bij de tweede ronde weer voor doet.

Informatie en de uitvoering van de vragersrol zijn cruciaal voor een goede marktwerking. Voor alle partijen behalve de zittende vervoerder zijn de vervoerskundige kenmerken en personeelsgegevens van een concessiegebied niet volledig helder. Zowel de vrager als de concurrenten zijn afhankelijk van de zittende vervoerder voor deze informatie. De rol van de informatievoorziening tijdens de aanbesteding wordt daardoor cruciaal voor een goede marktwerking en een goede borging van publieke belangen. Zonder de informatie kunnen potentiële toetreders immers geen concurrerende offerte uitbrengen. Daarnaast wordt het belang van een sterke vraagzijde steeds belangrijker om het evenwicht in de markt te behouden. Capaciteit, competenties en vooral informatie zijn cruciaal. Door fragmentatie van de markt raken de middelen verspreid over de concessieverleners. De OVA’s weten bijvoorbeeld niet precies van elkaar hoe ‘hun’ vervoerders presteren en hoe de prijs die zij zelf betalen zich verhoudt tot die in andere gebieden. Hier tegenover staat echter een geconcentreerde markt, waarin een beperkt aantal marktspelers de benodigde middelen wél in gebundelde vorm bezit en voortdurend ontwikkeld, dit in tegenstelling tot de OVA’s.

8.2

Algemene conclusies

Uit het theoretische gedeelte van de scriptie komt naar voren dat de invloeden van buitenlandse toetreding op verschillende manieren tot uiting kunnen komen. Zes hypothetische mechanismen zijn geïdentificeerd:

89



Theoretische beïnvloedingsmechanismen: 1. Vanwege het internationale karakter van de buitenlandse toetreders kunnen gebeurtenissen buiten de Nederlandse markt van invloed zijn op de activiteiten in Nederland. 2. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie neemt het aantal aanwezige partijen op de totale internationale markt af en kan de marktconcentratie groeien. 3. Door schaalvergroting en clustering aan de aanbodzijde kan een informatieasymmetrie ontstaan tussen vragers en overheden enerzijds en aanbieders anderzijds. 4. Als een onderneming actief is in verschillende landen en/of markten waar verschillende regimes op van toepassing zijn, bestaat het gevaar van kruissubsidiëring. 5. Als buitenlandse toetreding plaatsvindt middels een overname of fusie, kunnen verschillen in nationale en/of bedrijfsculturen zorgen voor problemen op organisatieniveau. 6. De komst van nieuwe partijen kan de gehanteerde werkwijzen in de markt beïnvloeden. Door het nationale karakter van de sector bleken de theoretische beïnvloedingsmechanismen slechts beperkt toepasbaar op de bevindingen uit de casestudie. Buitenlandse toetreding heeft weliswaar plaatsgevonden, maar werkt door de eigenschappen van de sector slechts beperkt door. Gebeurtenissen op andere markten (1), kruissubsidiëring (4) en interne culturele confrontaties (5) bleken weinig effect te hebben op het Nederlandse stadsen streekvervoer. Ook het effect op de gehanteerde werkwijzen (6) is beperkt gebleken. Internationalisering heeft daarentegen wel de marktconcentratie (2) en de informatie-asymmetrie (4) beïnvloed. Zo zijn partijen samengevoegd en zijn meervoudige relaties ontstaan tussen partijen. Door de kenmerkende eigenschappen van de netwerksectoren zijn de theoretische mechanismen niet in gelijke mate en niet op gelijke wijze toepasbaar op de verschillende netwerksectoren. De specifieke kenmerken van een sector zijn in grote mate bepalend voor de effecten van buitenlandse toetreding. De bevindingen uit de casestudie, die is uitgevoerd in één specifieke sector, zijn dan ook niet direct toepasbaar op andere sectoren. Voor iedere aparte netwerksector zal, net als voor het stadsen streekvervoer, een serie aanvullende mechanismen geformuleerd kunnen worden. Op basis van dit onderzoek kunnen daarom ook geen voldoende onderbouwde uitspraken gedaan worden met betrekking tot de implicaties van buitenlandse toetreding in specifieke sectoren. Uit voorbeelden blijkt bijvoorbeeld dat externe invloeden en verdichting van zowel het aantal aanbieders als de beschikbare informatie voorkomen in meerdere netwerksectoren. Een nadere analyse zou echter kunnen leiden tot aanvullende mechanismen, die een tegenwicht vormen voor deze invloeden en de uiteindelijke effecten ervan balanceren. De generieke conclusies, die op basis van dit onderzoek wél getrokken kunnen worden, komen voort uit het theoretisch kader zelf. Het betreft uitspraken over de omgang met publieke belangen en de rol van multinationals in een voor hen vreemde omgeving.

Publieke belangen zijn niet altijd helder omschreven. Publieke belangen zijn in dit onderzoek gedefinieerd als: de doelstellingen van algemeen belang die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, maar die zonder het stellen van randvoorwaarden niet in iedere situatie behaald worden. Meer concreet gaat het om de doelstellingen ten aanzien van de

universele dienstverlening, de bescherming van gebonden gebruikers, de leveringszekerheid, de producten proceseigenschappen (duurzaamheid, kwaliteit, veiligheid, volksgezondheid) en de doelmatigheid van de markt en het toezicht. Deze doelstellingen zijn echter niet altijd volkomen helder omschreven, terwijl dit wel een cruciaal punt is voor een goed functioneren van de netwerksectoren. Iets wat niet duidelijk omschreven is, kan immers ook niet geborgd worden. Een bijkomende reden voor een duidelijke explicitering is, dat door de introductie van marktwerking en een algemene trend

90



naar juridisering, de vastlegging van verantwoordelijkheden steeds belangrijker wordt. Vastlegging werkt immers maatgevend en fungeert tevens als precedent. Tenslotte zijn er vooralsnog verschillen in de omschrijving van de publieke belangen tussen de Europese landen. In het kader van de ontwikkeling van de interne Europese markt zijn deze verschillen, voor zover niet veroorzaakt door structurele factoren, niet gewenst. Een internationaal speelveld kan immers niet ontstaan bij te grote verschillen tussen de landen. Aan de andere kant zal een strikte, statische omschrijving ook niet voldoen. Verschuivingen binnen en tussen sectoren zorgen er voor dat de publieke belangen evenzo verschuiven. Daarnaast vindt convergentie plaats tussen sectoren. Dit zorgt voor redundanties in de voorziening van bepaalde producten en diensten, waardoor strikte randvoorwaarden soms niet meer nodig zijn. Zeker in dynamische sectoren kan de prioritering van publieke belangen en derhalve de noodzaak tot borging veranderen. Als bepaalde doelstellingen elkaar tegenwerken, is het ook die prioritering die essentieel is voor de uiteindelijke borgingskeuzes. De prioritering verschilt overigens op voorhand al per sector aangezien in de ene sector bepaalde doelstellingen belangrijker zijn dan in andere sectoren. Zo verdient in de energievoorziening leveringszekerheid veel aandacht, terwijl in de watersector de volksgezondheid van groot belang is. Dezelfde methode van borging in alle netwerksectoren is daarom ook per definitie niet mogelijk.

De algemene eigenschappen van de netwerksectoren stimuleren isomorfisme bij ondernemingen. Door de eigenschappen van de producten en diensten op de netwerksectoren zijn er weinig mogelijkheden voor aanbieders om zich te onderscheiden van elkaar. Vanwege het maatschappelijke belang van de sectoren zijn de eisen aan de producten en diensten doorgaans nauw omschreven. Postmodernistische theorieën beargumenteren dat multinationals niet op elkaar gaan lijken en hun eigen achtergrond behouden. In netwerksectoren is echter het omgekeerde zichtbaar en is isomorfisme (= de tendens om hetzelfde te worden) wel van toepassing. De mate waarin is wederom afhankelijk van de specifieke sector. In het algemeen kan echter geconcludeerd worden dat de sectoreigenschappen en de nationale institutionele en marktkenmerken belangrijker zijn voor het gedrag van de aanwezige marktspelers dan de eigenschappen van het land van herkomst van deze spelers. Binnenlandse en buitenlandse marktspelers worden geconfronteerd met dezelfde, op dit moment nog grotendeels per land uiteenlopende, structuren en eisen. Een gevolg hiervan is dat de algemene aandachtspunten met betrekking tot marktordening relevanter zijn voor de marktprestaties dan de eigenschappen (waaronder herkomst) van de aanwezige spelers. De aanwezigheid van isomorfisme blijkt ook uit de manier van toetreding. In vrijwel alle Nederlandse netwerksectoren zijn de meeste buitenlandse partijen toegetreden door middel van overnames. Doordat na de overnames relatief veel dezelfde personen achterblijven in een organisatie, is er een zekere mate van continuïteit en blijven integratie- en cultuurproblemen beperkt.

Omvang is een relatief begrip. Vaak wordt aangenomen dat buitenlandse toetreding groots en veelvuldig plaatsvindt. De praktijk wijst uit dat het verschijnsel in de werkelijkheid minder overweldigend is. Er is weliswaar een aantal grote multi-utility multinationals aan het ontstaan, maar het paradoxale is dat de schaalvergroting op concernniveau door het lokale karakter van sommige netwerksectoren slechts beperkt van invloed is op de uitvoering. Separate aansturing van landen- en/of sectororganisaties blijft dan noodzakelijk. Bovendien kunnen aanzienlijke toetredingsdrempels bestaan waardoor de voormalige monopolisten (voorlopig) een dominante positie behouden op de afzonderlijke nationale markten. De grote multinational kan die dominante rol spelen op de eigen thuismarkt, maar een relatief kleine speler zijn op de buitenlandse markten. Belangrijk is wel om te realiseren dat dit laatste vooral geldt voor (deel)markten met een lokaal karakter, zoals het (regionale) openbaar vervoer en de (nationale) post. In de casestudie over het stadsen streekvervoer kwam dit principe dan ook zeer sterk naar voren, terwijl het in mindere mate op hoeft te gaan voor meer internationale sectoren.

