Lokaal Bestuur. Gemeente Governance. Handboek Verbonden partijen Twee voeten in één sok

Lokaal Bestuur

Gemeente Governance Handboek Verbonden partijen ‘Twee voeten in één sok’

‘Gemeente Governance: Verbonden partijen’ is een uitgave van de industry Lokaal Bestuur van Deloitte.

Auteurs: Drs. Rob Dubbeldeman CMC Drs. Frank ten Have Drs. Mathijs de Lange Drs. Rein-Aart van Vugt RA

Hoewel deze publicatie op professionele wijze en met de grootste zorg is samengesteld en tot stand gekomen, kan Deloitte geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor de in deze publicatie opgenomen gegevens en uitkomsten en verwachtingen gebaseerd hierop.

Inhoud Voorwoord

3

Managementsamenvatting

4

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Waarom dit handboek? Wat zijn verbonden partijen? Governance en verbonden partijen Leeswijzer

6 6 7 7 8

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Sturen op afstand: dualisme in het kwadraat! Het duale stelsel De rolverdeling tussen raad en college bij verbonden partijen Dualisme in het kwadraat! Dualisme bij Gemeenschappelijke Regelingen

10 10 11 12 14

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2

Het rollenconflict: de gemeente als regisseur Hoe richt je de onderlinge relatie effectief in? Organisatie Structuur Rollen en competenties

15 15 16 16 16

4

19

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

De governance-aspecten: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden Het begrip governance Sturen Beheersen Verantwoorden Toezicht houden Vertrouwen Toetsingskader voor governance-structuur

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.5

Verbonden partijen: eigenschappen en kenmerken Voor- en nadelen van verbonden partijen Lijst verbonden partijen Format Paragraaf verbonden partijen Typen verbonden partijen Stichtingen en verenigingen Vennootschappen (NV en BV) Gemeenschappelijke Regelingen Publiek Private Samenwerkingsverbanden Overzicht van de risicoprofielen verbonden partijen

30 30 30 30 31 31 32 34 36 38

6 6.1 6.2 6.3 6.4

Risico’s en risicomanagement Opbouwen van vertrouwen Risico’s en risicoanalyse De cyclische uitvoering van risicomanagement Risico-inventarisatie en beoordeling op hoofdlijnen

40 40 40 42 43

7

Rechtmatigheid en informatievoorziening

49

8

Valkuilen in de praktijk

50

9

Aanbevelingen voor good governance bij verbonden partijen

54

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7

Format Paragraaf verbonden partijen Format Lijst verbonden partijen Quick scan verbonden partijen Checklisten governance-deelprocessen Risico-inventarisatie en beheersmaatregelen Literatuurlijst Participanten in de totstandkoming van de publicatie

19 20 22 25 27 29 29

56 57 58 60 66 70 71

Gemeente Governance Handboek Verbonden partijen

2


Voorwoord Gemeenten zijn, net als de rijksoverheid, actief in netwerken van beleids- en uitvoeringsorganisaties. Met een groot deel van die organisaties onderhouden ze bestuurlijke of financiële banden. Die verbindingen staan te boek als ‘verbonden partijen’. In de praktijk zijn het vaak stichtingen, publiekprivate samenwerkingsverbanden, overheidsvennootschappen en Gemeenschappelijke Regelingen. Verbonden partijen voeren meestal gemeentelijke taken uit met een groot politiek belang. Ze leveren een forse bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelen. Participatie in verbonden partijen levert gemeenten niet alleen voordelen op, maar ook financiële en bestuurlijke risico’s. Om voordelen optimaal te benutten en risico’s te beheersen is aandacht voor de sturingsrelatie met en risicobeheersing bij verbonden partijen belangrijk. In de nieuwe regelgeving voor gemeenten – het Besluit begroting en verantwoording 2004 – staat dat over de relatie met deze verbonden partijen moet worden gerapporteerd aan de gemeenteraad. Door middel van de wet dualisering heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) getracht de transparantie bij gemeenten te verbeteren. Dit resulteerde in een duidelijker rolverdeling tussen raad en college. Ook de herkenbaarheid van het lokale bestuur, inclusief het politieke karakter, is versterkt. Het ministerie van BZK was blij met het initiatief van Deloitte om het Handboek ‘Gemeente Governance – Verbonden partijen’ te schrijven. Dit is gebeurd in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Kenniscentrum ‘Publiek Private Samenwerking‘ (PPS) van het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit handboek met de titel ‘Gemeente Governance – Verbonden partijen, Twee voeten in één sok....‘ biedt verbetervoorstellen om als gemeente meer ‘in control’ te komen richting verbonden partijen en de relatie met deze partijen inzichtelijker te maken. Ik hoop dat dit handboek u veel leesplezier bezorgt en u tot steun is bij de vormgeving van uw sturings- en verantwoordingsrelatie met uw verbonden partijen. Drs. Leon van Halder Directeur-Generaal Koninkrijksrelaties en Bestuur Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3


Managementsamenvatting ‘Twee voeten in één sok....’ Gemeenten voeren veel taken uit via zogeheten verbonden partijen. Dit zijn partijen die gemeentelijke taken in opdracht van de gemeente uitvoeren. Het gaat om tijdelijke of langdurige samenwerkingsverbanden. Een dergelijke samenwerking kan worden aangegaan met andere gemeenten, overheden, nonprofitorganisaties of private partijen. Op dat moment is het voor de gemeente belangrijk om inzicht te hebben en te houden in de realisatie van doelstellingen, activiteiten, financiën, risico’s, bestuursverantwoordelijkheden en bevoegdheden van die verbonden partij. We hebben het immers over besteding van publieke middelen. Verbonden partijen: wie, wat, waarom en hoeveel ? Verbonden partijen kunnen verschillende juridische vormen hebben. Denk aan Gemeenschappelijke Regelingen, vennootschappen, stichtingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS). Sinds de komst van het Besluit begroting en verantwoording 2004 (Bbv) moet de gemeenteraad meer inzicht krijgen in verbonden partijen. Door deelname aan dergelijke partijen dient de gemeente niet alleen een publiek belang, maar ook het belang van die verbonden partij moet worden gediend. Daarmee zitten gemeenten vaak met ‘twee voeten in één sok‘. Regelmatig ontbreekt het zicht op hoeveel en welke verbonden partijen er zijn. Als dit overzicht er al is, is meestal niet duidelijk wie de gemeente daar met welk mandaat vertegenwoordigt. Daarnaast ontbreekt vaak inzicht in bestuurlijke, beleidsmatige en financiële risico’s. Het komt regelmatig voor dat er geen systematische rapportages zijn over realisatie van doelen en de risico’s die de gemeente loopt. Naast rolvermenging tussen publieke verantwoordelijkheid en het belang van de verbonden partij treedt bovendien menig keer rolvermenging op door onduidelijkheid over taken. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden van aandeelhouder, toezichthouder en bestuurder van een verbonden partij zijn 4

niet altijd helder. Soms hebben collegeleden de neiging om op alle stoelen tegelijk te willen zitten. Er zijn genoeg voorbeelden van verbonden partijen die in financiële of bestuurlijke problemen terechtkwamen. Vaak krijgt de gemeente vervolgens de rekening gepresenteerd. Het managen van de balans tussen gemeente en verbonden partijen, ofwel de governance, is dan ook een belangrijke opgave. Wanneer we uitgaan van het publieke belang dat de gemeente dient en de publieke taken waarvoor zij verantwoordelijk is – of waarvoor zij zich verantwoordelijk voelt – is de kring van verbonden partijen nog veel groter. Er zijn allerlei publieke en private, profit- en non-profitorganisaties die – omdat ze een publieke taak voor hun rekening nemen – ook de uitvoering van gemeentelijk beleid meebepalen. Dit brengt financiële en bestuurlijke risico’s met zich mee voor de gemeente. Dit vraagt dan ook om een gemeentelijke regisseursrol, inclusief het daarbij horende governanceinstrumentarium voor de omgang met verbonden partijen. Sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden In de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen gaat het om sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Sturing betekent vooraf duidelijke afspraken maken over prestaties en budgetten. Die afspraken worden meestal beperkt vastgelegd in prestatie- of managementcontracten. Maar, daar horen ook afspraken bij over output, afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, net als eisen die aan inhoud en frequentie van de rapportage worden gesteld. Dit laatste is essentieel in het kader van de beheersing. Maatregelen en procedures zijn nodig om bijsturing mogelijk te maken om zo het gedefinieerde doel te kunnen realiseren. Ook afspraken over het omgaan met risico’s horen erbij. Alle mogelijkheden om gaande de rit te kunnen bijsturen moeten dus vooraf in een contract zijn vastgelegd. Voor sturing en beheersing is het bovendien essentieel dat de gemeente genoeg kennis bezit om als opdrachtgever


goed te kunnen sturen. Onafhankelijke externe specialisten of medewerkers van een Gemeenschappelijke Regeling kunnen hierbij van nut zijn, maar een kern van kundige medewerkers moet elke gemeente zelf in huis hebben. Bij verantwoording gaat het om inzicht in rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Hier horen afspraken bij over hoe wordt omgegaan met tekorten of overschotten in de jaarrekening, de kwaliteit van dienstverlening, certificering van werkprocessen en integriteit. Tot slot is er toezicht in breed verband. Welk toezicht oefent de gemeente uit op de verbonden partij en hoe neemt ze deel in een dergelijke partij? Het toezicht richt zich op continuïteit, met een lange termijn perspectief op de kwaliteit van de taakinvulling door de verbonden partij. Die taakinvulling moet op termijn geborgd zijn. De gemeente kijkt vooral naar de financiële positie van de verbonden partij, maar heeft daarnaast oog voor de vraag of de relatie gecontinueerd moet worden en zo ja, onder welke voorwaarden. Ook gaat het om invulling van functies binnen het Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur, de Raad van Toezicht, Raad van Commissarissen, Algemene vergadering van Aandeelhouders en het bestuur of de directie van de verbonden partij. In de praktijk komt het regelmatig voor dat de directeur Ruimte als parttime directeur namens de gemeente in een Publiek Private Samenwerking (PPS) zit, terwijl hij gelijktijdig als ambtenaar verantwoordelijk is voor toetsing van de vergunningaanvragen van die PPS. Ook gebeurt het nogal eens dat de wethouder commissaris, vennoot en aandeelhouder is in een Besloten Vennootschap (BV)/ Commanditaire Vennootschap (CV) en tegelijkertijd portefeuillehouder in het college. De gemeente heeft ten opzichte van de verbonden partij een rol als afnemer/klant, dienstverlener – bijvoorbeeld door het leveren van medewerkers – en als financier. Al deze rollen moeten in de governanceafspraken helder worden vastgelegd. Onze stelling is dat gemeenten de neiging hebben om meer dan gewenst met sturing en beheersing van verbonden partijen bezig

te zijn, omdat ze meestal geen heldere afspraken maken over verantwoording en toezicht. Dualisme in het kwadraat Binnen de gemeente is de toezichthoudende en kaderstellende rol enerzijds en de uitvoering anderzijds gescheiden. Zo moet ook de opstelling van de gemeente richting verbonden partij zich meer richten op die toezichthoudende en kaderstellende rol, in plaats van het willen meesturen en beheersen binnen de verbonden partij. Een combinatie van functies moet worden vermeden, zowel vanuit transparantie als vanuit risicobeheersing. Aanbevelingen om te komen tot ‘dualisme in het kwadraat!’ De gemeenteraad kan in een Nota verbonden partijen algemene en specifieke uitgangspunten vastleggen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om wanneer en hoe een relatie met een verbonden partij wordt aangegaan en welke toezichthoudende en bestuurlijke verantwoordelijkheden de gemeente heeft. Vervolgens kan zij door middel van een standaard format voor de Paragraaf verbonden partijen vastleggen welke informatie zij per verbonden partij wil. Tot slot kan de lokale rekenkamer de beleidseffectiviteit van verbonden partijen periodiek aan een audit onderwerpen om de effectiviteit van uitgaven inzichtelijk te maken.

rol als opdrachtgever/klant en die van eigenaar, die de gemeente heeft richting verbonden partijen. Leg bijvoorbeeld de toezichthoudende taak bij de wethouder Financiën en de opdrachtgever-/klantrol bij de vakinhoudelijk verantwoordelijke wethouder. Op die manier worden wethouders niet langer met elkaar conflicterende rollen geconfronteerd.

‘Wees als gemeente duidelijk en concreet. Wat wil je als gemeente? Zorg dat dit wordt vastgelegd in het contract met de verbonden partij!’ Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseur milieu, gemeente Amersfoort

Voor het college geldt dat zij enerzijds uitvoerder is van het gemeentelijke beleid en anderzijds richting verbonden partijen een kaderstellende en toezichthoudende rol heeft. Dit is het dualisme in het kwadraat! In dat geval is het handig om een quick scan op de governance-aspecten ten aanzien van verbonden partijen uit te voeren om inzicht te krijgen in de risico’s. Om de quick scan geen eenmalige actie te laten zijn, is het goed om de sturingsrelatie op continue basis te monitoren. Deze sturing wordt verankerd in de controlefunctie en de opzet van de informatieverstrekking. Om zicht te houden op gemaakte afspraken kan gebruik worden gemaakt van een contractenregister. Vanwege de tweede rol van het college is het van belang dat een interne scheiding wordt aangebracht tussen de 5


1 Inleiding Faillissement Dunya Rotterdam -De stichting Dunya, onder andere organisator van het jaarlijkse gelijknamige festival in Rotterdam, is failliet. De organisatie heeft dit laten weten. Hoe het verder gaat met het festival, is nog onbekend. De gemeente Rotterdam heeft laten weten het evenement voor de stad te willen behouden. De stichting is in 1996 opgericht na een fusie tussen twee Rotterdamse evenementen op het gebied van muziek en poëzie, Poetry Park en Festival aan de Maas. Het Dunya festival in het park bij de Euromast staat bekend als het ‘oudste en grootste wereldculturenfestival’ van Nederland en trekt jaarlijks meer dan 250.000 bezoekers. Door het ontbreken van structurele subsidies is de stichting van meet af aan kwetsbaar geweest.

Volgens het Bbv is sprake van een verbonden partij als de gemeente bij die partij een financieel en bestuurlijk belang heeft. Zo telde de gemeente Rotterdam in 2001 maar liefst tweeënnegentig vennootschappen, stichtingen en openbare lichamen waarin de gemeente participeerde¹. Vaak ontbreekt het zicht op de risico’s die worden gelopen. Volgens de verplichte risicoparagraaf in het Bbv en de verplichte Paragraaf verbonden partijen moet dit wel aan de orde komen. Voor gemeenten is het daarom onontbeerlijk om een visie op dit onderwerp te ontwikkelen.

Copyright: Algemeen Dagblad

1.1 Waarom dit handboek? Gemeenten voeren veel taken uit via zogeheten verbonden partijen. Dit zijn partijen die gemeentelijke taken uitvoeren in opdracht van de gemeente. Het gaat om tijdelijke of langdurige samenwerkingsverbanden. Een dergelijk samenwerkingsverband wordt aangegaan met andere gemeenten, overheden, non-profitorganisaties of private partijen. Op dat moment is het voor de gemeente belangrijk om inzicht te hebben en te houden in de realisatie van doelstellingen, activiteiten, financiën, risico’s, bestuursverantwoordelijkheden en bevoegdheden van die verbonden partij. We hebben het immers over besteding van publieke middelen. Dualisme en de regelgeving rond verantwoording – onder andere het Besluit begroting en verantwoording (Bbv) – hebben gezorgd voor meer aandacht voor transparantie. Het gaat om helderheid van doelstellingen, realisatie van die doelstellingen, risico’s en de manier waarop gemeenten met die risico’s omgaan. Het belang van verantwoording afleggen – door het college – en goed toezicht – door de gemeenteraad – is hierdoor sterk toegenomen. Het sturen en beheersen van, verantwoording afleggen over en toezicht houden op verbonden partijen wordt gedefinieerd als governance. In dit handboek staat de governance van verbonden partijen centraal.

Gemeenten participeren alleen in verbonden partijen als deze een toegevoegde waarde hebben. Ze werken vaak samen met verbonden partijen om risico’s te spreiden of om financiële middelen in de vorm van leningen of vermogen van andere deelnemers te generen. Verbonden partijen hebben echter ook hun eigen belangen, prioriteiten en focus. Een Publiek Private Samenwerking (PPS) van een gemeente, corporatie en ontwikkelaar is vaak meer bezig met de bouw van een nieuwe woonwijk, dan met het belang van leefbaarheid en duurzaamheid. Daarom is het belangrijk dat de gemeente als vertegenwoordiger van het algemene belang de regie van deze netwerken in handen houdt en het netwerk adequaat regisseert. Het vraagstuk met betrekking tot het op afstand plaatsen en aansturen van publieke taken (waaronder verbonden partijen) valt binnen het ‘Public Governance kader’. Centraal staat de waarborg van de belangen van burgers en politiek, wanneer gemeentelijke taken door zelfstandige organisaties worden uitgevoerd. Dit alles weegt nog zwaarder wanneer de verbonden partij een publieke taak uitvoert waarvoor de gemeente een wettelijke zorgplicht heeft. Denk aan de inzameling van afval. Een duidelijke regie en heldere afspraken vormen een solide basis voor dit soort netwerken van met elkaar verbonden partijen, zowel publiekpubliek als publiekprivaat.

¹ Rekenkamer Rotterdam, Besturen in veelvoud, april 2002.

6


In dit handboek gaat het over de relatie tussen gemeenten en verbonden partijen, inclusief mogelijkheden en knelpunten. Ook de toezichthoudende rol van de raad komt aan bod, net als de bestuurlijke rol van het college, de afweging tussen publiek en privaat belang en de dubbele pettenproblematiek. Omdat het bij een relatie altijd gaat om twee of meer partijen, wordt eveneens aandacht besteed aan de positie van de verbonden partij. Zo komt goed opdrachtgeverschap aan de orde in het kader van sturing en vormgeving van samenwerkingsrelaties. Gemeenten worstelen niet alleen met dit vraagstuk, ook het parlement. Het kabinet heeft verbetering van de samenwerking tussen publieke entiteiten dan ook gekozen als één van de thema’s voor het programma ‘Andere Overheid’. Uit het rapport van de Commissie Kohnstamm² blijkt namelijk dat ministeries vergelijkbare problemen hebben met Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s). Eén van de adviezen uit dit rapport luidt: regel de publieke sturing goed. Dit geldt ook voor gemeenten. In de praktijk bestaat namelijk het risico dat verbonden partijen een door de gemeente uitgeschreven blanco cheque zijn. Gemeenten springen bij als er exploitatietekorten, faillissementen en onvoorziene uitgaven zijn. Gemeenten moeten vooraf sturen en maatregelen nemen om potentiële risico’s te minimaliseren. Dit handboek geeft inzicht in risico’s en tips voor toezicht, verantwoording, planning en beheersing. Hopelijk worden soms duistere relaties tussen verbonden partijen en overheden verlicht en draagt de inhoud bij aan een nog beter functionerend openbaar bestuur.

‘De relatie met verbonden partijen heeft eigenlijk een griezelig lage belangstelling.’ Ph. Huisman, provinciaal toezichthouder, Provincie Zuid-Holland

² Commissie Kohnstamm, 'Een herkenbare staat: investeren in de overheid’.

1.2 Wat zijn verbonden partijen?

Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie – onderscheidenlijk gemeente – een bestuurlijk en een financieel belang heeft. (Bbv art.1.)

Wat zijn verbonden partijen eigenlijk? Volgens het Besluit begroting en verantwoording (Bbv) zijn dit partijen waarin de gemeente een financieel en bestuurlijk belang heeft. We spreken van een direct financieel belang als de gemeente aansprakelijk is bij niet nakoming van verplichtingen of als er geen verhaal is bij faillissement. We spreken van een bestuurlijk belang als de gemeente zeggenschap heeft, bijvoorbeeld als een wethouder, raadslid of ambtenaar zitting heeft in het bestuur of namens de gemeente stemt. Van indirect bestuurlijk belang is sprake als de verbonden partij een wettelijke taak van de gemeente uitvoert of publieke dienstverlening verzorgt die beslissend is voor het realiseren van een bestuurlijk doel. Dit handboek gaat over verbonden partijen waarmee een direct financieel en bestuurlijk belang bestaat. De aanbevelingen zijn overigens ook bruikbaar voor verbonden partijen waarbij sprake is van een indirect belang, met als belangrijkste uitzondering de juridische bevoegdheden en juridische aansprakelijkheid. Gemeenschappelijke regelingen, Naamloze Vennootschappen (NV’s), Besloten Vennootschappen (BV’s), Commanditaire Vennootschappen (CV’s) en Vennootschappen onder Firma (VOF’s) zijn voorbeelden van verbonden partijen. Ook stichtingen, verenigingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS) kunnen verbonden partijen zijn. Soms heeft bijvoorbeeld een PPS geen juridische entiteit in de vorm van een vennootschap. Een samenwerkingsovereenkomst zonder een dergelijke juridische vorm is echter bestuurlijk en financieel net zo relevant. Formeel is ook bij leningen en garantstellingen geen sprake van een verbonden partij, hoewel ook daar sprake moet zijn van

monitoring van de risico’s. Bij gemeentelijk benoemingsrecht of voordrachtsrecht is formeel eveneens geen sprake van een verbonden partij, hoewel hieraan wel bestuurlijke en politieke risico’s zijn verbonden. Wanneer de enge definitie van verbonden partijen wordt gehanteerd, blijft een aantal samenwerkingsverbanden buiten beschouwing. Daarom worden in dit handboek verbonden partijen in ruime zin besproken. Het uitgangspunt is de benadering van verbonden partijen vanuit de optiek van risicobeheersing op de vier aspecten van governance: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden.

1.3 Governance en verbonden partijen De relatie tussen de gemeente en verbonden partijen bekijken we vanuit het oogpunt van netwerksturing en ketenregie. De gemeente moet er binnen het netwerk van private en publieke partijen voor zorgen dat de publieke taak wordt uitgevoerd binnen de wettelijke kaders. Het beeld van de traditionele overheid als lijnorganisatie klopt dan ook niet meer, wanneer men samenwerkt met een netwerk van publieke en private partijen. Bij veel programma’s en artikelen in de programmabegroting zijn tegenwoordig immers meer sectoren en wethouders betrokken. Dit komt onder andere omdat gemeenten als gevolg van verzelfstandigingen niet meer helemaal zelfstandig de uitvoering van publieke activiteiten verzorgen. Dit is deels ook het gevolg van toenemende maatschappelijke complexiteit en van een integrale aanpak. Hierdoor is een rijke schakering aan organisaties in het publieke veld actief. Door deze omslag komen in vrijwel alle gevallen vraagstukken van good governance aan de orde. Hoe kan men in een dergelijke omgeving met verschillende partijen goed bestuur en resultaten garanderen? In figuur 1 op de volgende pagina is het kader schematisch weergegeven.

7


��

��

��

��

��

��

��

��

Figuur 1: Schematische weergave public governance kader

In de beleidskolom wordt onderscheid gemaakt tussen drie niveaus waarop sprake moet zijn van good governance. Dit zijn de beleidskolom waarin alle stakeholders van de verbonden partij zijn vertegenwoordigd, het netwerk dat zorg draagt voor realisatie van de publieke taak en de uitvoeringsorganisatie. Beleidskolom In de beleidskolom wordt ingezoomd op bestuurslagen die de basis vormen voor de uiteindelijke uitvoering door verbonden partijen. Er is sprake van ketenregie. Hoe wordt het beleid in de keten van de beleidskolom consistent gehandhaafd, afgestemd en uitgevoerd? De beleidskolom bestaat uit bestuurslagen en organisaties die allemaal een rol spelen: van beleidsvaststelling door de volksvertegenwoordigers tot de uiteindelijke uitvoerders. De beleidskolom bij verbonden 8

partijen loopt van de wetgevende macht – parlement, Tweede Kamer en gemeenteraad – via het college en de ambtelijke organisatie naar de uitvoerders. Vanuit deze beleidskolom heeft de gemeente bovendien te maken met medebewindstaken. Het rijk legt de gemeente namelijk taken op met daaraan verbonden kwaliteitsnormen en rapportageverplichtingen. Het belang van deze medebewindstaken neemt toe, denk in deze kabinetsperiode alleen al aan de nieuwe Wet werk en bijstand (WWB) en aan de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Voor zover deze taken door verbonden partijen worden uitgevoerd, vergroot dit het belang van goede aansturing. Netwerk, gericht op realisatie publieke taak Gemeenten hebben vanaf midden jaren tachtig diverse taken op afstand gezet. Bepaalde taken worden uitgevoerd door publieke en private partijen. Gemeenten zijn als publiek regisseur verantwoordelijk voor samenwerking en afstemming binnen dit netwerk. Zij moeten er voor zorgen dat het publieke belang op een efficiënte en effectieve manier wordt gediend. Als publiek regisseur worden van gemeentebestuurders en ambtenaren nieuwe competenties gevraagd en andere eisen gesteld om deze netwerksturing te kunnen vormgeven. De uitvoeringsorganisatie Om een optimale bijdrage te leveren aan het netwerk moet de uitvoeringsorganisatie ‘in control’ zijn. Zijn er maatregelen genomen in de zin van risicomanagement, interne controle en planning & control? Ook moet de verbonden partij in staat en bereid zijn om informatie over de uitvoering van de publieke taak, inclusief financiële verantwoording, bij te houden en tijdig en in de juiste vorm aan de gemeente door te geven. De inrichting van de organisatie van de verbonden partij wordt in dit handboek niet behandeld. Wel wordt aandacht besteed aan de risico’s die samenhangen met de organisatievorm van de verbonden partij.

1.4 Leeswijzer Het handboek bestaat uit negen hoofdstukken. De governance in de beleidskolom komt in hoofdstuk 2 aan de


orde. In hoofdstuk 3 komen de verschillende rollen en belangen van de gemeente richting verbonden partijen aan bod. Hoofdstuk 4 schetst de verschillende aspecten die bij good governance aan de orde zijn: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Bovendien biedt dit hoofdstuk een antwoord op concrete vragen en praktische checklisten. Onder andere een quick scan om uit te voeren op de onderlinge relatie met verbonden partijen om zo risico’s en witte vlekken bloot te leggen. Hoofdstuk 5 gaat in op de verschillende vormen van verbonden partijen, inclusief kenmerken en risicoprofielen. Ook bevat dit hoofdstuk een format voor de paragraaf verbonden partijen. In hoofdstuk 6 staan risico’s en risicomanagement van verbonden partijen centraal. Hoofdstuk 7 gaat in op rechtmatigheid in relatie tot de informatievoorziening. Hoofdstuk 8 besteedt aandacht aan het verschil tussen theorie en praktijk en geeft een aantal beschrijvingen van valkuilen. Op papier kan alles namelijk goed geregeld lijken, terwijl de praktijk heel anders is. Tot slot volgen in hoofdstuk 9 praktische aanbevelingen. In de bijlagen zijn opgenomen een format voor de Paragraaf verbonden partijen, een format voor een lijst verbonden partijen, de quick scan risico’s verbonden partijen, checklisten governance-deelprocessen en een risico-inventarisatie met beheersmaatregelen.

9


2 Sturen op afstand: dualisme in het kwadraat! Dualisme kan worden gezien als herinrichting van de in hoofdstuk 1 besproken beleidskolom. Voor de zelfstandige taken van een gemeente gaat dualisme in op het eerste deel van de beleidskolom, met de gemeenteraad als beleidsbepaler en toezichthouder tegenover het college als Dagelijks Bestuur. Voor medebewindstaken gaat het om dualisme op het middenniveau: van controle op de inrichting van de uitvoering door het college. Verzelfstandiging en sturing op afstand zijn gericht op de laatste delen van de beleidskolom, tegen het uitvoerende niveau aan. Bij governance in de beleidskolom staat de vraag centraal of het toezicht van de raad wordt waargemaakt en of de raad via de governance-structuur de uitvoering van beleid kan beïnvloeden.

2.1 Het duale stelsel In het duale stelsel is een scheiding aangebracht tussen raad en college. De raad heeft kaderstellende en controlerende taken en het college bestuurlijke en uitvoerende. Dit is ook van toepassing als het om verbonden partijen gaat. Het college is verantwoordelijk voor planning en uitvoering van taken binnen de door de raad gestelde kaders. Voor medebewindstaken geldt hetzelfde, maar dan binnen de door het rijk of de regelgeving gestelde kaders. De feitelijke uitvoering vindt vaak plaats door verbonden partijen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering betekent in dit post-Tabaksblat tijdperk dat de wethouders ‘in control’ moeten zijn met betrekking tot werkzaamheden door verbonden partijen. Zij managen de risico’s voor publieke taken en zorgen voor goed toezicht op hoog niveau. Schematisch is de rolverdeling als volgt:

Rolpatroon Actor

van:

naar:

ondersteuning van:

Raad

Algemeen Bestuur

Raad van Toezicht

allocatie/kaderstellen autoriseren/ vaststellen controleren

College

Dagelijks Bestuur

Raad van Bestuur

uitvoeren beleid beheersen uitvoering

MT

Ambtelijke Top

Directie uitvoeringsorganisatie

onderzoeken, plannen, uitvoeren, verantwoorden

Figuur 2: Rolpatroon raad en college bij een duaal stelsel

10

Functie


2.2 De rolverdeling tussen raad en college bij verbonden partijen

zich bovendien, in het kader van goed opdrachtgeverschap, verplaatsen in de positie van de verbonden partij. Op basis van die inzichten krijgt de samenwerking met de verbonden partij zo effectief en efficiënt mogelijk vorm.

��

Figuur 3: Verdeling governance-deelprocessen tussen raad en college

Wanneer een gemeente werkt met verbonden partijen is het goed om onderscheid te maken tussen de aanloopfase en de uitvoeringsfase³. De aanloopfase is de periode waarin de gemeente toewerkt naar een besluit tot deelname aan een verbonden partij. In de uitvoeringsfase is die deelname een feit. Vervolgens voert de verbonden partij bepaalde taken uit. Deelname kan uiteraard worden gewijzigd of beëindigd. Rolverdeling in de aanloopfase Deelname aan een verbonden partij is een manier om een gemeentelijk doel te bereiken. Dit betekent in een duaal stelsel dat de beslissing tot deelname, inclusief de aansturing van de verbonden partij, een taak is van het college4. De wetgever schrijft dat het college beslist5, maar dat de raad bepaalt wat bij de publieke taak hoort en de kaders stelt. Dit betekent dat de raad zich bij elk voornemen tot deelname een oordeel moet vormen over de vraag of de activiteiten die de verbonden partij voor de gemeente gaat uitvoeren wel

bij het publieke belang horen. Vandaar dat het college beslist over deelname ‘... nadat de raad zijn wensen en bedenkingen kenbaar heeft gemaakt’ en ‘...na verkregen toestemming van de gemeenteraad’6.

De gemeenteraad controleert of de verbonden partij de taak conform de gestelde kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt en zo nodig bijstuurt7. De gemeentelijke begroting en het jaarverslag vormen de basis voor deze controle. Daarnaast kan de raad periodieke evaluaties van de verbonden partij gebruiken om het college te controleren. De raad moet per verbonden partij een balans zien te vinden tussen het politieke belang dat de raad hecht aan de gemeentelijke taak die de verbonden partij uitvoert en de frequentie en intensiteit van de controle. De raad kan uiteraard niet rechtstreeks ingrijpen bij de verbonden partij. Het college vertegenwoordigt immers de gemeente. Bovendien zijn die mogelijkheden afhankelijk van de vorm van de verbonden partij, het aantal deelnemers en de afspraken die in de statuten van de betrokken partij zijn vastgelegd.

3

Handreiking Verbonden Partijen, Ministerie van

4

Hierbij kan worden aangetekend dat bij

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Gemeenschappelijke Regelingen ook de raden of de burgemeesters van gemeenten kunnen

Daarnaast stelt de raad kaders, zowel algemene als specifieke, bij een concreet besluit tot deelname. De raad kan aandacht besteden aan algemene uitgangspunten en aan de manier waarop de raad tijdens de aanloop- en uitvoeringsfase betrokken of geïnformeerd wil worden. Denk bij specifieke kaders aan het meerjarig vaststellen van gemeentelijke doelen die de verbonden partij moet realiseren en de prestaties die zij moet leveren, inclusief kosten en beheersing van financiële risico’s.

besluiten delen van hun takenpakket en bevoegdheden in een gemeenschappelijke regeling onder te brengen (Wgr art. 1). Het leeuwendeel van de taken die aan verbonden partijen worden gedelegeerd zijn echter collegetaken. 5

Gemeentewet art. 160 lid 1, Provinciewet art. 158

6

Gemeentewet art. 160 lid 2, Provinciewet art. 158

7

Sommigen menen dat bij Gemeenschappelijke

lid 1, Wgr art. 1 lid 1. lid 2, Wgr art. 1 lid 2. Regelingen het college geen zicht hoeft te houden op de taakuitvoering en er ook niet op hoeft bij te sturen, omdat het hele bestuur van de regeling

Rolverdeling in de uitvoeringsfase Nadat de verbonden partij aan de slag is gegaan, is het de taak van het college om zicht te houden op uitvoering, prestaties, kosten en risicobeheersing. Zo nodig stuurt het college bij. Het college moet

bestaat uit gemeentelijke vertegenwoordigers. Dit is o.i. een misverstand: ook Gemeenschappelijke Regelingen hebben een democratische legitimatie nodig en in een duaal stelsel kan uiteindelijk alleen de controle door de raden van de deelnemende gemeenten die verschaffen. 11


2.3 Dualisme in het kwadraat! Het college van burgemeester en wethouders krijgt bij de verbonden partij een vergelijkbare rol als de raad heeft ten opzichte van het college. Dit wil zeggen een kaderstellende en controlerende rol en meer afstand bij de uitvoering. Met andere woorden: meer aandacht voor toezicht en verantwoording en een grotere afstand op sturing en beheersing.

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Figuur 4: Dualisme in het kwadraat!

Van oudsher probeert de gemeente invloed uit te oefenen op verbonden partijen. Zij dient door deelname aan een verbonden partij naast het publieke belang ook het private belang van de verbonden partij. Dit is een situatie waarin de gemeente ‘met twee voeten in één sok’ zit. Het uitgangspunt was de gedachte ‘Laat een gemeentebestuurder plaatsnemen in het bestuur van de verbonden partij om de belangen van de gemeente veilig te stellen’. Maar hiermee, zo bleek in het verleden, kunnen bestuurders in de problemen 12

komen door dubbele petten. Vanuit het denken over governance zijn de afgelopen jaren dan ook vraagtekens geplaatst bij dit uitgangspunt. Maatschappelijke ontwikkelingen vragen om aandacht voor mogelijke schaduwzijden. Immers, de wethouder die optreedt als bestuurder van de verbonden partij moet primair doen wat goed is voor de verbonden partij. Dit heeft te maken met de rol eigenaar/bestuurder, maar dit is niet per definitie hetzelfde als


dat wat goed is voor de gemeente, die ook de rol klant/opdrachtgever heeft. De gemeente die langs deze weg zijn belangen als klant/opdrachtgever probeert veilig te stellen, kan bedrogen uitkomen. Omgekeerd kan privaatrechtelijk de verbonden partij die een wethouder in haar bestuur heeft de schijn op zich laden daarvan voordelen te ondervinden, die maatschappelijk onaanvaardbaar zijn. Denk aan functievermenging. Dit roept vragen op over de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de wethouder – twee rollen – en vragen over de objectiviteit van aanbesteding door de gemeente. Tegen deze achtergrond heeft het kabinet besloten om op rijksniveau terughoudend te zijn met vertegenwoordiging door bestuurders en ambtenaren in privaatrechtelijke rechtspersonen. Als het echt niet anders kan, moet volgens het kabinet iemand van een ander vakdepartement dan het departement dat de deelneming in beheer heeft, als vertegenwoordiger optreden8. Wil de gemeente toch per se een collegelid in het bestuur? Dan kan ze een functiescheiding aanbrengen. De wethouder Financiën kan bijvoorbeeld plaatsnemen als lid van het Algemeen Bestuur en de vakwethouder in het Dagelijks Bestuur. Een variant hierop is een raadslid als Algemeen

Een wethouder, en dus collegelid, is lid van het Algemeen Bestuur van een belangrijke, deels door de gemeente gesubsidieerde, verbonden partij. Het Algemeen Bestuur vergadert drie keer per jaar. Welke voor- en nadelen levert dit de gemeente op? Het collegelid heeft als voordeel dat hij of zij minstens drie keer per jaar wordt geïnformeerd. Het is overigens de vraag in hoeverre die informatie in het voordeel van de gemeente mag worden gebruikt. Het Algemeen Bestuur vertegenwoordigt namelijk primair het belang van de verbonden partij. Het collegelid zit hier ‘met twee voeten in één sok’. De gemeente draagt de subsidielast.

Bestuurder en collegeleden in het Dagelijks Bestuur. De mogelijkheden zijn overigens afhankelijk van het soort rechtspersoon. Bij een Gemeenschappelijke Regeling als openbaar lichaam moet het Dagelijks Bestuur voortkomen uit het Algemeen Bestuur. Bij deelname in het bestuur van een privaatrechtelijke entiteit wordt de vraag relevant of beide belangen – het publieke en private – kunnen worden gediend door één en dezelfde persoon. Hiervoor kan, naast de richtlijnen op rijksniveau, ook worden gekeken naar vergelijkbare richtlijnen voor het ondernemingsbestuur. Zo is in de Code Tabaksblat een aantal criteria opgenomen voor het toezicht en bestuur van ondernemingen. Uitgangspunt is het Burgerlijk Wetboek, Boek 2, Titel 4: ‘Naamloze Vennootschappen‘ en Titel 5: ‘Besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid’. Artikel 2:140, lid 2 en artikel 2:250, lid 2 omschrijven de taak van commissaris van een naamloze en besloten vennootschap als ‘toezicht (...) houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de vennootschap en de met haar verbonden onderneming. Bij de vervulling van hun taak richten commissarissen zich naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming.’

Dezelfde situatie, maar nu wordt de verbonden partij uitsluitend door de gemeente gesubsidieerd. Welke voor- en nadelen zitten hieraan voor de gemeente?

Iedere commissaris voert zijn of haar functie uit als een onafhankelijke persoon. Dit wil zeggen zonder last of ruggespraak en niet als vertegenwoordiger van groeperingen of organisaties waarbij hij of zij is betrokken. Hij of zij mag volgens Tabaksblat geen deelbelangen vertegenwoordigen, bijvoorbeeld op grond van voordracht van een bepaalde groepering. De Raad van Commissarissen moet bestaan uit deskundige onafhankelijke leden, die zich bij de uitoefening van hun taken uitsluitend mogen laten leiden door de belangen van de onderneming in zijn geheel en alle aandeelhouders als collectief. Commissarissen stellen zich kritisch op, zowel tegenover elkaar als ten opzichte van de directie. De Code Tabaksblat heeft een aantal onafhankelijkheidscriteria opgesteld. De belangrijkste zijn dat de commissaris geen bestuurder of werknemer van de vennootschap is of recent is geweest. Daarnaast mag deze persoon geen zakelijke relatie met de vennootschap hebben, geen aandelen bezitten en geen bestuurder, commissaris of vertegenwoordiger zijn van een rechtspersoon die minstens tien procent van de aandelen van de vennootschap bezit. Ook moeten commissarissen iedere vorm en schijn van belangenverstrengeling tussen vennootschap en henzelf vermijden. Hieronder een paar praktijkvoorbeelden, voorzien van commentaar in de geest van het voorgaande.

Dezelfde situatie, maar nu met de wethouder in het Dagelijks Bestuur, dat wekelijks en ad hoc bijeenkomt. Welke voor- en nadelen zijn hieraan verbonden voor de gemeente?

Het voordeel is de korte communicatielijnen. Voor de beeldvorming ligt dit lastiger. Belangen zullen sneller als conflicterend worden beschouwd.

Voordelen zijn er bijna niet. Deze situatie leidt onvermijdelijk tot problemen. Zeker wanneer de wethouder ook portefeuillehouder van het betreffende beleidsterrein is.

Is het wenselijk dat ambtenaren in het bestuur zitten van door hen gesubsidieerde verbonden partijen? Hier kunnen dezelfde problemen ontstaan als in de situatie met het collegelid.

8

Nota deelnemingenbeleid Rijksoverheid d.d. 12 december 2001. 13


2.4 Dualisme bij Gemeenschappelijke Regelingen In het rapport ‘Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsverbanden’9 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) staan adviezen om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke samenwerkingsverbanden te vergroten. In dit rapport gaat het vooral om Gemeenschappelijke Regelingen. Het kabinet staat op het standpunt dat het bestuur van een Gemeenschappelijke Regeling monistisch moet zijn. Een Gemeenschappelijke Regeling is volgens het kabinet een verlengstuk van lokaal bestuur. Dit betekent dat het Dagelijks Bestuur wordt gevormd uit het Algemeen Bestuur. De rol van eigenaar/bestuurder en klant/opdrachtgever wordt door eenzelfde bestuurder – meestal een lid van het college – ingevuld. Om toch de democratische legitimatie van Gemeenschappelijke Regelingen te versterken, worden andere maatregelen voorgesteld. Zo kan het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling raadsleden actief bij de regeling betrekken. Het bestuur luistert naar raadsleden, ontwerpt lesmodules, maakt informatie via internet toegankelijk en stuurt agenda’s en verslagen aan de raadsleden. Daarnaast worden raadsleden in een vroeg stadium betrokken bij belangrijke besluiten van het Algemeen Bestuur. Ook is het belangrijk dat gemeenteraden via een Nota verbonden partijen meerjarige kaders stellen. Hierin worden duidelijke afspraken gemaakt. Denk aan de rol als eigenaar/bestuurder, klant/opdrachtgever, te ontvangen diensten en producten, financiële bijdrage, tijdigheid en kwaliteit van informatievoorziening, begroting (vóór 15 september), tussentijdse rapportages, jaarrekeningen (vóór 15 april), risico’s en uittredingsbepalingen. In de Paragraaf verbonden partijen in begroting en jaarrekening kunnen dezelfde onderwerpen jaarlijks terugkeren op de agenda. In deze paragraaf wordt het meerjarenbeleid, zoals opgenomen in de Nota verbonden partijen, per verbonden partij ingevuld voor het komende jaar en wordt de uitvoering van en door de Gemeenschappelijke Regeling verantwoord en geëvalueerd. 14

Het is goed wanneer de raad het functioneren van een Gemeenschappelijke Regeling periodiek evalueert. Hierbij kan de rekenkamer eveneens een rol spelen. Ook kan een werkgroep worden gevormd, bestaand uit ambtenaren van de deelnemende gemeenten. Zij schrijven een deskundig advies voor het college bij begroting, jaarrekening – inclusief accountantsrapportage – en tussentijdse rapportages. Inbedding van het beleid en het toezicht op de taken van een Gemeenschappelijke Regeling in een afdeling of sector geeft de gemeente helder zicht op het functioneren van de regeling. Binnen de gemeentelijke organisatie is dan duidelijk wie er aandacht voor heeft en verantwoordelijk is. Een ander advies is dat ministeries financiële middelen voor medebewindstaken – dus specifieke uitkeringen – niet rechtstreeks aan Gemeenschappelijke Regelingen uitkeren, maar altijd aan de deelnemende gemeenten. Gemeenten sluizen deze gelden door en worden zo gedwongen over de besteding verantwoording af te leggen. Dit verstevigt de aandacht voor de governanceaspecten: sturen, verantwoorden en toezicht houden. Veel adviezen om de governance bij gemeenten van Gemeenschappelijke Regelingen te versterken zijn overigens ook uitstekend bruikbaar voor andere verbonden partijen. In de volgende hoofdstukken komen diverse adviezen dan ook terug.

9

Notitie: ‘Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsverbanden‘, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.


3 Het rollenconflict: de gemeente als regisseur Verbonden partijen hebben wat de publieke taak betreft allemaal eigen doelstellingen en uitgangspunten. Het is dan ook onvermijdelijk dat ze op onderdelen een andere visie op de invulling van hun activiteiten hebben dan de gemeente. De gemeente moet vanuit haar verantwoordelijkheid voor het totale resultaat van het hele netwerk als publieke regisseur de onderlinge relatie met partijen zo inrichten, dat elke partij een optimale bijdrage levert aan het eindresultaat. Soms is een gemeente geneigd om dit allemaal ‘dicht te regelen’ om zo volledig zelf aan het stuur te blijven. Om in voetbaltermen te spreken wil de gemeente dan niet alleen coach en speler zijn, maar ook spelverdeler en keeper. Om dit te voorkomen is het belangrijk om een adequaat governance-instrumentarium in te zetten. Dit betekent heldere afspraken maken met verbonden partijen over te realiseren doelen. Daarnaast moeten er voldoende bevoegdheden zijn om te kunnen corrigeren als de verbonden partij zich niet aan de afspraken houdt. Het kan namelijk zijn dat bijsturing nodig is vanwege aanpassing van gemeentelijk beleid of van de beleidsinstrumenten. Het gaat om de aloude balanceerkunst van loslaten en verbinden. Allereerst wordt kort ingegaan op de vormgeving van onderlinge relaties. Daarna komen de verschillende belangen en rollen van gemeente en verbonden partijen aan bod. Bewust omgaan met rollen en belangen is nodig om te komen tot een goede invulling van de governance-aspecten, zoals die in het volgende hoofdstuk aan de orde komen.

3.1 Hoe richt je de onderlinge relatie effectief in? Voor een effectieve en efficiënte samenwerking tussen gemeente en verbonden partij is de kwaliteit van de publieke regiefunctie een belangrijke succesfactor. Deze kwaliteit hangt allereerst af van duidelijke afspraken rond de output, op afspraken gebaseerde en heldere informatievoorziening en transparante verantwoording. Dankzij een goede inrichting van de publieke regiefunctie, inclusief controlemechanismen, kunnen verbonden partij en gemeente elkaar het vertrouwen geven dat zij de zaken doelmatig en effectief uitvoeren en zo het belang

van het hele netwerk dienen. De inrichting van de publieke regiefunctie moet echter optimaal worden afgestemd op de specifieke eigenschappen van de structuur van elke verbonden partij. De kwaliteit van de publieke regiefunctie hangt eveneens af van het vertrouwen tussen partijen en de wil om samen de publieke taak goed in te vullen. Van Publiek Private Samenwerkingen (PPS) wordt nog wel eens gezegd dat ze zijn gebaseerd op wantrouwen

en controle. Om een werkbare samenwerking te creëren is het van belang om naast de formele inrichting van de relatie wederzijds vertrouwen op te bouwen. Om dit te kunnen doen is een aantal zaken belangrijk. Allereerst het inzichtelijk maken van de meerwaarde, het creëren van een onafhankelijke en deskundige uitvoeringsorganisatie, het verzekeren van de continuïteit van de samenwerkingspartners en het maken van scenarioafspraken. Tot slot biedt ook goed risicomanagement meer zekerheid.

��

��

��

��

��

�

��

�� Figuur 5: Schematische weergave kwaliteit publieke regiefunctie10

Bovenstaande aspecten – controlemechanismen en vertrouwen – vormen de pijlers van de kwaliteit van de publieke regiefunctie. In figuur 5 is de onderlinge verhouding weergegeven. Uitgangspunt bij dit model is dat invulling niet leidt tot starheid en inefficiency. Het gaat om het vinden van de juiste balans tussen flexibiliteit en heldere afspraken en tussen transparantie en het voorkomen van bureaucratie.