8.3

Hoe om te gaan met buitenlandse toetreding in netwerksectoren?

Voor veel aspecten ten aanzien van publieke belangen zijn de effecten van buitenlandse toetreding neutraal. Daarvoor geldt: de ordening en het toezicht zijn goed vormgegeven, zodat eigendom (publiek of privaat) én herkomst (binnen- of buitenland) geen noemenswaardige effecten hebben.

91



Voor andere aspecten kan een herziening van of een aanvulling op de reeds bestaande borgingsmechanismen echter wel relevant zijn in het licht van buitenlandse toetreding. In deze paragraaf wordt een antwoord geformuleerd op de laatste, prescriptieve onderzoeksvraag: hoe kunnen de in de theorie en praktijk geïdentificeerde effecten van buitenlandse toetreding verwerkt worden in de borging van publieke belangen? Hiertoe wordt eerst een aantal aspecten aangehaald ten aanzien van buitenlandse toetreding in het algemeen, vervolgens worden enkele aanbevelingen gedaan specifiek voor de sector uit de casestudie, het stadsen streekvervoer. Hierbij gaat het overigens niet om volledig uitgewerkte oplossingsarrangementen, maar meer om denklijnen. Dit is in lijn met het brede, contextuele karakter van het onderzoek. Algemeen: marktwerking als randvoorwaarde Voor de netwerksectoren in het algemeen geldt dat liberalisering en internationalisering slechts mogelijk zijn bij een gelijk speelveld in de relevante markt. Buitenlandse toetreding dient ook binnen dat kader beoordeeld te worden. Wat overigens die relevante markt is, is afhankelijk van de sectoreigenschappen. Wanneer grensoverschrijdende levering technisch en economisch haalbaar is, zal een internationale markt mogelijk de relevante zijn. Nationale institutionele verschillen kunnen de totstandkoming hiervan echter (voorlopig) tegenwerken. In andere gevallen is de dienstverlening zodanig fysiek gebonden dat de nationale of regionale markt het richtpunt moet zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval in het stadsen streekvervoer. Het kernpunt in zowel een internationale als een nationale markt is, dat een goed functionerende markt een noodzakelijke voorwaarde is voor de borging van de publieke belangen. De omgang met buitenlandse toetreding komt derhalve neer op enerzijds het stellen van randvoorwaarden (een ‘vangnet’) en anderzijds het creëren van een relevante markt (de ‘spelregels’). Een belangrijk element hierin is informatie. Zonder informatie kunnen suboptimale situaties tot stand komen. Daarnaast is veerkracht van belang. Om recht te doen aan de dynamiek en complexiteit van de netwerksectoren dient zowel de definitie van de publieke belangen als de borging daarvan veerkrachtig te zijn. Op die manier is altijd een ‘plan B’ voor handen en kunnen de doelstellingen bereikt worden. Prioritering of invulling van publieke belangen kunnen immers in de loop van de tijd veranderen als gevolg van technologische of maatschappelijke ontwikkelingen. Hetzelfde geldt voor de effecten en mogelijkheden van borging, bijvoorbeeld als gevolg van leereffecten en strategisch gedrag. Versterking van de marktwerking in het stadsen streekvervoer Concurrentie (het aanbestedingsproces) en vastlegging (de concessie) zijn de belangrijkste borgingsmechanismen in het stadsen streekvervoer. Beide zijn echter tegelijkertijd een belangrijke reden voor de terughoudendheid van veel buitenlandse partijen om toe te treden. Kennis van de markt is van cruciaal belang voor potentieel succes. Derhalve zijn de publieke belangen met betrekking tot het product goed geborgd, maar de concurrentie blijft erdoor beperkt. Het vangnet functioneert, maar vangnet en spelregels samen vormen tevens een barrière. Op die manier komen andere belangen, zoals de doelmatigheid van de markt en de resultaten op langere termijn, onder druk te staan. De aanbevelingen gaan daarom hoofdzakelijk in op manieren waarop de marktwerking versterkt kan worden, zonder de publieke belangen uit het oog te verliezen. Buitenlandse toetreding is in dat perspectief eerder een kans dan een bedreiging. De aanbevelingen zijn opgesplitst in drieën, achtereenvolgens komen de vraag, het aanbod en de coördinatie aan de orde.

Een sterke vraagzijde: samenwerking tussen concessieverleners Voor goede resultaten in een complexe markt is het belangrijk om voldoende balans tussen vrager en aanbieder te garanderen. In veel gevallen kunnen ondersteuning en met name bundeling van vragers bijdragen aan het versterken van de vraagzijde. De concessieverleners zijn reeds vertegenwoordigers van de individuele eindgebruikers en worden reeds centraal ondersteund, maar overzien nog steeds slechts een beperkt deel van de markt en derhalve is afstemming noodzakelijk. Overigens is wat afstemming betreft reeds een verandering te verwachten. In de aankomende veegwet wordt het maken van duidelijke afspraken over grensoverschrijdende lijnen explicieter vastgelegd. Daarover wordt in de huidige wet alleen gewezen op de noodzaak tot overleg tussen OVA’s, maar in de praktijk blijkt de benodigde afstemming op die manier niet tot stand te komen.

92



Verdere samenwerking tussen concessieverleners is een manier om in het stadsen streekvervoer de vraagkracht te versterken. Coördinatie tussen de concessieverleners kan problemen als gevolg van fragmentatie voorkomen. In theorie zouden de concessieverleners (of de Rijksoverheid) het model van de vervoerders kunnen nabootsen en een centraal aanbestedingsteam kunnen opzetten dat ondersteund wordt door de regionale betrokkenen. Op die manier worden ervaringen uitgewisseld en wordt de continuïteit vergroot. Dit gaat verder dan de huidige overkoepelende activiteiten en de aandacht voor afstemming van grensoverschrijdende lijnen in de veegwet.

Een robuust aanbod: pro-actief en gespreid aanbesteden Het daadwerkelijke aantal partijen en/of de dreiging van toetreding komen de robuustheid van het aanbod ten goede. Op die manier is een markt minder kwetsbaar voor de ‘gevaren’ van een geliberaliseerde en dynamische markt: discontinuïteit (door desinvestering of faillissement) en marktconcentraties. Een meer pro-actieve opstelling van concessieverleners (bijv. promotie) en de creatie van ruimte voor nieuwkomers (bijv. langere termijnen in de aanbestedingsprocedures, spreiding van aanbestedingen of ondersteuning) bij een aanbesteding zijn mogelijke richtingen voor verbetering. ‘Nieuwkomers’ kunnen reeds aanwezige partijen in de markt zijn, maar met name buitenlandse toetreding is hier een belangrijke kans. Daarnaast zou, om een te grote ophoping van aanbestedingen te voorkomen, een heroverweging kunnen worden gemaakt van de planning naar de aanbestedingsplicht toe. Gespreid aanbesteden van concessies kan de kansen voor nieuwkomers vergroten. Wederom kan coördinatie tussen concessieverleners (eventueel onder regie van de Rijksoverheid) bij beide elementen helpen, hierdoor kunnen kosten en andere middelen gedeeld worden.

Geen coördinatie zonder informatie: benchmark van de marktprestaties Een markt kan slechts goed functioneren als alle betrokken partijen voldoende informatie tot hun beschikking hebben. Dit geldt voor de aanbieders, vragers en derden. In het stadsen streekvervoer wordt dit reeds aangehaald in de aankomende veegwet: de zittende vervoerder in aanbestedingsprocessen zullen meer personeelsgegevens moeten gaan verstrekken. Daarnaast zou echter ook de informatievoorziening ten aanzien van de marktprestaties verbeterd kunnen worden. Prijzen en kosten per concessiegebied zijn nu amper bekend, en voor zover beschikbaar zijn dergelijke gegevens vaak uitsluitend beschikbaar aan de aanbodzijde. Wat betreft de kosten is dit logisch omdat het concurrentiegevoelige informatie betreft, maar voor de prijzen ligt dat anders. Een benchmark van de marktprestaties, in aanvulling op de aanbestedingen, zou een vergelijking tussen gebieden mogelijk maken. Op die manier is de marktordening transparanter, maar vooral ook meer continu. Informatie wordt nu uit de sector ‘getrokken’ bij de aanbestedingen en zorgt dan ook in veel gevallen voor problemen. De veegwet stelt weliswaar verscherpte eisen aan de informatievoorziening op die specifieke momenten, maar ook tussen die momenten, gedurende de looptijd van concessies, zou meer informatie verstrekt kunnen worden.

8.4

Vragen ter afsluiting

Het theoretisch kader met de zes beïnvloedingsmechanismen is alleen toegepast op het stadsen streekvervoer. Niet alle mechanismen bleken even relevant en daarnaast kwam een aantal aanvullende invloeden vanuit de sector naar voren. Een toepassing van hetzelfde kader op andere netwerksectoren zou daarom kunnen leiden tot meer aanvullingen. Samenvoeging van deze bevindingen leidt tot meer inzicht in de generieke implicaties van buitenlandse toetreding. Waar overlap is, kan geleerd worden van andere netwerksectoren en kunnen mogelijk dezelfde borgingsmethoden worden ingezet. Dit leidt tot de volgende vragen:

Is het theoretisch kader uit deze scriptie toepasbaar op andere netwerksectoren dan het stadsen streekvervoer? Welke aanvullingen levert dit op en hoe kunnen deze gebruikt worden voor de borging van publieke belangen?