10

Drs. P.J. Linker, Resultaten onderzoek ‘Sturingsrelaties tussen departementen en ZBO’s’, april 2005. 15


Waarborgfonds Sociale Woningbouw, een idee voor gemeenten en verbonden partijen? Woningcorporaties moeten voor de financiering van hun woningen, bij nieuwbouw en herstructurering, lenen op de kapitaalmarkt. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), opgericht in 1983, stelt corporaties met de status ‘toegelaten instelling’ in staat gemakkelijk toegang te krijgen tot deze kapitaalmarkt en te lenen tegen zo laag mogelijke kosten. Dit doet het WSW door bij leningen die corporaties aangaan voor volkshuisvesting, borg te staan voor aanspraken van financiers. Omdat het WSW hiermee risico loopt, stelt het fonds hoge eisen. Het WSW beoordeelt jaarlijks de financiële positie van de woningcorporatie. Corporaties moeten volgens een voorgeschreven model de informatie jaarlijks voor 1 juli indienen bij het WSW. Net als de systematiek van de Waarborgfondsen in de corporatiesector, zorgsector en kinderopvang kunnen gemeenten ook eisen stellen aan inhoud en vormgeving van de informatievoorziening van verbonden partijen.

3.2 Organisatie De kwaliteit van de publieke regiefunctie hangt dus af van de manier waarop deze wordt ingevuld met controlemechanismen en onderling vertrouwen. De controlemechanismen verschillen per situatie en per type verbonden partij. Om de juiste mechanismen te kunnen inzetten, moeten ze zijn afgestemd op de eigenschappen van de verbonden partij en op de relatie tot de gemeente en de doelstelling. Het controlemechanisme bij een overheidsvennootschap die niet direct een relatie heeft tot nieuw beleid, bijvoorbeeld een reinigingsbedrijf, wordt meer op afstand, maar met hardere financiële regelingen ingericht, dan de relatie met een stichting welzijn waarin de welzijnstaken van een enkele gemeente op afstand zijn gezet. In alle gevallen moet, om optimaal gebruik te kunnen maken van de controlemechanismen, de gemeentelijke organisatie adequaat zijn ingericht. Dit kan door het scheiden van de rollen van eigenaar en opdrachtgever/klant. Ook moet de gemeente de juiste competenties in huis hebben om de uit te voeren taak goed te kunnen controleren.

3.2.1 Structuur Het kader waarbinnen de regiefunctie vorm krijgt is de organisatiestructuur van de verbonden partij. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de kenmerken per verbonden partij. Ze hebben namelijk allemaal specifieke eigenschappen en risicoprofielen. 16

De organisatiestructuur schept de randvoorwaarden waarop de sturingsrelatie wordt afgestemd.

3.2.2 Rollen en competenties Rol eigenaar versus opdrachtgever Zoals gezegd is een belangrijke factor bij de inrichting van de regiefunctie de organisatorische scheiding van de gemeentelijke rollen: enerzijds eigenaar en anderzijds opdrachtgever/klant van de verbonden partij. Vanuit de klantrol wil de gemeente namelijk dat de kwaliteit van de dienstverlening en de hoogte van de tarieven voor de burgers op peil blijven. Dit zijn beleidsmatige aspecten. Ze raken de effectiviteit van de uitvoering van de op afstand gezette taak. De gemeente heeft er als eigenaar belang bij dat de continuïteit van de organisatie stabiel is en dat deze dus geen structureel verlies lijdt. Hiervoor zijn goede bedrijfsvoering, voldoende omzet, kostenbeheersing, marketing en innovatie nodig. Dit zijn allemaal beheersmatige aspecten die de efficiency van de op afstand gezette taak raken. In tabel 1 staan activiteiten om de regiefunctie in te vullen, gezien vanuit het perspectief als opdrachtgever/klant.

Gemeente als opdrachtgever/klant Een gemeente wil een aantal effecten verwezenlijken, zoals geformuleerd in het beleid. Om dit te kunnen bewerkstelligen, moeten producten of diensten worden geleverd. In het geval van een verbonden partij wordt de dienstverlening opgedragen aan een derde, waardoor de gemeente optreedt als opdrachtgever/klant. 1 Beleid formuleren. De gemeente formuleert de beoogde effecten en te realiseren producten. 2 Contracten opstellen. Aan de verbonden partij als opdrachtnemer worden de gewenste producten of diensten – samen met aanvullende randvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld


klachtenregeling en responstijden – opgedragen door middel van een contract. Daarnaast worden prijsafspraken gemaakt rond subsidie, begrotingsbijdrage of verkoop.

eigenaarschap in figuurlijke zin is sprake als de continuïteit van de verbonden partij van belang is, wanneer bijvoorbeeld bij faillissement van de verbonden partij de gemeente in een maatschappelijke discussie terechtkomt.

3 Bewaking van levering. De gemeente, in de rol van opdrachtgever/klant, bewaakt in welke mate afgesproken prestaties in de praktijk worden gerealiseerd. Afhankelijk van de soort prestaties vindt bewaking van de levering plaats aan de hand van eigen metingen of verantwoordingrapportages vanuit de verbonden partij.

In tabel 2 staan activiteiten om de regiefunctie in te vullen, gezien vanuit het perspectief als eigenaar. In het voorbeeld is uitgegaan van een overheidsvennootschap.

4 Prijsbeoordeling. De gemeente heeft een kritische instelling wat betreft de prijs voor de dienstverlening. Beoordeling van de prijsstelling vindt plaats aan de hand van begrotingen en jaarrekeningen of vergelijkingen met marktprijzen, inclusief de marktconforme toets. 5 Beoordeling positie verzelfstandigde eenheid. Vanuit het belang van de gemeentelijke afnemers moet periodiek worden geëvalueerd in welke mate positionering en invulling van de regiefunctie tegemoet komt aan de gestelde doelen. De uitkomst kan aanleiding geven tot herpositionering – verdergaande privatisering – of een wijziging in de regiefunctie. Tabel 1: Overzicht activiteiten met de gemeente in de rol van opdrachtgever/klant11

Vanuit de rol als klant wordt dus niet gestuurd op de interne bedrijfsvoering van de verbonden partij. Er wordt gestuurd op het halen van de afgesproken prestaties binnen gestelde financiële kaders.

Gemeente als eigenaar De gemeente bezit, al dan niet met andere partijen, aandelen in de verbonden partij en is daarmee mede-eigenaar. Vanuit dit belang is de gemeente gebaat bij een verbonden partij die geen problemen heeft met de continuïteit. Gezien het eigendom heeft de gemeente belang bij zeggenschap. Dit betekent dat de gemeente via juridische mogelijkheden kan ingrijpen in de besluitvorming van de verbonden partij, wanneer bijvoorbeeld realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten in gevaar komt. Deze mogelijkheid is beperkt wanneer de organisatie niet helemaal in handen is van de gemeente. 1 Besluitvorming als aandeelhouder. Hierbij gaat het om de besluitvormingsmogelijkheden van de aandeelhouders. 2 Bewaking continuïteit. De gemeente bewaakt het rendement en de continuïteit van de verbonden partij aan de hand van periodieke rapportages, begroting en jaarrekening.

‘Let op dat niet alle kennis wordt mee verhuisd bij een verzelfstandiging. Houd kennis binnen de gemeentelijke organisatie, want dan kan beter invulling worden gegeven aan de rol van opdrachtgever/klant.’ Drs. F.L.W. Meijer, senior adviseur Bedrijfsvoering, gemeente Bergen op Zoom

Competenties Het is goed om er als gemeente voor te waken dat, ondanks het feit dat taken niet langer binnen de eigen organisatie worden uitgevoerd, een kritische massa aan expertise binnen de eigen gelederen behouden blijft. Die expertise is namelijk nodig om adequaat te kunnen sturen. In veel gemeenten blijkt bij het uitbesteden van taken de expertise te zijn meeverhuisd richting verbonden partij. Het optreden als eigenaar en opdrachtgever wordt in een dergelijk geval bemoeilijkt. Binnen de gemeente ontbreekt op dat moment immers elementaire kennis van uitvoeringsaspecten.

3 Voorbereiding aandeelhoudersvergaderingen. 11

Tabel 2: Overzicht activiteiten met de gemeente in de rol van eigenaar

De gemeente kan, zowel letterlijk als figuurlijk, haar rol als eigenaar invullen. In letterlijke zin zal de gemeente inzicht willen houden, vanwege het financiële belang dat zij in de verbonden partij heeft. Van

woorden: dan zit hij met ‘twee voeten in één sok‘. Het sluiten van een compromis of het maken van een optimale keuze in het voordeel van één van beide partijen, is onvermijdelijk. Het ligt voor de hand dat een beleidswethouder de financiële zakelijkheid en het financiële risicomanagement minder prioriteit geeft dan de inhoud, terwijl een afdeling middelen of een wethouder Financiën daar juist prioriteit aan geeft. Bovendien is het bij vermenging van functies moeilijker om ervoor te zorgen dat verschillende belangen op een transparante manier worden behartigd.

Verder weg, Governance instrumenten voor samenwerking gemeenten en uitvoerders publieke taken, met praktijkcases uit de gemeente

12

Roosendaal. Deloitte/Nijenrode/Roosendaal. 12

Wanneer binnen de gemeente één bestuurder twee belangen vertegenwoordigt, kan dus een rolconflict ontstaan. Met andere

Verder weg, Governance instrumenten voor samenwerking gemeenten en uitvoerders publieke taken, met praktijkcases uit de gemeente Roosendaal. Deloitte/Nijenrode/Roosendaal. 17


Dit kan worden opgevangen door afspraken te maken met de nieuwe organisatie. Die kan bijvoorbeeld onder vooraf gedefinieerde voorwaarden medewerkers beschikbaar stellen voor ondersteuning bij beleidsvorming. Wel moet er altijd een minimum aan eigen expertise en onafhankelijke ondersteuning gewaarborgd zijn.

‘Zorg dat je voldoende expertise binnen je gemeentelijke organisatie hebt ten aanzien van het verzelfstandigde product.’ Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseur milieu, gemeente Amersfoort

18


4 De governance-aspecten: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden

��

samenhang is te zien in figuur 6. Een dimensie die door dit schema heenloopt en alle vier deelprocessen van governance raakt, is die van risicomanagement. In hoofdstuk 6 wordt hier verder op ingegaan.

��

��

��

��

��

Invulling van de regiefunctie met controlemechanismen is bedoeld om de doelmatigheid van de organisatie en het netwerk als geheel te verbeteren en samenwerkingsrisico’s te minimaliseren. Het gaat om het juiste samenspel tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Dit zijn de vier elementen van good governance. De invulling van good governance is in de publieke sector uiteraard gericht op specifieke eisen die aan goed overheidsbestuur worden gesteld. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) benoemt vijf eisen. Dat zijn: • democratische legitimatie (kiesrecht, democratische sturing en verantwoording); • rechtsgelijkheid (wettelijke basis, scheiding van machten, scheiding politiek en bestuur binnen de uitvoerende macht en gelijkheidsbeginsel); • rechtszekerheid (zekerheid van rechten en plichten van de burger tegenover de overheid); • effectiviteit (realisatie van doelstellingen door gevoerd beleid en inzet van middelen); • efficiëntie (optimale aanwending en inzet van middelen).

��

��

��

��

Figuur 6: Onderlinge verhouding governance-deelprocessen

4.1 Het begrip governance

Governance is het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden. (zie: Min. Van Fin.; 2001)

De vier deelprocessen van governance zijn te verdelen over twee oriëntatierichtingen: interne of externe organisatie, voor de korte of lange termijn. In elk kwadrant kan een deelproces worden geplaatst. De onderlinge 19


De in te zetten controlemechanismen worden verdeeld over de vier deelprocessen van governance. In figuur 7 is te zien hoe de deelprocessen zich verhouden tot de rol van klant en eigenaar. Uiteraard is overlap mogelijk. Verantwoordingsactiviteiten vinden bijvoorbeeld ook plaats binnen de rol als eigenaar en worden niet alleen vanuit de opdrachtgever/klantrol gedefinieerd.

Activiteiten “ Actor ‘

Activiteiten vanuit eigenaarrol

Activiteiten vanuit opdrachtgever/klantrol

Gemeente

• Invulling geven en uitvoering van toezichthoudende functie (inzicht in balanspositie & continuïteit van uitvoerder).

• Invulling geven aan en zorgdragen voor de sturing, beheersing en verantwoording.

Verbonden partij

• Zorgdragen voor een goede financiële positie. • Zorgdragen voor continuïteit.

• Zorgdragen voor de afgesproken dienstverlening. • Zorgdragen voor de afgesproken informatievoorziening.

Figuur 7: Onderlinge verhouding deelprocessen en eigenaar- en

Het sturen bestaat uit alle activiteiten waarbij de gemeente richting geeft aan de verbonden partij. De kracht van sturing ligt in het op tijd maken en contractueel vastleggen van output-afspraken. Als heldere afspraken namelijk niet vooraf worden gemaakt en vastgelegd, kun je als gemeente gedurende het begrotingsjaar slechts beperkt bijsturen. De volgende aspecten zijn van belang bij het opstellen van een contract: • Aanwezigheid van duidelijke beleidskaders, meerjarenplannen (wat willen wij?); • Werken met transparante meerjaren instellingsbegrotingen (wat bieden zij?); • Werken met heldere output-afspraken en expliciete en liefst gekwantificeerde meerjarendoelstellingen (wat krijgen wij?); • Benoemen en verdelen van de dienstverleningsrisico’s (financieel en bestuurlijk); • Het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak?).

opdrachtgeverrol

We bespreken nu de controlemechanismen aan de hand van de verschillende deelprocessen per rol: eigenaar of klant.

4.2 Sturen

Stuur op hoofdlijnen! ‘Maak vooraf duidelijke afspraken en zorg voor transparante verantwoording. Doe je dit niet, dan loop je het risico dat wethouders of verantwoordelijke ambtenaren te veel op details sturen en alles willen weten. Door elkaar te houden aan de afgesproken informatiestromen wordt de efficiency van de sturing geborgd.’ Drs. F.L.W. Meijer, senior adviseur Bedrijfsvoering, gemeente Bergen op Zoom

Een contract kan worden opgesteld in de vorm van een managementcontract, dienstverleningsovereenkomst, Service Level Agreement (SLA) of subsidiebeschikking. Gemeenten maken over het algemeen weinig gebruik van prestatiecontracten waarin specifieke voorwaarden voor uitvoering en levering worden vastgelegd. Vaak wordt alleen gebruik gemaakt van een begroting of jaarplan. Door in het contract de nadruk te leggen op het te realiseren resultaat – de output – en naast financiën ook op kwalitatieve afspraken te sturen, wordt minder aandacht besteed aan bedrijfsvoeringsaspecten. Op deze manier wordt eveneens aangesloten bij de gemeentelijke programmabegroting en de verantwoording daarover.

‘Besteed vooral veel tijd aan het bestek en de uitgangspunten van de PPS. Als het contract eenmaal is getekend, kunnen afspraken moeilijk worden gewijzigd.’ P.J. Verschoor, wethouder Financiën, gemeente Voorschoten

20


De onderstaande checklist bestaat uit criteria die aandacht verdienen in het contract.

Deelproces

Criteria

Sturen

Afspraken

Toelichting

Zijn afspraken met en taken van de verbonden partij formeel vastgelegd in een contract?

Rol

Opdrachtgever-/ klantrol & Eigenaar

Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de bijdrage van de verbonden partij aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen? Is als doel van de verbonden partij in haar statuten vastgelegd het leveren van een bijdrage aan doelen van deelnemende gemeenten? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de beoogde effecten van de producten of dienstverlening? Staan er afspraken in het contract over te leveren prestaties en financiering van de activiteiten? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd rond risico’s, risicoverdeling en de wijze waarop deze worden beheerst? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beïnvloedingsmogelijkheden? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over eventuele tussentijdse evaluaties? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de informatievoorziening, zowel kwantitatief als kwalitatief en frequentie? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beëindiging van deelneming aan de verbonden partij? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over frequentie en aard van de overlegstructuur? Worden er eisen gesteld aan certificeren bedrijfsvoering?

Informatie

Zijn er afspraken over: • wanneer en hoe vaak de informatie moet worden geleverd? • aan wie de informatie moet worden geleverd? • welke informatie moet worden geleverd met betrekking tot de realisatie, met andere woorden: de inhoud van de rapportages? • evaluatie op basis van de geleverde informatie?

Meetbaarheid output

Zijn er naast financiële afspraken ook meetbare kwalitatieve afspraken gemaakt over te leveren prestaties?

21


Deelproces

Criteria

Sturen

Coördinatie

Toelichting

Rol

Heeft de gemeente de mogelijkheid en bevoegdheid: • tot het geven van directe aanwijzingen bij de uitvoering? • tot het opstellen van richtlijnen voor de uitvoering van activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt? • tot het geven van opdrachten aan de gesubsidieerde instelling? • om aanvullende informatie te vragen? • om een bestuurder te benoemen of te ontslaan? • tot vormgeving van de uitvoeringsprocessen?


In hoeverre zijn deze mogelijkheden wettelijk vastgelegd?

Escalatie

Wie is financieel of bestuurlijk verantwoordelijk als het mis gaat? • gemeente; • verbonden partij; • beide. Zijn er afspraken over de wijze waarop het risico wordt gedeeld? • gemeente is aansprakelijk; • verbonden partij is aansprakelijk; • gedeelde aansprakelijkheid. Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over niet-reguliere informatievoorziening van de verbonden partij aan de deelnemers als doelen van deelnemers niet gehaald dreigen te worden of financiële en andere risico’s zich dreigen te manifesteren?

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voldoende afgebakend? Is er sprake van een functiescheiding binnen de gemeenten tussen degene die beleidsmatig samenwerkt met de verbonden partij en degene die de rapportages beoordeelt en het college adviseert?

Tabel 3: Checklist deelproces sturen

4.3 Beheersen

‘Bepaal vooraf wie waarvoor verantwoordelijk is. Net als welke kwaliteit moet worden geleverd en hoe wordt omgegaan met stelposten. Dit vereenvoudigt beheersing tijdens uitvoering.’ P.J. Verschoor, wethouder Financiën, gemeente Voorschoten

22

Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures. Zo heeft de gemeente de zekerheid dat de verbonden partij blijvend de goede kant op gaat. Met andere woorden: de beleidsdoelstellingen en de in het contract vastgelegde afspraken realiseert. Krijgt de gemeente feedback? Kan de gemeente bijsturen wanneer werkelijkheid en planning uit elkaar gaan lopen? Gemeenten krijgen de informatie in principe via rapportages en overlegplatforms. De eerste vraag die moet worden gesteld is of dit inderdaad


het geval is. De volgende vraag is of de rapportages inhoudelijk voldoen aan de gestelde eisen en of ze als zodanig ook worden beoordeeld. Zo ja, door wie? Is hierbij sprake van functiescheiding tussen degene die beleidsverantwoordelijk is voor de verbonden partij versus degene die de rapportages beoordeelt en advisering richting college en raad voor zijn rekening neemt? De daarna volgende vraag is of er integraal verslag wordt gedaan aan college en raad. Gemeenten maken weinig gebruik van rapportages om de voortgang gedurende het uitvoeringsjaar – en zelfs van jaar tot jaar – te monitoren. Doen ze dit toch, dan beperkt de informatie zich meestal tot financiële gegevens en komen kengetallen met betrekking tot de realisatie van doelstelling en prestatieafspraken nauwelijks aan bod. Om als gemeente afstand te kunnen houden en toch voldoende inzicht in de realisatie van doelstellingen te hebben, moeten rapportages naast financiële informatie ook kwalitatieve informatie in de vorm van kengetallen bevatten. In de praktijk blijkt namelijk dat wanneer prestatiemaatstaven in een contract zijn opgenomen – en tijdens uitvoering op kwantitatieve en kwalitatieve aspecten wordt gerapporteerd – gemeenten meer tevreden zijn13. Daarnaast hebben gemeenten vaak geen specifieke bevoegdheden om te kunnen ingrijpen en bij te sturen. Dit is op te lossen door in het contract in elk geval afspraken te maken over: • juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbonden partij, inclusief besluiten die het bestuur eerst aan de gemeente moet voorleggen; • de mogelijkheden en voorwaarden voor beëindiging van deelname, inclusief de voorwaarden waaronder de gemeente geld beschikbaar stelt.

13

‘Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten’, drs. M.S. de Lange en dr. P. Smidt, september 2004.

23


In de onderstaande checklist staan de belangrijkste criteria rond beheersen. Deelproces

Criteria

Beheersen

Informatiebeheer

Toelichting

Is vastgelegd dat de verbonden partij moet rapporteren over de uitvoering?

Rol

Opdrachtgever/ klant

Ontvangt de gemeente periodiek tussenrapportages ten aanzien van: • realisatie van de beleidsdoelstellingen; • prestatieafspraken; • realisatie versus budget? Waarover moet gerapporteerd worden? • financiële informatie; • operationele informatie; • kengetallen over bedrijfsvoering; • kengetallen over prestaties; • rechtmatigheid; • fiscale aangelegenheden, onder andere BTW-compensatiefonds. Is de gewenste detaillering en frequentie van rapporteren vastgelegd? Vinden evaluatiegesprekken plaats aan de hand van de rapportages? Is er sprake van een incidentenmeldplicht? In hoeverre worden aangeboden cijfers getoetst op juistheid, volledigheid en tijdigheid? Is de informatiebehoefte voor financiële middelen van ministeries afgestemd op de specifieke eisen van de ministeries?

Borging van kennis

Zijn er voldoende formele afspraken over deling en borging van kennis? Zijn de taken van de verbonden partij ingebed in een afdeling of sector van de gemeente? Zitten de mensen met de juiste competenties op de juiste plaats? Heeft de gemeente voldoende kennis in huis om adequaat te reageren wanneer zich calamiteiten voordoen bij de verbonden partij?

Beïnvloedingsmogelijkheden

Heeft de gemeente voldoende mogelijkheden om in te grijpen wanneer zich afwijkingen voordoen, zoals bij beëindiging van deelname? Is de gemeente bevoegd om bestuurders voor te dragen voor benoeming en ontslag? Zijn de juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbonden partij vastgelegd in bijvoorbeeld een directiestatuut?

24

Eigenaar


Deelproces

Criteria

Beheersen

Risicomanagement

Toelichting

Beschikt de verbonden partij over een interne risicomanagementmethode waarbij risico’s worden geïnventariseerd en geconsolideerd, inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt?

Rol

Eigenaar

Is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het risicomanagement?

Interne organisatie

Heeft de gemeente voldoende kennis en expertise om tijdig dreigende ontsporingen bij de verbonden partij te onderkennen?


Is er een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de organisatie? Zijn er integriteitregels in de vorm van gedragscodes met betrekking tot: • onafhankelijkheid van commissarissen; • onafhankelijkheid van accountants; • adequaatheid beloningsstructuur, het tegengaan van zelfverrijking? Is er een stelsel van interne controlemaatregelen om te kunnen toetsen of financiële rapportages betrouwbaar zijn en men zich aan de wetten en regels houdt? Wordt over de werking van interne controlemaatregelen geapporteerd? Is er een interne audit om na te gaan in hoeverre volgens procedures wordt gewerkt? Tabel 4: Checklist deelproces beheersen

4.4 Verantwoorden

‘Het is belabberd gesteld met de verantwoording en kaderstelling op het gebied van verbonden partijen.’ Ph. Huisman, provinciaal toezichthouder, Provincie Zuid-Holland

Over alle gedelegeerde taken en bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Op basis hiervan kan de gemeente nagaan in hoeverre taken conform afspraken zijn uitgevoerd en wat de financiële situatie is van de verbonden

partij. De verantwoording bestaat uit twee aspecten: de rechtmatigheid van de bestedingen en de effectiviteit en efficiëntie. De rechtmatigheid kan worden getoetst op basis van het jaarverslag, inclusief goedkeurende accountantsverklaring, en bij eindafrekening van het contract. Verantwoording rond effectiviteit en efficiëntie kan worden getoetst door middel van: • het periodieke volgen of benchmarken van afspraken; • een jaarlijkse externe audit van de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau; • certificering van werkprocessen: wordt de kwaliteit duurzaam geleverd? 25


In de onderstaande checklist staan de belangrijkste criteria rond verantwoorden. Deelproces

Criteria

Verantwoorden

Inhoud

Toelichting

Waarover vindt verantwoording plaats? • resultaten van het beleid; • doelmatigheid van inzet van middelen; • rechtmatigheid van inzet van middelen. Waarover moet informatie worden geleverd? • financiën; • operationele informatie; • kengetallen over bedrijfsvoering; • kengetallen over prestaties; • rechtmatigheid. Wordt de verbonden partij op basis van deze verantwoordingsinformatie geëvalueerd? Wordt gecontroleerd in hoeverre de activiteiten zijn uitgevoerd binnen de beleidskaders? Bevat de verantwoordingsinformatie voldoende informatie voor het stuurproces? Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Effectiviteit en Efficiency

Heeft de gemeente voldoende zicht op effectiviteit en efficiëntie? • Maakt de gemeente gebruik van benchmarks? • Maakt de gemeente gebruik van externe audits, als beleidsevaluatie en financiële doorlichting?

Externe informatiebehoefte

Is de kwaliteit en kwantiteit van de externe informatiebehoefte duidelijk omschreven? Zijn er afspraken met betrekking tot: • tijdigheid, relevantie, volledigheid, getrouwheid en onderlinge vergelijkbaarheid van de informatie; • voorschriften rond inhoud van verslaglegging, zowel financieel als beleidsmatig; • frequentie van de informatie?

Beoordeling opzet verantwoording

De verantwoordingsinformatie: • geeft inzicht in het gevoerde beleid; • draagt bij aan transparantie; • ondersteunt toezicht; • geeft voldoende informatie voor het stuurproces. Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Administratie

Tabel 5: Checklist deelproces Verantwoorden 26

Is er sprake van een certificering van de informatie? Is er een aparte accountantsverklaring voor de verbonden partij?

Rol

Opdrachtgever/ klant & Eigenaar


4.5 Toezicht houden Voor alle partijen is het van belang dat de continuïteit van de verbonden partij wordt gewaarborgd. De toezichthouder richt zich daarom niet alleen op marginale toetsing van kwaliteit en inhoudelijke risico’s, maar vooral ook op de balanspositie (onder andere solvabiliteit en liquiditeit) van de verbonden partij, dus op het financiële vlak. De gemeente kan haar taak als toezichthouder concreet vormgegeven door zitting te nemen in: • het Algemeen Bestuur; • het Dagelijks Bestuur; • de Raad van Toezicht; • Raad van Commissarissen; • de Algemene vergadering van Aandeelhouders.

Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder is het goed om mogelijkheden in te bouwen voor het treffen van corrigerende maatregelen. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: – aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties; – ontslag van bestuurders; – inlichtingen, inzage bevoegdheid en controlerechten; – goedkeuring jaarrekeningen en begrotingen; – controlebevoegdheden.

‘Vanwege de risico’s hebben de provinciale toezichthouders en de Inspectie Financiën Lokale Overheden (IFLO) besloten om het toezicht op de verplichte paragrafen voor 2006 een centraal thema te maken in provinciaal toezicht.’ Ph. Huisman, provinciaal toezichthouder, Provincie Zuid-Holland

27


In de onderstaande checklist staan de belangrijkste criteria rond toezicht houden. Deelproces

Criteria

Toelichting

Toezicht houden

Onafhankelijk toezichthouder

Is er een onafhankelijke toezichthouder aanwezig? • Algemene vergadering van Aandeelhouders; • Algemeen Bestuur; • Raad van Toezicht.

Taken, Verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders? • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het nemen van corrigerende maatregelen. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het uitvoeren van sancties bij uitvoerende organisaties. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het ontslaan van bestuurders. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het goedkeuren van jaarrekeningen en begrotingen.

Controle

Hoe is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingen handhaving van naleving van wettelijke voorschriften geregeld? • Wordt voldaan aan de voorwaarden van spontane naleving? • Welk handhavingsysteem is of wordt gekozen: bestuurlijk, strafrechtelijk of privaatrechtelijk? • Is het gekozen handhavingsysteem toegesneden op de inhoud van het beleid? • Wie zijn belast met handhaving? • Zijn zij daarop ingesteld?

Toetsen

Beschikken de toezichthouders over de juiste informatie om te kunnen controleren: • hoe de organisatie presteert; • of het bestuur goed functioneert; • of de risico’s goed worden gemanaged; • of de financiële toestand solide is; • of de organisatie ‘in control’ is? Wordt door toezichthouders gerapporteerd en verantwoording afgelegd? Worden toezichthouders geëvalueerd op hun functioneren? Heeft de gemeente de mogelijkheid om toezichthouders te vervangen? Zijn accountantsrapporten beschikbaar? Zijn de oordelen rond toezicht van de provincie beschikbaar?

Tabel 6: Checklist deelproces Toezicht houden 28

Rol

Eigenaar


4.6 Vertrouwen Naast de vormgeving van de regiefunctie met controlemechanismen is, zoals gezegd, wederzijds vertrouwen een belangrijk aspect, waardoor de kwaliteit van de regiefunctie wordt bepaald. Vertrouwen is gebaseerd op drie aspecten, namelijk vaardigheid, welwillendheid en integriteit. Het geloof in elkaars kennis en vaardigheden is afhankelijk van eerdere ervaringen die men met elkaar heeft opgedaan. Geloof in elkaars welwillendheid wordt bepaald door zaken als de bereidheid om energie te steken in een goede verstandhouding, verwantschap, initiatieven die door beide

partijen worden ontplooid, inclusief het gevoel dat de andere partij je tegemoet wil komen.

instanties, het niet nakomen van afspraken en het onaangenaam verrast worden in de media de belangrijkste redenen zijn14.

Het geloof in elkaars integriteit wordt bepaald door zaken als de mate waarin men onaangenaam wordt verrast door de andere partij, het met één mond spreken, continuïteit in standpunten, beleidslijnen en uitvoering, inclusief openheid en het nakomen van afspraken. In de praktijk blijkt dat vertrouwen bepalend is voor de onderlinge relatie. Verzelfstandigde diensten en verbonden partijen hebben vaak minder vertrouwen in de aansturende overheidsinstanties dan omgekeerd. Men geeft aan dat onvoldoende kennis bij overheids-

4.7 Toetsingskader voor governancestructuur Hoe krijg je als gemeente vat op een verbonden partij? Welke risico’s loopt de gemeente als zij met verbonden partijen werkt? Eén ding is duidelijk: de risico’s zijn beperkter als de samenwerking goed functioneert en er voldoende draagvlak is om met elkaar samen te werken. Zijn bovendien de deelprocessen van de governance-structuur helder ingevuld? Dan ontstaat vanzelf een toetsingskader.

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�� Figuur 8: Toetsingskader quick scan verbonden partijen

Om een eerste indruk te krijgen van de risico’s is het niet meteen nodig om een gecompliceerd toetsingskader op te stellen. Wel is het goed met een aantal gerichte vragen een indicatie te krijgen van de mogelijke risico’s. In de quick scan in bijlage 3

zijn per deelproces de belangrijkste vragen opgenomen. Door het uitvoeren van deze scan worden snel witte vlekken in de governance-aspecten, inclusief de risico’s van verbonden partijen, zichtbaar.

14

Drs. P.J. Linker, Resultaten onderzoek ‘Sturingsrelaties tussen departementen en ZBO’s’, april 2005. 29


5 Verbonden partijen: eigenschappen en kenmerken In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de verschillende soorten verbonden partijen, inclusief hun eigenschappen en kenmerken. Zo kan voor elke hoofdvorm een risicoprofiel worden opgesteld. Die kan de gemeente bij de keuze voor een verbonden partij meenemen.

5.1 Voor- en nadelen van verbonden partijen Net als elke samenwerkingsvorm brengt ook deelname aan een verbonden partij voor- en nadelen met zich mee. Mogelijke voordelen15 zijn: • Risicospreiding. Het delen van financiële risico’s met andere partijen. • Efficiencyvoordeel. Bijvoorbeeld samen met andere gemeenten een sociale werkplaats exploiteren of samen de afvalinzameling organiseren. • Kennisvoordeel. De gemeente kan gebruik maken van kennis en expertise die ze zelf niet in huis heeft. Bij gebiedsontwikkeling in PPS verband is dit bijvoorbeeld kennis van civiele techniek, de markt en kennis van gronden bouwexploitaties. • Katalysatorfunctie. De gemeente brengt samen met semi-publieke en private organisaties activiteiten op gang die zonder de initiërende rol van de gemeente niet of moeilijker van de grond zouden komen. Na verloop van tijd kan de gemeente haar deelname eventueel beëindigen. Mogelijke nadelen liggen in de praktijk vooral in verlies aan controle en de dubbelrol van de gemeente. • Door de afstand zijn informatievoorziening en beïnvloedingsmogelijkheden minder vanzelfsprekend dan bij de eigen gemeentelijke dienst. • De gemeente moet meer moeite doen om zijn rol als opdrachtgever/klant waar te maken. Tegelijkertijd is zij als bestuurder/eigenaar wel medeverantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de verbonden partij. • Financiële risico’s, zoals opdraaien voor mogelijke tekorten. • Bestuurdersaansprakelijkheid.

5.2 Lijst verbonden partijen De gemeente moet in haar begroting en verantwoordingsstukken een lijst van verbonden partijen opnemen waarin de volgende informatie is opgenomen: • • • • •

Naam en vestigingsplaats; Het openbaarbelang dat wordt gediend; Mutaties in het belang van de gemeente; Eigen en vreemd vermogen; Het resultaat.

In bijlage 2 is een format opgenomen hoe een dergelijke lijst verbonden partijen er uit kan zien.

5.3 Format Paragraaf verbonden partijen Elke gemeente is verplicht om een aparte ‘Paragraaf verbonden partijen’ in het jaarverslag op te nemen. Deze paragraaf bevat in elk geval: • De visie op de verbonden partij in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting, het programmaplan De gemeente mandateert de verbonden partij voor het uitvoeren van het beleid, maar blijft eindverantwoordelijk voor het realiseren van de doelstellingen. Ook moet de gemeente aangeven of de doelstellingen van de verbonden partijen corresponderen met die van de gemeente en of de gemeentelijke doelen via de verbonden partijen gerealiseerd zijn. • De beleidsvoornemens en -realisatie De gemeente vermeldt de beleidsvoornemens en gerealiseerde veranderingen omtrent verbonden partijen. Dit kan een verandering in de doelstelling, in de relatie, het voortbestaan en/of eigenstandigheid van een verbonden partij zijn.

15

Handreiking Verbonden Partijen, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

30


• Het financiële belang Bij het financiële belang gaat het om kosten en financiële risico’s die de gemeente met verbonden partijen kan lopen, inclusief de daaruit voortvloeiende budgettaire gevolgen. Zonder een Paragraaf verbonden partijen kan een leemte ontstaan, waardoor de raad haar taken niet goed kan uitvoeren. Daarnaast is het zo dat in een monistisch stelsel de raad de besluiten tot deelname aan bijvoorbeeld een NV moest goedkeuren. In een duaal stelsel is dit niet meer het geval. Door de Paragraaf verbonden partijen oefent de raad invloed uit door kaders te stellen. Die invloed geldt niet meer per individueel geval, maar voor het totaal. In bijlage 1 is een format opgenomen hoe een dergelijke paragraaf er uit kan zien.

5.4 Typen verbonden partijen Het type verbonden partij bepaalt mede de inrichting van de governance. Er zijn namelijk veel soorten verbonden partijen. Allemaal brengen ze hun eigen bestuurlijke en financiële risico’s voor de gemeente met zich mee. Participatie kan consequenties hebben voor de transparantie van het gemeentebestuur. Helderheid is eveneens vereist in de manier waarop de gemeente zich ervan verzekert dat de publieke belangen worden gewaarborgd. Een NV waarin de gemeente voor honderd procent deelnemer is, is namelijk een heel andere organisatie dan een stichting waarin de gemeente om louter representatieve redenen participeert. Om inzicht te geven in de eigenschappen en consequenties van verschillende verbonden partijen worden de meest voorkomende samenwerkingsvormen behandeld.

Nr. Verbonden partij 1. 2. 3. 4.

Stichtingen en verenigingen Vennootschap (BV, NV) Gemeenschappelijke Regeling Publiek Private Samenwerking (PPS)

Rechtsvorm Privaatrechtelijk Privaatrechtelijk Publiekrechtelijk Privaatrechtelijk

Belang Publiek

Privaat

x x x x

x

Tabel 7: Onderscheiden hoofdvormen verbonden partijen

Uit recent onderzoek van Deloitte16 naar de aanwezigheid van verschillende typen verbonden partijen blijkt dat gemeenten vooral participeren in Gemeenschappelijke Regelingen, 94% van de ondervraagde

gemeenten, en in PPS’en, 78%. Stichtingen en vennootschappen blijven achter. In tabel 8 staat de participatiegraad van gemeenten op basis van dit onderzoek.

Verbonden partij

Aanwezigheid

Stichting Vennootschap Gemeenschappelijke Regeling PPS

25% 37% 94% 78%

Tabel 8: Overzicht participatie gemeenten in verbonden partijen

In de volgende paragrafen bespreken we per verbonden partij de bestuurlijke betrokkenheid en het financiële belang, inclusief de voor- en nadelen. In paragraaf 5.5 staat het risicoprofiel dat aan elk type verbonden partij kleeft.

5.4.1 Stichtingen17 en verenigingen Een stichting en een vereniging zijn privaatrechtelijke rechtspersonen. Oprichting vindt plaats via een notariële akte. Een gemeente als medeoprichter van een stichting of vereniging heeft goedkeuring nodig van Gedeputeerde Staten (GS), volgens artikel 160 lid 3 Gemeentewet. Een informele vereniging (beperkte rechtsbevoegdheid) kan zonder notariële akte worden opgericht. Een vereniging heeft een duaal karakter met een algemene ledenvergadering en een bestuur. Een stichting heeft een meer monistisch karakter met alleen een bestuur. Stichtingen kunnen overigens ook meer duaal worden ingericht met een Raad van Toezicht en een directeur/bestuurder.

Beleidsmatig opereren stichtingen en verenigingen vaak als vormen van ‘verlengd bestuur’ op terreinen die de overheid als die van haar beschouwt. Deze vorm komt voor in de sport, het vrijwilligerswerk, vrijetijdscircuit, sociaal-cultureel en maatschappelijk werk. De gemeente zit vaak in het bestuur. Het financiële belang bestaat uit een subsidierelatie of een garantstelling. In onderstaand overzicht staan de voor- en nadelen, inclusief het risicoprofiel.

16

‘Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten’, drs. M.S. de Lange en dr. P. Smidt, september 2004 en ‘Risicomanagement bij publiek-private gebiedsontwikkelingen in de praktijk’, drs. M. Schapendonk en drs. B. Nauta in Building Business, december 2004.

17

In dit handboek richten wij ons specifiek op stichtingen en laten wij verenigingen buiten beschouwing. 31


Bestuurlijke betrokkenheid Zitting in het bestuur van de stichting. In de stichtingsstatuten kan staan dat er kwaliteitsplaatsen in het bestuur voor raadsleden zijn gereserveerd.

Financiële relatie Subsidierelatie tussen gemeente en stichting of vereniging met mogelijk aanvullende afspraken met betrekking tot: - het dekken van onvoorziene exploitatietekorten; - incidentele uitgaven als gevolg van reorganisaties; - garantiestellingen.

Voordelen

Nadelen

Risicoprofiel

De financiële consequenties zijn nihil. Alleen financiële aansprakelijkheid voor verstrekte middelen. De stichting is formeel verantwoordelijk voor exploitatierisico’s. In de praktijk blijkt echter dat gemeenten een deel van dit risico informeel of via aanvullende afspraken dragen.

Een stichting of vereniging heeft zelden een buffer om exploitatietekorten of onvoorziene uitgaven op te vangen. Per definitie kloppen zij bij gemeenten aan. Bij garantiestelling is dit risico directer.

Financieel

Eenvoudig en goedkoop op te richten.

De wetgever heeft niet voorzien in een toezichtmechanisme. Er is niets formeel vastgelegd met betrekking tot de financiële informatievoorziening.

Laag/Gemiddeld, vanwege beperkte financiële risico’s. Bestuurlijk/ organisatorisch Laag/Gemiddeld Bestuurders zijn alleen aansprakelijk als er sprake is van wanbeleid.

Tabel 9: Overzicht kenmerken stichting

5.4.2 Vennootschappen (NV en BV)18 Een NV en BV zijn een rechtspersoon, dus zelfstandig drager van rechten en plichten, die onder eigen naam deelnemen aan het rechtsverkeer. Bij een NV worden de aandelen uitgegeven aan toonder of op naam en deze zijn vrij verhandelbaar, tenzij de overdraagbaarheid van de aandelen op naam is beperkt. Bij een BV worden de aandelen op naam uitgegeven en deze zijn niet vrij verhandelbaar. Vennootschappen zijn vooral actief op terreinen die niet bij de primaire gemeentelijke taken horen, zoals levering van energie en water, afvoer van afval, bankieren (BNG) en gronden bouwexploitaties. Bedrijfsmatigheid en autonomie zijn de belangrijkste overwegingen om samen te werken met dit type verbonden partij. Eventuele opbrengsten vloeien in de gemeentekas en zijn vaak als ‘zeker’ aangemerkte inkomsten in de paragraaf Financiering. De Ava beslist echter over de bestemming van de winst en dus over de 32

uitkering hiervan aan de aandeelhouders. Oprichting vindt plaats via een notariële akte. Hiervoor is een raadsbesluit en een verklaring van geen bezwaar van Justitie vereist en goedkeuring door Gedeputeerde Staten (GS). De gemeente is als aandeelhouder – of via commissariaten – bestuurlijk betrokken bij dit type verbonden partij. De gemeente houdt via een meerderheids- of minderheidsbelang in de aandeelhoudersvergadering een stem, omdat de overheidsvennootschap belangrijke taken uitvoert voor de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente vaak recht van voordracht of benoeming van commissarissen. Afstemming in beleidsvorming tussen gemeentelijke organisatie en de zelfstandige eenheid is van groot belang. Daarnaast kunnen besluiten worden afgedwongen

18

De Commanditaire Vennootschap wordt bij de PPS besproken, gezien het feit dat van een CV vaak alleen bij grondexploitaties gebruik wordt gemaakt.


die directe consequenties hebben voor de bedrijfsvoering. Dit kan van invloed zijn op prijs en rendement van de te leveren producten. Daarnaast kunnen ook fiscale motieven meespelen bij de keuze voor een overheidsvennootschap. Het gaat vaak om marktgedreven activiteiten, waarbij het maken van winst één van de hoofddoelstellingen is. Bijna alle gemeentelijke activiteiten waarbij het gaat om diensten die ook door private partijen kunnen worden geleverd, kunnen in deze vorm worden georganiseerd. De bestuurlijke betrokkenheid is beperkt tot aandeelhouderschap en commissariaten.

Bestuurlijke betrokkenheid Aandeelhouder

‘Zorg voor één contactadres waar burgers met vragen naar toe kunnen en communiceer met één mond vanuit vennootschap en gemeente om ‘ruis’ bij burgers te voorkomen.’ Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseur milieu, gemeente Amersfoort

Financiële relatie Aandelen (BV en NV)

Voordelen De taak wordt meer op afstand geplaatst. Financiële voordelen door winstdeling en dividend.

De gemeente is bij een NV en BV (mede)eigenaar. Dit zou tot een kleinere afstand tot het bestuur van de gemeente en daarmee het gemeentelijk beleid moeten leiden ten opzichte van een stichting. In de praktijk ligt het risicoprofiel van een vennootschap vaak hoger dan van een stichting. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de aard van de activiteiten, de omvang, de bestuursfilosofie en -structuur en de autonome positie die een vennootschap vaak inneemt.

Nadelen

Risicoprofiel

De vaak beperkte beïnvloedingsmogelijkheid.

Financieel Gemiddeld, vanwege het feit dat de gemeente alleen risico loopt over het ingebrachte geld.

Bestuurlijk/ organisatorisch Commissariaten

Minder vanuit de bestuurlijke rol. Meer vanuit de rol als toezichthouder betrokken bij de vennootschap.

De Raad van Bestuur heeft wettelijk veel bevoegdheden en moet primair handelen vanuit het private belang van de onderneming.

Gemiddeld/hoog. In maatschappelijke discussies kan de bestuurlijke relatie een belangrijke rol spelen. Gezien de grote afstand tussen gemeente en vennootschap is het moeilijker publieke doelstellingen in het oog te houden.

Tabel 10: Overzicht kenmerken vennootschappen

33


5.4.3 Gemeenschappelijke Regelingen Gemeenten kunnen met elkaar samenwerken in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. Aan een Gemeenschappelijke Regeling kunnen ook andere openbare lichamen deelnemen. Private rechtspersonen kunnen alleen participeren als zij daartoe bij Koninklijk Besluit zijn gemachtigd. Bij Gemeenschappelijke Regelingen gaat het vaak om primaire gemeentelijke taken met een uitvoerend karakter. Denk aan sociale dienst, gemeentearchief, muziekschool, geneeskundige dienst en sociale werkvoorziening. Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) is een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. In grote lijnen zijn er gezien vanuit de doelstelling en de aard van de activiteiten drie soorten Gemeenschappelijke Regelingen te onderscheiden: • gericht op gemeenschappelijke beleidsvorming, zoals regionaal ruimtelijk beleid en gemeenschappelijke planontwikkeling. • gericht op uitvoering van activiteiten ten behoeve van de deelnemers, zoals de sociale werkvoorziening. • gericht op de uitvoering van regionale activiteiten in opdracht van hogere overheden, zoals de regionale brandweer, de gemeenschappelijke geneeskundige dienst en in de toekomst de veiligheidsregio’s. De samenwerkingsvormen zijn divers. De WGR biedt het juridische kader voor verschillende samenwerkingsvormen tussen bestuursorganen van gemeenten, provincies, en waterschappen19. De verschillende vormen maken het mogelijk de zwaarte van het organisatorisch verband af te stemmen op de aard van de gezamenlijk te behartigen taken. In artikel 8 van de WGR worden de volgende varianten onderscheiden. Ook komen combinaties van varianten voor. Een paar voorbeelden: Centrumgemeente constructie In de ‘centrumgemeente constructie’ worden de taken van verschillende gemeenten uitgevoerd door één gemeente. 34

Een nieuwe rechtspersoon is hierbij niet aan de orde. In feite is sprake van mandaat van bevoegdheden door het ene aan het andere gemeentebestuur. Voor de activiteiten hoeft geen begroting of jaarrekening te worden vastgesteld. De overdracht van taken, bevoegdheden en de informatieverantwoordingsplicht richting deelnemende gemeenten wordt in een bestuursakkoord met de centrumgemeente vastgelegd. Dit is dus geen voorbeeld van een verbonden partij. Openbaar lichaam Bij een ‘openbaar lichaam’ met een Algemeen Bestuur, een Dagelijks Bestuur en een voorzitter ontstaat een nieuwe rechtspersoon. Deze moet voldoen aan wettelijke voorschriften, zoals verplichte delegatie, geleed bestuur, begroting en jaarrekening. Gemeenten kunnen aan een openbaar lichaam – behoudens enkele wettelijke uitzonderingen – alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen. Voorbeelden zijn regionaal opererende sociale diensten, milieudiensten, veiligheidsregio’s, sociale werkvoorzieningschappen en geneeskundige diensten. Dit is de meest voorkomende vorm van een GR. Een openbaar lichaam is een verbonden partij. Gemeenschappelijk orgaan De derde variant is een ‘gemeenschappelijk orgaan’. Een dergelijk orgaan wordt in de praktijk vaak ingezet als intergemeentelijk overleg- of adviesorgaan. Dit vanwege het feit dat het geen rechtspersoonlijkheid bezit. Aan een dergelijk orgaan kunnen geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd, hooguit beschikkingsbevoegdheden. Gemeenten kunnen aan een gemeenschappelijk orgaan derhalve wel taken en bevoegdheden overdragen, behalve de bevoegdheid tot belastingheffing en het vaststellen van andere algemeen bindende voorschriften. Vanwege het ontbreken van rechtspersoonlijkheid wordt niet het gemeenschappelijk orgaan, maar de deelnemende gemeenten gebonden aan de effecten van de besluitvorming door het algemeen orgaan. Een gemeenschappelijk orgaan dient minimaal te beschikken over een algemeen bestuur en een voorzitter. Een gemeenschappelijk orgaan dient een begroting en jaarrekening vast te stellen.