93



De vorm van marktordening blijkt van groot belang op de effecten van buitenlandse toetreding. Een structurele benadering in dit opzicht zou zeer interessant kunnen zijn. De keuze voor een bepaalde vorm van marktordening wordt grotendeels bepaald door de fundamentele technische eigenschappen van een sector, hetzelfde zou van toepassing kunnen zijn op de mogelijkheden voor buitenlandse toetreding en publieke belangenborging:

Zijn de technische kenmerken van een sector bepalend voor de mate waarin buitenlandse toetreding succesvol is? Kunnen hieruit algemene mechanismen afgeleid worden die de borging van publieke belangen kunnen ondersteunen? In dit onderzoek is de aandacht specifiek gericht op buitenlandse toetreding in Nederland. Op basis hiervan zijn uitspraken gedaan over de effecten voor de borging van de publieke belangen in de Nederlandse sectoren. Het omgekeerde perspectief roept echter ook interessante vragen op:

Wat kunnen Nederlandse netwerkbedrijven leren van de ontwikkelingen omtrent buitenlandse toetreding in Nederland? Kunnen zij hier gebruik van maken bij eventuele internationale expansies? Het toezicht in de Nederlandse netwerksectoren vindt nu nog grotendeels plaats op nationale schaal. In het licht van de toenemende internationalisering in deze sectoren is dit echter voor bepaalde aspecten mogelijk niet meer de juiste schaal. Zeker gezien het feit dat de meeste netwerkmultinationals uit Europa komen, lijkt een belangrijke rol weggelegd voor de EU in de borging van de publieke belangen. Hierbij spelen uiteenlopende belangen, uitdagingen en onzekerheden een rol, dit leidt tot de volgende vraag:

Hoe dient het toezicht op netwerksectoren in de toekomst vormgegeven te worden als de Europese interne markt zich verder ontwikkeld? Welke rollen spelen de nationale overheden en toezichthouders en internationale organen hierin?

94

95

96

Gebruikte afkortingen

BBA BRU EC EU CGEA CVOV DB GATS GGD-overheden GVB’s GVU HSL IMF MTI NMa OPTA OVA PvE ROA SBM SRE SVD SVN TCR UNCTAD VSN WRR Wp2000 Wroov WTO

Brabantsche Buurtspoorwegen en Autodiensten Bestuur Regio Utrecht Europese Commissie Europese Unie Compagnie Générale d'Entreprises Automobiles Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer Deutsche Bahn General Agreement on Trade in Services provincies Groningen en Drenthe en stad Groningen Gemeentelijke Vervoerbedrijven Gemeentelijk Vervoerbedrijf Utrecht Hogesnelheidslijn Internationaal Monetair Fonds Millennium Transport International Nederlandse Mededingingsautoriteit Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Openbaar Vervoersautoriteit Programma van Eisen Regionaal Orgaan Amsterdam Stadsbus Maastricht Samenwerkingsverband Regio Eindhoven Stadsvervoer Dordrecht Stadsvervoer Nederland Taxicentrale Renesse United Nations Conference on Trade and Development Verenigd Streekvervoer Nederland Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet Personenvervoer 2000 Werkgroep Reizigersomvang en Omvang Verkopen World Trade Organization

97

Bronnen Aalbers, R.F.T., E. Dijkgraaf, M. Varkevisser & H.R.J. Vollebergh (2002) Welvaart en de regulering van netwerksectoren, Reeks Netwerksectoren, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Afval Overleg Orgaan (2000) De afvalmarkt: Structuur en ontwikkelingen, maart 2000, Utrecht. Algemene Energieraad (2001) De rol van de overheid in een vrije energiemarkt, 6 november 2001, Den Haag. Bailey, D., G. Harte & R. Sugden (1994) Transnationals and governments: Recent policies in Japan, France, Germany, the United States and Britain, London: Routledge. Baldwin, R.E. & P. Martin (1999) ‘Two waves of globalisation: Superficial similarities, fundamental differences’, NBER Working Paper, No. 6904, January 1999. Becker, F., P. Kalma & E. van Thijn (2002) ‘Eerherstel voor publiek domein’, NRC Handelsblad, 7 december 2002. Berenschot (2003) Tussenrapportage Evaluatie aanbesteding OV concessies, juni 2003, Utrecht. Bhagwati, J. (1993) ‘Regionalism and Multilateralism: An Overview’, in: J. de Melo and A. Panagariya (ed.) New Dimensions in Regional Integration, New York: Cambridge University Press. Bolkestein, F. (2000) ‘Liberalisering van de nutssector in de Europese markt’, Europa zonder grenzen, februari 2000. Bovens, M., e.a. (1995) De verplaatsing van de politiek: Een agenda voor democratische vernieuwing, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Brakman, S., H. Garretsen & C. van Marrewijk (2001) An introduction to geographical economics, Cambridge (UK): Cambridge University Press. Calzolari, G. (2001) ‘The Theory and Practice of Regulation with Multinational Enterprises’, Journal of Regulatory Economics (20), 2, pp. 191 – 211. Damme, E. van (1997) Aanbestedingen en Veilingsmechanismen: Economische Theorie en Toepassingen, januari 1997, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Damme, E. van (2000) ‘Het spel van Versatel’, Nederlands Juristenblad (75), 33, pp. 1666 – 1671. Damme, E. van & L. Hancher (2000) ‘Netwerksectoren in transitie’, in: Economisch Statistisch Blad (85), 4261, ESB-Dossier Liberalisering van netwerksectoren, pp. 6 – 9. Damme, E. van (2001) ‘Marktwerking vereist Maatwerk’, Maandschrift Economie (65), 3, pp. 185 – 207. De Volkskrant (2000) ‘Busbedrijf uit Brabant komt in Franse handen’, 2 juni 2000. (2003a) ‘Het schemert bij Orange’, 25 juni 2003. (2003b) ‘Buschauffeur Connexxion mist praatpaal’, 14 augustus 2003. Dicke, W.M. (2001) Bridges and watersheds: a narrative analysis of water management in England, Wales and the Netherlands, Dissertatie Katholieke Universiteit Nijmegen, Amsterdam: Aksant. Dicken, P. (2001) Global shift: transforming the world, Third edition, London: Paul Chapman Publishing. Dunning, J.H. (1980) ‘Towards an eclectic theory of international production: Some empirical tests’, Journal of International Business Studies (11), pp. 9 – 31. Europese Commissie (2000) Economische hervorming: Verslag over de werking van de producten kapitaalmarkten in de EU, 27 december 2000, Brussel. Europese Commissie (2003) Groenboek over diensten van algemeen belang, COM(2003) 270 definitief, 21 mei 2003, Brussel.

98

Bronnen Feenstra, R.C. (1998) ‘Integration of Trade and Disintegration of Production in the Global Economy’, Journal of Economic Perspectives (12), 4, pp. 31 – 50. George, S. & I. Bache (2001) Politics in the European Union, Oxford: Oxford University Press. Groote, P.D. (1995) Kapitaalvorming in infrastructuur in Nederland, 1800-1913, Dissertatie Rijksuniversiteit Groningen, Capelle aan den IJssel: Labyrint Publication. Hampden-Turner, C. & F. Trompenaars (1994 [1993]) The seven cultures of capitalism: Value systems

for creating wealth in the United States, Britain, Japan, Germany, France, Sweden, and the Netherlands, London: Piatkus.

Het Financieele Dagblad (1999) ‘Privatiseringspendule verliest zijn momentum’, 26 juni 1999. (2000) ‘Shanks koopt Waste Management Nederland’, 26 januari 2000. (2002) ‘Endesa zal NRE en Remu niet overnemen’, 29 februari 2002. (2003a) ‘Nuon neemt centrales van Reliant over’, 20 februari 2003. (2003b) ‘Orange Nederland boort nieuwe deelmarkten aan’, 30 juli 2003. (2003c) ‘Overheid als aandeelhouder weinig zinvol’, 23 augustus 2003. Het Parool (2003) ‘NS laat treinen rijden rondom Liverpool’, 23 mei 2003. Heuvelhof, E.F. ten & M.J.W. van Twist (1999) ‘De uitverkoop van Nederlandse nutsbedrijven aan het buitenland: Een zonde of een zegen?’, Binnenlands bestuur (20), 14, pp. 16 – 17. Hofstede, G. (1994 [1991]) Cultures and Organizations: Software of the Mind, London: Harper Collins Business. Hout, W. & M. Sie Dhian Ho (red.) (1997) Aanpassing onder druk?: Nederland en de gevolgen van de internationalisering, Assen: Van Gorcum. Hu, Y. (1992) ‘Global or Stateless Corporations Are National Firms with International Operations’, California Management Review (34), pp. 107 – 126. Jong, H.M. de & P.A. Schuszler (red.) (1999) Staatkunde: Nederland in drievoud, Bussum: Coutinho. Jong, M., de, K. Lalenis & V. Mamadouh (ed.) (2002) The Theory and Practice of Institutional Transplantation: Experiences with the Transfer of Policy Institutions, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Katz, M.L. & H.S. Rosen (1998) Microeconomics, Third edition, Boston (MA): Irwin/McGrawHill. Katzenstein, P.J. (1985) Small states in world markets: Industrial policy in Europe, Ithaca: Cornell University Press. Kool, C. & R. Olie (1997) ‘Europa tussen samenwerking en opportunisme: de internationale fusiepraktijk als voorbeeld voor Europese integratie’, Research Memoranda, nr. 10, Maastricht: Netherlands Institute of Business Organization and Strategy Research. Krugman, P. (1991) ‘Is Bilateralism Bad?’, in: E. Helpman and A. Razin (ed.), International Trade and Trade Policy, Cambridge (MA): MIT Press. Marijnissen, J. (2001) ‘Privatisering heft een te hoge prijs’, Trouw, 8 februari 2001. Markusen, J.R. & A.J. Venables (1998) ‘Multinational firms and the new trade theory’, Journal of International Economics (46), pp. 183 – 203. Miles, R. & C. Snow (1997) ‘The New Network Firm: A Spherical Structure Built on a Human Resource Investment Philosophy’, Organisational Dynamics, Spring 1997, pp. 5 – 18. Ministerie van Economische Zaken (2000a) Publieke belangen en marktordening: liberalisering en privatisering in netwerksectoren, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2000b) Vergelijking nutssectoren, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2002a) Toets op het concurrentievermogen: Benchmarken om te groeien, januari 2002, Den Haag.

99

Bronnen Ministerie van Economische Zaken (2002b) Sectorverslagen: Bijlage bij De markt over de markt: Ervaringen en opvattingen inzake marktordening in netwerksectoren, maart 2002, Den Haag Ministerie van Economische Zaken (2002c) Openbaar busvervoer op de goede weg?: Resultaten van marktwerking in het openbaar busvervoer, december 2002, Den Haag. Mintzberg, H. (1983) Structure in Fives: Desgining Effective Organizations, Englewoord Cliffs: Prentice/Hall International. Molle, W.T.M. (2002) International Economic Institutions; Developing regimes for the global economy, Draft chapters of a book to be published by Pearson Prentice-Hall in 2003, Rotterdam: Erasmus University Rotterdam. MuConsult (2003) Decentralisatie en Marktwerking in het Regionaal Spoor-, Stads- en Streekvervoer: Tussenrapportage 2002, deel 4, Amersfoort. Nederlandse Mededingingsautoriteit (2003a) ‘NMa vraagt UPC om opheldering’, persbericht, 9 april 2003, Den Haag. Nederlandse Mededingingsautoriteit (2003b) Jaarverslag NMa en DTe 2002, juni 2003, Den Haag. NRC Handelsblad (1997) ‘Fransen kopen Europese tak afvalbedrijf’, 11 november 1997. (1999) ‘Nederland is iets te liberaal’, 3 februari 1999. (2000) ‘Kwetsbare durfals’, 17 december 2000. (2001a) ‘Voor UPC-baas valt niet langer eer te behalen’, 15 augustus 2001. (2001b) ‘UPC schrapt 650 banen in Nederland’, 7 december 2001. (2001c) ‘UPC voor de rechter’, 28 december 2001. (2002a) ‘UPC blijft in gebreke’, 4 maart 2002. (2002b) ‘Essent vreest Malones kabeltactieken’, 11 september 2002. (2003a) ‘Nuons thuismarkt nu de Benelux’, 3 februari 2003. (2003b) ‘Telfort in voetsporen van Easyjet’, 15 april 2003. (2003c) ‘Vrije Europese afvalmarkt is slecht voor milieu’, 14 mei 2003. Nyfer (2003) Publieke belangen in private handen, maart 2003, Breukelen. O’Rourke, K.H. & J.G. Williamson (2000) ‘When did globalization begin?’, NBER Working Paper, No. 7632, April 2000. Ohmae, K. (1994 [1990]) The Borderless World: Power and Strategy in the Global Marketplace, London: Harper Collins Business. Pauly, L.W. & S. Reich (1997) ‘National structures and multinational corporate behavior: enduring differences in the age of globalization’, International Organization (51), pp. 1 – 30. Peters, T.J. & R.H. Waterman (1982) In search of excellence: Lessons from America’s Best-Run Companies, New York: Harper & Row. Peper, B. (1999) ‘Op zoek naar samenhang en richting: Een essay over de veranderende verhoudingen tussen overheid en samenleving’, NRC Handelsblad, 12 juli 1999. Porter, M.E. (1990) The competitive advantage of nations, London: Macmillan. Porter, M.E. (1998) Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors, New York: The Free Press. Raak, R. van & N. Schouten (2001) De uitverkoop van de energie, Rotterdam: Wetenschappelijk Bureau SP. Reclame Code Commissie (2002) ‘UPC blijft misleidende reclame maken’, persbericht, 1 mei 2002, Amsterdam. Reich, R.B. (1990) ‘Who is us?’, Harvard Business Review (68), pp. 53 – 64.

100

Bronnen Schein, E.H. (1999) The corporate culture survival guide: Sense and nonsense about culture change, San Francisco: Jossey-Bass. Spruyt, H. & A. Lijphart (1991) ‘Maatschappelijke voorwaarden voor democratische stelsels’, in: J.J.A. Thomassen (red.) Hedendaagse Democratie, Alphen a/d Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, pp. 148 – 162. Sylvester, J.J. (2000) De praktijk van privatisering: een verkenning. Veranderingsprocessen onderzocht, meningen van betrokkenen gepeild, privatiseringsbeleid heroverwogen, Den Haag: Sdu Uitgevers. Terpstra, V. & K. David (1991) The cultural environment of international business, Third edition, Cincinnati: South-Western Publishing. Teulings, C.N., A.L. Bovenberg & H.P. van Dalen (2003) De calculus van het publieke belang, augustus 2003, Den Haag: Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Theeuwes, J. (2003) ‘Het publieke belang en de Europese elektriciteitsmarkt’, Position paper voor de Algemene Energieraad, 6 februari 2003. Thomas, S. (2003) ‘The Seven Brothers’, Energy Policy (31), pp. 393 – 403. TNO Strategie, Technologie en Beleid (2002) Marktontwikkeling in de Nederlandse postsector 2001: Deelrapport ‘Telecommunicatie in cijfers’, Delft: STB. TPG Post (2002) Op weg naar grenzeloze concurrentie: De visie van TPG Post op een verantwoorde liberalisering van de postmarkt, Den Haag. Trouw (2002) ‘Europese Commissie slaat EdF aan’, 17 oktober 2002. (2003) ‘Parijs mag bedrijf Alstom niet redden’, 18 september 2003 Tweede Kamer der Staten-Generaal (2000) Handelingen 1999-2000, nr. 70, p. 4692. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2003) Kamerstukken 2002-2003, 22112, nr. 283. Twist, M.J.W. van & E.F. ten Heuvelhof (1999) ‘Concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren. Over ideologische en intellectuele bewegingen’, in : Derksen, W., M. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel (red.), Over publieke en private verantwoordelijkheden, Den Haag: Sdu Uitgevers. Twist, M.J.W. van & W.W. Veeneman (1999) Marktwerking op weg: Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Utrecht: Lemma. United Nations Conference on Trade and Development (2000) World Investment Report 2000: Crossborder mergers and Acquisitions and Development, New York/Geneva: United Nations. United Nations Conference on Trade and Development (2002) World Investment Report 2002: Transnational Corporations and Export Competitiveness, New York/Geneva: United Nations. United Nations Conference on Trade and Development (2003) World Investment Report 2003: FDI Policies for Development: National and International Perspectives, New York/Geneva: United Nations. Vergeer, R. (2002) Openbaar aanbesteden, een strategisch spel: Over strategisch gedrag van openbaar-vervoerbedrijven in de sector van het regional busvervoer, doctoraalscriptie Technische Universiteit Delft, juni 2002. Weijnen, M.P.C., J.M. Bauer, A.L. Turk & P.M. Herder (2000) Convergence and the working of markets, Contribution to the Conference on Working of Markets, 20 October 2000, Ministry of Economic Affairs, The Hague. Werts, J. (2002) ‘Dertien kandidaat-landen participeren’, Europa van Morgen (32), 4, 20 maart 2002, pp. 64 – 65. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) Het borgen van publiek belang, Rapporten aan de regering, nr. 56, Den Haag: Sdu Uitgevers.

101

Bronnen World Trade Organization (z.j.) The General Agreement on Trade in Services (GATS): objectives, coverage and disciplines, Geneva. URL: http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gatsqa_e.htm [19 september 2003]

Bedrijfsinformatie

Arriva

Arriva plc., Annual Report and Accounts 2001, Sunderland, March 2002. Arriva plc., Interim Report 2002, Sunderland, September 2002. Arriva plc., Annual Report and Accounts 2002, Sunderland, March 2003. Arriva plc., Interim Results: Six months ended 30 June 2003, Presentation, 2003. http://www.arriva.nl [september 2003] http://www.arriva.co.uk [september 2003]

Connex groep BBA, Jaarverslag 2000, Breda, 20 april 2001. BBA Personenvervoer, Jaarverslag 2001, Breda, 1 september 2002. Veolia Environnement, Annual report 2002, Paris. Vivendi Environnement, Annual report 2001, Paris, May 24, 2002 http://www.bba.nl [september 2003] http://www.connex.info/connex_transport [september 2003] http://www.connex.net [september 2003] http://www.vivendienvironnement.com [september 2003]

Connexxion

Connexxion Holding, Jaarverslag 2002, Hilversum, 2 mei 2003. http://www.connexxion.nl [september 2003]

Gemeentevervoerbedrijf Amsterdam GVB, Jaarverslag 2002, Amsterdam.

http://www.gvb.nl [september 2003]

Gemeentelijk Vervoerbedrijf Utrecht

http://www.gvu.nl [september 2003] http://www.utrecht.nl/gvu/Jaarrekening/Kerncijfers.htm [september 2003]

Hermes

HTM

Keolis

Hermes Groep NV, Jaarverslag 2002, Weert, 20 mei 2003. http://www.hermes.nl [september 2003] HTM, Jaarverslag 2002, Den Haag. http://www.htm.net [september 2003] Keolis, Management Report for the year 2001, Rueil-Malmaison Cedex, June 2002. Keolis, Rapport Financier 2002, Rueil-Malmaison Cedex, Mai 2003. http://www.keolis.com/uk/index.htm [september 2003]

Noordned

NoordNed Personenvervoer NV, Jaarverslag 2000, Leeuwarden, 22 november 2001. NoordNed Personenvervoer NV, Verslag van het jaar 2001, Leeuwarden, 18 oktober 2002. http://www.noordned.com [september 2003]

Novio

102

http://www.novio.nl [september 2003]

Bronnen RET Syntus

www.ret.rotterdam.nl [september 2003] http://www.syntus.nl [september 2003]

Taxi Centrale Renesse

http://www.taxicentralerenesse.nl [september 2003]

103

104

Bijlage 1 – Caseselectie

Sector

Mate van liberalisering

Spoor (nationaal)

(verzelfstandiging) + (aanbestedingen)

Stads- en streekvervoer

# aanwezige buitenlandse partijen (# voormalige en bijna-toetreders) Vervoer (1)

Mate van verschil tussen toetreders*

3 (1)

+

Uitzondering voor grote steden

4 (2)

+

1

n.v.t.