Lichte regeling Tot slot is er de zogeheten ‘lichte regeling’. Hierbij wordt geen organisatorisch verband opgericht. Alleen bepaalde afspraken worden vastgelegd. In dit geval is er sprake van een bestuursovereenkomst in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. Ook dit is geen verbonden partij, het is namelijk geen zelfstandige entiteit. Aan de regeling kunnen geen taken of bevoegdheden van deelnemende gemeenten worden overgedragen. De deelnemende gemeenten

Bestuurlijke betrokkenheid Algemeen Bestuur

worden in beginsel niet gebonden door de besluitvorming van de regeling. Voor gezamenlijk beleid of binding daaraan is gelijkluidende besluitvorming door de afzonderlijke deelnemers nodig. De lichte gemeenschappelijke regeling hoeft niet te voldoen aan wettelijke voorschriften, zoals geleed bestuur, verschaffen van informatie, begroting en jaarrekening. Gemeenten zijn vaak in het ‘bestuur‘ vertegenwoordigd. Het risicoprofiel is hoog

Financiële relatie Jaarlijkse bijdrage bekostiging exploitatie.

Voordelen Veel bestuurlijke/ beleidsmatige invloed met mogelijkheid tot sturing aan de voorkant.

vanwege de financiële aansprakelijkheid. Om daar grip op te krijgen en te houden stellen sommige gemeenten een toezichtsorgaan in bij een centrumgemeente of externe organisatie. Het toezichtsorgaan functioneert als intermediair voor de controle-informatie van alle in de regio functionerende Gemeenschappelijke Regelingen. Het voordeel zit in de continuïteitsgarantie en objectiviteit van de informatie.

Nadelen

Risicoprofiel

Bijdrage ten behoeve van bekostiging jaarlijkse activiteiten is een verplichte uitgave. Bij verlies of hogere uitgaven zijn de participerende gemeenten verplicht om het verschil bij te leggen.

Financieel Hoog, vanwege het feit dat de participerende gemeenten volledig financieel aansprakelijk zijn en de bekostiging van de jaarlijkse activiteiten een verplichte uitgave is.

Bestuurlijk/ organisatorisch Dagelijks Bestuur

Uitgelezen vorm om op voet van evenredigheid en gelijkwaardigheid samen te werken met publieke partijen voor een publiek belang.

Qua besluitvorming lange procedures en verplichte verantwoordingslijnen. Met andere woorden: bureaucratisch.

Voorzitter Bestuur

Schaalvoordelen: inkoop, expertise en fte.

Als kleine gemeente vaak beperkte zeggenschap.

Hoog. Afhankelijk van de gekozen GR bestaat er een regeling voor terugroeping van leden van het Algemeen of Dagelijks Bestuur: motie van wantrouwen of ontslag door de raad art. 49 Gemeente Wet. In alle gevallen bestaat er een inlichtingen- en verantwoordingsplicht.

Tabel 11: Overzicht kenmerken Gemeenschappelijke Regelingen (openbaar lichaam)

19

Ook het rijk en privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen aan een gemeenschappelijke regeling deelnemen, volgens artikel 93 en 94, Wet gemeenschappelijke regelingen. 35


5.4.4 Publiek Private Samenwerkingsverbanden Een bijzondere vorm van verbonden partijen zijn die waaraan naast de overheid ook private partijen deelnemen. Het gaat om zogeheten Publiek Private Samenwerkingen (PPS). Steeds vaker worden PPS’en ingezet om overheidsdoelstellingen te realiseren. Een veel voorkomend voorbeeld van PPS zien we in lokale gebiedsontwikkeling. Hierbij is sprake van een samenwerkingsverbintenis tussen bijvoorbeeld gemeente, woningcorporatie, grondeigenaar/projectontwikkelaar, bouwers en andere partijen. Op hoofdlijnen worden twee soorten PPS onderscheiden: de PPSconcessie en de PPS-alliantie. De PPS-concessie Bij een PPS-concessie is de gemeentelijke inmenging en sturing tijdens de realisatiefase relatief gering. De gemeente kan ervoor kiezen om zich bij de ontwikkeling van een plangebied te beperken tot het stellen van randvoorwaarden, zowel inhoudelijk, planologisch als financieel. Binnen die randvoorwaarden wordt de integrale ontwikkeling, grondexploitatie en bouwexploitatie, overgelaten aan private partijen. Dit model is vooral interessant bij kleinschalige infrastructurele projecten of ontwikkelingen op deelplanniveau. De kans op onvoorziene omstandigheden – en daarmee de behoefte aan publiekrechtelijke bijsturing – is tijdens de rit vrij klein. De PPS-alliantie De PPS-alliantie kent de mogelijkheden van een bouwclaim of een joint venture. In de eerste situatie is geen sprake van een verbonden partij. Er worden afspraken gemaakt over grondinbreng en teruglevering van bouwrijpe kavels. Hierbij gaat het om gemeentelijke grondexploitatie, een samenwerkingsovereenkomst en een informele stuurgroep. Dit betekent een informele bestuurlijke binding en een duidelijk financieel belang in de samenwerking. Er is dus geen sprake van een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke entiteit. In de tweede variant gaat het meestal wel om een privaatrechtelijke entiteit. Hierbij wordt in gezamenlijkheid grond ingebracht, 36

meestal een Grondexploitatiemaatschappij (GEM) of Grondontwikkelingsmaatschappij (GOM). De onderneming maakt de grond bouwrijp en geeft bouwkavels uit. In het geval van een GOM worden de kavels ontwikkeld via een gezamenlijke vastgoedexploitatie. Voor een dergelijke exploitatiemaatschappij wordt vaak een Commanditaire Vennootschap (CV) opgericht, waarbij de beherende vennoot een rechtspersoon is, meestal een BV. Inbreng, zeggenschap en risico zijn vaak in gelijke mate verdeeld tussen de partijen. Een CV is dus geen rechtspersoon. De CV kent commanditaire vennoten, ook wel stille vennoten genoemd, en een beherende vennoot, meestal een BV. De commanditaire vennoten zijn verantwoordelijk voor de besluitvorming en houden zich niet bezig met de bedrijfsvoering van de onderneming. Daarom zijn ze beperkt aansprakelijk, namelijk tot de hoogte van het door hen ingebrachte kapitaal. De beherende vennoot is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van de CV en voert het beheer uit. Hij is hoofdelijk aansprakelijk en kan dus aansprakelijk worden gesteld voor alle schulden van de CV. Kenmerk van de Besloten Vennootschap, de BV, is dat de aandeelhouders beperkt aansprakelijk zijn. Dus daar waar de BV als beherend vennoot in de CV hoofdelijk aansprakelijk is, lopen de aandeelhouders van de BV slechts risico over de aandelen die zij van de BV bezitten. Om dit risico te beperken wordt weinig kapitaal ingebracht. Om niet het risico te lopen om als commanditair vennoot toch beheerdaden uit te voeren – en hierdoor alsnog hoofdelijk aansprakelijk te zijn – is het zaak om taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de partijen in de CV te onderscheiden van die in de BV. Daarom is het verstandig om participatie van de commanditaire vennoten in de CV te laten plaatsvinden door groepsvennootschappen van de in de BV participerende partijen. De personen die namens een partij participeren in de BV kunnen zo nooit dezelfde zijn als de personen die namens een partij participeren in de CV.


��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Figuur 9: Mogelijke PPS-samenwerkingsverbanden

De samenwerkingsvormen verschillen op punten als: • Omvang van de investering voor gemeenten en private partijen; • Zeggenschap en regie over het project; • Risicoverdeling; • Verdeling financieel resultaat en bijdrage aan verevening.

‘Stem op het moment dat de PPS draait de ambtelijke- en bestuurlijke rollen af op de vastgelegde rolverdeling en overlegstructuur van de PPS. Maak vervolgens geen gebruik meer van de ‘normale’ wegen.’

Ook hier is het risicoprofiel hoog. Naast risico’s zijn er echter ook kansen die doorslaggevend kunnen zijn bij de keuze voor deze vorm van verbonden partij.

Dr. J. Pelle, wethouder Economische Zaken/Recreatie en Toerisme/Sociale Zaken, gemeente Roosendaal

37


Bestuurlijke betrokkenheid Aandeelhouder

Commissariaten

Financiële relatie

Voordelen

Nadelen

Risicoprofiel

Investering: eigen vermogen bij BV en inleg bij CV.

Risicodeling in financiering Soms langere trajecten, en uitvoering. vooral in het geval van de eerste PPS voor de betrokken partijen.

Aandelen (bij NV)

Deskundigheid en haalbaarheid project vergroten.

Financieel

Hoog, vanwege het feit dat de gemeente risico loopt over het ingebrachte geld, maar tevens rekening moet houden met het private belang dat kan Financier neemt meestal afwijken van de eigen geen genoegen met een doelstellingen. Daarnaast minimaal gekapitaliseerde is vaak sprake van relatief BV: vennoten CV moeten forse exploitatiewinsten garant staan voor waarin de gemeente kan financiering. meedelen. Bestuurlijk/ organisatorisch

(Mede) eigenaar

Verhoging van de toegevoegde waarde, zoals integraal denken onder andere in ontwerpfasen.

Bestuurder

Meedelen in de winst.

Goed inrichten van sturingsrelatie om beleidsaspecten/ doelrealisatie te waarborgen. Vooral ook vanwege mogelijk tegenstrijdige belangen van de private partij.

Gemiddeld/hoog. In maatschappelijke discussies kan de bestuurlijke relatie een belangrijke rol spelen. Gezien de grotere afstand tussen gemeente en PPS – en het private belang dat kan conflicteren met de publieke doelstellingen – is het moeilijk om de gemeentelijke doelstelling te laten voorgaan.

Tabel 12: Overzicht kenmerken PPS’en

‘Denk als een private partij! Houd ook de belangen van na de PPS in je achterhoofd. Ga bij beslissingen na wat het effect is voor de toekomstige beheersorganisatie.’ P.J. Verschoor, wethouder Financiën, gemeente Voorschoten

38

5.5 Overzicht van de risicoprofielen verbonden partijen Op basis het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de risicoprofielen van verbonden partijen redelijk uiteenlopen.

Gemeente Governance

��

Handboek Verbonden partijen

��

��

��

��

Figuur 10: Overzicht risicoprofielen verbonden partijen

Bij stichtingen lopen gemeenten uitsluitend risico over de aan de stichting verstrekte middelen en zijn bestuurders alleen aansprakelijk wanneer er sprake is van wanbeleid. Dit wil niet zeggen dat vanuit de gemeente geen aanvullende maatregelen gewenst zijn om de risico’s te beheersen. Een stichting heeft namelijk zelden een buffer om exploitatietekorten of onvoorziene uitgaven op te vangen, hoewel ze hier formeel verantwoordelijk voor is. De financiële informatie moet daarom adequaat inzicht bieden in exploitatie en continuïteit. Daarnaast moet de gemeente het initiatief nemen om de toezichthoudende functie adequaat in te vullen. Het risicoprofiel van vennootschappen en PPS’en is, vergeleken met een stichting, hoger. In principe wordt voor een PPS gekozen om tot risicodeling te komen. Bij een PPS is tevens sprake van een private partij met eigen doelstellingen. De problematiek van dubbele petten kan echter in alle vormen van verbonden partijen een rol spelen. Financieel loopt een gemeente bij een PPS alleen risico over het geïnvesteerde vermogen. Bij een vennootschap/PPS is dit bedrag, vergeleken met een stichting, relatief hoog vanwege de activiteiten die in de vorm van een vennootschap worden geëxploiteerd. Daarnaast is in het geval van gebiedsontwikkeling vaak sprake van een vooraf bekend positief exploitatiesaldo. Dit kunnen behoorlijke bedragen zijn. Voor het realiseren van deze geprognosticeerde winsten is een goede interne sturing, beheersing en belangenbehartiging vanuit de gemeente noodzakelijk. In die zin is het financiële belang van een gemeente in een PPS vaak groot te noemen. Daaraan zit wel het risico dat de exploitatiesaldi eerst gerealiseerd moeten worden, voordat er

sprake is van winst. Het risico is hier niet zozeer tekorten oplopen, maar minder dan voorziene winsten realiseren. Overigens is deze risico-indeling relatief. Dit wil zeggen ten opzichte van risico’s bij andere vormen van verbonden partijen. Bij een PPS gebiedsontwikkeling kan het risicoprofiel in vergelijking met andere vormen van verbonden partijen hoger zijn. Dit wil echter niet zeggen dat de gebiedsontwikkeling in PPS-vorm voor een gemeente een hoger risicoprofiel heeft dan bij een zelfstandige, publieke ontwikkeling. Gemeenschappelijke Regelingen kenmerken zich door een hoog risicoprofiel. Vooral het financiële risico is groot. Gemeenten zijn namelijk volledig financieel aansprakelijk voor de Gemeenschappelijke Regeling. Wel is het zo dat de gemeente slechts proportioneel hoeft op te draaien voor tekorten. De bovenstaande risicoprofielen zijn, naast de specifieke eigenschappen van de verschillende samenwerkingsvormen, van invloed op de keuze voor het type verbonden partij en de manier waarop de publieke regiefunctie (hoofdstuk 4) kan worden vormgegeven.

‘Stel gedurende de realisatiefase een onafhankelijke regisseur aan die het hele proces begeleidt. Als kleine gemeente heb je onvoldoende kennis. De private partij heeft deze kennis wel.’ Dr. J. Pelle, wethouder Economische Zaken/Recreatie en Toerisme/Sociale Zaken, gemeente Roosendaal 39


6 Risico’s en risicomanagement Zoals gezegd bestaan er risico’s binnen het netwerk van verbonden partijen. Deze zijn onder meer afhankelijk van de risicoprofielen die de hoofdvormen van verbonden partijen kenmerken. Maar, draagvlak creëren, vertrouwen opbouwen en afspraken rond risico’s in kaart brengen maken goede samenwerking mogelijk.

20

de gemeenschappelijke doelstelling in gevaar kunnen brengen. Dit alles wordt voorzien van scenarioafspraken: wat doen we als één van de risico’s zich voordoet? Risicomanagement is daarbij een middel om tot ‘assurance’ – vertrouwen en zekerheid – te komen.

6.2 Risico’s en risicoanalyse 6.1 Opbouwen van vertrouwen Bij een succesvol samenwerkingsverband gaat het allereerst om het vinden van een gemeenschappelijk belang en vertrouwen tussen de partijen. Veel samenwerkingsverbanden lijken op gedwongen huwelijken. Daarbij wordt al in de verlovingsfase gesproken over de echtscheidingsvoorwaarden. Ondanks dat moeten partijen binnen een dergelijk verstandshuwelijk op zoek naar echte liefde. Maar, van echte liefde is alleen sprake als de samenwerking voor alle partijen een zichtbare meerwaarde heeft. Het gaat dus om het meetbaar formuleren van gezamenlijke doelstellingen. Bij de vormgeving van samenwerking gaat het om vier elementen: • Het SMART – Specifiek, Meetbaar, Aanvaardbaar, Realistisch, Tijdgebonden – formuleren van het gemeenschappelijke doel. • Het kiezen van de juiste samenwerkingsvorm, inclusief een heldere afweging tussen publiekrechtelijk of privaatrechtelijke vormen of een combinatie daarvan. • Het opbouwen van wederzijds vertrouwen. • Duidelijke afspraken over een optimale taak- en risicoverdeling. De risico’s worden vooraf in kaart gebracht. Het opbouwen van wederzijds vertrouwen vindt plaats op basis van een open discussie. De thema’s zijn gemeenschappelijke en eigen belangen en het creëren van een onafhankelijke uitvoeringsorganisatie. Alle deelnemers moeten ervan overtuigd zijn dat de uitvoeringsorganisatie de gezamenlijke belangen behartigt en niet als verlengstuk opereert van één van de partijen. Ook moeten afspraken worden gemaakt over de continuïteit van de samenwerkingspartners. Dit betekent het gezamenlijk in kaart brengen van de risico’s, die realisatie van 40

Naast de eerder genoemde zijn er ook relatief abstracte risico’s. Die staan verder af van het project. Denk aan ontwikkelingen in weten regelgeving en de risico’s die de samenwerking met zich mee brengt. Hierbij gaat het om het gegeven dat er wordt samengewerkt en om de kwaliteit van de organisatie waarmee wordt samengewerkt. Met andere woorden: het gaat om omgevingsrisico’s, samenwerkingsrisico’s en verbonden partijrisico’s. In de onderstaande checklist staan de elementen van deze risicogroepen. Het is een handig hulpmiddel om een risicoanalyse van de verbonden partijen te maken. Op basis van de uitslag worden de belangrijkste risico’s scherp in de gaten gehouden en worden waar nodig beheersmaatregelen getroffen.

��

��

��

��

��

��

��

Figuur 11

20

Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën, Handleiding Risicomanagement, 2004.


Niveau Omgevingsrisico’s

Risicosoorten Politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s Denk aan het politieke en maatschappelijke draagvlak, zoals nieuw overheidsbeleid rond de activiteit die de verbonden partij uitvoert. Economische risico’s Bij economische risico’s gaat het om factoren die de gezamenlijke doelstelling kunnen bedreigen. Voorbeelden zijn: afzetrisico’s bij een PPS, ontwikkeling van de arbeidsmarkt en de conjunctuur bij een sociale werkvoorziening. Wet- en regelgeving Wijzigingen in weten regelgeving kunnen consequenties hebben op de randvoorwaarden waarbinnen de verbonden partij haar activiteiten uitvoert, bijvoorbeeld milieunormen. Samenwerkingsrisico’s Bij verbonden partijen wordt samengewerkt met belanghebbende publieke en private partijen. Een gemeente kan het risico lopen dat op een gegeven moment bij de betrokken partijen commitment ontbreekt of de belangentegenstellingen te groot zijn voor gezamenlijke uitvoering.

Netwerkrisico’s

Constructierisico’s Met het functioneren van de verbonden partij kunnen risico’s samenhangen. In de praktijk kunnen bijvoorbeeld tegengestelde belangen ontstaan die de samenwerking onder druk zetten. Ook kan de samenwerkingsovereenkomst onvolkomenheden bevatten. Doelmatigheid Is de gemeenschappelijke doelstelling SMART geformuleerd, zodat periodiek beoordeeld kan worden of en in welke mate de doelstelling wordt bereikt? Efficiency Is de inzet van de middelen duidelijk en meetbaar in het kader van realisatie van het doel? Is de gekozen samenwerking efficiënt voor alle partijen?

Verbonden partijrisico’s

Structuur Bij structuur gaat het om een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de organisatie. Processen De processen hebben betrekking op de administratieve organisatie, communicatie en informatievoorziening, de planning & controlcyclus en de kwaliteit van interne controlemaatregelen. Cultuur Bij de cultuur van de organisatie gaat het om de binnen de organisatie heersende normen, waarden, managementstijl en besturingsfilosofie. Is er voldoende afstand tot de deelbelangen van de deelnemers? Personeel Hierbij gaat het om de kwaliteit en capaciteit van medewerkers, continuïteit en de externe partijen.

Tabel 13: Risicosoorten bij verbonden partijen

41


6.3 De cyclische uitvoering van risicomanagement Vanwege de dynamische omgeving en samenwerkingsrelatie is het goed om de omgeving periodiek te scannen. Zo worden mogelijke bedreigingen en tegenvallers tijdig gesignaleerd. Maar, risicomanagement is meer dan alleen het in kaart brengen van risico’s, het is een continu proces. Met andere woorden: risicoanalyse is geen foto, maar een film. Niet alleen signalering van bedreigingen is van belang, maar ook signalering van kansen en meevallers die hier tegenover staan. Kansen benutten is een effectieve manier om op bedreigingen in te spelen. Voordat risico’s echter kunnen worden benoemd, is een analyse van projectdoelstellingen en randvoorwaarden nodig. Bij een risicoanalyse hoort eveneens een beheersstrategie, op basis waarvan beheersingsmaatregelen worden genomen. Omdat doelstellingen en omstandigheden tijdens de levensduur van een verbonden partij kunnen veranderen, moet voortdurend

informatie worden verzameld. Alleen dan is een actueel inzicht mogelijk in de effectiviteit van beheersmaatregelen en risicoprofiel. Informatieverzameling vindt plaats bij de verbonden partij en bij de gemeente voor wat betreft de samenwerkingsrelatie en governance. Voor alle partijen betekent dit dat risicomanagement niet een incidentele activiteit is, maar een ‘tweede natuur’. Dit vraagt om voortdurend risicobewustzijn. De cyclus van risicomanagement bestaat uit zes stappen. In figuur 12 worden ze schematisch toegelicht. Stap 1: Analyseer de doelstellingen Om de risico’s in kaart te kunnen brengen is allereerst inzicht in doelstellingen en randvoorwaarden nodig. Hierbij gaat het om de gemeenschappelijke doelen van de verbonden partij en de zelfstandige doelstellingen van de gemeente als deelnemende partij. Deze analyse vormt de input voor de eerste inventarisatie van mogelijke risico’s, die realisatie van de doelstellingen in de weg kunnen staan.