Privatisering lokale distributiebedrijven ‘bevroren’ Id.

Bijzondere omstandigheden

n.v.t.

Energie Elektriciteit Gas

Post Telefonie Kabel Inzameling/ verwerking

Inzameling/zuivering afvalwater, drinkwater

-/+ (gefaseerde liberalisering) -/+ (gefaseerde liberalisering)

Communicatie -/+ 4 (gefaseerde deregulering) -/+ 3 (1) (deregulering/veiling) -/+ 2 (1) Afval -/+ 2 (2) (uitbesteding gemeentediensten) Water 1 (benchmarking)

+

Voorbehouden dienst tot uiterlijk 2007

+

UDV-verplichting voor vaste net

-

n.v.t.

Enige toetreder zit in pps-consortium voor zuiveringsinstallatie (alleen investering)

*: verschil in termen van herkomst, type toetreding, type activiteiten

Toelichting op indeling van sectoren

Vervoer

Haven en luchthaven zijn niet meegenomen aangezien daar sprake is van een zeer specifieke infrastructuur van knooppunten en niet echt sprake is van een nationale markt. Derhalve is alleen het openbaar vervoer in beschouwing genomen. Deze deelsector is verder opgedeeld in twee onderdelen: het spoor en het stadsen streekvervoer. Het spoor heeft specifiek betrekking op het nationale kernnet. Voor het stadsen streekvervoer is niet gekozen voor een verdere opsplitsing naar modaliteiten (bus, tram, metro, trein), omdat al deze modaliteiten gebundeld zijn in één type marktordening (de concessiesystematiek).

Energie

In de energiemarkt vindt steeds meer convergentie plaats: elektriciteit, gas en warmte kunnen immers voor dezelfde doeleinden gebruikt worden. Gekozen is voor een opsplitsing in alleen gas en elektriciteit, omdat dat nog steeds de meest gebruikte vormen van energie zijn. Daarnaast kennen beide deelsectoren duidelijk te onderscheiden technische eigenschappen, verschillende marktstructuren en wetgeving.

105

Communicatie

Bij de communicatiesectoren dienen content en infrastructuur gescheiden te worden. Content (programmamakers) wordt hier in principe niet meegenomen, de focus is uitsluitend op de infrastructuurgebonden diensten: de levering. De indeling kan dan nog steeds gemaakt worden op basis van het product of de infrastructuur. Hetzelfde product kan met meerdere infrastructuren worden aangeboden (bijv. internet via kabel of telefoonlijn). De concurrentie vindt plaats op productniveau, maar de bedrijven zijn beter in te delen per infrastructuur. Gekozen wordt daarom voor een indeling naar infrastructuur. Post, telefonie en kabel zijn dan de deelsectoren. Informatieboodschappen kunnen immers in individuele en massavorm verspreid worden via post, telefonie (bellen, e-mailen, internet) en kabel (televisie, radio, bellen, e-mailen, internet).

Afval

Inzameling en verwerking zijn afzonderlijke diensten, maar de markt is complex. Partijen, zowel publiek (voornamelijk in grotere gemeenten) als privaat, bieden diensten aan in verschillende deelsectoren. Het onderscheid is daarom moeilijk te maken en gekozen is om de afvalmarkt als geheel te aanschouwen.

Water

Als processen zijn te onderscheiden: inzameling afvalwater, zuivering afvalwater en levering drinkwater. Deze worden hier samengenomen, omdat de situatie op al deze markten vrijwel identiek is. Vrijwel alle elementen zijn nog in publieke handen en de enige vorm van marktwerking is het bestaan van (vrijwillige) benchmarks. De drinkwater- en zuiveringsbedrijven kunnen daarmee onderling worden vergeleken. Er is geen enkele buitenlandse toetreder zelfstandig actief. In een publiek-private samenwerkingsconstructie is er op dit moment één Franse partij betrokken bij de bouw en later ook de exploitatie van een zuiveringsinstallatie.

106

Bijlage 2 – Gesprekspartners

Dhr. A. Haveman Dhr. E. Modderman Mevr. M.B.A.M. van Rozendaal Dhr. P. Siliacus

Dhr. S. Doornekamp Mevr. M. Fleer Mevr. M. van Kleef

Dhr. F.A. Appelman, Dhr. D. Hendriks & Dhr. H. Snel Dhr. J. Haver

Vervoerders Arriva (Heerenveen) Connexxion (Hilversum) BBA-Connex (Utrecht) BBA-Connex (Breda) Concessieverleners Provincie Groningen (Groningen) Bestuur Regio Utrecht (Utrecht) Provincie Gelderland (Arnhem) Indirect betrokkenen Berenschot*

Ondersteuning collectief Personenvervoer aan Consumentenorganisaties (Utrecht) Dhr. M.P. Sloot Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (Rotterdam) * Berenschot voert voor het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een onderzoek uit naar de resultaten van de aanbestedingen in het stadsen streekvervoer. De genoemde gesprekspartners binnen Berenschot zijn betrokken bij dat onderzoek, dat loopt van zomer 2002 tot zomer 2004. Tevens zijn zij in het verleden als externe adviseurs betrokken geweest bij verschillende aanbestedingsprocedures.

107

108

Bijlage 3 – Overzicht van concessies Deze bijlage geeft een overzicht van de concessiegebieden in Nederland, in de vorm van: • een kaart van de concessiegebieden, waarop de verdeling van de gebieden over de vervoerders is aangegeven; • een overzichtstabel met gegevens over de status van de concessies en aanbestedingen.

Ameland

Schiermonnikoog

Terschelling

Groningen

Groningen

NoordFriesland

Vlieland

ZuidoostGroningen

Friesland

Texel

ZuidwestFriesland

NoordDrenthe

ZuidoostFriesland

Drenthe Noord-Holland Noord Salland

NoordHolland

NOP Noordc NOP Zuid

NoordMidden-Holland West Utrecht

ZuidHolland Hoeksche Waard/ Goeree-Overflakkee

Zeeland

ZuidWest DAV

WestBrabant

ZuidwestDrenthe

Arriva

Overijssel Twente

Gelderse Vallei

Noord Oost/ Twente Zuid Stedendriehoek

Heuvelrug Rivierenland

NoordBrabant

ZuidoostDrenthe

Gelderland KAN (noord) KAN (zuid)

OostBrabant

Achterhoek

BBA/Connex Connexxion Hermes Noordned Novio Syntus TCR GVB’s

De Peel Noord-/MiddenLimburg

Limburg

ZuidLimburg Heuvelland

DAV = Drechtsteden / Alblasserwaard / Vijheerenlanden KAN = Knooppunt Arnhem - Nijmegen

109

De indeling van de concessiegebieden is gekoppeld aan de OVA’s. Iedere stad vormt een concessiegebied. Provincies en kaderwetgebieden kunnen opgedeeld zijn in meerdere gebieden. In totaal zijn er 74 concessiegebieden, waarbinnen 82 concessies vergeven worden. Deze verdeling is in de huidige situatie nog niet geheel doorgevoerd. Een aantal concessies bestaat eigenlijk nog niet. Dit geldt voor de concessies in Flevoland (zie noot b bij de tabel), de gescheiden concessies in de grote steden (noot f) en de Randstadrail (noot g). De hier weergegeven verdeling is zo nauwkeurig mogelijk, waarbij in geval van veranderingen de huidige situatie is aangehouden. De gemarkeerde rijen betreffen reeds aanbestede concessies. OV-autoriteit

PROVINCIES Drenthe Flevolandb

Friesland

Gelderland Groningen Limburg

Noord-Brabant Noord-Holland Overijssel

Concessiegebied

Noord Drenthea Zuidoost Drenthe Zuidwest Drenthe Noordoostpolder Noord Noordoostpolder Zuid/ZIJP Ameland Noord Fryslan Schiermonnikoog Terschelling Vlieland Zuidoost Fryslan Zuidwest Fryslan Achterhoek Rivierenland Veluwe Oost Veluwe West Groningena Heuvelland Noord- en Midden-Limburg Zuid-Limburg Oost Brabant Oss West-Brabant Gooi- en Vechtstreek Noord-Holland Noord Noordoost Overijssel Noordwest Overijssel Salland

Ingangsdatum concessie

(Geplande) Concessieduur

Planning Vervoerder aanbesteding (ingangsdatum) 1-7-2004 1-1-2004 1-1-2005 1-1-2004

1-1-2002

3+3

1-1-2002 1-1-2002 1-1-2002 1-9-2002

3 3 3 4

1-1-2003

6

+ + + +

3 3 3 2

1-1-2005 1-1-2004 1-7-2004

1-1-2002

4+2

15-12-2002

6

15-12-2005 1-1-2005 1-1-2005 14-12-2003

4+1+1

Wisseling van vervoerder?

Arriva Arriva Arriva Arriva Connexxion Arriva Noordned Arriva Arriva TCR Ja (voorheen: Arriva) Arriva Noordned Syntus Arriva Ja (voorheen: Hermes) Connexxion Connexxion Arriva Limex Hermes Hermes BBA-Connex MTI BBA-Connex Connexxion Connexxion Arriva Arriva Connexxion

OV-autoriteit

Utrecht Zeeland

Zuid-Holland GEMEENTEN Alkmaar Almere Amersfoort Apeldoorn Breda Dordrecht Groningen Haarlem Hilversum Leeuwarden Leiden Lelystad Maastricht ‘s-Hertogenbosch Tilburg Zwolle KADERWETGEBIEDEN

Bestuur Regio Utrechtd

Knooppunt ArnhemNijmegen

Concessiegebied

Utrecht Oost Midden-Zeeland Schouwen-Duiveland Tholen Zeeuws-Vlaanderen Drechtsteden/Alblasserwaard/Vijfherenl and Hoeksche Waard/Goeree Overflakkee Rijn-Bollenstreek/Midden Hollandc

Ingangsdatum concessie


14-3-2003

t/m 31-12-2008

1-1-2003

4

1-1-2002

6

Stad Alkmaar Stad Almere Stad Amersfoort Stad Apeldoorn Stad Breda Stad Dordrecht Stad Groningena Haarlem/Ijmond Stad Hilversum Stad Leeuwarden Stad Leidenc Stad Lelystad Stad Maastricht Stad ‘s-Hertogenbosch Tilburg/Goirle Stad Zwolle

15-12-2002 1-1-2004 15-12-2002

6 6 6

BRU Noordwest

15-12-2002

BRU Zuidwest Sneltram Nieuwegein Stad Utrecht Utrechtse Heuvelrug KAN-Noord KAN-Zuid

Planning Vervoerder Wisseling van aanbesteding vervoerder? (ingangsdatum) 1-1-2005 Connexxion Connexxion Connexxion BBA-Connex Connexxion Arriva Ja (voorheen: Connexxion) Connexxion 1-1-2005 Connexxion

1-1-2005 1-1-2006 1-1-2007 1-7-2004 15-12-2005 1-3-2002

6

1-1-2004

6 1-1-2008 1-1-2006 1-1-2005 4+2

Connexxion Connexxion Connexxion Connexxion BBA-Connex SVD/HTM Arriva Connexxion Connexxion Arriva Connexxion Connexxion SBM/Limex BBA-Connex BBA-Connex Connexxion BBA-Connex Ja (voorheen : Connexxion) Connexxion Connexxion GVU Connexxion Connexxion Novio

OV-autoriteit

Regio Twente

Regionaal Orgaan Amsterdam Samenwerkingsverband Regio Eindhoven

Concessiegebied

Streekvervoer Twente Zuid / Gelderland Oost (incl. ZutphenHengelo-Oldenzaal (trein)) Amstelland-Meerlanden Stad Amsterdamf Waterland Zaanstreek De Kempen De Peel Stad Eindhoven

Randstadrailg

Ingangsdatum concessie 14-12-2003


Planning Vervoerder Wisseling van aanbesteding vervoerder? (ingangsdatum) 1-1-2004 Connexxion Syntus Ja (voorheen: NS en Connexxion-Oad)e Connexxion GVBA Connexxion 1-1-2005 Connexxion 15-12-2004 BBA-Connex 15-12-2003 Hermes (uitgesteld) 1-6-2006 Hermes

HTM/RET

Stad Delft Stad Zoetermeer Stad Den Haag Streekvervoer Haaglanden Tram Den Haag Stad Rotterdamf Streekvervoer SRR overig Voorne Putten

Connexxion Connexxion Stadsgewest Haaglanden HTM Connexxion HTM RET Stadsregio Connexxion Rotterdam 4+2 1-1-2004 Connexxion Bronnen: Berenschot (2003) Tussenrapportage Evaluatie aanbesteding OV concessies, juni 2003, Utrecht, p. 7 – 9; Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (2001) Nederland bestaat uit 82 concessies verdeeld over 74 concessiegebieden, CVOV-bericht, nr. 54, 1 juli 2001; http://members.lycos.nl/ovhome/aanb.pdf [16 juli 2003]; Provincie Flevoland (2002) Concept Programma van Eisen Concessie Almere Streek, URL: http://www.flevoland.nl/Pics/concept%20PvE.doc. a : De concessies Noord Drenthe, Groningen en de stad Groningen worden gezamenlijk aanbesteed, deze aanbesteding loopt op dit moment. b : De alhier weergegeven indeling is de huidige, deze is gebaseerd op de verdeling zoals die historisch tot stand is gekomen. In de toekomst komen er echter drie nieuwe concessiegebieden: IJsselmond (bestaande uit noordelijk en oostelijk Flevoland en noordwest Overijssel), de lijnen rond Zeewolde en de streeklijnen tussen Almere en het oude land. IJsselmond zal gezamenlijk met de Provincie Overijssel aanbesteed worden. Almere Streek wordt in 2003 aanbesteed, IJsselmond en Zeewolde zijn met een jaar uitgesteld. IJsselmond wordt samen met Overijssel aanbesteed, ook bij die provincie is dus eigenlijk nog één concessie extra. c : De concessies Leiden en Rijn- en bollenstreek/Midden-Holland zullen gezamenlijk worden aanbesteed door de Provincie Zuid-Holland. d : Het BRU wordt ontvlochten. Er vindt een verkleining plaats van 23 naar 10 gemeenten. Hierdoor zal eveneens de verantwoordelijkheid van een aantal concessies overgedragen worden aan de Provincie Utrecht. e : NS en Connexxion boden niet mee bij de aanbesteding, beide zijn bovendien voor een-derde eigenaar van Syntus. f : In de grote steden zullen de concessies voor bus- en tram-/metrovervoer gescheiden worden. Haaglanden en BRU hebben dit reeds gedaan, ROA en SRR nog niet. g : De Randstadrail is nog niet voltooid. De verwachting is echter dat na voltooiing HTM en RET de exploitatie gezamenlijk zullen gaan doen.

Bijlage 4 – De vervoerders vergeleken Deze bijlage toont een vergelijking van de spelers in het Nederlandse stadsen streekvervoer. Hierbij worden onderscheiden: • de moederbedrijven; • de marktpartijen in de Nederlandse markt. Op basis van de data over omzet, resultaat, personeel en materieel kan het volgende opgemerkt worden: • In vergelijking met Connexxion zijn alle buitenlandse partijen als geheel groter. Binnen Nederland geldt dit niet, hier is Connexxion de onbetwiste marktleider. Omvang is derhalve een relatief begrip en is afhankelijk van de gehanteerde marktdefinitie. Voor Nederland geldt de volgorde (aflopende omvang): Connexxion – Arriva – Connex – Keolis. Tussen Connexxion en de buitenlandse partijen in zitten dan nog de GVB’s van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Wanneer de totale omvang aanschouwd wordt, is deze volgorde zo goed als omgekeerd: Connex – Arriva – Keolis – Connexxion. • Van de buitenlandse partijen lijkt Connex het meest internationaal georiënteerd met een buitenlands omzetaandeel van ruim 60% en relatief veel activiteiten buiten Europa. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het onduidelijk is welk deel van de omzet Keolis in het buitenland behaalt. • Arriva en Connex zijn vergelijkbaar wat betreft de totale omzet en de omvang in Nederland qua omzet en personeel. Arriva lijkt overigens wel relatief meer winst te maken dan Connex. Het Nederlandse personeel van Arriva maakt daarnaast een groter deel uit van het totale buitenlandse personeel.

Gegevens moederbedrijven (2002) Connex 3.422

Arriva 3.001b

Keolisa 1.677,7

Connexxion Totale omzet 945 (mln. euro) Verschil t.o.v. 2001 (%) + 10,4 + 4,1 + 14,0 + 3,9 Omzet Aandeel buitenlandse 63 14,6 n/a 0 activiteiten (%) (2001: 68) (2001: 12,8) Omzetaandeel Nederlandse 5,1 n/a 1,3 100 activiteiten (%) Bedrijfsresultaatc (mln. 116 140,7d 37,7 20,3 euro) Resultaat Verschil t.o.v. 2001 (%) + 3,6 + 1,8 + 35 + 206 Bedrijfsresultaat / omzet 3,4 4,7 2,2 2,1 (%) (2001: 3,6) (2001: 4,8) (2001: 1,9) Personeel 55.200 31.268 22.441 12.786 Personeel Personeel buitenlandse 31.292 7.833 n/a n.v.t. en activiteiten materieel Personeel Nederland 2.720 2.500 – 3.000 275 n.v.t. Voertuigen Nederland 1.050 1.400 n/a n/a a : Alle gegevens over Nederland betreffen Syntus, waar Keolis een-derde eigenaar van is. Formeel kunnen de resultaten dan ook niet volledig geconsolideerd worden, de gegevens in deze tabel zijn in dat opzicht fictief. b : 2.084,4 miljoen pond; 1 pond ≈ 1,44 euro c : Aangezien de jaarverslagen van Arriva, Connex, Keolis en Connexxion in verschillende landen (Engeland, Frankrijk en Nederland) gepubliceerd zijn, zijn er verschillende boekhoudkundige regels toegepast bij de berekening van het bedrijfsresultaat. De gehanteerde cijfers gelden voor het ‘Bedrijfsresultaat uit gewone bedrijfsuitoefening voor belastingen’, oftewel ‘Profit on ordinary activities before interest and taxation’, oftewel ‘Earnings Before Interest and Taxation (EBIT)’. d : 97,7 miljoen pond; 1 pond ≈ 1,44 euro

113

Gegevens marktpartijen Nederland 2002

Omzetgegevens

Resultaatgegevens

Personeel en materieel

Totale omzet (in duizenden euro’s) Verschil t.o.v. 2001 (%) Marktaandeel Nederlandb Nettoresultaatc (in duizenden euro’s) Verschil t.o.v. 2001 (%) Nettoresultaat / omzet (%) Personeel