��

��

��

��

��

�� Figuur 12: Cyclus van risicomanagement

42


Stap 2: Inventariseer potentiële risico’s De nadruk in de tweede stap ligt op de identificatie van potentiële kansen en bedreigingen. Het gaat om de risico’s op beleidsmatig, bestuurlijk/politiek, maatschappelijk, juridisch en financieel gebied. De indeling in risicosoorten, zoals in checklist 1, kan een handig hulpmiddel zijn. Stap 3: Maak een risicoanalyse Om de lijst, zoals samengesteld in stap 2, hanteerbaar te maken, kan een risicoanalyse worden uitgevoerd. Een dergelijke analyse ordent de potentiële risico’s. In de analyse spelen de kans dat de risico’s zich voordoen, inclusief hun impact, een belangrijke rol. Er kunnen verschillende risicoanalysemethoden worden gebruikt. Welke methode het wordt, is afhankelijk van de fase waarin de samenwerking zich bevindt en de aard van de informatie die de analyse moet opleveren. Op deze manier ontstaat zicht op de belangrijkste risico’s. Stap 4: Houd risico-indicatoren scherp in de gaten Om het risicomanagement goed van de grond te krijgen, is het van belang dat wordt bepaald op welke wijze en met welke frequentie de risico’s in de gaten worden gehouden, de zogeheten monitoring. Op basis van adequate monitoring kan worden beoordeeld in welke richting de kansen en risico’s zich bewegen. Het risicoprofiel blijft zo actueel en wordt bovendien steeds concreter. Hoewel monitoring hier als één stap in de cyclus wordt voorgesteld, is dit eveneens een continue activiteit. Hierbij gaat het om twee niveaus: de risico’s voor de verbonden partij zelf en de risico’s voor de gemeente als deelnemende partij. Stap 5: Maak een keuze voor uitvoering van beheersmaatregelen Om op kansen en bedreigingen te kunnen inspelen wordt een beheersstrategie opgesteld. De risicoanalyse vormt de basis. Op grond hiervan worden maatregelen vastgesteld om kansen te kunnen benutten en bedreigingen te kunnen vermijden, te verkleinen of over te dragen aan een andere partij. Beheersing van risico’s kent vijf hoofdstrategieën. De gekozen strategie bepaalt in sterke mate de te kiezen beheersmaatregel:

• Vermijden (afstand doen); • Behouden (accepteren); • Reduceren (verspreiden, beheersen); • Overdragen (bijvoorbeeld verzekeren); • Exploiteren (bijvoorbeeld toewijzen, herontwerpen, beïnvloeden).

De uitkomst kan aanleiding geven tot een verdiepingsanalyse.

De beheersmaatregelen komen terug in de uitwerking van de governance-aspecten, zoals die in het volgende hoofdstuk aan bod komen. Zo komen in toezicht en verantwoording afspraken rond monitoring van risico’s aan de orde. In de sturings- en beheersingsvraagstukken komen afspraken rond taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan bod. Stap 6: Evalueer de beheersmaatregelen In stap 6 van de cyclus worden de effecten van de beheersmaatregelen periodiek geëvalueerd. Zijn ze op het juiste moment genomen en hebben ze het gewenste effect? Deze evaluatie draagt bij aan de effectiviteit van beheersmaatregelen in de toekomst. Daarnaast geeft de evaluatie inzicht in hoeverre de eerder gesignaleerde risico’s nog actueel zijn. Met deze zesde stap is de hele cyclus voor de eerste maal doorlopen. Terug naar stap 1 of stap 3 Wanneer doelstelling, reikwijdte of risicoprofiel van de verbonden partij significant is gewijzigd, is het verstandig om de hele cyclus opnieuw te doorlopen, dus vanaf stap 1. In andere gevallen vindt actualisatie van de eerder uitgevoerde risicoanalyse plaats vanaf stap 3. De evaluatie van de effecten van de genomen beheersmaatregelen en monitoring van de risico’s vormen de input voor actualisatie. Aan de hand van de geactualiseerde risicoanalyse wordt de beheersstrategie herijkt en worden de beheersingsmaatregelen opnieuw vastgesteld.

6.4 Risico-inventarisatie en beoordeling op hoofdlijnen Risico-inventarisatie en beoordeling op hoofdlijnen kan met behulp van een aantal gerichte vragen worden uitgevoerd. De onderstaande checklist is een handig hulpmiddel bij een dergelijke inventarisatie. 43


Onderwerp

Vraagstelling

Inventarisatie

1 2 3 4 5 6 7

Welk beleid bestaat er ten aanzien van verbonden partijen? Bestaat er inzicht in de verbonden partijen? Zijn de voorwaarden van deelname in beeld? Wat is de aard en omvang van de verbonden partijen? Bestaan er langlopende contracten? Garanties? Bestaan bij ontbinding/liquidatie bepaalde risico’s, zoals overname van personeel en afschrijving van activa?

Rolverdeling

1 Is een heldere rolverdeling tussen partijen afgesproken? 2 Zijn in het verleden geschillen ontstaan?

Informatievoorziening

1 Waaruit bestaat de informatievoorziening van de verschillende partijen? 2 Is men in het verleden met verrassingen geconfronteerd?

Overeenkomsten

1 Bestaan er samenwerkingsovereenkomsten? 2 Zijn er verplichtingen en garanties gesteld bij liquidatie? 3 Idem voor wat betreft bijdrage in tekorten?

Meerjarenplanning

1 Is er inzicht in de meerjarenplanning van de verbonden partijen? 2 Zijn effecten van deze meerjarenplanning meegenomen in de gemeentelijke begrotingen? 3 Bestaan er mogelijke knelpunten?

Externe ontwikkelingen

1 Ontwikkelingen: veiligheid, C2000. 2 Nieuwe taken?

Tabel 14: Checklist risico-inventarisatie

Niet alle risico’s hebben hetzelfde gewicht en hoeven ook niet te worden beheerst. Factoren die een rol spelen zijn de omvang van de verbonden partij − bijvoorbeeld door een beperkte geldstroom die plaatsvindt − en de soort taken die de partij uitvoert. In onderstaand overzicht is een aantal onderkende risico’s opgenomen met mogelijke beheersmaatregelen per governance-proces.

44


Kernrisico’s • Financiële tekorten bij verbonden partijen. • Verbonden partijen realiseren taken, doelstellingen en prestaties niet. • Onvoldoende sturingsmogelijkheden van verbonden partijen door de organisatievorm (bijvoorbeeld een minderheidscoalitie bij een Gemeenschappelijke Regeling) of een onvoldoende op de verbonden partij afgestemd sturingsinstrumentarium. • Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn bij verbonden partijen en gemeenten onduidelijk of niet goed gescheiden. • Democratische legitimatie van de verbonden partij is niet transparant. • Informatievoorziening van verbonden partijen is onvoldoende of niet tijdig. • Onvoldoende zicht op de risico’s ten aanzien van verbonden partijen. • De betrokkenheid van de gemeente bij de verbonden partijen is te laag. De risico’s zijn uitgewerkt naar de aspecten van governance: organisatie, sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Bij de verschillende risico’s zijn tevens de mogelijke beheersmaatregelen aangegeven. Risico

Beheersmaatregel

Organisatie • Onduidelijkheid over aansturing, bevoegdheden en verantwoordelijkheden door vermenging van rol als eigenaar en rol als opdrachtgever/klant: dubbele petten.

• Functiescheiding doorvoeren binnen het college. De wethouder financiën krijgt de verantwoordelijkheid voor het toezicht en de vakinhoudelijke wethouder voor het opdrachtgeverschap. • Het bestuur van een verbonden partij ‘dualistisch’ inrichten. Het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen bestaat uit andere mensen dan het Dagelijks Bestuur, de Raad van Bestuur, of bestuur/directie. • Op ambtelijk niveau aangeven en vastleggen wie de rapportages beoordeelt en wie rapportages voor de gemeenteraad opstelt.

• Onvoldoende aansturing en toezicht door de gemeente op de verbonden partij als gevolg van tekort aan expertise bij de gemeente.

• Benodigde competentieprofielen en capaciteit binnen de gemeentelijke organisatie vastleggen om sturing te kunnen geven aan de verbonden partij, rapportages te kunnen beoordelen en verantwoording te kunnen afleggen aan de raad. • Expertise versterken door samen met andere gemeenten aansturing, beoordeling van rapportages en het opstellen van verantwoordingen uit te voeren. • Regelmatig kennis- en voorlichtingssessies laten organiseren door de uitvoerende verbonden partij of gespecialiseerde derden.

Deelproces Sturen • Onduidelijke doelstellingen en kaders voor de verbonden partijen door het ontbreken van concreet geformuleerde resultaatverwachtingen, kaders en richtlijnen.

• Een vierjarige beleidsnota voor verbonden partijen opstellen. In deze nota geeft de gemeenteraad de doelstellingen, aansturing en kaders voor verbonden partijen aan.

45


Risico

Beheersmaatregel • De gemeenteraad stelt kaders ten aanzien van wie de gemeente mag vertegenwoordigen in verbonden partijen en met welk mandaat. • Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief met hoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda’s en verslagen van toezichthoudende organen worden aan de raad gezonden.

• Onvoldoende mogelijkheden tot tussentijdse sturing. • Geen sturing mogelijk bij afwijkingen van beleidsdoelstellingen. • Sturen op details in plaats van op hoofdlijnen.

• Afspraken over wie, wanneer en hoe tussentijdse sturing mag plaatsvinden vastleggen in een contract of overeenkomst. • Afspraken maken met betrekking tot de realisatie van doelstellingen, prestaties en financiële randvoorwaarden.

• Gemeente draagt een relatief hoog risico van extra lasten, onder andere bij PPS’en.

• Verbonden partijen jaarlijks een risico-inventarisatie laten opstellen en de rapportage agenderen voor collegevergaderingen. • Risicoverdeling tussen partijen vastleggen in een samenwerkingsovereenkomst. • Afspraken vastleggen rond omgang met risico’s waarvoor nog geen afspraken zijn vastgelegd. • Risico-inventarisatie van de verbonden partijen opnemen in de Paragraaf verbonden partijen en in de Paragraaf weerstandsvermogen en eventueel grondbeleid.

• Onvoldoende inzicht in gemaakte afspraken met verbonden partijen.

• Een integraal en gestructureerd contractenregister, inclusief alle afspraken met verbonden partijen.

Deelproces Beheersen • Onvoldoende inzicht in realisatie van beleidsdoelstellingen tijdens de uitvoering.

• Afspraken maken rond tussentijdse informatievoorziening − frequentie en inhoud − en deze vastleggen in een contract. • Naast financiële informatie ook aandacht besteden aan informatie over kengetallen met betrekking tot de doelstellingen en prestaties.

• Tussentijdse bijsturing vindt onvoldoende plaats.

• Tussentijdse rapportages van verbonden partijen agenderen voor collegevergaderingen. Bespreking en acties vastleggen. • Rapportages van verbonden partijen inbedden in reguliere planning & controlcyclus van de gemeente.

• Onvoldoende onafhankelijke advisering aan college en raad.

• Scheiding aanbrengen tussen de beleidsverantwoordelijke ambtenaar en de ambtenaar die de rapportages van alle verbonden partijen beoordeelt.

46


Risico

Beheersmaatregel

• Het ontbreken van specifieke bevoegdheden om bij verbonden partijen te kunnen ingrijpen bij calamiteiten of wanprestaties.

• Vastleggen van afspraken over bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het toezichthoudend orgaan en het bestuur/management van een verbonden partij. • Vastleggen van afspraken over mogelijkheden tot beëindiging van deelname aan een verbonden partij. • Vastleggen van de randvoorwaarden over de door de gemeente beschikbaar gestelde gelden.

• Onvoldoende zicht op risico’s en risicobeheersing door verbonden partij.

• Verbonden partijen of onafhankelijke deskundige jaarlijks een risico-inventarisatie laten opstellen. • Gemeente neemt jaarlijks kennis van de risico-inventarisatie. • De verbonden partij rapporteert jaarlijks op welke wijze

Deelproces Verantwoorden • Onvoldoende zicht op de rechtmatigheid van bestedingen.

• Jaarverslag en jaarrekening met goedkeurende accountantsverklaring. • Verbonden partijen leggen met een specifieke rapportage verantwoording af over de rechtmatige besteding van de toegekende gelden.

• Onvoldoende zicht op de effectiviteit en efficiëntie van de bestedingen.

• Rapportages met kengetallen over doelstellingen en prestaties beoordelen. • Benchmark op kengetallen uitvoeren. • Periodiek de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau laten toetsen en beoordelen . • Certificering van werkprocessen bij de verbonden partij. Wordt de kwaliteit duurzaam geleverd? • Periodieke controle van de rekenkamer op beleidseffectiviteit en doelmatigheid.

• Inhoud van de verantwoordingsinformatie is onvoldoende

• De gemeenteraad een format laten vaststellen voor de tussentijdse informatievoorziening van verbonden partijen en voor de Paragraaf verbonden partijen.

Deelproces Toezichthouden • Toezichthoudende verantwoordelijkheid wordt door de gemeente onvoldoende ingevuld.

• Invulling, deelnemers, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht, Raad van Commissarissen of Algemene Vergadering van Aandeelhouders en van de Raad van Bestuur, Dagelijks Bestuur of bestuur/directie goed vastleggen. • Het mandaat van de toezichthouder namens de gemeente goed vastleggen. Wie mag met welk doel de gemeente vertegenwoordigen? • Maximale zittingstermijn en competentieprofielen voor toezichthouders vaststellen. 47


Risico

Beheersmaatregel • Jaarrekening, jaarverslag en tussentijdse rapportages agenderen voor college- en raadsveragderingen. • Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief met hoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda’s en verslagen van toezichthoudende organen worden aan de raad gezonden. • Periodiek evalueren college en raad het functioneren van een verbonden partij. • Periodieke evaluatie van de rekenkamer op verbonden partijen.

• Onvoldoende waarborging van de continuïteit van de verbonden partij: bestuurlijk risico.

• Deskundigen jaarlijks de balanspositie, resultatenrekening, risicoanalyse en tussentijdse financiële en niet-financiële informatie laten beoordelen. • Kennis nemen van de accountantsverklaring bij de jaarrekening van een verbonden partij.

• Te weinig mogelijkheden om als toezichtouder corrigerende maatregelen te treffen.

• Bevoegdheden met betrekking tot aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties vaststellen en vastleggen. • Bevoegdheden met betrekking tot het ontslaan van bestuurders door de toezichthouder vaststellen en vastleggen. • Afspraken met betrekking tot inlichtingen, inzagebevoegdheid en controlerechten vaststellen en vastleggen. • Afspraken met betrekking tot goedkeuring van de jaarrekening en de begroting door de toezichthouder vaststellen en

Tabel 15: Risico’s, inclusief beheersmaatregelen

48


7 Rechtmatigheid en informatievoorziening Beleidsbegroting, programmabegroting en paragrafen zijn belangrijke sturingsinstrumenten voor de gemeenteraad. Om de betrouwbaarheid van deze verantwoordingsinformatie te waarborgen is een adequaat systeem van interne beheersing nodig. Dit systeem bestaat uit: risicomanagement, administratieve organisatie, interne controle en interne informatievoorziening. Met dit systeem moet de gemeente kunnen aantonen dat financieel beheer rechtmatig plaatsvindt. Naast eigen regelgeving van de raad wordt de norm van rechtmatigheid gevormd door externe wetten en regelingen. Daarin komen eveneens de uitgangspunten rond informatievoorziening van verbonden partijen aan de orde, net als het subsidiebeleid. Het normenkader voor rechtmatigheid bestaat dus uit alle voor de gemeente relevante weten regelgeving. Rechtmatigheid voor verbonden partijen Dit normenkader geldt ook voor verbonden partijen. Soms moeten deze partijen van rechtswege zelf de rechtmatigheid van hun financieel beheer aantonen. Als voorbeeld noemen we de Gemeenschappelijke Regeling. Dit is rechtmatigheid in de eerste lijn. Wanneer er geen sprake is van rechtmatigheid in de eerste lijn, moet de gemeente aanvullende afspraken maken met de verbonden partij, bijvoorbeeld via een contract. In dit contract worden afspraken vastgelegd die te maken hebben met verantwoording en tussentijdse informatievoorziening. Het is namelijk van belang dat de gemeente zeker weet dat verantwoording en informatievoorziening betrouwbaar zijn. De betrouwbaarheid kan worden vergroot door het meeleveren van accountantsverklaringen. Dilemma subsidieafrekeningen en specifieke uitkeringen Een dilemma ontstaat als tijdens de afronding van de gemeentelijke jaarrekening blijkt dat van bijvoorbeeld verstrekte subsidies de afrekeningen nog niet binnen zijn of de accountantsverklaring nog niet beschikbaar is. Hoe ga je hiermee om? Het uitgangspunt is dat de legitieme afwezigheid op zich niet tot een fout in de rechtmatigheid leidt.21 Een voorbeeld is het subsidieverslag van de gesubsidieerde

instelling dat nog niet binnen is. Wel moet in dat geval naar andere wegen worden gezocht om voldoende zekerheid te krijgen over de rechtmatigheid van de besteding van de subsidie.

Voorbeeld Het subsidieproces kent een aanvraag, beschikking en subsidievaststelling. Voorschotten worden verleend en soms wordt ook tussentijdse informatie gevraagd aan de gesubsidieerde. De gemeente maakt vervolgens een inschatting rond de rechtmatigheid. Die wordt gestaafd met eerder opgedane ervaringen en tussentijdse informatie, zowel schriftelijk en mondeling. Is dit positief? Dan heeft de gemeente op dat moment voldoende onderbouwd dat er sprake is van rechtmatig financieel beheer.

De gemeente kan grenzen stellen aan de verantwoordingsplicht van verbonden partijen. Kleinere partijen kunnen worden vrijgesteld van een uitgebreide rechtmatigheidverantwoording. Toetsingskader toezicht Voor de correcte uitoefening van toezicht is het goed dat de raad heldere stuur- en beheersingsinformatie krijgt van het college. Het college spreekt dus met de verbonden partijen af dat informatie op tijd wordt aangeleverd. Er wordt van uitgegaan dat elke gemeente beschikt over een systeem22 waarin wordt gestuurd op de realisatie van doelen met meetbare prestaties23 en waar de belangrijkste risico’s worden beheerst. De raad kan dit beoordelen als ze door het college op de hoogte wordt gesteld van gepland en gerealiseerd beleid. Dit gebeurt op basis van de programmabegroting, het programmaverslag, de Paragraaf verbonden partijen, meerjarenbegroting, treasurystatuut, bestuursrapportages en notities. De raad kan zich zo een oordeel vormen over het te voeren en gerealiseerde beleid. De gemeenteraad beoordeelt dus: • of de benodigde en gevraagde informatie op tijd binnen is; • of deze volledig en rechtmatig is;

• of deze inhoudelijk aansluit op de behoefte. Systeemgericht toezicht Bij systeemgericht toezicht stelt de raad zich allereerst de vraag of het college een adequaat sturings- en beheersingssysteem heeft ingericht. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de manier waarop het college informatie verstrekt over doelstellingen en beleid, prestaties, risico’s en beheersmaatregelen. Wij noemen dergelijke vragen ‘systeemvragen’. Het gaat om vragen als: • Is het beleid vertaald naar concrete, meetbare strategische doelen? • Geven de prestatie-indicatoren goed zicht op realisatie van de doelstellingen? • Zijn alle relevante en potentiële risico’s meegenomen in de analyse? • Zijn risico’s van prioriteiten voorzien en zijn acties ter verbetering van de risicobeheersing geformuleerd? Blijven belangrijke systeemvragen onbeantwoord, dan is het aan de raad om op dat punt meer gegevensgerichte vragen te stellen. Gegevensgericht toezicht Heeft het college geen antwoord paraat op bepaalde systeemvragen? Dan gaat de raad over op een gegevensgerichte aanpak. Concreet betekent dit dat de raad naar eigen inzicht kan bepalen wat de relevante prestaties en risico’s voor de gemeente zijn. Vervolgens wordt vastgesteld op welke manier prestaties en risico’s worden gerealiseerd of beheerst en hoe de gemeente de bewaking waarborgt. Wanneer het college wel de benodigde informatie levert, beoordeelt de raad of deze volledig is en of zij het hiermee eens is.

21

Bron: kadernota rechtmatigheid 10 oktober 2005 van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG).

22

Een systeem van mensen, procedures, structuren,

23

Zowel financieel als niet-financieel.

IT, etc.

49


8 Valkuilen in de praktijk ‘Leg afspraken vast en archiveer. Het blijkt dat afspraken die niet zijn vastgelegd snel worden vergeten en niet worden nagekomen.’ Ir. R.H.M. Leenen, senior adviseur milieu, gemeente Amersfoort

Discussies over governance hebben te vaak het karakter van enorme lijsten met nieuwe verplichtingen en procedures. Vergeet niet dat een groot deel van good governance informeel kan worden geregeld en vaak al jaren op die manier geregeld is. Denk bijvoorbeeld aan informele contacten tussen politiek en verbonden partijen en tussen ambtenaren en verbonden partijen over zich ontwikkelend beleid of over de indruk die men heeft van de prestatie van de verbonden partij. Het is goed om dit soort informele governance-instrumenten een plaats te geven en er zo veel mogelijk van te profiteren. Juist dit informele stuk is de smeerolie die zorgt voor vertrouwen. Waak er wel voor dat de contacten inderdaad plaatsvinden en transparant zijn. In codes, zoals die van Tabaksblat, zien we dit aspect opduiken in regels over contacten die plaats moeten vinden, bijvoorbeeld tussen een Raad van Commissarissen en de accountant. De informele contacten kenmerken zich door niet voorgeschreven uitwisselingen van feiten, meningen en wensen. De communicatie beperkt zich daarbij niet tot de eigen rol en positie. Voorbeelden zijn overleggen op management- en ambtelijk

50

niveau, waarbij niet is geregeld wie met wie communiceert, waarover en hoe verantwoording en toezicht plaatsvinden. Hier wrikt de schoen. Bijvoorbeeld wanneer een collegelid via informeel contact een mondelinge toezegging doet aan een bestuurder van een verbonden partij, bijvoorbeeld een toezegging met enorme strategische en economische consequenties.

‘Leg alle afspraken vast en houd gedurende de uitvoering de andere partij aan deze afspraken. Er worden vaak mondelinge afspraken gemaakt. Als de betreffende ambtenaar weg is, is de afspraak vergeten.’ Drs. F.L.W. Meijer, senior adviseur Bedrijfsvoering, gemeente Bergen op Zoom

Anderzijds geldt ook dat afspraken op papier prima in orde kunnen zijn, maar dat de praktijk laat zien dat ze niet worden nageleefd, zijn ingehaald door ontwikkelingen of ze zijn zelfs niet meer bekend. Hierbij gaat het niet alleen om afspraken rond verantwoording − bijvoorbeeld het niet ontvangen van tussentijdse rapportages − maar ook om mogelijkheden tot tussentijds ingrijpen. Tot slot een aantal geanonimiseerde praktijkvoorbeelden om te laten zien dat de praktijk vaak weerbarstiger is dan de leer. Ze geven inzicht in de mogelijke risico’s.