Connex xion

GVB A’dam

RET

HTM

Arriva

Connex groep

Hermes

GVU

Novio

Syntus

TCR

101.685

NoordNed (2001)a 59.657

945.333

349.196

n/a

191.126

n/a

176.000

44.093

41.700

22.700

n/a

+ 3,9

- 6,7

n/a

+ 6,5

n/a

n/a

- 7,8

+ 12,9

+ 2,5

+ 10

n/a

n/a

37

19

13

9

7

6

n/a

n/a

n/a

n/a

n/a

n/a

- 5.773

- 3.391

- 9.800

1.255

n/a

n/a

4.550

- 603

552

1.780

n/a

n/a

+ 71,4

n/a

0,6

- 133 (10.342) 1,0

n/a

n/a

+ 81,6

+ 0,5

n/a

n/a

n/a

n/a

+ 122,3 (2.047) 4,5

- 151

n/a

+ 554 (191) 0,7

1,0

2,2

4,3

n/a

n/a

12.786

4.497

3.445

2.363

2.500 – 3.000 n/a

2.720

1.271

566

729

337

280

n/a

Aandeel indirect 14,3 22,6 n/a n/a n/a 14,1 6,5 16 n/a n/a n/a personeel (%) n/a 643 502 440 1.400 1.050 454 184 198 79e 90 97 Voertuigend a : Jaarverslag 2002 niet beschikbaar. Gegevens zijn daarom over 2001 (omgerekend naar euro’s; 1 euro = 2,20371 gulden), verschillen zijn aangegeven t.o.v. 2000. b : Bron: Berenschot, 2003. NB: Dit zijn de marktaandelen volgens de brede definitie van de markt, dus inclusief GVB-gebieden. c : Aangezien het hier gegevens over alleen de Nederlandse betreft, wordt hier het nettoresultaat gehanteerd in plaats van het bedrijfsresultaat. Voor de buitenlandse ondernemingen zijn er namelijk in ieder geval geen resultaatgegevens over de Nederlandse markt beschikbaar en voor de Nederlandse partijen zijn gegevens over het nettoresultaat beter beschikbaar dan het bedrijfsresultaat. d : Onder voertuigen wordt verstaan al het rollend materieel: bussen, taxi’s, treinen, trams, metro’s, etc. e : Alleen openbaar vervoer, dus excl. taxi's.

Bijlage 5 – Chronologieën van buitenlandse partijen in stadsen streekvervoer Deze bijlage geeft op hoofdpunten de ontwikkelingen weer die de buitenlandse toetreders in Nederland hebben doorgemaakt. Daarnaast is in het kort voor de nog steeds aanwezige partijen aangegeven hoe zij zich op andere buitenlandse markten hebben ontwikkeld. De partijen staan op volgorde van toetreding vermeld: Vancom, Connex, Arriva (binnen Nederland tevens onderscheid naar Arriva en NoordNed) en Keolis.

Vancom Juli November

Januari Maart Mei September Oktober Juni Juli Augustus Oktober Maart April November Januari

1994 Start besprekingen met Groninger Vervoerbedrijf (GVB) Eerste intentieverklaring met GVB Winst proefaanbesteding Zuid-Limburg 1995 Joint venture met Stadsbus Maastricht (SBM) Overeenkomst over verkoop GVB (85% na 5 jaar) Oprichting Vancom Europe Start dienstverlening in Zuid-Limburg Overleg over overname VSN-onderdelen: GADO (Groningen), Hermes (Limburg) en NZH (noordwestelijke Randstad) Samenwerkingsverband met collectief vervoerder De Vier Gewesten 1996 Personeel in Groningen zegt vertrouwen op in Vancom, gemeente laat onderzoeken of contractonderbreking mogelijk is Vancom toont, net als NZH, interesse voor GVB Amsterdam en onrendabele regionale spoorlijnen (Groningen-Roodeschool, Groningen-Nieuweschans/Leer, Groningen-Delfzijl en Maastricht-Heerlen-Kerkrade) Overleg over nauwe samenwerking tussen GVB en streekvervoerder Hanze Groep (gemeente Groningen geeft zelf aan fusie te willen) Nieuwe onderhandelingen over verkoop GVB, conflict met personeel is dan weer opgelost Dreiging met vertrek uit Nederland als concurrentie niet sneller wordt ingevoerd 1997 Bekendmaking VSN’s poging tot overname Vancom Verkennende gesprekken tussen Vancom en NS over mogelijke samenwerking Directeur Koning geeft aan per 1 juni te vertrekken uit onvrede met langzame privatisering Bekendmaking overname door Arriva (per 1 januari) 1998 Vancom wordt voor 11,2 miljoen gulden volledig eigenaar van GVB

115

Connex ONTWIKKELINGEN NEDERLAND Juli December

Januari September Oktober Oktober December

Mei Juni September Oktober 2002 Maart Juli Oktober November 2003 Januari Juli

1997 CGEA wordt partner van Lovers Rail 1998 Oprichter en directeur Sul verlaat Lovers, iemand van CGEA volgt hem op CGEA toont interesse voor Hermes, BBA en SBM; andere gegadigden zouden Stagecoach, Arriva en CMI zijn 1999 Intentieverklaring fusie Hermes, BBA en SBM Lovers Rail stopt met activiteiten BBA komt in Franse handen: strijd tussen CGEA en Transdev 2000 CGEA doet samen met Connexxion en SJ (Zweden) mee aan aanbesteding HSL-Zuid Uitstel overnamebeslissing omdat OR kandidaten mag ondervragen Brief OR BBA: voorkeur voor Transdev 2001 Bezuinigingen BBA CGEA neemt BBA over (rel rond Statenlid Roovers) Overname SBM Gunning concessies in West- (onderhands) en Oost-Brabant (openbaar) Overname Arriva Zuid-Limburg (Limex) Staking Tilburg (pensioenvoorziening) Gunning concessies in Noordwest-Utrecht en ferry Vlissingen-Breskens Problemen omtrent personeelsovergang Noordwest-Utrecht Problemen omtrent opknippen van buslijnen Nijmegen Problemen omtrent opknippen van buslijnen Noordwest-Utrecht Verlenging CVV West-Brabant

ONTWIKKELINGEN BUITENLAND 1999 Start metro Stockholm (60% deelname; Connex Tunnelbanan) 2000 Overnames: Spanje – 5 subsidiaries van VIA GTI Australië – Southtrans 2001 Overnames: Denemarken – Combus (50% van Arriva overgenomen) Estland – AS Liikor Nederland – BBA en SBM Polen – Pekaes VS – Yellow Transportation 2002 Overnames: Frankrijk – Transports Verney Nederland – Limex Juni Verlenging contract metro Stockholm (5 jaar, v.a. 2004) September Jean-Marie Messier treedt af als bestuursvoorzitter van Vivendi 2003 Juni Connex verliest vergunning in Zuidoost-Engeland Joint venture met SAS Airport Bus Services (Zweden) Overname CSAD Vrsovice (Praag, Tsjechië)

116

Arriva ONTWIKKELINGEN NEDERLAND (Arriva) Januari Juli September April Januari Oktober December Januari

Februari Maart Oktober November Juni Augustus September December

Januari Maart Mei Augustus September

1998 Arriva neemt Vancom over Arriva mag exclusief met VSN onderhandelen over overname Veonn en Hanze (Friesland, Groningen, Drenthe) Arriva neemt Veonn en Hanze over 1999 Introductie naam Arriva voor Veonn en Hanze 2000 Problemen in Groningen over verandering dienstregeling leidt tot klachten Problemen in Drenthe over vermeende inzet bussen bij evenementenvervoer ten koste van dienstregeling (Kamervragen) Arriva doet samen met Deutsche Bahn mee aan aanbesteding HSL-Zuid Problemen omtrent meerjarenovereenkomst met GGD-overheden 2001 Algemeen directeur Van Wageningen vertrekt uit onvrede met bezuinigingen en het verloop van de invoering van marktwerking in Nederland, Van den Hoek volgt hem in het voorjaar van 2001 op Start proef met elektronisch betaalbewijs Tripperpas Tijdelijke schorsing (6-14 februari) van Deutsche Bahn/Arriva bij aanbesteding HSL-Zuid n.a.v. artikel in Volkskrant Problemen omtrent informatieverstrekking bij aanbesteding Leeuwarden: rechtszaak Connexxion (Kamervragen) Arriva haakt af bij aanbesteding Oost-Brabant vanwege gebrek aan gegevens over personeel Problemen omtrent personeelsopgave Hermes bij aanbesteding Rivierenland Onderhandse gunning concessie stad en provincie Groningen tot 1 juni 2004 2002 Gunning concessie Rivierenland Gunning concessie Drechtsteden-Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (DAV-gebied) Problemen omtrent informatievoorziening aanbesteding DAV-gebied: rechtszaak tegen Connexxion Problemen bij overgang personeel in Rivierenland (Hermes): rechtszaak FNV/CNV Problemen in Rivierenland met ‘knip’ op grens met KAN 2003 Problemen bij start in DAV-gebied: oud materieel (Kamervragen) Start inzet controleurs in Noorden Provincie Gelderland legt boete op vanwege een gebrekkige dienstverlening (bussen niet op tijd, slechte routekennis) Overname Klooster Touring Onderhandelingen over de verkoop van de NS-aandelen in NoordNed aan Arriva Problemen omtrent informatieverstrekking bij GGD-aanbesteding: rechtszaak Connexxion

ONTWIKKELINGEN NEDERLAND (NoordNed) September

December Mei Juni OktoberDecember

1997 Voornemen tot oprichting NoordNed door Veonn, NS-Reizigers en rederij Doeksen; planning is om in juni 1998 te starten met bus en trein in Zuidwest-Friesland38; vakbond FSV en OR NS-Reizigers zijn tegen het voorstel vanwege een verwacht banenverlies 1998 Staking NS-personeel (onduidelijkheid over overgang naar NoordNed) 1999 Start NoordNed in Friesland (tot 30-5-2004); uiteindelijke partners zijn NS-Reizigers (49,9%) , ABN AMRO (0,1%) en Arriva (50%, heeft in september 1998 Veonn overgenomen) Gunning 5-jarige concessie Groningen (start 28-5-2000; concurrenten zijn VSN-1 en CGEA) Problemen met treinmaterieel in Friesland; Kamervragen

38

NB: Later wordt hier begin 1999 van gemaakt, maar daarvoor worden de plannen voor de dienstregeling te laat bij de provincie Friesland niet op tijd ingeleverd.