Gemeenschappelijke Regeling sociale werkvoorziening

‘Spreken is zilver, informeren is goud!’ Zeven gemeenten voeren de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) uit in de Gemeenschappelijke Regeling ‘Resultaatgericht’. De Gemeenschappelijke Regeling heeft een Algemeen Bestuur, bestaande uit de wethouders sociale zaken van de zeven gemeenten. Het Dagelijks Bestuur wordt gekozen uit het Algemeen Bestuur en bestaat uit drie leden. De directeur van de Gemeenschappelijke Regeling is een krachtige, energieke persoonlijkheid en sterk commercieel ingesteld. In 2001 nam de directeur het initiatief om enkele BV’s op te richten, met de intentie daarin commerciële activiteiten onder te brengen. De resultaten zouden een positieve bijdrage aan de mogelijke tekorten van het werkvoorzieningschap kunnen leveren. De Gemeenschappelijke Regeling is eigenaar van een Holding BV. De Holding BV is eigenaar van drie werkmaatschappijen, drie BV’s. Het Dagelijks en Algemeen Bestuur hebben in 2001 met de oprichting van de BV’s en de commerciële activiteiten ingestemd. De Raad van Commissarissen van de Holding BV bestaat uit het Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling. De directeur van de Holding BV is tevens de directeur van Gemeenschappelijke Regeling. De Gemeenschappelijke Regeling stuurt jaarlijks de begroting en jaarrekening naar de deelnemende gemeenten. Wethouder O. N. Bevangen van gemeente ‘Ambitieus’ heeft onder andere de portefeuilles financiën en sociale zaken. Hij is ook lid van het Algemeen en Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling ‘Resultaatgericht’ en is één van de commissarissen van de Holding BV. De gemeenteraad van de gemeente ‘Ambitieus’ wordt vanaf 2004 bij de begroting en jaarrekening via de Paragraaf verbonden partijen geïnformeerd over het reilen en zeilen van de Gemeenschappelijke Regeling. De directeur van de Gemeenschappelijke Regeling ‘Resultaatgericht’ presenteert in februari 2004, voorafgaand aan het samenstellen van de begroting 2005, een overtuigend verbeterplan met een reorganisatie en sanering in de BV’s. Dit betekent dat 2004 in plaats van kostendekkend vermoedelijk een tekort vertoont. In het laatste kwartaal van 2004 moeten de eerste resultaten zichtbaar worden. De Raad van Commissarissen van de Holding BV, het Dagelijks en Algemeen Bestuur zijn

overtuigd van het slagen van het plan. De begroting 2004 wordt in mei van dat jaar dan ook bijgesteld, goedgekeurd en vastgesteld. De bijgestelde begroting 2004 en de begroting 2005 worden in juni 2004 naar de deelnemende gemeenten gestuurd. De directeur financiën van de gemeente ‘Ambitieus’ krijgt in april 2004 de jaarrekening 2003 van ‘Resultaatgericht’ onder ogen. De jaarrekening 2003 van de gemeente is dan al klaar en naar de gemeenteraad gestuurd. In juni 2004 ontvangt het hoofd financiën de bijgestelde begroting 2004 en de begroting 2005 van de Gemeenschappelijke Regeling ‘Resultaatgericht’. De directeur financiën voelt zich wat onbehaaglijk bij de informatie en resultaten en vraagt zich af of de gemeenteraad niet moet worden geïnformeerd. Ook voor het samenstellen van de Paragraaf verbonden partijen in de begroting 2005 van de gemeente ‘Ambitieus’ heeft hij meer informatie nodig. Uit de toegezonden informatie constateert hij dat de resultaten van de BV’s allerminst rooskleurig zijn. Hij vraagt zich dan ook af op welke manier de besluitvorming voor de oprichting van de BV’s bij ‘Resultaatgericht’ heeft plaatsgevonden en of de gemeenteraad van ‘Ambitieus’ niet expliciet geïnformeerd had moeten worden. Of misschien zelfs wel had moeten instemmen met de oprichting van deze BV’s. Hoe zit het eigenlijk met de bevoegdheden en competenties? In augustus 2004, na de vakantieperiode, spreekt de directeur financiën van de gemeente ‘Ambitieus’ met wethouder O.N. Bevangen over ‘Resultaatgericht’. De wethouder realiseert zich dat hij drie petten op heeft. Maar, omdat hij het volste vertrouwen heeft dat de reorganisatie bij de Gemeenschappelijke Regeling een succes wordt, wil hij het onderwerp niet op de agenda van college en raad. Ook wil hij dat in de Paragraaf verbonden partijen van de begroting 2005 van de gemeente ‘Ambitieus’ een positieve toon ten aanzien van ‘Resultaatgericht’ wordt opgenomen. De directeur financiën verlaat het overleg met een onbehaaglijk gevoel... In maart 2005 valt de jaarrekening 2004 van de ‘Resultaatgericht’ met grote tekorten op de mat.... En ja, de vragen vermenigvuldigen zich. Toch maar weer in gesprek gaan met wethouder O.N. Bevangen? Moet het college niet worden geïnformeerd en moet de raad niet worden ingelicht? Komt de raad straks niet met het verwijt dat ze te laat is ingelicht? Houden de verliezen nog een keer op? Zijn de begrotingen van de gemeenschappelijke regeling wel betrouwbaar?

51


Publiek Private Samenwerking

Theorie en praktijk Een kleine gemeente is een samenwerkingsverband aangegaan met een private partij voor de ontwikkeling van een woonwijk. De ontwikkelaar had een grondpositie en de gemeente heeft besloten om in een joint venture (CV/BV) samen te werken. Er is een goede samenwerkingsovereenkomst gesloten, waarin staat dat er een aparte projectorganisatie bij de CV/BV komt die paritair wordt vormgegeven. De gemeente levert onder andere de financiële administratie en financiële rapportage. De private partij levert ondermeer de projectleider civiele werken. Daarnaast is er een tweehoofdige directie, ieder twee dagen per week. Beide partijen kunnen iemand voordragen. In de plankosten is rekening gehouden met vergoedingen voor de inzet van beide partijen, zodat de gemeente iemand kan inhuren. De gemeente besluit, na het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst, de gemeentelijke directeur Grondgebiedzaken te benoemen tot directeur in de PPS. Hij kan echter slechts één dag per week vrijmaken en krijgt geen vervanging. De

Overheidsvennootschap

Een verontreinigde relatie Er zijn gemeenten die de gemeentelijke reinigingsdiensten hebben verzelfstandigd in de vorm van een overheidsvennootschap, ten behoeve van regionale schaalvergroting. Deze overheidsvennootschap voert de afvalinzameling en stadsreiniging uit. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor de ongedierte- en gladheidsbestrijding binnen de gemeenten. Bij de start is een Service Level Agreement (SLA) per gemeente opgesteld. Hierin zijn specifieke afspraken rond prijs en informatievoorziening vastgelegd. Na een aantal jaren blijkt dat de onderlinge relatie met een SLA niet zo goed werkt als gedacht. Jaarlijks wordt het budget voor de huidige activiteiten namelijk geïndiceerd op basis van inflatiecijfers. Aanvullende werkzaamheden worden als ‘meerwerk’ toegevoegd aan het contract op basis van een vastgesteld tarief met gedetailleerde rapportagevereisten. De aanvullende werkzaamheden namen echter sterk toe en bestaan op dit moment uit ruim 25% van het totale budget.

52

vergoeding − die is gebaseerd op twee dagen in de week − wordt ingeboekt ten gunste van de algemene middelen. De private partij besluit om een zeer ervaren projectleider, die al vijfentwintig jaar in dit vak zit, bij de PPS te benoemen. Hij gaat drie dagen per week aan de slag als projectleider civiel en voor de overige twee dagen als directeur. Hiermee heeft de private partij deze persoon fulltime in het project zitten, terwijl de gemeentelijke vertegenwoordiger te weinig tijd heeft voor zijn directiefunctie en dus achter de feiten aanloopt. Tevens is hij als directeur verantwoordelijk voor de publiekrechtelijke handelingen rond de ontwikkeling van de woonwijk. Plannen die door de GEM worden ingediend bij de gemeente – mede namens de gemeentelijke PPS-directeur – worden vervolgens onder verantwoordelijkheid van diezelfde directeur getoetst en niet akkoord bevonden. De private partij beroept zich vervolgens op het feit dat de plannen toch door diezelfde PPSdirecteur zijn goedgekeurd en aangeboden aan de gemeente. Zij vindt dat ze er dus van uit mag gaan dat de plannen door de gemeente snel en volledig worden goedgekeurd. Er ontstaat discussie en vertraging in de planuitvoering. Na de nodige vertraging moeten de plannen worden aangepast. Gevolg is extra plankosten en rentekosten. Tevens besluit de gemeente alsnog om een andere gemeentelijke vertegenwoordiger aan te wijzen als directeur in de PPS, het hoofd Projectbureau.

De SLA’s zijn hierdoor steeds dikker en ondoorzichtiger geworden, omdat geen directe relatie tussen prijs en prestatie kan worden gelegd door het ontbreken van prestatieafspraken in het contract. De ondoorzichtigheid van het contract blijkt in de praktijk op twee manieren. Ten eerste worden de arbeidintensieve, specifieke rapportages door de vennootschap rond het meerwerk conform contract opgeleverd aan de verschillende gemeenten. Vanwege het hoge detailniveau belanden deze echter ongelezen en zonder terugkoppeling in de kast. Ten tweede vindt jaarlijks bij het vaststellen van het contract een onbevredigend overleg plaats tussen gemeenten en reinigingsdienst. De partijen begrijpen niet meer wat er in het contract staat en op welke wijze nieuwe activiteiten in het contract moeten worden verwerkt. Elke aanvullende activiteit wordt daarom uitgebreid beschreven, waardoor het contract steeds minder transparant en dikker wordt. Omdat voor alle partijen de opbouw van het budget niet meer inzichtelijk is en elkaars werkzaamheden niet op waarde worden geschat, is het vertrouwen de laatste jaren verder afgenomen, terwijl de kosten steeds verder oplopen...


Welzijnsstichting

Achter de muziek aanlopen In een middelgrote gemeente is een brede welzijnsinstelling actief. De instelling verzorgt een scala aan activiteiten, variërend van sociaal-cultureel werk via peuterspeelzaalwerk tot vluchtelingenwerk. De instelling draait voor negentig procent op gemeentelijke subsidie. Jaar na jaar draait de instelling met een negatief resultaat. De eigen vermogenspositie is lang niet meer toereikend om tekorten zelf op te vangen. De laatste jaren heeft de gemeente meerdere keren het tekort moeten opvangen. De situatie is onhoudbaar en het moet afgelopen zijn met de onverwachtte tekorten. De vraag is hoe de situatie te keren is. Het speelveld in de sturingsrelatie is complex. De instelling heeft te maken met zeven beleidsgebieden. Elk met hun eigen verantwoordelijke beleidsmedewerkers, die belast zijn met het maken van subsidieafspraken over de gewenste dienstverlening en bijbehorende middelen. De beleidsvelden zijn ondergebracht bij drie vakwethouders. Zij hebben grote ambities in het

ontplooien van een diversiteit aan welzijnsactiviteiten. Ieder voor zich hebben ze directe contacten met de directeur van de welzijnsinstelling. Toezeggingen voor nieuw beleid zijn snel gemaakt. Naast de drie vakwethouders heeft de wethouder financiën zich tot doel gesteld ‘orde op zaken te stellen’. Ambtelijk wordt de verbeterslag voorbereid door nadrukkelijker met een accountmanager te werken, die het integrale contract met de welzijnsinstelling beheert en beheerst. Deze persoon coördineert beleidsvragen vanuit de verschillende beleidsmedewerkers richting één contract en zorgt ervoor dat de gevraagde informatie gedurende de realisatie vanuit de instelling wordt aangeleverd aan de beleidsveldverantwoordelijken. Qua structuur lijkt de goede weg ingeslagen. De praktijk laat echter zien dat deze functionaris de meest ongelukkige medewerker werd in het gemeentehuis. Bestuurlijke ambities zijn immers moeilijk te beteugelen. Bovendien, waarom zou je de relatie met een instelling verbureaucratiseren? De directeur van de instelling heeft toch immers genoeg aan het woord van de vakwethouder? En eigenlijk vinden de individuele bestuurders dat prima. Onze accountmanager liep nog enige tijd achter de muziek aan, de rekening kwam later...

53


9 Aanbevelingen voor good governance bij verbonden partijen De mogelijkheden en risico’s van gemeenten en verbonden partijen zijn helder. We sluiten af met een samenvatting van de aanbevelingen.

Gemeenteraad 1 Stel een Nota verbonden partijen vast In deze nota worden algemene en specifieke uitgangspunten opgenomen. 2 Stel een format Paragraaf verbonden partijen vast Door middel van een standaard format is de gemeenteraad verzekerd van de juiste informatie per verbonden partij om optimaal toezicht te kunnen houden en op de hoogte te blijven van actuele ontwikkelingen. 3 Laat de lokale rekenkamer periodiek een audit uitvoeren naar de effectiviteit van verbonden partijen Om de effectiviteit van uitgaven met betrekking tot de verbonden partij inzichtelijk te maken kan de rekenkamer een audit uitvoeren. 4 Stel een normenkader op voor rechtmatigheid voor verbonden partijen Door middel van een normenkader geeft de gemeenteraad de kaders aan waarbinnen het college haar bedrijfsvoering kan inrichten. 5 Stel een code op in de lijn van Tabaksblat De raad stelt kaders voor wie de gemeente vertegenwoordigt in verbonden partijen en met welk mandaat.

54


College van burgemeester en wethouders

Stappenplan bij de keuze voor een verbonden partij

1 Voer de quick scan verbonden partijen uit voor de huidige verbonden partijen Op basis van de quick scan wordt nagegaan in hoeverre voor de huidige verbonden partijen de publieke regiefunctie adequaat is vormgegeven en waar de gemeente risico’s loopt.

1 Inventariseer het risicoprofiel van de verbonden partij. 2 Beslis wat het juiste type verbonden partij is om het gemeentelijke doel te realiseren 3 Definieer een gezamenlijk doel dat beide partijen onderschrijven. 4 Maak duidelijke prestatieafspraken en leg deze vast. Houd rekening met: a. prestaties en kwalitatieve afspraken; b. afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden; c. afspraken rond risico’s, risicoverdeling en de wijze waarop deze worden beheerst; d. afspraken over evaluatie van de sturingsrelatie; e. de omgang met ‘what if’-scenario’s; f. omgang met ontbindingsvoorwaarden. 5 Stem de informatievoorziening af op de afspraken. Naast kwantitatieve aspecten moet ook over kwalitatieve aspecten – klachten, knelpunten en prestatie-indicatoren – worden gerapporteerd. 6 Maak afspraken over periodieke benchmarks en audits om de efficiency en effectiviteit te borgen. 7 Breng een scheiding aan tussen de rol van klant/ opdrachtgever en eigenaar binnen de gemeentelijke organisatie. Geef deze aan de juiste mensen met de juiste competenties. 8 Zorg voor voldoende kennis en expertise ten aanzien van de uit te voeren taak binnen de gemeentelijke organisatie. 9 Evalueer de verbonden partij eens in de vier jaar, bijvoorbeeld aan de hand van de quick scan verbonden partijen. 10 Inventariseer periodiek de risico’s ten aanzien van de verbonden partij. 11 Zorg dat afspraken rond uittreding goed zijn geregeld.

2 Inventariseer per verbonden partij de huidige risico’s Aan de hand van een risico-inventarisatie wordt nagegaan welke risico’s de verbonden partij loopt. Ga vervolgens na of deze risico’s voldoende worden beheerst. 3 Borg de aansturing door deze in te bedden in de controlefunctie Om de quick scan en risico-inventarisaties geen eenmalige actie te laten zijn, is het raadzaam om de sturingsrelatie op continue basis te monitoren. Deze sturing wordt verankerd in de controlfunctie en de opzet van de informatievoorziening. 4 Breng een scheiding aan tussen de rollen van opdrachtgever/klant en eigenaar Beleg bijvoorbeeld de toezichthoudende taak bij de wethouder financiën en de rol van opdrachtgever/klant bij de vakinhoudelijk verantwoordelijke wethouder. 5 Leg taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van bestuurders en toezichthouders van verbonden partijen goed vast Leg vast wie de gemeente vertegenwoordigt in verbonden partijen en met welk mandaat. 6

Contractenregister Leg contracten vast in een contractenregister, zodat op elk moment kan worden nagegaan welke afspraken met verbonden partijen zijn gemaakt.

7 Doel verbonden partij = doel gemeente Zorg dat het realiseren van gemeentelijke doelen als raison d’etre is opgenomen in het oprichtingsdoel van de verbonden partij, bijvoorbeeld in statuten of een Gemeenschappelijke Regeling.

55


Bijlage 1

Format Paragraaf verbonden partijen

Format Paragraaf verbonden partijen Gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen, stichtingen, verenigingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS) Vul de gegevens per verbonden partij in op basis van onderstaand format:

Doel

Statuten, samenwerkingsovereenkomst, oprichtingsakte. Bij welk onderdeel van het begrotingsprogramma hoort de verbonden partij? Aan welke programmadoelen en activiteiten binnen het programma levert de verbonden partij een bijdrage?

Partijen

Wie zijn de gemeenten, publieke of private partijen in de verbonden partij?

Bestuurlijk belang

Deelname in Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur, Raad van Toezicht, Raad van Commissarissen, Algemene Vergadering van Aandeelhouders of directie. Door wie met welk mandaat? Besluitvorming over deelname bij raadsbesluit.... sinds ....?

Financieel belang

Bijdrage in begroting verbonden partij .... op basis van ..../ subsidie. Omvang aandeel in aandelenkapitaal, garantiestelling of leningen.

Voortgang

Realiseert de verbonden partij haar aandeel in het begrotingsprogramma? Doet zij dit binnen de financiële kaders?

Risico’s

Welke risico’s kunnen zich voordoen?

Ontwikkelingen

Wat zijn relevante actuele ontwikkelingen?

Beleidsvoornemens

Wat zijn voorgenomen veranderingen in de doelstelling? Wat zijn voorgenomen veranderingen in de huidige relatie? Wat zijn voorgenomen veranderingen in het voortbestaan en/of eigenstandigheid? Wat zijn voorgenomen veranderingen in activiteiten en prestaties?

Rapportages

Jaarverslagen, tussentijdse rapportages en begrotingen.

56


Bijlage 2

Format Lijst verbonden partijen

Format Lijst verbonden partijen Gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen, stichtingen, verenigingen en Publiek Private Samenwerkingen (PPS) Vul de gegevens per verbonden partij in op basis van onderstaand format: * Minimaal voorgeschreven volgens artikel 69 van het Bbv

Naam* Vestigingsplaats* Doelstelling Openbaar belang dat wordt behartigd* Bestuurlijk belang Financieel belang Deelnemende partijen Activiteiten en prestaties Veranderingen gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft* Eigen vermogen begin en einde begrotingsjaar* Vreemd vermogen begin en einde begrotingsjaar* (Financiële) resultaat verbonden partij* Toekomstperspectief en ontwikkelingen Beleidsvoornemens Risico’s in samenhang met het weerstandsvermogen Overige relevante gegevens (medewerkers, informatievoorziening, kwaliteit bedrijfsvoering etc.)

57


Bijlage 3

Quick scan verbonden partijen Criteria

Sturen

Beheersen

Score

Toelichting

Afspraken/doelen

Zijn er afspraken over uitvoering en doelen gemaakt en vastgelegd in de vorm van een contract?

Informatie

Zijn er afspraken over informatievoorziening, certificering e.d.?


Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van bestuur en toezichthouders duidelijk vastgelegd?

Meetbaarheid/output

Zijn er (naast financiële afspraken) ook (meetbare) kwalitatieve afspraken over te leveren prestaties/output gemaakt?

Escalatie

Wie is financieel en/of bestuurlijk verantwoordelijk als het mis gaat en zijn er afspraken gemaakt over risicoverdeling?

Coördinatie

Welke bevoegdheden zijn er om tussentijds in te grijpen (aanwijzingen, goedkeuringsbevoegdheden, ontslag bestuurders etc.)?

Risicomanagement

Is er sprake van systematisch risicomanagement binnen de Verbonden Partij en door wie ?


Zijn er duidelijke mandaten voor directie, MT leden etc. (bv. directie-statuut) en heeft u voldoende mogelijkheden om in te grijpen indien er zich afwijkingen voordoen?

Informatiebeheer Zijn er duidelijke afspraken over informatievoorziening en rapportages mbt frequentie, inhoud en actor ? Kennisborging Zijn er voldoende (formele afspraken) over deling en borging van kennis en zitten de mensen met de juiste competenties op de juiste plaats? Interne organisatie Is de verantwoordelijkheid en invulling van de planning en control, alsook de financiële functie adequaat?

58


Criteria Toezicht

Verantwoorden

Score

Toelichting


Is er een (onafhankelijke) toezichthouder aanwezig?


Hebben de toezichthouders voldoende mogelijkheden om adequaat toezicht te kunnen houden (bv. Goedkeuren begroting/Jaarrekening) en zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders vastgelegd?

Toetsen

Beschikken de toezichthouders over toereikende informatie om te kunnen controleren?

Controle

Is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingen, de handhaving van de naleving van wettelijke voorschriften geregeld?

Inhoud

Is er een verantwoording naar behaalde doelen, output en middelen?

Administratie

Is er sprake van een certificering van de informatie en worden de jaarrekeningen voorzien van een accountantsverklaring?

Transparantie

Zijn er afspraken over inhoud van de verantwoording? Is er een risicoparagraaf in de verantwoording ?


Draagt de verantwoordingsinformatie bij aan de transparantie en geeft het voldoende inzicht in het gevoerde beleid?


Op welke wijze worden stakeholders geïnformeerd ?

Efficiency en Effectiviteit

Vindt er verantwoording plaats omtrent efficiency en effectiviteit van de uitvoering door middel van benchmarks of audits?

Volledig gerealiseerd

Niet gerealiseerd

Beperkt of indirect aanwezig

Gedeeltelijk aaanwezig

59


Bijlage 4

Checklisten governance-deelprocessen

Checklist: governanceproces sturen

Deelproces

Criteria

Sturen

Afspraken

Toelichting

Zijn afspraken met en taken van de verbonden partij formeel vastgelegd in een contract? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de bijdrage van de verbonden partij aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen? Is als doel van de verbonden partij in haar statuten vastgelegd het leveren van een bijdrage aan doelen van deelnemende gemeenten? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de beoogde effecten van de producten of dienstverlening? Staan er afspraken in het contract over te leveren prestaties en financiering van de activiteiten? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd rond risico’s, risicoverdeling en de wijze waarop deze worden beheerst? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beïnvloedingsmogelijkh eden? wZijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over eventuele tussentijdse evaluaties? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over de informatievoorziening, zowel kwantitatief als kwalitatief en frequentie? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over beëindiging van deelneming aan de verbonden partij? Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over frequentie en aard van de overlegstructuur? Worden er eisen gesteld aan certificeren bedrijfsvoering?

60

Informatie

Zijn er afspraken over: • wanneer en hoe vaak de informatie moet worden geleverd? • aan wie de informatie moet worden geleverd? • welke informatie moet worden geleverd met betrekking tot de realisatie, met andere woorden: de inhoud van de rapportages? • evaluatie op basis van de geleverde informatie?

Meetbaarheid output

Zijn er naast financiële afspraken ook meetbare kwalitatieve afspraken gemaakt over te leveren prestaties?

Rol



Deelproces

Criteria

Sturen

Coördinatie

Toelichting

Heeft de gemeente de mogelijkheid en bevoegdheid: • tot het geven van directe aanwijzingen bij de uitvoering? • tot het opstellen van richtlijnen voor de uitvoering van activiteiten waarvoor subsidie wordt verstrekt? • tot het geven van opdrachten aan de gesubsidieerde instelling? • om aanvullende informatie te vragen? • om een bestuurder te benoemen of te ontslaan? • tot vormgeving van de uitvoeringsprocessen?

Rol


In hoeverre zijn deze mogelijkheden wettelijk vastgelegd?

Escalatie

Wie is financieel of bestuurlijk verantwoordelijk als het mis gaat? • gemeente; • verbonden partij; • beide. Zijn er afspraken over de wijze waarop het risico wordt gedeeld? • gemeente is aansprakelijk; • verbonden partij is aansprakelijk; • gedeelde aansprakelijkheid. Zijn er afspraken gemaakt en vastgelegd over niet-reguliere informatievoorziening van de verbonden partij aan de deelnemers als doelen van deelnemers niet gehaald dreigen te worden of financiële en andere risico’s zich dreigen te manifesteren?


Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voldoende afgebakend? Is er sprake van een functiescheiding binnen de gemeenten tussen degene die beleidsmatig samenwerkt met de verbonden partij en degene die de rapportages beoordeelt en het college adviseert?

61


Checklist: governanceproces beheersen

Deelproces

Criteria

Beheersen

Informatiebeheer

Toelichting

Is vastgelegd dat de verbonden partij moet rapporteren over de uitvoering?

Rol


Ontvangt de gemeente periodiek tussenrapportages ten aanzien van: • realisatie van de beleidsdoelstellingen; • prestatieafspraken; • realisatie versus budget? Waarover moet gerapporteerd worden? • financiële informatie; • operationele informatie; • kengetallen over bedrijfsvoering; • kengetallen over prestaties; • rechtmatigheid; • fiscale aangelegenheden, onder andere BTW-compensatiefonds. Is de gewenste detaillering en frequentie van rapporteren vastgelegd? Vinden evaluatiegesprekken plaats aan de hand van de rapportages? Is er sprake van een incidentenmeldplicht? In hoeverre worden aangeboden cijfers getoetst op juistheid, volledigheid en tijdigheid? Is de informatiebehoefte voor financiële middelen van ministeries afgestemd op de specifieke eisen van de ministeries?