117

April Mei Juni Juli December Januari April Juni Juli Februari Maart November December

Januari

Mei Augustus

2000 Uitval van treinen in Friesland (30% materieel uit roulatie); Provincie dreigt met boetes (Kamervragen) Provincie Groningen dreigt NoordNed boetes op te leggen als de eersteklas niet tijdig ingevoerd kan worden; NoordNed zegt dit niet eerder dan 1 oktober te kunnen doen Start NoordNed in Groningen (tot 28-5-2005) Eis Provincie Groningen: voor 10 juli moet er voldoende en adequaat materieel zijn, anders gaat Provincie praten met andere geïnteresseerden (Lovers, VSN) over exploitatie NoordNed stelt voor om scholen later te laten beginnen Ingebruikname eersteklas in Groningen 2001 Provincie Groningen en NoordNed bereiken akkoord over aantallen treinstellen (min. 2840 zitplaatsen) en eersteklasstoelen; boete sinds juni 2000 is ruim 500.000 gulden Om kosten te besparen worden in Friesland, met instemming van de provincie, verschillende buslijnen geschrapt en wordt kleiner materieel ingezet. Conflict tussen NS en Arriva over materieel NoordNed NoordNed voldoet niet aan exloitatieovereenkomst en krijgt opnieuw een boete 2002 Provincie Groningen zoekt bestemming voor boetes, Ernst&Young maakt bekend dat er een formeel risico is dat het bedrag aan V&W overgemaakt moet worden NS besluit toch te investeren in NoordNed (NB: geen nieuwe treinen omdat levertijd niet past binnen resterende concessieduur, maar nieuwere modellen huren van NS) Provincie Groningen honoreert subsidie-aanvraag van NoordNed voor verbeteren sociale veiligheid (200.000 euro, camera’s en veiligheidscoördinator) Conflict tussen Deutsche Bahn enerzijds en NoordNed en Provincie Groningen anderzijds over grensoverschrijdende treinverbinding Groningen-Leer 2003 Provincie Friesland geeft aan al in januari 2004 zekerheid te willen hebben over nieuwe vervoerder per 1-1-2006 Provincie Groningen legt NoordNed weer boetes op vanwege een gebrek aan zitplaatsen; gedeputeerde geeft dan al aan om deze boete (over het eerste halfjaar) te willen heroverwegen als op 1 juni blijkt dat NoordNed tot 1-1-2006 ‘haar zaakjes voor elkaar heeft’ Provincie Groningen verplicht dat v.a. 2005 alleen nog nieuwe treinstellen (jonger dan 6 jaar) mogen rijden Ook in Friesland hangt NoordNed camera’s op in treinen (Provincie Friesland betaalde hier 185.000 euro aan mee, NoordNed betaalde 75.000 euro) Arriva en NS maken bekend dat ze onderhandelen over de verkoop van de NS-aandelen in NoordNed

ONTWIKKELINGEN BUITENLAND September Maart Juli September November December April

Januari Juni Juli

118

1997 Overname: Denemarken – Unibus 1999 Overname: Denemarken – Bus Danmark Overname: Spanje – Mercancias Ideal Gallego Overname : Spanje – Transportes Finisterre 2000 Overname : Portugal – Ami-Transportes Overname: Portugal – Abilio da Costa Moreira 2001 Overname: Denemarken – Combus (NB: 50% doorverkocht aan Connex) 2002 Overname : Spanje – Autocares Mallorca Overname : Portugal – Transportes Sul de Tejo Overname : Italië – SAB Autoservizi

Keolis ONTWIKKELINGEN NEDERLAND (Syntus) Augustus Mei Oktober Mei September November December

September

November December

Februari Mei

1999 Oprichting joint venture genaamd Igo Plus, partners zijn NS Reizigers, Connexxion en Cariane Multimodal International (CMI) Start activiteiten in Achterhoek 2000 Conflict tussen provincie Gelderland en KAN over spoorlijn Arnhem-Doetinchem 2001 Lijn Arnhem-Doetinchem definitief naar Syntus (start 1-6-2001) Klachten vakbond CNV over opleiding machinisten Syntus in financiële problemen door besluit NS om tarieven niet te verhogen Connexxion besluit om niet zelf een spoorbedrijf op te zetten, Syntus mag daarom tot 2007 het spoorvervoer op de lijn Almelo-Mariënberg gaan verzorgen in opdracht van Connexxion 2002 Conflict FNV-NS over aanbesteding Zutphen-Hengelo-Oldenzaal: vakbond wil NS dwingen mee te bieden NS spant rechtszaak aan tegen opdrachtgevende overheden over het behoud van het personeel na de aanbesteding Herenakkoord Connexxion-Syntus over aanbesteding Zutphen-Hengelo-Oldenzaal: Connexxion biedt niet mee Treeplanken aangebracht op Lint-treinen Gunning concessie Zutphen-Hengelo-Oldenzaal (start 14-127-2003) Conflict tussen ondernemingsraad en raad van commissarissen 2003 Bemiddelingspoging voor intern conflict Bemiddelingspoging mislukt

ONTWIKKELINGEN BUITENLAND (Keolis) 1997 Gunning concessie Engeland (Thameslink) VIA GTI in samenwerking met Go Ahead (joint venture Govia, 65% Go Ahead, 35% VIA GTI) 2000 December Fusie tussen CMI en VIA GTI 2001 Overnames: Versterking positie binnen City Trafik (Denemarken, van 10 naar 32,6%) Minderheidsbelang in Eastbourne Buses (Engeland) Meerderheidsbelang in Martin Becker Group (Duitsland) Samenwerkingen: Rhenus Group (Duitsland) – Rhenus Keolis GmbH Alsa SA (Spanje) SNC Lavalin (Canada) – joint venture Slivia April Gefuseerde onderneming gaat verder onder de naam Keolis Augustus Govia neemt franchise Connex South Central over (later wordt hier een concessie voor vergeven die tot 2009 loopt) 2002 Overname: Meerderheidsbelang (70%) in Busslink (Zweden) 2003 September Gunning concessie Engeland (Transpennine Express) in samenwerking met FirstGroup (45% Keolis, 55% FirstGroup)

119

120

Bijlage 6 – Overzicht van conflicten Omschrijving Arbeidsonrust na samenvoeging Hanze en Veonn Materieelgebrek leidt tot gebrekkige dienstverlening en boetes van opdrachtgever Januari

Maart Juli Oktober

Juli September

Oktober November December

Januari

Verandering dienstregeling leidt tot klachten Vermeende inzet bussen bij evenementenvervoer ten koste van dienstregeling Rechtszaak over informatieverstrekking bij aanbesteding Materieelgebrek leidt tot gebrekkige dienstverlening en boetes van opdrachtgever Opgave personeelsgegevens zittende vervoerder niet geheel volgens aanbestedingsregels Arriva haakt af bij aanbesteding vanwege gebrek aan gegevens over personeel Rechtszaak over uitschakeling bij aanbesteding (volgens concessieverlener was niet voldaan aan criteria) Staking vanwege onzekerheid pensioenregelingen a.g.v. financiële problemen moederbedrijf Zittende vervoerder moet op last van provincie meer personeelsgegevens beschikbaar stellen voor aanbesteding Arbeidsonrust na wisseling vervoerder Klachten over opgeknipte buslijnen (Nijmegen-Druten-Tiel) Rechtszaak over personeelsovergang, aangespannen door vakbonden

Materieelgebrek leidt tot gebrekkige dienstverlening en boetes van opdrachtgever Klachten over oud materieel bij start nieuwe vervoerder Conflict tussen OR en Raad van Commissarissen Klachten over opgeknipte buslijnen (Haarlem-Uithoorn-Utrecht; Eindhoven-Uden-Nijmegen; Den Bosch-Grave-Nijmegen) * Drechtsteden – Alblasserwaard - Vijfheerenlanden

Betrokken vervoerder(s) 1998 Arriva

Locatie Drenthe, Friesland, Groningen

1999 NoordNed

Groningen (provincie)

2000 Arriva

Groningen (stad)

Arriva

Drenthe

2001 Arriva – zittende vervoerder Connexxion – eiser

Leeuwarden

NoordNed


Hermes – zittende vervoerder Arriva – eiser

Rivierenland

BBA-Connex – zittende vervoerder Oost-Brabant Arriva 2002 Arriva – eiser

Alkmaar

BBA-Connex

Tilburg

Connexxion – zittende vervoerder Arriva – eiser

DAV* (Provincie ZuidHolland)

Connexxion – zittende vervoerder BBA-Connex – nieuwe vervoerder Arriva (Rivierenland) Novio (KAN) Hermes – zittende vervoerder Arriva – nieuwe vervoerder

Noordwest-Utrecht (BRU) KAN-Gelderland Rivierenland

2003 NoordNed


Arriva

DAV*

Syntus

-

BBA-Connex (BRU, Brabant) Connexxion (ROA) Novio (KAN)

BRU-ROA en KANBrabant

121

Buitenlandse toetreding in netwerksectoren

Recommend Documents