Borging van kennis

Zijn er voldoende formele afspraken over deling en borging van kennis? Zijn de taken van de verbonden partij ingebed in een afdeling of sector van de gemeente? Zitten de mensen met de juiste competenties op de juiste plaats? Heeft de gemeente voldoende kennis in huis om adequaat te reageren wanneer zich calamiteiten voordoen bij de verbonden partij?


Heeft de gemeente voldoende mogelijkheden om in te grijpen wanneer zich afwijkingen voordoen, zoals bij beëindiging van deelname? Is de gemeente bevoegd om bestuurders voor te dragen voor benoeming en ontslag?

62

Eigenaar


Deelproces

Criteria

Beheersen

Toelichting

Zijn de juridische bevoegdheden van het bestuur van de verbonden partij vastgelegd in bijvoorbeeld een directiestatuut?

Risicomanagement

Rol

Eigenaar

Beschikt de verbonden partij over een interne risicomanagementmethode waarbij risico’s worden geïnventariseerd en geconsolideerd, inclusief de wijze waarop monitoring plaatsvindt? Is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het risicomanagement?

Interne organisatie

Heeft de gemeente voldoende kennis en expertise om tijdig dreigende ontsporingen bij de verbonden partij te onderkennen?


Is er een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de organisatie? Zijn er integriteitregels in de vorm van gedragscodes met betrekking tot: • onafhankelijkheid van commissarissen; • onafhankelijkheid van accountants; • adequaatheid beloningsstructuur, het tegengaan van zelfverrijking? Is er een stelsel van interne controlemaatregelen om te kunnen toetsen of financiële rapportages betrouwbaar zijn en men zich aan de wetten en regels houdt? Wordt over de werking van interne controlemaatregelen geapporteerd? Is er een interne audit om na te gaan in hoeverre volgens procedures wordt gewerkt?

63


Checklist: governanceproces verantwoorden

Deelproces

Criteria

Verantwoorden

Inhoud

Toelichting

Waarover vindt verantwoording plaats? • resultaten van het beleid; • doelmatigheid van inzet van middelen; • rechtmatigheid van inzet van middelen. Waarover moet informatie worden geleverd? • financiën; • operationele informatie; • kengetallen over bedrijfsvoering; • kengetallen over prestaties; • rechtmatigheid. Wordt de verbonden partij op basis van deze verantwoordingsinformatie geëvalueerd? Wordt gecontroleerd in hoeverre de activiteiten zijn uitgevoerd binnen de beleidskaders? Bevat de verantwoordingsinformatie voldoende informatie voor het stuurproces? Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Effectiviteit en Efficiency

Heeft de gemeente voldoende zicht op effectiviteit en efficiëntie? • Maakt de gemeente gebruik van benchmarks? • Maakt de gemeente gebruik van externe audits, als beleidsevaluatie en financiële doorlichting?


Is de kwaliteit en kwantiteit van de externe informatiebehoefte duidelijk omschreven? Zijn er afspraken met betrekking tot: • tijdigheid, relevantie, volledigheid, getrouwheid en onderlinge vergelijkbaarheid van de informatie; • voorschriften rond inhoud van verslaglegging, zowel financieel als beleidsmatig; • frequentie van de informatie?


De verantwoordingsinformatie: • geeft inzicht in het gevoerde beleid; • draagt bij aan transparantie; • ondersteunt toezicht; • geeft voldoende informatie voor het stuurproces. Wordt vaak en ad hoc om aanvullende informatie gevraagd?

Administratie

Is er sprake van een certificering van de informatie? Is er een aparte accountantsverklaring voor de verbonden partij?

64

Rol

Opdrachtgever/ klant & Eigenaar


Checklist: governanceproces toezicht houden

Deelproces

Criteria

Toelichting

Toezicht houden


Is er een onafhankelijke toezichthouder aanwezig? • Algemene vergadering van Aandeelhouders; • Algemeen Bestuur; • Raad van Toezicht.

Taken, Verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouders? • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het nemen van corrigerende maatregelen. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het uitvoeren van sancties bij uitvoerende organisaties. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het ontslaan van bestuurders. • De toezichthouders hebben mogelijkheden tot het goedkeuren van jaarrekeningen en begrotingen.

Controle

Hoe is in relatie tot het realiseren van de beleidsdoelstellingen handhaving van naleving van wettelijke voorschriften geregeld? • Wordt voldaan aan de voorwaarden van spontane naleving? • Welk handhavingsysteem is of wordt gekozen: bestuurlijk, strafrechtelijk of privaatrechtelijk? • Is het gekozen handhavingsysteem toegesneden op de inhoud van het beleid? • Wie zijn belast met handhaving? • Zijn zij daarop ingesteld?

Toetsen

Beschikken de toezichthouders over de juiste informatie om te kunnen controleren: • hoe de organisatie presteert; • of het bestuur goed functioneert; • of de risico’s goed worden gemanaged; • of de financiële toestand solide is; • of de organisatie ‘in control’ is?

Rol

Eigenaar

Wordt door toezichthouders gerapporteerd en verantwoording afgelegd? Worden toezichthouders geëvalueerd op hun functioneren? Heeft de gemeente de mogelijkheid om toezichthouders te vervangen? Zijn accountantsrapporten beschikbaar? Zijn de oordelen rond toezicht van de provincie beschikbaar?

65


Bijlage 5

Risico-inventarisatie en beheersmaatregelen

Kernrisico’s • Financiële tekorten bij verbonden partijen. • Verbonden partijen realiseren taken, doelstellingen en prestaties niet. • Onvoldoende sturingsmogelijkheden van verbonden partijen door de organisatievorm (bijvoorbeeld een minderheidscoalitie bij een Gemeenschappelijke Regeling) of een onvoldoende op de verbonden partij afgestemd sturingsinstrumentarium. • Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn bij verbonden partijen en gemeenten onduidelijk of niet goed gescheiden. • Democratische legitimatie van de verbonden partij is niet transparant. • Informatievoorziening van verbonden partijen is onvoldoende of niet tijdig. • Onvoldoende zicht op de risico’s ten aanzien van verbonden partijen. • De betrokkenheid van de gemeente bij de verbonden partijen is te laag. De risico’s zijn uitgewerkt naar de aspecten van governance: organisatie, sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Bij de verschillende risico’s zijn tevens de mogelijke beheersmaatregelen aangegeven. Risico

Beheersmaatregel

Organisatie • Onduidelijkheid over aansturing, bevoegdheden en verantwoordelijkheden door vermenging van rol als eigenaar en rol als opdrachtgever/klant: dubbele petten.

• Functiescheiding doorvoeren binnen het college. De wethouder financiën krijgt de verantwoordelijkheid voor het toezicht en de vakinhoudelijke wethouder voor het opdrachtgeverschap. • Het bestuur van een verbonden partij ‘dualistisch’ inrichten. Het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen bestaat uit andere mensen dan het Dagelijks Bestuur, de Raad van Bestuur, of bestuur/directie. • Op ambtelijk niveau aangeven en vastleggen wie de rapportages beoordeelt en wie rapportages voor de gemeenteraad opstelt.

• Onvoldoende aansturing en toezicht door de gemeente op de verbonden partij als gevolg van tekort aan expertise bij de gemeente.

• Benodigde competentieprofielen en capaciteit binnen de gemeentelijke organisatie vastleggen om sturing te kunnen geven aan de verbonden partij, rapportages te kunnen beoordelen en verantwoording te kunnen afleggen aan de raad. • Expertise versterken door samen met andere gemeenten aansturing, beoordeling van rapportages en het opstellen van verantwoordingen uit te voeren. • Regelmatig kennis- en voorlichtingssessies laten organiseren door de uitvoerende verbonden partij of gespecialiseerde derden.

Deelproces Sturen • Onduidelijke doelstellingen en kaders voor de verbonden partijen door het ontbreken van concreet geformuleerde resultaatverwachtingen, kaders en richtlijnen.

66

• Een vierjarige beleidsnota voor verbonden partijen opstellen. In deze nota geeft de gemeenteraad de doelstellingen, aansturing en kaders voor verbonden partijen aan. • De gemeenteraad stelt kaders ten aanzien van wie de gemeente mag vertegenwoordigen in verbonden partijen en met welk mandaat.


Risico

Beheersmaatregel • Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief met hoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda’s en verslagen van toezichthoudende organen worden aan de raad gezonden.

• Onvoldoende mogelijkheden tot tussentijdse sturing. • Geen sturing mogelijk bij afwijkingen van beleidsdoelstellingen. • Sturen op details in plaats van op hoofdlijnen.

• Afspraken over wie, wanneer en hoe tussentijdse sturing mag plaatsvinden vastleggen in een contract of overeenkomst. • Afspraken maken met betrekking tot de realisatie van doelstellingen, prestaties en financiële randvoorwaarden.

• Gemeente draagt een relatief hoog risico van extra lasten, onder andere bij PPS’en.

• Verbonden partijen jaarlijks een risico-inventarisatie laten opstellen en de rapportage agenderen voor collegevergaderingen. • Risicoverdeling tussen partijen vastleggen in een samenwerkingsovereenkomst. • Afspraken vastleggen rond omgang met risico’s waarvoor nog geen afspraken zijn vastgelegd. • Risico-inventarisatie van de verbonden partijen opnemen in de Paragraaf verbonden partijen en in de Paragraaf weerstandsvermogen en eventueel grondbeleid.

• Onvoldoende inzicht in gemaakte afspraken met verbonden partijen.

• Een integraal en gestructureerd contractenregister, inclusief alle afspraken met verbonden partijen.

Deelproces Beheersen • Onvoldoende inzicht in realisatie van beleidsdoelstellingen tijdens de uitvoering.

• Afspraken maken rond tussentijdse informatievoorziening − frequentie en inhoud − en deze vastleggen in een contract. • Naast financiële informatie ook aandacht besteden aan informatie over kengetallen met betrekking tot de doelstellingen en prestaties.

• Tussentijdse bijsturing vindt onvoldoende plaats.

• Tussentijdse rapportages van verbonden partijen agenderen voor collegevergaderingen. Bespreking en acties vastleggen. • Rapportages van verbonden partijen inbedden in reguliere planning & controlcyclus van de gemeente.

• Onvoldoende onafhankelijke advisering aan college en raad.

• Scheiding aanbrengen tussen de beleidsverantwoordelijke ambtenaar en de ambtenaar die de rapportages van alle verbonden partijen beoordeelt.

• Het ontbreken van specifieke bevoegdheden om bij verbonden partijen te kunnen ingrijpen bij calamiteiten of wanprestaties.

• Vastleggen van afspraken over bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het toezichthoudend orgaan en het bestuur/management van een verbonden partij.

67


Risico

Beheersmaatregel • Vastleggen van afspraken over mogelijkheden tot beëindiging van deelname aan een verbonden partij. • Vastleggen van de randvoorwaarden over de door de gemeente beschikbaar gestelde gelden.

• Onvoldoende zicht op risico’s en risicobeheersing door verbonden partij.

• Verbonden partijen of onafhankelijke deskundige jaarlijks een risico-inventarisatie laten opstellen. • Gemeente neemt jaarlijks kennis van de risico-inventarisatie. • De verbonden partij rapporteert jaarlijks op welke wijze risicomanagement in de interne organisatie is ingebed en wordt toegepast.

Deelproces Verantwoorden • Onvoldoende zicht op de rechtmatigheid van bestedingen.

• Jaarverslag en jaarrekening met goedkeurende accountantsverklaring. • Verbonden partijen leggen met een specifieke rapportage verantwoording af over de rechtmatige besteding van de toegekende gelden.

• Onvoldoende zicht op de effectiviteit en efficiëntie van de bestedingen.

• Rapportages met kengetallen over doelstellingen en prestaties beoordelen. • Benchmark op kengetallen uitvoeren. • Periodiek de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau laten toetsen en beoordelen . • Certificering van werkprocessen bij de verbonden partij. Wordt de kwaliteit duurzaam geleverd? • Periodieke controle van de rekenkamer op beleidseffectiviteit en doelmatigheid.

• Inhoud van de verantwoordingsinformatie is onvoldoende

• De gemeenteraad een format laten vaststellen voor de tussentijdse informatievoorziening van verbonden partijen en voor de Paragraaf verbonden partijen.

Deelproces Toezichthouden • Toezichthoudende verantwoordelijkheid wordt door de gemeente onvoldoende ingevuld.

68

• Invulling, deelnemers, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het Algemeen Bestuur, de Raad van Toezicht, Raad van Commissarissen of Algemene Vergadering van Aandeelhouders en van de Raad van Bestuur, Dagelijks Bestuur of bestuur/directie goed vastleggen. • Het mandaat van de toezichthouder namens de gemeente goed vastleggen. Wie mag met welk doel de gemeente vertegenwoordigen? • Maximale zittingstermijn en competentieprofielen voor toezichthouders vaststellen.


Risico

Beheersmaatregel • Jaarrekening, jaarverslag en tussentijdse rapportages agenderen voor college- en raadsveragderingen. • Verbonden partijen benaderen de gemeenteraad actief met hoorzittingen, presentaties en lesmodules. Ook de agenda’s en verslagen van toezichthoudende organen worden aan de raad gezonden. • Periodiek evalueren college en raad het functioneren van een verbonden partij. • Periodieke evaluatie van de rekenkamer op verbonden partijen.

• Onvoldoende waarborging van de continuïteit van de verbonden partij: bestuurlijk risico.

• Deskundigen jaarlijks de balanspositie, resultatenrekening, risicoanalyse en tussentijdse financiële en niet-financiële informatie laten beoordelen. • Kennis nemen van de accountantsverklaring bij de jaarrekening van een verbonden partij.

• Te weinig mogelijkheden om als toezichtouder corrigerende maatregelen te treffen.

• Bevoegdheden met betrekking tot aanwijzingen, correctiemaatregelen en sancties vaststellen en vastleggen. • Bevoegdheden met betrekking tot het ontslaan van bestuurders door de toezichthouder vaststellen en vastleggen. • Afspraken met betrekking tot inlichtingen, inzagebevoegdheid en controlerechten vaststellen en vastleggen. • Afspraken met betrekking tot goedkeuring van de jaarrekening en de begroting door de toezichthouder vaststellen en vastleggen.

69


Bijlage 6

Literatuurlijst Bakker, J.M. (2002), ‘Intergemeentelijke samenwerking in vele maten’. Bestuursmiddelen, nummer 11, 24 december 2002. Bossert, J. (2003), ‘Public Governance: de leidraad voor goed bestuur en management.’ Oratie Universiteit Nyenrode, 13 februari 2003. Commissie Corporate Governance (Tabaksblat) (2003), ‘De Nederlandse Corporate Governancecode: Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practice bepalingen’. 9 december 2003. Commissie Kohnstamm (2004), ‘Een herkenbare staat: investeren in de overheid’. 2004. De Lange, M.S. en P. Smidt (2004), ‘Sturen op afstand bij Nederlandse gemeenten’. NPMseminar Vrije Universiteit Amsterdam, 2004. Deloitte/Nijenrode/Roosendaal (2003), ‘Verder weg, Governance-instrumenten voor samenwerking gemeenten en uitvoerders publieke taken, met praktijkcases uit de gemeente Roosendaal’. Amersfoort, 2003. Deloitte (2004), ‘Handboek Corporatie Governance: Handboek voor commissarissen en bestuurders’. Dordrecht, 2004. Deloitte/Harvard (2005), ‘Governing by network: The new shape of the public sector’. 2005. Linker, P.J. (2005), ‘Resultaten onderzoek ‘Sturingsrelaties tussen departementen en ZBO’s’. april 2005. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005), ‘Handreiking Verbonden Partijen’. Den Haag, 2005 of www.finveen.nl. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Notitie: ‘Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsverbanden’. Den Haag, 2005. International Federation of Accountants (2000), ‘Corporate Governance in the public sector: a governing body perspective’. Proposed international Public Sector Study, New York, 2000. Kenniscentrum PPS Ministerie van Financiën (2004), ‘Handleiding Risicomanagement’. Den Haag, april 2004. Rekenkamer Rotterdam (2002), ‘Besturen in veelvoud’. Rotterdam, april 2002. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000), ‘Het borgen van publiek belang’. Den Haag Sdu, 2000.

70


Bijlage 7

Participanten in de totstandkoming van de publicatie Opdrachtgevers Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Drs. J.M. Berkenbosch – Afdeling financiële organisatie binnenlands bestuur Het ministerie van BZK is verheugd over het verschijnen van het handboek ‘Gemeente Governance – Verbonden partijen: met twee voeten in één sok...’. Verbonden partijen voeren namelijk vaak gemeentelijke taken uit met een groot politiekbestuurlijk belang. Zij kosten de gemeente geld en brengen soms behoorlijke financiële en bestuurlijke risico’s met zich mee. Tegelijkertijd lijken verbonden partijen nog niet altijd de aandacht van ambtenaren en bestuurders te krijgen die ze verdienen. Het handboek van Deloitte biedt concrete informatie en praktijkvoorbeelden om als gemeente meer ‘in control’ te komen. Daarom heeft het ministerie van BZK ook een bescheiden bijdrage aan de totstandkoming van het handboek geleverd. Speciaal voor raadsleden werkt het ministerie van BZK aan een serie handreikingen over de paragrafen bij de duale begroting. Deze kunt u vinden op www. finveen.nl . Ministerie van Financiën Mr. P. Oussoren – Gebiedscoördinator Kenniscentrum PPS Op het snijvlak van publiek en privaat beginnen zich steeds meer zaken af te spelen in onze samenleving. De directie Financieringen van het ministerie van Financien beschouwt dit snijvlak als haar expertise, waarbij een meer bedrijfseconomische benadering en het efficienter besteden van overheidsgelden uiteraard voorop staat. Zowel aan overheidskant als bij het bedrijfsleven bestaat veel onduidelijkeid over wat binnen dit speelveld kan, mag en moet. Het handboek ‘Gemeente Governance – Verbonden partijen’ is daarom een welkome aanvulling op de beschikbare literatuur voor met name de gemeentelijke overheid en biedt een helder overzicht van aanbevelingen, kansen en bedreigingen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten C. (Kees) Huisman, Senior beleidsmedewerker gemeentefinanciën Het handboek besteedt onder meer aandacht aan sturen, beheersen en verantwoorden. Als verbonden partij is het voor een gemeente van groot belang om bij de start van een project te beoordelen of het verantwoordelijke organisatieonderdeel in voldoende mate is toegesneden inzicht te bieden in de kwantitieve en kwalitatieve aspecten, de voortgang en financiele ontwikkeling daarvan. Met behulp van dit handboek verwachten wij concrete handreikingen te bieden om dit te realiseren. Auteurs Deloitte Drs. R.H. (Rob) Dubbeldeman CMC Rob Dubbeldeman (1973) is senior manager bij Deloitte Consultancy. Sinds 1996 is hij als adviseur werkzaam voor gemeentelijke organisaties. De afgelopen jaren heeft hij vooral gemeenten ondersteund bij de realisatie van substantiële bezuinigingsoperaties en reorganisaties. Aandacht voor het op orde krijgen en houden van de bedrijfsvoering heeft altijd een belangrijke plaats gehad in de advisering. Rob is binnen Consultancy betrokken bij de aansturing van het adviesteam in het Lokaal en Midden Bestuur. Vernieuwing van onze dienstverlening neemt hierbij een centrale plaats in. Drs. F.J.M. (Frank) ten Have Frank ten Have (1959) is als adviseur binnen Deloitte Consultancy actief op het terrein van gebiedsontwikkeling, publiekprivate samenwerkingen en risicomanagement bij gemeenten, provincies, rijksoverheid en corporaties. Daarvoor was hij onder andere wethouder en raadslid in de gemeente Voorschoten. Tevens was hij werkzaam bij de gemeente Den Haag als dienstcontroller bij de dienst Stedelijke Ontwikkeling en bij het ministerie van Financiën. Frank komt in de praktijk bij gemeenten veel problemen tegen op het gebied van governance, PPS’en en risicoverdeling en is daarom medeinitiator van het handboek. 71


Drs. M.S. (Mathijs) de Lange Mathijs de Lange (1978) studeerde bedrijfseconomie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en is werkzaam als seniorconsultant bij Deloitte Consultancy bij het onderdeel Financial Management and Control. Mathijs is gespecialiseerd in vraagstukken rond public governance. Hij is onder andere betrokken bij adviesopdrachten met betrekking tot de sturingsrelaties tussen overheden – zowel gemeenten als ministeries – en verzelfstandigde eenheden. Via het Public Governance Research Instituut van de Universiteit Nyenrode heeft Mathijs onderzoek gedaan naar de aansturing van verzelfstandigde diensten door gemeenten en verschillende publicaties met betrekking tot dit onderwerp uitgebracht. Drs. R.M.J. (Rein-Aart) van Vugt RA Rein-Aart van Vugt (1967) is gevolmachtigde bij Deloitte Accountants BV. Sinds 1991 is hij betrokken bij de controle van onder andere gemeenten. Tot zijn cliënten behoren gemeenten variërend in grootte van 10.000 tot 50.000 inwoners, Gemeenschappelijke Regelingen, woningcorporaties, welzijnsinstellingen en cliënten in de profitsector. Rein-Aart was betrokken bij adviesopdrachten op het gebied van planning & control, Gemeenschappelijke Regelingen, samenwerkingsovereenkomsten, verbetertrajecten, productbegrotingen en grondexploitaties. Daarnaast heeft Rein-Aart diverse publicaties op zijn naam staan over rechtmatigheid, Besluit begroting en verantwoording en de financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet. Hij is medeauteur van de Deloitte-uitgaven ‘Een boekje open over Rechtmatigheid’, ‘Vooruit met rechtmatigheid’ en ‘Een wijze raad’.

Wij zijn dank verschuldigd aan dr. P. Smidt (trekker competentie Governance Deloitte Consultancy en onderzoeksmanager/coördinator van het Public Governance Research Institute van de Universiteit Nyenrode), ir. P. Smit (Deloitte Consultancy) en mr. P.M.B. Schrijvers (gevolmachtigde Deloitte, juridisch adviseur public sector) voor hun input op specifieke onderdelen.

72

Deloitte is met ongeveer 6.000 medewerkers en kantoren door heel Nederland de grootste organisatie op het gebied van accountancy, belastingadvies, consultancy en financiële advisering. Deloitte Nederland is een onafhankelijke memberfirm van Deloitte Touche Tohmatsu, met 120.000 medewerkers en vestigingen in 150 landen. Deloitte Lokaal Bestuur Admiraliteitskade 50 Postbus 2031 3000 CA Rotterdam Tel: (010) 272 12 95 Fax: (010) 272 11 28 E-mail: [email protected] www.deloitte.nl © Deloitte, mei 2006 Eerste druk Nabestelling 3 53,Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu, a Swiss Verein, its member firms, and their respective subsidiaries and affiliates. As a Swiss Verein (association), neither Deloitte Touche Tohmatsu nor any of its member firms has any liability for each other’s acts or omissions. Each of the member firms is a separate and independent legal entity operating under the names “Deloitte,” “Deloitte & Touche,” “Deloitte Touche Tohmatsu,” or other related names. Services are provided by the member firms or their subsidiaries or affiliates and not by the Deloitte Touche Tohmatsu Verein.

Member of Deloitte Touche Tohmatsu

Lokaal Bestuur. Gemeente Governance. Handboek Verbonden partijen Twee voeten in één sok

Recommend Documents